Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2409/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 16, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. Sp. z o.o. w G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. Sp. z o.o. w G. (dalej jako: "skarżąca") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] września 2013 r. skarżąca wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (PDU) za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. za I półrocze II roku realizacji PDU.

Do wniosku zostały dołączone:

- kopia decyzji administracyjnej w sprawie wstępnego uznania grupy producentów;

- umowa spółki;

- dokument urzędowy wskazujący organy i osoby uprawnione do reprezentowania grupy producentów;

- kserokopia aktualnego, zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania grupy producentów;

- formularz W-1.1/20 - załącznik nr 1: Chronologiczny wykaz faktur i rachunków potwierdzających wartość produktów sprzedanych wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw wytworzonych przez jej członków w okresie wnioskowanym;

- formularz W-l.2/20 - załącznik nr 2: Chronologiczny -wykaz faktur potwierdzających ilość skupionych od członków grupy producentów i wytworzonych przez nich produktów, ze względu na które grupa została wstępnie uznana, w okresie wnioskowanym;

- sprawozdanie z realizacji PDU sporządzone za okres objęty wnioskiem - załącznik nr 3 do wniosku (W-1.3/20);

- wykaz faktur i rachunków potwierdzających wartość poniesionych kwalifikowanych inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresie objętym wnioskiem - załącznik nr 4 do wniosku (W-1.4/20);

- oświadczenie o stanie realizacji inwestycji i jej wykorzystaniu przez grupę producentów zgodnie z kategorią produktów, dla której grupa została wstępnie uznana (W-1.5/20);

- oświadczenie grupy producentów, że nabyte maszyny lub urządzenia zamontowane na gruncie, w budynku lub w jego części albo budowli będących w posiadaniu innego podmiotu po zdemontowaniu i ponownym montażu zachowają stan techniczny umożliwiający ich użytkowanie zgodne z przeznaczeniem (W-1.9/20);

- oświadczenie potwierdzające, że grunt, na którym została zrealizowana inwestycja, lub budynek albo budowla, w których została zrealizowana inwestycja stanowią własność lub przedmiot użytkowania wieczystego grupy (W-1. 10/20);

- oświadczenie potwierdzające, że grunt, na którym została zrealizowana inwestycja, lub budynek albo budowla, w którym została zrealizowana inwestycja są w posiadaniu innego podmiotu (W-1. 11/20);

Informacje dotyczące parametrów zakupionych maszyn/urządzeń/samochodów ciężarowych (W-1. 12/20);

- oświadczenie grupy producentów, że spełnia warunki do otrzymania pomocy finansowej wynikające z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 3 (W-1.13/20);

- deklaracja do weksla niezupełnego (IN BLANCO) (W-1. 14/20);

- kopie faktur, rachunków oraz innych dokumentów o równoważnej wartości dowodowej potwierdzających poniesienie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w PDU;

- kopie dokumentów zapłaty za faktury, rachunki oraz inne dokumenty o równoważnej wartości dowodowej potwierdzających poniesienie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w PDU;

- protokoły zdawczo - odbiorcze;

- decyzja udzielająca pozwolenia na budowę.

W dniu [...] października 2013 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do skarżącej wezwanie do usunięcia braków formalnych w złożonym wniosku.

W dniu [...] października 2013 r. Grupa uzupełniła wskazane w ww. wezwaniu braki formalne.

Następnie, w dniu [...] listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień.

W dniu [...] listopada 2013 r., skarżąca złożyła wyjaśnienia oraz złożyła poprawione załączniki do wniosku.

W dniu [...] listopada 2014 r., powołany przez organ I instancji biegły, przekazał uwagi do sporządzonych przez skarżącą kosztorysów powykonawczych.

W dniu [...] lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do skarżącej informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca w dniu [...] lutego 2014 r. złożyła wyjaśnienia, jak również prośbę o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień w celu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań do dnia [...] lutego 2014 r.

W dniu [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, przedkładając jednocześnie stosowne pełnomocnictwa.

Następnie, w dniu [...] lutego 2014 r. skarżąca złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przeprowadzenie rozprawy w zakresie sporządzonej przez biegłego opinii.

W dniu [...] lutego 2014 r. biegły przekazał ponownie uwagi do sporządzonych przez skarżącą kosztorysów powykonawczych.

