Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1350/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. i M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 106/08 w sprawie ze skargi R. F. i M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. F. i M. F. solidarnie kwotę 554 (pięćset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 106/08 oddalił skargę R. i M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. uchylającą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B. oraz R. i M. K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w Krakowie, zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Kraków Podgórze.

Organ podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002 r. oraz z dnia [...] października 2002 r.; inwestor wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane; projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. Krakowa, wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia.

R. i M. F. oraz M. G.-Z. i K. Z. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. Zarzucili, że organ potraktował przedmiot postępowania jako rów melioracyjny i wydał decyzję niezgodnie z właściwością. Wnioskodawcy twierdzili, że przedmiotem postępowania jest naturalny ciek wodny.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156, poz. 1116 z 2006r.), odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W ocenie organu decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, które mogło być uznane za rażące. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji objęty decyzją pozostaje w dyspozycji inwestorów. Wojewoda Małopolski uznał, że przedmiotem pozwolenia nie jest objęty naturalny ciek wodny, lecz sztucznie ukształtowany zarurowany odpływ do odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości. Potwierdzeniem tego jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., gdzie zamierzenie inwestycyjne określono jako "zarurowanie odcinka melioracyjnego" położonego pomiędzy ulicami [...] i [...] w Krakowie. Zaznaczył, dalej, że wykonane zostały ekspertyzy, w szczególności opinia hydrologiczna dotycząca stosunków wodnych na gruntach w rejonie ulic [...],[...],[...] i [...] w Krakowie. Biegły hydrolog stwierdził, że prawidłowo zakwalifikowano rodzaj realizowanej inwestycji pod nazwą "zarurowanie odcinka rowu...", gdyż stan opisanych zmian na obszarze mikrozlewni w okresie projektowania inwestycji (w roku 2001) należało określić jako sztuczne koryto (rów).

W ocenie organu nie zostało udowodnione wystąpienie przesłanek określonych w art. 156 §1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania stron Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania nieważnościowego są tylko te podmioty, które odpowiadają kryteriom określonym w przepisie art. 28 k.p.a., a więc tylko te, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wnoszący o wszczęcie postępowania nie legitymują się przymiotem strony. Działki wnioskodawców, tj. działka nr ewid. [...] należąca do M. G.-Z. i K. Z. oraz działka nr ewid. [...], będąca własnością R. i M. F., nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami, na których została zaprojektowana sporna inwestycja i nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę wskazuje jako jedną z działek, na których została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja działkę nr [...], która graniczy z działką nr ewid. [...], jednakże przez tę działkę nie przebiega kwestionowana inwestycja, a jedynie w granicy działki nr [...] i nr [...] zaprojektowano wylot rowu melioracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w art. 5 Prawa budowlanego została sformułowana zasada ogólna, określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany. Zastosowanie tego przepisu, w szczególności w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, winno wiązać się z jednoczesnym wskazaniem konkretnej normy szczegółowej np. odpowiedniego przepisu techniczno-budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa złożyły osoby nie posiadające interesu prawnego, wobec czego należało umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. i M. F. podnieśli, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie na ich wniosek, ale z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. Wojewoda Małopolski przyznał im przymiot strony sprawdzając interes prawny i faktyczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodali, że ich wniosek dotyczył ustalenia faktu zmierzającego do uzyskania dowodu, który zostałby wykorzystany przed sądem o przyznanie i wypłacenie odszkodowania za niekorzystne zmiany w środowisku oraz spadek wartości ich nieruchomości. Ustalenie zatem, czy decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa faktycznie skutkować będzie ustaleniem, czy będą skarżącym przysługiwały określone odszkodowania.

