Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 5/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art.6, art.77, art.138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.28 ust.1, art.29 i art.30, art.32 ust.4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 140 ustawy, art.59 ust.1, art.60, art.72 ust.2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz Skarżącej [...] sp. z o.o. w W. kwotę [...]zł ([...]) tytułem kosztów sądowych i kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca – [...] Sp. z o.o. (dalej – Spółka) zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym, tj. budynku położonym w P. przy ul. [...], o nieznacznym oddziaływaniu (nie zaliczających się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub znacząco oddziałujących na obszar Natura 2000). Do zgłoszenia dołączona została m.in. dokumentacja techniczno formalna robót objętych zgłoszeniem, analiza kwalifikacyjna inwestycji objętej niniejszym zgłoszeniem, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta P. nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto Spółka została zobowiązana również do wyjaśnienia sprzeczności między punktem 8.3 dokumentacji techniczno-formalnej, a zapisem na rysunku nr 4 (sprawa miejsca montażu urządzenia APM).

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Spółka zadośćuczyniła powyższemu wezwaniu w zakresie ww. wyjaśnienia, jednocześnie wskazując na brak zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta P. zgłosił sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania wyżej opisanych robót budowlanych. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent wskazał, że skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła ostatecznej decyzji Wydziału Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącej wnioskowanego przedsięwzięcia przesyłając obszerne uzasadnienie dowodzące, że zakres zgłoszonych robót budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Żądanie dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związane jest z treścią art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006/156/1118, ze zm., dalej - P.b., Prawo budowlane). Organ wskazał, że o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przesądza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przesądza o tym ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, ze zm., dalej – ustawa o informacjach o środowisku). Organ powołał się na art. 61 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 tejże ustawy. Zdaniem organu odpowiedni zapis z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza, czy zgłoszona inwestycja jest ujęta w art. 28 i 30 P.b., jako niewymagająca pozwolenia na budowę. W związku z brzmieniem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenie sprzeciwu było zdaniem organu konieczne.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu zarzuciła decyzji m.in. naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 P.b. poprzez jego zastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych w związku z nieuzupełnieniem wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy braki zostały uzupełnione w drodze wyjaśnień, iż żądane dokumenty nie są wymagane, a zatem nie zaktualizowała się kompetencja organu do wniesienia przedmiotowego sprzeciwu. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez dowolne i niczym nie uzasadnione ustalenie, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy przepisy nie kwalifikują rzeczonej stacji do takich przedsięwzięć; naruszenie art. 61 ust. 1 Poś poprzez błędną interpretację tj. przyjęcie, że przepis upoważnia organy administracji do uznaniowego decydowania o wymagalności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz naruszenie art. 29 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b P.b. poprzez przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym tymi przepisami nie jest montaż urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym, tj. poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie jest zaliczone do inwestycji wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 1 i 3 , art. 77 § 4, art. 7 – 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa) poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn ze względu na które innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2010 r. w całości i wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez Spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem.

W uzasadnieniu Organ wskazał, iż decyzja organu I instancji nie została przez ten organ dostatecznie uzasadniona w oparciu o materiał dowodowy. Organ niewystarczająco uzasadnił nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent Miasta P. nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności sprawy, tj. że obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działki, do których zgłaszający posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ II instancji wskazał również, iż z załączonej dokumentacji wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne wkraczać będzie na tereny sąsiadujące, co w przyszłości może spowodować ograniczenie zabudowy tych terenów obiektami wysokimi z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wojewoda powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm., dalej - rozporządzenie) oraz wskazał, iż zamierzone przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia, bądź spowodować zwiększenie ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tym samym Wojewoda uznał, że zasadne jest wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ przywołał również art. 30 ust. 5. Zdaniem organu II instancji kwestia oddziaływania inwestycji zostałaby szczegółowo zbadana w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z udziałem zainteresowanych stron (art. 28 ust. 2 P.b.), co pozwoli na definitywne rozstrzygnięcie kwestii wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. W ten sposób zostaną zabezpieczone interesy osób trzecich i zapewniona ochrona prawa do zabudowy nieruchomości.

