Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 93/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2, 4, art. 51, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Witold Falczyński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. A. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej "p.b." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] o odmowie nakazania spółce [...] Sp. z o. o. w W. rozbiórki urządzenia reklamowego na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S17e, zlokalizowanego 48,70 m od krawędzi drogi ekspresowej, odcinek węzeł K. Zachód - węzeł K. Wschód, km 2 + 700, strona prawa tj. na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. N., gm. K..

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach:

W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. G. A. zwrócił się do organu I instancji o dokonanie kontroli spornego urządzenia reklamowego, w szczególności o ustalenie czy zostało ono wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę i czy jest ono zgodne z przepisami techniczno- budowlanymi, a jeśli nie, o nakazanie rozbiórki tego urządzenia.

GDDKiA wskazał na art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460), dalej jako "u.d.p.", zgodnie z którym, obiekty budowlane poza terenem zabudowy powinny być sytuowane co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co wynika - zdaniem GDDKiA – z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz.329), dalej jako "rozporządzenie w/s dróg publicznych", które przewiduje, że w pasie drogowym drogi ekspresowej mogą istnieć dodatkowe jezdnie – drogi dojazdowe, a w takim przypadku odległość należy określać od zewnętrznej krawędzi tej dodatkowej jezdni.

GDDKiA podniosło również, że droga ekspresowa S17e, przy której znajduje się sporne urządzenie reklamowe, jest jednocześnie drogą międzynarodową E372, a przy takich drogach istnieje zakaz sytuowania reklam, co wynika z pkt VII.4 Załącznika do umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r.

W związku z tym pismem, organ w dniu [...] marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie.

Podczas oględzin w dniach [...] kwietnia 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. organ ustalił, że sporne urządzenie reklamowe jest trwale związaną z gruntem konstrukcją stalową na betonowej stopie fundamentowej o wysokości 7,5 m. Składa się ze słupa konstrukcji stalowej, betonowej stopy fundamentowej (2,48 m x 2,10 m) i niepodświetlanej tablicy reklamowej (ok. 2,40 m x 8,80 m). Urządzenie zostało zlokalizowane w odległości 14,90 m od drogi serwisowej i w odległości ok. 48,13 m od krawędzi drogi ekspresowej (22,3 m + 7,40 m + 3,53 m + 14,90 m). Zostało wybudowane przez [...] Sp. z o. o. na podstawie zgłoszenia Staroście Powiatowemu w P., który nie wniósł sprzeciwu. Z kserokopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do zgłoszenia wynika, że urządzenie miało zostać zlokalizowane w odległości 50 m od krawędzi jezdni S-17 i w odległości 15 m od drogi serwisowej. Zamiarem zgłoszenia było wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablicy reklamowej typu billboard o wymiarach 9,0 m x 3,0 m na konstrukcji stalowej ustawionej na słupie stalowym o profilu rurowym, który miał być zamocowany w blokowym fundamencie żelbetowym o wymiarach 5,0 m x 2,5 m i wysokości 0,8 m. Wysokość całego obiektu miała wynosić 7,0 m.

