Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 930/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 5, art 4 ust 2, art 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: § 17 ust 2, §  18 ust 1, § 2 ust 1 plt 6a
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art 185 § 1, art 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 6/08 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia od E. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Karpaczu, działający z upoważnienia Burmistrza Karpacza, decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 5 art. 6, art. 14 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych, odmówił E. W. przyznania zasiłku rodzinnego na córkę K. W. na okres od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na rozpoczęcie roku szkolnego, jednorazowo w miesiącu wrześniu 2007r. z powodu braku uprawnień, to jest przekroczenia kryterium.

Organ wskazał, że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, lub gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, a dochód na członka rodziny nie przekracza kwoty 583 zł. W niniejszej natomiast sprawie stwierdzono, że miesięczny dochód rodziny wynosił 1.687,94 zł i w przeliczeniu na osobę wyniósł 843,97 zł, zatem przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych o kwotę -339,97 zł.

W ocenie organu E. W. nie przysługuje także dodatek do świadczenia rodzinnego, gdyż zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest on przyznawany osobom uprawnionym do przyznania prawa do świadczenia rodzinnego.

Organ zwrócił także uwagę, iż na dochód rodziny składa się dochód stanowiący świadczenie rehabilitacyjne w 2006 r. oraz dochód uzyskany z zatrudnienia E. W. w B. spółka z.o.o. za miesiąc maj 2007r. Natomiast świadczenie rehabilitacyjne wypłacane w okresie od 15 stycznia 2006r. do 9 stycznia 2007 r. wykazane zaświadczeniem Urzędu Skarbowego, zdaniem organu, nie stanowi w myśl art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utraconego dochodu.

W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że dochód E. W. wynikający z zaświadczenia Urzędu Skarbowego powiększony o dochód uzyskany z zatrudnienia przekracza kryterium uprawniające do przyznania prawa do zasiłku rodzinnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję, podnosząc, że zgodnie z art. 8 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatki przysługują osobom, które mają prawo do zasiłku rodzinnego. W niniejszej natomiast sprawie, w ocenie organu, ponieważ E. W. nie ma prawa do zasiłku rodzinnego, to nie ma nie ma również prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Na wskazaną wyżej decyzję E. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając, że przy wyliczeniu dochodu jej rodziny za 2006 r. nie uwzględniono, że zanim podjęła pracę w firmie B. spółka z.o.o., wcześniej dwukrotnie utraciła dochód, to jest w związku z zaprzestaniem prowadzenia swojej działalności gospodarczej i wykreśleniem działalności gospodarczej z dniem 20 lutego 2007 r. oraz w związku utratą z dniem 1 maja 2007 r. statusu osoby bezrobotnej i utraty z tym dniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że podstawowym przepisem w zakresie ustalenia wysokości dochodu, który warunkuje przyznanie prawa do świadczeń jest art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w §1 tegoż artykułu ustawodawca stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł - a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności 583 zł (§2 art.5).

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, iż dziecko, na które wnioskodawczyni ubiega się o zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolonego 2007 r., nie jest niepełnosprawne, czyli dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny uprawniający do przyznania prawa do świadczeń nie może przekroczyć 504 zł, jak również i to, że w roku poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie prawa do świadczeń, to jest 2006 r. dochód rodziny na który składało się świadczenie rehabilitacyjne otrzymywane przez skarżącą wynosił 10.127, 62 zł.

Sąd wskazał, że zainteresowana nie złożyła dokumentu potwierdzającego, nie twierdziła też, że dziecko jest niepełnosprawne. Zaświadczenie zaś stwierdzające wysokość dochodu rodziny w 2006 r. zostało wydane przez urząd skarbowy - zatem przez właściwy organ stosownie do §2 ust. 1 pkt 6 a Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) .

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sytuacje, które oznaczają utratę dochodu lub uzyskanie dochodu definiuje art. 3 ust. 2 pkt 22 i 23 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast w stanie faktycznym sprawy niniejszej sprawy nie występuje sytuacja określona w §18 powołanego wyżej rozporządzenia.

Zdaniem Sądu bezsprzeczny w niniejszej sprawie stan faktyczny dotyczący sytuacji zawodowej wnioskodawczyni przedstawia się w ten sposób, że zgodnie z art. 3 § 2 ust. 22 i 23 powołanej ustawy najpierw utraciła ona dochód zaprzestając prowadzenia działalności gospodarczej później go uzyskała otrzymując zasiłek dla bezrobotnych. Tracąc ten zasiłek utraciła dochód aby go uzyskać po podjęciu pracy zarobkowej od 1 maja 2007r. Sąd wskazał, że dochód rodziny to inne pojęcie, niż dochód uzyskany lub utracony, zatem dla sprawy nie ma znaczenia z jakich źródeł został otrzymany. Na dochód rodziny składają się bowiem dochody, przychody i należności pieniężne określone w art. 3 ust. 1 ustawy i nie są one w całości tożsame z dochodami utraconymi lub uzyskanymi.

