Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2626/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 102
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2016 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Wojewody [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...], z [...] maja 2016 r., ustalającą, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 5.081,13 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 4 stycznia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez Fundację W. "[...]", pojazdu marki F. o numerze rejestracyjnym [...], usuniętego z drogi Publicznej w W. w dniu 3 lipca 2009 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 3 lipca 2009 r. Straż Miejska usunęła z drogi publicznej w W. pojazd marki F. o numerze rejestracyjnym [...] oraz umieściła go na parkingu strzeżonym prowadzonym przez Fundację W. "[...]".

W związku z nieodebraniem pojazdu przez właściciela Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...], z [...] maja 2016 r., ustalił, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty wskazanej wyżej kwoty z tytułu kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym.

Decyzja organu pierwszej instancji została podjęta na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, zm. Dz. U. Nr 255, poz. 1466), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", w związku z art.130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm., zwanej dalej "p.r.d.") i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca jego właścicielem w dniu wydania powyższej dyspozycji. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Ogólna zasada wyrażona w z art. 130a ust. 10h p.r.d. jest ograniczona przez przepis szczególny. Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej koszty przechowywania pojazdów, których 6-miesięczny termin liczony od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy ponosi Skarb Państwa.

Przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 (Dz. U. Nr 100, poz. 649) uznał niekonstytucyjność przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Skarb Państwa nabywał z mocy prawa własność pojazdów nieodebranych z parkingów. Właściwość urzędów skarbowych w sprawie orzekania o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa wynikała z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377, z późn. zm.).

Obecnie usuwanie pojazdów w trybie art. 130a p.r.d. należy do zadań własnych powiatu, jednak zanim zostało ono przekazane samorządom, należało do zadań państwa z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dlatego ponoszenie kosztów, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, jest zadaniem Skarbu Państwa.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro zadanie to nie należy do właściwości administracji skarbowej, to właściwym reprezentantem Skarbu Państwa w omawianym przypadku będzie wojewoda. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015, poz. 525), zwanej dalej "ustawą o wojewodzie", jest on organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.

Od daty obowiązywania orzeczenia o niekonstytucyjności art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, czyli od 11 czerwca 2009 r., pojazdy usunięte w trybie art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. i nie odebrane przez właścicieli w okresie zakreślonym przez przepisy, nie przechodziły już na własność Skarbu Państwa. W związku z tym nadal pozostawały na parkingach strzeżonych prowadzonych przez podmioty wskazane przez starostów. To z kolei powodowało koszty przechowywania, które na mocy art. 13 ustawy zmieniającej ponosi Skarb Państwa.

Okres ustawowego przechowywania na parkingu pojazdu marki F. o numerze rejestracyjnym [...] zakończył się 3 stycznia 2010 r. Po jego upływie, z przyczyn wyżej wykazanych, pojazd nadal pozostał na parkingu. Jednak koszty jego przechowywania po 4 września 2010 r. nie obciążają już Skarbu Państwa.

Podstawą wyliczenia należności za przechowywanie powyższego pojazdu była stawka wynikająca z umowy zawartej z przechowawcą – Fundacją W. "[...]".

Po zakończeniu ustawowego okresu przechowywania pozostał na parkingu, z uwagi na brak w owym czasie uregulowań prawnych dotyczących przepadku własności nieodebranych pojazdów. Ponieważ nie zmieniał się prowadzący parking, ani miejsce jego przechowywania, zasadnym było przyjęcie, że wynagrodzenie przechowawcy za okres od dnia 4 stycznia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. powinno być obliczone według stawek określonych w umowie. Wynagrodzenie podmiotu prowadzącego parking w okresie od dnia 4 stycznia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r., jest więc kosztem przechowywania obciążającym Skarb Państwa - Wojewodę [...].

Wysokość wskazanej kwoty wynika z iloczynu stawki brutto za każdą rozpoczętą dobę parkowania (tj. 20,91 zł za dobę) i liczby dób przechowywania pojazdu na parkingu (tj. 243 doby).

3. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. wniósł Wojewoda [...], zwany "Wojewodą".

Zaskarżonej decyzji Wojewoda zarzucił:

1) naruszenie art. 130a ust. 10 h p.r.d. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy norma ta znajduje zastosowanie dopiero po wydaniu przez sąd orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu;

2) naruszenia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenie wynagrodzenia przez organy administracyjne może być stosowane w oparciu o art. 836 k.c. w zakresie, w jakim stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowywanie określone w umowie albo taryfie.

3) brak w materiałach dokumentów określających wartość i stan techniczny przyjmowanych pojazdów oraz stan tych pojazdów w chwili odbioru przez organ reprezentujący Skarb Państwa. Brak podstaw do zapłaty przechowawcy za wykonaną usługę z uwagi na brak udokumentowania świadczonej usługi.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania w stosunku do Wojewody [...].

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że od 4 września 2010 r. przepadek pojazdu nie następuje z mocy prawa, lecz na podstawie orzeczenia sądu, a podmiotem przejmującym nie jest już Skarb Państwa, lecz powiat. Przepadek może być orzeczony nie po upływie 6 miesięcy od powiadomienia uprawnionego do pojazdu, lecz już po trzech miesiącach. Decyzja starosty o ustaleniu wynagrodzenia przechowawcy może zapaść jednak nie wcześniej niż dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Skoro w niniejszej sprawie nie zapadło sądowe orzeczenie o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, to tym samym starosta nie był władny, aby wydać decyzję z [...] maja 2016 r.

Nie kwestionując odpowiedzialności Skarbu Państwa za koszty przechowania pojazdów przejętych na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym sprzed nowelizacji stwierdził, że koszty te powinny być rozliczone na dotychczasowych zasadach. Koszty te powinien ustalić właściwy naczelnik urzędu skarbowego kierując się dyspozycją art. 102 u.p.e.a.