Organ uznał, że realizacja spornego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, a mając ponadto na uwadze treść art. 43 u.d.p., z którego wynika warunek lokalizowania obiektów budowlanych min. 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, którego sporne urządzenie nie spełnia, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nakazał rozbiórkę tego urządzenia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Decyzja ta została jednak uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] sierpnia 2016 r., który stwierdził, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 p.b., gdyż inwestor dokonał zgłoszenia, a organ nie wniósł sprzeciwu - w takim przypadku nie jest dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie art. 48 p.b. Organ za błędne uznał stanowisko organu I instancji, że, odległość obiektów budowlanych należy określać od zewnętrznej krawędzi dodatkowych jezdni (np. dróg dojazdowych), istniejących w pasie drogowym drogi ekspresowej. Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. dotyczy bowiem wyłącznie dróg publicznych, a nie dróg wewnętrznych, w tym dróg serwisowych. Tylko wówczas, gdyby droga serwisowa została w formie uchwały zaliczona do dróg publicznych, należałoby liczyć odległość od krawędzi takiej drogi. Organ I instancji tego natomiast nie ustalił. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że choć rzeczywiście umowa o głównych drogach ruchu międzynarodowego /AGR/ została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego i jest bezpośrednio stosowana, a zgodnie z nią - pkt. VII.4. - ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane, to jednak umowa ta nie precyzuje co oznacza określenie "przy" drogach międzynarodowych. Należy zatem ją wykładać łącznie z innymi przepisami prawa polskiego - w tym u.d.p., z których wynikają ograniczenia w zakresie możliwości lokowania obiektów budowlanych przy drogach. W tym wypadku pojęcie "przy drogach" zostało sprecyzowane w tej ustawie za pomocą ustalenia odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tym samym w sytuacji, gdy u.d.p. zabrania usytuowania urządzeń reklamowych w określonej odległości od drogi, mając na uwadze zapisy umowy międzynarodowej, tylko w wyjątkowych wypadkach organ może wydać rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę. Organ odwoławczy zalecił również organowi I instancji dodatkowych ustaleń w zakresie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni i wysokości całego urządzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i dokonaniu kolejnych oględzin [...] września 2016 r., decyzją z dnia [...] września 2016 r., organ I instancji odmówił na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności przy spornym urządzeniu reklamowym, stwierdzając, że sporne urządzenie zostało zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i w odległości ponad 40 m od krawędzi drogi ekspresowej (publicznej).

Decyzja ta została jednak również uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. ze względu na to, że organ w dalszym ciągu nie ustalił, czy droga serwisowa znajdująca się na terenie graniczącym z pasem drogi ekspresowej S17e została zaliczona w odpowiednim trybie do kategorii dróg publicznych, czy też jest drogą wewnętrzną, a także ze względu na to, że organ nie dokonał oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym.

Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę spornego urządzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Organ ustalił bowiem, że jego lokalizacja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. N. [...] z dnia [...] czerwca 2001r. Działka, na której znajduje się sporne urządzenie, jest bowiem położona w terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod uprawy polowe bez prawa zabudowy (I29RP), a więc poza terenem zabudowy. Z tego względu, choć inwestycja nie narusza art. 43 u.d.p., gdyż odległość od zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej wynosi ponad wymagane 40 m (odległość ta nie może być liczona od drogi serwisowej, gdyż ustalono w oparciu o wyjaśnienia GDDKiA z dnia [...] grudnia 2016 r., że droga serwisowa nie została uchwałą zaliczona do dróg publicznych), to jednak ze względu na niezgodność z planem miejscowym konieczny jest nakaz rozbiórki urządzenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję, stwierdzając, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. i nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Organ stwierdził, że zakaz umieszczania urządzeń reklamowych w planie miejscowym powinien być wyraźnie określony, a takiego nie ma. Brak zakazu lokalizacji reklam w danej jednostce planistycznej świadczy co do zasady o możliwości umieszczania na danym terenie urządzenia reklamowego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r., II SA/Gd 571/15).

Konieczne jest natomiast ustalenie przez organ I instancji, czy dokonana przez inwestora zmiana wymiarów fundamentu (ze wskazanych w zgłoszeniu - 2,5 m x 5,0 m na 2,48 m x 2,10 m), nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a więc czy nie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.

Rozpatrując sprawę ponownie organ przeprowadził kolejne oględziny w dniu [...] maja 2017 r. i stwierdził, że wymiary płyty fundamentowej wynoszą 2,47 m x 4,02 m, a jej wysokość 0,76 m - 0,75 m, zaś tablica o konstrukcji stalowej – 8, 80 x 2,88 m; ustalono także, że odległość urządzenia nie uległa zmianie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, oceny technicznej, zawierającej ocenę prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z przedmiotowym urządzeniem reklamowym i obowiązek ten został wykonany.

W związku z powyższym, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. organ I instancji odmówił nakazania inwestorowi rozbiórki spornego obiektu, a organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał tę decyzję w mocy.

Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, że tablica reklamowa została wykonana prawidłowo i może być bezpiecznie eksploatowana, a więc nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie występują również okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., gdyż budowa spornego urządzenia nie narusza przepisów prawa, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów u.d.p. Nie ma więc podstaw do wydania decyzji nakładającej, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ani nakazu rozbiórki, czego domaga się GDDKiA.