W dniach [...] lutego 2014 r. - [...] marca 2014 r. w siedzibie skarżącej przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której, w dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał R. sp. z o.o. w G. pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 354.821,67 zł za I półrocze 2013r. realizacji PDU, z czego pomoc ze środków unijnych wyniosła kwotę 266.116,25 zł oraz przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 954.080,74 zł za I półrocze 2013r.realizacji PDU, z czego pomoc ze środków unijnych wyniosła kwotę 636.053,82 zł. Łączna kwota przyznanej pomocy finansowej wyniosła 1.308.902,41 zł. Jednocześnie organ odmówił spółce przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.183.084,63 zł, z czego pomocy ze środków unijnych w wysokości 788.723,09 zł oraz dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.183.084,63 zł.

Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do wsparcia na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, wstępnie uznanej grupie producentów przyznawana jest powyższa pomoc w oparciu o rozporządzenie Komisji (WE) nr 2113/2004 z dnia 10 grudnia 2004r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr. 1943/2003 ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr. 2200/96 w odniesieniu do pomocy dla organizacji producentów, którym udzielono wstępnie uznania ( Dz. U. UE L. nr.366 str.10) oraz w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm., dalej ustawa z 19 grudnia 2003r.), a także w oparciu o rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822, dalej rozporządzenie MRiRW z 17 czerwca 2009r.)

Na podstawie danych podanych we wniosku oraz dołączonych dokumentów organ ustalił, że R. Sp. z o.o. w drodze decyzji nr [...] ([...]) Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. otrzymała wstępne uznanie jako grupa producentów owoców i warzyw w grupie produktów, "owoce". Grupa producentów realizuje zatwierdzony plan dochodzenia do uznania w okresie od dnia 1 stycznia 2012r. do dnia 31.12.2016 r.

Dalej organ wskazał, że w odniesieniu do wsparcia na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, pomoc jest określana na podstawie wartości produkcji grupy wprowadzonej do obrotu i wynosi, zgodnie z art. 103a pkt 1 lit. a oraz pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 roku ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ( Dz. U. UE L 299 str.1, dalej rozporządzenie nr. 1234/2007), 10 % w II roku realizacji PDU, w przypadku gdy wartość produktów sprzedanych nie przekracza 1.000.000 euro oraz 5 % w przypadku gdy wartość produktów sprzedanych przekracza równowartość 1.000.000 euro.

Zgodnie z przyjętym przez organ wykazem faktur i rachunków potwierdzających wartość produktów sprzedanych, stanowiącym załącznik do wniosku, wartość produktów sprzedanych wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, wyniosła 3.548.216,68 zł netto, co stanowiło równowartość 870.941,7477 euro (wg kursu EBC z dnia 31.12.2012 r. - 1 euro = 4,0740 zł) wynikającą z art. 43 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr. 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw ( Dz. U. UE L nr. 157 str.1 ze zm., dalej rozporządzenie nr. 543/2011). Przyznana kwota pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej stanowiła 10 % od kwoty 870.941,7477 euro, co stanowiło 354.821,697 zł.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z wykazem faktur i rachunków potwierdzających wartość poniesionych wnioskowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresie objętym wnioskiem (załączniki nr W-1.4/20) oraz dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie ujętych w planie dochodzenia do uznania inwestycji, wartość rzeczywiście poniesionych przez grupę wydatków związanych z realizacją inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy zgłoszona przez grupę wyniosła 4.427.000,00 zł netto.

Grupa w kwocie poniesionych kosztów inwestycji uwzględniła: budowę budynku chłodni owoców – etap I z II - wartość netto 3 477 000,00 zł określona na podstawie kosztorysu powykonawczego; zakup i montaż urządzeń do przechowywania (wózki widłowe) - wartość netto 330 000,00 zł określona w oparciu o faktury, dowody realizacji płatności oraz protokoły odbioru; zagospodarowanie terenu w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego dojazdu, eksploatacji i zabezpieczenia inwestycji w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży: utwardzenie placu manewrowego- wartość netto 620 000,00 zł określona na podstawie kosztorysu powykonawczego.

Organ podniósł, że zgodnie z § 2 ust.1 pkt.2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009, potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, jest m. in. złożenie przez grupę producentów faktury albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów na zrealizowanie inwestycji lub jej etapu. Ponadto, zgodnie z zapisem § 2 ust.1 pkt. 4 tego rozporządzenia, pomoc finansowa na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji prac budowlanych jest przyznawana wyłącznie do wysokości stanowiącej wartość rynkową takich inwestycji określonej w aktualnym kosztorysie sporządzonym z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzonym przez kierownika budowy, a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane - przez inwestora, zakresem wykonanych robót, potwierdzonym przez inspektora nadzoru.

