Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1942/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia (...) lipca 2021 r. znak (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister"), na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "MWKZ") z [...] stycznia 2021 r., znak: [...]- utrzymał w całości ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że MWKZ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zainicjowanego wnioskiem Projekt [...]oraz po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie [...], postanowieniem z 30 grudnia 2020 r. decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], udzielił Projekt [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, dojazdem, dojściami i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] , na działkach nr ewid. [...], znajdującymi się na obszarze układu urbanistycznego Saska Kępa, wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z 2 kwietnia 1979 r., zgodnie z "Projektem budowlanym budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastruktura techniczną, dojazdem, dojściami i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], Tom I - Projekt Zagospodarowania Terenu, Tom II - Architektura", autorstwa [...], jednostka projektowa [...]. z 9 października 2020 r.

Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że realizacja planowanych prac jest dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. Podstawowym zamierzeniem dla nowego budynku jest wkomponowanie go w istniejącą zabudowę i układ przestrzenny kwartału, wśród mniejszej zabudowy strefy KZ1 i większej w strefie Z2 (oznaczenia wg MPZP). Kubatura nowego budynku ma składać się z dwóch głównych brył, które przenikają się: pierwszej o wysokości IV kondygnacji (od strony ulicy Bajońskiej) i drugiej, o wysokości V kondygnacji (wycofanej względem elewacji frontowej). Organ ocenił także, że projekt budynku jest zgodny z zaleceniami konserwatorskimi z [...] września 2020 r., znak: [...] oraz powołał się na pozytywną opinię Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z [...] lipca 2020 r., dotyczącą tej inwestycji. Odnosząc się do zastrzeżeń wniesionych przez Stowarzyszenie [...] w piśmie z 18 stycznia 2021 r. wskazał, że organ konserwatorski nie może nie brać pod uwagę w swojej decyzji relacji wysokościowych okolicznych obiektów. Poza rozważaniami organu konserwatorskiego jest uwaga Stowarzyszenia na temat łączenia działek. Z uwagi zaś na to, że prace będą prowadzone w zasięgu systemów korzeniowych drzew, to w czasie tych prac powinien być prowadzony stały nadzór, a usunięcie drzew w ww. obszarze wymaga uzyskania odrębnego zezwolenia konserwatorskiego.

Stowarzyszenie [...] złożyło odwołanie od powyższej decyzji. [...]WINB, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśnił, że zgodnie z projektem, architektura budynku nawiązuje do modernizmu rozczłonkowaną bryłą, płaskim dachem, jasną kolorystyką, a nowy budynek ma łagodzić dużą dysproporcję wysokości sąsiednich budynków zlokalizowanymi na sąsiednich działkach (przy ul. [...] - budynek II kondygnacyjny, przy ul. [...] - budynek VI kondygnacyjny). Jednocześnie wysokość IV kondygnacji nawiązuje do części zabudowy wzdłuż ulicy [...], zlokalizowanej po drugiej strony ulicy, naprzeciw planowanego budynku. Wybrane parametry planowanej zabudowy: wysokość budynku do 18,0 m, długość elewacji 34,5 m, szerokość elewacji 24,0 m, suma powierzchni ww. dwóch działek wynosi 1475 m², powierzchnia zabudowy 648,5 m² (43,9%), powierzchnia biologicznie czynna 592,0 m2 (40%), intensywność zabudowy - 2,01.

Zakres ochrony nieruchomości przy ul. [...] określają również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP) przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 227, poz. 8461) sprostowanej uchwałą nr [...] z 27 stycznia 2011 r. Działki nr ew. [...] przy ul. [...], podlegają ustaleniom określonym w § 19 ust. 1 ww. planu. Zgodnie z jego treścią, dla obiektów (budynek i działka) nieobjętych rejestrem lub ewidencją służb ochrony zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1, dopuszczono remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2, pod warunkiem utrzymania określonych zasad. Konieczne jest nawiązanie projektowanym gabarytem (wysokością, długością i szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych obiektów: h < 12 m dla strefy KZ1, odpowiednio h < 15÷18 m dla strefy Z2 (za wyjątkiem terenów zlokalizowanych w rejonie węzła wiaduktu [...] i jej węzła z ul. [...]), zgodnie z § 13 i § 14, jeśli przepisy szczegółowe - Dział II, nie stanowią inaczej; zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce. Obowiązuje ponadto zachowanie ustalonego minimalnego procentowego terenu czynnego biologicznie na gruncie rodzimym; rozpatrywania proponowanych (projektowanych) elementów zagospodarowania na działce w kontekście tzw. rozwinięcia pierzei, tj. elewacji budynków sąsiadujących z działką i budynkiem projektowanym, obejmujących co najmniej po 3 elewacje budynków sąsiadujących po obu stronach. Plan dopuszcza wymianę obiektów niebędących w rejestrze lub ewidencji Służb Ochrony Zabytków na warunkach określonych w dalszych przepisach szczegółowych - Dział II. Przedmiotowe działki są także zlokalizowane na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...] (w części oznaczonej na rysunku planu symbolem KZ1), dla którego ustalenia szczegółowe zawarte są w Dziale II § 106 tego planu. Zgodnie z ich treścią plan ustala maksymalną wysokość zabudowy projektowanej w nawiązaniu do otaczającej, sąsiadującej (gzyms, kalenica), ale nie większej inż.: 18,0 m n.p.t, dla działek inwestycyjnych w strefie KZ1 (SW) oraz 21,0 m n.p.t. (SW) dla działek inwestycyjnych w strefie Z2 i maksymalną intensywność nowoprojektowanej zabudowy dla działek inwestycyjnych zlokalizowanych w strefie KZ1- 2,0, strefie Z2 - 3,5 przy zachowaniu warunków określonych w §13 oraz §14 oraz ustala nakaz przeznaczenia minimum: 40% terenu w formie biologicznie czynnej na gruncie rodzimym dla każdej działki inwestycyjnej w strefie KZ1 oraz 20% terenu w formie biologicznie czynnej na gruncie rodzimym dla każdej działki inwestycyjnej w strefie Z2. Wg ustaleń dla kwartału, plan dopuszcza wymianę zabudowy na działce przy ul. [...] (niebędącej w rejestrze lub ewidencji zabytków).