Art. 13 ustawy nowelizującej nie wskazuje podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany jest do ponoszenia wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania pojazdów. Brak jest podstaw do wywodzenia kompetencji w tym zakresie z innych przepisów ustawy nowelizującej oraz z przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Zasadnym byłoby stosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Powyższe wynika z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), które weszło w życie 3 marca 2011 r. Ponadto, art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór.

Wojewoda nie jest zatem podmiotem zobowiązanym do zwrotu kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy zmieniającej. Podmiotem takim jest właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.

Zdaniem Wojewody, należy też mieć w pamięci okoliczność, że Minister Finansów w stanowisku z dnia [...] grudnia 2012 r., odmówił finansowania środkami z rezerwy celowej na zobowiązania wymagalne budżetu państwa, zobowiązań wynikających z art. 13 ustawy zmieniającej, argumentując to brakiem jednoznacznego wskazania podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany jest do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, a także brakiem podstaw do wywodzenia kompetencji dla wojewody w tym zakresie, z innych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Natomiast w przedmiocie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów powstałych w innych terminach, niż określone w art. 13 ustawy zmieniającej, należy uznać, że koszty przechowywania pojazdów ponosi starosta.

Wątpliwości organu budziło także rozliczenie usług przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych oraz dokumentacja poniesionych kosztów. Zakwestionowano również stawki dobowe przyjęte w przedstawionej decyzji oraz kwoty wynagrodzenia w odniesieniu do wartości przechowywanego przedmiotu.

4. Po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Wojewody [...] od decyzji Prezydenta [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ odwoławczy decyzją z [...] października 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że samochód marki F. nr rejestracyjny [...] został, na podstawie dyspozycji Policji, usunięty z drogi w trybie art. 130a p.r.d. i od 3 lipca 2009 r. był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym.

Postanowieniem z [...] maja 2014 r., sygn. akt: [...], Sąd Rejonowy [...] w W. II Wydział Cywilny, orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w zakresie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów można wyróżnić dwa rodzaje stosunków: (1) pomiędzy organem administracji a właścicielem parkingu, oraz (2) pomiędzy organem administracji a właścicielem pojazdu usuniętego z drogi publicznej.

Od 2002 r. wydawanie pojazdu następuje po dokonaniu przez właściciela opłaty (za usunięcie i przechowywanie), której wysokość ustala rada powiatu. Jest to opłata uiszczana na rzecz powiatu, a nie na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego parking.

Po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie było podstawy prawnej do ustalania kosztów przechowywania pojazdów, które nie zostały odebrane z parkingu.

Z uwagi na brak przepisów przejściowych o charakterze proceduralnym nowa regulacja, to jest wydanie przez starostę decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h P.r.d., znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie (po 4 września 2010 r.), ale również wobec pojazdów usuniętych wcześniej.

Z wykładni przepisów art. 130a ust. 10, 10c, 10f, 10h i 10k wynika, że procedura ta może znaleźć zastosowanie jedynie po zakończeniu postępowania sądowego - po prawomocnym orzeczeniu sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu.

Kwestią istotną przy wydaniu decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h P.r.d. jest to, wobec kogo zostanie wydana decyzja, czyli kto zostanie obciążony określonymi kosztami i za jaki okres, a tym samym wobec kogo starosta prowadzić będzie ewentualną egzekucję administracyjną.

W sytuacji, gdy właściciel nieodebranego pojazdu jest znany, decyzja wydawana jest wobec tego właściciela. Znaczenie ma jednak okres za jaki właściciel zostanie obciążony kosztami.

Po 4 września 2010 r. gdy pojazd przepada na rzecz powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu i podstawie obowiązujących przepisów, jeśli pojazd był usunięty i przechowywany na parkingu przed 4 września 2010 r. i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi publicznej. W takim przypadku starosta wydaje decyzje na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

W rozpatrywanej sprawie właściciel został obciążony kosztami za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od 4 września 2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei Skarb Państwa (reprezentant Skarbu Państwa) zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do 4 września 2010 r.

W sytuacji, gdy nie jest znany właściciel pojazdu, ani osoba uprawniona do jego odbioru, to brak jest podmiotu wobec, którego może być wydana decyzja. W takiej sytuacji decyzji się nie wydaje, a koszty ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Dotyczy to jednak tylko kosztów, które obciążyłyby właściciela.

Za okres - od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do 4 września 2010 r., starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

Zatem, art. 130a ust. 10h P.r.d. dotyczy relacji i rozliczeń pomiędzy organem administracji, a właścicielem pojazdu usuniętego z drogi publicznej.

Zasadniczo relacja pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking – w tym kwestia rozliczeń z prowadzącym parking powinna wynikać z zawartej umowy.

Od 21 sierpnia 2011 r. art. 130a ust. 5f zd. 2 p.r.d. stanowi, że starosta realizuje zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów są zatem ustalane pomiędzy starostą, a prowadzącym parking w ramach procedury zamówień publicznych.

W przypadku istnienia umowy nie ma potrzeby, żeby starosta w jakikolwiek sposób, a w szczególności na podstawie art. 130a ust. 10h P.r.d., orzekał o kosztach, które należą się przedsiębiorcy prowadzącemu parking.

Art. 130a ust. 10h P.r.d. służy temu, aby starosta miał podstawę domagania się zapłaty, a w istocie zwrotu od właściciela kosztów określonych w tym przepisie i poniesionych przez starostę kwot przysługujących przedsiębiorcy prowadzącemu parking (ustalonych umową).