Skargę z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] , jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji, zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, poprzez wniesienie sprzeciwu wobec dokonanego przez Spółkę zgłoszenia oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, które nie spowodują wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

2. błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że pola elektromagnetyczne będą emitowane w miejscach dostępnych dla ludności, a tym samym, że w przyszłości mogą spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

3. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm. zwana w dalszej części "Poś"), poprzez uznanie za "miejsca dostępne dla ludności" takich miejsc, do których dostęp ludności jest niemożliwy bez posłużenia się sprzętem technicznym;

4. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 4 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z wprowadzeniem, utrwaleniem bądź zwiększeniem ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę z udziałem stron znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

5. art. 7 w zw. z 77, art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i dowolnym ustaleniu, że zgłoszone roboty spowodują wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, mogących być przedmiotem zabudowy pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi;

6. art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie na czym organ oparł stwierdzenie, że zgłoszone roboty spowodują wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz że promieniowanie elektromagnetyczne wkraczać będzie na tereny sąsiadujące oraz powodować ograniczenie zabudowy w przyszłości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż za niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa uważa ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, zgodnie z którą wykonanie przez Spółkę wskazanych w zgłoszeniu robót budowlanych spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, jak również może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co doprowadziło do zgłoszenia przez Wojewodę sprzeciwu i nałożenia na Spółkę obowiązku uzyskania pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącej Organ II instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 P.b. nakazuje organowi w pierwszej kolejności ustalenie, czy realizacja zgłoszonych robót może spowodować skutki, o których mowa we wskazanym przepisie, a dopiero po stwierdzeniu takiej okoliczności, w ramach uznania administracyjnego ("organ może nałożyć"), organ rozstrzyga czy w konkretnym stanie faktycznym występuje potrzeba nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia, czy też potrzeby takiej nie ma. Zdaniem skarżącej dla zastosowania art. 30 ust 7 pkt 1 lub 4 P.b. ewentualne ograniczenia lub uciążliwości nie tylko muszą faktycznie, a nie tylko potencjalnie wystąpić, ale przede wszystkim powinny być konkretne i realne, a jednocześnie na tyle istotne, by uzasadniało to nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie mają realnego i faktycznego charakteru, są wyłącznie okolicznością rozważaną hipotetycznie przez Wojewodę. Na poparcie powyższej argumentacji skarżąca przywołała stanowisko judykatury przedstawione w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2007 r., (sygn. akt II SA/GI 540/07, publikowanym w bazie orzeczeń sądów administracyjnych dostępnych na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) oraz skierowanych do wojewodów przez Ministra Środowiska pism z dnia 28 marca 2002 r. (nr BOA-H-518/02/MW/SD) oraz z dnia 1 czerwca 2006 r. (nr DIOŚ-078/4949/04/SR).

