Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 542/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat grodzki decyzją nr [...] z dnia 30 grudnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., póz. 1186 - dalej "upb") nakazał inwestorowi: [...] Sp. z o.o., w K. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] -przy granicy z działką nr [...] obr. jw., przy ul. [...] w K., wykonanego w sposób naruszający przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" w K. oraz uniemożliwiającego korzystanie z legalnego wyjazdu na ulicę [...] z posesji przy ul. [...] w K..

Decyzję oparto w oparciu o zgromadzone m. in. następujące dokumenty: protokół z czynności kontrolnych nr [...] z dnia 13 listopada 2019., wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] obr. [...], kopie decyzji: Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 18 czerwca 2012r. znak: [...], Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 2013r. znak: [...], Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z dnia 8 sierpnia 2018r. znak: [...] oraz tekst Uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 11 października 2017r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", wraz z fragmentem mapy ww. planu na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie. (vide: karty 1-42, akta PINB). Nadto w dniu 25 listopada 2019r., S. K. przedłożyła do protokołu PINB, znak: [...] m. in. kopie opisu technicznego do projektu ogrodzenia działki Nr [...] (vide: karty 50-60, akta PINB). W dniu 5 grudnia 2019 r. przeprowadzono czynności kontrolne przedmiotowego ogrodzenia, z których sporządzono protokół nr [...].

W uzasadnieniu szczegółowo podano, iż w dniu 13.11.2019 r. przeprowadzono czynności kontrolne w ramach których ustalono, iż na fragmencie działki nr [...] obr[...], przy granicy z działką nr [...] obr. jw. (naprzeciw prowadzonej budowy na działkach nr [...] i [...]) znajduje się ogrodzenie o wysokości 1,90 m i długości 10,24 m. Składa się ono z 5 słupków stalowych o przekroju 4x6 cm, przymocowanych do krawężnika drogi, pomiędzy którymi znajduje się siatka metalowa. Ponadto ustalono., że dz. [...] stanowi część ulicy [...], która to ulica jest współwłasnością osób prywatnych a na mapach geodezyjnych oznaczona jest symbolem "dr". Ogrodzenie to podlegało modyfikacjom w okresie ok. dwóch miesięcy - najpierw stanowiło część ogrodzenia placu budowy, uniemożliwiając dwukierunkowy przejazd ul. [...] (ze względu na zajęcie na ten cel większości terenu działki nr [...]). Następnie plac budowy został ogrodzony w granicach inwestycji, a przedmiotowe ogrodzenie objęte niniejszym postępowaniem zostało przesunięte do krawężnika ulicy od strony działki nr [...], uniemożliwiając wyjazd z posesji przy ul. [...] w K.. W ramach kontroli ustalono, iż przedmiotowe ogrodzenie nie jest już częścią ogrodzenia placu budowy, prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 18.06.2012 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalno-usługowych przy ul. [...] w K. z instalacjami wewnętrznymi (elektryczna, gazowa, wody zimnej, ciepłej wody użytkowej, wodociągowa przeciwpożarowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, odgromowej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, wentylacji oddymiającej, teleinformatycznej, telefonicznej, systemem sygnalizacji pożarowej, dźwiękowym systemem ostrzegania) z garażem podziemnym (2-kond.) i stacją transformatorową na dz. [...] obr. [...] wraz z rozbudową drogi (ul. [...]) na dz. nr [...] oraz przebudową sieci gazu średnioprężnego na dz. nr [...] obr. jw., budowa zjazdu z działki drogowej [...] na dz. [...] obr. jw. oraz budowa zjazdu pożarowego z dz. [...] na dz. [...] obr. jw. oraz budowa układu komunikacji wewnętrznej na dz. nr [...] obr. jw. obejmującego: ciąg pieszo-jezdny, drogę pożarową, miejsca parkingowe i chodniki; przy ul. [...] i [...] w K.", utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 27.12.2013 r. znak: [...]; zmienionej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z dnia 08.08.2018 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Wykonanie robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie wymagało zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 upb i w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 upb, wysokość była poniżej 2,20 m. Jednakże zgodnie z interpretacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 upb, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepis dotyczy przede wszystkim robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Jednakże w sytuacji, gdy roboty zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia, przepis ten, w ocenie GINB, może mieć zastosowanie również w odniesieniu do robót budowlanych nie podlegających tym obowiązkom. W ocenie PINB przedmiotowe roboty związane z budową ogrodzenia powodujące ograniczenie z korzystania z nieruchomości przy ul. [...] w K. - w tym przede wszystkim z drogi publicznej - ulicy [...], mogą potencjalnie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zatem powyższe stanowisko GINB odnosi się również do omawianej sprawy. Ponadto takie ogrodzenie w sposób jednoznaczny naruszało przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K., a konkretnie zapisy Rozdziału II - Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy. W § 7 ust. 10 ww. Planu - Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych wskazano w zakresie ogrodzeń zakaz stosowania ogrodzeń o wysokości powyżej 1,8 m.

