Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 276/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 4, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie spraw ze skarg Województwa na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], – z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., nr [...], 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., nr [...], 3. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., nr [...], 4. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., nr [...], 5. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., nr [...], 6. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., nr [...] 7. oddala skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], 8. oddala skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], 9. oddala skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], 10. oddala skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], 11. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Województwa kwotę 2640 (dwa tysiące sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Województwo wniosło skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzje tego organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta w sprawie zatwierdzenia projektów podziału nieruchomości, w których doszło do wydzielenia działek przeznaczonych pod drogi publiczne, w zakresie wskazania, że działki te przeznaczone są pod drogi wojewódzkie. Skargi wniesiono na następujące decyzje z dnia 7 kwietnia 2015 r., utrzymujące w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r.:

1. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 marca 2011 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. P., obręb M. ([...]), w części określającej przeznaczenie działek nr [...], [...] i [...] na drogi publiczne w kategorii dróg wojewódzkich, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą nr II SA/Gd 276/15;

2. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N., obręb M. ([...]), w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 277/15;

3. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2012 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N., obręb M. ([...]), w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 278/15;

4. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N., obręb Ł. ([...]), w części określającej przeznaczenie działek nr [...] i [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 279/15;

5. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2008 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N., obręb Ł. ([...]), w części określającej przeznaczenie działek nr [...] i [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 280/15;

6. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2010 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S., obręb M. ([...]), w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na poszerzenie ul. S. drogi publicznej w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 282/15;

7. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 lipca 2008 r. nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W. i M. obręb [...] w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 283/15;

8. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2007 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W. i M. obręb [...] w części dotyczącej nowopowstałej działki nr [...], sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 284/15;

9. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś., obręb Ł. ([...]), w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na poszerzenie ul. Ś. drogi publicznej w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 285/15;

10. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 maja 2006 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W., obręb Ł. ([...]), w części określającej przeznaczenie działek nr [...] i [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 281/15.

Sprawy te z uwagi na fakt pozostawania ze sobą związku połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniami z dnia 9 czerwca 2015 r. i prowadzono pod sygnaturą akt II SA/Gd 276/15. Z uwagi na dużą ilość spraw rozstrzyganych w jednym postępowaniu w uzasadnieniu przyjęto numerację decyzji odpowiadającą punktom wyroku od 1 do 10.

W sprawach ze skarg na decyzje wymienione punktach 1-5 występowały podobne stany faktyczne i tożsame problemy prawne. W sprawach tych wydano wyroki uchylające zaskarżone decyzje wobec uznania, że brak było podstaw do zakwalifikowania działek przeznaczonych pod drogi, jako działek przeznaczonych pod drogi o charakterze dróg wojewódzkich, czego konsekwencją winno być stwierdzenie nieważności badanych decyzji.

Zaskarżone decyzje wymienione w punktach od 1 do 5 wydano w następujących stanach faktycznych i prawnych:

1. Decyzją z dnia 24 marca 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w G. przy ul. P., obręb M. ([...]) i określił przeznaczenie nowopowstałych działek nr [...], [...] i [...], wskazując, że zgodnie z opinią Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 21 marca 2011 r., są one przeznaczone pod drogi publiczne w kategorii dróg wojewódzkich.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniami z dnia 18 października 2010 r. oraz 4 marca 2011 r. Prezydent Miasta potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. P. - rejon ul. N. i S. w mieście G., zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. P., zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia 25 kwietnia 1997 r.

W postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazywano, że działki nr [...], [...] i [...], znajdują się w strefie usługowo-mieszkaniowej, przeznaczonej pod budownictwo.

Zarząd Dróg i Zieleni w G. w sporządzonej opinii powołując się na wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 ze zm.), wskazywał, że droga o klasie ulicy głównej wybudowana w przyszłości na terenie tych działek może zostać w przyszłości zakwalifikowana jako droga wojewódzka.

2. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w G. przy ul. N., obręb M. ([...]) i określił przeznaczenie nowopowstałej działki nr [...], wskazując, że zgodnie z opinią Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 29 lipca 2011 r., jest ona przeznaczona pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. P. - rejon ul. N. i N.Ś. w mieście G., zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia 30 października 2003 r.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazywano, że działka nr [...] przeznaczona jest pod ulicę główną.

Zarząd Dróg i Zieleni w G. w sporządzonej opinii powołując się na wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazywał, że droga o klasie ulicy głównej wybudowana w przyszłości na terenie tej działki może zostać zakwalifikowana jak droga wojewódzka.

3. Decyzją z dnia 1 lutego 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w G. przy ul. N., obręb M. ([...]). Organ określił przeznaczenie nowopowstałej działki nr [...], wskazując, że jest ona przeznaczona pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projekt podziału jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. P. - rejon ul. N. i S. w mieście G., zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. P., zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia 25 kwietnia 1997 r., co potwierdził Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 30 maja 2011 r.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazywano, że działka nr [...] przeznaczona jest pod ulicę główną.

Zarząd Dróg i Zieleni w G. w sporządzonej opinii powołując się na wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazywał, że droga o klasie ulicy głównej wybudowana w przyszłości na terenie tej działki może zostać zakwalifikowana jak droga wojewódzka.

4. Decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...], położonych w G. przy ul. N. obręb Ł. ([...]). Organ określił przeznaczenie nowopowstałych działek nr [...] i [...], wskazując, że są one przeznaczone pod drogę wojewódzką.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 4 lipca 2008 r. Prezydent Miasta potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. w mieście G. w rejonie ulicy K., N., zatwierdzonego uchwałą RM nr [...] z dnia 29 marca 2001 r.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazywano, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod ulicę główną.

5. Decyzją z dnia 15 września 2008 r. nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. N.obręb Ł. ([...]), Organ określił przeznaczenie nowopowstałych działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 4 lipca 2008 r. Prezydent Miasta potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. w mieście G. w rejonie ulicy K., N., zatwierdzonego uchwałą RM nr [...] z dnia 29 marca 2001 r., a Zarząd Dróg i Zieleni w G. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2008 r., poinformował, że działki nr [...] i [...], są przeznaczone pod przyszłą drogę wojewódzką. W piśmie tym wskazano, że określenie przebiegu dróg wojewódzkich nie pozostaje w kompetencji Prezydenta Miasta i z wnioskiem o określenie kategorii przyszłej drogi należy się zwrócić do Sejmiku Województwa.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazywano, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod ulicę główną.

Zarząd Dróg i Zieleni w G. w sporządzonej opinii wskazywał, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod ulicę N. Ś. – przyszłą drogę wojewódzką.

W treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego planowane drogi określono, jako drogi główne, bez wskazania, że mają one mieć charakter dróg wojewódzkich. Drogi wojewódzki nie są na terenie wydzielonych pod drogi nieruchomości urządzone.

Województwo wystąpiło z wnioskami o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji w części określającej przeznaczenie wydzielonych działek pod drogi wojewódzkie na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. We wnioskach tych wskazano na:

– sprzeczność kwestionowanych zapisów decyzji z normą art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez ustalenie, że powstałe działki przeznaczone są pod drogi wojewódzkie, mimo braku zapisów w planach zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, w planach zagospodarowania określono bowiem drogi jako ulice główne, a klasę taką można zgodnie z przepisami rozporządzenia przypisać zarówno drogom wojewódzkim, jak również krajowym i powiatowym, treść wydanych decyzji bezzasadnie prowadzi zatem do przejścia prawa własności nieruchomości na Województwo Pomorskie;

– naruszenie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez uznanie, że wydzielone działki przeznaczone są pod drogi wojewódzkie, podczas gdy kompetencja w tym zakresie należy do innego organu – Sejmiku Województwa; Województwo wskazywało, że kompetencja do określenia przebiegu nowych dróg publicznych w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczy w istocie jedynie dróg gminnych i taki tylko charakter może mieć planowana droga;

– naruszenie przepisów prawa procesowego art. 6,7, 9,10 w związku z art. 125 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu przez zaniechanie przesłania Województwu postanowienia Prezydenta Miasta opiniującego zgodność podziału z planem, dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i ustalenie w wyniku tego, że przedmiotowe działki przeznaczone są pod drogi wojewódzkie oraz wadliwe uzasadnienie decyzji w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 9 grudnia 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższych decyzji.

W uzasadnieniach wydanych decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w badanych w postępowaniu nieważnościom decyzjach na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec treści planów zagospodarowania przestrzennego, na skutek wydzielenia działek przeznaczonych pod drogi doszło do przejścia prawa własności tych nieruchomości m.in. na Województwo . Organ wskazał, że w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wymienił kategorie dróg, wskazane w ustawie o drogach publicznych, które nie mają jednak związku z nadawaniem kategorii drogom, które nie zostały jeszcze wybudowane. Przeznaczenie w planie przedmiotowych działek pod ulice główne uzasadniało określenie charakteru nowopowstałych działek, jako dróg publicznych o charakterze dróg wojewódzkich, a użytego w decyzjach sformułowania "na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej" nie należy utożsamiać z kategorią drogi, a jedynie z jej charakterem wynikającym zapisów planu.

Organ stwierdził, że brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na przekroczenie przez Prezydenta Miasta kompetencji i wydanie orzeczenia pozostającego w zakresie właściwości Sejmiku Województwa. Organ wskazał, że należy rozróżnić kompetencję gminy do ustalenia w planie przebiegu drogi publicznej od zaliczenia istniejącej już drogi przez Sejmik Województwa do drogi określonej kategorii w trybie art. 6a i 7 ustawy o drogach publicznych.

Nadto organ stwierdził, że przedmiotem oceny w niniejszych postępowaniach były jedynie decyzje o podziale nieruchomości, organ nie był zatem uprawniony do oceny przebiegu postępowania planistycznego, które doprowadziło do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego, w tym obowiązku uzgodnienia przebiegu dróg wojewódzkich, o którym jest mowa w art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy.

