Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 262/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, 139, 140, 142, 147, 148, 149, 152, 154, 159
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 75, 77, 127, 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52, 134, 145, 152, 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. [...] w Ł. o ponowne rozpoznanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, na terenie woj. [...], prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, rozstrzygniętego decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], nie uwzględnił odwołania świadczeniodawcy - Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. [...] w Ł., dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, na terenie woj. [...], przeprowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Od decyzji tej świadczeniodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia [...] września 2006 r., sygn. akt [...] skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej świadczeniodawcy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i odrzucił skargę, wskazując na niedopuszczalność skargi w świetle art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z uwagi na niewyczerpanie przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, to jest przysługującego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sadowym decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...].

W jej uzasadnieniu wskazano, iż Prezes Funduszu rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie przeprowadza ponownie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz bada czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy, wskutek rozstrzygnięcia komisji konkursowej podjętej z naruszeniem zasad postępowania (arg. z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), co w istocie sprowadza się w przypadku niedokonania wyboru świadczeniodawcy do zbadania zasadności przyczyny niewybrania oferty odwołującego się świadczeniodawcy (oferenta).

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał na prawidłowość ustaleń komisji konkursowej polegających na stwierdzeniu, iż odwołujący się świadczeniodawca nie potwierdził posiadania personelu medycznego wskazanego w ofercie, a tym samym nie potwierdził, iż zapewnia możliwość należytego wykonania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia spełnione zostały przesłanki odrzucenia oferty określone w art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednocześnie organ wskazał, iż niezastosowanie przez komisję konkursową powyższego przepisu nie wpływa na ocenę naruszenia interesu prawnego odwołującego, albowiem zastosowanie powyższego przepisu doprowadziłoby w efekcie do identycznego rozstrzygnięcia, tj. do niewybrania oferty odwołującego się oferenta.

Ponadto Prezes Funduszu wskazał, iż zgodnie z § 8 Szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2006 i lata następne (załącznik do zarządzenia Nr 70/2005 Prezesa Funduszu z dnia 7 października 2005 r.), oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, szczegółowych warunkach postępowania oraz szczegółowych materiałach informacyjnych.

Warunki rankingujące i wymagane od świadczeniodawców udzielających świadczenia w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny zostały ustalone w "Szczegółowych materiałach informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz realizacji i finansowaniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny" określonych zarządzeniem nr 91/2005 Prezesa Funduszu z dnia 17 października 2005 r., zwanych dalej "szczegółowymi materiałami informacyjnymi".

Zgodnie § 3 ust. 2 i 3 szczegółowych materiałów informacyjnych podmioty biorące udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych i wymagania dla zespołów ratowniczych, stanowiące załącznik nr 3 do tych materiałów informacyjnych, a także wymagania dotyczące dostępności do świadczeń, określone w § 4 szczegółowych materiałów informacyjnych.

Z tego też względu organ nie uwzględnił zarzutu odwołującego się, iż naruszony został przez komisję konkursową § 3 ust. 2 szczegółowych materiałów informacyjnych w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jednocześnie organ stwierdził, iż chybione są twierdzenia odwołującego, iż w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, na terenie woj. [...], wydany został komunikat Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie dopuszczalności złożenia oświadczenia o spełnieniu wymogów na dzień rzeczywistego rozpoczęcia udzielania świadczeń. W tym zakresie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie wystosował żadnego komunikatu.

Organ wskazał, iż w praktyce kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej dopuszcza się składanie przez oferentów oświadczeń dotyczących kwestii formalnych (zob. art. 149 ust. 3 ustawy) mających na celu uwzględnienie takich okoliczności, jak np. brak ostateczności decyzji o wpisie w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, gdy na dzień składania oferty decyzja wojewody w tym zakresie nie jest jeszcze ostateczna, bądź też warunków, które ze swej istoty mogą być dopełnione dopiero po wybraniu oferenta.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, jednak na niedopuszczalność złożenia oświadczenia o spełnieniu warunków materialnych oferty dopiero w dniu rozpoczęcia rzeczywistego udzielania świadczeń, w szczególności na niedopuszczalność złożenia oświadczenia o posiadaniu wymaganego personelu medycznego dopiero w przyszłości. Wymogi te winny być spełnione na dzień składania oferty.