Z faktu objęcia zabytku dwoma różnymi formami ochrony nie wynika jakiekolwiek zróżnicowanie zakresu ochrony, ponieważ przepisy nie stanowią norm kolizyjnych. Takie stanowisko prezentuje większość składów sędziowskich sądów administracyjnych, wypowiadających się w sprawie znaczenia dla zakresu władztwa konserwatora zabytków, działającego na gruncie art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zbiegu prawnych form ochrony zabytku nieruchomego, w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy zauważył, że MPZP obszaru [...] był procedowany w trybie planistycznym poprzedniej ustawy z 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przepisem przejściowym zawartym w art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej u.p.z.p. z 27 marca 2003 r. Ma to znaczące konsekwencje, bowiem w tzw. "starej ustawie" o zagospodarowaniu przestrzennym nie było ustanowionych aż tak daleko idących, jak obecnie, rygorów dotyczących szczegółowości ustaleń, wynikających z ochrony zabytków, a Zarząd Gminy nie był zobowiązany do uwzględnienia w uchwalanym planie warunków konserwatorskich. Dopiero obecnie obowiązująca u.p.z.p., wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem, jednoznacznie i szczegółowo określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymóg ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami m.p.z.p., w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Ustalone w miejscowym planie - uchwalonym na podstawie starego porządku planistycznego - zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, lecz kontrola ta nie może nakazywać innych warunków realizacji inwestycji, niż te, które jednoznacznie zostały dopuszczone w planie miejscowym. Oznacza to, że organ ochrony zabytków może odnieść się jedynie do tych elementów zamierzenia, które nie zostały uregulowane w planie (przykładowo takich jak: forma architektoniczna, materiał wykończeniowy i kolor elewacji), a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych wartości zabytkowych obszaru [...].

W ocenie Ministra, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu dotyczącym rzekomego naruszenia zasady przekonywania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, MWKZ objaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie (jako organ wyspecjalizowany w ochronie zabytków, w tym zabytkowych obszarów) był władny do dokonania miarodajnej oceny planowanego zamierzenia nie tylko pod względem podstawowych parametrów nowego obiektu, takich jak jego gabaryty, ale także w zakresie stopnia jego wkomponowania w zastany krajobraz kulturowy.

Dokonanym ustaleniom faktycznym w sprawie nie można postawić zarzutu sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocenę MWKZ potwierdza pozytywna opinia Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z 13 lipca 2020 r., będącej organem opiniodawczym w zakresie ochrony zabytków, działającym przy wojewódzkim konserwatorze zabytków (art. 99 ust. 1 u.o.z.). Ponadto analiza załączonej do wniosku dokumentacji projektowej potwierdza, że koncepcja zlokalizowania na omawianych działkach nowego budynku jest zgodna z zaleceniami organu ochrony zabytków I instancji, a także z wytycznymi autorstwa prof. zw. dr. hab. inż. arch. [...] z 20 stycznia 2020 r. W ww. wytycznych wskazano m.in., że istotną kwestią jest łagodne - harmonijne i zrytmizowane przejście pomiędzy poszczególnymi strefami warunkującymi zróżnicowaną wysokość zabudowy. Można to uzyskać ustalając wysokość poszczególnych części budynku w taki sposób, aby bryła frontowa planowanego budynku, tworząca pierzeję ulicy [...], było łagodnym przejściem pomiędzy skrajnymi przypadkami wysokościowymi zlokalizowanymi bezpośrednio przy planowanym budynku. Rzeczoznawca zwrócił także uwagę, że w przypadku tej inwestycji, nie tylko ze względu na potrzebę zrównoważenia wysokości zabudowy na sąsiednich działkach, ale także ze względu na charakter [...], należy dążyć do nadania projektowanemu budynkowi horyzontalnego charakteru.

Organ ochrony zabytków nie recenzuje walorów stylistycznych nowego obiektu, gdyż do jego kompetencji należy jedynie ocena wpływu tego obiektu na zastane wartości zabytkowe, co bezpośrednio przekłada się na dokonywane w sprawie rozstrzygnięcie. Co do zasady, nowoprojektowane budynki powinny zachować podstawowe, charakterystyczne cechy historycznej zabudowy lokalnej, choć oczywiście ochrona historycznego układu urbanistycznego nie oznacza, że zabudowa uzupełniająca musi powtarzać wprost rozwiązania architektoniczne zabudowy historycznej, a jedynie umiejętnie zostać wkomponowana w zastany historyczno-krajobrazowy kontekst. Istotna jest bowiem rola współegzystencji w przestrzeni form starszych i nowoczesnych. Możliwa jest zatem lokalizacja obiektu o współczesnej formie, pod warunkiem jednak szczególnej dbałości projektanta w zakresie gabarytów obiektu, jego wyrazu architektonicznego i umiejętnego dostosowania do zastanych uwarunkowań.

Zdaniem Ministra, organ I instancji zasadnie powołał się na bezpośrednie sąsiedztwo VI kondygnacyjnego budynku przy ul. [...]. Nie jest przy tym istotne, że wobec tego budynku pozwolenie budowlane zostało wydane przed datą uchwalenia MPZP. Ocena dopuszczalności inwestycji wymagałaby jeszcze uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji o ustalenia dotyczące zachowanych wartości zabytkowych kwartału w szerszym kontekście niż tylko zabudowy sąsiednich działek. Niemniej analiza materiału dowodowego sprawy, obrazującego stan faktyczny obecnego zagospodarowania omawianego kwartału, daje podstawy do uznania, że obszar Saskiej Kępy nie jest jednorodny, zaś nowy budynek ma powstać bezpośrednio przy strefie wyższej zabudowy (m.in. budynki wielorodzinne przy ul. [...], nr [...]), wybudowanej w sąsiedztwie [...].

