Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1834/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Podatki inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 6m ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia del. WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Protokolant Magdalena Gródecka, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1152/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za odbiór odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Z przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynikało, że Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia 2 lipca 2013 r., określił Spółdzielni Mieszkaniowej w J. (dalej zwana "Skarżącą" lub "Spółdzielnią") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], w kwocie 324 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 lipca 2013 r. Wydanie powyższej decyzji poprzedziło ustalenie na podstawie informacji zawartej w rejestrze gruntów z dnia 3 lipca 2013 r. dla jednostki rejestrowej [...], że zabudowana budynkiem wielorodzinnym działka nr [...] o pow. 0,0298 ha pozostaje we wspólności ustawowej 15 osób oraz Spółdzielni (25880/72030 części). Natomiast na podstawie informacji zawartych w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych dla KW nr [...] ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w własności/użytkowaniu wieczystym strony. Organ ponadto wskazał, że na terenie Miasta J. obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w Jarosławiu nr 452/XLIII2012 z dnia 3 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podkarpac. z 2012r., poz.3275) a także uchwała nr 478/XLV/2012 z dnia 28 grudnia 2012r., w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miejskiej Jarosław (Dz. Urz. Woj. Podkarpac. z 2013r. poz. 719). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na treść przepisów ustawy oraz stwierdzony fakt nieprzedłożenia przez Spółdzielnię – będącej w rozumieniu ustawy "właścicielem" spornej nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2. Skarżąca w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego, zarzucając: 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj.: art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3; art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn.: Dz. U z 2012r., poz. 391 ze zm., zwana dalej "u.u.c.p.g.") przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Spółdzielnia jest podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2) art. 6o i art. 6q u.u.c.p.g. w zw. z art. 3 pkt. 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm., zwana dalej "ustawą Ord. pod.") poprzez błędne przyjęcie, iż Spółdzielnia jest stroną postępowania podatkowego w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 3) art. 6q u.u.c.p.g. w zw. z art. 122 w zw. z art. 186 § 1 ustawy Ord. pod. poprzez błędne oparcie decyzji Burmistrza Miasta J. na informacji Spółdzielni dotyczącej aktualnej liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość w sytuacji, gdy Skarżąca informowała organ, iż nie jest w stanie zweryfikować aktualnej i przede wszystkim rzeczywistej liczby mieszkańców.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej zwane "SKO") decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia 2 lipca 2013 r. Uzasadniając rozstrzygniecie podał, że w myśl art. 6c u.u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie do treści art. 6h u.u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe, stosownie do treści art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g., obliguje właściciela nieruchomości do złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W dalszej części zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., przez właściciela nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; zwana dalej "u.w.l."), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust. 3 ustawy). Organ odwoławczy mając powyższe na uwadze zwrócił uwagę, że Spółdzielnia nie złożyła pierwszej deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie do dnia 31 marca 2013 r., określonym uchwałą Rady Miasta Jarosławia z dnia 28 grudnia 2012 r., ani też w dodatkowym, wyznaczonym przez organ terminie. Tym samym zaznaczył, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o). Zdaniem organu taka sytuacja zaistniała w weryfikowanym przypadku. SKO nie podzieliło argumentacji Skarżącej w zakresie zakwestionowania jej statusu jako strony niniejszego postępowania, bowiem stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy Spółdzielnia przejęła obowiązki właściciela nieruchomości, w tym konieczność składana deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uiszczanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi przez mieszkańców nieruchomości. Tym samym organ uznał Spółdzielnię za właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej w J. przy ul. [...]. Organ podkreślił, że Spółdzielnia uprzednio obowiązującym stanie prawnym wywiązywała się z obowiązków właściciela nieruchomości podpisując umowę na odbieranie odpadów komunalnych nie kwestionując dotąd ani swojego statusu właściciela nieruchomości w rozumieniu ww. ustawy, ani sposobu naliczania wysokości opłaty od osób zamieszkałych w danym budynku. Obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości, zawartej z podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów komunalnych, został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie zmienił się natomiast podmiot obowiązany do wypełnienia tego obowiązku. Organ stwierdził, iż w myśl art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, wówczas obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W ocenie SKO również ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.; zwana dalej "u.s.m.") kwestie dotyczące zarządu nieruchomością wspólną, odwołuje do ustawy o własności lokali. W przypadku spółdzielczego lokatorskiego lub spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu to spółdzielnia jest samodzielnym właścicielem budynku i lokali. Wystarczy jednak, aby w budynku spółdzielczym ustanowiono odrębną własność lokali, zastosowanie znajdą przepisy ustawy o własności lokali. Na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, choćby właściciele nie byli członkami spółdzielni. W związku z powyższym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że to Spółdzielnia pełni rolę osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną, więc na niej ciąży obowiązek złożenia jednej deklaracji dla odrębnej nieruchomości (a nie dla poszczególnych lokali) i uiszczenia jednej opłaty dla poszczególnych nieruchomości. Końcowo SKO mając na uwadze, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Jarosławia z dnia 3 grudnia 2012 r., w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych ustala się jako iloczyn sumy mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a tym samym skoro stawka opłaty na podstawie § 2 ust. 2 powyższej uchwały w przypadku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny wynosi 13,50 zł miesięcznie od osoby za prawidłowe uznał ustalenie przez organ pierwszej instancji liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz sposób wyliczenia opłaty.

