Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 670/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28 ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. A. K. (dalej powoływany również jako "skarżący", "strona") złożył w dniu 26 czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w G. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach realizacji pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.8 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krawodzioba lub czajki i wariantu 4.9 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki.

2. W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wycofanie części wniosku, w którym wycofał z przedmiotowych płatności działki ewidencyjne nr [...].

3. W dniu [...] listopada 2017 r. A. K. został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

4. W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wycofanie części wniosku, w którym wycofał z przedmiotowych płatności działkę ewidencyjną nr [...].

5. W dniach od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2018 r. w gospodarstwie A. K. została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, której wynik miał wpływ na wysokość przyznanych płatności.

6. W dniu [...] lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. w związku z wykryciem tzw. "błędu kontroli krzyżowej" do działek ewidencyjnych nr [...] wezwał A. K. do złożenia wyjaśnień.

7. W dniu [...] lutego 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wycofanie części wniosku, w którym wycofał z płatności działkę ewidencyjną nr [...].

8. W dniu [...] lutego 2018 r. A. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. oświadczenie odnośnie sposobu użytkowania działek ewidencyjnych nr [...],

9. W dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. korektę wniosku wraz z oświadczeniem o wcześniejszym dokonaniu wycofania działki ewidencyjnej nr [...].

10. W dniu [...] lipca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w deklaracji działek zgłoszonych do płatności wezwał A. K. do złożenia wyjaśnień.

11. W dniu [...] lipca 2018 r. A. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. korektę wniosku wraz z oświadczeniem. Po rozpatrzeniu wniosku, w dniu [...] lipca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję nr [...], na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej działek rolnych AB1, P1, Z1, R1 i części działki rolnej Ż1, przyznał A. K. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych w ramach realizacji pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.9 w pomniejszonej wysokości oraz odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach realizacji wariantu 4.8. W dniu [...] sierpnia 2018 r. A. K. złożył od przedmiotowej decyzji odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.

12. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] z dnia ,,, października 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G..

13. W dniu [...] grudnia 2018 r. A. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wyjaśnienia oraz umowy dzierżawy: z dnia [...] marca 2017 r. dla działki nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. dla działek nr [...] oraz z dnia [...] marca 2017 r. dla działek nr [...].

14. W dniu [...] marca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję nr [...], na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej działek rolnych Z1 i R1, przyznał A. K. płatność rolno- środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) w ramach pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.9 w pomniejszonej wysokości, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych oraz odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach realizacji wariantu 4.8.

15. W dniu [...] kwietnia 2019 r. A. K. złożył od przedmiotowej decyzji odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w którym nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

16. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] czerwca 2019 r., decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G..

17. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję, na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej części działek rolnych oznaczonych identyfikatorami P1, R1, Z1 i Ż1, przyznał A. K. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) w ramach wariantu 4.9 w pomniejszonej wysokości, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych oraz odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8.

18. W dniu [...] lipca 2019 r. skarżący złożył odwołanie.

19. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. o nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że ostateczny termin złożenia wniosku (dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia) przypadał na dzień [...] czerwca 2017 r. Skoro, jak wynika z dokumentów zebranych w aktach przedmiotowej sprawy, A. K. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok złożył w dniu [...] czerwca 2017 r., tj. w okresie sankcyjnym, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. prawidłowo zastosował sankcję terminową w wysokości 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia, tj. łącznie 17%.

W odniesieniu do powierzchni kwalifikującej się do przyznania poszczególnych płatności na pozostałych działkach rolnych organ II instancji oparł się na pomiarach maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) ustalonego na podstawie przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2018 r. w gospodarstwie A. K. kontroli na miejscu i ustalił powierzchnię stwierdzoną spornych działek rolnych zgodnie z przedstawionymi wyliczeniami. W kwestii wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę wyliczoną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. prawidłowo zastosował przepis art. 19 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r., poz. 181.48, dalej: "rozporządzenie nr 640/2014"), zgodnie z którym jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18 przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego.

W odniesieniu do działki rolnej oznaczonej identyfikatorem AH1 (powierzchnia 0,64 ha) organ II instancji ustalił na podstawie złożonych przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] lutego 2018 r., oświadczenia z dnia [...] maja 2018 r. oraz wyjaśnień złożonych w dniu [...] grudnia 2018 r., że A. K. nie był posiadaczem spornej działki w 2017 r., zatem jej powierzchnię należy traktować jako powierzchnię zawyżoną.

W odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami G1, I1, X1 i AG1 organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu została zredukowana do maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Organ odwoławczy wskazał, że kolumna 7 części XI sporządzonego raportu określająca wartość powierzchni stwierdzonej poszczególnych działek rolnych zawiera informację o możliwości zmiany powierzchni stwierdzonej w wyniku czynności podejmowanych przez ARiMR w ramach obsługi wniosku o przyznanie płatności.

W odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A1, C1, D1, E1 i AI1 organ wskazał, że z informacji posiadanych przez ARiMR, tj. ortofotomapa z dnia [...] maja 2016 r. bezsprzecznie wynika, że dyspozycję zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem A1 wypełnia wyłącznie powierzchnia 1,02 ha, na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem C1 - 5,34 ha, na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem D1 - 5,52 ha, na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem Al1 - 0,84 ha. Pozostały obszar przedmiotowych działek rolnych był zadrzewiony i zakrzaczony, zatem nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 i tym samym stosownie do § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., po. 415, dalej: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne") nie kwalifikuje się do przyznania płatności w ramach realizacji wariantu 4.8.

Zdaniem organu, biorąc pod uwagę wyliczoną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. prawidłowo zastosował przepis art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014.

Nadto, ze względu na niespełnienie warunku przyznania płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. również prawidłowo odmówił A. K. przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych w tym wariancie.

W zakresie wariant 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki, w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami Ż1 (powierzchnia 0,95 ha), AB1 (powierzchnia 1,95 ha) i Ż1 (powierzchnia 0,40 ha) organ II instancji ustalił na podstawie złożonych przez A. K. oświadczenia z dnia [...] lutego 2018 r., oświadczenia z dnia [...] maja 2018 r. oraz wyjaśnień złożonych w dniu [...] grudnia 2018 r., że skarżący nie był posiadaczem spornych działek w 2017 r., zatem wskazaną powierzchnię należało traktować jako powierzchnię zawyżoną.

W odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami M1, N1, O1, R1, T1, AA1 i AO1 organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu została zredukowana do maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że kolumna 7 części XI sporządzonego raportu określająca wartość powierzchni stwierdzonej poszczególnych działek rolnych zawiera również informację o możliwości zmiany powierzchni stwierdzonej w wyniku czynności podejmowanych przez ARiMR w ramach obsługi wniosku o przyznanie płatności.

Biorąc pod uwagę wyliczoną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. prawidłowo zastosował przepis art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 640/2014.

W trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie A. K. stwierdzono, że na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem AO1 nieskoszona powierzchnia działki rolnej wynosi 0,22 ha, tj. 7,10% powierzchni tej działki, co stanowi mniej niż wymagane 15 - 85% powierzchni przedmiotowej działki (kod nieprawidłowości R_4_9_6), dlatego też organ zobowiązany był do dokonania własnych obliczeń w tym zakresie.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wskazał, że wydając decyzję w sprawie przyznania płatności organ opiera się przede wszystkim na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności. Oświadczenie wnioskodawcy - co do zasady - uznaje się za dowód, w oparciu o który zostanie wydana decyzja.

Ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowych płatności zostały natomiast dokonane w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w dniach [...] listopada 2017 – [...] grudnia 2017 r. oraz [...] marca 2018 r. – [...] marca 2018 r. w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym kontrola administracyjna wniosku przeprowadzona została przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa.

Nadto ARiMR wdrożyła system oraz pozyskała narzędzia umożliwiające wykonywanie na bieżąco (on-line) aktualizacji danych referencyjnych LPIS przez wykwalifikowanych i przeszkolonych pracowników Agencji, które to działania umożliwiają wyjaśnianie rozbieżności i aktualizację danych w LPIS jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności.

Organ drugiej instancji wskazał, że ustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności (MKO) następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. Ponadto wszelkie procedury w przedmiotowym zakresie zostały poddane procesowi akredytacji przez służby Komisji Europejskiej i zostały uznane jako przejrzyste i transparentne. Ich jakość potwierdza coroczny proces certyfikacji przeprowadzany przez Ministerstwo Finansów. Również audyty i kontrole przeprowadzane corocznie przez służby Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego od roku 2009 nie stwierdziły nieprawidłowości w tym obszarze.