Co do zasady, dokonując oceny danego zamierzenia nie można nie odnieść się do już dokonanych na tym obszarze przekształceń urbanistycznych, zwłaszcza, gdy zostały zrealizowane za zgodą tego organu. Ocena dopuszczalności inwestycji wymaga zatem uwzględnienia dokonanych już zmian na sąsiednich działkach, w tym gabarytów zabudowy zlokalizowanej w najbliższej strefie, a zatem także w kontekście kompozycji przestrzennej zabudowy tego konkretnego kwartału. Wymóg ten jest tym bardziej istotny w sytuacji, gdy jak wiadomo organowi odwoławczemu z urzędu, w tym samym kwartale zabudowy, na przestrzeni lat 1994-2016 r., organ ochrony zabytków pierwszej instancji zatwierdził pod względem konserwatorskim projekty budowlane, udzielając pozwolenia na budowę budynków o gabarytach przewyższających zabudowę historyczną ul. [...].

Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2016 r., nr [...]pozwolił na budowę na działce nr ew. [...] przy ul. [...] budynku wielorodzinnego, pięciokondygnacyjnego z garażem podziemnym, uznając, że współczesny obiekt, dzięki projektowanym rozwiązaniom wpisuje się w zastaną zróżnicowaną zabudowę tego fragmentu [...] i pozwala na harmonijne przejście od zabudowy dwukondygnacyjnej (ul. [...]) do sześciokondygnacyjnej (ul. [...]). W orzeczeniu tym wskazano: obecnie wzdłuż ulicy [...] widoczne jest znaczne zróżnicowanie zarówno pod względem kształtu I wielkości działek, jak i rodzaju i skali formy zabudowy; występują budynki wolnostojące w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, jednorodzinne i wielorodzinne; w bezpośrednim sąsiedztwie nowo projektowanego budynku dominuje bryła współcześnie zrealizowanego budynku wielorodzinnego o wysokości 6 kondygnacji, pod nr [...]. Powyższa decyzja wprawdzie została uchylona przez organ odwoławczy, niemniej w piśmie inwestora wyjaśniono, że wnioskodawca w chwili zakupu omawianej nieruchomości dysponował ostatecznym pozwoleniem konserwatorskim, wydanym 31 października 2017 r., przez [...]Konserwatora Zabytków (decyzja nr [...]). Aktualny dysponent tej nieruchomości uznał jednak, że zaaprobowany projekt nie spełnia wymogów jakościowych architektury sytuowanej w otoczeniu elementów zabytkowego zespołu [...] [...]. Obecnie procedowany projekt został sporządzony po otrzymaniu wytycznych do projektowania autorstwa prof. zw. dr. hab. inż. arch. [...]

W zaistniałej sytuacji uznanie, że zrealizowane już współczesne inwestycje budowlane tej strefy [...], zmieniające powojenny, bardziej kameralny zespół zabudowy przy omawianej ulicy, nie stworzyły w pełni właściwych relacji z historycznym otoczeniem - nie może spowodować zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony w projekcie obiekt we wskazanej lokalizacji nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowych układu urbanistycznego [...] - w kontekście obecnej kompozycji przestrzennej zabudowy tego konkretnego kwartału. Nie ulega wątpliwości, że planowany obiekt pod względem gabarytów, wysokości i linii zabudowy dostosowuje się do istniejącej już na tym obszarze zabudowy. Omawiany obiekt, dzięki projektowanym rozwiązaniom, wpisuje się w zastaną zróżnicowaną zabudowę tego fragmentu [...] [...]. W strefie tej występuje już wyższa, nowa zabudowa wielorodzinna (m.in. budynki przy ul. [...]), do której dostosowuje się gabarytami oraz stylistyką architektoniczną nowoprojektowany budynek, próbując jednocześnie nie zdominować charakterystycznej dla [...] zabudowy willowej, a także wielorodzinnej, lecz o mniejszej skali. Ponadto lokalizacja planowanego budynku nie sąsiaduje ani z obiektami indywidualnie wpisanymi do rejestru zabytków ani ujętymi w gminnej ewidencji zabytków.

Przesądzające znaczenie ma fakt, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP [...]. Ww. prawo miejscowe ustala podstawowe parametry zabudowy projektowanej, w tym maksymalną wysokość, ukształtowanie linii zabudowy od strony ulic, maksymalną intensywność nowoprojektowanej zabudowy, a także dodatkowe warunki, wynikające ze specyfiki położenia danego obszaru.

Minister uznał za nietrafną argumentację Stowarzyszenia, dotyczącą rzekomo błędnej interpretacji ustaleń prawa miejscowego. W odwołaniu wskazano, że obie działki leżą w granicach objętych strefą KZ1, zatem punktem odniesienia dla planowanej inwestycji powinna być zabudowa w strefie KZ1, nie zaś współczesny budynek przy [...], położony w strefie KZ2. Nie można abstrahować od istniejącego zagospodarowania tego obszaru, także w sąsiednich strefach planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego zostały tak skonstruowane, aby niwelować negatywny wpływ strefy Z2 na strefę KZ1 w tym planie. W rozumieniu planu, otaczającą zabudową nie jest tylko zabudowa w tej samej strefie konserwatorskiej, jak nietrafnie interpretuje Stowarzyszenie. Planowana inwestycja, leżąca w strefie KZ1, a także w bezpośrednim sąsiedztwie strefy Z2 nawiązuje do sąsiedniej zabudowy, co jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Działki nr [...] są odrębnymi działkami ewidencyjnymi, które składają się jednak na jedną działkę inwestycyjną. w art. 15 u.p.z.p., wymieniono i zdefiniowano elementy podlegające obowiązkowemu określeniu w planie miejscowym. W szczególności w art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy mowa jest o wskaźnikach zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy liczonej, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W art. 2 pkt 12 ww. ustawy, zdefiniowano pojęcie działki budowlanej, jako nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wskaźniki będące składową bilansu terenu inwestycji należy obliczać w odniesieniu do działki budowlanej rozumianej, jako obszar, który w planie miejscowym przeznaczony został do zabudowy. Natomiast w przypadku, gdy działka ewidencyjna obejmuje swoim obszarem dwa różne przeznaczenia planu miejscowego, granica dzieląca te obszary rozróżnia także dwa porządki zagospodarowania części tej działki i to zgodnie przeznaczeniem w każdym z tych obszarów.

Z chwilą złożenia wniosku inicjującego postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem, obie działki były wolne od zabudowy (istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane po uzyskaniu wymaganego pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę).