W okresie gdy obowiązywały przepisy o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a właściwy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, podstawę rozliczeń za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, pomiędzy organem administracji (reprezentantem Skarbu Państwa), a prowadzącym parking, gdy brak było stosownej umowy, stanowił art. 102 § 2 u.p.e.a., co wynikało z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia o stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

W obecnym stanie prawnym - po 4 września 2010 r. - podstawę rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking - w sytuacji gdy brak jest stosownej umowy - stanowią przepisy ustawy egzekucyjnej i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a.

Należy przy tym podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. nie jest prowadzone z urzędu, ale na wniosek - żądanie dozorcy (prowadzącego parking, na którym przechowywano pojazdy usunięte z drogi) i z przepisu wyraźnie wynika, że to organ egzekucyjny, czyli starosta (w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w przypadku pojazdów przepadających na rzecz powiatu) przyznaje zwrot kosztów i wynagrodzenia, a nie żaden inny organ.

W postanowieniu wydanym na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne określenie kosztów od właściciela pojazdu, czy od Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

Ustawą nowelizującą, która weszła w życie 4 września 2010 r., wprowadzono również zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) polegającą na dodaniu w art. 401 c ust. 9 pkt 6a, który stanowi, że środki Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przeznacza się na dofinansowanie powiatów w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, nabytych w drodze przepadku w trybie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Pojazd marki F. nr rejestracyjny [...] został usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu 3 lipca 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. W związku z tym 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa upłynął 3 stycznia 2010 r.

Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu (po 4 stycznia 2010 r.) do wejścia w życie nowelizacji (4 września 2010 r.), ponosi Skarb Państwa.

Organ odwoławczy podkreślił, że w obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, będące określonymi jednostkami organizacyjnymi. Zdaniem organu podmiotem właściwym do uiszczenia tych kosztów jest Skarb Państwa - Wojewoda [...], natomiast zdaniem odwołującego - właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.

W postępowaniu cywilnym kwestie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu reguluje art. 67 § 2 zd. 1 k.p.c. zgodnie z którym, za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Natomiast w postępowaniu administracyjnym brak jest ogólnej reguły, a zatem ustalenie właściwego organu w tego typu sprawach musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych.

Zgodnie z art. 2 powołanej wyżej ustawy o wojewodzie, zadania administracji rządowej w województwie wykonują m.in.: (1) wojewoda; (2) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nic zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia; lub (3) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Z kolei, art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie stanowi, że wojewoda jest (m.in.), organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji;

Wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, LEX nr 574290).

Organ drugiej instancji stwierdził też, że nieprawidłowe było wyliczenie dokonane przez organ pierwszej instancji kosztów przechowywania od 4 stycznia 2010 r. do 3 września 2010 r. pojazdu marki F. nr rejestracyjny [...].

W niniejszej sprawie ustalenie kosztów za przechowywanie pojazdów obejmuje okres po dniu 31.12.2009 r. – od 4 stycznia 2010 r. do 3 września 2010 r. (włącznie). Czyniąc to, Prezydent [...] powinien przyjąć do wyliczenia cenę usług określoną w umowie nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Biorąc pod uwagę, że ustalona umową cena netto (bez VAT) usług w roku 2010 wynosiła 20,00 zł, co oznacza, że cena brutto (z 22% VAT) wynosiła 24,40 zł. Prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania pojazdu od 4 stycznia 2010 r. do 3 września 2010 r. (czyli za 243 doby) powinna wynosić brutto 3.245,20 zł, co wynika z iloczynu stawki 24,40 zł i liczby dób.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że choć kwota z tytułu kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym jest inna niż kwota ustalona w zaskarżonej decyzji (5.081,13 zł brutto), to nie mogło w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżonej decyzji w całości i orzec co do istoty poprzez ustalenie kwoty w prawidłowej wysokości, gdyż byłaby to kwota wyższa niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie byłoby działaniem na niekorzyść strony odwołującej się, a zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Kolegium nie stwierdziło, aby zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny.

5. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów praw materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy zmieniającej polegającą na ustaleniu, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...]. Domagał się uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania administracyjnego w stosunku do Wojewody [...].

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że problematyka usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a oraz art. 130a p.r.d. Art. 130a ust. 10 p.r.d. przed zmianą dokonaną na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia.

Z kolei zgodnie ze znowelizowanym art. 130a ust. 10 p.r.d. w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d. starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

Należy przy tym podkreślić, że art. 130a p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życic ustawy zmieniającej (tj. przed dniem 4 września 2010 r.) nie regulowały trybu ani reprezentującego Skarb Państwa podmiotu właściwego w zakresie dokonywania zwrotu jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów.

Stosownie do obowiązującego wówczas, wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), które obowiązywało do 3 marca 2011 r., do kwestii zwrotu kosztów przechowywania pojazdów miały zastosowanie przepisy u.p.e.a. dotyczące egzekucji z ruchomości.

Natomiast w obowiązującym od 4 września 2010 r. stanie prawnym koszty związane usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Zarazem art. 13 ustawy zmieniającej stanowi, że koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi, aż do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. do 4 września 2010 r.), wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009r., a dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ponosi Skarb Państwa. Art. 13 ustawy zmieniającej nie określa jednak trybu ani organu właściwego w zakresie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów, w tym podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa jest obowiązany do ponoszenia wymienionych kosztów przechowywania pojazdów, jak też trybu dokonywania zwrotu tych kosztów jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia kompetencji w tym zakresie z innych przepisów ustawy zmieniającej oraz Prawa o ruchu drogowym, w tym z art. 130a ust. 10h p.r.d.

W przypadkach określonych w art. 13 ustawy zmieniającej koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie wskazanego terminu 6 miesięcy, aż do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, ponosi Skarb Państwa, a nie powiat. Podmiot właściwy w zakresie zwrotu jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone wydatków związanych z przechowywaniem takich pojazdów oraz przyznania wynagrodzenia należnego z tego tytułu winien zatem działać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, nie zaś w imieniu i na rzecz powiatu.