Zdaniem organu drugiej instancji, skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych, a zatem wydane rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe.

20. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, A. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jego uchylenie w całości, a także uchylenie decyzji organu I instancji w części, w jakiej nie umorzył on postępowania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Z treści skargi wynika, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zarzucając mu błędne przyjęcie powierzchni uprawnionej do płatności, tj. innej niż powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu.

Zdaniem strony, organ II instancji pominął wcześniejsze własne wskazania o konieczności dokładnej ponownej analizy maksymalnego kwalifikowanego obszaru jego działek rolnych oraz dokładnego zbadania stanu faktycznego i odpowiedniego wyjaśnienia toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, jakoby ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania poszczególnych płatności dokonano w oparciu o przeprowadzoną na miejscu kontrolę - w rzeczywistości właśnie takiego ustalenia domagał się skarżący w oddalonym odwołaniu.

Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji, organ przyjął znacznie mniejsze powierzchnie niż stwierdzone w czasie kontroli na miejscu powołując się na maksymalny kwalifikowany obszar oraz na możliwość zmiany stwierdzonej w toku kontroli powierzchni w wyniku późniejszych czynności, nie uzasadniając jednak bliżej rozbieżności między wynikami kontroli na miejscu, a kontroli administracyjnej poza powołaniem się na ortofotomapę, na której organ wskazał istnienie obszarów zadrzewionych, zakrzaczonych i podmokłych, nie analizując jednak w żaden sposób bliżej tych obszarów (czy miały charakter zwarty, czy wykluczały rolnicze użytkowanie całych tych części działek) ani nie porównując ortofotomapy ze zdjęciami wykonanymi w czasie kontroli na miejscu, które stanowią załącznik do raportu z kontroli.

Skarżący wskazał, że nie kwestionuje możliwości wykorzystania ortofotomapy, ale skoro w sprawie organ przeprowadził kontrolę na miejscu, to jak sam wskazuje powinien jej wyniki potraktować na równi z ortofotomapą i właściwie je zinterpretować, a tego, zdaniem strony, organ II instancji z niewyjaśnionych powodów nie uczynił.

Strona podniosła, że przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich cel, a nie ma wątpliwości, że celem ustawodawcy było zachowanie w miarę możliwości naturalnego charakteru obszarów na których następuje ochrona siedlisk lęgowych ptaków zarówno w wariancie 4.8 jak 4.9, nie zaś doprowadzenie do bezwzględnego usunięcia wszelkich zakrzaczeń i drzew, co zagrażałoby ochronie siedlisk ptaków.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji błędnie zmniejszyły powierzchnie stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu o obszary zadrzewione i zakrzewione - nie powinny tego w ogóle czynić, ponieważ również obszary zadrzewione i zakrzewione wchodzą w skład definicji trwałych użytków zielonych, a jeżeli nawet przyjąć, że co do zasady mogły pomniejszyć obszar to nie powinny w tym zakresie ograniczyć się do ortofotomapy, ale wziąć pod uwagę również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu i wykonane wówczas zdjęcia i pomniejszyć maksymalny kwalifikowany obszar wyłącznie o powierzchnię zajętą przez drzewa i krzewy przy gruncie, a nie przez korony drzew (zajmujące znacznie większą powierzchnię, ale na wysokości nie uniemożliwiającej rolniczego wykorzystania tej części działki.

21. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wywiódł odpowiedź na skargę podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wnosząc o jej oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2294; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego.

Wobec oparcia skargi na obu zarzutach, tj. zarzucie naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało skontrolować zaskarżoną decyzję według normatywnego wzorca postępowania organów administracji publicznej, a to z tego względu, że dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie, prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Oceniając tę decyzje wedle normatywnego wzorca, a więc nie tylko pod kątem sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, ale i stosownie do art. 134 p.p.s.a. także mając na uwadze całokształt reguł procesowych, jednakże w granicach zakreślonych przedmiotem objętej skargą sprawy administracyjnej, Sąd uważa, że organy obu instancji dochowały wymogów procesowych, pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w dalszej kolejności jego ocenę.

