Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 137/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1,1a i 1 b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 104/17 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 104/17: 1. zobowiązał Burmistrza [...] do dokonania czynności i lub wydania aktu w przedmiocie punktu l, VI i IX wniosku E. S. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w zakresie pytań z punktu II, lll, IV, V, VII, VIII, X, XI wniosku.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] lutego 2017 r. E. S. zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

"I. czy Pan Starosta Powiatu [...] zlecił Burmistrzowi Gminy w [...] [...] aby w budynku O.P.S. w [...] stworzyć zgodnie z wytycznymi rządu Polski Niepodległej po 1993 r., kiedy to wojska okupacyjne sowieckie opuściły Polskę, zorganizowanie – stworzenie Biura Porad Prawnych dla osób: biednych, chorych, matek z dziećmi, podopiecznych O.P.S. w [...] – "bezpłatnych" – czy nie;

II. czy R. [...] wie, że mamy XXI w., że jesteśmy członkiem Unii Europejskiej;

III. czy R. P. wie, że ten cały budynek był remontowany z funduszy Unii Europejskiej;

IV. czy R. P. był w tym budynku i widział w jakich warunkach ma pracować począwszy od [...] stycznia 2017 r. szanowna Pani prawnik;

V. czy widział jak czarne są w tym lokalu ściany i czy policzył ile jest dziur w tych ścianach, bo jedna z nich przypomina, jakby ktoś w ścianie zrobił odlew swojego buta, czyli podeszwy buta;

VI. kiedy ten lokal, w którym obecnie pracuje – udziela porad szanowna Pani prawnik zostanie wyremontowany, aby spełniał standardy XXI wieku – U.E.;

VII. kiedy obecna Pani prawnik doczeka się, że Burmistrz R. P. zdejmie tabliczkę, która straszy, a jest umieszczona przy drzwiach tej nory, na której widnieje nazwisko "E. M.";

VIII. czy R. P. zna komentarze dotyczące ww. byłej prawniczki, czyli "E. M." (tj. cytuję: brak kompetencji, kto jej dał papiery prawnika, jakim cudem skończyła studia prawnicze itd.;

IX. kiedy obecna Pani prawnik otrzyma od bur. R. P.: 1) komputer, 2) drukarkę, 3) inne rzeczy, aby mogła w sposób cywilizowany w XXI w. zgodnie z wymogami U.E. udzielać porad prawnych zgodnie z wytycznymi rządu Polski Niepodległej osobom: 1) biednym, 2) choremu nędzarzowi takiemu jak ja, 3) innym (obecnej Pani prawnik nie brak wiedzy prawniczej – dobrej woli – brak sprzętu oraz brak warunków jak w kraju ucywilizowanym;

X. czy bur. R. P. pamięta jak za PRLu Ci z PZPRu nazywali takich jak ja i innych, czyli ludzi pracy, co na PZPR robili (cytuję: Lumpenproletariat);

XI. czy według R. P. były "Lumpenproletariat" nie zasługuje na: 1) szacunek, 2) na godne traktowanie i ma być przyjmowany w jakiejś norze co tylko z nazwy przypomina gabinet."

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., Zastępca Burmistrza [...] wskazała przepisy prawne na podstawie, których udzielana jest pomoc prawna w budynku przy [...]. Podała, że udzielana nieodpłatna pomoc prawna jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie, a nadto, że adwokat lub radca prawny udziela nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie umowy zawartej z powiatem (art. 6 i 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawniczej). Podkreśliła również, że w zawartym z powiatem porozumieniu określone są zasady współpracy w zakresie zapewnienia warunków lokalowych adwokatom i radcom prawnym udzielającym nieodpłatnej pomocy prawnej, ale gmina nie została w nim zobowiązana do zaopatrzenia lokalu w sprzęt komputerowy.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Zastępca Burmistrza [...] sprostowała błąd w zakresie imienia wnioskodawcy zawarty w piśmie z dnia [...] 2017 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu – [...] kwietnia 2017 r.) E. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu zarzucając, że nie otrzymał od Burmistrza "konstruktywnej – rzetelnej odpowiedzi na wszystkie pytania" zadane w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżący zauważył, że nie odebrał pisma z dnia [...] lutego 2017 r., gdyż z uwagi na błąd w imieniu (E. zamiast E.) pracownica poczty nie wydała mu przedmiotowej przesyłki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżącemu udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Wyjaśniono przy tym, że w piśmie tym omyłkowo wpisano imię E. zamiast E.. Dlatego też, w ślad za tym pismem, pismem z dnia [...] marca 2017 r., wysłano sprostowanie powyższej omyłki. Natomiast z uwagi na fakt, że skarżący nie odebrał tej przesyłki (dwukrotnie awizowana – zwrot do organu w dniu [...] marca 2017 r.) – w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. ponownie przytoczona została odpowiedź z pisma z dnia [...] lutego 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 104/17, stwierdził, że jedynie pytania sformułowane w punktach: I, VI i IX wniosku skarżącego odpowiadają definicji informacji publicznej a w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. (doręczonym przy piśmie z dnia [...] marca 2017 r.) organ nie udzielił odpowiedzi na te pytania.

Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do pytania I skarżącemu została udzielona informacja, że jest to "zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie, a nadto, że adwokat lub radca prawny udziela nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie umowy zawartej z powiatem (art. 6 i 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawniczej)". Powyższe, jak wskazał Sąd, nie jest jednak odpowiedzią na pytanie, czy Starosta Powiatu [...] zlecił Burmistrzowi Gminy w [...], aby w budynku O.P.S. w [...] stworzyć Biuro Porad Prawnych. Burmistrz nie udzielił również odpowiedzi na pytanie na pytanie VI, tj.: "kiedy... lokal, w którym... udziela porad ....Pani prawnik zostanie wyremontowany". Nie można bowiem, jak wskazał Sąd, uznać za wystarczające podanie, że "w zawartym z powiatem porozumieniu określone są zasady współpracy w zakresie zapewnienia warunków lokalowych". Sąd zauważył, że skarżącemu chodziło o to, czy planowany jest remont tego lokalu i kiedy. Z odpowiedzi tej nie wynika zaś, czy gmina planuje wydatki związane z remontem Biura Poprad Prawnych, a jeżeli tak to kiedy. Sąd zwrócił uwagę, że w razie wątpliwości należało skarżącego wezwać o sprecyzowanie wniosku. W ocenie Sądu, Burmistrz nie odpowiedział również na pytanie IX w przedmiocie terminu otrzymania przez prawnika udzielającego porad prawnych w budynku O.P.S. w [...] od Burmistrza: 1) komputera, 2) drukarki, 3) innych rzeczy, aby mogła w sposób cywilizowany udzielać porad prawnych. Nie można bowiem, jak wskazał, uznać, że odpowiedź "w zawartym z powiatem porozumieniu gmina nie została zobowiązana do zaopatrzenia lokalu w sprzęt komputerowy", jest adekwatna do zadanego pytania. Nie dotyczyło ono przecież treści porozumienia, a w istocie tego, czy Burmistrz planuje wydatki na zakup sprzętu komputerowego. W tym miejscu Sąd również wskazał, że w razie wątpliwości należało wezwać skarżącego o sprecyzowanie wniosku.

Wobec powyższego, Sąd przyjął, że w zakresie pytań z punktów: I, VI i IX organ pozostawał w bezczynności. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku o zobowiązaniu organu do udzielenia w terminie 14 dni odpowiedzi na pytanie zawarte w punktach: I, VI i IX wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że pozostałe pytania zawarte w punkach: II - V, VII, VIII, X, XI wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. nie dotyczyły informacji publicznej, gdyż nie dotyczyły określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

Sąd stwierdził również, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując tej oceny Sąd wziął pod uwagę, że wniosek skarżącego, mimo jego niejednoznacznej treści został przez Burmistrza [...] rozpatrzony w terminie (odpowiedź została sporządzona już w dniu [...] lutego 2017 r.). Informacja została dostarczona skarżącemu z opóźnieniem, ze względu na błędne zaadresowanie przesyłki poleconej zawierającej pismo z dnia [...] lutego 2017 r., jednakże po zauważeniu pomyłki, niezwłocznie wysłano do skarżącego kolejne pismo. Nadto, bezspornym jest, że w dacie wniesienia skargi do Sądu skarżący był już w posiadaniu odpowiedzi organu (pismo z dnia [...] marca 2017 r., doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2017 r.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i domagając się jego zmiany poprzez orzeczenie, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uwzględnienie skargi w zakresie pytań z pkt II, III, IV, V, VII, VIII, X i XI wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. poprzez uchylenie pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku oraz zmianę pkt I sentencji wyroku i zobowiązanie Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi.