Pominięcie skarżących przy wydawaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę już spowodowało naruszenie interesów osób trzecich. W związku z faktem, iż organ wydający pozwolenie na budowę nie sprecyzował żadnych warunków, jakie wynikają z zapisów planu, ograniczając się jedynie do podania w jakim obszarze teren inwestycji leży i jakie jest jego przeznaczenie, powstała także sprzeczność decyzji w zakresie przyjętych w niej rozstrzygnięć z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazali, że w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem przepisów prawa zmuszeni są ponosić wysokie koszty związane z drenowaniem działki, podniesieniem poziomu terenu i wykonaniem prac budowlano-ogrodzeniowych (mur oporowy i ogrodzenie od strony bezpośredniego sąsiedztwa z działką [...], na której znajduje się wylot zarurowania) w celu doprowadzenia swojej nieruchomości do stanu niezagrażającego jej deszczami, powodziami i nie obniżającymi jej wartości rynkowej. Jednocześnie zauważyli, iż gdyby brali udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie powstałaby sytuacja przyjęcia błędnych danych do projektowania zarurowania. Skarżący wskazali, że w wyniku badanej decyzji zasypano i zarurowano naturalny ciek wodny z pozostałością stawu i źródeł, zmieniono ukształtowanie terenu z jego spadkami i spływem wód.

Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 139 k.p.a. wydając decyzję na niekorzyść stron.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania nieważnościowego będzie zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków.

Sąd pierwszej instancji wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdzie nie kwestionuje się poglądu, że interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2006.02.09 II OSK 357/05 Lex nr 194900, z 2006.10.25 II GSK 163/06 Lex nr 274855). Interes prawny w takim rozumieniu oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. W takiej sytuacji podmiot ten nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że R. i M. F. oraz K. Z. i M. G.-Z. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. Wnioskodawcy nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swe żądanie.

Sąd zaznaczył także, że wprawdzie uprawnienia do brania udziału jako strona w postępowaniu w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę czy w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do tej decyzji można poszukiwać w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jednakże pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymagań techniczno-budowlanych i norm projektowania i budowy obiektu zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok SN z 20 lutego 2002r. III RN 220/2000 OSNP 2002/16/372 Lex nr 52132, wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 Lex Nr 55752).

Co istotne skarżący ani w złożonym wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, ani w skardze nie wskazali na jakąkolwiek niezgodność inwestycji z konkretnymi przepisami czy normami obowiązującymi w budownictwie, nie można wskazać wady w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy w trakcie realizacji inwestycji inwestorzy dokonali odstępstw od pozwolenia na budowę i od projektu, skarżący kwestionują zatem nie tyle sam projekt, co jego realizację.

Zawarte w skardze wywody mające wskazywać utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie ich interesu prawnego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu, że w innych postępowaniach przyznawano skarżącym przymiot strony. Podkreślił, iż strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą być zupełnie inne, aniżeli w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę, czy w postępowaniu naprawczym, tj. opartym na art. 50, 51 Prawa budowlanego. Omawiane postępowanie nadzwyczajne jest nowym, samodzielnym postępowaniem i wymaga ono ustalenia ponownie kręgu stron uprawnionych do udziału w sprawie. Bezzasadny jest też pogląd, że Wojewoda Małopolski wszczął postępowanie na ich wniosek, ale z urzędu. Postępowanie wszczyna się albo z urzędu (gdy sam organ widzi potrzebę i konieczność prowadzenia postępowania) albo na wniosek (a więc gdy uprawniona osoba występuje z żądaniem wszczęcia postępowania).

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

R. i M. F., reprezentowani przez adwokata J. Z., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie braku bezpośredniości wpływu na sferę prawną skarżących, mimo udokumentowania skutków wydania pozwolenia na budowę i jej wpływu na ich działkę;

2) art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji merytorycznej o odmowie przyznania przymiotu strony i wskazanie braku legitymacji do żądania wszczęcia postępowania;

3) art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie w sprawie przedstawienia przez stronę skarżącą dowodów oraz odmowę ich dopuszczenia w sytuacji, gdy miały one istotne znaczenie w sprawie.

Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na obiektywnej teorii legitymacji strony, gdy dominującą w orzecznictwie jest subiektywna koncepcja legitymacji strony. W tej ostatniej przyjmuje się, że do uznania jednostki za stronę postępowania wystarczy jej twierdzenie, że w sprawie chodzi o jej interes chroniony przez prawo. Przesądzenie zaś o tym czy żądanie to ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze procesu. W sytuacji, gdy jednostka uważa się za stronę, organ administracyjny nie może odmówić uznania jej za stronę, a rozstrzygnięcie w tym zakresie może nastąpić jedynie w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Powołując się na opinię doktryny skarżący kasacyjnie twierdzili, że można być stroną postępowania, nie dysponując interesem materialno-prawnym. O ile bowiem interes prawny jest kategorią prawa materialnego, o tyle instytucja strony mieści się wyłącznie w zakresie prawa procesowego.