W tej sprawie przedmiotem sporu między skarżącym a organami są dwie zasadnicze mające znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktyczne, a mianowicie wielkość kwalifikowanej powierzchni gruntów oraz kwestia prawidłowości przeprowadzonych kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, przede wszystkim co do dokonanych pomiarów działek rolnych i zastosowanych w tym względzie procedur i środków pomiaru. Zarzuty procesowe sprowadzają się do prawidłowości dowodów, stanowiących podstawę ustalenia tychże okoliczności.

Analiza argumentów uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżący kwestionuje w istocie wartość dowodową materiału dowodowego, w szczególności zaś sporządzonego przez kontrolerów raportu z kontroli (protokołu kontroli) gruntów, zawierającego załączniki graficzne oraz wykonanych przez nich zdjęć poszczególnych działek skarżącego; sposób, w jaki ten materiał został pozyskany, jak i jego bezzasadną ocenę na niekorzyść skarżącego.

Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji, organ przyjął znacznie mniejsze powierzchnie niż stwierdzone w czasie kontroli na miejscu powołując się na maksymalny kwalifikowany obszar oraz na możliwość zmiany stwierdzonej w toku kontroli powierzchni w wyniku późniejszych czynności, nie uzasadniając jednak bliżej rozbieżności między wynikami kontroli na miejscu, a kontroli administracyjnej poza powołaniem się na ortofotomapę, na której organ wskazał istnienie obszarów zadrzewionych, zakrzaczonych i podmokłych, nie analizując jednak w żaden sposób bliżej tych obszarów (czy miały charakter zwarty, czy wykluczały rolnicze użytkowanie całych tych części działek) ani nie porównując ortofotomapy ze zdjęciami wykonanymi w czasie kontroli na miejscu, które stanowią załącznik do raportu z kontroli.

4. Niezasadny jest zarzut w zakresie rzetelności dokonywanych czynności kontrolnych oraz kompetencji i wiedzy osób dokonujących tychże czynności. W niniejszej sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego przez pracowników ARiMR, dysponującymi odpowiednimi upoważnieniami. Wyniki czynności kontrolnych zawarte w raporcie wraz z mapami, szkicami oraz zdjęciami przedstawiającymi gospodarstwo rolne skarżącego mają zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż wpłynęły na ustalenie przyznania rolnikowi płatności w pomniejszonej wysokości. W treści raportu wskazane zostały działki objęte wizytacją, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zdaniem Sądu sposób przeprowadzenia czynności oraz jej wyniki nie budzą zastrzeżeń. W raporcie z czynności kontrolnych opisano nie tylko wynik tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną na płycie CD, która w powiązaniu ze szkicami, na których zostały naniesione kierunki wykonywanych zdjęć, pozwala zrekonstruować rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli i map z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, stwierdzić należy, że ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości. Organ wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na popełnione przy określeniu powierzchni błędy oraz właściwe mapy i szkice, odpowiednie dla przedmiotowych działek. Organ wskazał szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Analiza tej dokumentacji jednoznacznie na to wskazuje. Nie nasuwają wątpliwości również poczynione w związku z powyższymi błędami ustalenia, co do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił poczynione w tym zakresie ustalenia, wskazał w oparciu, o który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy je poczynił oraz przedstawił okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyjęcia za wiarygodne przedstawione przez stronę skarżącą w tym zakresie twierdzenia przeciwne.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w tej części wymogom wskazanym przez art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ustalenia te stanowiły podstawę zastosowania, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, płatności w pomniejszonej wysokości w stosunku do kwoty objętej wnioskiem.

5. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania na wstępie należy podkreślić, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponadto w wymienionej ustawie ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, ale na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

Należy również zauważyć, że omawiana ustawa nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., II GSK 344/11, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11, czy też wyrok WSA w Łodzi z 31 lipca 2019 r., III SA/Łd 411/19).

Zatem w niniejszej sprawie ciężar udowodnienia faktów, na które się powołuje skarżący spoczywał na nim. Ocena, czy stwierdzona protokołem - po przeprowadzeniu kontroli na miejscu - nieprawidłowość faktycznie miała miejsce nie wymaga przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego czy też oparcia się na fachowych opracowaniach. Brak też jakichkolwiek podstaw ku temu, by organy były uprawnione czy wręcz zobligowane do czynienia ustaleń na temat kwalifikacji kontrolujących (por. wyrok NSA z 29 maja 2014 r., II GSK 458/13, wyrok NSA z 12 października 2011 r., II GSK 1019/10, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07).

