Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 135/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 94 i art 97 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art 61, 64 ust 1 i 2, art 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.G. i W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/10 w sprawie ze skargi Z.G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2010 r., Nr [..], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce na rzecz Z.G. i W.G. kwotę 1107 (słownie: tysiąc sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce umorzyło postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Z.G. i W.G. od decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2010r. w sprawie ustalenia zasad podziału dla działek o nr [...] i [...] położonych w B. przy P. W decyzji organu I instancji ustalono, że z powyższych działek zostaną wydzielone cztery działki o nr [...] (droga dojazdowa), [...] (budownictwo mieszkaniowo-usługowe), [...] (budownictwo mieszkaniowo-usługowe) i [...] (dojście i droga wewnętrzna). Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że przymiotu strony nie można wywodzić z samego faktu otrzymania decyzji organu I instancji, gdyż przymiot ten nie wynika z uznania danego podmiotu za stronę przez organ, ale z przepisów prawa. O tym zaś, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., w świetle którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia określonych czynności przez organ administracji. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, a zatem i ten przepis prawa materialnego odnosi się do kategorii interesu prawnego. Dodał, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości stronami są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej podziałowi, bo tylko w ich sferze prawnej decyzja o podziale wywiera określone skutki prawne polegające w szczególności na przyznaniu korzyści polegającej na tym, iż stają się właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości składającej się z większej liczby działek, niż byli do momentu zatwierdzenia podziału. W ocenie organu, skoro w samej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stroną postępowania administracyjnego nie mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, to tym bardziej przymiotu strony nie mają oni na etapie poprzedzającym sam podział, a więc na etapie wydawania decyzji dopuszczającej podział nieruchomości. Wniesienie zaś odwołania przez podmiot, który nie jest stroną skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.G. i W.G. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 63 ust. 2 i 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie i tym samym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy;

2) art. 94 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ich niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez nieuwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy niezbędnych warunków, którym taka decyzja - zgodnie z wymienionymi przepisami - powinna odpowiadać;

4) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie do sytuacji nie objętej dyspozycją tego przepisu;

5) art. 6 k.p.a. przez orzeczenie niezgodne z dyspozycjami przepisów, powołanych w sentencji lub w sposób stanowiący błędną wykładnię tychże; art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie objętym orzekaniem; art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez faktyczne uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w sprawie, w szczególności przez pozaprawne uznanie, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że złożyli odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 1, art. 3, art. 4, art. 60 i art. 61 tej ustawy oraz przepisy stosownych rozporządzeń Ministra Infrastruktury). Podnieśli, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy stroną postępowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich do tej nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powołali przy tym poglądy w tym przedmiocie prezentowane w orzecznictwie sądowym. Dodali, że organ odwoławczy nie rozpatrywał ich interesu prawnego w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz powołał się na art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczący podziału nieruchomości. Zdaniem skarżących, uszło jednak uwadze organu odwoławczego, że od wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r., nr 141, poz. 1492), art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca zrezygnował bowiem z ustalania zasad podziału w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla podziału nieruchomości. Stąd też, w ocenie skarżących, w tej części decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto skarżący wskazali, że jak wynika z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, tj. z mapy ewidencyjnej, tereny spornej działki oraz działek sąsiednich oznaczone są symbolem BR -VI, R VI, co według rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) oznacza grunty rolne zabudowane i grunty rolne (§ 68 rozporządzenia). Jeśli tak jest, to zdaniem skarżących, organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wydzielone działki według decyzji o warunkach zabudowy mają powierzchnię mniejszą niż 3000 m².

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu I instancji dotyczyła ustalenia zasad podziału dwóch działek, z których zostaną wydzielone cztery działki. Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości stronami są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej podziałowi, bo tylko w ich sferze prawnej decyzja o podziale wywiera określone skutki prawne polegające w szczególności na przyznaniu korzyści wynikającej z tego, iż stają się właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości składającej się z większej liczby działek, niż byli do momentu zatwierdzenia podziału. W żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są więc osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Skoro zaś w samej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomości) stroną postępowania administracyjnego nie mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, to tym bardziej przymiotu strony nie mają oni na etapie poprzedzającym sam podział, a więc na etapie wydawania decyzji, dopuszczającej podział nieruchomości. W tych okolicznościach Sąd I instancji, uznał, że organ prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, skoro wnoszący odwołanie nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. Za poprawne uznał przy tym uwagi organu na temat tego, kto może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie stwierdził ponadto naruszenia żadnego z przepisów wskazanych w zarzutach skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli Z.G. i W.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, to jest:

a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego;

b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie orzekł w przedmiocie zaskarżenia, czyli odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej ustalającej warunki zabudowy lecz umorzył postępowanie błędnie i niezgodnie z wnioskiem E. i S.M. z dnia 4 grudnia 2009r. przyjmując, że wniosek ten oraz decyzja organu I instancji jest decyzją podziałową, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż inne są kryteria do bycia stroną postępowania podziałowego, a inne postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

2. przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 63 ust. 2 i 3 i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu z wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

b) art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych też powodów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podali, że zasadniczym powodem oddalenia skargi przez Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, było uznanie, że toczące się postępowanie jest postępowaniem o podział nieruchomości, prowadzonym w trybie art. 97 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem, jak wynika z wniosku złożonego przez E. i S. M. z dnia 4 grudnia 2009r., wystąpili oni o ustalenie warunków zabudowy. Na skutek tego wniosku, organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, o czym świadczy nie tylko tytuł decyzji, lecz także wskazane w niej materialno-prawne podstawy jej wydania (art. 1, 3, 4, 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). Skarżący podkreślili przy tym, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), obowiązujące prawo nie przewiduje ustalania zasad podziału w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W art.1 pkt 56 ustawy nowelizującej dokonano bowiem zmiany treści art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według dotychczasowego brzmienia tego przepisu: "w razie braku planu miejscowego zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Po nowelizacji takiej możliwości ustawodawca nie przewidział, stanowiąc dodatkowo, że decyzja podziałowa musi być zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie skarżących, nie ma zatem podstawy prawnej do tego by w decyzji o warunkach zabudowy dokonać podziału nieruchomości, co oznacza, że w tej części decyzji o warunkach zabudowy została wydana bez niezbędnej podstawy prawnej. Zdaniem skarżących, jeżeli organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest wyłącznie decyzją podziałową, to powinien był uchylić decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto, błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że decyzja pierwszoinstancyjna jest decyzją podziałową wywarło wpływ na ocenę posiadania przez skarżących przymiotu strony. Skarżący wskazali przy tym, że nie budzi wątpliwości, że stronami w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich do tej nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powołali przy tym orzeczenia sądowe, w których zaprezentowano ten pogląd. Ponownie przedstawili także argumenty, wskazane już w skardze do Sądu I instancji, mające przemawiać za posiadaniem przez nich interesu prawnego w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego, to jest: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 63 ust. 2 i 3 i art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), jak i przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono jednak argumenty mające w istocie wykazać, że skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji organu odwoławczego, gdyż postępowanie to dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a nie podziału nieruchomości. Niesporne jest zaś w niniejszej sprawie, że o posiadaniu legitymacji strony w danym postępowaniu decydują przepisy prawa materialnego. Stąd też przyjąć należy, że podniesienie przez skarżących zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego miało na celu jedynie wzmocnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zasadne jest zatem łączne rozpoznanie argumentów podniesionych w uzasadnieniu tych zarzutów pod kątem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Pozwala to nadto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 188 p.p.s.a., w świetle którego, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sporu w niniejszej sprawie ma fakt, że z dniem 22 września 2004r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta uszła jednak uwadze Sądu I instancji, który - mimo że skarżący wskazywali na tę nowelizację w uzasadnieniu skargi, przyjął, że decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2010r. dotyczyła ustalenia zasad podziału dwóch działek, z których zostaną wydzielone cztery działki (zob. s. 5-6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Doprowadziło to do odniesienia poglądów na temat strony postępowania, sformułowanych pod rządami poprzednio obowiązującej regulacji prawnej, do aktualnej sytuacji prawnej podmiotów biorących udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w tej decyzji (M. Wolanin, (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 568). Niezależnie zatem od treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, zwrócić należy uwagę, że w decyzji tej jako podstawę rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 1,3,4,59,60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U nr. 80, poz. 717 ze zm). Wniosek inwestora również dotyczył wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego i garażu. Wyrok Sądu I instancji jako przedmiot sprawy także określa umorzenie postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odrębność zaś postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od postępowania w sprawie zatwierdzenie podziału nieruchomości wymaga odrębnego i indywidualnego podejścia do oceny legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Z uwagi na brak legalnej definicji strony, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., w świetle którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest zaś pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.01.2012r., sygn. akt II OSK 2105/10, CBOSA, z dnia 29 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004r. sygn. akt OSK 394/04, Lex nr 160631). O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Wobec braku rozważań Sądu I instancji oraz organu odwoławczego w tym przedmiocie, niemożliwe jest aktualnie odniesienie się do argumentów podnoszonych przez skarżących na okoliczność posiadania przez nich interesu prawnego w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższych rozważań uznać należy zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to jest: art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 63 ust. 2 i 3 i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., oprócz uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, za zasadne uznał także uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] maja 2010r., nr [...]. Niedokonanie bowiem przez organy I i II instancji jednoznacznej oceny wniosku inwestora, czy występuje w nim tylko o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, czy również odrębnej decyzji o podziale nieruchomości co jest istotne w kwestii oceny legitymacji procesowej skarżących w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przedwczesnym czyni umorzenie postępowania odwoławczego. Zachodzi więc podstawa do uchylenia decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Jak już bowiem wskazano, w obowiązującym stanie prawnym w pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie wniosku strony czy ubiega się o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli tak, jest to kwesta odrębna od ustalenia zasad podziału nieruchomości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem przede wszystkim jednoznacznie ustalić czy w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest odrębną kwestią w sprawie ustalenia zasad podziału nieruchomości. Ocena bowiem posiadania przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy winna być dokonywana według reguł obowiązujących w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl 203 pkt 1 powołanej ustawy.