Następnie skarżący podkreślili, że na działce graniczącej z ich nieruchomością usytuowany jest wylot spornej rury. Tymczasem z rozważań Sądu pierwszej instancji można wnosić, że wylot rury nie jest częścią inwestycji. Taka interpretacja bezpodstawnie doprowadziła do wykluczenia skarżących z postępowania.

Skarżący kasacyjnie wielokrotnie wskazywali, że pozwolenie na przedmiotową budowę zostało wydane z naruszeniem prawa. Przede wszystkim do projektowania zarurowania przyjęto dane, które nie są zgodne z rzeczywistością; rzędne terenu są nieprawidłowe. Naruszenia prawa, powodujące nieodwracalne konsekwencje dla działki skarżących potwierdza również zamówiona przez nich ekspertyza rzeczoznawcy. Przywrócenie stanu sprzed inwestycji będzie związane z ogromnymi kosztami. Jak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrok z dnia 13 września 2005 r. VII SA/Wa 1252/2004 (baza LexPolonica nr 390296) posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego.

Nie ulega także wątpliwości, że wydanie pozwolenia na budowę, które zawiera zatwierdzenie projektu budowy niespełniającego wymogów ustawy – Prawo budowlane jest czynnością naruszającą prawo. W szczególności w decyzji nie wydzielono terenu inwestycji, co narusza art. art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie przeprowadzono żadnych badań i analiz możliwości wykonania przedmiotowej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora. Ponadto wszystkie mapy wykonawcze przedstawiają zupełnie inny przebieg inwestycji niż ten, który został zatwierdzony pierwotnie. Szereg nieprawidłowości potwierdza również wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 grudnia 2004 r.

Skarżący kasacyjnie powtórzyli, że inwestycja objęła naturalny ciek wodny, a nie rów melioracyjny. Wzmiankę o naturalnym cieku wodnym zawiera operat szacunkowy, który został sporządzony przy zakupie działki przez inwestora. Fakt ten przyznał też kierownik budowy. Co ważne naturalny ciek wodny stanowi własność Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), prawa właściciela do tego rodzaju wód wykonuje Marszałek Województwa. Nie sposób przyjąć, że organy administracyjne nie wiedziały o tej okoliczności i nieświadomie złamały prawo.

Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał, że skarżący winni wskazać sprzeczność pozwolenia na budowę z wymogami określonymi w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nawet projekt zgodny z wymogami prawa może naruszać interes osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 1998 r. II SA/Ka 1481/96, baza LexPolonica 344869). Konieczność przeprowadzeni prac związanych z ochroną działki skarżących oraz obniżenie wartości tej działki jednoznacznie świadczy o tym, że przedmiotowa inwestycja narusza interes skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podzielił on stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji. Zarzucił, że skarżący powołują się na mapy sporządzone wiele lat wcześniej oraz wskazał, że wykonano zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta Krakowa. Ponadto zostało już wydane pozwolenie na użytkowanie inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że opiera ją na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc na naruszeniu przepisów postępowania. W ramach tak określonej podstawy zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 28 k.p.a. mimo tego, że został umiejscowiony w ustawie regulującej postępowanie administracyjne, jest przepisem materialnoprawnym, gdyż podstawą legitymacji jest stosunek materialnoprawny określony w przepisach umieszczonych w innych ustawach niż Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec tego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. wymaga rozpoznania jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Zatem w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 78 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. zmierzają w gruncie rzeczy do wykazania, że pominięte zostały przedstawione przez stronę dowody i rozstrzygnięcie merytoryczne nie zostało wydane w oparciu o cały materiał dowodowy. Niniejsze zarzuty nie mogły zostać uznane za zasadne. Przede wszystkim należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się według przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego prawidłowo skonstruowany zarzut powinien wskazywać na przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszony przez sąd w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego brak wskazania w skardze kasacyjnej takiego przepisu czyni omawiany zarzut bezzasadnym.

Natomiast uzasadnionym zarzutem jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a.