6. W judykaturze zwraca się uwagę na szczególne znaczenie dowodowe raportu z czynności kontrolnych w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. O wadze tego dokumentu świadczy fakt, że czynności te mogą przeprowadzać tylko określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania czynności kontrolnych przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07, wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2012 r., VIII SA/Wa 929/11).

Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Inicjatywa dowodowa jednak w tym zakresie spoczywa na stronie (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 lutego 2012 r., III SA/Lu 765/11).

W rozstrzyganej sprawie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowych płatności zostały natomiast dokonane w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w dniach [...] listopada 2017 – [...] grudnia 2017 r. oraz [...] marca 2018 r. – [...] marca 2018 r. w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym kontrola administracyjna wniosku przeprowadzona została przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Organ wskazał, że wyniki przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole z czynności kontrolnych, przekazanym A. K., który nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie złożył zastrzeżeń co do zawartych w nim ustaleń. Strona nie kwestionowała więc wynikających z protokołu kontroli ustaleń.

Odnosząc się z kolei do kwestionowanych przez skarżącego wyników pomiarów, które w jego ocenie przeprowadzone zostały w sposób nieprawidłowy, zdaniem Sądu zarzuty te nie mogą znaleźć poparcia.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż obowiązek określenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w odniesieniu do każdej działki referencyjnej do celów systemów wsparcia, obciąża państwa członkowskie. Zgodnie bowiem z art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm.), "System identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r." Należy również wskazać na treść art. 5 ust 1 Rozporządzenia nr 640/2014 zgodnie z brzmieniem którego: "System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit, e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit, b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. 2. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: a) określają maksymalny kwaliflkowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku 1 do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;(...) ".

7. Jak zaznaczył organ w zaskarżonej decyzji, system Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia Nr 1306/2013 ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. System LPIS obejmuje swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK oraz IACS+), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (egib). Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB czy wskazane w treści Księgi Wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają jedynie charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w związku z zastrzeżeniami strony skarżącej co do prawidłowości ustaleń dokonanych w toku oględzin działek, została przeprowadzona ponownie ich weryfikacja.

Kwalifikowalność działek rolnych do pomocy sprawdza się za pomocą wszelkich odpowiednich środków. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach wymaga się dodatkowych dowodów. W miarę możliwości państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z art. 35 oraz techniki globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Kontrole na miejscu mogą być realizowane metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca pozostawia państwom członkowskim dowolność stosowania metod pomiaru powierzchni, pod tym jednakże warunkiem, że zastosowana metoda gwarantuje dokładność pomiaru co najmniej na poziomie określonym przez unijne normy techniczne. W tym zakresie ustawodawca unijny, jak i krajowy w art. 75 § 1 k.p.a., wprowadza otwarty i szeroki katalog środków dowodowych – metod pomiaru powierzchni, spełniających przynajmniej minimalne standardy dokładności pomiaru. Wybór metody pomiaru wobec tego pozostawiony jest swobodzie podmiotu dokonującego pomiaru. Bez wątpienia o wyborze metody będą decydować w znacznym stopniu również uwarunkowania i ukształtowanie terenu, wielkość i kształt działek, występowanie na nim urządzeń pomniejszających faktycznie możliwą do zadeklarowanej uprawy rolnej powierzchnię, czy też nieutrzymywania w dobrej kulturze rolnej powierzchni o nieregularnych kształtach.

8. W niniejszej sprawie organy przeprowadziły kontrolę na miejscu wizytując zadeklarowane działki (oceniając wizualnie) i dokonując oceny stanu zadeklarowanych upraw, zaś pomiary powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod zadeklarowane uprawy dokonały za pomocą urządzenia GPS, a poczynione ustalenia udokumentowały stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i załączonym do protokołu szkicem graficznym działek, wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek (zawierającymi dokładny opis poszczególnych działek oraz kierunek wykonywania zdjęć). Bez wątpienia zastosowana przez organy metoda kontroli zadeklarowanych przez skarżącego działek nie tylko była dozwolona przez ustawodawcę unijnego, ale wręcz mieściła się w szerokiej definicji metod kontroli.