We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Województwo podtrzymało zarzuty podniesione we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazał, że kategoria dróg wojewódzkich nie wynika z planów zagospodarowania przestrzennego gminy, uzgodnień dokonywanych przy jego uchwalaniu lub materiałów planistycznych ani planów zagospodarowania przestrzennego województwa. Województwo stwierdziło, że rażące naruszenie prawa w kwestionowanych decyzjach wiąże się z istotnymi skutkami prawnymi tych decyzji, polegającymi na przejściu prawa własności nieruchomości i obowiązku zapłaty odszkodowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 7 kwietnia 2015 r. utrzymało wydane decyzje w mocy.

W uzasadnieniach tych decyzji organ szeroko zanalizował przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powołując się w tym zakresie na judykaturę i doktrynę prawniczą.

Organ wskazał, że podstawę prawną decyzji badanych w postępowaniu nieważnościom stanowiły przepisy art. 93 ust. 1 i 2, 98 ust. 1 oraz art. 4 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przytoczył ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone były pod ulice główne i wskazał, że takie zapisy planu stanowiły podstawę prawną ustalenia, że wydzielone działki są przeznaczone pod drogi publiczne w kategorii dróg wojewódzkich.

Organ wskazał, że wydane decyzje nie naruszają w sposób rażący art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten nie określa w ogóle przesłanek wydzielenia działek pod drogi publiczne - drogi wojewódzkie. Przepis ten określa jedynie skutki rzeczowe w postaci przejścia prawa własności nieruchomości, natomiast ustalenie przeznaczenia wydzielanej nieruchomości odbywa się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest także podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności treści decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planach posłużono się pojęciem drogi głównej (G) z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, drogą taką może, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2, być droga wojewódzka. Mimo, że w planach nie ustalono wprost, że planowane drogi mają charakter dróg wojewódzkich, to zakres zapisów planu jest na tyle szeroki, że mieści się w nich także droga publiczna o charakterze drogi wojewódzkiej. Brak jest zatem oczywistej sprzeczności miedzy treścią decyzji podziałowej a zapisami planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że badane decyzje nie zawierają innych wad uzasadniających stwierdzenie ich nieważności, przewidzianych w art. 156 k.p.a.

Województwo w skargach na powyższe decyzje podniosło i szczegółowo uzasadniło zarzuty:

– naruszenia przez zaskarżone decyzje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa,

– naruszenia art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego przez bezpodstawne przyjęcie, że drogi określone w planach jako drogi główne stanowią drogi wojewódzkie, podczas gdy zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie klasę G można przypisać trzem kategoriom dróg, treść wydanych decyzji bezzasadnie prowadzi zatem do przejścia prawa własności nieruchomości na Województwo,

– naruszenia art. 156 art. § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem kompetencja w zakresie zaliczenia drogi publicznej do dróg klasy wojewódzkiej przysługuje zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wyłącznie sejmikowi województwa, gdyż zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa,

W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w wydanych decyzjach.

Rozpoznając skargi wymienione w punkcie 1-5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Dokonując oceny zaskarżonych decyzji, w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane one zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego, o którym jest mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., co uzasadniało ich uchylenie.

Objęte sądową kontrolą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęto w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisów art. 156-159 k.p.a., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Województwo niewątpliwie posiadało interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., umożliwiający mu wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem decyzje te wywołują skutki w postaci przejścia na rzecz Województwa Pomorskiego prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi wojewódzkie oraz obowiązku zapłaty odszkodowania.

W doktrynie i judykaturze za rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się naruszenie polegające na oczywistej sprzeczności z obowiązującym przepisem prawa oraz naruszenie wywołujące skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Badane w postępowaniu nieważnościom decyzje o podziale nieruchomości zostały wydane na podstawie przepisów działu III rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., dotyczącego podziałów nieruchomości. Art. 98 tej ustawy stanowi, że

1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Definicję terminu drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 pkt. 2 u.p.d. wśród dróg publicznych wyróżnia drogi wojewódzkie, które stanowią własność województwa. Zgodnie z art. 6 u.d.p. do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych (ust. 1), zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej (ust. 2), a ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (ust. 3).

Z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że działka przeznaczona pod drogę publiczną – wojewódzką, przechodzi z mocy prawa na własność województwa, za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod budowę nowych dróg publicznych lub poszerzenie dróg istniejących z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., I SA/Wa 360/08, LEX nr 491981).

W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przebieg i kategoria przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 § 1 u.g.n., winny wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Charakter drogi nie budzi wątpliwości w przypadku drogi już wybudowanej i zaliczonej odpowiednią uchwałą do dróg określonej kategorii. Z reguły jednak podział nie dotyczy działek, na których drogę już wybudowano, lecz działek na których części jest ona dopiero planowana.

Mimo, że treść przepisu nie określa, na podstawie jakiego aktu prawnego ustalane mają być przebieg i kategoria drogi oczywistym jest, że okoliczność ta musi wynikać z aktu organu uprawnionego do wiążącego prawnie zaplanowania przebiegu drogi i określenia jej kategorii.

Niedopuszczalna jest inna wykładnia 98 § 1 u.g.n. i wyinterpretowanie normy, w której ustalenie przebiegu drogi bądź jej kategorii pozostawione byłoby swobodnej decyzji organu wydającego decyzję o podziale lub organu rozstrzygającego wniosek o przyznanie należnego dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania. Organy te nie są bowiem uprawnione do planowania przebiegu dróg.