Kwestie dotyczące naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów ustawy o drogach publicznych, odległości reklamy od drogi serwisowej zostały natomiast rozpatrzone przez organ odwoławczy we wcześniejszych decyzjach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. A. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w związku z przepisami:

a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w życie Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz zmianą dokonaną Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] października 2008 r., poprzez zastosowanie tych przepisów w procesie naprawczym w sposób jawnie sprzeczny z nimi, a przez to naruszenie przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP,

b) art. 43 u.d.p. poprzez jego błędną interpretację,

c) art. 8 w zw. z art. 19 ust. 2 u.d.p. poprzez błędną interpretację definicji drogi wewnętrznej i przypisanie zarządcy dróg krajowych tj. GDDKiA dodatkowych obowiązków zarządzania drogami wewnętrznymi,

d) art. 20 pkt 20 u.d.p. poprzez ograniczenie zarządcy drogi zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej,

e) pkt VII.4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (umowa AGR), ratyfikowana przez Polskę, a przez to naruszenie przepisu art. 91 Konstytucji RP;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego, w tym także naruszenie obowiązujących przepisów.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2410/14 "w postępowaniu naprawczym organ obowiązany jest zbadać zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W postępowaniu II instancyjnym organ przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, tj. wystąpił do Gminy w K. , o udzielenie informacji, czy na terenie, gdzie został wybudowany przedmiotowy obiekt budowlany (reklama) w prawie miejscowym jest zapis zakazujący sytuowania reklam. Analizując plan organ skonkludował, że skoro w obowiązującym planie nie ma wyraźnego zapisu o zakazie sytuowania obiektów budowlanych - reklam na tym terenie, to należy uznać, iż prawo miejscowe dopuszcza ich sytuowanie, a na poparcie takiego rozumowania przytacza wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 571/15).

W ocenie skarżącego organ nie dokonał pogłębionej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. z dnia [...] czerwca 2001 r. Z planu tego wynika, że działka nr ewid. [...] położóna w obrębie W. N., gm. K., leży w terenie oznaczonym symbolem I26RP – teren upraw polowych bez prawa zabudowy - § 23 planu.

Przepis art. 3 p.b. stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć również budowlę, gdzie pod pozycją budowli wymieniono m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.

Skarżący wskazał, że interpretując w taki sposób jak WINB zapisy obowiązującego planu Gminy K. należałoby wywieść, iż także inne obiekty budowlane sklasyfikowane w terminie budowli, pomimo wyraźnego zakazu (wyłączonych z zabudowy) można byłoby na tym terenie sytuować np.: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Z powyższą interpretacją nie zgodził się skarżący, wskazując, że z ustaleń prawa miejscowego wynika - wyłączenie z zabudowy określonych terenów. Oznacza on, że na terenach upraw polowych, mając na uwadze ochronę gruntów rolnych, dopuszczono jedynie możliwość ich upraw. Na tym terenie nie ma prawa powstać, czy też zostać wybudowany, jakikolwiek obiekt budowlany.

Zdaniem skarżącego decyzje organów administracji zostały wydane z rażącym naruszeniem obwiązujących przepisów prawa miejscowego, naruszono tym samym art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z brzmieniem którego "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego".

Skarżący podniósł, że organ wywiódł, że w pasie drogowym drogi ekspresowej zlokalizowane są "drogi serwisowe", które nie są drogami publicznymi. Mogą one stać się drogą publiczną wówczas, gdy zostanie ona zaliczona w odpowiednim trybie do danej kategorii dróg. Takie rozumowanie organ wiąże z treścią art. 43 u.d.p., który stanowi w jakiej odległości należy sytuować obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni w zależności od klasy, kategorii drogi oraz jej położenia tj. w terenie zabudowy, bądź poza tym terenem. Organ kwestionuje tym samym, że ustalenie odległości obiektu budowlanego sytuowanego przy drodze ekspresowej nie może odbywać się od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi serwisowej.

