Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 62/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r., skierowanym na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U, Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.) M. T. wystąpił drogą elektroniczną do Prezesa Narodowego Banku Polskiego, o udostępnienie dokumentu Narodowego Banku Polskiego, opatrzonego sygnaturą [...].

Pismem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], doręczonym M. T. w dniu [...] października 2017 r., organ poinformował wnioskodawcę, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi w terminie do dnia [...] listopada 2017 r.

Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], doręczonym [...] listopada 2017 r., NBP poinformował M. T., że materiał o którego udostępnienie wnioskowano jest materiałem wewnętrznym, powstałym w NBP, w ramach wstępnych przygotowań do jednego z zadań audytowych i zawiera wybiórczą, a w związku z tym niekompletną informację dotyczącą tego zadania. Wskazano też, że z uwagi na fakt, zakwalifikowania wnioskowanego dokumentu jako "dokument wewnętrzny", brak jest podstaw do jego udostępnienia w trybie u.d.i.p.

Pismem z [...] stycznia 2018 r., uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2018 r. M. T. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego zarzucając mu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a tym samym wprowadzenie ograniczeń w dostępie do informacji, wbrew przepisom art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 32 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione różnicowanie prawa do informacji publicznej, w zależności od podmiotu, który żąda dostępu do informacji, która została już wcześniej udostępniona, a tym samym naruszenie zasady równości,

- art. 1 ust. 1 w związku z art 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), poprzez uznanie, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej,

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niemające postaw różnicowanie prawa do informacji publicznej w zależności od podmiotu, który żąda dostępu do informacji, która została już wcześniej udostępniona - a tym samym pozbawienie tego prawa; art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w terminie uprzednio przedłużonym przez Prezesa NBP.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa NBP do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi M. T. przypomniał stan sprawy i wskazał, że Prezes NBP jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy żądania, to zdaniem skarżącego wnioskowany przez niego dokument NBP stanowi informację publiczną. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jest to "dokument wewnętrzny". Skarżący przedstawił też okoliczności zwrócenia się do Prezesa NBP z wnioskiem o udostępnienie omawianej informacji, gdyż jego zdaniem, mają one kluczowe znaczenie do uznania, że dokument ten posiada walor informacji publicznej. Skarżący podał, że fragment wnioskowanego dokumentu zauważył w audycji "[...]", wyemitowanej w [...], w dniu [...] września 2017 r., jak również w nagraniu zamieszczonym na stronie internetowej: [...].

Podał też, że na nagraniu można zauważyć pod sygnaturą omawianego dokumentu winietą pisma, zawierającą znak graficzny NBP, a to zdaniem skarżącego oznacza, że jego autorami są osoby zatrudnione w NBP, które zredagowały go w ramach swoich obowiązków służbowych. Podał też, że takie założenie potwierdza także całokształt informacji zawartych w tej audycji, gdyż dotyczyła ona rzekomych nieprawidłowości przy zakupie nieruchomości przez NBP. Ponadto wypowiadali się w niej pracownicy NBP, w tym Dyrektor Biura Prasowego NBP. Wynika z tego, że żądana informacja została udostępniona autorom lub producentom audycji przez Prezesa NBP lub upoważnionych przez niego pracowników.

Skarżący wskazał też, że tryb dostępu prasy do informacji publicznej, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 33 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe, regulują również przepisy u.d.i.p. Akt ten nie przyznaje dziennikarzom, redaktorom naczelnym lub redakcjom uprawnień o charakterze szerszym niż pozostałym podmiotom żądającym dostępu do informacji publicznej. Podobnie, podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. stosują wobec wszystkich wnioskodawców tę samą procedurę.