Zgodnie z art. 98 § 1 u.g.n. wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. Własność gruntu zajętego pod drogę, z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale prawomocne, przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa województwa, powiatu lub gminy, przy czym skutek ten następuje z mocy samego prawa. Z uwagi na takie skutki decyzji, kwalifikacja przyszłej drogi, jako drogi wojewódzkiej nie może być przez organ domniemywana lub traktowania, jako jedna z możliwych ewentualności dopuszczonych planem. Przejścia działki drogowej na własność określonego podmiotu winno nastąpić z mocy prawa, a nie z mocy decyzji organu dokonującego podziału. Aby takie przejście doszło do skutku, w dacie wydawania decyzji podziałowej musi istnieć akt prawny określający przebieg i kategorię drogi.

W przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wątpliwości jakiej kategorii będzie planowana droga nie zachodzą, bo z reguły wynika to z treści decyzji. Natomiast w przypadku planów zagospodarowania przestrzennego często zdarza się, że kategoria drogi nie jest w nich wskazana, a plany posługują się jedynie pojęciami klasy drogi.

Art. 2 ust. 3 u.d.p. stanowi, że drogi publiczne, ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) W § 4 ust. 1 pkt 4 wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, ze zm.). W art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne podzielono ze względu na kategorię na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. W § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazano klasy dróg – A, S, GP, G, Z, L i D. Z § 4 ust. 2 wynika, że drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg:

1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G,

2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP,

3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L,

4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z.

Wskazanie w planie miejscowym klasy dróg zamiast ich kategorii nie jest właściwe, klasyfikacja dróg dokonywana jest bowiem na podstawie kryterium funkcjonalno-technicznego, a nie kategorii drogi w sieci drogowej i nie pokrywa się z tym podziałem. Skoro to kategoria drogi, a nie jej klasa decyduje o podmiocie będącym właścicielem drogi, to postanowienia planistyczne, uwzględniające zgodnie z systemową wykładnią prawa normę art. 98 § 1 u.g.n. i jej konsekwencje, winny posługiwać się pojęciem kategorii drogi, a nie jej klasy. Wtedy mamy do czynienia z istnieniem aktu prawnego umożliwiającego wskazanie, na jaki podmiot prawa publicznego przeszła własność drogi w wyniku wydania decyzji podziałowej.

Drogi klasy A, S i D przypisane są do dróg jednej kategorii. W takim przypadku możliwa jest interpretacja zapisów planu przez określenie kategorii drogi na podstawie jej klasy. W przypadku wszystkich pozostałych klas nie jest to możliwe w oparciu o samą treść planu, bowiem drogi klasy GP, G, Z i L mogą być drogami różnych kategorii. Z § 4 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia wynika, że droga oznaczona symbolem G może być drogą wojewódzką, krajową albo powiatową, a droga zbiorcza może być drogą powiatową, wojewódzką lub gminną. Oznaczenie takiej klasy drogi nie przesądza zatem kategorii takiej drogi, jako drogi wojewódzkiej.

Ustalenie w decyzji o podziale kategorii drogi publicznej, pod którą przeznaczona jest działka drogowa powstała w wyniku podziału, musi nastąpić na podstawie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, które są jednoznaczne. Jednoznaczność tę można uzyskać zarówno w drodze wykładni językowej, gdy wynika to z bezpośrednio treści planu, jak i w drodze innych metod wykładni (dokonanej w oparciu o inne postanowienia planu, materiały planistyczne lub inne akty).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z art. 98 ust. 1 ustawy nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 ustawy nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 459/10, LEX nr 952050). Plan miejscowy winien precyzować, czy planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy też krajowej. Takie ustalenia winny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 781/08 dostępny na stronie internetowej www. orzeczenia nsa.gov.pl)

Niewątpliwym jest, że odnośnie wymienionych wyżej działek drogowych, jak i działek, których dotyczą pozostałe rozpatrywane w sprawie skargi brak jest planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ustalającego przebieg dróg wojewódzkich na terenie tych działek, uchwał zaliczających drogi do dróg wojewódzkich bądź jakichkolwiek aktów prawnych wydanych w tym przedmiocie. Przebieg dróg publicznych w tym zakresie regulują zatem jedynie zapisy planów zagospodarowania przestrzennego.

Organ stwierdził, że drogi wskazane w planie mogą mieć w przyszłości charakter dróg wojewódzkich. Takiej ewentualności nie można wykluczyć. Niemniej jednak taka kategoria drogi musi być określona w dacie wydawania decyzji o podziale. O ile w chwili tej nie musi istnieć droga jako obiekt budowlany, musi istnieć akt określający podmiot nabywający własność działki drogowej.