Skarżący wskazał, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji drogi serwisowej. Drogi krajowe w klasie dróg ekspresowych budowane są w oparciu o przepisy ustaw z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U, z 2015 r. poza. 2031 ze zm.). Użyty w tytule ustawy zwrot "dróg publicznych" przesądza o tym, że dróg wewnętrznych nie buduje się na podstawie tej ustawy, a tym bardziej nie mogą one być zlokalizowane w pasie drogowym drogi krajowej, ekspresowej, czy te autostrady. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że drogami wewnętrznymi są drogi niezlokalizowane w pasie drogowym i nie zaliczone do sieci dróg publicznych.

Droga ekspresowa S17 została wybudowana w oparciu o decyzję Wojewody L. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r., poz. 124 ze zm.) poprzez linie rozgraniczające drogę należy rozumieć "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi". Powyższy termin został wprowadzony w ww. ustawie o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w art. 11 f pkt 2. Przepis ten stanowi "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg, publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. lid, zawiera określenie granic tych pasów".

Linie rozgraniczające są terminologią stosowaną w toku postępowania o uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę, rozbudowę drogi lub decyzji ZRID, a więc w toku uzgodnień formalno - prawnych, do czasu zrealizowania tej inwestycji. Linie rozgraniczające drogi, po zakończeniu inwestycji drogowej, stają się granicą pasa drogowego, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. W obszarze ww. linii rozgraniczających projektowane są m.in. dodatkowe jezdnie, o których mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 warunków techniczno - budowlanych rozporządzenia MTiGM w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez:

1/ inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym;

2/ dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym.

Dodatkową jezdnię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się jedynie w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej".

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy wadliwie uznał, że dodatkowa jezdnia drogi ekspresowej o parametrach technicznych klasy D, L lub Z, zlokalizowana w pasie drogowym drogi ekspresowej jest drogą serwisową - wewnętrzną, podważył tym samym decyzję Wojewody L. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której określono granice pasa drogowego drogi ekspresowej. Grunty pod dodatkowymi jezdniami zostały na podstawie ww. decyzji ZRID wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa i oddane w trwały zarząd GDDKiA Oddziałowi w L.. Naruszył w ten sposób art. 8 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację definicji drogi wewnętrznej i przypisanie zarządcy drogi krajowej, tj. GDDKiA zarządzania drogami wewnętrznymi.

W ocenie skarżącego gdyby przyjąć wywody organu za prawidłowe, że dodatkowa jezdnia jest drogą serwisową - wewnętrzną, to zarządca drogi krajowej nie mógłby:

- sprawować zadań zarządcy drogi wynikających z art. 20 u.d.p. w granicach pasa drogowego ustalonych ww. decyzją ZRID,

- wydawać decyzji administracyjnych w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. na lokalizację infrastruktury technicznej (sieci) przebiegającej poprzecznie pod drogą (w granicach pasa drogowego), w tym pod przedmiotowymi drogami nazwanymi przez WINB serwisowymi,

- wydatkować środków finansowych na bieżące utrzymanie dodatkowych jezdni, terenów zieleni oddzielających jezdnie zasadnicze drogi ekspresowej od jezdni dodatkowych, pasów zieleni usytuowanych w pasie drogowym pomiędzy zewnętrzną krawędzią dodatkowej jezdni bądź zewnętrzną krawędzią przeciwskarpy rowu przydrożnego a granicą pasa drogowego etc., gdyż stanowiłoby to naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zgodnie z art. 34 u.d.p. "odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m".