Z powyższą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie [...] , wnosząc pismem datowanym na 18 sierpnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

"Przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. Art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia, w szczególności uznanie, że prace objęte zaskarżoną decyzją nie wpłyną w sposób negatywny na objęty ochroną układ urbanistyczny i zespół budowlany;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny, w szczególności brak odniesienia się w sposób całościowy do wszystkich argumentów wyrażonych w opinii Skarżącego z dnia 18 stycznia 2021 r.;

3. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również i uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak należytego wyjaśnienia, iż objęte zaskarżoną decyzją zamierzenie inwestycyjne nie narusza istniejącego układu urbanistycznego, jak również i dlaczego budynek, który ma zostać zrealizowany, wkomponowuje się w istniejącą zabudowę i układ przestrzenny kwartału oraz uznanie, że mająca powstać zabudowa przenikać się będzie z istniejącą w sposób harmonijny;

4. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

Przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowej weryfikacji, tego czy projektowane prace wpłyną w sposób negatywny na zabytek oraz czy zachowany zostanie objęty ochroną układ urbanistyczny i zespół budowlany, a konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

2. art. 3 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niezapewnienie warunków umożliwiających trwałe zachowanie zabytku oraz niezapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku objętego wpisem do rejestru zabytków oraz ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

3. § 13 ust. 1 w zw. z § 19 w zw. z § 106 Uchwały Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 19 października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie ustanowionego dla terenów oznaczonych symbolem KZ1 zlokalizowanych w strefie ochrony prawnej zakazu przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny tj. zmiany przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic), a także naruszenie określonego zakresu dopuszczalnych przekształceń istniejącej zabudowy dla obiektów znajdujących się w rejestrze lub ewidencji zabytków wymienionych w § 18 i 19 ww. planu oraz naruszenie postanowienia zgodnie z którym plan dopuszcza m.in. realizację nowoprojektowanej zabudowy na działkach dotychczas niezabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod warunkiem: nawiązania projektowym gabarytem (wysokością, długością, szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania, podczas gdy przedmiotowa działka była niedawno zabudowana ".

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia i o wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że z serwisu mapowego [...] ([...]) wynika, że nieruchomość przy ul. [...] jest niezabudowana, jednakże w dniu uchwalenia MPZP nieruchomość była niewątpliwie zabudowana. Do zmiany doszło w ostatnim czasie. W niedalekiej przeszłości wydana została dla nieruchomości decyzja zezwalająca na rozbiórkę dotychczas znajdującego się na niej budynku.

W ocenie skarżącej, organ nie przeanalizował w sposób należyty i wnikliwy stanu faktycznego sprawy oraz zebranych w sprawie dowodów, co w konsekwencji spowodowało, że w sposób błędny uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie naruszy istniejącego obszaru układu urbanistycznego Saska Kępa, znajdującego się pod ochroną konserwatorską. Z uwagi na ustalenia dokonane w opisie stanu faktycznego, obszar nieruchomości objęty jest ochrona konserwatorski wynikającą z dwóch tytułów: objęcia terenu ustaleniami MPZP oraz figurowania w rejestrze zabytków. Oceny zamierzonej inwestycji konserwator powinien dokonać w ramach uznania administracyjnego w oparciu o oba wskazane tytuły.

MPZP w § 14 ust. 1 pkt 1 (tj. dla obszaru Z2) zakazuje przekształceń zagospodarowania obszaru [...], tj. zakazuje przekształceń zmieniających układ przestrzenno-uliczny oraz w pkt. 8 dopuszcza wymianę obiektów niebędących w rejestrze lub ewidencji, ale jedynie pod warunkiem nawiązania nowoprojektowanej zabudowy do gabarytów i charakteru zabudowy likwidowanej na zasadach określonych w dalszych przepisach szczególnych. Ponadto, pkt. 9 lit. a ww. planu, ustala zasadę nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanej zabudowy zlokalizowanej w strefie Z2 dla działek inwestycyjnych sąsiadujących z obiektami będącymi w rejestrze lub ewidencji wysokość <12 m.n.p.t. (N) liczoną od gzymsu, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast MPZP w § 13 ust. 1 (tj. dla obszaru KZ1) wskazuje, że dla terenów oznaczonych symbolem KZ1 zlokalizowanych w strefie ochrony prawnej w zakresie układu przestrzennego (jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej) plan ustala zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy, tj. m.in.: zmiany przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic) (pkt 1), a także określa zakres dopuszczalnych przekształceń istniejącej zabudowy dla obiektów znajdujących się w rejestrze lub ewidencji zabytków wymienionych w § 18 i 19 ww. planu.

Zgodnie z § 19 MPZP dla obiektów (budynek i ulica) nieobjętych rejestrem lub ewidencją, a usytuowanych w strefie ochrony prawnej na planie KZ1, lub w strefie ograniczonych przekształceń zagospodarowania, oznaczonej Z2 a w szczególności: zabudowy, przestrzeni, ulic, parcelacji i zieleni wysokiej, plan dopuszcza m.in. realizację nowoprojektowanej zabudowy na działkach dotychczas niezabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod warunkiem: nawiązania projektowym gabarytem (wysokością, długością, szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania, przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych budynków: 12 m dla strefy KZ1 oraz odpowiednio h <15÷18 m dla strefy Z2 (za wyjątkiem terenów zlokalizowanych w rejonie węzła wiaduktu [...]), a także zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych.

Skarżąca podkreśliła, że co prawda w § 19 ust. 2 MPZP przewidziano możliwość wymiany obiektów niebędących w rejestrze łub ewidencji, ale wyłącznie na warunkach określonych w dalszych przepisach szczegółowych. Przepisy szczególne dla terenów oznaczonych symbolem 59 KZ1- Z2-M znajdują się w § 106 ww. MPZP, zgodnie z którym dopuszcza się wymianę zabudowy, jednakże wyłącznie na działce przy ul. [...] (niebędącej w rejestrze lub ewidencji).