Starosta może wprawdzie działać jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jednakże ani z art. 130a p.r.d. ani z przepisów ustawy zmieniającej nie wynika kompetencja starosty do działania w imieniu Skarbu Państwa w zakresie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, o których jest mowa w art. 13 ustawy zmieniającej.

Zasadnym jest zatem przyjęcie, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w przedmiocie pokrycia kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, pozostają właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych.

W decyzji z [...] października 2016 r. organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego przez wojewodę argumentu braku dokumentów określających wartość i stan techniczny przyjmowanych pojazdów w chwili odbioru przez organ reprezentujący Skarb Państwa. Brak jest podstaw do zapłaty przechowawcy za wykonana usługę z uwagi na brak udokumentowania świadczonej usługi.

6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym art. 13 ustawy zmieniającej.

8. W rozpatrywanej sprawie przepisem mającym kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia jest art. 13 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi, że:

"Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy."

Powołany przepis ma charakter regulacji wyjątkowej, a zatem w stosunku do ogólnej zasady obciążenia właściciela kosztami usunięcia i przechowywania pojazdu będzie to przepis szczególny (lex specialis). Wynika to z następujących okoliczności:

a) brzmienia powołanego przepisu, w tym zwłaszcza precyzyjnego wyznaczenia okresu jego zastosowania (od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r.), zwanego dalej "okresem przejściowym", co prowadzi do niekwestionowanego wniosku, że w stosunku do tego okresu nie stosuje się ogólnych norm prawnych przewidzianych dla innych okresów stosowania ustawy,

b) wykładni systemowej powołanego przepisu: ma on bowiem charakter przepisu przejściowego (intertemporalnego, międzyczasowego), który ze swej istoty wskazuje wyjątkowe wzory zachowania lub konsekwencje zaistnienia określonych faktów prawnych, odmienne niż przyjmowane w uchwalonej ustawie jako zasady.

Wyjątkowy charakter art. 13 ustawy zmieniającej wymaga uwzględnienia wszystkich konsekwencji tego stanu rzeczy. Jeśli bowiem mamy do czynienia z sytuacją wyjątku, to nie tylko nie stosujemy przepisów ogólnych, ale również mamy obowiązek tak formułować normę prawną dla wyjątkowych okoliczności, aby wskazywała wzór zachowania bądź prawne konsekwencje odmienne od wyrażonych w normie ogólnej.

9. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, w świetle rozważanych przepisów prawa, obowiązek pokrycia kosztów przechowywania w okresie przejściowym pojazdu usuniętego z drogi publicznej zgodnie z art. 130a ust. 1 p.r.d. i nieodebranego przez właściciela, z trzech powodów spoczywa na wojewodzie: (1) dlatego, że przepisy prawa wykluczają nałożenie tego obowiązku na inne podmioty (w tym organy administracji), (2) dlatego, że w systemie prawa polskiego można znaleźć przepisy, które mogą stać się podstawą dla zbudowania normy prawnej według której obowiązek pokrycia kosztów już obecnie spoczywa na wojewodzie, a wreszcie (3) rozwiązanie polegające na ustalaniu statio fisci przez sąd powszechny jest niezgodne z prawem.

10. W świetle treści obowiązujących przepisów prawa, a także przepisów uchylonych już wcześniej, niedopuszczalne jest, aby omawiane koszty w okresie przejściowym były ponoszone przez Skarb Państwa, za który działa naczelnik urzędu skarbowego.

Art. 13 ustawy zmieniającej w zw. z art. 130a ust 10 p.r.d. (w brzmieniu sprzed 11 czerwca 2009 r.), stanowi, że terminem, od którego stosujemy art. 13 ustawy zmieniającej, jest dzień upływu okresu sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi publicznej, jeżeli koniec wskazanego okresu przypadł po dniu 11 czerwca 2009 r.

Wskazana data bierze się stąd, że 10 czerwca 2009 r. utracił moc obowiązującą art. 130a ust. 10 p.r.d. (tekst jedn. z 2005 r.). Stało się to w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 (OTK-A 2008/5/76, Dz. U. z 2008 r., Nr 100, poz. 649).

W związku z powyższym przed 11 czerwca 2009 r. nie budziła wątpliwości zasada, że kosztami usunięcia i przechowania pojazdu usuniętego z drogi należy obciążyć właściciela pojazdu. Z kolei w przypadku pojazdu nieodebranego przez uprawnioną osobę uznawano, że z mocy art. 130a ust. 10 p.r.d. (sprzed nowelizacji) pojazd ulega przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa po upływie sześciu miesięcy od dnia usunięciu z drogi. Wówczas całość kosztów przechowywania pojazdu pokrywał Skarb Państwa, za który działał naczelnik właściwego urzędu skarbowego działający jako organ egzekucyjny.

Należy przy tym zauważyć, że art. 130a ust. 10 p.r.d. posługiwał się wyrażeniem "pojazd nieodebrany przez uprawnioną osobę". Mogło to oznaczać zarówno pojazd, którego właściciela nie można było ustalić, jak i pojazd, którego właściciel z dowolnych względów (np. zły stan pojazdu, otrzymanie odszkodowania za utracony pojazd) nie zgłosił zamiaru odebrania pojazdu.

Podstawę prawną dla ustalania wysokości należności Skarbu Państwa z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu na odpowiednim parkingu strzeżonym stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem ewentualnej umowy zawartej z przechowawcą pojazdu (właścicielem parkingu).

W związku z upływem określonego przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy przez art. 130a ust. 10 p.r.d., w dniu 11 czerwca 2009 r. nastąpiła istotna zmiana prawna: wygasły uprawnienia Skarbu Państwa do nabycia z mocy prawa własności usuniętego i przechowywanego pojazdu, jeśli po upływie 6 miesięcy od jego usunięcia właściciel nie zgłosił się po pojazd.