Skarżąca wskazała, iż uznanie przestrzeni nad nieruchomością na wysokości kilkudziesięciu i więcej metrów za "miejsce dostępne dla ludności" (jak to uczynił organ odwoławczy wskazując "zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych zostały określone na 70 m.") skutkowałoby tym, że także w tej przestrzeni powinny być dokonywane pomiary pól (art. 122 Poś), choć nie widać ku temu żadnego racjonalnego uzasadnienia, a inwestycja naruszałaby standardy jakości środowiska, bowiem dopuszczalne poziomy pól są w tej przestrzeni przekroczone i uznanie jej za "miejsca dostępne dla ludności" oznaczałoby konieczność utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania (art. 135 Poś) i wymierzenie sankcji inwestorowi (art. 338 a i 339 Poś). W odniesieniu do zakresu pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" skarżąca podniosła, że zostało zdefiniowane w art. 124 ust. 2 Poś. Przepis ten w ogóle nie został wzięty pod uwagę przez Wojewodę, który dokonał wykładni tego pojęcie w odniesieniu do hipotetycznie możliwego stanu zagospodarowania terenów. Definicja legalna nic nie mówi o obecnym, czy hipotetycznie możliwym stanie zagospodarowania terenu. Bezsprzecznym jest, zdaniem skarżącej, że miejsce na wysokości 15,1 m npt znajdujące się nad poziomem dachów okolicznych budynków ok. 3,4 m, jest miejscem, do którego dostęp ludności nie jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego. Miejsce to nie może być zatem, jak wskazuje skarżąca powołując się na stanowisko judykatury w tej mierze oraz liczne wyjaśnienia Ministerstwa Śrdowiska, uznane za dostępne dla ludności.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, iż pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" nie odwołuje się do prawa własności nieruchomości i jego granic w przestrzeni, lecz do tego, czy w danym miejscu może przebywać ludność. Przyjmuje się, zgodnie z prawami fizyki oraz przepisami rozporządzenia o pomiarach pól w "miejscach dostępnych dla ludności" (rozporządzenie do art. 122a Poś), że miejsca dostępne dla ludności kończą się na wysokości 2 metrów nad dostępnymi dla ludności powierzchniami (ziemi, balkonów, etc). Miejsca powyżej tej wysokości uważa się za niedostępne dla ludności, za wolną przestrzeń w rozumieniu tych przepisów, w której nie obowiązują normy chroniące ludność, bo nie ma takiej potrzeby - ludność na tych wysokościach po prostu nie przebywa. Zdaniem skarżącej - przy prawidłowej wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" jasne staje się, że bierze się pod uwagę aktualny stan faktyczny, (na co zdaniem skarżącej wskazują przytoczone wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - o "miejscach dostępnych dla ludności" można mówić wyłącznie w odniesieniu do określonego stanu faktycznego, a nigdy w odniesieniu do hipotetycznie możliwego stanu, który być może wystąpi w przyszłości. Jeżeli teoretycznie możliwa jest dalsza zabudowa nieruchomości, to do czasu jej realizacji przestrzeń na wysokości powyżej 2 metrów nad istniejącymi powierzchniami dostępnymi dla ludności nie jest "miejscem dostępnym dla ludności").

Skarżącą podkreśliła, iż nawet gdyby uznać, że organ prawidłowo ustalił wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. (z czym Skarżąca się nie zgadza), to powinien wyjaśnić, dlaczego w ramach uznania akurat w tym stanie faktycznym należało nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnej analizy, a wniesienie sprzeciwu nie zostało oparte na rzetelnym zbadaniu stanu faktycznego, a raczej wynikało z tego, że przedmiotem zgłoszenia była stacja bazowa telefonii komórkowej, czyli inwestycja często wzbudzająca protesty z zupełnie innych przyczyn niż kwestie z zakresu prawa budowlanego.

Skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu sprzeciwu organ wskazał na konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 Pb. Ochrona ta ma się realizować poprzez zagwarantowanie prawa zabudowy (nadbudowy) w odniesieniu do działek sąsiednich. Skarżąca wskazała, iż potencjalna nadbudowa lub zabudowa nie będzie ograniczona na skutek realizacji przedmiotowej stacji bazowej w przewidzianym dla niej trybie zgłoszeniowy. Ponadto, na skutek realizacji zgłoszonej inwestycji nie zostanie naruszone zagwarantowanie prawa zabudowy (nadbudowy) w odniesieniu do działek sąsiednich. Nie jest zatem konieczne przeprowadzenie przedmiotowego postępowania jako postępowania w celu uzyskania pozwolenia na budowę z udziałem stron, bowiem ich interes prawny na etapie zgłoszenia jest chroniony w sposób maksymalny ( w tej mierze powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, iż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu pozwalającego na ustalenie okoliczności, że realizacja instalacji przedmiotowej stacji bazowej spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie Spółki okoliczność ta została ustalona przez organ w oparciu o subiektywne przypuszczenia, a nie fakty. Brak ustalenia ww. i dowolna, a nie swobodna ocena stanu faktycznego skutkowały naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa tj. nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Wreszcie skarżąca podniosła, iż w związku z tym, że Skarżąca wnosi również o uchylenie decyzji organu I instancji aktualne pozostają zarzuty skierowane pod adresem decyzji organu I instancji zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż prowadzący postępowanie odwoławcze organ administracji rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy i nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Na terminie rozprawy w dniu 9.03.2011r. pełnomocnik skarżącej między innymi podniósł, iż organ II instancji wadliwie interpretuje przepisart.29 ust.2 pkt 15 w zw. z art.30 ust.7 pkt 4 prawa budowlanego, który zezwala wyjątkowo tylko na zgłoszenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art.1 par 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) i art.3 par 1 i par 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art.134 par 1 Ppsa, w postępowaniu sądowo administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z regulacją zawartą w art.28 ust.1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 i art.30. Przepis art.29 Prawa budowlanego określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art.30 Prawa budowlanego wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

