Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 928/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa Usługowo - Produkcyjnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Usługowo - Produkcyjnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania P. B. - uchylił decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent, "organ I instancji") z [...] grudnia 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P.U.P. "T." Sp. z o. o. (dalej: "skarżąca", "inwestor"), pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na terenie działek nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. F. w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę wyżej opisanej inwestycji w dniu [...] lipca 2018 r.

Postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], Prezydent nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, zgodnie z treścią postanowienia.

Inwestor, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., uzupełnił projekt budowlany i akta sprawy o brakujące elementy wobec nałożonych obowiązków.

Ww. decyzją z [...] grudnia 2018 r., Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na terenie działek nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. F. w [...].

Od powyższego rozstrzygnięcia, odwołanie złożył P. B., w wyniku którego Wojewoda ww. decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Prezydent naruszył przepisy procedury administracyjnej oraz przepisy prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 1 pr. bud., tym samym nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wojewoda wskazał że zasada dwuinstancyjności zapisana w art. 15 k.p.a. uprawnia strony do żądania ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, co oznacza że organ ponownie rozpatruje sprawę pod względem merytorycznym, tj. ponownie ocenia dowody rzeczowe i ponownie analizuje wszelkie argumenty, opinie i żądania ustosunkowując się do wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego, co w konsekwencji pozwala doprowadzić do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej będzie odpowiadać prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (por. R. Kędzior, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. K. Beck 2005n, str. 67).

Organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, iż zatwierdzony projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 pr. bud.). W razie niedokładnego zbadania tego projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści, zgodności z przepisami prawa, posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1569/04). Z powyższych względów zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość przeznaczona pod inwestycję znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rejonu urbanistycznego osiedla [...] (przyjętym Uchwałą Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...]), na terenie oznaczonym symbolem U/MN/MW, tj. teren przeznaczenia: usług II i III stopnia obsługi, o charakterze ogólnomiejskim, stołecznym i gminnym, z zakresu administracji, gastronomii, handlu, turystyki, bankowości, finansów i ubezpieczeń, kultury, nauki, specjalistycznej służby zdrowia, łączności itp., oraz mieszkalnictwa wielorodzinnego, małogabarytowego, o wysokości do 15 m npt.

Wojewoda wskazał, że w toku analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora, Prezydent stwierdził braki i nieprawidłowości, wobec czego - postanowieniem z [...] września 2018 r. - nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia. Wprawdzie inwestor przekazał uzupełnioną dokumentację projektową inwestycji oraz złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, jednakże - w ocenie organu odwoławczego - organ I instancji przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powyższej inwestycji, nie dokonał w sposób wyczerpujący wymienionych w nim sprawdzeń.

Wojewoda zwrócił uwagę, że począwszy od uzyskania pozwolenia na budowę, poprzez całą procedurą oraz dokumentację budowlaną inwestor zaznacza, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane dotyczy budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na terenie działek nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. F. w [...]. W ocenie Wojewody wątpliwości budzi posadowienie Budynku B1 oraz Budynku B2 na wspólnym garażu, który mieści się w kondygnacji podziemnej. Organ odwoławczy wskazał, że posadowienie budynków na wspólnym garażu rzutuje wyłącznie na brak możliwości ich wyodrębnienia jako samodzielnego przedmiotu, nie przekłada się w żadnym wypadku na sposób klasyfikowania obiektów budowlanych na płaszczyźnie art. 3 pkt 2 pr. bud., który przy definicji pojęcia budynku ogranicza się do wyeksponowania cech konstrukcyjnych, takich jak trwałość związania z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentu i dachu.

W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że projekt budowlany zawiera nieautoryzowane poprawki na stronie, na której ich dokonano (np. str. 10, 13, 14 czy też 68). Wszelkie zmiany w projekcie budowlanym powinny być opatrzone datą, pieczęcią i podpisem projektanta. W przypadku wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym, aktualizacji powinny podlegać zaświadczenia projektanta i sprawdzającego oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że kolejne wątpliwości budzą nieprawidłowości w zakresie analizy przysłaniania i nasłoneczniania sąsiednich budynków. Wskazał, że analiza powinna być sporządzona z jednoznacznymi wnioskami i oświadczeniem projektanta w zakresie spełnienia warunków § 13, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Ponadto analiza winna być przygotowana w sposób, który umożliwi organowi weryfikację zawartych w niej twierdzeń.