Na wstępie podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami mogą być nie tylko te podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ale również inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. IV SA 2328/99 niepubl.). W sprawie bezspornym jest, iż skarżący nie byli stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże nie oznacza to, iż nie mogą mieć interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Po analizie akt sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął pogląd reprezentowany przez organ odwoławczy. Sąd arbitralnie przesądził, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomijając, że w sprawie inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia interes prawny mają osoby posiadające działki w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadające działki bezpośrednio graniczące z działkami, na których realizowana jest dana inwestycja. Zatem możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego.

Badając w tym kontekście niniejszą sprawę należy uznać, że Sąd I instancji - jak i organ drugiej instancji - w sposób niepełny wyjaśnił, czy skarżącym przysługuje przymiot strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku, ani w zaskarżonej decyzji, nie wykazano dostatecznie, dlaczego skarżący w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. nie mają przymiotu strony. Samo stwierdzenie braku przymiotu strony, oparte na kryteriach podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niewystarczające, tym bardziej, że kwestii tej również nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem mieć na względzie, że nie można wykluczyć sytuacji, iż osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym i odwrotnie. Tego nie można domniemywać, ale trzeba wykazać w procesie stosowania prawa, odwołując się do konkretnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego. Tymczasem rozważania Sądu pierwszej instancji poczynione zostały z pominięciem stanu faktycznego.

Po pierwsze Sąd bez jakiejkolwiek refleksji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżących kasacyjnie R. i M. F., nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami, na których została zaprojektowana sporna inwestycja mimo tego, że działa ta graniczy z działką nr [...], na której zaprojektowano wylot rowu melioracyjnego. Stanowisko to jest niezrozumiałe, kiedy weźmie się pod uwagę, że wylot rowu jest elementem spornej inwestycji.

Po wtóre Sąd nie zweryfikował lakonicznego stwierdzenia organu odwoławczego, iż nieruchomość skarżących kasacyjnie nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd pierwszej instancji, tak jak organ odwoławczy, pominął kwestię, że zarurowanie rowu - obojętnie czy jest on ciekiem naturalnym, czy rowem melioracyjnym- może mieć wpływ na stosunki wodne istniejące na określonym terenie i to nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Wobec tego skoro skarżący kasacyjnie twierdzą, iż działka stanowiąca ich własność jest zalewana wodami opadowymi wskutek realizacji spornej inwestycji na podstawie niezgodnego z prawem pozwolenia na budowę, brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż niniejsza działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Dodatkowo należy stwierdzić, że nie można zawężać obszaru oddziaływania inwestycji i z tego powodu, że skarżący kasacyjnie konsekwentnie twierdzą, iż pozwolenie na budowę dotyczyło naturalnego cieku wodnego, co tym bardziej wpływa na stosunki wodne i wzmacnia argumentację przemawiającą za posiadaniem przez nich interesu prawnego. Kwestia czy dany rów stanowi naturalny ciek wodny, czy też jest rowem melioracyjnym jest już zagadnieniem, które winno zostać rozstrzygnięte w postępowaniu nadzorczym, zaś jego rozstrzygnięcie nie decyduje o interesie prawnym skarżących kasacyjnie.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, iż jak to stwierdził w wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r. Sąd Najwyższy (III ARN 13/91) "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Tymczasem zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ograniczając się do teoretycznych wywodów na temat pojęcia strony oraz pobieżnie odnosząc się do stanu faktycznego nie zbadał czy podmioty domagające się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, nie pozostają w tej szczególnej sytuacji, w której istnieje potrzeba ochrony prawnej i w której dopuszcza się uznanie ich statusu strony, mającej własny interes prawny.

Podkreślenia wymaga, że przyznanie atrybutu strony skarżącym nie oznacza oczywiście, że wszelkie prezentowane przez nich racje będą musiały być uwzględnione przez rozstrzygający organ administracji publicznej. Istotne jest, aby nie odbierać skarżącym możliwości weryfikacji w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadności ich zastrzeżeń do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych (braku interesu prawnego) powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka załatwia sprawę, jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, tak jak i organ odwoławczy, w ustalonym stanie faktycznym niewłaściwe zastosował art. 28 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i jednocześnie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.