Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2926/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2a ust. 1-3, art. 28 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2484/16 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w N. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w N. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 2484/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [A] sp. z o.o. z siedzibą w N. – w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2016r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 listopada 2015 r. w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji stwierdził, że Minister w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wskazał art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), zwanej ustawą o rehabilitacji, zgodnie z którym pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli: 1) wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi: a) co najmniej 50 %, a w tym co najmniej 20 % ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo b) co najmniej 30 % niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Następnie wskazał, że do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w spółce został nieprawidłowo wliczony X.Y. Pracownik ten posiadał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 28 października 2010r., z datą obowiązywania do 31 października 2013r. Wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności pracownik złożył do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dopiero w dniu 19 lutego 2014r. Nowe orzeczenie zostało wydane 10 kwietnia 2014r. i przedstawione pracodawcy w dniu 11 kwietnia 2014r., a zatem po upływie przeszło pięciu miesięcy od daty wygaśnięcia poprzedniego orzeczenia. X.Y. od 1 listopada 2013r. nie mógł być wliczony do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w spółce, tym samym średniomiesięczny wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych od tego miesiąca ukształtował się na poziomie poniżej 50 %. Nie został zatem spełniony warunek określony w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 2a ustawy o rehabilitacji osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Zdaniem organu w przypadku przedstawienia pracodawcy kolejnego orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia, jeżeli z orzeczenia wynika, że w tym okresie osoba ta była niepełnosprawna, a wniosek o wydanie orzeczenia został złożony nie później niż w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Bez względu na datę złożenia wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych jednak w okresie do 3 miesięcy poprzedzających dzień przedstawienia pracodawcy kolejnego orzeczenia.

Zdaniem Ministra, ustawa o rehabilitacji nie przewiduje odstępstwa od tego wymogu. Decyzja w sprawie przyznana statusu zakładu pracy chronionej w konsekwencji niesie za sobą szereg zwolnień podatkowych dla pracodawcy, które mogą stanowić swojego rodzaju wsparcie w związku z zatrudnieniem osób o ograniczonej sprawności (zdolności do wykonywania pracy), tym samym nie pozwala organom na uznaniowość w zakresie podejmowania takich decyzji. Przepisy regulujące zwolnienia (ulgi) podatkowe nie mogą bowiem być interpretowane w sposób rozszerzający ani zawężający, a decydujące znaczenie w procesie wykładni prawa podatkowego ma wykładnia językowa. W ocenie organu inne niż językowe reguły interpretacyjne nie mogą stanowić podstawy do takiej ingerencji w treść przepisu, która mogłaby zostać kwalifikowana jako działalność normotwórcza organu.

Zdaniem organu, Wojewoda był uprawniony, a wręcz zobowiązany do wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji stanowiącym, iż wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust 1-3, art. 29 lub 30 ust 2b ustawy o rehabilitacji z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Treść tego przepisu wskazuje, iż decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie zapada w granicach uznania administracyjnego. W ocenie organu wystąpienie przesłanki uzasadniającej stwierdzenie utraty statusu obliguje Wojewodę do wydania decyzji takiej treści.

Strona nie może zatem korzystać z przywilejów przysługujących zakładom pracy chronionej, jeżeli nie spełnia wymaganych prawem warunków. Nieuprawnione korzystanie ze środków publicznych narusza interes publiczny i interes społeczny i jest niesprawiedliwe wobec innych pracodawców przestrzegających obowiązującego prawa.

Uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., skargę [A] sp. z o.o. na tę decyzję – Sąd I instancji podniósł, że przed wydaniem decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, niezbędna jest każdorazowa ocena naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji. Nie można w tym zakresie stosować automatyzmu. Oceny prawnej zaś dokonywać należy w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów względem prawa, sprawiedliwości kreowanego w wyniku decyzji stanu prawnego oraz proporcjonalności reakcji organów na stwierdzone naruszenia.

Dokonując celowościowej i funkcjonalnej wykładni ustawy o rehabilitacji - Sąd I instancji stwierdził, że art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji wskazuje wyraźnie, że źródłem utraty uprawnienia (statusu) jest nie sama norma prawna, lecz indywidualny akt stosowania prawa. Nawet wskazanie daty utraty uprawnienia nie wypływa w dostatecznym zakresie z treści normy prawnej. Norma ustala jedynie warunki, które należy zbadać w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie których pozwoli na ustalenie przez właściwy organ konkretnego dnia utraty tego uprawnienia. Decyzja o utracie statusu zakładu pracy chronionej nie ma jednoznacznego charakteru prawnego, w świetle powołanych kryteriów, a można w niej dostrzec wyraźnie elementy konstytutywne. Przepis art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji stanowi podstawę nie tyle do wydania decyzji z istoty deklaratoryjnej, co do wydania decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata, jednak nie z momentem wejścia decyzji do obrotu prawnego zgodnie z regułami k.p.a., lecz z momentem wcześniejszym ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie.

