Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 88/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 205a, 205b
journal: Dz.U. 2017 poz 959
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skarg D. F. i A. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia skarg D. F i A. W. z dnia [...] lutego 2019 r. i wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu skarg, o których mowa w pkt I., III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), V. w pozostałym zakresie oddala skargi, VI. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego D. F. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz na rzecz skarżącego A. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem procesowym datowanym na [...] lutego 2020 r. D. F. i A. W., reprezentowani przez adw. A. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "skargę na bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego".

Pełnomocnik skarżących, w petitum skargi, stwierdził, że wnosi "skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisje Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie skargi złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017r. poz. 959) w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE" i żąda:

"1. Zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowej skargi.

2. Wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3. Przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,

4. Zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wyjaśnił, że 19 lutego 2019 r. na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE do Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wniesiona została skarga w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE, która doręczona została organowi [...] lutego 2019 r. Do dnia dzisiejszego w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Z uwagi na brak wszczęcia postępowania, [...] września 2019 r., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., do organu wniesione zostało ponaglenie w przedmiocie braku wszczęcia postępowania, które doręczone zostało [...] września 2019 r. Do dnia dzisiejszego organ nie wszczął postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, datowanej na [...] maja 2020 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "PULC"), reprezentowany przez: r. pr. K. Ł., wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając stanowisko procesowe, organ przyznał, że [...] lutego 2019 r. do PULC wpłynęły wnioski D. F. i A. W., o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (dalej: "rozporządzenie"), dotyczący lotu z dnia [...] października 2018 roku o numerze LO [...] na trasie [...]-[...]-[...] ([...]-[...]-[...]).[...] września 2019 r. pasażerowie ci wnieśli do PULC ponaglenie.

[...] marca 2020 r. ww. pasażerowie wnieśli skargę na bezczynność PULC bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który pismem z dnia [...] marca 2020 r., przekazał PULC ww. skargę celem odpowiedzi na nią i nadesłania akt sprawy. Pismo to wpłynęło do urzędu [...] marca 2020 r.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. PULC zawiadomił strony o wszczęciu postępowań w przedmiotowych sprawach, wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień oraz wyznaczył nowy termin załatwienia spraw.

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na brak załączenia pełnomocnictwa dla pełnomocnika skarżących. Adw. A. S. podpisał się pod skargą, ale nie załączył do niej żadnego dokumentu, z którego wynikałoby jego umocowanie przez skarżących. Brak jest pełnomocnictwa, a także dowodu uiszczenia odpowiedniej opłaty skarbowej. Ich nieuzupełnienie w przepisanym na to terminie, skutkować powinno odrzuceniem skargi.

Ponadto, zdaniem organu,, skarga powinna zostać odrzucona, bowiem zawiera braki formalne, które uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu. Do skargi nie dołączono dowodu uiszczenia wpisów od skargi i numerów PESEL skarżących, oraz nie wskazano uczestnika postępowania. Tymczasem, w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. za takiego należałoby uznać przewoźnika lotniczego P. S.A.

Jak podkreślił pełnomocnik organu, z ostrożności procesowej, wnosił ewentualnie o oddalenie wniesionej skargi w razie jej prawidłowego uzupełnienia, gdyż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających skargę.

PULC nie prowadził postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, a także nie cechowała go bezczynność. W toku prowadzonych postępowań. Prezes ULC poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowania przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W związku z powyższym na każdym etapie prowadzonego postępowania, PULC informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, jednocześnie dokonywał czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Strony w toku postępowania miały zapewniony czynny udział w sprawie i miały możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się, co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. Dlatego też nie sposób przyznać racji skarżącym, że przedmiotowe postępowanie cechowała bezczynność. Każda bowiem czynność organu ma wpływ na jego tok, a zatem wpływa także na ostateczny termin załatwienia sprawy.

W 2018 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów (dalej: "KOPP") wpłynęło ponad 17.000 spraw, natomiast w 2019 r. ok. 9.000 spraw (część z nich to skargi złożone po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę przepisów z dniem 1 kwietnia 2019 r. w zakresie rozwiązywania sporów pasażerskich - brak podstawy prawnej do rozpatrywania skarg, złożonych po tym dniu, przez PULC i powołanie Rzecznika Praw Pasażerów, którego zadaniem jest nie rozstrzyganie sporu, a jedynie zbliżenie stanowisk pasażera i przewoźnika lotniczego, a także z uwagi na wprowadzenie okresu przedawnienia załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazanie alternatywnych możliwości dochodzenia roszczeń). Dla porównania, w roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przy takiej samej liczbie pracowników.

Jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez PULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie PULC zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań. PULC zobowiązany jest do rozpatrywania skarg pasażerów, które dotyczą lotu sprzed kilku lat w stosunku do dnia złożenia do niego skargi, co także ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy i termin jej załatwienia.

Sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu, jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018 r., KOPP zakończyła w roku 2018 ok. 1500 postępowań administracyjnych, więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Na chwilę obecną w KOPP jest jeszcze ok. 13.200 spraw w toku.

Ponadto, zgodnie z informacją uzyskaną z Departamentu KOPP, wpływ na pracę Komisji ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez pracowników KOPP, ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. Duża zmienność kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów procedowanych spraw. W chwili obecnej każdy z kilkunastu pracowników średnio prowadzi ok. 1500 spraw (po uzupełnieniu braków kadrowych w sierpniu 2019 r., przy czym kilku pracowników jest nowych i dopiero następuje ich wdrażanie, co następuje przez długi okres czasu, tj. okres kilku miesięcy). Jednocześnie ci sami pracownicy odbierają telefony od pasażerów (ok. 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (ok. 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu wynikających z k.p.a. terminów rozpatrzenia wniosków. Pracownicy Komisji, pomimo bardzo dużej ilości rozpatrywanych spraw, każdą z nich prowadzą z należytą starannością i starają się wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w sprawie, zachowując przy tym bezstronność i obiektywizm, co także ma wpływ na ostateczny termin załatwienia sprawy.

Te okoliczności, tj. ogromna ilość spraw, jakie trafiają do PULC wraz z niewątpliwymi problemami kadrowymi, a zatem okoliczności niewątpliwie niezależne od ww. organu, stanowią główne, jak nie jedyne, przyczyny przewlekłości prowadzonych postępowań administracyjnych i zarzucanej mu bezczynności.

Pełnomocnik organu wyjaśnił też, ze rażąca bezczynność stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i jako taka powinna być interpretowana ściśle. Sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Sąd może stwierdzić rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych takich jak np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ.

Działanie PULC nie było i nie jest nacechowane zła wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie spraw, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego spraw z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniach oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach.

Ponadto, biorąc pod uwagę art. 149 § 2 p.p.s.a. należy uznać za niecelowe wymierzenie PULC kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Dąży on bowiem do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia, a grzywna powinna mieć charakter prewencyjny. Nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa ULC ustawą Prawo lotnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4.

Należy wyjaśnić, że treść sądowego rozstrzygnięcia wynika wprost z art. 149 p.p.s.a. zarówno w wypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądowej kontroli podlega w tych sprawach zachowanie przez organ zasady z art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje, czy organ nie naruszył czasu trwania postępowania określonego w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, albo wskazanego zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność – art 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Kognicji sądu poddane jest również to, czy organ prowadzi postępowanie nieefektywnie, czyli bez wymaganej koncentracji podejmowanych czynności, pomimo dochowania ww. terminów (przewlekłość - art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarga z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi środek prawny służący zwalczaniu szeroko rozumianej "opieszałości" organu administracji w prowadzonym postępowaniu. Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ocenia, czy w postępowaniu rzeczywiście doszło do bezczynności, czy też do przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 p.p.s.a.), czy też nie (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2400/19, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 457/15 z aprobującą glosą J. Chmielewskiego – OSP 2017/7-8/69; a także: R. Suwaj, "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej", Warszawa 2014 r., str. 211).

Mając powyższe na uwadze oraz odnosząc się do skargi w niniejszej sprawie i tego, że sporządzona ona została przez profesjonalnego pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że pełnomocnik ten w nazwie pisma procesowego określił przedmiot sprawy, jako skargę "na bezczynność", ale w jej petitum zażądał stwierdzenia "przewlekłości postępowania". Pomimo tego błędu merytorycznego, tut. Sąd zakwalifikował przedmiot postępowania, jako skargę na bezczynność, ponieważ zarówno analiza skargi, jak i akt sprawy na taki przedmiot wskazuje.

Niezależnie od błędnego prawnie utożsamiania bezczynności organu z przewlekłym prowadzeniem sprawy, w skardze wadliwie określono też organ, któremu – profesjonalny przecież pełnomocnik – zarzuca naruszenie prawa w zakresie sposobu prowadzenia sprawy. Wyjaśnić więc należy, że organem tym nie jest Komisja Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Organem administracji właściwym w świetle art. 205b ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183 ze zm., dalej: "Pr. lotn.") w brzemieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r. był Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Zgodnie z art. 205a ust. 2 Pr. lotn. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r., skargi, w tym na naruszenie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 46, str. 1 z ze zm.) rozpatrywała wyodrębniona komórka organizacyjna Urzędu Lotnictwa Cywilnego - Komisja Ochrony Praw Pasażerów. Tym niemniej, organem administracji właściwym w świetle art. 205b Pr. lotn. w brzemieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r. był Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Pełnomocnik profesjonalny skarżących wniósł o "zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania w sprawie skargi (...)". Tymczasem, jak wynika z j art. 3 § 2 pkt 8 w zw. pkt 1 oraz z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) w sprawie, która powinna zakończyć się wydaniem decyzji, może zobowiązać wyłącznie do wydania tego aktu (decyzji).