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który to przepis stanowi, że nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sytuację, w której znalazła się wnioskodawczyni reguluje § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w związku z czym organy również w oparciu o powyższy przepis powinny rozpoznać wniosek skarżącej. Sąd zauważył również, iż zgodnie z art. 3 pkt 1c ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód oznacza także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w tym między innymi alimenty na rzecz dzieci, do której to kwestii, zdaniem Sądu, organy administracyjne się nie odniosły, choć w odwołaniu wnioskodawczyni przyznała, że jej córka takie świadczenie otrzymuje.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu, że przepis ten powinien być podstawą orzekania organów administracyjnych w sprawie E. W., podczas, gdy utrata dochodu E. W. wystąpiła w roku 2007 r. i w tym samym roku kalendarzowym uzyskała ona dochód posiadając go przed zgłoszeniem wniosku o świadczenia rodzinne w roku zasiłkowym 2007/2008;

b) § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dochód z wynagrodzenia za pracę uzyskany przez E. W. w roku 2007 r. nie stanowi uzyskania dochodu i nie wlicza się do dochodu stanowiącego podstawę ustalania jej prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2007/2008;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest

a) art. 134 § 2 w związku z art. 153 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez wydanie wyroku na niekorzyść E. W., w którym nakazano organom administracyjnym przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i ustalaniu wysokości jej dochodu na potrzeby świadczeń rodzinnych uwzględnienie w dochodzie rodziny E. W. także dodatkowego składnika, to jest alimentów dla córki w sytuacji, gdy nie zostało przez ten Sąd stwierdzone naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej zaskarżonej przez E. W.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 wskazanej wyżej ustawy, polegające na uwzględnieniu skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, gdy nie wystąpiły przesłanki wskazujące, że decyzja ta, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa wymagającym ich uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracyjne obu instancji swoje rozstrzygnięcia oparły na ustaleniu, że do dochodu rodziny E. W. należy zaliczyć w całości jej dochód z 2006 r. oraz dochód ten powiększyć o kwotę wynagrodzenia otrzymanego przez nią za maj 2007 r. Zdaniem organu taki sposób rozstrzygnięcia ma oparcie w art. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 18 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednak tak ustalony dochód rodziny był wyższy od kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie uprawniał E. W. do otrzymania wnioskowanych świadczeń rodzinnych.

Organ podniósł także, iż przy ustalaniu dochodu rodziny został pominięty (jako nie mający żadnego wpływu na wysokość dochodu), dochód E. W. z działalności gospodarczej, ponieważ taki dochód faktycznie, zdaniem organu, nie istniał, bowiem wnioskodawczyni otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne i zaprzestała działalności gospodarczej nie deklarując z niej utraty żadnych dochodów oraz dochód z tytułu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ dochód ten miała już wyłącznie w 2007 r. i utraciła go przed złożeniem wniosku o świadczenia rodzinne.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że przepis § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie reguluje kwestii osiągnięcia dochodu, a jedynie kwestię niepomniejszania dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek rodzinny, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Podniesiono, że analiza dochodów rodziny E. W. prowadzi do wniosku, że nie ma żadnych dochodów, o które należałoby pomniejszyć jej dochód, bowiem z tytułu działalności gospodarczej E. W. nie osiągała żadnych dochodów, a tym samym nie mogła ich utracić, natomiast zaprzestanie otrzymywania świadczenia rehabilitacyjnego nie jest dochodem utraconym, ponieważ ta okoliczność nie została wymieniona w zamkniętym katalogu ujętym w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek dla bezrobotnych uzyskała natomiast i utraciła przed wystąpieniem o świadczenia rodzinne.

Wskazano także, iż § 17 ust. 2 rozporządzenia zawiera normę dotyczącą uzyskania w tym samym roku kalendarzowym dochodu i nieutracenia go przed zgłoszeniem wniosku o świadczenia rodzinne. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaistniała w tej sprawie, ponieważ E. W. w 2007 r. uzyskała wynagrodzenie z zatrudnienia, które to wynagrodzenie otrzymywała w dniu ustalania jej prawa do świadczeń rodzinnych.