Niewątpliwie celem ustaleń planu dla terenu KZ1 jest ochrona zabytkowych wartości przestrzennych. Sam MPZP w § 3 pkt 28 wskazuje, że zasięg strefy ochrony konserwatorskiej oznaczonej symbolem KZ1 definiowany jest, jako - zasięg granic obszaru obejmujący tereny, obiekty lub grupy, zespoły obiektów będące w rejestrze służb ochrony zabytków wraz z niezbędną otuliną ochrony krajobrazu kulturowego. jedynie obszar Z2 w § 14 pkt 8 ww. planu dopuszcza wymianę obiektów niebędących w rejestrze lub ewidencji, ale i tak pod warunkiem nawiązania do dotychczasowych rozwiązań. Uważna analiza § 13 odnoszącego się do symbolu KZ1 (o wiele bardziej cennego pod względem konserwatorskim) pozwala zauważyć, że takiego rozwiązania nie ma, a występuje jedynie wskazanie, że w zakresie dopuszczalnych przekształceń istniejącej zabudowy dla obiektów znajdujących się w rejestrze lub ewidencji będzie miał zastosowanie § 19 planu. Postanowienia ww. paragrafu dopuszczają jednak jedynie realizacje nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, a (jak zostało wielokrotnie wskazane) w dacie uchwalenia planu miejscowego, nieruchomość była zabudowana.

Skarżąca uznała lokalizowanie nowej zabudowy na nieruchomości za sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Celem postanowień dla strefy KZ1 jest zachowanie zastanych rozwiązań przestrzennych z uwagi na ich wartości zabytkowe. Teoretyczne dopuszczenie praktyki polegającej na zezwoleniu w odrębnym postępowaniu na rozbiórkę dotychczasowej zabudowy, a następnie wnioskowanie o uzgodnienie nowej inwestycji (jako na działce niezabudowanej) należy uznać za działanie polegające na ominięciu przepisów prawa miejscowego - planu miejscowego. Takie działanie nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p., ustalenia MPZP kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zatem orzekający organ nie respektując ustaleń MPZP naruszył powyższy przepis.

Zamierzona inwestycja (niezależnie od ustaleń planu miejscowego) nie może naruszać będących podstawą objęcia [...]ochroną konserwatorską wartości artystycznych i zabytkowych. Przedmiotowy układ urbanistyczny został wpisany do rejestru zabytków, aby pozostawić go dla przyszłych pokoleń w stanie niezmienionym. Historyczna zabudowa ul. [...] stanowi, co do zasady, zabudowę willową, od której wyjątkiem są budynki większe gabarytowo, zlokalizowane w sąsiedztwie Trasy[...]. Zabudowę ul. [...]j na wysokości od numeru 9 do jej końca, tj. ul. [...] stanowi niska zabudowa wielorodzinna oraz willowa. Zatem zezwolenie na kolejne inwestycje przekraczające gabarytowo historyczną zabudowę [...] doprowadzi do naruszenia wartości zabytkowych. Co istotne, na sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej dz. ew. nr [...], znajduje się - wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]- dom przy ul. [...], funkcjonujący pod nazwą historyczną "[...]". Z uwagi na ten fakt, organ konserwatorski powinien dążyć do zachowania istniejących nadal relacji przestrzennych (w szczególności z zabytkową nieruchomością sąsiednią), powstrzymując dalsze, negatywne i godzące w historyczną wielkość zabudowy, przekształcenia, zarówno w zakresie gabarytów, jak i wysokości. Zezwalanie na dalsze lokalizowanie budynków wyższych niż zabudowa willowa w coraz to dalszej odległości od [...]godzi w wartości chronione. Dotychczasowe zagospodarowanie ul. [...], stanowiące jej kraniec, w sąsiedztwie [...] jest już zamknięte kompozycyjnie wysoką zabudową. Z punktu widzenia wpisu do rejestru zabytków nowa zabudowa powinna także możliwie nawiązywać w zakresie wyglądu zewnętrznego - formy architektonicznej, koloru elewacji oraz materiału wykończeniowego budynku.

Przy ocenie nowej inwestycji z punktu widzenia wpisu do rejestru zabytków powinno się także wziąć pod uwagę kwestie parceli. Dotychczasowa zabudowa obszaru KZ1 kształtuje się w proporcji jedna działka ewidencyjna = jeden budynek, co automatycznie wymusza zabudowę niską, niewielką gabarytowo. Natomiast lokalizowanie budynku na dwóch działkach ewidencyjnych godzi w dotychczas istniejące rozwiązanie kompozycyjne i prowadzi do przełamania chronionych wartości, tj. relacji przestrzennych.

W ocenie Stowarzyszenia, lokalizowanie nowej zabudowy na obszarze nieruchomości będzie sprzeczne z MPZP. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu na terenie, na którym znajduje się nieruchomość, nie powinno być możliwości wymiany istniejących obiektów na nowe. Przyjmując nawet hipotetycznie interpretację MPZP, zezwalającą na lokalizowanie nowej zabudowy na terenie nieruchomości, to wówczas należałoby dokonać oceny zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o wpis do rejestru zabytków. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i załatwił sprawę z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w rozumieniu art. 7 w związku z art 77 w związku z art. 80 k.p.a. Utrzymując w mocy pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego na terenie nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków oraz ochroną w MPZP (w strefie KZ1) nie dopełnił ustawowego obowiązku ochrony zabytków polegającej w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 17 stycznia 2022 r., Projekt [...]reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie przedmiotowej skargi, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniosła m.in., że zarówno organ I, jak i II instancji nie naruszyły art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Projekt budowlany jest w pełni zgodny z właściwymi postanowieniami MPZP. Realizacja inwestycji również nie stanowi zagrożenia dla wartości chronionych na obszarze [...] (ul. [...]), które to okoliczności znajdują odzwierciedlenie w argumentacji przedstawionej w decyzji Ministra, stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Stowarzyszenie dąży do drastycznego ograniczenia uprawnień właścicielskich inwestora, interpretując postanowienia MPZP w sposób wybiórczy.