Pozostały natomiast uprawnienia Skarbu Państwa wobec oryginalnego właściciela pojazdu. Wyrok TK nie zmienił bowiem ani art. 130a ust. 1 p.r.d., który przewidywał, że "pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela...", ani art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z którym "usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu".

Oznaczało to, że:

a) jeśli właściciel pojazdu zgłosił się w celu jego odebrania, nawet po upływie okresu 6 miesięcy przechowywania, był zobowiązany do uiszczenia opłaty za usunięcie pojazdu i za jego parkowanie na wyznaczonym parkingu, zgodnie z tabelą opłat ustalaną przez radę powiatu,

b) jeśli natomiast właściciel nie zgłosił się z zamiarem odebrania pojazdu z parkingu, a 6-miesięczny termin przechowania pojazdu upłynął po 11 czerwca 2009 r., przepadek na rzecz Skarbu Państwa nie mógł nastąpić, a przez to do 4 września 2010 r. zobowiązanym do pokrycia kosztów poniesionych przez przechowawcę pojazdu pozostawałby (gdyby nie przepis przejściowy - art. 13 ustawy zmieniającej), właściciel pojazdu.

Z kolei, po 4 września 2010 r. nie następował już przepadek własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i wymagany było orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające przepadek pojazdu na rzecz powiatu. Nie działało już domniemanie prawne z art. 130a ust. 10 p.r.d., że pojazd nie odebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Oryginalny właściciel zachowywał więc swoje prawa. Równocześnie, z mocy art. 13 ustawy zmieniającej właściciel pojazdu nie był już zobowiązany do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu po upływie 6-miesięcznego okresu biegnącego od dnia usunięcia pojazdu z drogi publicznej (vide: wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3254/14, powoływany przez organ drugiej instancji). W związku z treścią art. 13 ustawy zmieniającej, kosztami tymi należało obciążyć Skarb Państwa.

Istotna była również strona procesowa omawianych przypadków: naczelnik urzędu skarbowego mógł prowadzić postępowania w sprawie przechowywanych pojazdów aż do, ale i tylko do 4 września 2010 r. Art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej przesądza, że postępowania egzekucyjne, które nie zakończyły się do wskazanego dnia podlegały umorzeniu, a sprawy takich pojazdów przekazywano właściwemu staroście. Dalej starosta prowadził już postępowanie według przepisów znowelizowanej ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Naczelnik urzędu skarbowego prowadził więc postępowania egzekucyjne aż do 3 września 2010 r., ale – podkreślmy – wbrew stanowisku Wojewody [...] wyrażonemu w skardze, obowiązek pokrycia kosztów przechowywania spoczywający na organie skarbowym jako statio fisci Skarbu Państwa wygasł w dniu 11 czerwca 2009 r., gdyż nie dochodziło do przejścia własności pojazdu na Skarb Państwa (vide: wyrok NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 oraz postanowienie NSA z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 43/13).

Z tego względu zasadnicze rozwiązanie wskazywane przez Wojewodę w odwołaniu i w skardze jest niedopuszczalne z mocy przepisów przejściowych zawartych w ustawie zmieniającej.

11. Szczegółowa analiza i porównanie stanu prawnego obowiązującego przed 11 czerwca 2009 r i po 4 września 2010 r. prowadzi do dwóch istotnych wniosków. Po pierwsze, stanowisko Wojewody [...] wyrażone w skardze do Sądu o zasadności działania naczelnika urzędu skarbowego w stosunku do pojazdów, których 6-miesięczny okres przechowywania upłynął już po 11 czerwca 2009 r. jest nietrafne i między innymi z tego powodu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Po drugie i ważniejsze, jasnym staje się również sens art. 13 ustawy zmieniającej. Przepis ten nie jest niekompletnym przepisem kompetencyjnym, ani źródłem luki w prawie. Wbrew stanowisku Sądu, przepis ten wyraźnie wskazuje swego beneficjenta. Art. 13 jest bowiem przepisem o charakterze gwarancyjnym. Ma chronić właścicieli pojazdów usuniętych z drogi i przechowywanych na strzeżonych parkingach przed wszczynaniem przeciw nim przez naczelników urzędów skarbowych, a później przez starostów, postępowań egzekucyjnych mających na celu pokrycie kosztów przechowania pojazdu w okresie przejściowym.

Jeśli właściciela pojazdu nie można było ustalić, ryzyka dla obywateli nie było. Jednak na omawianych parkingach było wiele nieodebranych pojazdów, których właścicieli można byłoby ustalić. Nie byli oni zainteresowani odbieraniem pojazdów, najczęściej ze względu na zły stan techniczny pojazdów, do czego przyczyniał się również długi okres przechowywania na parkingu. W wyniku rocznego opóźnienia w wykonaniu przez Rzeczpospolitą Polską wyroku Trybunału Konstytucyjnego, własność tych pojazdów nie przeszła też na rzecz Skarbu Państwa. Przed 4 września 2010 r. nie mógł też nastąpić przepadek na rzecz powiatu. Gdyby więc nie art. 13 ustawy zmieniającej organy egzekucyjne mogłyby wobec właścicieli wszczynać postępowania egzekucyjne i obciążać ich znaczącymi kosztami z tytułu przechowywania.