Skarżący wskazał, że dokument ten został o ujawniony w audycji nadawanej w programie publicznej telewizji, która została następnie zamieszczona na publicznie dostępnej stronie internetowej, żądana informacja jest również (bądź była w trakcie przygotowywania audycji) w posiadaniu osób, które są autorami felietonów lub producentami "[...]" (lub którym zlecono te zadania). Zdaniem skarżącego, informacja ujawniona w publicznej telewizji i dostępna stale przez internet (chociażby we fragmencie), a ponadto udostępniona wcześniej podmiotom mającym wpływ na jej publiczne ujawnienie - razem z innymi informacjami pochodzącymi od tego samego organu, którego przedstawiciele udzielają komentarzy w związku z jego publikacją - stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w całości zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Następnie skarżący, odnosząc się do zarzutu bezczynności organu, podał, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że organ udostępnia informację publiczną innym podmiotom, a w przypadku innych wnioskodawców wskazuje, że informacja ta nie ma waloru informacji publicznej, to tak lekceważące traktowanie konstytucyjnej zasady równości, jak i uniwersalnego charakteru prawa do informacji o działalności organów państwa, zasługuje na szczególnie negatywną ocenę i konieczność stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a także wymierzenie grzywny Prezesowi NBP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że wnioskowany dokument [...], którego fragment pojawił się w programie pt. "[...]", wyemitowany w dniu [...] września 2017 r., stanowi notatkę informacyjną, która została sporządzona w trybie roboczym w departamencie NBP, właściwym w sprawach audytu wewnętrznego (dalej "departament") przez pracownika zajmującego stanowisko głównego specjalisty. Notatka została opracowana w celach poglądowych, tj. usystematyzowania i podsumowania wiedzy znajdującej się w departamencie na dzień sporządzenia notatki, dotyczącej tematu zadania audytowego, do którego departament przygotowywał się w tamtym okresie. W konsekwencji, notatka obejmuje wstępną, niekompletną wiedzę w zakresie planowanego audytu, jaka była w dyspozycji departamentu na etapie prac przygotowawczych.

Organ podał też, że notatka została wytworzona w formie elektronicznej (dokument w formacie Word) i nie została utrwalona w inny sposób. Opracowano ją zgodnie z ustalonymi w NBP zasadami identyfikacji wizualnej, nakładającego na pracowników obowiązek tworzenia wszystkich dokumentów na tzw. papierze firmowym.

Podał też, że wprawdzie notatka zawiera informację o tym, kto ją opracował (imię, nazwisko i stanowisko pracownika), nie jest natomiast podpisana. Nie ma w niej też informacji o odbiorcy. Została przekazana za pośrednictwem poczty elektronicznej dyrekcji departamentu oraz osobie przygotowującej się do audytu i nie była wykorzystywana poza departamentem. Notatka jest opatrzona tzw. sygnaturą (znakiem sprawy obejmującym skróty określające departament i wewnętrzną komórkę organizacyjną, inicjały pracownika, odpowiedni rzeczowo symbol klasyfikacyjny i rok, a także numer "1"), ale nie jest zarejestrowana, tj. w spisie spraw prowadzonym w NBP zgodnie z obowiązującymi przepisami o obsłudze kancelaryjnej nie została zaewidencjonowana sprawa o takiej sygnaturze.

Następnie organ podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie udostępniał notatki w trybie u.d.i.p. żadnym innym podmiotom, w szczególności prasie zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe. Analizując charakter dokumentu wnioskowanego przez skarżącego organ miał na uwadze, fakt, że pomimo szerokiego, choć mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej, przepisy u.d.i.p. nie są środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji.

Następnie powołując się szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji.

Organ podał też, że wprawdzie u.d.i.p. nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty robocze do użytku wewnętrznego lub wytworzone w czasie negocjacji czy uzgadniania stanowisk nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i dopiero to ostateczne stanowisko korzysta z przymiotu informacji publicznej.

Powyższe skutkuje rozróżnieniem na "dokumenty urzędowe" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i "dokumenty wewnętrzne", które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.

Organ podał też, że ponieważ w przepisach u.d.i.p. brak jest definicji "dokumentu wewnętrznego", jego zakres pojęciowy wyznacza doktryna i orzecznictwo, w których wskazuje się określone cechy, jakimi powinien się charakteryzować dokument, aby można go uznać za dokument wewnętrzny. Organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (Dz. U. poz. 1435), a także orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnosząc się zaś do żądanego dokumentu organ podał, że notatka oznaczona sygnaturą [...] została opracowana przez pracownika niepełniącego funkcji kierowniczej, jedynie w celach poglądowych, wyłącznie na potrzeby i użytek departamentu, w którym ją sporządzono. Zawiera informacje o części materiałów na temat przyszłego zadania audytowego, a tym samym określona kwalifikacja okoliczności przedstawionych w notatce opiera się na niekompletnej wiedzy jaką dysponował departament na wstępnym etapie przygotowań, która wymagała uzupełnienia i dalszej weryfikacji, integralną częścią notatki jest wykaz brakujących materiałów i informacji, które powinny zostać pozyskane przez departament w celu zapewnienia możliwości pełnej analizy zagadnienia mającego być przedmiotem audytu.