W niniejszej sprawie inwestor w dniu [...] sierpnia 2010r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu na dachu istniejącego obiektu budowlanego - budynku położonego w P. przy ul.[...] urządzeń i instalacji radiokomunikacyjnych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych o nieznacznym oddziaływaniu (dwa maszty o wysokości 4,95 m każdy).

W tym miejscu wskazać należy, iż zgłoszenie zamiaru budowy ma charakter wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kpa z uwzględnieniem szczególnej regulacji Prawa budowlanego w zakresie istoty tego postępowania i formy rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem.

W ramach prowadzonego postępowania obowiązkiem organu jest ustalenie, z poszanowaniem przepisów kpa, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do realizacji danej budowy.

Zgodnie z wyrażoną w art.7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz, a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art.6 Kpa). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art.77 Kpa, według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W myśl art.30 ust.2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W przedmiotowej sprawie podstawą do wniesienia przez organ sprzeciwu było nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie zgłoszenia poprzez dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało w niniejszej sprawie ocenić, czy organ zasadnie, pomimo oświadczenia inwestora, iż zgłoszenie nie dotyczy robót mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po zobowiązaniu strony do dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wniósł sprzeciw.

W tym miejscu wskazać należy, iż zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o ozwoleniu na budowę, zgodnie z art.29 ust.2 pkt 15 Prawa budowlanego podlega m.in. instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Ponadto zauważyć należy, iż w wyniku zmian w przepisach Prawa budowlanego, dokonanych w art.140 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, które weszły w życie z dniem 15 listopada 2008r., przestał obowiązywać art.30 ust.1 pkt 3 lit.c Prawa budowlanego. Zgodnie z którym, zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu tej ustawy. Ponadto art.140 pkt 3 lit.b ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko dodano ustęp 3 w art.29 Prawa budowlanego, stanowiący, iż "pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...)".

Art.59 ust.1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko stwierdza, iż przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko :

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art.63 ust.1

Ust.2 tegoż przepisu stwierdza, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust.1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli :

1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

2) 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art.96 ust.1.

W myśl natomiast art.60 powołanej ustawy Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art.63 ust.1, określi w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przypadki gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Jednocześnie zgodnie z art.72 ust.2 do czasu wydania przepisów, o których mowa w art.60 niniejszej ustawy :

1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art.59 ust.1 pkt 1 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,

2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art.59 ust.1 pkt 2 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Do czasu wydania przez Radę Ministrów nowego rozporządzenia mają zatem zastosowanie przepisy dotychczasowe tj.rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Zmiana tego rozporządzenia, obowiązująca od dnia 31 sierpnia 2007r. (Dz.U.Nr 158, poz.1105) wprowadziła w par 2 ust.1 pkt 7 wymóg bezwzględnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o zróżnicowanych częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi ;

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 20.000 W.

W par 3 ust.1 pkt 8 tego aktu, wskazano zaś rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymieniając instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w par 2 ust.1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny;

Ustawodawca uzależnił zatem wymóg sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko od mocy promieniowania i odległości usytuowanie danej instalacji od miejsc dostępnych dla ludności.

Nie ulega wątpliwości, iż nowelizacja ustawy Prawo budowlane, w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, wprowadziła istotne zmiany, gdyż wykluczyła możliwość objęcia procedurą zgłoszeniową wszelkich prac budowlanych mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe oznacza, iż obowiązkiem organu w aktualnym stanie prawnym jest ocena czy prace budowlane objęte zamierzeniem inwestycyjnym polegające na instalacji urządzenia mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Oceny przedsięwzięcia w tym zakresie, organ powinien dokonywać samodzielnie, poprzez weryfikację zgłoszenia i załączonej do niego dokumentacji z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. A zatem organ, mając na uwadze art.7 i 77 par 1 Kpa winien wyjaśnić w sposób wyczerpujący i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości charakter planowanej inwestycji w kontekście zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, ponieważ prawidłowe ustalenie charakteru inwestycji warunkuje dalsze postępowanie.