Nietrafnie - zdaniem skarżącego - organ uznał, że przy drogach ekspresowych będących jednocześnie drogami międzynarodowymi oraz pozostałymi drogami ekspresowymi nie zakwalifikowanymi do sieci dróg międzynarodowych, odległość wynikająca z art. 43 u.d.p. nie może być wyznaczana od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W przypadku, gdy na odcinku drogi krajowej, ekspresowej lub autostrady wybudowane są wzdłuż dodatkowe jezdnie w pasie drogowym tych dróg, odczytując literalnie ten przepis, zewnętrzną krawędź jezdni stanowi: zewnętrzna krawędź jezdni dodatkowej. Gdyby przyjąć, że obiekty budowlane należy sytuować w odległościach określonych w art. 43 u.d.p., licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni zasadniczej drogi, to niejednokrotnie doszłoby do sytuacji, w której mogłyby być one umieszczane w pasie drogowym lub bezpośrednio przy granicy pasa drogowego, co niweczyłoby założenia ustawy o drogach publicznych w zakresie: ochrony pasa drogowego, zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym uniemożliwiałoby rozbudowę tych dróg. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że celem reklamy, jest przyciągnięcie uwagi użytkownika drogi. Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg służą właśnie zwracaniu uwagi na ich treść, tj. odwracaniu uwagi kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym, na którym to powinna być skoncentrowana wyłącznie ich uwaga. Niezależnie od tego zarządca drogi bierze również pod uwagę, że użytkownikami drogi są kierowcy o różnych predyspozycjach i umiejętnościach w zakresie kierowania pojazdem. Bezsporne jest, że podstawowym warunkiem zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest skupienie uwag użytkownika drogi na tym, co dzieje się na drodze. Dlatego też reklamy sytuowane w szczególności przy drogach ekspresowych, na których rozwijane są duże prędkości do 120 km/h, gdzie kierowcy winni skupie szczególną uwagę na panującej sytuacji na drodze i obowiązującym oznakowaniu, powinny być sytuowane w odległościach, które wykluczą takie niewłaściwe ich zachowania.

Skarżący wskazał, że w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 357/14, w sprawie ze skargi na postanowienie GDDKiA z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowy tablicy reklamowej przy drodze ekspresowej S3 (międzynarodowej) NSA wskazał m.in. że "nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (umowa AGR) w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że zakaz ustanawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych obejmuje obszar znajdujący się w odległości większej niż 40 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej poza terenem zabudowy. Regulacja zawarta w pkt VII.4 umowy AGR wyraźnie stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzując jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy (...). (...) Kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia, nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy".

Wskazując na powyższe zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja również narusza art. 20 pkt 20 u.d.p. poprzez ograniczenie zarządcy drogi zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów.

Bezsporne w sprawie jest, że urządzenie, będące przedmiotem postępowania jest konstrukcją reklamową trwale związaną z gruntem, gdyż świadczy o tym jego wielkość tj. konstrukcja z profili stalowych i kratownic o wysokości ok. 7,50 m oraz tablica niepodświetlana o wymiarach 2,40 m x 8,80 m oraz posadowienie na betonowym fundamencie. Zastosowana konstrukcja urządzenia reklamowego tworzy całość, którą należy zakwalifikować jako obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 p.b., na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenia na budowę.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy p.b.

Organy prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 p.b., a nie w trybie art. 48 p.b. Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane były wykonywane od samego początku samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W niniejszej sprawie inwestor dokonał natomiast zgłoszenia, od którego organ nie wniósł sprzeciwu. W takiej sytuacji inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b p.b. chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 443/10; z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13), czego inwestorowi [...] Sp. z o.o. nie można zarzucić.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b., tj. w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pr. bud., lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 51 ust. 7 p.b., że art. 57 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b p.b. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Odpowiednie stosowanie wymienionych przepisów związane jest w tym przypadku ze zrealizowaniem robót budowlanych. W konsekwencji niezasadne jest wtedy m.in. wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika z kolei, że sporne urządzenie reklamowe w dacie wydawania kolejnych decyzji przez organ już istniało, a prace budowlane nad jego powstaniem zostały zakończone, co nie było kwestionowane przez żadną ze stron, a zatem zachodziły przesłanki z art. 51 ust. 7 p.b.

Jak wynika przy tym z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., w przypadkach opisanych w art. 50 ust. 1 p.b. właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Należy przy tym od razu zaznaczyć, że wydanie nakazu rozbiórki bądź nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego dotyczy zasadniczo jedynie tych przypadków, gdy niemożliwe jest wykonanie innych czynności, które pozwoliłyby na zachowanie zgodności obiektu budowlanego z prawem.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga - w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - zbadania legalności danego obiektu budowlanego. W tym celu niezbędne jest zatem dokonanie oceny zgodności zrealizowanych prac z (1) przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z (2) przepisami techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek, należy zauważyć, że słusznie skarżący w toku postępowania zwracał uwagę na konieczność uwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr ew. [...] położonej w miejscowości W. N., gm. K.. W postępowaniu naprawczym organ administracji obowiązany jest bowiem do ustalenia, czy inwestycja budowlana zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi nakłada na organ administracji obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny - tak jak w rozpatrywanej sprawie - zrealizowanej już inwestycji budowalnej pod kątem jej zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi. Organy administracji zobowiązane są zatem do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem reguł wykładni aktów prawnych. Wspomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