Organ uznał za chybione wywody odwołującego się, iż wystarczające dla przyjęcia jego oferty było oświadczenie, iż będzie posiadał wykazany personel i zmierzające do wykazania tezy, że nie musiał posiadać tego personelu w chwili składania oferty.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, iż bezzasadny jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 77 § 1 i 4 k.p.a. Dokumentacja sprawy zgromadzona w niniejszej sprawie stanowiła zupełny i wystarczający materiał dowodowy dla poczynienia ustaleń w tym zakresie (protokół komisji konkursowej z dnia 30 listopada 2005 r.; oferta; pismo skarżącego z dnia 1 grudnia 2005 r.).

Organstwierdził, że bezzasadne jest twierdzenie odwołującego, iż z urzędu organ powinien zgromadzić materiał obejmujący czynności komisji konkursowej wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym, z powyższych względów nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika odwołującego się na w/w okoliczność.

Prezes Funduszu uznał również za bezzasadny zarzut naruszenia art. 134 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji. Organ nie zgodził się z tezą, iż w myśl zasady równego traktowania, komisja konkursowa nie mogła, jedynie w odniesieniu do skarżącego, korzystać z przyznanego jej przez prawodawcę w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, uprawnienia do żądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania. Zdaniem organu, nie ma jakichkolwiek jurydycznych przesłanek do przyjęcia, że w/w prawo komisji wymaga wezwania wszystkich oferentów dla potwierdzenia określonych okoliczności.

W ocenie Prezesa Funduszu nie znalazł również uzasadnienia zarzut naruszenia § 3 ust. 2 szczegółowych materiałów informacyjnych w zw. z art. 140 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie jest wystarczającym dla oceny, iż oferent spełnia wymogi do zawarcia umowy jedynie jego oświadczenie o gotowości do udzielania świadczeń, co najmniej od dnia realizacji zwartej umowy - § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Organ za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z § 15 ust. 2 regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (uchwała Nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r.). Zdaniem organu, zaproszenie bowiem oferenta do negocjacji nie ma charakteru sanacyjnego, jeżeli w toku dalszych czynności komisji konkursowej zostało stwierdzone, iż oferent nie potwierdził spełniania warunków określonych w ofercie, to przeprowadzenie negocjacji nie jest okolicznością usprawiedliwiającą oferenta i nie powoduje "uzdrowienia" jego oferty.

Organ wskazał również na bezzasadności zarzutu naruszenia art. 147 ustawy w związku z § 8 Szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2006 i lata następne (załącznik do zarządzenia Nr 70/2005 Prezesa Funduszu z dnia 7 października 2005 r.) oraz § 3 ust. 2 szczegółowych materiałów informacyjnych, bowiem Komisja konkursowa żądając danych potwierdzających zatrudnienie personelu wskazanego w ofercie nie zastosowała żadnego nowego kryterium oceny oferty. Żądanie potwierdzenia danych zawartych w ofercie oparte jest na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. i stanowi uprawnienie proceduralne komisji. Czym innym jest żądanie od oferenta potwierdzenia, iż rzeczywiście zatrudnia wykazany personel medyczny, a czym innym jest pozycjonowanie (rankingowanie) oferty na podstawie danych z oferty.

W końcu za bezzasadny uznał Prezes Funduszu zarzut naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazując iż porównanie ofert dotyczy jedynie kryteriów oceny ofert. Okoliczność potwierdzenia przez oferenta danych wskazanych w ofercie, nie stanowi takiego kryterium. Zatem nie było wymagane zestawienie przez komisję potwierdzenia danych wskazanych w ofercie przez wszystkich oferentów.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. [...], wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego.