Pełnomocnik inwestora wskazał, że w 2006 r. (czyli w dacie uchwalania MPZP), przedmiotowe działki były zabudowane, jednak na mocy ostatecznej decyzji MWKZ i pozwolenia na budowę, istniejące ówcześnie budynki zostały rozebrane, a co za tym idzie działki stały się terenem niezabudowanym. Przepisy MPZP nie zabraniały wyburzania obiektów niewpisanych do rejestru zabytków nieruchomych. Nieruchomość nie jest objęta indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, lecz wpisem tzw. obszarowym. Oznacza to, że podlega ochronie konserwatorskiej, jako element układu urbanistycznego, sama w sobie nie posiadając samoistnych, autonomicznych wartości zabytkowych. Zatem wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z., został złożony przez inwestora w momencie, w którym nieruchomość stanowiła już teren niezabudowany. Z tego też względu chybionym jest również argument Stowarzyszenia, jakoby inwestor pod wpływem nadinterpretacji przepisów MPZP dokonywał "wymiany" zabudowy.

Stowarzyszenie pomija fakt wzajemnego oddziaływania na siebie stref KZ1 i Z2, wynikającego z ich bezpośredniego sąsiedztwa. Osiedle [...] pod wpływem budowy Trasy [...]zostało przedzielone na dwie części. Estakady wraz z węzłami drogowymi (znajdujące się w niedalekim sąsiedztwie kwartału ul. [...]), miały znaczenie przy opracowywaniu MPZP. Przepisy MPZP zostały bowiem tak skonstruowane, aby stopniować niekorzystne elementy zabudowy w tamtym obszarze, którymi w głównej mierze jest właśnie wysoka estakada wraz z węzłami. Mitygacja negatywnych czynników odbywa się właśnie poprzez sąsiedztwo stref KZ1 i Z2. Nie można prawidłowo rozpatrywać strefy KZ1 w oderwaniu od otoczenia ul. [...][...] i [...], w tym w oderwaniu od sąsiednich stref i istniejących już elementów przestrzennych. Projekt architektoniczny jest zgodny nie tylko z MPZP, ale co więcej jego koncepcja ma na celu niwelowanie negatywnego wpływu strefy Z2 na strefę KZ1. Całkowicie bezzasadny jest zarzut, jakoby inwestycja objęta wnioskiem miała odnosić się wyłącznie do sąsiedztwa zlokalizowanego w strefie KZ1 bez odnoszenia się do wskazań MPZP dla strefy Z2, pomimo tego, że jest ona zlokalizowana w obszarze funkcjonalnym, kwartale planistycznym MPZP, który poddany jest synergicznie wymogom przewidzianym dla strefy KZ1 i Z2. Obszar ten, na poziomie wykładni językowej, ale i celowościowej jawi się bowiem jako swoisty "element mediujący", pomiędzy strefą KZ1, a strefą Z2. Planowana inwestycja w całości wypełnia szczegółowe wytyczne MPZP dla swojego terenu, w tym dla strefy KZ1. Wytyczne te wskazują na pewien zakres parametrów zamiast na dokładną wartość, na przykład w kwestii wysokości zabudowy.

Organ trafnie przyjął, że ocena wpływu planowanej budowy nowego obiektu powinna być spójna, z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu planu miejscowego, a ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest MPZP, są dla organu ochrony zabytków wiążące.

W ocenie pełnomocnika inwestora, decyzje organów obu instancji zostały wydane po rzetelnej i fachowej ocenie materiału dowodowego, jak również w zgodzie z głównym celem, jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków. Ocena dokonana przez organ odwoławczy nie ma dowolnego charakteru, jest oparta na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i wyczerpująco umotywowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro więc działki nr ewid. [...] przy ul. [...], na których planowana była przedmiotowa zabudowa, znajdują się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej 2 kwietnia 1979 r. do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] pod numerem [...]. i dodatkowo podlegają ochronie konserwatorskiej zgodnie z § 19 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z 19 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 227, poz. 8461 ze zm.), to niewątpliwie inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia MWKZ na planowane roboty budowlane.

W sytuacji, gdy – na co zwrócił uwagę organ II instancji w zaskarżonej decyzji – w dacie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. - obie działki inwestycyjne były niezabudowane, gdyż istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane po uzyskaniu wymaganego pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę, to tym samym inwestor miał prawo zabudowy tych nieruchomości pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Pr. bud. – tzw. zasada wolności budowlanej). Zasada ta może doznać z woli ustawodawcy ograniczeń wyłącznie wynikających z przepisów. Skoro więc na budowę obiektu budowlanego w chronionym obszarze zabytkowym wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to wolność budowlana mogła przez ten organ być ograniczona tylko i wyłącznie w wypadku jednoznacznie ustalonej sprzeczności zamierzonej budowy z ochroną zabytku - układu urbanistycznego [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego i powinna wynikać z uprzedniego ustalenia, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Przepisy ustawy nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Tego rodzaju decyzja, podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, a więc tego, czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz czy przytoczona w rozstrzygnięciu argumentacja jest spójna i nie zawiera cech dowolności (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2124/19, CBOSA).

To, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, nie oznacza jednak, że jakakolwiek ingerencja w zabytki nie jest dopuszczalna. Od wskazania tego, jakie roboty budowlane mogą być wykonana w otoczeniu zabytku, są właśnie specjalistyczne organy i w takim też zakresie dopuszczalne jest rozstrzyganie sprawy w ramach swobodnego uznania. Zarówno wiedza specjalistyczna takich organów, jak i ustawowo przyznane im w zakresie ochrony zabytków kompetencje pozwalają bowiem na dokonanie profesjonalnych ustaleń odnośnie dopuszczalności robót budowlanych, mających być wykonanymi w obszarze objętym ochroną konserwatorską.

Dlatego też oceniając zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami i odnosząc się do zarzutów skargi, że narusza ona art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., tut. Sąd stwierdza, że organa obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.

Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo skrótowe, tym niemniej Minister wyjaśnił – opierając się na istniejących w aktach administracyjnych dokumentach – dlaczego zarówno w jego ocenie, jak i specjalistycznego organu I instancji, zezwalana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, dojazdem, dojściami i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] nie będzie miała negatywnego wpływu na chroniony obszar układu urbanistycznego [...], wpisany 2 kwietnia 1979 r. do rejestru zabytków.