Co więcej użycie odbiornika pomiarów satelitarnych GPS zapewniło z pewnością bardziej dokładne pomiary powierzchni niż pomiary dokonywane przy zastosowaniu tradycyjnej taśmy mierniczej. Jest to o tyle istotne, że – jak wynika z poczynionych przez organy ustaleń – zadeklarowane działki nie były w całości użytkowane rolniczo pod zadeklarowane uprawy, a precyzyjne określenie niezadeklarowanej powierzchni tradycyjnymi metodami byłoby nie tyle utrudnione co wręcz niemożliwe.

Analizując raport z czynności kontrolnych wskazać należy, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wynika z możliwości zastosowania podczas kontroli na miejscu tolerancji pomiaru (kolumna 6 części XI raportu). W ocenie sądu Dyrektor P. Oddziału Regionalnego zasadnie wskazuje, że na kontrolowanych działkach stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR52 i DR53. Błąd ten powoduje weryfikację i aktualizację maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na tych działkach. Sporządzona w trakcie przedmiotowej kontroli dokumentacja fotograficzna potwierdzała ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzenia kontroli i stanowi integralną część raportu z czynności kontrolnych. Zdjęcia działek rolnych wykazanych w tabelach niniejszej decyzji przedstawiają obszary wyłączone z płatności, tj. tereny podmokłe, zadrzewienia i zakrzaczenia mające wpływ na ustalenie aktualnej wielkości MKO.

Z kolei narzędzia informatyczne, o których mowa w art. 67, 68 i 70 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz omawiane wyżej przepisy ograniczające możliwość przyznania płatności do powierzchni przekraczającej maksymalny kwalifikowalny obszar nie pozwalają na zastosowanie jakiejkolwiek tolerancji pomiaru.

Ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowych płatności zostały natomiast dokonane w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w dniach [...] listopada 2017 – [...] grudnia 2017 r. oraz [...] marca 2018 r. – [...] marca 2018 r. w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym kontrola administracyjna wniosku przeprowadzona została przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa.

Skala wykrytych nieprawidłowości w sprawie jest znaczna – powierzchnia deklarowana o przyznanie płatności 50,38 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli to 41,29 ha – a więc 9,09 ha (22,02 proc. różnicy między stanem faktycznym a deklaracją skarżącego). Powyższe znaczące rozbieżności podważają wiarygodność twierdzeń skarżącego, że drzewa zajmują w rzeczywistości znacznie mniejszą powierzchnię niż wynikałoby to z mechanicznego odczytania ortofotomapy, bowiem widziane z góry korony drzew zajmują znacznie większy obszar niż faktycznie drzewa zajmują przy gruncie. Analiza stanu sprawy, działek i ich zdjęć wskazuje, że nie możliwym by te różnice z tego wynosiły aż do 10 proc. zadeklarowanej powierzchni gruntów. Ponadto sam pełnomocnik skarżącego przyznał na rozprawie, że do wniosków o płatności na kolejne lata podawano już powierzchnie gruntów, które stwierdzono w wyniku kontroli organu.

Przypomnieć należy, że to obowiązkiem rolnika jest zadeklarowanie we wniosku o przyznanie płatności prawidłowej powierzchni gruntów rolnych, ponieważ to wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni użytkowanej rolniczo, decyduje o treści wniosku, który składa do ARiMR.

Sąd podkreśla również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podkreśla się, że: w sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej, różnice mogą zostać stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu bądź kontroli administracyjnej (art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004), dla potrzeb której wykorzystywać można techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS) polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym. Uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie, co oznacza, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009, II GSK 1069/08).

9. Skarżący podnosi, że dane w terenie są inne niż te na których oparł się organ ponieważ również obszary zadrzewione i zakrzewione wchodzą w skład definicji trwałych użytków zielonych, a jeżeli nawet przyjąć, że co do zasady mogły pomniejszyć obszar to nie powinny w tym zakresie ograniczyć się do ortofotomapy, ale wziąć pod uwagę również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu i wykonane wówczas zdjęcia.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi należy podkreślić, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest ustalana corocznie na podstawie dostępnego materiału sprawy, a pojęcie działki rolnej nie musi być tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych, a więc działek faktycznie użytkowanych rolniczo, może się zmieniać w czasie niezależnie od danych ewidencyjnych zawartych w rejestrze gruntów. Powierzchnia ewidencyjna działki to jej powierzchnia całkowita, natomiast powierzchnia działki rolnej obejmuje tylko obszar faktycznie użytkowany rolniczo (utrzymany w dobrej kulturze rolnej). Działka rolna i działka ewidencyjna to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom. Działka rolna to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Działka ewidencyjna zaś to wyodrębniony geodezyjnie obszar ujawniony w ewidencji gruntów i budynków.