Organ wskazał także, iż w dniu 03.12.2019 r. inwestor poinformował, że przedmiotowe ogrodzenie zostało obniżone. W związku z powyższą informacją w dniu 05.12.2019 r. przeprowadzone zostały uzupełniające czynności kontrolne w ramach których ustalono, iż ogrodzenie będące przedmiotem sprawy zostało obniżone i obecnie jego wysokość w żadnym miejscu nie przekracza 180 cm. Dokonano pomiaru wysokości ww. ogrodzenia taśmą mierniczą. Uzyskano wyniki pomiaru pomiędzy 173 a 178 cm. Ustalono również, iż prześwity od poziomu terenu do dolnej krawędzi elementów ogrodzenia - siatki metalowej mają więcej niż 12 cm, a dokładnie 22 cm.

Jednakże organ ocenił, iż w przywołanym wyżej planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" działka nr [...] obr. jw. położona jest na terenie oznaczonym jako "KDD.2.1". Teren ten opisany jest jako tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej oraz jako układ drogowy uzupełniający - ul. [...]. Dodatkowo przedmiotowy teren został w ww. planie wskazany jako miejsce przebiegu ogólnomiejskiego układu tras rowerowych. Zgodnie z zawartym w §4 ww. planu wyjaśnieniu pojęć, ilekroć w uchwale jest mowa przeznaczeniu podstawowym — należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, które zostało ustalone planem jako jedyne lub przeważające na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Natomiast w rozdziale pt. Zasady zagospodarowania terenów w ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zastosowaniu ustalonych w planie parametrów i wskazań. W omawianym planie wskazano również, iż 3. Tereny dróg publicznych przeznaczone są pod budowle drogowe, wraz z przynależnymi odpowiednio, drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, służącymi do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego oraz dla potrzeb zarządzania drogą. 4. W terenach dróg publicznych dopuszcza się lokalizację:

1) obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami;

2) obiektów związanych z obsługą pasażerów, w ramach zagospodarowania przystanków komunikacji miejskiej;

3) zieleni towarzyszącej, obiektów małej architektury".

Przedmiotowe ogrodzenie nie służy do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego oraz dla potrzeb zarządzania drogą. Podobnie nie jest ono związane z obsługą pasażerów w ramach przystanków komunikacji miejskiej, jak również nie stanowi zieleni towarzyszącej ani obiektu małej architektury. Natomiast odnośnie pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", to zostało ono użyte przez ustawodawcę w ustawie z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późniejszymi zmianami) w art. 143 ust. 2 przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zatem ogrodzenie przy granicy z działką nr [...] nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa powyżej. Omawiane ogrodzenie nie mieści się w zakresie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno jako przeznaczenie podstawowe terenu, na którym jest położone, a także w zakresie elementów dopuszczonych do zlokalizowania na tym terenie. Zatem, na podstawie powyższych ustaleń, usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem brak jest możliwości zalegalizowania ww. inwestycji.