Wskazał na naruszenie w szczególności: art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas gdy formalnoprawna ocena oferty skarżącego skutkująca przyznaniem tej ofercie najwyższej ilości punktów w toku postępowania konkursowego winna skutkować rozstrzygnięciem konkursowym zgodnym z rankingiem punktowym ofert w myśl zasady interesu społecznego wyboru oferty najkorzystniejszej według kryteriów konkursowych; art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia wydanego uprzednio rozstrzygnięcia komisji konkursowej sprzecznego z podejmowanymi przez ten organ czynnościami proceduralnymi; art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak dopuszczenia dowodów porównawczych wnioskowanych przez stronę, w sytuacji, w której strona podnosiła brak równego traktowania oferentów; art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 32 Konstytucji poprzez błędną ich wykładnię i usankcjonowanie braku stosowania w toku procedury konkursowej zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji; § 3 pkt. 2 Szczegółowych Materiałów Informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...) (załącznik nr 1 do zarządzenia nr 91/2005 Prezesa NFZ) w związku z art. 140 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż oferta odwołującego się nie spełnia wymagań dotyczących personelu w sytuacji, gdy oferent zgodnie z wymogami konkursowymi stosowanymi przez organ zapewniał o gotowości całości zgłoszonego, zindywidualizowanego personelu do świadczenia pracy na rzecz oferenta, co najmniej od dnia realizacji zawartej umowy o udzielanie świadczeń medycznych; art. 142 ust. 5 i 6 w/w ustawy w związku z § 15 pkt. 2 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (załącznik do uchwały nr 35/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 roku) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż: w przypadku wątpliwości komisji co do personelu wskazanego w ofercie jest możliwe prowadzenie z tym oferentem negocjacji co do ceny w toku części niejawnej podczas, gdy takie negocjacje są możliwe tylko i wyłącznie z oferentem spełniającym wszystkie wymogi konieczne, w tym zapewniającym ciągłość, kompleksowość i dostępność świadczeń, co w konsekwencji oznacza, iż zarzut o brakach oferty w zakresie personelu nie jest zasadny, bowiem już samo prowadzenie negocjacji stanowi dowód spełnienia przez oferenta możliwości właściwego udzielania świadczeń, a następcze podpisanie protokołu uzgodnień oznacza dalej poczynione ustalenia co do ceny; art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z § 8 Szczegółowych Warunków Postępowania w sprawie zawarcia umów udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2006 i lata następne (załącznik do zarządzenia nr 70/2005 Prezesa NFZ) i § 3 pkt. 2 i § 6 Szczegółowych

Materiałów Informacyjnych w przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia

umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz o realizacji i finansowaniu umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych (załącznik nr 1 do zarządzenia nr 91/2005 Prezesa NFZ) poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie nieokreślonych, dodatkowych kryteriów wyboru oferty w postaci obowiązku zatrudnienia całości personelu przed dniem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń i żądania od oferenta udowodnienia zawarcia stosunków pracy lub cywilnych jeszcze przed przyszłą datą ewentualnego zawarcia umowy, podczas gdy na dzień składania oferty normy wymagają od oferenta złożenia jedynie oświadczenia woli o spełnieniu wymagań w zakresie personelu; art. 148 w/w ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów w sytuacji żądania przez Komisję dodatkowych wyjaśnień od niektórych tylko oferentów, podczas gdy ,,porównanie" oznacza uprzednie zebranie materiału porównawczego od różnych oferentów w tym samym zakresie i na zasadach uczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje .

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Skarga jest zasadna. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzutu naruszenia prawa, który skutkuje jej uchylenie.

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z obrazą dyspozycji przepisów art. 7 i 77 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, zapadły w wyniku rozpoznania odwołania oferenta – Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. [...], od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z treścią art.139 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Z kolei zgodnie z treścią art. 142 ust.5 w/w ustawy w części niejawnej konkursu komisja konkursowa można wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Może też nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Dokonując oceny oferty komisja kieruje się określonymi kryteriami przeliczając je na określoną liczbę punktów należnych danej ofercie. Oferta uzyskująca najwięcej punktów wygrywa i z podmiotem wygrywającym winna być zawarta umowa.

W toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Zgodnie z przepisami opisanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., komisja konkursowa ma także prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Może także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Zgodnie z przepisem art. 142 komisja w poszczególnych etapach postępowania może podjąć niżej wymienione czynności, których jednak ustawa nie wylicza w sposób enumeratywny. W części jawnej komisja w obecności oferentów: stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W części niejawnej komisja konkursowa może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Aby dokonać wyboru oferty, komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje z oferentami są głównym punktem konkursu ofert. W toku negocjacji bowiem ocenia się ofertę pod kątem jej zgodności z wymaganiami określonymi przez Prezesa Funduszu, jak również ustala się wartość udzielanych świadczeń, a więc wartość umowy. To w toku negocjacji praktyczne zastosowanie znajdują kryteria oceny ofert określone przez Prezesa Funduszu, gdyż komisja porównuje oferty, uwzględniając w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną - na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tym etapie postępowania kształtuje się treść umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wskazać należy, że w przepisie art. 149 w/w ustawy zawarty jest zamknięty katalog przypadków, w których odrzuca się ofertę. W przypadku gdy braki dotyczą tylko części oferty, ofertę można odrzucić w części dotkniętej brakiem, zaś w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Ustawa określa także w jakich, enumeratywnie wyliczonych, przypadkach, dyrektor oddziału może unieważnić postępowanie ( art. 150 w/w ustawy). Komisja ogłasza rozstrzygnięcie postępowania. Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu.

