Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 762/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi J. T. i P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy zgodnie z właściwością I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. T. i P. T. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] listopada 2009 r. Starosta K. wydał postanowienie znak [...] o przekazaniu Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. celem załatwienia zgodnie z właściwością sprawy skażenia gruntów i ziemi ściekami pogalwanicznymi (metalami ciężkimi) przez firmę "[...]" - właściciel M.T. oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego poprzez wydobycie rurociągu i wykonanie rekultywacji skażonych gruntów. Jako podstawę prawną postanowienia Starosta wskazał art. 65 i art. 19 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2007, Nr 75, poz. 493 z późniejszymi zmianami).

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez J.T. i P.T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało [...] kwietnia 2010 r. postanowienie znak [...] , którym utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji orzekające "o przekazaniu Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. celem załatwienia zgodnie z właściwością sprawy skażenia gruntów i ziemi - stanowiących działki nr 1 i 2 obręb [...] - ściekami pogalwanicznymi (metalami ciężkimi) oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego poprzez wydobycie rurociągu i wykonanie rekultywacji skażonych gruntów". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 6 pkt 11 lit. c) i art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz art. 65, 123, 124, 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia SKO powołało się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, zgodnie z którym do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust. 2 powołanego przepisu przewiduje natomiast, że do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Do oceny poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty K. kluczowe znaczenie ma ustalenie dwóch kwestii: czy w analizowanej sprawie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku dotyczącą powierzchni ziemi oraz czy szkoda ta miała miejsce przed dniem 30 kwietnia 2007 r.

Pojęcie "szkody w środowisku dotycząca powierzchni ziemi" zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 11 litera c) powołanej ustawy jako "zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi". Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem Sąd Okręgowy w K. prawomocnym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r., sygn. akt [...], uznał M.T. za winną prowadzenia w okresie od 10 października 1994 r. do 23 listopada 1999 r. działalności gospodarczej polegającej m.in. na galwanizowaniu, potwierdzając tym samym fakt zanieczyszczenia gruntu w O. gm. Ś. , w tym m.in. dz. 1 i 2 obręb [...], substancjami w takiej postaci i ilości, że mogły spowodować zagrożenie dla zdrowia wielu osób. Organy administracji są związane prawomocnym wyrokiem sądu karnego - co do faktu popełnienia przestępstwa tj. skażenia gruntu oraz co daty jego popełnienia tj. w okresie od 1994 do 1999 r. Tym samym spełnione są obie przesłanki z art. 35 ust. 2 ustawy w związku z art. 6 pkt 11 lit. c) ustawy.

Odnosząc się do zarzutu ignorowania przez Starostę K. wskazań organu odwoławczego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło go za bezzasadny.

Zalegające w aktach niniejszej sprawy 4 kolejne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/02, wyrok z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2317/03, wyrok z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1317/04 oraz wyrok z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 894/06) były rozstrzygnięciami formalnymi, oddalającymi kolejne skargi i potwierdzającymi legalność kolejnych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Co więcej wskazane przez skarżących postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. II OW 22/09 zapadłe w przedmiotowej sprawie także jest rozstrzygnięciem formalnym, albowiem NSA odrzucił wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.T. i P.T. , domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

– art. 65 k.p.a. - poprzez wydanie po dziesięciu latach prowadzenia postępowania postanowienia w trybie wymienionego przepisu o przekazaniu sprawy innemu organowi zgodnie z właściwością,

– art. 15 w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez przekazanie sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. , mimo jednoznacznego wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. II OW 22/09 Starosty K. jako organu właściwego,

– art. 35 § 2 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - poprzez uznanie, że przepis ten nakazuje przekazanie wojewodom (regionalnym dyrektorom ochrony środowiska) także spraw toczących się na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. - O ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 z późn. zm.),

– art. 8 k.p.a. - poprzez kwestionowanie przez organy administracji publicznej swojej właściwości w sprawie polegające na kilkukrotnym przekazywaniu sobie sprawy na przestrzeni ostatnich trzech lat i nie podejmowanie w związku z tym żadnych czynności merytorycznych zmierzających do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu i instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiocie skażenia gruntów w O. wszczęto w 1999 r. Od tego czasu organ I instancji wydał cztery decyzje w sprawie, które następnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie czterokrotnie oddalał skargi na decyzji organu II instancji. Sprawą zajmował się także Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z 17 lipca 2009 r. sygn. akt II OW 22/09 odrzucił wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. a Starostą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w niniejszej sprawie.

W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą w sprawie zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznający niniejszą sprawę.

W powołanym wyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Nie można mówić o sporze kompetencyjnym, czy też o sporze o właściwość w toku postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), gdyż takie postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 104 lub 105 k.p.a., od których służą przewidziane prawem środki odwoławcze, które dają też możliwości rozpatrzenia sprawy pod względem właściwości organu (postanowienie NSA z 10 października 2008 r., II OW 50/08, niepubl.). Spór w omawianym tu znaczeniu może mieć miejsce, kiedy organ, do którego wniesiono żądanie, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a. uzna, że jest niewłaściwy w danej sprawie i w związku z tym podanie (sprawę) przekazuje do właściwego organu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. i organ, któremu przekazano sprawę uważa też, że nie jest właściwy w tej sprawie. Wówczas mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym lub sporem o właściwość. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż w trwającym od 1999 r. postępowaniu administracyjnym wydano osiem decyzji administracyjnych organów I i II instancji (decyzje Starosty K. i SKO w K. ) oraz cztery wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którymi skontrolowano powyższe decyzje. Trudno więc w tym przypadku mówić o sporze kompetencyjnym, który rzekomo powstał po tylu latach trwającego postępowania administracyjnego".