W tym też zakresie Minister powołał się na pozytywną opinię planowanej budowy Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z 13 lipca 2020 r., wyjaśniając, że jest ona organem opiniodawczym w zakresie ochrony zabytków, działającym przy wojewódzkim konserwatorze zabytków (art. 99 ust. 1 u.o.z.), jak również na zgodność załączonej do wniosku dokumentacji projektowej z wytycznymi prof. zw. dr. hab. inż. arch. [...]z 20 stycznia 2020 r.

Oceniając argumentację własną organu odwoławczego, odnoszącą się zarówno do zgodności zezwalanej budowy z elementami ochrony konserwatorskiej, zawartymi w prawie miejscowym, jak również do celów i zasad ochrony zabytków, wynikających z art. 4 u.o.z. tut. Sąd stwierdza, że nie nasuwa ona wątpliwości ani w zakresie prawidłowości oceny wpływu tej konkretnej inwestycji na chronione wartości układu urbanistycznego Saska Kępa, ani w zakresie tego, że nie była ona dowolna.

Zasadnie i w sposób uzasadniający podejmowane rozstrzygnięcie wyjaśnił Minister, że "przedstawiony w projekcie obiekt we wskazanej lokalizacji nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowych układu urbanistycznego [...] [...]- w kontekście obecnej kompozycji przestrzennej zabudowy tego konkretnego kwartału. Nie ulega wątpliwości, że planowany obiekt pod względem gabarytów, wysokości i linii zabudowy dostosowuje się do istniejącej już na tym obszarze zabudowy. Omawiany obiekt, dzięki projektowanym rozwiązaniom, wpisuje się w zastaną zróżnicowaną zabudowę tego fragmentu [...]. Wziąć trzeba pod uwagę okoliczność, że w strefie tej występuje już wyższa, nowa zabudowa wielorodzinna (m.in. budynki przy ul. [...]), do której dostosowuje się gabarytami oraz stylistyką architektoniczną nowoprojektowany budynek, próbując jednocześnie nie zdominować charakterystycznej dla [...] zabudowy willowej, a także wielorodzinnej, lecz o mniejszej skali. Ponadto lokalizacja planowanego budynku nie sąsiaduje ani z obiektami indywidualnie wpisanymi do rejestru zabytków ani ujętymi w gminnej ewidencji zabytków".

Za prawidłowe należy też uznać odniesienie się w zaskarżonej decyzji przez Ministra do zarzutu odwołania skarżącego, że skoro obie działki inwestycyjnej leżą w strefie KZ1, to punktem odniesienia dla planowanej inwestycji powinna być zabudowa w strefie KZ1, a nie współczesny budynek przy Bajońskiej 9a, gdyż leży on w strefie KZ2. Trafnie wskazał bowiem organ, że przy ocenie wpływu planowanej inwestycji na zabytkowy charakter obszaru chronionego należy uwzględniać sąsiednie strefy, jako wpływające na wygląd całego układu. W takim też kontekście Minister poprawnie wyjaśnił, że "ustalenia planu miejscowego zostały tak skonstruowane, aby niwelować negatywny wpływ strefy Z2 na strefę KZ1 w tym planie. W rozumieniu planu, otaczającą zabudową nie jest tylko zabudowa w tej samej strefie konserwatorskiej, jak nietrafnie interpretuje Stowarzyszenie. Planowana inwestycja, leżąca w strefie KZ1, a także w bezpośrednim sąsiedztwie strefy Z2 nawiązuje do sąsiedniej zabudowy, co jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Działki nr [...]są odrębnymi działkami ewidencyjnymi, które składają się jednak na jedną działkę inwestycyjną. (...) w przypadku, gdy działka ewidencyjna obejmuje swoim obszarem dwa różne przeznaczenia planu miejscowego, granica dzieląca te obszary rozróżnia także dwa porządki zagospodarowania części tej działki i to zgodnie przeznaczeniem w każdym z tych obszarów".

Niesłuszny był zarzut skarżącego "braku odniesienia się w sposób całościowy do wszystkich argumentów wyrażonych w opinii Skarżącego z dnia 18 stycznia 2021 r.". Zauważyć należy, że owa "opinia" jest jedynie stanowiskiem skarżącego wyrażonym w sprawie, a nie opinią. Stowarzyszenie [...] nie jest biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i stanowisko zawarte w ww. piśmie z 18 stycznia 2021 r. należało traktować, jako stanowisko uczestnika postępowania działającego na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Organ II instancji nie miał procesowego obowiązku odnoszenia się do stanowiska zajętego w tym piśmie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ale uczynił to odnosząc się do tychże argumentów, powtórzonych w odwołaniu - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiając własne stanowisko w sprawie, a ponadto, szczegółowo na s. 8 decyzji.

Dlatego też nietrafny był również zarzut naruszenia "art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji". Minister w sposób bardzo obszerny i – w ocenie tut. Sądu – prawidłowy przedstawił zarówno przesłanki, którymi się kierował przy rozstrzygnięciu, jak i zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. sporządził uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest w tej sprawie zupełnie niezrozumiały. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby Minister te obowiązki w postępowaniu odwoławczym naruszył, a nie jest rzeczą Sądu meriti domyślanie się, co skarżący miał na myśli – zwłaszcza, jeśli analiza akt sprawy nie dostarcza odpowiedzi na takie pytanie.

Nie został przez Ministra naruszony art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. "poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowej weryfikacji, tego czy projektowane prace wpłyną w sposób negatywny na zabytek oraz czy zachowany zostanie objęty ochroną układ urbanistyczny i zespół budowlany, a konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji". Po pierwsze, "nieprawidłowa weryfikacja" wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek nie powoduje błędnego zastosowania ww. przepisu. Art. 36 ust. 1 pkt 1 nie stanowi bowiem o treści rozstrzygnięcia organu, ale o konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przez inwestora. Po drugie, art. 36 ust. 1 u.o.z. nie jest podstawą prawną dla utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; podstawa taka wynika z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Po trzecie wreszcie, uszło uwadze skarżącego, że – o czym już była mowa – kontrola uznaniowej decyzji administracyjnej, dokonywana przez sąd administracyjny, ogranicza się do strony formalno-prawnej, a więc tego, czy zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego i czy jej uzasadnienie (sposób rozumowania i subsumpcji prawnej organu) jest spójne i nie zawiera cech dowolności.

Zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. u.o.z. "poprzez niezapewnienie warunków umożliwiających trwałe zachowanie zabytku oraz niezapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku objętego wpisem do rejestru zabytków oraz ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" jest chybiony. Po pierwsze, art. 3 pkt 1 u.o.z. zawiera definicję zabytku. Minister w żaden sposób nie zdefiniował jakiegokolwiek zabytku w sposób odmienny od definicji ustawowej. Po drugie, art. 4 pkt 1 i 4 u.o.z. również zawiera definicję, czym jest ochrona zabytków – a Minister w żaden odmienny i sprzeczny z ustawą sposób nie zdefiniował tejże ochrony. Po trzecie, art. 7 u.o.z. wymienia formy ochrony zabytków, stanowiąc, że formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Minister (ani też organ I instancji) nie stwierdziły w tej sprawie, że wpis do rejestru zabytków nie jest formą ochrony zabytku; wręcz przeciwnie podkreślały organa znaczenie ujęcia układu urbanistycznego w rejestrze zabytków. Z kolei pkt 4 art. 7 u.o.z. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż zaskarżona decyzja wydawana była w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i nie była żadną z decyzji, o której mowa w art. 7 pkt 4 u.o.z.

Nie został również naruszony "§ 13 ust. 1 w zw. z § 19 w zw. z § 106 Uchwały Nr [...]Rady Miasta [...]z dnia 19 października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie ustanowionego dla terenów oznaczonych symbolem KZ1 zlokalizowanych w strefie ochrony prawnej zakazu przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny tj. zmiany przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic), a także naruszenie określonego zakresu dopuszczalnych przekształceń istniejącej zabudowy dla obiektów znajdujących się w rejestrze lub ewidencji zabytków wymienionych w § 18 i 19 ww. planu oraz naruszenie postanowienia zgodnie z którym plan dopuszcza m.in. realizację nowoprojektowanej zabudowy na działkach dotychczas niezabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod warunkiem: nawiązania projektowym gabarytem (wysokością, długością, szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania, podczas gdy przedmiotowa działka była niedawno zabudowana".

Minister w sposób jasny odniósł się do postanowień ww. prawa miejscowego w uzasadnieniu swej decyzji. Skarżący nie przywiązał natomiast należytej wagi do wskazywanego § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 1 ww. planu dla obiektów nieobjętych rejestrem lub ewidencją służb ochrony zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1, dopuszczono remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2, pod warunkiem utrzymania określonych zasad. Konieczne jest nawiązanie projektowanym gabarytem (wysokością, długością i szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania (...). Działki inwestycyjne – co wynika z akt sprawy – nie były objęte wpisem indywidualnym i były niezabudowane. Stąd też dopuszczalna prawem miejscowym była ich zabudowa; oczywiście w formie nawiązującej do otaczającej (a więc niekoniecznie tylko sąsiedniej) zabudowy. Organa obu instancji przeanalizowały więc dopuszczalność projektowanej przez inwestora zabudowy pod katem jej dopuszczalności przewidzianej ww. prawem miejscowym, nie ograniczając się (słusznie) wyłącznie do budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie.

Podobnie, § 13 ust. 3 tiret 2 planu miejscowego dopuszczał "nowe realizacje pod warunkiem nawiązania" wymienionymi gabarytami do "wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, będącej w rejestrze lub ewidencji Państwowej Służby Ochrony Zabytków". Biorąc to pod uwagę, Minister wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do się na bezpośrednie sąsiedztwo [...] kondygnacyjnego budynku przy ul. [...] i tego, że "obszar [...]nie jest jednorodny, zaś nowy budynek ma powstać bezpośrednio przy strefie wyższej zabudowy (m.in. budynki wielorodzinne przy ul. [...]), wybudowanej w sąsiedztwie [...]".

Natomiast zarzut naruszenia § 106 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został przez skarżącego w żaden sposób umożliwiający jego ocenę doprecyzowany - ani przez wskazanie jednostki redakcyjnej tego paragrafu, ani przez bardziej szczegółowe uzasadnienie tegoż zarzutu. Skarżący podkreślił wyłącznie, ze "§ 106 ww. MPZP, zgodnie z którym dopuszcza się wymianę zabudowy, jednakże wyłącznie na działce przy ul. [...] (niebędącej w rejestrze lub ewidencji)". Przedmiotem natomiast zaskarżonej decyzji nie była "wymiana zabudowy", gdyż takowa na działkach inwestycyjnych nie istniała, ale pozwolenie na budowę nowego obiektu budowlanego.

Nie zasługuje na uznanie argumentacja skarżącego zawarta w uzasadnieniu skargi, że "przy ocenie nowej inwestycji z punktu widzenia wpisu do rejestru zabytków powinno się także wziąć pod uwagę kwestie parceli. Dotychczasowa zabudowa obszaru KZ1 kształtuje się w proporcji jedna działka ewidencyjna = jeden budynek, co automatycznie wymusza zabudowę niską, niewielką gabarytowo. Natomiast lokalizowanie budynku na dwóch działkach ewidencyjnych godzi w dotychczas istniejące rozwiązanie kompozycyjne i prowadzi do przełamania chronionych wartości, tj. relacji przestrzennych". Minister zajął w tym zakresie stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 8), które należy uznać za prawidłowe.

Tym niemniej, tut. Sąd wyjaśnia, że ani prawo miejscowe, ani prawo budowlane, ani ustawa o ochronie zabytków, ani też ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają zakazu budowy na dwóch działkach o różnych numerach ewidencyjnych. Należy przy tym pamiętać, że "działka ewidencyjna" jest pojęciem z zakresu geodezji, natomiast nie jest pojęciem równoznacznym z cywilistycznym i administracyjnoprawnym pojęciem "nieruchomość". Nieruchomość może składać się z wielu działek ewidencyjnych i dopóki działki te nie zostaną ujęte w odrębnych księgach wieczystych, dopóty stanowią jedną nieruchomość.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.