Można byłoby powiedzieć, że art. 13 ustawy zmieniającej to "prezent" od ustawodawcy i Skarbu Państwa dla właścicieli wspomnianych wraków. Sądzę jednak, że to raczej przykład zastosowania obowiązku budowy zaufania obywateli do władz publicznych. Zasada ta jest wyrażona w art. 8 k.p.a., ale ma też swoje uznane źródło w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji; vide: P. Tuleja, Komentarz do art. 2, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz Art. 1-86. Redaktorzy: prof. dr hab. Marek Safjan, prof. UW dr hab. Leszek Bosek, Warszawa 2016, s. 223 i powoływane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Owo dobrodziejstwo Skarbu Państwa miało swoje źródło między innymi w świadomości zaniedbań właściwych organów w wykonaniu orzeczenia TK, a także później starostów jako organów egzekucyjnych. W tym sensie, art. 13 ustawy zmieniającej ma wyjątkowy charakter i mocne uzasadnienie nie tylko systemowo, ale również funkcjonalnie. Przesądza bowiem o skutkach dla obywateli stosowania prawa przez organy władzy publicznej.

12. Przestawiona analiza przepisów prawa o ruchu drogowym oraz przepisów egzekucyjnych prowadzi również do wniosku, że organem zobowiązanym do pokrycia kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi zgodnie z art. 130a ust. 1 i ust. 6 p.r.d. nie może być również starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), a w rozpatrywanej sprawie – Prezydent [...].

W skardze złożonej do Sądu Wojewoda nie formułuje wprost takiej tezy, lecz pojawiała się ona jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych. Już na rozprawie przedstawiciel Wojewody powoływał się na konkretne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i dlatego hipoteza o obowiązku starosty (Prezydenta [...]) zasługuje na krótką ocenę.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, za odrzuceniem tezy o właściwości powiatu jako statio fisci Skarbu Państwa w odniesieniu do ww. okresu przejściowego przemawia kilka okoliczności.

Po pierwsze, żaden przepis ustawy zmieniającej nie wskazuje, aby obowiązek w zakresie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu w okresie przejściowym, spoczywał na staroście, nawet jeśli postępowanie jest prowadzone już po 4 września 2010 r. Stanowisko uznające obowiązek starosty do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu byłoby takim samym błędem dokonywania rozszerzającej wykładni kompetencji bądź przepisów nakładających obowiązki, jaki zarzuca się zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i podobnym decyzjom wydanym przez Prezydenta [...] w przedmiocie pokrycia kosztów przechowywania na wyznaczonych parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z drogi publicznej..

Po drugie, obowiązki starosty w rozważanym zakresie nie wynikają (i nie mogą wynikać) z art. 102 § 2 u.p.e.a., według którego "organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy [zajętej ruchomości], zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór", chyba że dozorcą jest zobowiązany lub jego domownik.

Poszukiwanie uzasadnienia dla obowiązków starosty we wskazanym przepisie jest bowiem bardzo wątpliwe w świetle wykładni językowej i systemowej. Wyrażenie "organ egzekucyjny przyzna ... wynagrodzenie" należałoby rozumieć przede wszystkim jako wskazanie kompetencji do ustalenia wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wysokości wynagrodzenia za dozór. Tymczasem, obowiązki starosty w tym zakresie są już odrębnie i całkowicie jasno uregulowane w art. 130a ust. 10h p.r.d. wprowadzonym do prawa o ruchu drogowym przez ustawę zmieniającą. Teza o podwójnym nałożeniu na starostę obowiązków finansowych jest całkowicie niezasadna.

Po trzecie, stanowisko wskazujące na art. 102 § 2 u.p.e.a. jako źródło obowiązków starosty ignoruje wprowadzenie do ustawy zmieniającej art. 13 jako przepisu przejściowego. Gdyby art. 102 § 2 u.p.e.a. miał rozstrzygać o statio fisci działającym za Skarb Państwa w sprawach kosztów przechowania pojazdów we wskazanym wyżej półtorarocznym okresie przejściowym, art. 13 ustawy zmieniającej byłby co najmniej superfluum, albo w myśl wykładni systemowej pozostawałby w sprzeczności z innymi przepisami prawa. Taki wniosek nie zasługuje na akceptację.

Należy też pamiętać, że art. 102 § 2 u.p.e.a. został wprowadzony do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 29 kwietnia 1991 r. przyjmującą tekst jednolity u.p.e.a. (Dz. U. Nr 39 poz. 136). Art. 13 ustawy zmieniającej jest zatem przepisem późniejszym. Jest też, jak wskazano na wstępie, przepisem szczególnym, który w myśl zasady lex specialis derogat legi generali deroguje, tzn. powoduje zakaz stosowania przepisu ogólnego. Art. 13 został przecież przyjęty tą samą ustawą zmieniającą, która ustalała szczególny tryb postępowania po 4 września 2010 r. wobec pojazdów usuniętych z drogi publicznej i nieodebranych z parkingu przez właściciela. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było obciążenie powiatu kosztami przechowywania pojazdów, to napisałby to wprost! Skoro jednak art. 13 stanowi, że "Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów ...", to znaczy, że takich kosztów nie może ponosić powiat.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] przyjmuje w skardze takie właśnie stanowisko.

Po czwarte, Sąd w uzasadnieniu wyroku całkowicie słusznie potwierdza, że art. 102 § 2 u.p.e.a. ma zastosowanie do relacji między starostą a podmiotem prowadzącym parking wyznaczony przez starostę, a nie innymi podmiotami, w tym organami władzy publicznej. Zasadę tę potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 (Lex nr 621105).

W związku z powyższym art. 102 § 2 u.p.e.a. nie może przesądzać kwestii, na którym organie administracji ciąży obowiązek działania jako statio fisci Skarbu Państwa.

13. Kolejnym powodem, dla którego błędne jest stanowisko, że ustawodawca nowelizując w 2010 r. przepisy prawa o ruchu drogowym nałożył lub choćby pozostawił obowiązek starosty do ponoszenia kosztów przechowania pojazdu we wskazanym wcześniej okresie przejściowym jest ratio legis ustawy zmieniającej. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wyraźnie twierdzi się, że zmiany ustawy Prawo o ruchu drogowym mają na celu osiągnięcie dwojakich skutków: realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2008 r. oraz "dofinansowanie powiatów" przy jednoczesnym ograniczeniu kosztów związanych z przechowaniem pojazdów. To dlatego wprowadzono zasadę, że sąd powszechny orzeka o przepadku nieodebranego pojazdu na rzecz powiatu, że opłaty za usunięcie i parkowanie usuniętych pojazdów będą stanowiły dochód własny powiatu.