Organ odwoławczy podniósł także, że kwestią wątpliwą jest również wymiar placu zabaw. Zgodnie z § 40 ww. rozporządzenia w przypadku przedmiotowego zamierzenia budowlanego zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych. Analizując projekt zagospodarowania terenu (w projekcie str. 16) jego szerokość wynosi 2,43 m, natomiast pod rysunkiem (w projekcie str. 23) o tytule - analiza terenu placu rekreacji i zabaw – brak jest zwymiarowanych wymiarów przedmiotowego podmiotu analizy oraz jest niekompletna legenda, w związku z czym nie można stwierdzić wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania P. B. organ odwoławczy podniósł, że inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Przedmiotowe zamierzenie budowlane nie oddziałuje na środowisko zgodnie z ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081). Ponadto jako załącznik do dokumentacji projektowej inwestor przedłożył inwentaryzację, waloryzację i gospodarkę zielenią istniejącą na terenie planowanej inwestycji. Sporządzona dokumentacja zawiera informacje oraz zalecenia które trzeba spełnić, aby przedmiotowa inwestycja nie wpłynęła negatywnie na drzewostan.

Wojewoda wskazał, że także zarzut dotyczący niezgodności wobec obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rejonu urbanistycznego osiedla [...], na terenie oznaczonym symbolem U/MN/MW, nie znajduje uzasadnienia. Projekt budowlany został wykonany zgodnie z ustaleniami ww. planu, nie naruszając żadnego z zapisów oraz istniejącego ładu przestrzennego ani innych przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego także zarzut odwołania P. B. w kwestii niezachowania parametrów dojazdu, zwiększenia ruchu samochodów oraz przebudowy drogi, co skutkować będzie oddziaływaniem inwestycji na sąsiednie działki – nie jest usprawiedliwiony. W ocenie Wojewody droga dojazdowa spełnia wszelkie wymogi techniczne ustanowione przez przepisy prawa. W tym miejscu Wojewoda wyjaśnił, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę zobowiązany jest uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jest jednak interes prawny, którego granice określają powołane wyżej przepisy prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji.

W konsekwencji, Wojewoda stwierdził, że Prezydent nie przeprowadził postępowania mającego na celu wyjaśnienie posadowienia Budynku B1 oraz Budynku B2 na wspólnym garażu, który mieści się w kondygnacji podziemnej. Wskazał również, że należy wyjaśnić i ustalić czy projektowane budynki stanowią niezależną konstrukcje, czy też z uwagi na przejęte posadowienie na wspólnym garażu, stanowią w istocie jeden budynek. Ponadto należy zbadać poprawność analizy nasłonecznienia i przesłaniania sąsiednich budynków oraz wyjaśnić wątpliwości odnośnie terenu placu rekreacji i zabaw.

Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2019 r., wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2019 r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie jakiegokolwiek postępowania uzupełniającego, podczas gdy przeprowadzenie takich czynności nie było nadmiernie utrudnione, a wyjaśnienia i oświadczenia uzyskane w toku dodatkowych czynności umożliwiłyby merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o pozwolenie na budowę.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę skarżąca wniosła o uchylanie zaskarżonej decyzję oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podkreśliła, że Wojewoda wszystkie zarzuty wskazane w odwołaniu P. B. uznał za bezzasadne i jednoznacznie przesądził, że projekt budowlany jest zgodny z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie planowanej budowy. Zaznaczyła, że organ odwoławczy nie wskazał, na żadne wady czy nieprawidłowości sporządzonego projektu, które uniemożliwiłyby uzyskanie pozwolenia na budowę. Jedyną konstatacją organu II instancji jest okoliczność, że w toku postępowania wnioskodawca powinien złożyć dodatkowe wyjaśnienia. Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda mógł uzyskać wyjaśnienia inwestora w trybie art. 136 § 1 k.p.a., tj. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, nie uzasadniając jednocześnie przyczyn, dla których uznał przeprowadzenie takiego postępowania za niemożliwe czy niewskazane. Tymczasem, z literalnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., ale także orzecznictwa i doktryny wynika, że decyzja kasatoryjna powinna być stosowana wyjątkowo.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody co do nie wyjaśnienia odrębności bądź wspólności budynków B1 i B2, skarżąca podkreśliła, że "już pobieżna analiza akt sprawy prowadzi do przyjęcia, że budynek B1 oraz B2 stanowią jeden wspólny budynek, posadowiony na wspólnym fundamencie, tj. na jednym wspólnym garażu. Budynek B1/B2 został nazwany takimi symbolami w celu ułatwienia jego prezentacji w dokumentacji projektowej, ale mógłby być też nazwany "budynek B część 1" oraz "budynek B część 2". Drugim budynkiem, który Wojewoda pominął w swoich rozważaniach, jest budynek A. Wyjaśnienie charakteru planowanych budynków zostało zawarte m.in. na stronie 4 złożonego projektu budowlanego, punkt 3.0 zatytułowany "Projektowane zagospodarowanie terenu" gdzie wprost wskazano: "Budynek oznaczony jako "A" na projekcie zagospodarowania terenu jest budynkiem z jedną bryłą mieszkalną nadziemną, budynek "B" jest budynkiem dwubryłowym, którego bryły mieszkalne nadziemne są oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu jako "B1" i "B2 "." Na załączonych do projektu budowlanego rysunkach także widać, bryła BI i B2 tworzą jeden budynek o wspólnym garażu. Budynek A jest oddzielnym budynkiem z oddzielnym garażem. Rysunki te wskazują jednoznacznie, które bryły stanowią który budynek. Takie zakwalifikowanie budynku B1/B2 jako jednego budynku wynika z definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, z której wynika, że budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Co więcej, konieczność zakwalifikowania budynku B1/B2 jako jednego budynku wynika z § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem: "Części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. " W konsekwencji skarżąca wskazała, że skoro odrębnymi budynkami mogą być tylko takie, które posiadają oddzielenie przeciwpożarowe w pionie, m.in. w zakresie fundamentów, to tym samym części budynków nie posiadających takiego oddzielenia (jak w przypadku budynku B1/B2) jako odrębne budynki traktowane być nie mogą. Kwalifikacja budynku B1/B2 jako jednego budynku wynika z przepisów, a nadto inwestor w toku całego procesu budowlanego właśnie taką kwalifikację zastosował. Wobec powyższego, w jej ocenie, rzeczywisty zamiar inwestora, wynika z całokształtu akt sprawy.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody co do nie autoryzowanych poprawek, skarżąca wyjaśniła, że prawdą jest, iż przy niektórych poprawkach projektant nie umieścił autoryzacji, tzn. w pojedynczych przypadkach brak było pieczęci projektanta czy też daty. Jednakże, według stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r., nr [...], skierowanego do wszystkich wojewodów wynika, że w świetle Prawa budowlanego, dla wiarygodności dokumentów zawartych w projekcie na budowę wystarczający jest podpis projektanta złożony na pierwszej stronie projektu (Dowód: pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lutego 2011 r.). Dodatkowo skarżąca podniosła, że przepisy prawa nie zawierają żadnej normy, która nakazywałaby, aby poprawki były każdorazowo autoryzowane datą, pieczęcią i podpisem. Niezależnie od oceny merytorycznej organu odwoławczego, zdaniem skarżącej, brak autoryzacji czy też dokonanie autoryzacji w innej formie, niż wymaga tego organ II instancji jest kwestią techniczną, nie wpływającą w żaden sposób na meritum projektu. Brak taki, może być uzupełniony w toku postępowania przed organem II instancji i nie powinien skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej. Skarżący oświadczył, że projektant jest w stanie na pierwsze żądanie stawić się w siedzibie organu i w jego obecności dokonać koniecznych autoryzacji. Chcąc zapobiec ewentualnym argumentom Wojewody o trudności uzyskania takiego wyjaśnienia/autoryzacji - inwestor do niniejszego sprzeciwu załączył odpis wszystkich stron projektu, na których zostały wprowadzone poprawki, zawierający na każdej stronie poświadczenie zgodności z oryginałem przez projektanta, a także zawierający na każdej stronie autoryzację poprzez: datę, pieczęć i podpis projektanta.

W kwestii zarzutu Wojewody co do aktualizacji zaświadczeń i oświadczeń, skarżąca wyjaśniła, że do projektu było dołączone uaktualnione oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Nadto, w projekcie łącznie znalazły się i stare i nowe zaświadczenia po poprawkach. Do projektu załączono też uaktualnione zaświadczenia projektantów (załączono te uaktualnione zaświadczenia, które straciły ważność przed złożeniem poprawionego projektu budowlanego). Podkreśliła, że w związku ze zmianami projektu, w żaden sposób nie zmienił się projekt drogowy, a zatem nie było konieczności aktualizacji oświadczenia i zaświadczeń o przynależności do izb osób odpowiedzialnych za stworzenie projektu drogowego.