4. Spółdzielnia w skardze wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego - tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust 3 i art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 3 i 5 u.s.m., poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowej w rozumieniu u.u.c.p.g., a co za tym idzie, że spoczywają na niej obowiązki wynikające z tej u.u.c.p.g. (w tym m.in. obowiązek złożenia deklaracji i obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), bowiem sprawuje zarząd nieruchomością wspólną przy ul. [...] w J. w rozumieniu przepisów u.w.l., w sytuacji, w której: a) zarząd sprawowany przez Spółdzielnię w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] w J. nie jest zarządem powierzonym sprawowanym w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali, lecz ma charakter odrębny i wykonywany jest na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych; b) w przedmiotowej nieruchomości ustanowiona została odrębna własność niektórych lokali, co do których Spółdzielnia nie posiada żadnego tytułu prawnego, a tym samym nie może wchodzić w miejsce właścicieli tych lokali, bowiem nie zawarła z nimi żadnej umowy w tym zakresie, a nadto będąc jedynie zarządcą części wspólnych nieruchomości stanowiących własność członków Spółdzielni nie może wykonywać co do tych części odrębnie obowiązków właściciela w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niedopuszczalnym jest odrębne potraktowanie zarządzania tą częścią nieruchomości wspólnej, która stanowi własność członków, od tej, która stanowi własność osób. które nie są członkami, gdyż części te w żaden sposób nie są wydzielone w przestrzeni i wydzielić ich nie można; c) w odniesieniu do lokali objętych prawami spółdzielczymi, pojęcie właściciela w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obejmuje zarówno Spółdzielnię, jak i podmioty władające lokalem (lokatorów), natomiast ww. ustawa nie rozstrzyga, na którym z podmiotów w pierwszej kolejności spoczywają obowiązki złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta J. i wzorach deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi problem ten również nie został rozstrzygnięty; 2) rażącą obrazę przepisów postępowania - art. 6o i art. 6q u.u.c.p.g. w zw. z art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 ustawy Ord. pod., poprzez błędne przyjęcie, iż Spółdzielnia jest stroną postępowania podatkowego w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej przy ul. [...] w J., w sytuacji w której Spółdzielnia nie posiada w niniejszej sprawie statusu podatnika, gdyż nie podlega obowiązkowi złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do tej nieruchomości.