Dokonując oceny charakteru wnioskowanego dokumentu organ wskazał, że należy także mieć na względzie ustalone w NBP zasady organizacji pracy. Zgodnie z Regulaminem organizacyjnym Narodowego Banku Polskiego (załącznik do uchwały nr [...] z [...] marca 2014 r. Zarządu NBP w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Narodowego Banku Polskiego, z późn. zm" dalej "Regulamin"), uprawnienia pracownika niepełniącego funkcji kierowniczej obejmują wyłącznie parafowanie przygotowywanych przez siebie dokumentów (§ 44 pkt 7 Regulaminu), które podlegają dalszej weryfikacji - w pierwszej kolejności bezpośredniego przełożonego (kierownika wewnętrznej komórki organizacyjnej w departamencie), który parafuje projekty dokumentów opracowane przez podległych pracowników, przedkładane do podpisu przełożonemu (§ 43 pkt 13 Regulaminu). Reprezentowanie departamentów NBP wobec przełożonych oraz w stosunkach z innymi podmiotami pozostaje w kompetencjach dyrektora, który rozstrzyga o ostatecznym kształcie stanowiska wypracowanego w ramach właściwości danego departamentu, po jego uprzednim wewnętrznym uzgodnieniu. Dyrektor kieruje departamentem podejmując decyzje w sprawach należących do jego zakresu działania, a nie zastrzeżonych do decyzji właściwego członka Zarządu NBP (§ 18 ust. 1 Regulaminu). W konsekwencji, w ocenie Organu, notatka informacyjna opracowana samodzielnie przez pracownika, bez weryfikacji na zasadach określonych w Regulaminie, ma charakter roboczy i nie jest wyrazem stanowiska departamentu realizującego zadania w określonym obszarze działania NBP.

W tym miejscu organ przywołał wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, w którym Sąd wyraził pogląd, że "procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny byłby przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu stanowiska organu. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył i w ten sposób podlegać społecznej ocenie".

Odnosząc się zaś do zarzutu bezczynności organ wskazał, że w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p, bezczynność polega na tym, że organ obowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje żadnej czynności, tj. "milczy" wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. O bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można jednak mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. W sytuacji gdy wniosek nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lecz wnioskodawcę należy poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu zawierającą wyjaśnienie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, należy traktować jako załatwienie sprawy.

W odpowiedzi na wiosek skarżącego organ, w terminie ustalonym i wskazanym skarżącemu, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował go, że informacja której się domaga, nie ma charakteru informacji publicznej. W konsekwencji nie doszło do bezczynności organu, bowiem skarżącemu udzielono odpowiedzi, z której wynika jednoznacznie, że jego wniosek nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

Reasumując organ stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem skargi, przeprowadził stosowne postępowanie w celu dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, pozwalających na rozstrzygnięcie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Mając na uwadze cechy przypisywane przez doktrynę i orzecznictwo dokumentowi określanemu jako "dokument wewnętrzny", w ocenie organu, charakter dokumentu wnioskowanego przez skarżącego uzasadniał zakwalifikowanie go do takiej kategorii. W rezultacie organ uznał, że wnioskowany przez skarżącego dokument nie może zostać udostępniony w trybie u.d.i.p., gdyż nie stanowi informacji publicznej.

Organ podał też, że wobec braku udostępnienia wnioskowanego dokumentu w trybie u.d.i.p. innym podmiotom (w tym na podstawie przepisów Prawa prasowego), nie znajduje uzasadnienia podniesiony przez skarżącego zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości i lekceważące traktowanie zagwarantowanego każdemu prawa do informacji publicznej. Ponadto organ podał, że o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanego dokumentu poinformował skarżącego w ustawowym terminie, a to oznacza, że nie doszło do bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Natomiast stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Badając skargę pod kątem wskazanych wyżej przesłanek Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Wskazać należy, że skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu.

Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Przedmiotem niniejszego postępowania stała się bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego, w udostępnieniu dokumentu Narodowego Banku Polskiego Narodowego Banku Polskiego, opatrzonego sygnaturą [...].

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że w świetle przepisów u.d.i.p., bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 259/16, publik. LEX nr 2187962).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2).

Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności orany władzy publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym, NBP będąc bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej posiadającym osobowość prawą (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2013 r. poz. 908 ze zm.), powołanym w celu kształtowania polityki pieniężnej Państwa, jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zatem spoczywa na nim obowiązek udzielania informacji publicznej, (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 4/08, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Wskazać zatem należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą informację dotyczącą "sprawy publicznej". Ustawa w żadnym przepisie nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", a przepis art. 6 ust. 1 jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę czy postać. Istotne jest bowiem to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwraca się uwagę na pojęcie "dokumentu wewnętrznego". Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą wskazywać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2770/13, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3007/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, art. 61, w: "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005 r., s. 6).

