Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 245/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w K.-J. od decyzji Wojewody z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 26 lutego 2021 r., którą uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z 7 października 2019 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 17 grudnia 1974 r. Wiceprezydent Miasta zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV. Inwestycja przebiegała m.in. przez położoną w G. działkę nr [..] będącą własnością W.B.

Wnioskiem z 13 marca 2019 r. W. B., reprezentowany przez radcę prawnego P. C., wystąpił do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.) w związku ze szkodami powstałymi na działce oznaczonej ówcześnie nr [.] (obecnie najprawdopodobniej działka nr [..] obr. [..]). Wnioskodawca wskazał, że szkoda polega na obniżeniu wartości nieruchomości wskutek wydania przez Wiceprezydenta Miasta decyzji z 17 grudnia 1974 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (dalej w skrócie u.z.t.w.n.).

Decyzją z 7 października 2019 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] obszaru 4.6788 ha, obręb [..], położonej w G., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], tj. dawnej parceli nr [..], na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z 17 grudnia 1974 r. Organ uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie został spełniony zasadniczy warunek, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., tj. wnioskodawca nie złożył wniosku o odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia gruntu w związku z posadowieniem na gruncie sieci elektroenergetycznej. Następnie organ przytoczył treść art. 35 i 36 u.z.t.w.n. i stwierdził, że właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo zaistniałego ograniczenia prawa własności nie odniósł szkody. Skoro wnioskodawca nigdy nie wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie, to brak jest podstaw by w niniejszym postępowaniu stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie, organ przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 26 października 1982 r., sygn. SA/Po 533/82, zgodnie z którym jeżeli rozmiar szkód nie jest znany, to brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania decyzją administracyjną opartą na szacunku biegłego. Skoro więc wnioskodawca nie złożył nigdy wniosku, to niezasadne było dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego.

W odniesieniu do argumentacji pełnomocnika A. zarzucającej wnioskodawcy brak legitymacji czynnej do dochodzenia odszkodowania Prezydent Miasta wyjaśnił, że na podstawie analizy posiadanych dokumentów ustalono, iż na dzień wydania decyzji z 17 grudnia 1974 r. W. B. był właścicielem dawnej parceli nr [..] w G., zatem wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym do dochodzenia całej kwoty odszkodowania.

Następnie, organ nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika A. w kwestii przedawnienia roszczenia wnioskodawcy, ponieważ zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą w prawie administracyjnym co do zasady nie występuje instytucja przedawnienia roszczeń. Ponadto, żaden z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ani obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odwołuje się do kwestii przedawnienia. Organ wskazał również, że w toku prowadzonego postępowania nie udało się kategorycznie stwierdzić, czy kiedykolwiek wypłacono wnioskodawcy odszkodowanie ani tego, czy wnioskodawca w ogóle wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania tuż po dokonanym zajęciu dawnej parceli nr [..].

Reasumując, wobec braku spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z art. 36 u.z.t.w.n. brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po rozpoznaniu odwołania W. B. Wojewoda decyzją z 26 lutego 2021 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z 7 października 2019 r. o odmowie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Za bezsporne Wojewoda uznał ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..] (ówcześnie [..]) poprzez usytuowanie na jej terenie linii elektroenergetycznej, a za sporne, czy wnioskodawcy powinno zostać wypłacone odszkodowanie.

Wojewoda przypomniał, że kwestia dopuszczalności stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy w sytuacjach innych niż przewidziana w jej art. 233 należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże w ostatnich latach przeważa pogląd, podzielany przez Wojewodę, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia prawa do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Na poparcie tej tezy organ przywołał bogate orzecznictwo, w tym m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z 22 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Gd 719/19 oraz z 20 listopada 2019 r., sygn. II SA/Gd 325/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r., sygn. I OSK 4066/18, z 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 147/13 oraz z 28 listopada 2014 r., sygn. I OSK 838/13.

W konsekwencji, Wojewoda uznał, że nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [..] (obecnie nr [..]) położonej w G. w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z 17 grudnia 1974 r.