W dacie wydawania zaskarżonych w trybie nadzwyczajnym decyzji podziałowych nie istniał żaden akt prawny przeznaczający wydzielone działki pod drogi wojewódzkie, który przesądziłby, że na ten podmiot przejdzie z mocy prawa własność wydzielonych pod drogi działek. Jedną z propozycji rozwiązania problemu w sytuacji braku takiego ustalenia jest przyjęcie, że podmiotem na który przejdzie własność nieruchomości drogowej będzie gmina, która ustaliła przebieg drogi w planie i która posiada samodzielną kompetencję tylko w zakresie ustalania przebiegu dróg gminnych. Wskazać bowiem należy, że w takiej sytuacji właściciel działki nie wie od jakiego podmiotu winien dochodzić odszkodowania za utraconą działkę drogową, alternatywnie możliwe jest również zaskarżenie przez właściciela dzielonej działki postanowień planistycznych przeznaczających nieruchomość pod drogę. Rozstrzygnięcie tego problemu przekracza jednak ramy niniejszej sprawy.

Nie jest wystarczającym, jak przyjął organ, że treść decyzji o przeznaczeniu działki pod drogę wojewódzką nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, które nie określają kategorii drogi. Z uwagi na skutki decyzji w sprawie podziału nieruchomości, wydzielającej nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną, dla ważności tej decyzji w zakresie wskazania kategorii drogi konieczne jest jej oparcie zapisie uchwały planistycznej lub decyzji lokalizacyjnej, który na nie budzi wątpliwości co do kategorii przyszłej drogi i jej właściciela.

Wobec konstrukcji zastosowanej przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 u.g.n., niedopuszczalnym jest by do przejścia prawa własności nieruchomości na województwo mogło dojść z mocy prawa bez wyraźnego zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg wojewódzkich.

Za wyjątkiem planu stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia 24 marca 2001 r. (punkt 1) w planach miejscowych teren działek oznaczono jako przeznaczony pod drogę publiczną ulice główną (G). Z takiego zapisu uchwał planistycznych nie wynika, że teren ten został przeznaczony pod drogę kategorii wojewódzkiej. Drogę tej klasy można bowiem zakwalifikować także jako drogę innych kategorii - krajową albo powiatową.

Wskazać także należy, że z treści wydanych postanowień opiniujących zgodność podziału z planem zagospodarowania przestrzennego nie wynika przeznaczenie nieruchomości pod drogę o charakterze drogi wojewódzkiej. Postanowienia te, wydane na postawie art. 93 ust. 4 u.g.n., w przedmiocie zgodności projektu podziału z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, potwierdzają jedynie, że przedmiotowe działki zgodnie z tymi planami stanowią ulice główne, oznaczone literą G. Podstawy do ustalenia przeznaczenia działek pod drogi wojewódzkie nie mogły stanowić pisma Zarządu Dróg i Zieleni, z których wynikało, że planowane drogi, z uwagi na ich klasę mogą mieć charakter dróg wojewódzkich. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, a Zarząd Dróg i Zieleni w G. jest jednostką organizacyjną podległą Prezydentowi Miasta, niemniej ani Prezydent Miasta ani podległa mu jednostka organizacyjna nie posiadają uprawnień do ustalenia kategorii nieistniejącej drogi i nadania jej charakteru drogi wojewódzkiej. Treść tej opinii nie mogła zatem stanowić podstawy dokonania ustaleń odnośnie charakteru planowanej drogi, które winny być poczynione na podstawie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji lokalizacyjnej. Na marginesie zaznaczyć należy, że opinie ta wskazywały jedynie na możliwość realizacji planowanych dróg jako wojewódzkich i nie zawierały jednoznacznych ustaleń co do charakteru przyszłych dróg.

Odnośnie decyzji wymienionej w punkcie 1 z dnia 24 marca 2011 r. nr [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...], [...], [...] i [...], położonych w G. przy ul. P., obręb M. ([...]), wskazać należy, że określiła ona przeznaczenie nowopowstałych działek nr [...], [...] i [...], pod drogi publiczne w kategorii dróg wojewódzkich na podstawie opinii Zarządu Dróg i Zieleni, podczas gdy w wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazywano, że działki nr [...], [...] i [...], znajdują się w strefie usługowo mieszkaniowej i przeznaczonej pod budownictwo. Wydana decyzja jest zatem sprzeczna z treścią tego postanowienia, którym organ wydający decyzję był związany. Brak było zatem podstaw do ustalenia, że w planie zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie tych działek na drogę wojewódzką.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym, decyzje podziałowe zawierające stwierdzenie, że działki przeznaczono pod drogę wojewódzką należy uznać za naruszające prawo w sposób rażący, zarówno w kontekście sprzeczności rozstrzygnięcia z normą obowiązującego prawa – art. 98 u.g.n., jak i istotnych skutków takiego zapisu. Przy takiej treści decyzji i braku innych aktów regulujących kwestię kategorii drogi oczywistym jest bowiem, że zapis decyzji stanie się podstawą do wpisu w księdze wieczystej i wypłaty odszkodowania, zgodnie iż art. 98 ust. 2 i 3 u.g.n.

Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej nie jest uzasadniony. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić albo z uwagi na je wydanie bez podstawy prawnej albo w uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowane decyzje o podziale nieruchomości wydano z rażącym naruszeniem prawa, ich wydanie nie nastąpiło natomiast bez podstawy prawnej. W decyzji o podziale nieruchomości organ nie orzeka o przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu może natomiast stosownie do regulacji przewidzianej w art. 98 ust. 1 u.g.n. określić przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną określonej kategorii, co umożliwia ocenę skutków decyzji podziałowej. Organ ustalając przeznaczenie nieruchomości pod drogę wojewódzką nie uczynił tego bez podstawy prawnej lecz ustalając stan faktyczny i stosując przepis prawa dokonał błędnej interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 art. § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazywał, że kompetencja w zakresie zaliczenia drogi publicznej do dróg klasy wojewódzkiej przysługuje zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.p. wyłącznie sejmikowi województwa, który wydaje uchwałę w tym zakresie. Przepis art. 156 art. § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności w przypadku jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc przez niewłaściwy organ. Do naruszenia właściwości w rozumieniu tego przepisu doszłoby w przypadku podjęcia przez Prezydenta Miasta skutecznego wobec wszystkich aktu o nadaniu określonej drodze charakteru drogi wojewódzkiej, tak jak to następuje w uchwale sejmiku województwa, dotyczącej wybudowanej drogi. Wydane decyzje nie mają takiego charakteru. W konkretnych sprawach dotyczących podziału nieruchomości, z powołaniem się przez organ na stanowisko Zarządu Dróg i Zieleni w G., doszło do bezzasadnego uznania, że planowane drogi mają mieć charakter dróg wojewódzkich, co świadczy o rażącym naruszeniu prze te decyzje prawa .

Podnoszony przez skarżącego w toku postępowania brak doręczenia postanowienia Prezydenta Miasta w sprawie opinii o zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że postanowienia te nie przesądzały charakteru działek drogowych, jako drogi wojewódzkiej. Oceny, iż działki drogowe mają charakter drogi wojewódzkiej nie dokonano zatem w kwestionowanych decyzjach w oparciu o treść tych postanowienia. Nadto wskazać należy, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. jest zgodnie z art. 93 ust. 5 u.g.n. zaskarżalne zażaleniem. Wydane postanowienia wobec upływu terminu do złożenia zażalenia, są ostateczne, a skarżący jako strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu mógł żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu opiniującym nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem przesłanki wzruszenia decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych – nieważnościom i wznowieniowym są rozłączne. W sytuacji, gdy brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może on stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając skargi wymienione w punktach 7-9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając wyżej zamieszczone rozważania ustalił i zważył, co następuje:

Zaskarżone decyzje wymienione w punktach od 7-10 wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

7. Decyzją z dnia 20 września 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w G. przy ul. W. i M. obręb [...]. Organ nie określił w decyzji przeznaczenia nowopowstałej działki nr [...] pod drogę wojewódzką.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania trasy P-P, zatwierdzonego uchwałą RM nr [...] z dnia 21 czerwca 2001 r.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazano, że działka nr [...] przeznaczona jest pod ulicę główną, ul. M.. Ulica ta jak wynika z planu podziału jest ulica istniejącą, a własność nieruchomości zajętej pod drogę należy do Skarbu Państwa. Ulica ta od skrzyżowania z ul. P. do skrzyżowania z ulicą Ś. ma status drogi wojewódzkiej, wynikający z uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia 30 września 2002 r. Działka nr [...] położona jest na tym odcinku.

8. Decyzją z dnia 30 lipca 2008 r. nr [...], Prezydent Miasta zmienił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2007 r. nr [...] poprzez określenie przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka przeznaczona jest pod poszerzenie ul. M., mającej charakter drogi wojewódzkiej.

9. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w G. przy ul. Ś., obręb Ł. ([...]). Organ określił w decyzji przeznaczenie nowopowstałej działki nr [...] na poszerzenie drogi wojewódzkiej – ul. Ś.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 23 czerwca 2005 r. Prezydent Miasta potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. Ł. – rejon ul. Ś., II B., [...], zatwierdzonego uchwałą RM nr [...] z dnia 30 sierpnia 2001 r.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazano, że działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie ulicy zbiorczej - ul. Ś. Ulica ta jak wynika z planu podziału jest ulica istniejącą.

Ulica ta od skrzyżowania z ul. M. do granic miasta ma status drogi wojewódzkiej, wynikający z uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia 30 września 2002 r. Działka nr [...] położona jest na tym odcinku.

We wnioskach o stwierdzenie nieważności tych decyzji skarżący podniósł zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi w sprawach objętych skargami nr 1-5. Dodatkowo skarżący wskazał, że ustalenie przeznaczenia nowopowstałej działki nr [...] pod drogę wojewódzką nie było możliwe z uwagi na brak na rysunku planu linii rozgraniczających między poszczególnymi strefami. Skarżący zarzucił także, że działka nr [...] została uznana za działkę przeznaczoną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej mimo, że takie przeznaczenie tego terenu nie wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta znajduje się bowiem na obszarze strefy mieszkaniowo–usługowej.

Tożsama ze sprawami nr 1-5 była argumentacja zawarta w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r.

We wniesionych skargach skarżący dodatkowo podkreślił brak możliwości ustalenia w jakiej dokładnie strefie znajdują się działki przeznaczone, zdaniem organu dokonującego podziału, na poszerzenie dróg wojewódzkich, czy w strefie działek drogowych czy też o innym przeznaczeniu, pod zabudowę mieszkaniową lub usługową. W skardze dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 lipca 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2007 r. poprzez określenie przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, skarżący wskazywał na oparcie decyzji podziałowej na wadliwym prawnie planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał stanowiska zawarte w wydanych decyzjach.