Ponadto w świetle art. 5 ust. 1 upb wykonane ogrodzenie powoduje ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości przy ul. [...] w K. - w tym przede wszystkim ograniczenie dostępu do drogi publicznej (w taki sposób została określona ulica [...] na ogrodzonym fragmencie w ww. miejscowym planie [...]"). Na podstawie przedłożonych przez stronę postępowania dokumentów ustalono, że zagrodzony obecnie zjazd został zrealizowany legalnie i był użytkowany od co najmniej 20 lat. Zatem w wyniku wykonanych robót uniemożliwiono korzystanie z legalnego wyjazdu na ulicę [...] z posesji przy ul. [...] w K.. Dodatkowo w ocenie PINB przedmiotowe ogrodzenie może powodować zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia poprzez stwarzanie zagrożenia prowadzonego ruchu samochodowego oraz rowerowego. W związkiem z brakiem chodnika na ww. odcinku drogi, ogrodzenie to znacząco zmniejsza bezpieczeństwo pieszych, którzy również korzystają z fragmentu ulicy [...], znajdującego się na ww. działce nr [...].

Nie znajduje uzasadnienia podejmowanie czynności przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 upb oraz brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o., w K. podnosząc naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1) oraz pkt 9) upb oraz § 6 w zw. z § 7 ust. 10 w zw. z § 29 planu miejscowego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 upb oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 7 upb, poprzez błędne ich zastosowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 28 lutego 2020r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 upb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wykonane ogrodzenie, pomimo zmniejszenia przez inwestora jego wysokości w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, w dalszym ciągu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Działka nr [...] obr. [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem KDD.2.1. opisanym jako tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne. Jak wskazano w planie "tereny dróg publicznych przeznaczone są pod budowle drogowe, wraz z przynależnymi odpowiednio, drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, służącymi do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego oraz dla potrzeb zarządzania drogą. " Wykonanego ogrodzenia nie można uznać, jak sugeruje Odwołujący, za urządzenie wyposażenia technicznego dróg publicznych wymienione w § 132 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (j.t. Dz. U. z 2016 r. póz. 124). W przepisie tym jest mowa o ogrodzeniu, jako urządzeniu zabezpieczającym przed wkroczeniem zwierząt na drogę, dodatkowo najmniejsza dopuszczalna jego odległość od granicy pasa drogowego wynosi 0,50 m.

Co prawda w terenie oznaczonym symbolem KDD.2.1 dopuszcza się lokalizacje obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami, niemniej wykonane ogrodzenie nie może być zakwalifikowane do tych urządzeń.

Ponadto przedmiotowe ogrodzenie może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Na w/w odcinku drogi w związku z brakiem chodnika ogrodzenie to znacząco zmniejsza bezpieczeństwo pieszych, którzy korzystają z fragmentu ul. [...], znajdującego się na działce nr [...]. Ponadto ww. ogrodzenie ogranicza dostęp do drogi publicznej z posesji przy ul. [...] w K., do której wjazd z ul. [...], jak wynika z kopii dokumentów przedłożonych do akt sprawy, został zrealizowany w sposób legalny i był użytkowany od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku.

Zatem przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w szczególności wbrew art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 9 upb. Wobec powyższego, z uwagi na stwierdzone naruszenie wyżej wskazanych przepisów, prawidłowo zastosował organ I instancji w skarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 1 upb. Z uwagi na fakt, że ogrodzenie zostało wykonane, brak było podstaw do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 upb.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o., w K. zarzucając naruszenie;

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., polegające na bezzasadnym pominięciu okoliczności, że działka o numerze ewidencyjnym [...] (obr. [...]), dla której Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowi wyłączną własność Skarżącej;

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że ochrona istniejącego wjazdu na ul. [...] z nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. ma swoje umocowanie w prawie, a nie jedynie w sferze faktycznej;

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 107 k.p.a., polegające na zupełnym braku wyjaśnienia, dlaczego wykonane ogrodzenie nie może zostać zakwalifikowane jako obiekt bądź urządzenie budowlane infrastruktury technicznej niezwiązanej funkcjonalnie z drogami dopuszczalne w obszarze KDD.2.1., o którym mowa w uchwale Rady Miasta K. nr [...] z dnia 11 października 2017r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dziennik Urzędowy Województwa [...]);

- art. 1 k.p.a., 77 k.p.a., 107 k.p.a., polegające na zupełnym braku wyjaśnienia, dlaczego wykonania ogrodzenia nie można uznać za urządzenie wyposażenia dróg publicznych, o którym mowa w § 132 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie);