Podstawowym celem i zarazem funkcją jaką ustawodawca chciał zagwarantować była – jak argumentował Sąd I instancji - przejrzystość w ramach aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych i zapewnienie realizacji przepisów ustawy (pomoc osobom niepełnosprawnym), nie zaś dodatkowe obciążanie podmiotów uprawnionych. Wolą ustawodawcy z pewnością nie było wprowadzenie uregulowania, które w sposób zupełnie niesprawiedliwy, nakazywałoby automatyczne podejmowanie decyzji o utracie wspomnianego statusu, tylko z uwagi na niespełnianie którejkolwiek z przesłanek. "Sankcja" w postaci decyzji stwierdzającej z mocą wsteczną utratę statusu zakładu pracy chronionej, musi być stosowana przez organy administracji rozważnie, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności odnoszących się do badanego podmiotu, stopnia jego zawinienia i wagi naruszenia przepisów prawa, podjętych czynności zaradczych, a także ewentualnego "przyczynienia się" organów administracji publicznej do niespełniania przesłanek uzasadniających nadanie statusu zakładu pracy chronionej. Uwzględnić również trzeba zasadę pewności obrotu oraz ewentualne skutki jakie mogą wystąpić w następstwie cofnięcia nadanego uprzednio statusu.

W ocenie Sądu dla oceny, czy w danej sprawie występują podstawy do utraty statusu zakładu pracy chronionej nie można polegać jedynie na wykładni gramatycznej art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, także z innych powodów. "Niespełnianie" warunków, oceniane w kategoriach temporalnych, mogłoby sugerować, że pozbawić statusu zakładu pracy chronionej może wojewoda tylko wówczas, gdy stan niespełniania warunków ustawowych występuje w chwili orzekania. Taki wniosek byłby nie do przyjęcia jako bezzasadny i niesprawiedliwy.

Oceniając okoliczności faktyczne tej sprawy – Sąd I instancji podniósł, że skarżący nie dopatrzył formalnej zmiany sytuacji pracownika. Niemniej jednak w treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 kwietnia 2014r. wskazano, iż ustalony stopień niepełnosprawności X.Y. datuje się od 24 września 2010r. Nie ulega więc wątpliwości, iż w listopadzie oraz grudniu 2013r., ten pracownik również był osobą niepełnosprawną.

Prowadzący zakład pracy chronionej usunął jednak zaistniałe uchybienie z własnej inicjatywy, na długo przed podjęciem decyzji o utracie statusu zakładu pracy chronionej. Reakcja organów, jest zdaniem Sądu nieadekwatna do zachowania skarżącego i ma w istocie postać kary. Taka sytuacja rodzi uzasadnione wrażenie niesprawiedliwości. W procesie oceny stanu faktycznego organy zupełnie pominęły tę okoliczność, bezkrytycznie skupiając się na poglądzie o deklaratoryjnym charakterze decyzji stwierdzającej utratę statusu i konsekwencjach z tego wynikających.

Zdaniem Sądu I instancji organ nie dokonał prostych czynności sprawdzających przed wydaniem decyzji o utracie statusu zakładu pracy chronionej, a miał obowiązek czuwać nie tylko nad zabezpieczeniem interesu publicznego, ale również nad realizacją słusznego interesu strony postępowania (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017r. poz. 1257, zwanej k.p.a.). Brak działań pod kątem spełniania wymagań ustawowych, nie może w tym przypadku być interpretowany na niekorzyść. Organy pominęły problem skutków związanych z cofnięciem statusu zakładu pracy chronionej. W szczególności nie zostało dokonane porównanie wagi naruszenia ustawy z konsekwencjami decyzji stwierdzającej utratę tego statusu. Waga uchybienia nie uzasadnia zaś wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja ta stanowi zbyt dużą dolegliwość nie tylko dla skarżącego, ale przede wszystkim dla zatrudnianych przez niego osób niepełnosprawnych, które nie są stroną tego postępowania. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej przez skarżącego, wywołałoby niekorzystne konsekwencje zarówno w zakresie interesów strony, jak i w szeroko rozumianej sferze publicznej.