5. SKO w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 1152/13 oddalił skargę na zaskarżoną przez Spółdzielnię decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 22 sierpnia 2013 r. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wbrew wywodom skargi odpowiada prawu. Na wstępie zwracając uwagę, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w przypadku budynku wielolokalowego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, o której mowa w art. 6 m u.u.c.p.g. ma złożyć zarząd spółdzielni mieszkaniowej czy poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali doszedł do przekonania, że w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczenia opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6 h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków). Sąd mając na uwadze stan faktyczny sprawy tj. wykaz nieruchomości przedłożony przez Spółdzielnię, z którego wynika, iż znajdują się tam lokale stanowiące odrębną własność u stanął na stanowisku, że skoro w art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów u.w.l., zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy) ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony to należało stwierdzić, że Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Tym samym w przekonaniu Sądu Spółdzielnia ustanawiając na rzecz swoich członków oraz innych osób odrębną własność lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 u.s.m., odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów u.w.l., sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów u.w.l. WSA zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/2012 wypowiadając się co do charakteru zarządu o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. odwołał się do uzasadnienia Uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r. III CZP 100/08, który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: u.w.l. i u.s.m. Ustawodawca w art. 27 u.s.m. rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie w art. 27 ust. 1 stanowi "w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie pewnych zagadnień ustawie o własności lokali, lecz zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa ust. 2 art. 27. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawowe znacznie w kształtowaniu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. chociaż właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni z zastrzeżeniem art. 241 i 26". Wg NSA ze względu na formułę art. 27 ust. 2 ustawy należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, iż omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej. Jak wskazał NSA w omawianej uchwale istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielni mieszkaniowej jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 października 2012 r. w sprawie sygn. akt V CSK 459/1 w którym sformułowano tezę "odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielni mieszkaniowej, nie może być rozumiane jak przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 26 u.s.m". W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony wg art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. Fakt, że nie mają zastosowania inne niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1 a, a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali. Dokonując wykładni przepisu art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. nie należy poprzestać na jego wykładni gramatycznej. Tym samym Sąd nie zaakceptował w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przyjęcie takiego rozumienia art. 2 ust. 3 ustawy wg którego przyjmuje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie u.w.l., podlegają obowiązkom określonym w u.u.c.p.g., natomiast nie podlegają im spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów u.s.m. W dalszej części jako niezasługującą na uwzględnienie uznał argumentację Skarżącej dotyczącą trudności w wyegzekwowaniu części opłaty, ponieważ koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach określonych w u.s.m. Stwierdził przy tym, że art. 4 tej ustawy przewiduje, że członkowie spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu oraz członowi spółdzielni, będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczenie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Zgodnie z art. 4 ust. 4 l u.s.m. zarząd spółdzielni prowadzi odrębnie dla każdej nieruchomości ewidencję i rozliczanie przychodów i kosztów. Wobec tego kwestia rozliczeń z osobami którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu jak i z właścicielami odrębnych lokali pozostaje domeną prawa spółdzielczego. Reasumując stwierdził, że z faktu, iż opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli lokali nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone, a następnie rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych.

7. Pełnomocnik Skarżącej skargą kasacyjną z dnia 25 kwietnia 2014 r. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust 3 i art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 3 i 5 u.s.m., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że Spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowej w rozumieniu przepisów u.u.c.p.g., oraz że Skarżąca sprawuje zarząd nieruchomością wspólną objętą przedmiotem postępowania w rozumieniu przepisów u.w.l., w sytuacji, w której: a) zarząd sprawowany przez Spółdzielnię w odniesieniu do tej nieruchomości wykonywany jest na podstawie przepisów u.s.m. a nie w oparciu o przepisy u.w.l.; b) w przedmiotowej nieruchomości ustanowiona została odrębna własność niektórych lokali, co do których Spółdzielnia obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego, a tym samym nie może wchodzić w miejsce właścicieli tych lokali, bowiem nie zawarła z nimi żadnej umowy w tym zakresie, a nadto będąc jedynie zarządcą części wspólnych nieruchomości stanowiących własność członków Spółdzielni nie może wykonywać co do tych części odrębnie obowiązków właściciela w rozumieniu u.u.c.p.g., bowiem niedopuszczalnym jest odrębne potraktowanie zarządzania tą częścią nieruchomości wspólnej, która stanowi własność członków, od tej, która stanowi własność osób, które nie są członkami, gdyż części te w żaden sposób nie są wydzielone w przestrzeni i wydzielić ich nie można; c) w odniesieniu do lokali objętych prawami spółdzielczymi, pojęcie właściciela w rozumieniu ustawy obejmuje zarówno Spółdzielnię, jak i podmioty władające lokalem (lokatorów), natomiast ww. ustawa nie rozstrzyga, na którym z podmiotów w pierwszej kolejności spoczywają obowiązki złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta J. i wzorach deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi problem ten również nie został rozstrzygnięty; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażącą obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Spółdzielni, w sytuacji, w której decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (jak i Burmistrza Miasta J.) została wydana z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy Ord. pod. w zw. z art. 6q ustawy oraz z naruszeniem art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 w zw. z art. 235 ustawy Ord. pod. w zw. z art. 6o i art. 6q u.u.c.p.g., jak również z naruszeniem art. 247 § 1 pkt 5 ustawy Ord. pod. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g., co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z uwagi na brak posiadania statusu podatnika/płatnika przez Skarżącą w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości objętej przedmiotem sprawy, a zatem w związku ze skierowaniem decyzji organu do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 p.p.s.a. Zarzuty procesowe, które co do zasady powinny być rozpoznawane jako pierwsze, są w tym przypadku pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uznanie, że decyzja została wydana w stosunku do osoby, która nie jest stroną postępowania zależne jest bowiem od rozstrzygnięcia, czy skarżąca jest osobą zobowiązaną do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a tym samym od oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy nie budzi przy tym wątpliwości. Nieruchomość, której dotyczy decyzja jest budynkiem wielolokalowym, w którym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu ustanowiono odrębną własność, część lokali należy natomiast do spółdzielni mieszkaniowej.