Skargę kasacyjną oparto na określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieorzeczenie, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej w sytuacji, gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że stwierdzono bezczynność organu w zakresie pytań skierowanych przez skarżącego do organu we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. wskazanych w pkt I, VI oraz IX;

- art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 tej ustawy i w zw. z art. 9 k.P.., poprzez bezzasadne oddalenie skargi co do pkt II, III, IV, V, VII, VIII, X i XI wniosku skarżącego z dnia lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy skarżący nie został poinformowany w treści pism datowanych na [...] lutego 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] marca 2017 r., że informacje, których udostępnienia domagał się wyżej wymienionymi punktami wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. nie posiadają waloru informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieorzeczenie, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów: I, VI i IX wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazuje, że sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 przewiduje natomiast stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może być skutecznie zaskarżony skargą kasacyjną. Brak rozstrzygnięcia uzasadnia odrzucenie skargi kasacyjnej. Od nieistniejącego orzeczenia nie przysługuje bowiem żaden środek zaskarżenia. W takim przypadku zastosowanie znajduje instytucja uzupełnienia wyroku a dopiero w dalszej kolejności otwiera się możliwość zaskarżenia konkretnego, istniejącego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w punkcie 2 wyroku rozstrzygnięcie stwierdzające, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sposób oczywisty zawiera w sobie jednocześnie stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stąd też, nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu.

Odnotować w tym miejscu należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym zakresy zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. są rozłączne, gdyż w momencie wyrokowania w pierwszym przypadku przedmiot zaskarżenia wciąż istnieje, a w drugim – już nie (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1365/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VII, WKP 2018, Lex/el). Możliwość orzekania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. otwiera się wówczas, gdy na dzień zamknięcia rozprawy nie mamy do czynienia ze stanem bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania), ale istniał on wcześniej (J. Wegner – Kowalska, Nowy wymiar ochrony sądowej w sprawach bezczynności administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania, PiP 2018/8/54-68). W konsekwencji wskazuje się, że w obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2689/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie wyklucza jednakże stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, również w przypadku zobowiązania do dokonania aktu lub czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 tej ustawy i w zw. z art. 9 k.P..

Niewątpliwie, z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udostępnienie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315).

Z bezczynnością organu, mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Przy czym, w doktrynie podkreśla się, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek dotyczy informacji publicznej a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielania (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 291).

Dlatego też, badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. W przypadku sporu co do charakteru żądanej informacji sąd, do którego trafiła skarga na bezczynność, ma przede wszystkim przesądzić, czy wnioskodawca żąda informacji publicznej. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10). Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Z kolei, ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną prowadzić musi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielania (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 986/14, https://orzeczeinia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 1392/12 oraz wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1541/14 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ powinien zawiadomić wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nie kwestionując tego poglądu, wskazać jednak należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł on znaleźć zastosowania z uwagi na fakt, że skarżący złożył jeden wniosek o udostępnienie informacji o szerokim zakresie. Skoro więc Sąd I instancji ustalił, że część wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. nie dotyczy informacji publicznej, czego zresztą nie kwestionuje skarga kasacyjna, prawidłowo oddalił skargę na bezczynność organu w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ta część wniosku skarżącego w żadnym razie nie dotyczy jakiejkolwiek informacji publicznej. W tej zaś sytuacji brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia wniosku w pozostałym zakresie, czego domaga się skarżący w skardze kasacyjnej. Istota postępowania w sprawie bezczynności polega na tym, że po stwierdzeniu, że zachodzą przesłanki przedmiotowe i podmiotowe Sąd zobowiązuje do załatwienia wniosku pozostawiając organowi swobodę co do sposobu jego załatwienia. Warunki te zostały spełnione w przypadku wniosku skarżącego wyłącznie w części dotyczącej pytań zawartych w punktach: I, VI i IX. Stwierdzenie zatem przez Sąd I instancji, że pozostała część pisma nie dotyczy informacji publicznej musiało prowadzić do oddalenia skargi. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie był nieuzasadniony.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – 261 p.p.s.a.