W niniejszej sprawie organ administracji wskazał jedynie, że w świetle regulacji zawartych w planie nie ma zakazu lokalizacji urządzeń reklamowych. Jednakże wyników tej wykładni nie można uznać za prawidłową. Prezentowana przez organ analiza planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie interpretacji możliwości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem I29RP została błędnie uzasadniona, choć prowadzi ostatecznie do prawidłowego wniosku, że budowa przedmiotowego obiektu budowalnego jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. orzeczenia TK: z 28 maja 1986 r. U 1/86, z dni 5.11.1986 U 5/86 oraz SN z 22.101992 r. III CRN 50/92 - OSNCP 1993, z.10,.poz. 181).

Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. wynika, że działka nr ewid. [...] w miejscowości W. N. położona jest w obszarze I 29 RP (§ 23 planu), a więc w terenie upraw polowych bez prawa zabudowy. Jednocześnie jednak dla tego terenu obowiązują ustalenia zawarte w rozdziale II planu, dotyczącym zasad polityki przestrzennej, a więc również te zasady należy uwzględniać przy ustalaniu tego, w jaki sposób może być sporna działka zagospodarowana. Wskazać zatem należy, że z przepisu § 9, objętego rozdziałem II, wynika wprawdzie, że na terenach użytków rolnych oznaczonych m.in. symbolem RP obowiązuje zakaz przeznaczania ich na inne cele, niż rolnicze lub leśne oraz zakaz realizacji obiektów, ale zakaz ten dotyczy wyłącznie obiektów kubaturowych, a takim obiektem niewątpliwie nie jest sporne urządzenie reklamowe.

Obiekt kubaturowy charakteryzuje się bowiem wydzieleniem pewnej objętości z przestrzeni, a takiej cechy nie posiada otwarte urządzenie reklamowe.

W związku z tym organy prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów planu miejscowego.

Wprawdzie organy niezasadnie wskazały, że aby przyjąć, że na danym terenie niedopuszczalne jest umieszczanie urządzeń reklamowych, taki zakaz musiałby zostać wyraźnie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w nim zapisu o zakazie lokalizacji tego typu reklam, a takiego wyraźnego zakazu plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie przewiduje, to jednak wadliwość ta nie jest istotna, skoro wykładnia przepisów planu prowadzi do wniosku, że inwestycja zgodna jest z tym planem.

Prawidłowo również organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 i w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., które uzasadniałyby wydanie decyzji nakładającej na inwestora obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem bądź rozbiórki obiektu.

Przede wszystkim sporne urządzenie nie zostało zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Z przedłożonej przez inwestora specjalistycznej opinii technicznej wynika bowiem, że po przeanalizowaniu wszystkich elementów konstrukcji nośnej stalowej i fundamentu tablicy reklamowej, łącznie ze sprawdzeniem ugięcia konstrukcji, konstrukcji na wywrót i nacisku na podłoże gruntowe, rzeczoznawca budowlany (posiadający uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i inżynieryjnej) stwierdził, że urządzenie zostało wykonane prawidłowo i może być bezpiecznie eksploatowane.

Urządzenie nie zostało również wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), w tym objętych skargą, dotyczących odległości spornego urządzenia reklamowego od drogi ekspresowej.

Przepisem prawa materialnego dotyczącym możliwości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych jest art. 43 ust. 1 u.d.p., który przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach ekspresowych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 40 m poza terenem zabudowy, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego w przypadku, gdy na odcinku drogi krajowej, ekspresowej lub autostrady wybudowane są wzdłuż niej dodatkowe jezdnie w pasie drogowym tych dróg, to zewnętrzną krawędź jezdni stanowi zewnętrzna krawędź jezdni dodatkowej. Zdaniem natomiast organu, odległość, o której mowa w art. 43 u.d.p. należy liczyć od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej.