Dostrzegając uchybienia pracodawcy w zakresie udokumentowania niepełnosprawności pracownika – Sąd I instancji wskazał, że osoby niepełnosprawne muszą mieć zapewnioną możliwość wykonywania pracy, która ma nie tylko wymiar finansowy, ale także rehabilitacyjny.

Sąd I instancji zalecił organom, aby ustaliły i wykazały, czy brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności może w tym wypadku powodować tak drastyczne rozstrzygnięcie. Ten brak formalny nie powodował zmiany w statusie pracownika. Osoba niepełnosprawna pomimo braku orzeczenia nadal była osobą niepełnosprawną, co zostało potwierdzone w orzeczeniu z dnia 10 kwietnia 2014r. Organy podejmą decyzję o umorzeniu postępowania lub uzasadnią inne rozstrzygnięcie. Wśród podstaw do wydania decyzji stwierdzającej utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej ustawodawca nie przewidział – jak argumentował Sąd I instancji - uchybienia w postaci niepoinformowania organu o zmianach, który to obowiązek wynika z przepisu art. 30 ust. 4 ustawy o rehabilitacji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, ze zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji, poprzez uznanie, że organ dokonał niewystarczających ustaleń stanu faktycznego i jego oceny, oraz poprzez brak wyjaśnienia - wobec wskazań co do oceny materiału dowodowego wyrażonych w wyroku - innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 30 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzenie utraty przyznanego statusu zakładu pracy chronionej następuje na podstawie decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata, podczas gdy utrata przyznanego statusu zakładu pracy chronionej następuje z mocy prawa (decyzja deklaratoryjna) a organ w decyzji stwierdza jedynie datę zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków,

- art. 33 ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej będące następstwem zaprzestania jakiegokolwiek z warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) ustawy o rehabilitacji uzależnione jest od stopnia zawinienia, wagi naruszenia przepisów prawa, podjętych czynności zaradczych oraz ewentualnego przyczynienia się organów administracji publicznej, podczas gdy jest to odpowiedzialność obiektywna i niezależna od winy, ale od samego faktu niedotrzymania któregokolwiek z warunków lub obowiązków;

- art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) w zw. z art. 1 pkt 1 – pkt 3 w zw. z art. 2a ust. 1 – ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w celu stwierdzenia spełniania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, należy brać pod uwagę niepełnosprawność pracownika istniejącą obiektywnie, podczas gdy warunkiem wliczenia pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest posiadanie przez pracownika oraz przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie

2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

4. na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, tj. w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804, ze zm.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [A] sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie, na rzecz [A] sp. z o.o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając tę skargę w tych granicach – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sporu, wokół której oscylują sformułowane zarzuty kasacyjne, sprowadza się do tego, czy niepełnosprawność pracownika, wliczanego do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ma – jak twierdzi skarżący zakład pracy chronionej - charakter obiektywny, czy też – jak podnosi skarżący kasacyjnie organ – charakter prawny i wymaga legitymowania się przez pracodawcę aktualnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności pracownika.

Wobec tak zarysowanego sporu kluczowe znaczenia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej ma zatem zarzut dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 2a ust. 1 – ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Zarzut ten i towarzysząca mu argumentacja skargi kasacyjnej jest zasadny, co już skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej bez konieczności analizy pozostałych zarzutów kasacyjnych, będących w istocie konsekwencją wadliwego odczytania przez Sąd I instancji ustawowej definicji osoby niepełnosprawnej dla potrzeb stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych.

Definicję osoby niepełnosprawnej w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawiera dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 2011r. przepis art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Przed tym dniem w praktyce stosowania prawa definicja osoby niepełnosprawnej, wyprowadzana wobec braku tej definicji z art. 1 ustawy o rehabilitacji, miała szeroki zakres, gdyż za osobę niepełnosprawną w rozumieniu tej ustawy była uznawana osoba, u której stwierdzono niepełnosprawność, nawet wówczas gdy na dany moment nie legitymowała się ona aktualnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, choćby z uwagi na upływ terminu ważności dotychczasowego orzeczenia. Jeśli zatem w późniejszym czasie osoba taka przedstawiła pracodawcy aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a z orzeczenia tego wynikało, iż jej niepełnosprawność jest datowana wstecz, to pracodawca zachowywał uprawnienie do wliczenia takiej osoby do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych i wszelkie wynikające z faktu zatrudniania osoby niepełnosprawnej prawem określone przywileje Prezentując ten utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd co do rozumienia pojęcia. osoby niepełnosprawnej przed 1 stycznia 2011r. dla potrzeb zatrudnienia osób niepełnosprawnych i tzw. efektu zachęty - Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyroku z dnia 7 maja 2019r., II FSK 2396/18, stwierdził, że "(...) zgodnie z art. 1 ustawy o rehabilitacji nie można kwestionować prawa pracodawcy do zaliczania pracownika do osób niepełnosprawnych, jeżeli jego niepełnosprawność istnieje obiektywnie. W realiach niniejszej sprawy do okresu objętego niniejszym postępowaniem (grudzień 2010 - listopad 2011) nie mógł mieć zastosowania przepis określający datę rozpoczęcia wliczania osoby niepełnosprawnej do stanu zatrudnienia niepełnosprawnych w zakładzie w celu ustalenia powstania obowiązku i wysokości wpłat na Fundusz, tj. wprowadzony do ustawy o rehabilitacji od 1 stycznia 2011r. przepis art. 2a ust. 1. (...) Podstawą do uznania posiadania przez pracownicę statusu osoby niepełnosprawnej był art. 1 ustawy o rehabilitacji z tym, że dokument, o którym mowa w tym przepisie złożony np. w okresie późniejszym, nie pozbawiał pracodawcy prawa do ulgi. Z okoliczności sprawy wynika, że niepełnosprawność została potwierdzona stosownym orzeczeniem wprawdzie po zawarciu umowy, ale z orzeczenia wynika, że na dzień podpisania umowy pracownica była osobą niepełnosprawną. Tym samym, choć w dniu zawarcia umowy pracownica nie przedłożyła wymaganego orzeczenia, to brak ten został usunięty i uznać należy, że była ona osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 1 ustawy o rehabilitacji. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyroku NSA z 24 sierpnia 2014r., II GSK 1064/13, czy też WSA w Warszawie z 29 listopada 2006r., III SA/Wa 1066/06 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)". Odnotować jednak trzeba, że na gruncie regulacji ustawy o rehabilitacji przed 1 stycznia 2011r. w zakresie zatrudniania pracowników niepełnosprawnych i wpłat na Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych prezentowany był też w judykaturze i doktrynie odmienny pogląd, a mianowicie, że "brak przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności uniemożliwia zawarcie stosunku pracy z osobą niepełnosprawną, mimo iż osoba ta może być faktycznie niepełnosprawna. Jeżeli osoba była zatrudniona jako pełnosprawna, na zasadach ogólnych, nie można żądać zmiany jej statusu za okres wcześniejszy, gdyż według ówczesnych okoliczności była osobą zatrudnioną prawidłowo" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 910/05, opubl.j.w.; M. Włodarczyk (w]: M. Włodarczyk, E. Bielak-Jomaa, E. Staszewska, T. Wrocławska - Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Komentarz do art. 2a, WK 2015)" – tak wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018r., II FSK 3358/16, Lex nr 2611313.