Na podstawie analizy treści planu zagospodarowania przestrzennego w tych sprawach możliwie było określenie kategorii dróg, jako dróg wojewódzkich. Działki przeznaczone pod drogi publiczne główne lub zbiorcze przeznaczono bowiem pod poszerzenie już istniejących dróg o charakterze dróg wojewódzkich. Ustalenie innej kategorii drogi w takim przypadku byłoby więc niemożliwe. Mimo braku wyraźnego określenia w planie charakteru drogi jako drogi wojewódzkiej taki jej charakter wynika z uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia 30 września 2002 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono możliwość, by w przypadku wątpliwości w zakresie treści aktu prawa miejscowego organy dokonały jego interpretacji po przeprowadzeniu analizy materiałów, które mogą dostarczyć materiału niezbędnego do oceny treści planu w zakresie charakteru planowanej drogi i interpretacji treści planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że jego kognicja nie obejmowała postępowania planistycznego jest słuszne. Organ nie ma bowiem kompetencji do badania ważności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestionowanie prawidłowości uchwały planistycznej winno odbywać się w trybie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515). Na marginesie jedynie wskazać należy, że uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie posiada kompetencji do samodzielnego decydowania o przebiegu nowych planowanych dróg wojewódzkich, bądź kompetencji do ich poszerzania bez uprzedniego zaplanowania takiej drogi przez województwo (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1267/09, www.nsa.gov.pl). Z art. 19 i 20 u.d.p. wynika, iż sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg należą do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, której organ jest zarządcą drogi. Kwestie planowania i budowy dróg wojewódzkich pozostają zatem w kompetencjach województwa. Ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Natomiast przebieg planowanych dróg wojewódzkich związany być powinien z planem zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalanym przez sejmik województwa (art. 39 ust. 3 pkt 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestie planowania i budowy dróg wojewódzkich pozostają zatem w kompetencjach województwa.

Zarzuty skarżącego dotyczące braku podstaw do ustalenia w jakiej jednostce planistycznej znajduje się działka nr [...] z uwagi na brak linii rozgraniczających na rysunku planu nie są uzasadnione. Przede wszystkim wskazać należy, że przeznaczenie tej działki pod drogę publiczną o klasie drogi głównej wynika z treści postanowienia opiniującego zgodność projektu podziału nieruchomości z planem, którym organ zatwierdzający projekt podziału był związany. Nadto stanowisko skarżącego o braku linii rozgraniczających na rysunku planu nie jest słuszne i zostało ukształtowane na podstawie mało czytelnej zmniejszonej kopii planu. W sytuacji możliwości jednoznacznego określenia charakteru planowanej drogi jako drogi wojewódzkiej, brak jest podstaw do uznania, że decyzja podziałowa rażąco narusza prawo w tym zakresie. Naruszenia prawa można by dopatrywać się w takim przypadku jedynie w zakresie projektu podziału wydzielającego wąską działkę pod drogę. Niemniej jednak w sytuacji pozytywnej oceny w postanowieniu jego zgodności z planem, organowi, który zatwierdził taki projekt nie można zarzucić naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa o charakterze rażącym, a postępowanie o stwierdzenie nieważności nie służy ponownemu rozpatrywaniu sprawy i dokonywaniu ustaleń faktycznych.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut, że działka nr [...] została uznana za działkę przeznaczoną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej mimo, że takie przeznaczenie tego terenu nie wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta znajduje się bowiem na obszarze strefy mieszkaniowo–usługowej. Przeznaczenie tej działki pod ulicę zbiorczą wynika z treści planu, co potwierdza postanowienie organu opiniującego zgodność projektu podziału nieruchomości z planem, którym organ zatwierdzający projekt podziału był związany.

Jak wyżej wskazano, brak doręczenia skarżącemu postanowień opiniujących projekt podziału nie wywołuje skutku w postaci nieważności decyzji.

Skargi na decyzje wymienione w punktach 8 i 9 podlegały zatem oddaleniu. W sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Określenie kategorii drogi jako drogi wojewódzkiej było w niniejszych przypadkach możliwe. Nastąpiło ono zgodnie z ustaleniami planistycznymi podlegającymi interpretacji w związku z uchwałą Sejmiku Województwa o zaliczeniu istniejących dróg do dróg kategorii wojewódzkiej.

Natomiast oddalenie skargi w sprawie wymienionej w punkcie 7 wynikało z faktu, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie określenia w decyzji podziałowej przeznaczenia działki nr [...] pod drogę wojewódzką, podczas gdy w tej decyzji organ nie określił, że nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wojewódzką, co stało się przyczyną wydania decyzji uzupełniającej. Niezalenie od powyższego, wskazać należy, że gdyby takie stwierdzenie było w decyzji zawarte, skarga podlegałaby oddaleniu z tej przyczyny, że określenie, iż działka przeznaczona jest pod poszerzenie ulicy M. mającej charakter drogi wojewódzkiej, nie narusza rażąco przepisów obowiązującego prawa.