Zgodnie z przepisem art. 152 w/w ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) – każdemu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga. Aby więc można było wnieść środek odwoławczy lub skargę, muszą wystąpić łącznie dwa elementy: 1) naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę lub wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz dokumenty wydane przez Prezesa i 2) naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy poprzez naruszenie wyżej wymienionych zasad postępowania.

Ustawodawca określił zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów. Są to w szczególności: 1) równe traktowanie świadczeniodawców, 2) niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, 3) przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Aby świadczeniodawca mógł skutecznie wnieść środek odwoławczy i skargę, Fundusz musi naruszyć - określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia - zasady postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym (np. wymagania od świadczeniodawców), jak i proceduralnym (np. warunki postępowania). Takie naruszenie zasad postępowania musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy.

Na temat rozumienia pojęcia "interes prawny" wypowiedział się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazując w swoich orzeczeniach, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do prawa administracyjnego bądź do innych gałęzi prawa, na przykład prawa cywilnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, uznawany również w doktrynie, iż podstawą legitymacji procesowej strony jest przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Określone, jak to opisano wyżej, granice interesu prawnego mają pełne zastosowanie w przedmiotowym przypadku. Oznacza to, że konieczne jest faktyczne naruszenie zasad postępowania, które musi naruszać faktycznie istniejący interes świadczeniodawcy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, co następuje:

Bezsprzeczne jest to, że w świetle powyższej argumentacji skarżącemu przysługuje interes prawny w zakresie zgłoszonego odwołania.

Zdaniem Sądu postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją organu, z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 k.p.a.), nie wyjaśniło okoliczności przeprowadzonego konkursu w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. art. 134 w/w ustawy.

Zgodnie z normą tego przepisu Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów. Postępowanie takie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Zgodnie z zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 88/2005 z dnia 13 października 2005 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ocena ofert następuje według równoważnych kryteriów, którymi są: 1) kompleksowość - powinna ona dotyczyć w szczególności zakresu merytorycznego oferowanych świadczeń, zapewnienia świadczeniobiorcy pełnego dostępu do świadczeń diagnostycznych i terapeutycznych wymaganych ze względu na rodzaj realizowanych świadczeń oraz możliwości udzielania świadczeń w innych zakresach; 2) dostępność - regulująca: a) sposób organizacji udzielania świadczeń, w tym harmonogram udzielania świadczeń, oraz udostępnione świadczeniobiorcom sposoby rejestracji (zapisy telefoniczne, osobiste, internet itp.), b) dostosowanie infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych, c) sposób kwalifikacji świadczeniobiorców do udzielania świadczeń; 3) ciągłość - w myśl której uwzględnić należy zapewnienie świadczeniobiorcy kontynuacji procesu leczenia; 4) oferowana cena - należy tutaj uwzględnić relację ceny oferowanej do ceny ustalonej dla danego świadczenia dla potrzeb postępowania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego; 5) jakość oferowanych świadczeń - należy uwzględnić w szczególności: a) kwalifikacje osób udzielających świadczeń, b) wyposażenie w aparaturę i sprzęt, c) bezpieczeństwo udzielania świadczeń, przede wszystkim możliwość zapewnienia prawidłowego postępowania w przypadku wystąpienia zdarzeń niekorzystnych (np. dostęp do intensywnej terapii), d) potwierdzenie jakości udzielanych świadczeń uzyskanym i ważnym w okresie obowiązywania przyszłej umowy certyfikatem jakości (np. ISO) lub certyfikatem akredytacyjnym (certyfikaty takie wydaje jednostka certyfikująca przy Ministrze Zdrowia).

Zdaniem Sądu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w niniejszej sprawie nie wykazał, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert - na niekorzyść skarżącego oferenta - doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z innymi oferentami kryteriów wyżej opisanych.

Organ nie wykazał zatem, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania opisanej wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy.