W uzasadnieniu ustawy zmieniającej podkreśla się także, iż przepisy znowelizowanego p.r.d. są spójne z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska dotyczącymi "dotyczącymi dofinansowania powiatów w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, nabytych w drodze przepadku w trybie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.)". Polegałoby to m.in. na "dofinansowaniu powiatów na warunkach podobnych do dofinansowania gmin" poprzez szczegółowe dotacje, proporcjonalne do liczby pojazdów, które w chwili przejęcia przez powiat stanowiły wraki itp. (vide: str. 13 uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej; patrz też str. 10, 11 i 12 powoływanego dokumentu).

Przyjęcie, że koszty przechowania pojazdów miałyby obciążać budżet powiatu, jest całkowicie sprzeczne z polityką państwa dofinansowania powiatów w tym zakresie. Z tego względu wykładnia systemowa przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okazuje się całkowicie sprzeczna z wykładnią funkcjonalną przepisów, w tym przepisów przejściowych, zawartych w ustawie zmieniającej.

14. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko organu drugiej instancji, że organem, który powinien ponosić koszty przechowania pojazdu w okresie przejściowym działając jako statio fisci Skarbu Państwa, jest wojewoda.

Wynika to z przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o wojewodzie".

Pierwszy przepis ustawy o wojewodzie mógłby budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 2 ustawy zadania administracji rządowej w województwie wykonują: wojewoda (pkt 1) oraz starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw (pkt 5). W rozpatrywanym przypadku takiej odrębnej regulacji jednak nie znajdujemy. W tym zakresie należy zakwestionować wskazany przepis jako podstawę obowiązków wojewody.

Natomiast art. 3 ustawy o wojewodzie stanowi, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji (art. 3 ust. 1 pkt 5). To ten przepis jako tzw. przepis zrębowy stanowi źródło i zawiera zasadniczy element normy prawnej przesądzającej o zgodności z prawem i trafności zaskarżonej decyzji i o niezasadności skargi. To jego zakres zastosowania określamy (konstruujemy) biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące wcześniej oraz przepisy obowiązujące później.

W uzasadnieniu wyroku, do którego zgłaszam zdanie odrębne, Sąd nie wspomniał wskazanego przepisu.

Ze względu na art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie (...) nie można mówić w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy o występowaniu luki w prawie. Powoływany przepis jest też treściowo otwarty: przewiduje obowiązki we wszystkich sprawach niezastrzeżonych dla innych organów. Skoro zatem z przedstawionych wyżej powodów obowiązków statio fisci Skarbu Państwa nie może pełnić ani naczelnik urzędu skarbowego, ani starosta powiatu, to nie pozostaje nam nic innego jak stwierdzić, że pokrywanie kosztów przechowywania pojazdów w wyjątkowym, przejściowym okresie od 11 czerwca 2009 r. do 3 września 2010 r. włącznie, należy właśnie do owych spraw nie zastrzeżonych dla innych organów.

Obowiązywanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie (...) sprawia też, że można podważyć ważny argument Sądu, a mianowicie, że Prezydent [...] jako organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie dokonał czynności, do której nie był upoważniony: "ustalił, że Skarb Państwa – Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 5.541,15 zł z tytułu przechowywania w okresie od 13 grudnia 2009 r. do 3 września 2010 r. (...) pojazdu marki C. nr rejestracyjny [...]...". Sąd interpretuje wyrażenie "ustalam, że ..." jako kluczową część decyzji konstytutywnej – tworzącej, zmieniającej lub znoszącej stosunek prawny. Przy takiej interpretacji, organ pierwszej instancji rzeczywiście kreowałby (tworzył) obowiązek wojewody do zapłaty kosztów przechowania pojazdu.

Tymczasem, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji połączył w swojej decyzji elementy dwojakiego rodzaju: fragment o charakterze decyzji konstytutywnej – ustalając kwotę 5.081,13 zł należną przechowawcy z tytułu przechowywania pojazdu, z fragmentem o charakterze deklaratoryjnym – stwierdzając, że organem działającym jako statio fisci Skarbu Państwa z mocy art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie (...) jest Wojewoda [...]. W zakresie stwierdzenia obowiązku Wojewody, decyzja wydana w sprawie ma charakter deklaratoryjny: potwierdza bowiem jedynie istnienie określonego obowiązku.

Należy przyznać, że sformułowanie sentencji organu pierwszej instancji nie jest najlepsze. Nie czyni to jednak tej decyzji nieważną lub wadliwą w takim stopniu, aby uzasadniać uchylenie jej przez organ odwoławczy lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Sąd. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w określonych przypadkach mogą pojawiać się wątpliwości co do charakteru konkretnych decyzji, albo że w akcie konstytutywnym występują również elementy deklaratoryjne, tj. stwierdzenie, że zachodzą przewidziane prawem przesłanki do wydania takiego aktu (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 15/15 stwierdzający częściowo deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz wyrok z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15 wskazujący na obecność elementów konstytutywnych w decyzji co do zasady deklaratoryjnej).

W przedstawionym kontekście należy stwierdzić, że zarzucane decyzji Prezydenta [...] przekroczenie kompetencji poprzez władcze orzekanie o obowiązkach Wojewody jest pozorne, a zarzut podnoszony przez Sąd chybiony.

15. Dla kompletności analizy należy odnieść się do relacji miedzy starostą powiatu a wojewodą jako przedstawicielem administracji rządowej. Zagadnienie to jest złożone i budzi liczne kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie. Przedstawione mogą więc zatem być jedynie uwagi formułowane pod kątem rozpatrywanej sprawy.