Natomiast w sytuacji kiedy zgłoszenie nie zawiera danych umożliwiających organowi dokonanie takiej oceny, to organ dążąc do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy winien wydać postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia w trybie art.30 ust.2 Prawa budowlanego.

Inwestor odpowiadając na zobowiązanie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010r. wskazał, iż zgłoszenie nie dotyczy robót mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Sądu powyższe oświadczenie, co prawda sugeruje, iż dla planowanej inwestycji nie będą wymagane środowiskowe uwarunkowania, to jednakże nie daje to całkowitej pewności, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to między innymi z treści zgłoszenia, w którym czytamy, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym. Wskazać należy, że przepis par 4 rozporządzenia w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju, położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Oznacza to więc konieczność zbadania powiązań z innymi przedsięwzięciami tego rodzaju, w szczególności kumulowania się oddziaływań wszystkich anten na wieży stacji bazowej. W zebranych materiałach brak jakiejkolwiek wzmianki na temat wzajemnego wpływu na siebie istniejących anten, co uzasadnia obawę co do rzeczywistej mocy promieniowania wskazanej przez inwestora. Powyższe ustalenie w świetle wskazanych wyżej przepisów wpływa na ocenę stopnia oddziaływania inwestycji na środowisko.

Jak wskazano już wyżej organ po otrzymaniu zgłoszenia winien wyjaśnić w sposób wyczerpujący i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości charakter planowanej inwestycji w kontekście zaliczenia jaj do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Skoro w niniejszej sprawie przedłożona wraz z zgłoszeniem dokumentacja nie pozwalała na jednoznaczne ustalenia charakteru planowanej inwestycji, to organ zasadnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r.nałożył na stronę obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższy dokument pozwoliłby organowi na jednoznaczne ustalenie charakteru planowanej inwestycji w kontekście zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko.

Zatem skoro w niniejszej sprawie wnioskodawca w zakreślonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia to organ I instancji zasadnie na podstawie art.30 ust.2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw.

W zakresie zaś decyzji organu II instancji, należy wskazać, iż organ ten uchylając decyzję organu I instancji i korzystając z dyspozycji art.30 ust.7 pkt 4 Prawa budowlanego wniósł własny sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem. Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji o której mowa w ust.5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust.1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zaś zgodnie z art.124 ust.2 Prawa ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jednakże należy podkreślić, iż do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art.30 ust.5 Prawa budowlanego). Przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (wyrok NSA z 12 grudnia 2006r. sygn.akt II OSK 79/06; Prawo budowlane.Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, wyd.3,C.H.Beck W-wa, str.376,379 i powołane tam orzecznictwo; Procedura zgłoszenia robót budowlanych B.Majchrzak.Oficyna Wolters Kluwer bussines,W-wa 2008, str.132). Termin trzydziestodniowy określony w art.30 ust.5 Prawa budowlanego, ma charakter zawity i z uwagi, iż jest to termin prawa materialnego, który jako taki nie może być przedłużony, a jego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu (tak Prawo budowlane.Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, wyd.3, C.H.Beck W-wa str.380). Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze trzeba przyjąć, iż w niniejszej sprawie termin trzydziestodniowy zastrzeżony dla wniesienia sprzeciwu zaczął swój bieg w dzień następny po dniu, w którym upłynął bezskutecznie termin określony w postanowieniu zobowiązującym do uzupełnienia zgłoszenia. Decyzja więc organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji i zawierająca własny sprzeciw wydana została z opóźnieniem, z uchybieniem 30 dniowego terminu do jego wniesienia. A zatem nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Ponadto należy podkreślić, iż organ odwoławczy nie może na podstawie art.138 par 2 kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009r., II SA/Ke 688/09).

W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ winien rozważyć kwestię zasadności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji w świetle przepisu art.29 ust.3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 par 1 pkt 1 lit.a i c orzekł jak w punkcie 1 sentencji uchylając decyzję organu II instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).