Ponadto, Wojewoda zauważył, że okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia elektroenergetyczna powstała w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także to, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu – przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało wcześnie ustalone. W konsekwencji, zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie narusza art. 233 tej ustawy, który dotyczy postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem dotyczy spraw będących w toku w dniu wejścia w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Następnie, Wojewoda odniósł się do stanowiska A. w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Powołując się na orzecznictwo organ uznał, że nie doszło do przedawnienia, gdyż art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. wskazywał, że tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Przy czym na mocy art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie poniósł on szkody. Ponadto, zgodnie z doktryną prawa administracyjnego popartą poglądami judykatury przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi, zatem zdaniem Wojewody, roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Zatem W. B. – jako właściciel parceli nr [..] w dniu wydania decyzji o ograniczeniu – jest uprawniony do uzyskania odszkodowania.

Biorąc pod uwagę, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości, organ odwoławczy uznał za konieczne poprowadzenie postępowania pod kątem poszukania decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..]. Ewentualne dokumenty w tej sprawie może posiadać Archiwum Państwowe. Pozyskać przede wszystkim należy oświadczenie wnioskodawczyni, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o nieprzyznaniu jej lub jej spadkodawcy w przeszłości takiego odszkodowania.

Wskazano też, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda stwierdził, że sporządzenie operatu szacunkowego powinno się odbyć na etapie postępowania pierwszej instancji, niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując, wobec wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz braku sporządzenia operatu szacunkowego, powyższe okoliczności przesądziły, w ocenie Wojewody, o konieczności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta.

W sprzeciwie od decyzji Wojewody skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach sprawy nie istnieje bowiem konieczność uzupełniania materiału dowodowego a Wojewoda w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu przypomniano, że warunkiem wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania było złożenie wniosku przez uprawniony podmiot. Tymczasem W. B., jako właściciel nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na czasowe ograniczenie sposobu korzystania, nie skorzystał z uprawnienia do złożenia wniosku o odszkodowanie. Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnika Spółki, obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może zostać zastosowana. Powołując się na orzecznictwo wskazano na wątpliwości prawne co do możliwości stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w jej życie. Zdaniem Spółki, przepis ten może być podstawą orzekania o odszkodowaniu dotąd nieustalonym. Na poparcie tej tezy przytoczone orzecznictwo, zgodnie z którym jeżeli właściciel gruntu nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, to nie otrzymał go dlatego, że nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia (sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania).

W ocenie Spółki, Wojewoda powinien był utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który czyniłby sprawę niewyjaśnioną. Podobnie, niesłusznie organ odwoławczy wskazał na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, gdyż przyznanie odszkodowania wnioskodawcy nie znajduje podstaw w obecnie obowiązujących przepisach. Ponadto, zarzucono, że decyzja Wojewody w głównej mierze odnosi się do oceny prawnej decyzji organu pierwszej instancji i na interpretacji przepisów, co de facto ma narzucać Prezydentowi Miasta treść przyszłego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie roszczenie wnioskodawcy przedawniło się z upływem 6 lat z uwagi na cywilnoprawny charakter tego roszczenia na podstawie art. 118 w związku z art. 120 Kodeksu cywilnego. Spółka powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 stycznia 2004 r. poparty doktryną, w którym opowiedziano się za przedawnieniem takiego roszczenia według reguł prawa cywilnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, CBOSA). Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie – w zakreślonych powyżej granicach – jest decyzja kasacyjna Wojewody z 26 lutego 2021 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ I instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że sąd winien zbadać, czy Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tym kontekście zaś należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W ocenie sądu wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta Miasta z 7 października 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania był wniosek właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] (dawna parcela nr [..]) w G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., w dalszym ciągu jako u.z.t.w.n.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.), i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości. W tym zakresie wskazać trzeba na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, CBOSA).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej u.z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy. Należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, CBOSA).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, CBOSA).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Zauważyć też trzeba, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. W konsekwencji, organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych. Natomiast jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

W odniesieniu do kwestii przedawnienia wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Reasumując powyższe rozważania sąd stwierdza, że podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy w odniesieniu do działki nr [..] w G. nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy uznać więc, że Prezydent Miasta nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, naruszając istotnie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2164/18, CBOSA).

Zasadne, zdaniem sądu, jest również w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Ze względu na pogląd organu pierwszej instancji w kwestii legitymacji wnioskodawcy w zakresie sformułowanego roszczenia, organ ten w ogóle nie dopuścił tego dowodu w niniejszej sprawie. Słusznie zauważa przy tym organ odwoławczy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok z 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10, CBOSA).

Podsumowując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.