W związku z tym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, trudno jest przyjąć, że przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, jaka jest ocena Sądu pierwszej instancji co do uwzględnienia lub nieuwzględnienia w dochodzie rodziny uzyskanego w 2007 r. wynagrodzenia za pracę E. W.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dopuścił się naruszenia art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść strony skarżącej (reformationis in peius), bowiem tenże Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracyjne wyjaśniły kwestię uwzględnienia w dochodzie rodziny również alimentów otrzymywanych przez córkę E. W. Realizacja tego wskazania może, zdaniem organu, doprowadzić wprost do zwiększenia się kwoty dochodu rodziny, skoro córka E. W. takie świadczenia otrzymuje. Organ podkreślił, że w takim przypadku, skoro istotą sprawy już jest przekroczenie przez rodzinę E. W. kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych, to uwzględnienie w dochodzie kolejnych kwot prowadziłoby do pogorszenia się sytuacji E. W. przy rozpatrywaniu jej wniosku o świadczenia rodzinne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 2 w zw. z art.153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na niekorzyść E. W., a także brak wystąpienia przesłanek wskazujących na to, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa wymagającym ich uchylenia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4, art. 151 i 153 wskazanej wyżej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w tych przepisach, gdyż Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy i ocenił prawidłowość podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok uchylający zarówno decyzję organu pierwszej jak i drugiej instancji, a więc orzekł zgodnie z żądaniem skarżącej zawartym w skardze. Należy również podkreślić, iż wojewódzki sąd administracyjny związany jest zakazem reformationis in peius wobec skarżącego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze nie było stroną skarżącą w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a zatem i z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 2 powołanej ustawy uznać należy za niezasadny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" wskazać należy, iż brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Analizując niniejszą sprawę należało dojść do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał wystarczająco naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. przez orzekające organy administracyjne w stopniu uprawniającym do uchylenia przedmiotowych decyzji administracyjnych.

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej. Istotą zaś sprawowanej kontroli jest to, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, wynikającego z akt sprawy. Ponadto art. 134 § 1 p.p.s.a. mówi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit, "a" p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawowym przepisem w zakresie ustalenia wysokości dochodu, który warunkuje przyznanie prawa do świadczeń jest art. 5 ust. 1, 2 i 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jego treścią oraz treścią § 17 powołanego rozporządzenia zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. W przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający utratę dochodu przez członka rodziny oraz wysokość utraconego dochodu.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, iż dziecko, na które wnioskodawczyni ubiega się o zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolonego 2007 r., jest pełnosprawne. Oznacza to, że dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny uprawniający do przyznania prawa do świadczeń nie może przekroczyć 504 zł, jak również i to, że w roku poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie prawa do świadczeń, to jest w 2006 r. dochód rodziny na który składało się świadczenie rehabilitacyjne otrzymywane przez skarżącą wynosił 10.127, 62 zł. Zaświadczenie stwierdzające wysokość dochodu rodziny w 2006 r. zostało wydane przez urząd skarbowy – czyli przez właściwy do tego organ stosownie do §2 ust. 1 pkt 6 a Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.).

Przypadki, które oznaczają utratę dochodu lub uzyskanie dochodu definiuje art. 3 ust. 2 pkt 22 i 23 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast w stanie faktycznym omawianej sprawy nie występuje sytuacja określona w §18 powołanego wyżej rozporządzenia.

Podzielić należy stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że przedmiotowy stan faktyczny nie przedstawia typowej sytuacji uzyskania i utraty dochodu przez osobę ubiegającą się o świadczenia rodzinne. Jak bowiem wynika to z materiału dokumentacyjnego sprawy, E. W. posiadała różne okresy uzyskiwania dochodów, a mianowicie:

• od dnia 15 stycznia 2006 r. do dnia 9 stycznia 2007 r. otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne z ZUS,

• do dnia 20 lutego 2007 r. prowadziła działalność gospodarczą,

• w marcu i kwietniu 2007 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych,

• od dnia 1 maja 2007 r. podjęła zatrudnienie w przedsiębiorstwie B. spółka z o. o. i zatrudnienie to kontynuowała w dacie składania wniosku o świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2007/2008.

W myśl art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach rodzinnych", dochodem rodziny branym pod uwagę przy badaniu uprawnienia do świadczeń rodzinnych jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Korekty tego dochodu wynikające ze zmiany sytuacji dochodowej rodziny następują poprzez zastosowanie specyficznych pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych utraty i uzyskania dochodu.

Organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie dochód rodziny E. W. ustaliły przyjmując w całości w całości jej dochód z 2006 r. w kwocie 10.127,62 zł (czyli jako dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) oraz jej wynagrodzenie w kwocie 843,97 zł uzyskane przez nią za miesiąc maj 2007 r. (jako dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy). Tak ustalony dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 843,97 zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jednakże kwestią zasadniczą, jak słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, było określenie, które dochody powinny zostać uwzględnione przy obliczeniu dochodu rodziny E. W.

Wydaje się uzasadnione, aby rozważyć czy dochodami, które mogłyby być brane pod uwagę przy jego obliczaniu to świadczenie rehabilitacyjne, dochód z działalności gospodarczej, zasiłek dla bezrobotnych oraz wynagrodzenie ze stosunku pracy.