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 107 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu, dlaczego ogrodzenie wzniesione na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] może powodować zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia poprzez stwarzanie zagrożenia prowadzonego ruchu samochodowego oraz rowerowego, a w związku z brakiem chodnika na ww. odcinku drogi, ogrodzenie to znacząco zmniejsza bezpieczeństwo pieszych, którzy korzystają z działki nr [...];

- art. 5 ust. 1 pkt 1) oraz pkt 9) upb polegające na bezpodstawnym uznaniu, że wybudowanie ogrodzenia na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 1) oraz pkt 9) upb,

- § 6 w zw. z § 7 ust. 10 w zw. z § 29 planu miejscowego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. upb, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że wzniesienie ogrodzenia na działce [...] przy granicy z działką nr [...] narusza przepisy planu miejscowego

W uzasadnieniu podkreślono, iż działka nr [...] - oznaczona w ewidencji gruntów jako działka drogowa - została w całości zakupiona przez Skarżącą w 2012 r. wraz z urządzoną drogą od osób fizycznych w celu zapewnienia dojazdu do stanowiących własność Skarżącej działek nr [...], [...] i [...] (obr. [...]). Działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, ani nie leży w pasie drogowym dróg publicznych, w związku z czym stanowi prywatna drogę wewnętrzna spółki. Organy obu instancji pominęły tę okoliczność, ponieważ nie uwzględniły miedzy innymi treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Zarządu Infrastruktury i Transportu w K. z dnia 4 listopada 2009 r. ([...]).

Przedłożony przez współwłaściciela działek nr [...] (obr. [...]) do akt sprawy projekt ogrodzenia tych działek zatwierdzonego przez Wydział Architektury Urzędu Miasta K. oraz opinia Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta K. z dnia 16 czerwca 1997 r. potwierdzają wyłącznie, że ogrodzenie działek przewidujące wjazd na działki nr [...] zostało wykonane na podstawie zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu ogrodzenia. Po zatwierdzeniu tego projektu współwłaściciele ww. działek mogli rozpocząć roboty budowlane przy budowie własnego ogrodzenia na podstawie obowiązujących przepisów budowlanych. Samo zatwierdzenie tego projektu nie przyznaje jednak właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy [...] uprawnienia do korzystania z działki nr [...], ponieważ pozostaje ona wyłącznie własnością spółki. Podobnie opinia Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta K. nie może samodzielnie kreować potwierdzonego przepisami uprawnienia - czyli wynikającego z obowiązującego prawa – do korzystania z wjazdu. W zgromadzonym przez organy obu instancji materiale dowodowym nie istnieją żadne dokumenty, z których mogłoby wynikać, że współwłaścicielom działek nr [...] przysługuję jakiekolwiek prawo do korzystania z działki nr [...]. Organy obu instancji - mimo wyraźnych wskazań w tym zakresie ze strony Skarżącej - pominęły ponadto następujące okoliczności: po pierwsze, wzniesienie ogrodzenia przez współwłaścicieli działek nr [...] nastąpiło niezgodnie z zatwierdzonym projektem, ponieważ przy jego wznoszeniu przekroczono granice działki nr [...] stanowiącej wyłączna własność Skarżącej. Na okoliczność tę zawracano uwagę organom obu instancji w szczególności podczas prowadzonych oględzin; po drugie, ogrodzenie usytuowane na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] stanowi kontynuację ogrodzenia wzniesionego na działkach nr [...] oraz bezprawnie w części na działce nr [...]; po trzecie, ogrodzenie znajduje się na krawężniku, na którym nie odbywa się ruch samochodów, rowerów i pieszych; po czwarte, działki nr [...] posiadają dostęp do drogi publicznej przez wejścia i wjazdy od działek nr [...] (obr. [...]): droga publiczna - ulica [...] w K. oraz od działki [...] (obr [...]): droga wewnętrzna. Pominięcie przywołanych powyżej okoliczności doprowadziło organy do błędnego ustalenia, że ochrona istniejącego wjazdu na ul. [...] z nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. ma swoje umocowanie w prawie, a nie jedynie w sferze faktycznej. Przesądziło to w konsekwencji o naruszeniu przez organy obu instancji art. 5 ust. 1 pkt 1) oraz pkt 9) upb.

Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego wykonane ogrodzenie nie może zostać zakwalifikowane jako obiekt bądź urządzenie budowlane infrastruktury technicznej niezwiązanej funkcjonalnie z drogami dopuszczalne w obszarze KDD.2.1., o którym mowa w planie miejscowym. Zupełnie brak wyjaśnienia, dlaczego wykonania ogrodzenia nie można uznać za urządzenie wyposażenia dróg publicznych, o którym mowa w § 132 ust. 1 rozporządzenia. Organy nie wyjaśniły, dlaczego ogrodzenie wzniesione na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] może powodować zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia poprzez stwarzanie zagrożenia prowadzonego ruchu samochodowego oraz rowerowego, a w związku z brakiem chodnika na ww. odcinku drogi, ogrodzenie to znacząco zmniejsza bezpieczeństwo pieszych, którzy korzystają z działki nr [...]. Ogrodzenie usytuowane na działce nr [...] stanowi kontynuację ogrodzenia wzniesionego na działkach nr [...] oraz w części bezprawnie na działce nr [...]. Ogrodzenie to znajduje się na krawężniku, który nie jest przeznaczony do ruchu samochodów, rowerów i pieszych. Organy obu instancji nie wskazały w decyzji w jaki dokładnie sposób ogrodzenie będące kontynuacją istniejącego ogrodzenia, które dodatkowo znajduje się na krawężniku, może powodować zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia.

Procedowanie organów obu instancji w niniejszej sprawie pozostaje w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że przesłanka wykonania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia wymaga zestawienia konkretnych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie z możliwym, lecz konkretnym zagrożeniem dla ludzi powodowanym przez wybudowanie obiektu, którego określone cechy to zagrożenie wywołują. Dla stwierdzenia, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza natomiast proste stwierdzenie tego faktu, lecz wystąpienie takiego niebezpieczeństwa musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wbrew stanowisku organów obu instancji - po zakończeniu robót i wykonaniu obiektu nie jest możliwe podjęcie w stosunku do inwestora działań w trybie administracyjnym, które zmierzają do modyfikacji robót i nałożenia ewentualnych nakazów w związku z sytuacjami uregulowanymi w art. 50 ust. 1 pkt 2) upb. Powodem zagrożeń uwzględnianych w hipotezie przywołanego przepisu ma być wyłącznie sposób prowadzenia robót; zagrożenia mogą się pojawić w toku prowadzenia prac, ponieważ są związane z ich wykonywaniem. Okoliczność ta trafnie została podkreślona w judykaturze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2010 r, II SA/GI 928/09, LEX nr 606625).