Przy weryfikacji dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji budowy budynku chłodni owoców oraz utwardzenia placu manewrowego, a w szczególności złożonego przez grupę kosztorysu, organ zadecydował o przeprowadzeniu szczegółowej weryfikacji przedstawionych pozycji kosztorysu powykonawczego zaakceptowanego przez inwestora, wykonawcę, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru. Wymienionej weryfikacji organ dokonał poprzez wskazanego przez siebie kosztorysanta. Według weryfikującego, kosztorys został sporządzony w oparciu o zawyżone stawki kosztorysowe. Weryfikacja została uznana przez organ za poprawną.

Mając powyższe na względzie, organ uznał wniosek skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z dnia [...] lutego 2014 r. za bezzasadny.

Ponadto organ wskazał że w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu (protokół z czynności kontrolnych nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.) ustalono nieprawidłowości, skutkujące redukcją wartości pomocy finansowej. W szczególności, wskazano iż roboty pomiarowe, niwelacja terenu – pozycja nr 1d.1 kosztorysu powykonawczego dotyczące budowy budynku chłodni owoców (526,73 zł netto), wykonane zostały przed okresem wnioskowanym, co jest bezsprzecznie niezgodne z zapisem § 4. 6. rozporządzenia, w myśl którego "pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji jest przyznawana do wysokości kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji ujętych w danym okresie rozliczeniowym, nie przekraczającej kwoty zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania". Jak również z § 1.1 rozporządzenia "wstępnie uznanej grupie producentów, ..., jest przyznawana pomoc na pokrycie części kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana jeżeli inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy".

Ponadto organ ustalił, iż w I etapie budowy zakupiono materiały ([...]), które zostaną użyte w II etapie budowy – pozycja nr 6 40 d.6 kosztorysu powykonawczego dotyczącego budowy budynku chłodni owoców (169.935,20 zł netto). Poza wskazanymi nieprawidłowościami skutkującymi redukcją kosztów, stwierdzono inne nieprawidłowości, do wyjaśnienia których wezwano skarżącą w dniu [...] marca 2014 r., w szczególności do wyjaśnienia kwestii wykonania prac (wykop pod fundamenty), przed przeniesieniem pozwolenia na budowę na Grupę R. Sp. z o.o. (11.674,53 zł. netto). Z uwagi na fakt, iż w złożonych dnia [...] marca 2014 r. wyjaśnieniach, skarżąca nie złożyła żadnych dokumentów, dających pewność organowi wydającemu rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie, iż miała możliwość użytkowania gruntu stanowiącego własność innego podmiotu, kwota ta uległa redukcji.

W oparciu o powyższe organ I instancji zdecydował o pomniejszeniu kosztów kwalifikowanych inwestycji - Budowa budynku chłodni owoców - o kwotę 1.387.542,47 zł. netto oraz utwardzenie placu manewrowego - o kwotę 189.903,30 zł netto.

Zatem organ I instancji rozpatrując sprawę uznał za koszty kwalifikowane realizacji inwestycji kwotę 2.849.553,83 zł.

Uwzględniając powyższe, odmówiono wstępnie uznanej grupie producentów R. Sp. z o.o. przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 1 183 084,63 zł.

Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 116 ust. 1, w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 , w przypadku, gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, przekracza kwotę należną, ustaloną w trakcie kontroli, o więcej niż 3% kwoty należnej, kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się. Kwota obniżenia równa jest różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą pomocy finansowej, a kwotą faktycznie należną grupie producentów. Jednak jeżeli grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowanej kwoty nie stosuje się żadnej kary.

Mając powyższe na względzie organ I instancji wskazał, iż , różnica między łączną wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej wyniosła kwotę 1.183.084,63 zł, co stanowiło 47,48 % kwoty pomocy należnej. Grupa nie udowodniła braku odpowiedzialności za włączenie do płatności kosztów niekwalifikowanych.

Tym samym, należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji do wypłaty grupie za okres od dnia 01 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., po uwzględnieniu obniżki w kwocie 1.183.084,63 zł, o której mowa powyżej, wyniosła 954.080,74 zł.

Uwzględniając powyższe, łączna kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wyniosła 1.308.902,41 zł.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła do Prezesa ARiMR odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR.