Co do zarzutu organu odwoławczego w kwestii tzw. Analizy nasłoneczniania, skarżąca stwierdziła, że "ze sporządzonego projektu wynika, że projekt zawiera oświadczenie projektanta w zakresie spełniania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, do każdego mieszkania poprowadzono promienie słoneczne wskazujące, w jakich godzinach mieszkanie będzie nasłonecznione. Okoliczności te potwierdzają rysunki wklejone w uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji Wojewody. Ponadto, nawet gdyby organ odwoławczy uznał, że taki projekt jest niewystarczający, miał możliwość wezwania wnioskodawcy do przedłożenia rysunków/oświadczeń uzupełniających, czego zaniechał. W ocenie skarżącego przeprowadzenie ew. postępowania uzupełniającego w tym przedmiocie było możliwe, a na potwierdzenie powyższego do niniejszego sprzeciwu załączono sporządzoną przez projektanta Analizę nasłoneczniania, uzupełnioną o opis wysokości obiektów przesłaniających przyjętych w analizie."

Co do wątpliwości Wojewody w kwestii terenu placu rekreacji i zabaw, tj. "brak zwymiarowanych wymiarów przedmiotowego podmiotu analizy oraz niekompletna legenda, w związku z czym nie można stwierdzić wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej", skarżąca wyjaśniła, że wymiar, którego organowi odwoławczemu brakowało, był podany na rysunku Projektu zagospodarowania terenu (s. 16) - co wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Tym samym, pomimo nie wskazania tego wymiaru na stronie 23 projektu, możliwe było zweryfikowanie przez organ prawidłowości wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Co więcej, uzupełnienie akt sprawy o wskazanie jednego wymiaru oraz uzupełnienie legendy jest czynnością, którą projektant mógł przeprowadzić na pierwsze żądanie Wojewody. Tym samym - nawet gdyby wymiar nie został podany - nie sposób uznać, iż konieczność wyjaśnienia tej okoliczności uzasadniała uchylenie decyzji organu I instancji. Ponadto, Wojewoda nie wskazał, w jakim zakresie legenda jest niepełna. Ponownie chcąc uniknąć zarzutu Wojewody, że uzupełnienie tych drobnych braków byłoby nadmiernie utrudnione - do sprzeciwu skarżąca załączyła uzupełniony rysunek ze strony 16, zawierający pełne wymiary oraz poszerzoną legendę.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z póżn. zm.), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei, według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Art. 138 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Dokonując oceny legalności powyższej decyzji Sąd zobligowany jest skontrolować czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji.

Ponadto, zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, wskazane przez organ odwoławczy wady decyzji pierwszoinstancyjnej, tj:

1) brak dokonania przez organ I instancji wnikliwej analizy w kwestii czy projektowane budynki B1 i B2 posadowione na wspólnym garażu, mieszczącym się w kondygnacji podziemnej stanowią niezależną konstrukcje, czy też jest to w istocie jeden budynek;

2) niedostrzeżenie przez organ I instancji nieautoryzowanych poprawek w projekcie budowlanym;

3) braki wskazanych przez Wojewodę aktualizacji zaświadczeń i oświadczeń;

4) niedostrzeżone przez Prezydenta braki w analizie nasłonecznienia;

5) niedostrzeżone przez Prezydenta braki zwymiarowania placu zabaw w Projekcie zagospodarowania terenu w kontekście prawidłowego wyliczenia powierzchni biologicznie czynnnej

- nie mogły, w ocenie Sądu - stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podziela utartą linię orzeczniczą wskazującą na wyjątkowość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazała strona skarżąca, Wojewoda wskazał jedynie na nieprawidłowości, które organ odwoławczy mógł wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego, co obszernie uszczegółowiono w sprzeciwie.

W ocenie Sadu, nie jest uzasadnieniem decyzji kasacyjnej powoływanie się przez organ odwoławczy na niewyjaśnienie wyżej opisanych kwestii. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, a których zrealizowanie jest wymagane w toku postępowania i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu Wojewoda powinien dokonać merytorycznej oceny stanowiska organu I instancji z uwzględnieniem wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na etapie postępowania odwoławczego.

Z tych też przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] uznając zarzuty sprzeciwu za uzasadnione.

O należnym skarżącej zwrocie kosztów postępowania w kwocie 641 zł, na które składają się uiszczony wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.