Organy obu instancji dopuściły się ponadto naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1) oraz pkt 9) upb polegającego na bezpodstawnym uznaniu, że wybudowanie ogrodzenia na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 1) oraz pkt 9) p.b. Z art. 5 ust. 1 p.b. wynika, iż znajduje on zastosowanie do projektowania i budowy obiektu budowlanego. Skoro w rozpatrywanej sprawie ogrodzenie zostało wykonane, na skutek czego obiekt jest już w fazie użytkowania, to nie ma uzasadnienia stosowanie do niego art. 5 ust. 1 p.b. Zakresem art. 5 ust. 1 pkt 1) lit. b) i lit. d) objęto bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania i dostępności obiektu będącego przedmiotem projektu lub budowy, a nie pozostałych obiektów, które we własnym zakresie powinny spełniać te warunki. Tymczasem organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły dopuszczalność zastosowania powołanego przepisu do innych obiektów niż obiekt znajdujący się w fazie projektu lub budowy. Organy te nie potrafiły ponadto wskazać naruszenia konkretnych przepisów w tym zakresie. Do samego użytkowania obiektu budowlanego odnosi się natomiast art. 5 ust. 2 upb. Organy obu instancji nie były jednak w stanie wskazać dokładnie jakie konkretnie przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania lub dostępności ogrodzenia zostały naruszone. Konieczność zapewnienia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, na którą powołują się organy obu instancji, dotyczy wyłącznie sytuacji, w których dostęp ten ma swoje umocowanie w prawie, a nie jedynie w sferze faktycznej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie dostęp ten może mieć jedynie umocowanie w sferze faktycznej, a nie prawnej. Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich przez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego ustanawiała w oparciu o ten przepis służebność lub inne uprawnienie na rzecz osób trzecich bądź samodzielnie ustalają, w którym miejscu przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana lub zrealizowana jest inwestycja. Uprawnienia takie należą bowiem do kompetencji sądów powszechnych, a nie organów administracji publicznej. Osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej powinna zadbać o to, aby uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej przez zawarcie umowy lub przez uzyskanie orzeczenia sądu cywilnego w tym przedmiocie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2012 r., II OSK 1364/11, LEX nr 1291931; z dnia 25 marca 2014 r., II OSK 2596/12, LEX nr 1519326). Organy obu instancji naruszyły ponadto § 6 w zw. z § 7 ust. 10 w z zw. z § 29 planu miejscowego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 upb ponieważ bezpodstawnie uznały, że wzniesienie ogrodzenia na działce [...] przy granicy z działką nr [...] narusza przepisy planu miejscowego. Z godnie z § 6 ust. 1 planu miejscowego tereny, których przeznaczenie zmienia plan miejscowy, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Wyznaczenie terenów komunikacji objętych planem nastąpiło w § 29 planu miejscowego. Z kolei w § 7 ust. 10 pkt 1) planu miejscowego ustalono zasady lokalizowania ogrodzeń na całym obszarze objętym planem. Zasady te odnoszą się zatem również do terenów komunikacji. Jeżeli Rada Miasta K. miałaby zamiar wyłączenia możliwości lokalizowania ogrodzeń na terenie komunikacji, to wówczas posłużyłaby się - podobnie jak uczyniła w przypadku § 16 planu miejscowego - odpowiednim sformułowaniem wyłączającym dopuszczalność wznoszenia ogrodzeń na takich terenach. W § 16 planu miejscowego wskazano bowiem jednoznacznie: z wyłączeniem Terenów komunikacji. W konsekwencji organy obu instancji nie miały podstaw do przyjęcia, że wzniesienie ogrodzenia na działce [...] przy granicy z działka nr [...] narusza przepisy planu miejscowego. Zakwalifikowanie wzniesionego ogrodzenia jako urządzenia, które nie służy do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego oraz dla potrzeb związanych z zarządzaniem drogą jest niewłaściwe. Po pierwsze, ogrodzenia drogi wymienione zostały w § 132 ust. 1 rozporządzenia wśród urządzeń wyposażenia technicznego dróg publicznych. Po drugie, Skarżąca jako właściciel terenu i jednocześnie podmiot zarządzający drogą wykonuje czynności związane z zarządem drogą. Z tego powodu wyłączną kompetencja Skarżącej -jako właściciela terenu objęte jest rozstrzygniecie, czy urządzenia te mają charakter związany z zarządzaniem własną drogą wewnętrzną. Wyjazd z działki nr [...] zlokalizowany jest w bliskiej odległości od skrzyżowania i odbywa się pod dużym kątem nachylenia. Tymczasem wzniesione przez współwłaścicieli działki nr [...] ogrodzenie uniemożliwia bezpieczne korzystanie z wyjazdu, a dostęp do znajdującego się w podpiwniczeniu nielegalnie użytkowanego lokalu usługowego odbywa się z działki nr [...], która ma dostęp do działki drogowej nr [...] oraz może się odbywać z ulicy [...] w K.. Właśnie dlatego - kierując się bezpieczeństwem użytkowania drogi - Skarżąca, realizując cel związany z zarządzaniem własna drogą (ti, wprowadzenie pewnych ograniczeń w korzystaniu z niej), wybudowała ogrodzenie przy północnej granicy własnej działki. Nie sposób jednocześnie pominąć, że organy obu instancji nie miały kompetencji do dokonywania oceny zgodności wzniesienia ogrodzenia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie takie pozostaje bowiem w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż badanie, czy dla danej inwestycji plan miejscowy przewiduje jej posadowienie dokonuje się na etapie udzielania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia. Skoro dla przedmiotowego ogrodzenia nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani też zgłoszenie, to organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do oceny legalności jego budowy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Nie można dokonywać oceny legalności wykonania określonych robót budowlanych poza trybem określonym przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r. II OSK 1823/17, LEX nr 2694197).