Dla potrzeb pomocy obszarowej decydujące znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu wykorzystywany rolniczo. Stąd w niniejszej sprawie miarodajne nie mogły być powoływane przez skarżącą dane wynikające z ewidencji gruntów, które podlegały stosownej weryfikacji (w oparciu o tzw. system LPIS) dla ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Po 436/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 10/12).

10. Powyższe rozważania dowodzą zatem, że organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność powierzchni kwalifikowanej oraz stanu zadeklarowanej uprawy oraz przestrzegania w gospodarstwie skarżącego minimalnych wymogów, tj. postępowanie spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a. oraz uwzględniające reguły postępowania określone w rozporządzeniu UE oraz ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zakres tego postępowania jest prawidłowy. W sprawie organy przeprowadziły wszelkie niezbędne i konieczne dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych w świetle mającej zastosowanie w sprawie materialnej normy prawnej okoliczności faktycznych, a dopuszczone (zgodne z prawem) w art. 75 k.p.a., dowody. Skoro więc - jak wyżej wykazano – skarżący nie zaoferował żadnych dowodów potwierdzających prawdziwość zgłaszanych przez niego twierdzeń, prawidłowość przeprowadzania kontroli i poprawność protokołu z czynności kontrolnych nie zostały przez niego podważone, zaś Sąd z urzędu nie stwierdził istotnej wadliwości tychże czynności, to brak podstaw by ustaleniom organów odmówić wiarygodności.

11. Dokonana przez organy szczegółowa – co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji - ocena zgromadzonych dowodów jest prawidłowa, gdyż jest ona spójna, logiczna, zgodna z doświadczeniem życiowym, każdy dowód w sprawie został oceniony przez organy w korelacji z pozostałymi. Ich łączna ocena umożliwiła organom stworzenie spójnego i kompleksowego obrazu stanu faktycznego sprawy. Ocena ta została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z czynności kontrolnych. Organ nie pominął w sprawie żadnego istotnego w świetle przesłanek przyznania spornej płatności i zastosowania sankcji dowodu, tj. dowodu o prawotwórczym charakterze.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 k.p.a., zamieszczono w nim mające zastosowanie przepisy prawne, wskazano okoliczności faktyczne, jak również rozważono i podano przyczyny kwestionowanej w skardze odmowy przyznania uzupełniającej płatności w pełniej wysokości poprzez zastosowanie sankcji. Organ szczegółowo omówił stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości w odniesieniu do każdej z zadeklarowanych działek odrębnie, ich wpływu na spełnienie warunków przyznania pomocy i wymiaru sankcji. Szczegółowo w odniesieniu do każdej działki wskazał precyzyjny jej obszar, na którym stwierdzono nieprawidłowości oraz ich konsekwencje. Wskazał za pomocą danych liczbowych i wyliczeń matematycznych sposób obliczenia powierzchni kwalifikowanej, kwot pomniejszeń i wysokość sankcji, jak i szczegółowe zasady ich stosowania.

12. W sprawie Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się bowiem li tylko na zakwestionowaniu dowodów zgromadzonych przez organy w toku postepowania, a odnoszących się do kwestii przekroczenia faktycznie ustalonej powierzchni upraw w stosunku do faktycznie zmierzonej przez organy. Wobec bowiem poczynionych powyżej ustaleń i oddaleniu zarzutów naruszenia prawa procesowego, odnoszących się do nieprawidłowości w dokonywaniu czynności kontrolnych zarzuty naruszenia prawa materialnego o takie argumenty oparte nie mogły się ostać. Zatem w związku ze stwierdzaniem w toku czynności kontrolnych naruszeń warunków przyznania płatności organy prawidłowo nałożyły sankcje z tytułu stwierdzonych naruszeń. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości wobec niepodważenia przez skarżącego ustaleń faktycznych zasadnie organ pomniejszył wysokość płatności.

13. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.