Ww. decyzji skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. błędnej wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pobycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz pkt. 1 załącznika do ww. rozporządzenia: wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wydanego na podstawie art. 19 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, tynku chmielu, tynku suszu paszowego oraz tynków lnu i konopi uprawianych na włókno w ramach ustalonego stanu faktycznego i w konsekwencji zastosowania art. 117 ust. 1,2,3 i 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, poprzez:

a) uznanie, że koszty zakupu materiału - płyty warstwowej, w wysokości 169.935,20 zł, ujętych w złożonym przez stronę kosztorysie powykonawczym, odnoszącym się do I etapu budowy chłodni owoców, są kosztami niekwalifikowanymi, ponieważ zakup tych materiałów powinien być dokonany w ramach realizacji i rozliczania II etapu budowy w II półroczu, drugiego roku realizacji planu dochodzenia do uznania;

b) dokonanie obniżenia pomocy finansowej odpowiadającej wysokości odmówionej pomocy z tytułu uznania ww. kosztów za niekwalifikowane, poprzez nałożenie sankcji za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy; pomimo że, wykazane przez stronę koszty zakupu materiałów z wyłączeniem kosztów ich montażu, są kosztami kwalifikowanymi, ponieważ są to koszty realizacji inwestycji ujętej w planie dochodzenia do uznania o których kwalifikowalności nie przesądza etap rozliczania wnioskowanej pomocy, a ich rozliczenie jest możliwe w ramach realizacji I etapu budowy chłodni, albowiem wykonawca inwestycji strony dokonał ich zakupu w trakcie realizacji I etapu budowy oraz odzwierciedlił ich zakup w kosztorysie powykonawczym ww. inwestycji i tym samym strona powinna dokonać ich rozliczenia w ramach tego etapu, nawet jeżeli stanowiło to odejście od postanowień planu dochodzenia do uznania, który nie ma charakteru iuris cogentis w stosunku do strony;

2. błędnego zastosowania § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz § 2 ust. 1 pkt 4 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, poprzez uznanie, że wykonanie prac (wykopu pod fundamenty) przed przeniesieniem na stronę pozwolenia na budowę, stanowi podstawę redukcji kwalifikowanych kosztów inwestycji o kwotę 11 674,53 PLN ponieważ strona nie przedłożyła dokumentów dających pewność, iż miała możliwość użytkowania gruntu stanowiącego własność innego podmiotu podczas gdy ww. przepisy nie uzależniają przyznania pomocy finansowej od zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na stronę, a jedynie nakładają obowiązek potwierdzenia wykonania inwestycji poprzez złożenie pozwolenia na budowę, jak również stanowią, iż strona powinna złożyć oświadczenie, iż grunt na którym została zrealizowana inwestycja jest jej własnością, a okoliczność, że grunt w trakcie realizacji inwestycji nie jest własnością strony albo strona nie użytkuje tego gruntu na podstawie pisemnej umowy oraz okoliczność czy pozwolenie na budowę jest wydane na stronę w trakcie realizacji inwestycji, nie powinna decydować o odmowie lub redukcji środków pomocy finansowej, jeżeli na dzień składania wniosku strona jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu oraz posiada pozwolenie na budowę zrealizowanej inwestycji lub jej etapu ujętego w planie dochodzenia do uznania;

II. naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1. błędnego zastosowania art. 7, 75 § 1,77, 80 oraz art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 j.t. ze zm., dalej k.p.a.) poprzez:

a) dopuszczenie złożonej przez biegłego kosztorysanta opinii jako dowodu, bez zlecenia jej uzupełnienia podczas gdy opinia jest sporządzona w postaci naniesionych przez biegłego poprawek na kosztorys powykonawczy strony oraz nie posiada uzasadnienia, co przesądza o jej wadliwości i braku mocy dowodowej;

b) uznanie, że sporządzona przez biegłego kosztorysanta opinia jest rzetelna oraz prawidłowa, a zastosowane przez biegłego stawki odpowiadają stawkom rynkowym, podczas gdy biegły nie wskazał źródła zastosowanych w opinii stawek cen;

c) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli na miejscu z dnia 7 marca 2014 r., podczas gdy dokument ten jest sfałszowany ponieważ na podpisanym przez Prezesa Zarządu spółki R. sp. z o.o. dokumencie protokołu naniesiono poprawki oraz uzupełnienia, co wypełnia znamiona czynu zabronionego określonego w art. 270 § 1 k.k.;

d) dowolne uznanie, że baza cen INTERCENBUD nie powinna być utożsamiana z cenami rynkowi i w konsekwencji przyjęcia, że opinia biegłego została sporządzona w oparciu o rynkowe stawki cen podczas uch biegły nie wskazał źródła swoich stawek cen, jak również organ I instancji nie uzasadnił na jakiej podstawie ustalając stan faktyczny określił cenę rynkową za zrealizowany przez stronę etap inwestycji, jak również pomimo że zgodnie z wytycznymi Dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych nr pisma: [...] upoważnionego przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wykonywania w jego imieniu czynności związanych z systemem pomocy finansowej dla grup producentów owoców i warzyw, tj. wytycznych stanowiących regulacje wewnętrzne Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako instytucję wykonywania nadzoru merytorycznego nad organem I instancji - kosztorysy powykonawcze powinny być oceniane wg. bazy cen właściwej dla ich wykonania, tj. w przedmiotowej sprawie na podstawie bazy: INTERCENBUD, której publikowane na dzień realizacji inwestycji stawki cen, były zgodne ze stawkami określonymi przez stronę w kosztorysie powykonawczym, co jednocześnie potwierdza, że w/w wytyczne uznają bazy cen w budownictwie jako rzetelne źródło rynkowych stawek cen:

e) pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego wyjaśnień oraz dowodów strony odnoszących się do przedłożonego kosztorysu powykonawczego, w szczególności korespondencji mailowej pomiędzy przedstawicielem A. sp. z o.o., a kosztorysantem strony B. L. i w konsekwencji uznania, że baza cen INTERCENBUD nie odzwierciedla rynkowych stawek cen podczas gdy w/w korespondencja mailowa potwierdzała, że baza INTERCENBUD sporządzana jest na podstawie danych z Głównego Urzędu Statystycznego i tym samym jest najbardziej wiarygodnym źródłem w odniesieniu do potwierdzenia rynkowości przyjętych na jej podstawie stawek cen;

2. niewłaściwego zastosowania art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji, tj.:

a) pominięcie podania podstawy prawnej, zgodnie z którą organ odmówił przyznania kwalifikowalności kosztów zakupu chłodni, pomimo że organ ma obowiązek wyczerpującego uzasadnienia zastosowanej podstawy prawnej;

b) niewyjaśnienie podstaw przyznania waloru wiarygodności, rzetelności oraz prawidłowości opinii biegłego, pomimo że strona złożyła szereg zarzutów co do tej opinii i organ powinien wyjaśnić dlaczego zarzuty te zostały odrzucone, co jest tym bardziej pożądane w sytuacji gdy opinia nie posiada uzasadnienia;

c) niewyjaśnienie podstaw obniżenia pomocy finansowej z tytułu nałożonej kary za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, pomimo że zgodnie z art. 117 ust. 3 akapit drugi, rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw strona mogła wykazać, że nie ponosi odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej, a organ powinien uzasadnić, dlaczego strona tego nie wykazała pomimo złożenia szeregu wyjaśnień oraz dowodów, co do każdego z aspektów przedmiotowej sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w części, tj. co do:

- odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.183.084.63 zł;

- dokonania obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.183.084,63 zł

Wniosła również o orzeczenie w ww. zakresie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie stronie pomocy finansowej we wnioskowanej kwocie, a także o powołanie ponownego biegłego oraz dopuszczenie, w trybie uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., dowodu z ponownej opinii biegłego z zakresu kosztorysowania, po zapoznaniu się przez biegłego z całością materiału dowodowego zgromadzonego w ramach postępowania w pierwszej instancji na okoliczność rzeczywistych kosztów poniesionych przez stronę na realizację inwestycji w postaci budowy budynku chłodni oraz placu manewrowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezes ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie organu II instancji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącej środków finansowych naruszył, art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności, istotnych do rozpatrzenia sprawy, a także naruszył art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie sporządzenie uzasadnienia, zgodnie z wymogami zawartymi w ww. przepisie.

W ocenie Prezesa ARiMR, organ I instancji nie wyjaśnił w ramach prowadzonego postępowania, dlaczego przedstawione przez kosztorysanta stawki kosztorysowe uznane zostały za wiarygodne. Zauważył, że brak jest w decyzji organu I instancji przeprowadzonego postępowania mającego na celu wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ uznając opinię biegłego za zasadną. W ocenie Prezesa ARiMR nie sposób było bowiem przyjąć, iż spełnia wymagania w zakresie uzasadnienia opinii, skreślenia i ręczne poprawki na sporządzonym przez grupę kosztorysie. Dodał, iż nie sposób jest zweryfikować, czy faktycznie naniesione poprawki sporządzone zostały przez upoważnioną osobę, w tym wypadku biegłego. Wyjaśnił, iż wskazanie w jednym miejscu przez, zakładając biegłego, stawki roboczogodziny w III kwartale 2013 r. wynikającej z bazy SECOCENBUD w wysokości 17,21 zł, w drugim zaś miejscu dokumentu, przez, zakładając tą samą upoważnioną osobę, iż wskazano ceny rynkowe, wskazuje, iż cena rynkowa utożsamiona została z ceną wynikającą z bazy danych SECOCENBUD.