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Stosownie do art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że część zarzutów w niej podniesionych jest trafna. W szczególności brak podstaw aby działkę nr [...] obr[...], stanowiącą fragment ul. [...] w K., kwalifikować jako drogę publiczną. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że jest to droga wewnętrzna, stanowiąca własność strony skarżącej, a co za tym idzie to strona skarżąca jest uprawniona do decydowania, kto z tej drogi może korzystać. W świetle zebranego materiału dowodowego, brak też podstaw aby uznać, że przedmiotowe ogrodzenie zagraża zdrowiu lub życiu ludzi.

Niemniej jednak, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1"a" i "c" p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich naruszeń w przedmiotowym postępowaniu nie doszło, a organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe ogrodzenie narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 11 października 2017r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dziennik Urzędowy Województwa [...] r., poz. [...] – dalej: "plan".

Zaczynając tę część rozważań należy wskazać, że organ prawidłowo uznał, że przedmiotowe ogrodzenie nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia oraz prawidłowo odwołał się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16, w myśl której do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Natomiast w myśl poglądów, które przeważają zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie i które wyraża także sąd rozpoznający sprawę, stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX, teza 10 do art. 50 u.p.b., czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r., II OSK 3516/18).

Zgodnie z w/w planem, działka nr [...] obr. [...], stanowiącą fragment ul. [...] w K., położona jest na terenie oznaczonym jako "KDD.2.1". Teren ten opisany jest jako tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej, zawężone ze względu na istniejące zainwestowanie.

Zgodnie z § 29 ust. 3 planu, tereny dróg publicznych przeznaczone są pod budowle drogowe, wraz z przynależnymi odpowiednio, drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, służącymi do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego oraz dla potrzeb zarządzania drogą, a w myśl ust. 4 w/w przepisu, w terenach dróg publicznych dopuszcza się lokalizację: 1) obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami; 2) obiektów związanych z obsługą pasażerów, w ramach zagospodarowania przystanków komunikacji miejskiej; 3) zieleni towarzyszącej, obiektów małej architektury. Uwzględniając treść przytoczonych przepisów, należy podzielić stanowisko wyrażone przez organ, że przedmiotowe ogrodzenie nie kwalifikuje się do żadnych z w/w obiektów i urządzeń. Wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że ogrodzenie jest urządzeniem służącym do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego lub urządzeniem służącym dla potrzeb zarządzania drogą. W tym zakresie decydujące są kryteria obiektywne, które muszą dać podstawę aby takie ogrodzenie zakwalifikować jako urządzenie służącym do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego lub dla potrzeb zarządzania drogą, a których w okolicznościach niniejszej sprawy brak. To że strona skarżąca jest zarządcą tej drogi wewnętrznej, nie może skutkować tym, że jej subiektywne argumenty mogą decydować o prawnej kwalifikacji wybudowanego ogrodzenia. Jeśli natomiast chodzi o § 132 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (j.t. Dz. U. z 2016 r. póz. 124), to w tym zakresie organ wypowiedział się trafnie, że w przepisie tym jest mowa o ogrodzeniu, jako urządzeniu zabezpieczającym przed wkroczeniem zwierząt na drogę, a przy tym najmniejsza dopuszczalna jego odległość od granicy pasa drogowego musi wynosić 0,50 m. Brak również jakichkolwiek podstaw, aby przedmiotowe ogrodzenie kwalifikować jako obiekt lub urządzenie budowlane infrastruktury technicznej, niezwiązane funkcjonalnie z drogami - § 29 ust. 4 pkt 1 planu. Również w tym zakresie organ (I instancji) trafnie wskazał, że przez urządzenia infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z tych przyczyn przedmiotowego ogrodzenia nie można kwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa powyżej. Nie jest ono także obiektem małej architektury, a z oczywistych względów nie można go zakwalifikować do innych dopuszczonych do realizacji obiektów i urządzeń, o których mowa w § 29 ust. 3 i 4 planu. Z powyższych względów należy stwierdzić, że organy doszły do trafnej konkluzji, że ogrodzenie to jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. A ponieważ zostało wybudowane już po wejściu planu w życie, nie znajduje też do niego zastosowania przywoływany przez skarżącą § 6 ust. 1 planu, który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.