W ocenie Sądu bezzasadne jest stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z którym oferty innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym nie muszą stanowić materiału dowodowego w sprawie, bowiem Prezes nie prowadzi na nowo postępowania konkursowego, lecz bada jedynie okoliczności związane z nie wybraniem oferenta.

Zważywszy na to, że zarówno kryteria oceny ofert, jak i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, bezzasadne było odstąpienie w niniejszym postępowaniu od analizy porównawczej ogółu ofert w przedmiotowym konkursie, a w szczególności porównania oferty i przebiegu postępowania konkursowego w stosunku do skarżącego oferenta oraz tego oferenta, z którym doszło do zawarcia przedmiotowej dla konkursu umowy.

Zdaniem Sądu taki stan materiału dowodowego w sprawie i jego ograniczona w związku z tym analiza, uniemożliwiły Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie mógł zbadać, czy w toku przedmiotowego konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także, czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty (art.134 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien, dołączyć do akt ogół dokumentów uczestniczących w konkursie oferentów i poddać je szczegółowej analizie pod kątem tego, czy doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad przeprowadzania postępowania w wyniku, czego doznał uszczerbku interes prawny skarżącego (art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.),

W ocenie Sądu bezsprzeczne jest to, że komisja konkursowa mogła przeprowadzić kontrolę w zakresie prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie skarżącego świadczeniodawcy. Niezasadne jest jednak stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia, że komisja zobowiązana jest do wezwania wszystkich oferentów dla potwierdzenia określonych okoliczności. Organ nie uzasadnił bowiem jak można ten pogląd pogodzić z obowiązująca komisję zasadą równego traktowania oferentów, i zasadą oceny ich oferty przez pryzmat tych samych kryteriów.

Zdaniem Sądu powyższe jest o tyle istotne, że w niniejszej sprawie badania wymaga jednak, czy te same kryteria oceny skarżącego oferenta miały odniesienie do pozostałych oferentów, a w szczególności tego z którym doszło do zawarcia umowy. Co więcej, w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, czy te same kryteria zastosowano w taki sposób, że każdy z oferentów miał taki sam czas na ich wykazanie.

To, że w dalszej niż jawna części konkursu doszło do badani oferty w zakresie, który powinien skutkować jej odrzucenie w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy o świadczeniach opieki (...) jest uchybieniem, które może być istotne dla oceny przebiegu postępowania konkursowego wtedy, gdy stwierdzi się, że doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów.

Wyjaśnienia wymaga okoliczność jak doszło do tego, że skarżącemu oferentowi przyznano największą liczbę punktów na etapie jawnym konkursu, a następnie nie doszło do zawarcia z nim umowy.

Organ badając postępowanie konkursowe nie może powtórzyć tylko argumentacji komisji konkursowej, ale zobowiązany jest zbadać, czy komisja prawidłowo przeanalizowała ocenę oferty skarżącego. W szczególności chodzi o uwzględnienie kryteriów wynikających z rozporządzenia Prezesa Narodowego Fundusz Zdrowia w tym kryterium dostępności, jakości, zatem także kwalifikacji świadczeniodawców. I podobnie jak wskazywano to wyżej, niezbędna okaże się analiza oferty skarżącego i tego podmiotu, z którym doszło do zawarcia umowy.

Powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt, że skarżący oferent nie przedstawił kopii dokumentów potwierdzających zatrudnienie wszystkich spośród deklarowanego w ofercie personelu jest bezsprzeczny jednak nie wystarczający dla ustalenia prawidłowości przebiegu i wyniku konkursu.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że powyższa okoliczność świadczy o tym, że skarżący nie zapewnił możliwości należytego wykonywania umowy.

W tym miejscu należy wskazać i podkreślić, że wśród kryteriów, o których mowa w art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) nie ma odrębnego kryterium zapewnienia należytego wykonania umowy - brak możliwości właściwego udzielania świadczeń nie jest odrębnym, samodzielnym kryterium oceny oferty. Jeśli oferta uzyskuje najwyższą liczbę punktów w zakresie ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności, to co do zasady nie można wyprowadzić wniosku, iż oferent nie zapewnia właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie brak możliwości właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej musi być wynikiem oceny przez komisję konkursową prezentowanych ofert, jako nie zapewniających ich kompleksowości, ciągłości i dostępności.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia będzie miał na uwadze to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) .

Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).