W związku z wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 2011r. ustawowej definicji osoby niepełnosprawnej pierwszy z prezentowanych w judykaturze poglądów utracił znaczenie, gdyż organy administracji publicznej, a następnie sądy administracyjne obowiązane są uwzględniać jako wzorzec normatywny oceny okoliczności faktycznych również regulację art. 2a ustawy o rehabilitacji. Przepis ten - poza definicją ustawową osoby niepełnosprawnej - zawiera również "mechanizmy naprawcze" w razie uchybienia przez pracodawcę obowiązkowi dysponowania aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności pracownika niepełnosprawnego. Okoliczności tych nie dostrzegł Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonych decyzji i przyjmując nieaktualny wobec wprowadzenia art. 2a ustawy o rehabilitacji pogląd co do znaczenia pojęcia osoba niepełnosprawna. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że obecnie za osobę niepełnosprawną na gruncie ustawy o rehabilitacji należy uznać wyłącznie osobę niepełnosprawną, która w danym momencie legitymuje się aktualnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co oznacza, iż bez znaczenia jest obiektywna okoliczność bycia osobą niepełnosprawną, stwierdzoną we wcześniejszych orzeczeniach (orzeczeniu) o stopniu niepełnosprawności. Stosownie bowiem z art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji "osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność". Przepis ten jest jasny w literalnym brzmieniu i nie budzi – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wątpliwości interpretacyjnych. Celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o rehabilitacji było zaś - jak stwierdzono w uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA z dnia 7 maja 2019r. – "doprecyzowanie sposobu ustalania daty od której należy zaliczać pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych i stanowiło wyraz odpowiedzi na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do konieczności wprowadzenia ustawowego uregulowania tej kwestii (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008r., sygn. akt III SA/Wa 226/08; wyrok NSA z 10 marca 2009r., sygn. akt II FSK 1826/07 oraz wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II FSK 286/08 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)". Podnieść też trzeba, że na gruncie zaprezentowanej regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowany jest, choć niejednolicie, czego dowodzi zaskarżony skargą kasacyjną w tej sprawie wyrok, pogląd, wedle którego za osobę niepełnosprawną może być uznana wyłącznie osoba legitymującą się ważnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Brak przedłożenia ważnego orzeczenia o niepełnosprawności uniemożliwia wliczenie takiego pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w okresie, za który pracodawca nie dysponuje takim orzeczeniem (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018r., II FSK 3359/16, Lex nr 2608691).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że towarzyszący wprowadzeniu definicji osoby niepełnosprawnej w art. 2a ust. 2 i ust. 3 ustawy o rehabilitacji "mechanizm naprawczy" zaliczania osób niepełnosprawnych do stanu zatrudnienia, nie legitymujących się ważnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, łagodzi niekorzystne skutki nie dysponowania przez pracodawcę takim orzeczeniem. Mechanizm ten pozwala pracodawcy na zachowanie dotychczasowego statusu, jednakże po spełnieniu ustawowych warunków, a określonych w art. 2a ust. 2 i ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Stosownie do tych przepisów "w przypadku przedstawienia pracodawcy kolejnego orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia, jeżeli z orzeczenia wynika, że w tym okresie osoba ta była niepełnosprawna, a wniosek o wydanie orzeczenia został złożony nie później niż w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, z zastrzeżeniem ust. 3" (ust. 2); "bez względu na datę złożenia wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych również w okresie do 3 miesięcy poprzedzających dzień przedstawienia pracodawcy kolejnego orzeczenia, jeżeli z treści tego orzeczenia wynika, że w tym okresie osoba ta była niepełnosprawna" (ust. 3). Wynikające z tych przepisów okoliczności prawne nie zostały przez Sąd I instancji zbadane, co również dyskwalifikuje zaskarżony wyrok. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż zaniechanie zbadania tych okoliczności jest wynikiem błędnej wykładni pojęcia osoba niepełnosprawna, gdyż obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie prawidłowego wzorca kontroli, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Wynikająca z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego wyklucza zaś ocenę tych okoliczności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie zbadać wynikające z art. 2a ust. 3 ustawy o rehabilitacji przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto Sąd powinien mieć na uwadze, że ustawodawca – wbrew stanowisku zaskarżonego wyroku – nie wprowadził w art. 30 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji jako przesłanki cofnięcia statusu zakładu chronionego wskazywanych w tym wyroku okoliczności – przyczyn niespełnienia warunków, jak i faktycznych skutków utraty statusu zakładu pracy chronionej, to jest stopnia zawinienia pracodawcy, wagi naruszenia przepisów prawa, podjętych zaradczych działań oraz ewentualnego przyczynienia się organów. Zgodzić się bowiem trzeba z wyrażonym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2010r., II GSK 389/09, Lex nr 785763, poglądem, że okoliczności tego rodzaju nie mają żadnego znaczenia prawnego, a niespełnienie warunków art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji obliguje wojewodę do wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej (tak też wyrok NSA z dnia 22 listopada 2002r. II SA2791/02, Lex nr 142356). Decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie jest też – jak stwierdził Sąd I instancji - sankcją stosowaną wobec pracodawcy, lecz konsekwencją niedopełniania warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych w zgodzie z przepisami. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego takie uregulowanie służy nadrzędnemu celowi ustawy, jakim jest pomoc niepełnosprawnym, którzy powinni być zatrudnieni w warunkach uwzględniających ich potrzeby. Pracodawca, który w zamian za wykonywanie zadań publicznych korzysta z przywilejów, musi wywiązywać się z obowiązków prawnych stanowiących podstawę do zwolnienia go z konkretnych ciężarów publicznych (tak wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010r., II GSK 389/09, Lex nr 785763).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 360 zł, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).