9. Zgodnie z art. 6m ust.1 u.u.c.p.g. właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, obowiązany jest także do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są jego nieruchomości (art.6h w zw. z art.6c ust.1 u.u.c.p.g.). Gmina jest natomiast obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g.). Na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust.1 pkt 4 u.u.c.p.g.). W przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali oraz właściciele lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust.3 u.u.c.p.g.). Ustawodawca odróżnił zatem sytuację, gdy nieruchomością włada niepodzielnie jedna osoba lub kilka osób, ale na zasadzie współwłasności całej nieruchomości od sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek z wieloma lokalami i przynajmniej w stosunku do jednego z tych lokali ustanowiona została odrębna własność. W takim przypadku właścicielowi lokalu przysługuje również udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z prawem własności lokalu (art. 3 ust.1 u.w.l.). Zasadą wynikającą z art.2 ust.3 u.u.c.p.g. jest nałożenie obowiązków właściciela nieruchomości na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Wyłącznie w przypadku, gdy taki zarząd nie został ustanowiony, obowiązki właściciela, wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obciążają każdego z właścicieli lokali. Osobą traktowaną jak właściciel nieruchomości w rozumieniu u.u.c.p.g. jest przy tym wyłącznie osoba sprawująca zarząd w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym w 2013r. nie wymienił w tym przepisie expressis verbis, spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślić należy, że w art.2 ust.3 u.u.c.p.g. użyto wyrażenia "w rozumieniu ustawy o własności lokali", a nie "na podstawie przepisów ustawy o własności lokali". Zgodnie z art. 18 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną , w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Sposób zarządu nieruchomością wspólną obowiązuje również tych właścicieli lokali, którzy nabywali ich własność sukcesywnie, po określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną (art.18 ust.2 u.w.l.). Sposób zarządu nieruchomością wspólną określany jest zatem umownie przez właścicieli poszczególnych lokali, będących współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, związanej z tymi lokalami. W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię tę uregulowano w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Stosownie do art.27 ust.2 tej ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, w którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l., choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art.241 i art.26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie wspólnym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art.18 ust.1 oraz art. 29 ust.1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli zatem nie wystąpi sytuacja, określona w art. 241 i art.26 (to jest podjęcia przez większość właścicieli lokali uchwały o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną oraz ich praw i obowiązków ustawy o własności lokali lub wyodrębnienia własności wszystkich lokali), zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa na mocy odesłania do określonych przepisów ustawy o własności lokali. Sposób ustanowienia tego zarządu różni się od sposobu ustanowienia zarządu określonego w art.18 ust.1 u.w.l. tym, że nie powstaje on w wyniku porozumienia właścicieli lokali i spółdzielni, ale z mocy prawa, a przepis art.18 ust.1 i art.29 u.w.l. stosuje się jedynie odpowiednio. Mimo tej różnicy ustawodawca stwierdza, że zarząd ten wykonywany jest przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l. Spójnik "jak" użyty został w tym przepisie jako wprowadzający wyrażenie porównawcze. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa sprawować ma zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd, o którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l., to należy ją traktować tak samo, jak osobę sprawującą zarząd na podstawie porozumienia właścicieli lokali, o którym mowa w art. 18 ust.1 u.w.l., choć nie została powołana do pełnienia tych czynności poprzez umowę, a w drodze ustawy. W orzecznictwie dotyczącym art.27 ust.2 u.s.m. podkreślano, że przyjęcie zasady, że do czasu wyodrębnienia własności wszystkich lokali bądź podjęcia odmiennej uchwały przez większość właścicieli lokali, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jest zrozumiałe, gdyż w przeciwnym wypadku dochodziłoby do stosowania dwóch odmiennych procedur dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością- procedur właściwych dla spółdzielni i właściwych dla wspólnoty mieszkaniowej. To z kolei prowadziłoby do chaosu i mogło sparaliżować zarządzanie nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (tak w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008r., III CZP 100.08, OSNC z 2009r.,nr 10,poz. 140, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2010r., SK 19/09, OTK-A z 2010r., nr 8,poz. 83). Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art.18 ust.1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art.18 ust.1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013r.,nr 2,poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art.27 ust.2 u.s.m. nie zostałby osiągnięty.