Warto wskazać, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s.58-59).

Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A2013, nr 8, poz. 122).

Wskazać w tym kontekście należy, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że materiały szkoleniowe, w tym wytworzone w toku szkolenia i na jego potrzeby, stanowią właśnie materiały ("dokumenty") wewnętrzne niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prawo określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji się do nich wobec tego nie odnosi (tak: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 502/14). Potwierdza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (zob. wyrok NSA z dnia12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11).

W niniejszej sprawie organ wskazał, iż że dokument [...], którego fragment pojawił się w programie pt. "[...]", wyemitowany w dniu [...] września 2017 r., stanowi notatkę informacyjną, która została sporządzona w trybie roboczym w departamencie NBP właściwym w sprawach audytu wewnętrznego, przez pracownika zajmującego stanowisko głównego specjalisty. Notatka została opracowana w celach poglądowych, tj. usystematyzowania i podsumowania wiedzy znajdującej się w departamencie na dzień sporządzenia notatki, dotyczącej tematu zadania audytowego, do którego departament przygotowywał się w tamtym okresie. W konsekwencji, notatka obejmuje wstępną, niekompletną wiedzę w zakresie planowanego audytu, jaka była w dyspozycji departamentu na etapie prac przygotowawczych.

Notatka została wytworzona w formie elektronicznej (dokument w formacie Word) i nie została utrwalony w inny sposób. Opracowano ją zgodnie z ustalonymi w NBP zasadami identyfikacji wizualnej, nakładającego na pracowników obowiązek tworzenia wszystkich dokumentów na tzw. papierze firmowym.

Notatka zawiera informację o tym, kto ją opracował (imię, nazwisko i stanowisko pracownika), natomiast nie jest podpisana. Nie ma w niej informacji o odbiorcy. Została przekazana za pośrednictwem poczty elektronicznej dyrekcji departamentu oraz osobie przygotowującej się do audytu i nie była wykorzystywana poza departamentem. Notatka jest opatrzona tzw. sygnaturą (znakiem sprawy obejmującym skróty określające departament i wewnętrzną komórkę organizacyjną, inicjały pracownika, odpowiedni rzeczowo symbol klasyfikacyjny i rok, a także numer "1"), ale nie jest zarejestrowana, tj. w spisie spraw prowadzonym w NBP zgodnie z obowiązującymi przepisami o obsłudze kancelaryjnej nie została zaewidencjonowana sprawa o takiej sygnaturze.

Następnie organ podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie udostępniał notatki w trybie u.d.i.p. żadnym innym podmiotom, w szczególności prasie zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe.

Analizując charakter dokumentu wnioskowanego przez skarżącego Organ miał na uwadze, fakt, że pomimo szerokiego, choć mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej, przepisy u.d.i.p. nie są środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji.

Powyższe wyjaśnienia organu wskazują, w ocenie WSA w Warszawie, że żądany we wniosku dokument stanowi istotnie dokument wewnętrzny, bowiem służy one wymianie informacji i zgromadzeniu niezbędnych materiałów do wytworzenia dokumentu końcowego w zakresie planowanego audytu.

Ponadto wskazać należy, że Sąd zapoznał się z żądanym we wniosku dokumentem, nadesłanym przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego na żądanie Sądu i w wyniku analizy treści tego dokumentu Sąd doszedł do wniosku, że nie spełnia on warunku informacji publicznej, gdyż wstępna, niekompletna wiedza w zakresie planowanego audytu ma charakter dokumentu wewnętrznego.

Dlatego też zgodzić się należy z organem, że dokument ten nie ma charakteru informacji publicznej. Słusznie zatem NBP poinformował skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2017 r., że objęty jego wnioskiem z dnia [...] września 2017 r., dokument Narodowego Banku Polskiego, opatrzony sygnaturą [...] nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie będzie udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sytuacji bowiem, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, właściwą formą załatwienia wniosku o jej udostępnienie jest poinformowanie o tym wnioskodawcy.

Organ prawidłowo poinformował o tym skarżącego, co powoduje, że nie pozostawał w bezczynności, a tym bardziej w rażącej bezczynności.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.