Stanowisko organu jest prawidłowe. Zewnętrzna krawędź jezdni drogi ekspresowej nie może być bowiem utożsamiana z krawędzią jezdni drogi serwisowej. Brak jest w stosunku do drogi serwisowej wymogu zachowania odległości obiektów budowlanych od krawędzi zewnętrznej jezdni, określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 10 u.d.p., droga ekspresowa jest drogą przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych:

a) wyposażoną w jedną lub dwie jezdnie,

b) posiadającą wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi ją innymi drogami transportu lądowego i wodnego, z dopuszczeniem wyjątkowo jednopoziomowych skrzyżowań z drogami publicznymi,

c) wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi.

Jednocześnie zgodnie z art. 4 pkt 5 - jezdnia jest to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów.

Interpretując art. 43 ust.1 w powiązaniu z definicjami zawartymi w art. 4 pkt 5 i pkt 10 u.d.p. stwierdzić należy, że krawędź jezdni drogi ekspresowej to krawędź jednej lub dwóch jezdni przeznaczonej do ruchu pojazdów. Pojęcia jezdni drogi ekspresowej nie można więc utożsamiać z pojęciem drogi ekspresowej. Wyznacznikiem odległości minimalnej sytuowania obiektu budowlanego jest zewnętrzna krawędź jezdni. W rezultacie pomiary należy przeprowadzać od krawędzi tej części jezdni, która jest przeznaczona do ruchu pojazdów. Krawędzi jezdni nie należy utożsamiać z linią pasa drogowego (zob. P. Zaborniak - Ustawa o drogach publicznych. Komentarz LexisNexis 2000). Odnosząc się powołanego przez pełnomocnika skarżącego wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 313/15, z którego - zdaniem pełnomocnika - wynika, że droga serwisowa nie jest drogą samoistną, lecz jest częścią drogi ekspresowej, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej, wskazać należy, że wyrok dotyczył zezwolenia na lokalizację zjazdu i nie dotyczył interpretacji art. 43 § 1 u.d.p., a Sąd wskazał w nim, że droga serwisowa leży w pasie drogowym drogi ekspresowej, stanowiąc kolejną, dodatkową jezdnię. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a więc droga serwisowa, która leży w pasie drogowym i stanowi kolejną dodatkową jezdnię, inną niż określona w art. 4 pkt 10 lit. a, nie może być uznana za jezdnię drogi ekspresowej, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. Niezasadny jest również zarzut art. 20 pkt 20 u.d.p., z którego wynika, że do zarządcy drogi należy zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej. Zarządca drogi wykonuje obowiązki w ramach obowiązujących przepisów, skoro wybudowanie obiektu budowlanego jest zgodne z art. 43 ust. 1 u.d.p., nie może jednocześnie naruszać art. 20 pkt 20 ustawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia umowy o głównych drogach ruchu międzynarodowego /AGR/, która została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego i jest bezpośrednio stosowana. Zgodnie z nią - pkt. Vll.4. - ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Umowa nie precyzuje jednak co oznacza określenie "przy" drogach międzynarodowych. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 865/13), przytoczone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Umowa międzynarodowa jako stanowiąca część polskiego porządku prawnego może być, co do zasady, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. W tym jednak wypadku, skoro zapisy umowy są nieprecyzyjne należy ją wykładać łącznie z innymi przepisami prawa polskiego - w tym ustawy o drogach publicznych, z których wynikają ograniczenia w zakresie możliwości lokowania obiektów budowlanych przy drogach. W tym wypadku pojęcie "przy drogach" zostało sprecyzowane w tej ustawie za pomocą ustalenia odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tym samym w sytuacji gdy ustawa nie zabrania lokowania tablic w określonej odległości od drogi, mając na uwadze zapisy umowy międzynarodowej tylko w wyjątkowych wypadkach organ może wydać rozstrzygnięcie odmowne.

W sprawie nie zostały przy tym naruszone przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Prawidłowo zebrany został materiał dowody i prawidłowo również oceniony przez organy administracji. Wprawdzie, jak wyżej wskazano, organ błędnie uargumentował zgodność inwestycji z planem miejscowym, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale nie jest to naruszenie istotne, gdyż nie miało ono wpływu na treść prawidłowego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - oddalił skargę.