Prezes ARiMR podkreślił, iż organ I instancji właściwie wskazał co prawda, iż nie można utożsamiać cen rynkowych wyłącznie z cenami z katalogu INTERCENBUD, gdyż cena rynkowa w swojej istocie jest bowiem odbiciem sytuacji "na rynku" i dla jej prawidłowego ustalenia katalog może być jedynie jednym z dowodów, zawierającym ceny uśrednione, to jednakże brak jednoznacznego wyjaśnienia, na jakiej podstawie ustalone zostały w niniejszej sprawie ceny rynkowe, wskazuje na odwołanie się wyłącznie do bazy danych SECOCENBUD, co jest niewłaściwe w świetle chociażby wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. V SA/Wa 439/13), zgodnie z którym, "przyjęcie przez organ, iż jedyną i wystarczającą weryfikacją przedłożonego przez stronę kosztorysu jest jego weryfikacja poprzez odniesienie się do katalogu cen SEKOCENBUD - było nieprawidłowe.

Organ II instancji zauważył ponadto, iż ogólnikowe wskazanie, iż "biorąc pod uwagę wszystkie twierdzenia i dokumenty Grupy oraz kosztorysanta, organ rozpatrujący sprawę nie znalazł podstaw do zakwestionowania rzetelności przedłożonej opinii. Jednocześnie uznał ją za zupełną, logiczną i wiarygodną", mając na uwadze fakt, iż z przedłożonej "opinii" wynika, iż cena rynkowa stawki roboczogodziny utożsamiona została ze stawką roboczogodziny - 17,21 zł z bazy SECOCENBUD III kwartał 2013 r., nie spełnia wymagań przekonywania strony do swych racji i uniemożliwia organowi drugiej instancji weryfikację poprawności dokonanej oceny.

Prezes ARiMR wskazał również, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie podał żadnej podstawy prawnej w zakresie braku możliwości uznania za koszty kwalifikowane prac (wykop pod fundamenty), które zostały wykonane przed przeniesieniem pozwolenia na budowę na Grupę.

Organ II instancji zauważył ponadto, iż z uwagi na fakt, że w sprawie ustanowiony został pełnomocnik, o czym organ I instancji został poinformowany w dniu [...] lutego 2014 r., tj. w dniu, kiedy złożone zostało w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR pełnomocnictwo, Dyrektor Oddziału, winien zaskarżoną decyzję doręczyć, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., pełnomocnikowi. Organ odwoławczy nie znalazł jednak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a.

Prezes ARiMR wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik złożył, zachowując 14-dniowy termin od daty doręczenia, odwołanie od decyzji oraz wypowiadał się na temat jej wadliwości. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja weszła do obrotu prawnego, a złożenie odwołania przez pełnomocnika spółki sanowało błąd organu I instancji, umożliwiając zaskarżenie wydanej przez ten organ decyzji.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR winien ponownie przeprowadzić postępowanie polegające na weryfikacji dostępnego w sprawie materiału dowodowego, w zakresie właściwego uzasadnienia do uzyskanego kosztorysu weryfikacyjnego.

Dodał, iż konieczność ustalenia cen rynkowych poprzez dopuszczenie nowego dowodu z opinii innego (drugiego) biegłego oznacza przeprowadzenie postępowania w znacznej części, co, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. stanowi przesłankę chylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Prezes ARiMR podzielił pogląd spółki odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak również § 2 ust. 1 pkt. 3 li. a oraz § 2 ust. 1 pkt. 4 lit. b rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r.

Jednocześnie organ nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ I instancji § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r.

Wskazał, iż w ramach wniosku o przyznanie pomocy finansowej, za I półrocze 2013 r., nie można uznać za koszty kwalifikowane, kosztów dotyczących zakupu materiału – [...], jeżeli nie zostały one ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy oraz dotyczą zakresu prac budowlanych, zatwierdzonych na kolejny okres rozliczeniowy, tj. II półrocze 2013 r.

Wyjaśnił, iż zamieszczone na stronie internetowej stanowisko ARiMR, do którego odwoływała się skarżąca nie wskazuje na możliwość objęcia pomocą finansową kosztów wykonanych prac budowlanych, czy zakupu materiałów, nie zatwierdzonych w planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, objęty wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej.

Organ II instancji uznał również za niezasadny zarzut podrobienia, przerobienia protokołu z czynności kontrolnych poprzez naniesienie na nim poprawek po złożeniu podpisu przez Prezesa Grupy. Zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia ww. protokołu z czynności kontrolnych, na której znajduje się zarówno podpis Prezesa Grupy jak i ręczne przekreślenia i poprawki.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonego wraz z odwołaniem wniosku o powołanie innego biegłego oraz dopuszczenie dowodu z drugiej opinii biegłego na okoliczność rzeczywistych kosztów poniesionych przez skarżącą przy wykonanych pracach budowlanych, organ II instancji uznał, iż przepis art. 136 k.p.a. uniemożliwia w przedmiotowej sprawie dopuszczenie dowodu z drugiej opinii innego biegłego.