Z treści art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika ogólna reguła nakazująca przyjąć w całości dochód z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego uzyskany w 2006 r. Kolejne dochody, jako że dotyczą już roku 2007, powinny być traktowane jako dochody uzyskane lub utracone. Na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Z kolei z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) wynika, że w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Zgodnie zaś z § 17 ust. 2 rozporządzenia nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek rodzinny, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ponadto na podstawie art. 5 ust, 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód, a z § 18 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Poza tym, przy rozstrzyganiu sprawy należało zwrócić uwagę na treść przepisu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który mówi, że dochodem utraconym są wyrejestrowanie działalności gospodarczej i utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych; nie jest natomiast utratą dochodu zaprzestanie pobierania świadczenia rehabilitacyjnego oraz na treść art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że dochodem uzyskanym są uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych i uzyskanie zatrudnienia.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organy administracyjne swoje rozstrzygnięcia oparły na ustaleniu, że do dochodu rodziny E. W. należy zaliczyć w całości jej dochód z 2006 r. powiększając go o kwotę wynagrodzenia otrzymanego przez nią za miesiąc maj 2007 r. Taki sposób rozstrzygnięcia miał oparcie w treści art. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 18 ust. 1 przywołanego już wyżej rozporządzenia. Jednakże tak ustalony dochód rodziny był wyższy od kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprawę przyjął, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy orzekania wskazując, że w jego ocenie, zastosowanie powinien mieć przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia. Pogląd ten nie został jednakże do końca rozważony. Wydaje się do przyjęcia stanowisko, że treść § 17 ust. 2 rozporządzenia nie reguluje kwestii osiągnięcia dochodu. Przepis ten reguluje jedynie kwestię niepomniejszania dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek rodzinny, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że ten dochód nie został w uchylonych decyzjach administracyjnych pomniejszony o dochód utracony. Ciągle aktualną pozostaje jednak kwestia, o jakie dochody należałoby dochodu rodziny E.W. nie pomniejszać. Tego zagadnienia zabrakło w rozważaniach Sądu, co narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe ustalenia powodują konieczność rozważenia, czy w takiej sytuacji istnieją dochody rodziny E. W., o które należałoby pomniejszyć jej dochód, ponieważ z tytułu działalności gospodarczej E. W. nie osiągała żadnych dochodów, więc nie mogła ich utracić. Z kolei zaprzestanie otrzymywania świadczenia rehabilitacyjnego nie jest dochodem utraconym, ponieważ ta okoliczność nie została wymieniona w zamkniętym katalogu ujętym w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś zasiłek dla bezrobotnych uzyskała i utraciła przed wystąpieniem z wnioskiem o świadczenia rodzinne. Ponadto przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia zawiera normę dotyczącą uzyskania w tym samym roku kalendarzowym dochodu i nieutracenia go przed zgłoszeniem wniosku o świadczenia rodzinne. Skoro E. W. w 2007 r. uzyskała wynagrodzenie z zatrudnienia, to tym samym odpowiada treści tego uregulowania.

W tych warunkach wymaga ponownej analizy i rozważenia, który z powołanych przepisów powinien mieć zastosowanie w sprawie, tj. czy przepis § 17 ust. 2, czy też § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym wydaje się uzasadniony pogląd, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawiając swoje stanowisko naruszył przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji, gdy przepis ten nie mógł być podstawą orzekania. Zastosowanie się zaś do wskazań Sądu mogłoby prowadzić do takiego samego rozstrzygnięcia.

Z kolei Sąd pierwszej instancji uznając, że nie ma w sprawie zastosowania przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszył jego postanowienia. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że dopiero w 2007 r., (tj. po 2006 r., który stanowił podstawę ustalenia dochodu rodziny) E. W. uzyskała dochód w postaci wynagrodzenia za pracę. Wynagrodzenie to otrzymywała w dniu ustalania jej prawa do świadczeń rodzinnych. To oznacza, że ww. wymienione przepisy miały zastosowanie w tej sprawie. Tak więc do dochodu za 2006 r. należało doliczyć wynagrodzenie za pracę. Trudno jest z uzasadnienia skarżonego wyroku wywieść uzasadnienie prawne przyjęcia, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania. Z przedstawionych przez Sąd motywów orzeczenia niezbyt jasno wynika, jaka jest ocena co do uwzględnienia lub nieuwzględnienia w dochodzie rodziny uzyskanego w 2007 r. wynagrodzenia za pracę E. W. W tych warunkach uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wykazał, aby organy administracyjne dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym przedstawione wyżej zarzuty, uznać należy za częściowo uzasadnione.

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa są uzasadnione i w związku z tym, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 powołanej ustawy.