10. Przepis art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g., wprowadzający zasadę jednego podmiotu, wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepis ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art.18 ust.1 u.w.l., to ona powinna być zgodnie z art.2 ust.3 u.u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust.3 u.u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013r., K 17/12 (OTK-A z 2013r., nr 8,poz. 125, Dz.U. z 2013r.,poz. 1399) art.6h i art.6m ust.1 w zw. z art.2 ust.3 u.u.c.p.g. za zgodny z art.2 Konstytucji. W punkcie III.1.3 uzasadnienia Trybunał stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art.6h i 6m u.u.c.p.g.

11. Zmiana art.2 ust.3, jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015r. ustawą z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2015r.,poz.87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, była, jak wynika z uzasadnienia projektu jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (druk sejmowy Sejmu VII Kadencji nr 2402). Wskazać ponadto należy (z uwagi na argumentację zawartą w skardze kasacyjnej), że art.2 ust.3 u.u.c.p.g. nie ulegał zmianie od uchwalenia ustawy do 31 stycznia 2015r. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zgodnie z art.5 ust.1 pkt 3b , ciążył przed 1 stycznia 2012r. także na właścicielu nieruchomości w rozumieniu art.2 ust.3 i nie budziło wówczas wątpliwości, że w przypadku ustanowienia w budynku spółdzielczym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu odrębnej własności, obowiązek taki spoczywał na spółdzielni mieszkaniowej. Ona była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zapłaty za usługę, a kosztami tego wywozu obciążała nie tylko członków spółdzielni, ale i właścicieli lokali. Była także zobowiązania do ustalania wysokości kosztów z tym związanych i rozliczaniem pobieranych na te koszty zaliczek (art.29 ust.1 u.w.l. w zw. z art.27 ust.2 u.s.m.). Także w tym przypadku ponosiła ona ryzyko, że właściciele lokali będą się uchylali od ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną i konieczne będzie dochodzenie tych należności na drodze sądowej, a niekiedy należności tych nie uda się wyegzekwować. W przypadku niepłacenia przez spółdzielnię za wywóz nieczystości, usługodawca dochodziłby należności od spółdzielni. Nie byłoby także wykluczone przymusowe- w drodze egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego- doprowadzenie do wykonania tego zobowiązania przez spółdzielnię. Zmiana wprowadzona od 1 stycznia 2012r. zwalnia spółdzielnię jako właściciela w rozumieniu art.2 ust.3 u.u.c.p.g. z obowiązku usuwania odpadów komunalnych, obowiązek ten obciąża obecnie gminę (art.6c ust.1 u.u.c.p.g.). Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy (art.6k ust.1 u.u.c.p.g.). Opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności –por. wyrok powołany Trybunału Konstytucyjnego K 7/12,pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i do których pobierania i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz i wójt- art.6q u.u.c.p.g.). Istotnie, jak wskazano w skardze kasacyjnej, opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art.6b u.u.c.p.g.). Nie zmienia to jednak w istotny sposób sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której również spółdzielnia mieszkaniowa ponosiła ryzyko uchylania się przez właścicieli lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów.

12. Z tych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art.2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.2 ust.3 i art.6 m ust.1 u.u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię. W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art.2 ust.3 u.u.c.p.g. była również spółdzielnia mieszkaniowa. Z uwagi na uznanie, że art.2 ust.3 u.u.c.p.g. dotyczy również spółdzielni mieszkaniowych sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, zbędne było odnoszenie się do argumentacji naruszenia art.2 ust.1 pkt 4 u.u.c.p.g. poprzez niewskazanie w uchwale Rady Miasta Jarosławia kolejności podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji. Jeżeli Skarżąca była właścicielem nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to była ona także obowiązana do ponoszenia opłat za gospodarowanie opłatami i złożenia deklaracji, o której mowa w art.6m ust.1 u.c.p.g. Skoro deklaracji tej nie złożyła, Burmistrz Miasta J. był uprawniony i zobowiązany do określenia wysokości tych opłat w decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, określającą wysokość opłat osobie zobowiązanej do ich ponoszenia z mocy art.6 h u.u.c.p.g., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art.233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej w zw. z art.6q u.u.c.p.g. i art.3 pkt 3 lit.c, art.7 § 1, art. 120 ,art.121 § 1, art.133 § 2 i art.235 Ordynacji podatkowej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo w związku z tym nie zastosował art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.

13. Z powołanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.