W dniu [...] lipca 2014 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

I. art. 16 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], a więc także w zakresie nieobjętym odwołaniem (punkt - tiret - nr 1 i 2) - przyznającej skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w kwocie 354.821,67 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 954.080,74 zł, pomimo że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. w punkcie - tirecie - nr 1 i 2, stała się ostateczna;

II. art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na jego błędnym zastosowaniu i nie zastosowaniu art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez:

a) uznanie, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy oraz niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami, wskutek czego organ II instancji przyjął, iż zakres postępowania wyjaśniającego, który powinien przeprowadzić organ odwoławczy, przekracza dozwolony przy rozpoznaniu odwołania zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., pomimo że organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego, zgromadził całość materiału dowodowego, a ww. wymienione uchybienia organu I instancji dotyczą jedynie oceny materiału dowodowego oraz uzupełnienia opinii biegłego poprzez sporządzenie jej uzasadnienia, co nie powinno stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2, ponieważ mieści się w dozwolonych granicach ustaleń faktycznych przez organ II instancji w postępowania odwoławczym;

b) dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r., (Dz. U nr 98, poz. 822) w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w sytuacji stwierdzenia przez organ II instancji, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został zupełnie ustalony przez organ I instancji pomimo że nie jest możliwa prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego przy jednoczesnym twierdzeniu, że ustalenia faktyczne zostały błędnie ustalone;

III. art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu, poprzez:

a) uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie niezaskarżonym przez Stronę postępowania pomimo że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. w punkcie - tirecie - nr 1 i 2, stała się ostateczna;

b) zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. pomimo że zgodnie z powyższymi zarzutami, nie istnieją podstawy do jego zastosowania, a organ II instancji winien przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające i orzec co do istoty sprawy;

c) narzucenie organowi I instancji, wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r., (Dz. U nr 98, poz. 822) w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, pomimo stwierdzenia, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został błędnie ustalony, wskutek czego nie jest możliwa prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego, a organ I instancji ma pełną swobodę w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego po dokonaniu całości prawidłowych ustaleń faktycznych;

IV. art. 12 § 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak również nie zachodzą ewentualne podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a., pomimo że organ odwoławczy powinien przeciwdziałać przewlekłości postępowania i stosować możliwie najprostsze środki zmierzające do załatwienia sprawy, a uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadku zachodzenia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego, stanowi rażące naruszenie zasady szybkości oraz zbędnego formalizmu postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, tj. co do zakresu, w którym uchyla decyzję organu I instancji w punkcie - tirecie 1 i 2 jej sentencji o przyznaniu pomocy finansowej w łącznej kwocie 1.308.902,41 zł. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, wniosła zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. co do zakresu w którym uchyla decyzję organu I instancji w punkcie - tirecie 3 i 4 jej sentencji o odmowie oraz obniżce przyznania pomocy finansowej w łącznej kwocie: 2.366.169,26 zł. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podkreśliła, iż nie zaskarżyła decyzji organu I instancji w części, w której przyznano jej pomoc finansową, tj. zakresu objętego punktem - tiretem pierwszym oraz drugim, decyzji. Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. o nr [...], w części nie zaskarżonej przez stronę stała się zatem ostateczna z upływem 14 dni od dnia doręczenia jej stronie. Zgodnie z tym, dalsze orzekanie co do całości Decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wyjściem poza zakres postępowania odwoławczego i tym samym stanowi rażące naruszenie art. 16 k.p.a., na podstawie którego wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych, może nastąpić jedynie w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, niezrozumiałym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli jedyną kwestia sporną pomiędzy organem, a stroną postępowania jest tylko jeden dowód, który może zostać uzupełniony przez organ II instancji wg jego uznania i oceny przez ponowną opinię lub uzupełnienie istniejącej.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie został ustalony stan faktyczny pozwalający na orzeczenie przez Dyrektora ARiMR co do jej istoty, jednakże jego część budzi wątpliwości skarżącej co do prawidłowości tych ustaleń. Zgodnie z tym, w ocenie skarżącej, jest w pełni uzasadniona nowa opinia biegłego, jednakże zlecona przez organ II instancji w ramach uzupełnia ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego.