Należy dodać, że do pojazdów nabytych przez powiat po 4 września 2010 r., ale przechowywanych w okresie przejściowym zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.). W ustawie tej nie ma ogólnego przepisu stanowiącego, że powiat bądź starosta reprezentuje Skarb Państwa w odniesieniu do innego mienia, niż mienie powiatu. Powołana ustawa stanowi przy tym, że mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne (art. 46 ust. 1), a także iż powiat jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia powiatu nienależącego do innych powiatowych osób prawnych. Zasadnie twierdzi więc organ drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie, że wobec właściciele parkingu występuje starosta. Jednak nie dotyczy to sporu z wojewodą o wykonywania obowiązków w imieniu Skarbu Państwa, jeśli nie ma przepisu szczególnego. A takiego przepisu szczególnego nie ma.

Trzeba przy tym pamiętać, że przechowywany pojazd w okresie przejściowym nie stanowił mienia powiatu, tylko składnik majątku oryginalnego właściciela. Na tym właśnie polega wyjątkowość stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie i z tego też powodu uzasadnienia znajduje art. 13 ustawy zmieniającej jako przepis szczególny.

16. Po argumentach o charakterze analitycznym należy tez przedstawić argument systemowy przyjęty przez Sąd w niniejszej sprawie. Zarówno Wojewoda [...] w skardze, jak i sądy administracyjne w kilku orzeczeniach w podobnych sprawach czynią zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji przyjmowała niedopuszczalne domniemanie kompetencji starosty do ustalania obowiązków wojewody lub domniemanie obowiązków wojewody. W skardze twierdzi się, że takie domniemanie jest niedopuszczalne w świetle art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1760/14. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wskazanego wyroku WSA podtrzymując również argument o niedopuszczalności domniemania kompetencji organu administracji (wyrok z 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2059/17).

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę kwestia, czy wskazanie przez organy obu instancji art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie stanowi niedopuszczalne wnioskowanie o charakterze domniemania, jest bardzo wątpliwa. Zwracam uwagę, że w tradycji europejskiej, zwłaszcza kontynentalnej, domniemanie prawne (praesumptio iuris) to rozumowanie służące rozstrzyganiu o faktach sprawy, których nie można udowodnić lub przeprowadzenie dowodu byłoby trudne. Domniemanie prawne – prawidłowo rozumiane - nie służy natomiast ustalaniu obowiązywania norm prawnych. Obowiązywanie żadnych norm prawnych nie może być domniemywane!

Lektura orzeczeń sądów administracyjnych poucza nas, że wyrażenie "domniemanie kompetencji" jest używane w dwojaki, wzajemnie przeciwny sposób. Z jednej strony znajdujemy wiele orzeczeń, zwykle wojewódzkich sądów administracyjnych, w których pryncypialnie deklaruje się uznanie zasady przyjmowanej w kulturze prawnej lub wyinterpretowanej z ogólnych przepisów prawa zakazu domniemania kompetencji. Zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, [to] tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej uznawany jest za wiążący standard legalności i praworządności (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2813/16 oraz z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2560/16, z powołaniem się także na orzecznictwo Sądu Najwyższego; lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 559/17).

Z drugiej jednak strony, można znaleźć nie mniej orzeczeń, w których sądy potwierdzają dopuszczalność bądź wprost konieczność domniemywania w różnych dziedzinach kompetencji gminy, powiatu lub rozmaitych organów administracji (np. Państwowego Inspektora Sanitarnego). Czyni się to w przypadku interpretacji takich przepisów, które przewidują (tak jak przedstawiony wyżej art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie) właściwość organu w "sprawach nie zastrzeżonych dla innych organów w przepisach szczególnych dla innych organów", albo gdy określonemu podmiotowi wskazuje się szeroki zakres zadań poprzez określenie sfer i kierunków działania, a nie wyznaczenie norm kompetencyjnych o konkretnie sformułowanych wzorach zachowania. Wystarczy przeczytać takie orzeczenia jak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2064/16 uznający kwestionowanie domniemania kompetencji gminy za błędna interpretację art. 7 Konstytucji; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1271/13, w którym uznano, że powoływany wyżej art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie wyraża przysługujące Wojewodzie domniemanie kompetencji, albo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/16, w którym przyjęto, że przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami wprowadziły zasadę domniemania kompetencji starosty.

W świetle przedstawionego jedynie przykładowo dorobku orzecznictwa zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie "zakazu domniemywania kompetencji organu" należy uznać – co do zasady - za słaby i nieprzekonywujący.

Ważniejszy jest jednak inny kontrargument wobec stanowiska Sądu w rozpatrywanej sprawie. W przypadku wskazania przez organ pierwszej instancji art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie jako podstawy prawnej dla obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu, nie mamy do czynienia w ogóle z domniemaniem (kompetencji, obowiązku), lecz ze wskazaniem przepisu, który jednoznacznie (w sposób konkluzywny: "albo-albo") przesądza o tym, jaki organ jest właściwy w określonym zakresie spraw. Jak wykazano wyżej art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie jest przepisem obowiązującym i stwierdzenie w decyzji, że powinien być stosowany nie ma nic wspólnego z rozumowaniem o charakterze domniemania. Zarzut wykorzystania przez organ pierwszej instancji "domniemania kompetencji/ obowiązku" jest zatem nietrafny, zarówno wprost, jak i na poziomie argumentacji.

Warto przy tym zauważyć, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się aprobująco na potrzebę domniemania kompetencji starosty. W tym zakresie uzasadnienie stanowiska organu (SKO) należy uznać za błędne, chociaż samo stanowisko jest prawidłowe.

17. Z przestawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.