Odnośnie do spraw wymienionych w punktach 6 i 10 wskazać należy, że w treści wyroku doszło do omyłki w tych sprawach dotyczących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o numerach [...] i [...], wynikającej z pomyłki ich sygnatur przez sąd i przypisania do stanu faktycznego sprawy odmiennej sygnatury deczyji.

6. Decyzją z dnia 9 września 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stawiającej działkę nr [...], położonej w G. przy ul. S., obręb M. ([...]). Organ określił przeznaczenie nowopowstałej działki nr [...], wskazując, że jest ona przeznaczona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej ul. S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. III w mieście G., zatwierdzonego uchwałą RM nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. Z postanowienia tego oraz planu podziału wynika, że teren działki nr [...] przeznaczony jest pod ulicę zbiorczą, poszerzenie istniejącej ul. S..

Ulica ta od skrzyżowania z ul. T. Św. W. do granic miasta ma status drogi wojewódzkiej, wynikający z uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia 30 września 2002 r. Działka nr [...] położona jest na tym odcinku.

10. Decyzją z dnia 17 maja 2006 r. nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w G. przy ul. W., obręb Ł. ([...]). Organ określił w decyzji przeznaczenie nowopowstałych działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną o klasie drogi głównej w kategorii drogi wojewódzkiej – ul. N. Ś.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 16 marca 2005 r. Prezydent Miasta potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. Ł. P. rejon ul. N. i N. Ś., zatwierdzonego uchwałą RM nr [...] z dnia 30 października 2003 r.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta opiniującym zgodność podziału z planem wskazano, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są ulicę główną.

W piśmie Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 20 marca 2006 r. wskazano, że przez przedmiotowe działki przebiegać będzie droga wojewódzka.

We wnioskach o stwierdzenie nieważności tych decyzji skarżący podniósł zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi w sprawach objętych skargami nr 1-5. Dodatkowo w sprawie nr 6 skarżący wskazał, że z uwagi na wymiary działki na podstawie rysunku planu nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajduje się w strefie KD 82 - ulicy zbiorczej, bowiem może ona znajdować się także w strefie M23 - zabudowy mieszkaniowej.

Tożsama była także argumentacja zawarta w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r. oraz wniesionych skargach, a w odpowiedziach na skargi organ podtrzymał stanowiska zawarte w wydanych decyzjach.

Okoliczności sprawy ze skargi na decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 maja 2006 r., wydzielającej działki nr [...] i [...] były zbieżne z okolicznościami spraw wymienionych w punktach 1 – 5 i w całości do tej sprawy odnieść należy przedstawioną wyżej w tym zakresie argumentację.

W tej sprawie Sąd zamierzał wydać wyrok uchylający wydaną decyzję. Do oddalenia skargi w punkcie 10 wyroku doszło na skutek pomyłki w sygnaturze tej sprawy ze sprawą ze skargi na decyzję nr [...], orzeczenie odnośnie tej sprawy miało być bowiem wydane w punkcie 6 wyroku i polegać na uchyleniu wydanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

To w sprawie ze skargi na decyzję nr [...], w której działka nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie drogi wojewódzkiej ul. S. skarga winna zostać oddalona, tak jak w przypadku spraw określonych w punktach 8 i 9. Okoliczności tej sprawy pozwalały bowiem na jednoznaczne określenie w decyzji kategorii drogi, pod którą przeznaczona jest wydzielona działka. Zarzut, że z uwagi na wymiary działki na podstawie rysunku planu nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajduje się w strefie KD 82 – ulicy zbiorczej, bowiem może ona znajdować się także w strefie M23 - zabudowy mieszkaniowej, nie zasługiwał na uwzględnienie. Takie przeznaczenie nieruchomości (podobnie jak w sprawach wynikało bowiem z treści postanowienia opiniującego zgodność projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, którym to postanowieniem organ wydający decyzję podziałową był związany. Podnoszony przez skarżącego w toku postępowania brak doręczenia postanowienia Prezydenta Miasta w sprawie opinii o zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie uzasadniał stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Popełnienie omyłki w świetle ustalonych stanów faktycznych i dokonanej przez sąd oceny prawnej wszystkich innych spraw połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i jak i ustnego uzasadnienia wydanego wyroku nie budzi wątpliwości. Omyłka ta wynikała z dużej ilości spraw objętych rozstrzygnięciem i zbliżenia sygnatur obu zaskarżonych decyzji [...] i [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy istnieją podstawy do zakwalifikowania popełnionej omyłki jako oczywistej i dokonania sprostowania wyroku w tym zakresie postanowieniem wydanym w trybie art. 156 § 1 p.p.s.a. Strony mogą złożyć stosowny wniosek w tym zakresie. Alternatywnym rozwiązaniem tej sytuacji jest uwzględnienie przez Sąd I instancji wniesionej skargi kasacyjnej i wydanie w sprawie wyroku w zakresie punktów 6 i 10 na podstawie art. 179 a p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu kwotę 2640 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania należnych od sześciu uwzględnionych skarg - kosztów uiszczonego wpisu w łącznej wysokości 1200 zł (200 zł x 6) oraz zastępstwa prawnego w łącznej wysokości 1440 zł (240 zł x 6).