Z zacytowanego fragmentu wynika, że art. 65 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu, które toczy się już od wielu lat i w którym wielokrotnie zapadały decyzje organów administracji oraz wyroki sądu administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. VII SA/Wa 2460/06 (LEX nr 337011) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania". Szczegółową analizę skutków ujawnienia niewłaściwości na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego przeprowadził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1311/05 (LEX nr 203867). Stwierdzono w nim: "Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekaże to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Stanowisko takie potwierdza wyrok NSA z dnia 7.05.2002 r. I SA 2470/00 Lex nr 81745". Powyższy wyrok został wprawdzie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2007 r., sygn. I OSK 733/06, niemniej przyczyną uchylenia było odmienne stanowisko sądu II instancji na temat naruszenia przepisów o właściwości przez organ I instancji, ujawnionego na etapie postępowania odwoławczego, który pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy.

Powołane w skardze wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 września 2006 r., sygn. I SA/Wa 305/06 oraz WSA w Krakowie z dnia 23 września 2008 r. sygn. II SAB/Kr 46/08 wskazują na niemożliwość zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. nawet w sprawach, w których właściwość została ustawowo zmieniona w toku postępowania administracyjnego.

Reasumując powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że stwierdzenie przez Starostę K. swojej niewłaściwości w przedmiotowej sprawie nie uzasadniało wydania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. postanowienia o przekazaniu jej według właściwości innemu organowi. Rozstrzygnięcie tej kwestii winno przybrać formę decyzji umarzającej postępowanie.

W niniejszej sprawie jednakże decyzja taka byłaby nieuzasadniona, bowiem nie zachodzą podstawy do uznania niewłaściwości Starosty K.

W cytowanym już postanowieniu z 17 lipca 2009 r. sygn. akt II OW 22/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy (art. 153 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2006 r. potwierdził legalność tej decyzji i wskazał w oparciu o jakie przepisy powinno być dalej prowadzone postępowanie i to jest wiążące dla Starosty K. Nie można więc w takiej sytuacji mówić o sporze kompetencyjnym i występować o rozstrzygnięcie sporu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który również jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. wcześniej wydanymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które są prawomocne".

Rozwijając powyższą argumentację należy przypomnieć, że pierwsza decyzja w niniejszej sprawie, wydana przez Starostę K. [...] stycznia 2002 r. na podstawie art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska, została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylona 27 marca 2002 r. m. in. ze względu na niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kolegium zwróciło uwagę na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085), który stanowił, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Zgodnie z tym przepisem niniejsze postępowanie winno się toczyć w oparciu o przepisy obowiązujące w 1999 r. tj. art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Oddalając skargę na decyzję SKO z [...] marca 2002 r. wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie potwierdził konieczność stosowania w niniejszej sprawie ustawy z 1980 r., a nie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Kolejna zmiana przepisów tj. wejście w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie miała wpływu na przebieg niniejszego postępowania. W szczególności ani art. 35 ust. 2, ani też art. 36 tej ustawy nie znajdują w nim zastosowania. Oba wskazane przepisy dotyczą spraw szkód na środowisku wyrządzonych przed 30 kwietnia 2007 r., ale prowadzonych przez starostów w oparciu o przepisy tytułu II działu IV ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast niniejsza sprawa była prowadzona na podstawie art. 82 ustawy z 1980 r. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. W tym zakresie Sąd podziela ocenę Wojewody wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] maja 2008 r. znak [...]. Przyjęcie stanowiska przeciwnego oznaczałoby bowiem, że szkoda wyrządzona w latach dziewięćdziesiątych XX wieku mimo zmiany stanu prawnego w 2001 r. była oceniana pod kątem przepisów obowiązujących w dacie jej wyrządzenia, natomiast od 2007 r. winna być ocenia w oparciu o przepisy wydane kilkanaście lat po jej wyrządzeniu. Taka wykładnia wspomnianych przepisów jest nieracjonalna i nie może znaleźć akceptacji Sądu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 65 k.p.a., art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 35 ust. 2 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Starosta K. jest w dalszym ciągu organem właściwym do rozpoznawania sprawy skażenia gruntów i ziemi ściekami pogalwanicznymi (metalami ciężkimi) przez firmę "[...]" - właściciel M.T. oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Dalsze postępowanie należy prowadzić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wydanych w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a zwłaszcza w wyroku z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 894/06.

W skardze słusznie również wskazano, że utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z niejasnych przyczyn zmieniło opis przedmiotu postępowania. Organ odwoławczy zawęził opis sprawy wyłącznie do skażenia działek 1 i 2 , pomijając w ten sposób działki 3, 4 i 5 (obecnie 6 ), które również są przedmiotem dotychczasowego postępowania. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia, zwłaszcza wobec całkowitego pominięcia tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia jest niedopuszczalne i narusza art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a.

Z powyższych względów zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji - jako naruszające przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy - podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.