Wprawdzie ww. błędy nie uniemożliwiły nadania skardze prawidłowego biegu, tym niemniej, zdaniem Sądu, świadczą o braku staranności w przygotowaniu skargi przez profesjonalnego pełnomocnika, który zobowiązany jest wszakże do gorliwego i sumiennego wykonywania swoich obowiązków (art. 5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1513 ze zm.; § 8 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu) i odpowiada za formę i treść pism procesowych przez niego zredagowanych (§ 14 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu).

Przechodząc do meritum sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 205a ust. 1 Pr. lotn. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpatrywał skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE. Zgodnie tym przepisem każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium.

W razie złożenia takiej skargi, PULC stwierdzał, w drodze decyzji administracyjnej albo brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, określając zakres nieprawidłowości oraz nakładając karę, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE określał również obowiązek i termin jego usunięcia (art. 205b ust. 1 Pr. lotn.).

1 kwietnia 2019 r. dział Xa ("Ochrona praw pasażerów") Pr. lotn. został zmieniony (art. 1 pkt 147 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r. poz. 235). Zgodnie jednak z art. 14 ust. 1 ww. ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosowało się przepisy dotychczasowe. Dlatego w sprawie niniejszej skargi znajdują zastosowanie art. 205a ust. 1 i art. 209b ust. 1 Prawa lotniczego w powołanym wyżej brzmieniu.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie przed PULC w sprawie skargi skarżących (wniesionej na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE) zostało zatem wszczęte w dniu wpływu tej skargi do organu administracji, [...] lutego 2019 r.

Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a., przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy natomiast do czynienia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy, PULC nie załatwił sprawy w żadnym z ww. terminów. Dopiero po wniesieniu przez skarżących skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] kwietnia 2020 r. skierował do pełnomocnika skarżącego i przewoźnika lotniczego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wyznaczając termin załatwienia sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, PULC dopuścił się więc bezczynności.

Pomimo bowiem złożenia przez skarżących datowanego na [...] września 2019 r. ponaglenia (w trybie art. 37 k.p.a.) PULC dopiero 14 kwietnia 2020 r. skierował do pełnomocnika skarżącego i przewoźnika lotniczego zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Należy, więc zauważyć, że choć od wszczęcia postępowania – doręczenia [...] lutego 2019 r. organowi wniosku skarżących - minęło już ponad półtora roku, sprawa nadal pozostaje niezałatwiona. Taki upływ czasu świadczy jednocześnie o rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności faktyczne w zakresie dużej ilości spraw rozpatrywanych przez PULC i szczupłość kadrowa nie są sporne, ale nie mają znaczenia prawnego przy kontrolowaniu przestrzegania przez organ bezwzględnych zasad dotyczących czasu postępowania. Od obowiązków prawnych organu nie zwalniają go trudności obiektywne jak na przykład niewystarczająca obsada kadrowa, czy nawet brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane, jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., istotnych dla hipotezy art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane są przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 - CBOSA).

Analiza akt sprawy nie potwierdza ponadto w żadnej mierze twierdzenia pełnomocnik organu, jakoby poddał on "wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedłożone w toku postępowania i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego".

Mając więc na uwadze charakter stwierdzonej bezczynności, przejawiający się przede wszystkim w wielokrotnym przekroczeniu (nawet maksymalnego, dwumiesięcznego) terminu załatwienia sprawy, tut. Sąd za zasadne uznał wymierzenie PULC grzywny.

Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jak wynika z powyższego, sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważanie, który z ww. środków, czy też oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jakkolwiek okoliczności poniesione w odpowiedzi na skargę były obojętne prawnie dla stwierdzenia bezczynności i jej charakteru, to należało je wziąć pod uwagę przy ustaleniu wysokości grzywny. Dlatego też tut. Sąd doszedł do przekonania, że grzywna w wysokości określonej w pkt 4 sentencji wyroku w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący i represyjny środka określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a., a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Sąd nie stwierdził natomiast podstaw do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, kierując się przy tym zakresem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 205a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 205b ust. 1 Prawa lotniczego w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE (w razie uznania zasadności skargi: stwierdzenie naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego, określenie zakresu nieprawidłowości oraz nałożenie kary, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE określenie również obowiązku i termin jego usunięcia), które jest niezależne od prawa strony do ubiegania się o odszkodowanie za odwołany lub opóźniony lot.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji; na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji; na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji; na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 5 sentencji.

O kosztach tut. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 1 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie błędy skargi, o których mowa była na wstępie uzasadnienia wyroku, lapidarność skargi – która co do zasady nie zawierała żadnego uzasadnienia prawnego – oraz wniesienie jednej wspólnej skargi w imieniu dwóch skarżących stanowią uzasadniony wypadek miarkowania wynagrodzenia adwokackiego (art. 206 p.p.s.a.). Dlatego też Sąd orzekł o kosztach postępowania, jak w pkt. 6 sentencji, uwzględniając w zasądzonych od organu kwotach zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.

Sprawa została rozpoznana w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.