Skarżąca podkreśliła ponadto, iż część uzasadnienia organu II instancji, w której organ dokonał wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r., odnosząc się wprost do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazanego w odwołaniu przez skarżącą, jest niedopuszczalna z punktu widzenia wydania decyzji kasatoryjnej, w której organ stwierdza, że nie dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Skarżąca zarzuciła również Prezesowi ARiMR naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez narzucenie rozstrzygnięcia, jakie powinien podjąć organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w zakresie kwalifikowalności kosztów dotyczących zakupu materiału - [...], czym ograniczono swobodę orzekania organu I instancji. Dodała, iż tak sformułowane "wytyczne" w ww. zakresie są w istocie nakazem załatwienia sprawy w sposób negatywny.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady określonej w art. 12 § 1 k.p.a. skarżąca podkreśliła, iż w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, wskazane są jedynie ogólne wytyczne które sprowadzają się w praktyce do przeprowadzenia jednego dowodu w postaci uzupełnienia istniejącej opinii biegłego lub przeprowadzenia kolejnej. W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy organ II instancji nie widzi możliwości dalszego zbierania materiału dowodowego, jak również wskazuje dokonanie w ramach ponownego postępowania przez organ I instancji jedynie ponownej analizy zebranych już dowodów, to nie powinien wydać decyzji kasatoryjnej i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ powinien sam dokonać oceny istniejących dowodów albo uzupełnić dowód z opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z tytułu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz jej uchylenie w pozostałym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, iż spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, czy też możliwe było uzupełnienie postępowania przez ten organ i wydanie w wyniku uzupełnienia stosownej decyzji merytorycznej przez ten organ. Dodatkowo spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie nie zaskarżonym odwołaniem.

Oceniając przedmiotową decyzję w pierwszej kolejności należy rozważyć przesłankę dotyczącą stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Decyzja organu I instancji jedynie w części - nie satysfakcjonowała strony, stąd została zaskarżona odwołaniem, ale jedynie w zakresie pkt 3 i 4 (tiret 3 i 4), tej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość czteropunktowej decyzji I instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak i niezaskarżone. Zasadnie w powyższym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z 26 czerwca 2008r., II GSK 175/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), który wskazał, że cyt. "Pamiętać (...) należy, że postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części nie zaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z czterech punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona".

W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe, zdaniem Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd podziela bowiem powyższe stanowisko NSA i wskazuje, że w wypadku niezłożenia odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 i 2 ( tiret 1 i 2) tej decyzji, to decyzja ta w tej części stała się ostateczna. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości.

Zatem uchylenie przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I instancji naruszyło art. 16 k.p.a. (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności organu w tym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do rozważenia zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Słusznie w powyższym zakresie skarżąca powiązała możliwość wydania decyzji kasatoryjnej z zakresem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Ponadto granice, w których organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe wyznacza przepis art. 15 k.p.a. ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., Sąd dokonał oceny czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79).

Mając powyższe na względzie należy odnieść zalecenia wskazane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania spawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy postępowania administracyjnego, które naruszył organ I instancji oraz stwierdził, że ten organ nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się uznając kosztorys weryfikacyjny za zasadny w warunkach braku uzasadnienia opinii przez kosztorysanta oraz w warunkach braku przedstawienia temuż biegłemu uwag skarżącego dotyczących sporządzonego kosztorysu weryfikacyjnego.

Powyższe okoliczności mogą mieć wpływ na uzyskanie przez stronę pomocy, jak i również mogą mieć wpływ na jej wysokość.

Prezes ARiMR nakazał przeprowadzić organowi I instancji postępowanie polegające na ustaleniu dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin oraz na odniesieniu się przez biegłego do uwag skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach z art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do ustalenie dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin i dlaczego odrzucił ceny z katalogu INTERCENBUD wskazane w kosztorysie powykonawczym. Powyższe zalecenie w żaden sposób nie przekroczy znacznej części postępowania i może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. Również wskazane przez organ II instancji zalecenia dotyczące ponownej weryfikacji znajdujących się w aktach dokumentów mieszczą się w roli organu odwoławczego.

Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Prezesa ARiMR postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane również wady w zakresie uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją Prezesa ARiMR, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do zebranego materiału dowodowego. Trzeba podkreślić, o czym była mowa wyżej, że istota postępowania odwoławczego nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale polegać ma na ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu w oparciu o zebrane dowody stosownej decyzji. Zdaniem Sądu zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Wprost o powyższym stanowią przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Natomiast o uchyleniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w tym przepisów odnoszących się do ustaleń faktycznych w odniesieniu do cen kosztorysowych, Sąd uznał, że przedwczesnym jest orzekanie w przedmiocie nieprawidłowego zastosowania i błędnej wykładni przepisu materialnego, jakim jest wskazywany w zarzutach skargi § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu został pozostawiony bez rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku.