Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 784/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S K., A. M K. , B.G., E.G. i K.G. na uchwałę [...] z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXXI/853/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. G., E. G., B. G., A. K. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XXXI/853/16 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie działek stanowiących własność skarżących, tj. w zakresie działki nr [..] (ul. T.), nr [..] (ul. R.) i nr [..] (ul. R.).

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie uprawnień w zakresie władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie praw skarżących, a także naruszenie art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), dalej jako p.o.ś., oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014., poz. 112), poprzez ich pominięcie w procedurze planistycznej i niezakwalifikowanie działek skarżących zgodnie z ich faktycznym przeznaczeniem mieszkaniowym, co skutkowało pozbawieniem skarżących ochrony przed hałasem. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, gdy w sprawie konieczne było ustalenie legalnego dotychczasowego zagospodarowania terenu należącego do skarżących.

W uzasadnieniu skarżący wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały podali, że są właścicielami działek nr [..] (K. G.), nr [..] (A.K. i R.K.) i nr [..] (E. G. i B. G.), które zostały objęte postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego i oznaczone w nim symbolem 005-U33, zabudowa usługowa komercyjna i publiczna. Interes ten został natomiast naruszony poprzez ograniczenie przysługujących im uprawnień właścicielskich do korzystania na cele stricte mieszkaniowe na skutek ich przeznaczenia w planie pod zabudowę usługową.

Jak bowiem wskazano, z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości, działki oznaczone są symbolem B – tereny mieszkaniowe i na każdej z nich posadowione są domy jednorodzinne, służące skarżącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Tymczasem kwestionowany plan wprowadza przeznaczenie tych działek pod zabudowę usługową komercyjną i publiczną, z dopuszczeniem parkingów i garaży dla samochodów osobowych innych niż na potrzeby inwestycji, salonów samochodowych (z serwisem), małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej, budynków zamieszkania zbiorowego, mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przy czym, zgodnie z ust. 5 istniejące przeznaczenie i sposób zagospodarowania w postaci budynków mieszkalnych na działkach przyległych do ul. T. oraz ul. R. [..] i [..] uznano za zgodny z planem.

Co więcej, decyzją z dnia 1 września 2017 r. Marszałek Województwa zobowiązując A. do ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu od zachodniej Obwodnicy poprzez budowę ekranów akustycznych, pominął działki skarżących wskazując, że teren oznaczony w planie symbolem 005-U33 przeznaczony jest do zabudowy usługowej, a budynki mieszkalne są tu wyjątkiem. W związku z taką kwalifikacją i fakt nieprzekroczenia norm hałasu dla terenów usługowych, teren ten nie wymagał ochrony w postaci ekranów akustycznych.

Mając to na uwadze, zdaniem skarżących, uchwalając ww. plan organ naruszył zasadę proporcjonalności, co czyni zasadnym zarzut nadużycia władztwa planistycznego. Przed uchwaleniem tego planu, na terenie działek skarżących nie obowiązywał bowiem żaden plan miejscowy, w związku z tym decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta ustalił dla działki nr [..] warunki zabudowy wskazując, że dopuszczalnym rodzajem zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Natomiast, gdy dla danego terenu nie obowiązuje plan miejscowy, sposób korzystania z nieruchomości wyznaczają faktycznie podejmowane przez właściciela czynności w ramach uzyskiwanych decyzji i zezwoleń. Zatem, aby prawidłowo ustalić przeznaczenie spornego terenu organ uchwałodawczy powinien wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy, a także zbadać, czy właściciele doznają ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości na skutek prawdopodobieństwa wejścia w życie założeń nowego planu w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia.

Oczywistym jest natomiast, że lokalizacja zabudowy usługowej stoi w sprzeczności z założeniami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uniemożliwia dalsze funkcjonowanie skarżących jako mieszkańców przedmiotowego terenu. Wraz z obowiązywaniem planu utracili więc oni prawo do dalszego zagospodarowania swoich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Takie przeznaczenie odbiega też od zagospodarowania działek położonych w sąsiedztwie, w obrębie ul. R., albowiem większość z nich wykorzystywana jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, i okoliczność ta została uwzględniona w planie poprzez przeznaczenie tych terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową M/U31, uwzględniającą warunki zabudowy mieszkaniowej M22.

Przy czym, w ocenie skarżących, organ planistyczny na żadnym etapie sporządzania przedmiotowego planu nie wskazał wiarygodnych ani racjonalnych przesłanek interesu publicznego, które przemawiałyby za zakwalifikowaniem nieruchomości skarżących do terenów zabudowy usługowej. Za takie wyjaśnienie nie można w szczególności uznać twierdzeń organu zawartych w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zawartego w załączniku nr 2 do uchwały, że zakwalifikowanie przedmiotowych terenów pod zabudowę usługową wynika z analiz akustycznych przeprowadzonych dla tego terenu, a które wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu przewidzianych dla terenu zabudowy mieszkaniowej i zabudowy mieszkaniowo-usługowej w rejonie działek nr [..] i [..], spowodowane bliskością [..] (Obwodnica). Jest to zatem obiekt o dużej uciążliwości akustycznej i lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w ich bezpośrednim sąsiedztwie, nie byłoby korzystne. Zdaniem skarżących wskazanie to jest jednak sprzeczne z wcześniejszymi działaniami organu wykonawczego gminy, który w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy zezwolił na zabudowanie nieruchomości skarżących, graniczących z [..], domami jednorodzinnymi.

Ponadto, skarżący zauważyli, że na większości terenów wzdłuż Obwodnicy w przedmiotowym planie miejscowym dopuszczono zabudowę mieszkaniowo-usługową, a nawet tereny ogródków działkowych. Powyższe tereny również sąsiadują z Obwodnicą i nie są od niej znacząco oddalone. W tym zakresie jednak organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż działki położone na południe od działek R. [..] [..] zostały przypisane do terenów mieszkaniowo - usługowych (oznaczonych symbolem 004-M/U31), ponieważ nie prognozuje się przekroczenie norm hałasowych, przy czym nie wskazał, na jakiej podstawie opiera te twierdzenia.

Reasumując, pominięcie w procesie planowania przestrzennego faktycznego przeznaczenia działek stanowiących własność skarżących narusza § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i doprowadziło do pozbawienia skarżących ochrony przed hałasem. Pomimo tego, że faktyczne przeznaczenie działek zarówno historyczne jak i obecne ma charakter mieszkaniowy, na skutek "sztucznej" zmiany ich przeznaczenia, nie znajdzie wobec tychże działek zastosowania art. 113 ust 2 pkt 1 p.o.ś. Tym samym doszło do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem. Organ bowiem zaniechał analizy treści istniejącej decyzji o warunkach zabudowy, ponadto nie wskazał przesłanek decydujących o tym, że zmiana zagospodarowania działek skarżących jest konieczna z punktu widzenia interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie.

Według organu przeznaczenie terenów działek będących własnością skarżących pod zabudowę usługową wynikało z faktu, że na obszarze tym zanotowano przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. przewidzianych dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasów wskazywały już mapy akustyczne miasta (2012). Szczegółowy opis warunków klimatu akustycznego i parametrów dotyczących planu w tym zakresie zawiera natomiast Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona do zaskarżonego planu, gdzie między innymi w punkcie 6.12 opisano poziomy hałasu dla przedmiotowego terenu, wskazując ich wysokość oraz obszar, na którym odnotowano przekroczenia poziomów wskazanych rozporządzeniem dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Prognoza zawiera także wydruk Mapy akustycznej miasta (2012) dla tego obszaru. Jak wskazano, głównym źródłem emisji hałasu do środowiska, w tym rejonie jest [..] (Obwodnica - droga krajowa nr [..]). Najwyższy poziom hałasu w środowisku występuje w pasie około 100 metrów od krawędzi jezdni Obwodnicy i wynosi w porze dziennej ponad 68 dB, zaś w porze nocy powyżej 59 dB. Budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane na działkach nr [..]-[..] położone są natomiast w odległości ok. od 49 do 89 metrów od krawędzi jezdni Obwodnicy, przez co znajdują się w strefie uciążliwości akustycznych Obwodnicy. Przy sporządzaniu przedmiotowego planu zagospodarowania wykonano również za pomocą specjalistycznego programu CadnaA prognozy akustyczne z uwzględnieniem realizacji planowanej zabudowy wzdłuż ulicy R. i wykazano, że standardy akustyczne nie będą dotrzymane dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. W związku z powyższym dla działek nr [.].-[.]. (numer działki przed podziałem – [..]) i nr [..] ustalono przeznaczenie usługowe (karta terenu 005-U33).

Zdaniem Prezydenta Miasta, wbrew twierdzeniom skarżących, uregulowania dotyczące ich działek nie są odosobnionym, przypadkowym elementem planu. Wynikają z uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz stanowią realizację polityki przestrzennej miasta ustalonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Nr XVlII/431/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. Podobne standardy zastosowano w planie dotyczącym obszaru znajdującego się powyżej ul. T., zatwierdzonego uchwałą nr X/226/15 Rady Miasta z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], gdzie tereny te z uwagi na przekroczenie norm akustycznych zostały przeznaczone pod usługi. Skarżący nie wskazuje także o jakich nieruchomościach sąsiednich, którym pozostawiono prawo do zabudowy konkretnie wspominają. Tymczasem, jak już wskazano, badania akustyczne wykazały przekroczenie poziomów w pasie około 100 metrów od krawędzi jezdni Obwodnicy i w takim zakresie wprowadzono ograniczenia, jako uzasadnione.

Organ zwrócił też uwagę, że ustalając kwestionowane przeznaczenie uwzględniono dotychczasowy stan zainwestowania i wykorzystywania działek na cele mieszkaniowe. Poprzez uznanie istniejącego przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania za zgodny z planem: istniejące budynki mieszkalne na działkach przyległych do ulicy T. (obecnie budynek posiada adres ulica T.) oraz przy ulicy R. [..] i [..]. Taka treść pozwala na zachowanie, a w przyszłości przeprowadzenie prac modernizacyjnych, istniejących budynków mieszkalnych (sankcjonuje zatem stan istniejący w momencie uchwalenia planu). Co więcej, w trakcie prac nad planem uwzględniono nie tylko istniejące budynki mieszkalne, ale również powstający dom mieszkalny przy ul. T.(obecny adres – T.[..]). Powyższe wskazuje więc, że pomimo wprowadzenia ograniczenia, zachowano zasadę proporcjonalności, tak aby pomimo zmiany była ona jak najmniej odczuwalna dla właścicieli. Dodatkowo w § 13 ust. 11 pkt 1 przedmiotowego planu określono zasady ochrony środowiska i przyrody poprzez zapis, że pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w uciążliwościach akustycznych zastosowanie zabezpieczeń akustycznych doprowadzających poziom hałasu do obowiązujących norm, natomiast w § 13 ust. 17 pkt 1 określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczeniu w ich użytkowaniu wskazując, że na terenie występują wysokie poziomy hałasu w środowisku od drogi ekspresowej - [..] (tzw. Obwodnicy).

Przedstawiona przez skarżących interpretacja przepisu p.o.ś. ograniczyłaby całkowicie władztwo planistyczne i nie dawała by możliwości kształtowania przestrzeni poza kryterium ochrony przed hałasem. Przepis art. 114 p.o.ś. należy więc postrzegać w kontekście postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji, ustalenie w planach zagospodarowania przestrzennego z jakim rodzajem terenu mamy do czynienia, odbywać się powinno na zasadach ogólnych ustalonych w u.p.z.p., zaś uwzględnienie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu nie oznacza zakazu zmiany jego przeznaczenia. Ponadto, jak stwierdził organ, żaden z przepisów p.o.ś. nie zakazuje objęcia ochroną akustyczną terenów wykorzystywanych faktycznie na cele wymienione w art. 113 ust 2 pkt 1 p.o.ś., ale o innym przeznaczeniu w planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miasta nr XXXI/853/16 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], w zakresie w jakim plan ten ustanawia tereny zabudowy usługowej dla działek położonych przy ul. T. [.]., R[..] [..] w G. (§ 13 ust. 3 planu karta terenu oznaczonego symbolem 005-U33), a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze to, że uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją.

Z tego względu wniesienie niniejszej skargi należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czego skarżący dopełnili pismem z dnia 27 września 2019 r. Z uwagi na nieudzielenie przez organ odpowiedzi na to wezwanie, wniesienie do sądu skargi w dniu 22 listopada 2019 r. należy uznać za dokonane z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

W dalszej kolejności badanie dopuszczalności skargi należy przeprowadzić w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten oznacza, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Oznacza to, że skarżący chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną, a dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony.

Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przesłanką uwzględniania skargi nie będzie zaś sytuacja, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozważając zatem kwestię legitymacji skargowej małżonków K., małżonków G. i K. G. sąd miał na uwadze fakt, że dysponują oni prawami własności nieruchomości o numerach odpowiednio: [..]-[..], co zostało potwierdzone treścią wskazanych przez strony ksiąg wieczystych [..]-[.].. Z kolei analiza części graficznej planu potwierdza, że ww. działki znajdują się w granicach jego opracowania i są oznaczone kartą terenu 005-U33 – teren zabudowy usługowej, z dopuszczeniem parkingów i garaży dla samochodów osobowych innych niż na potrzeby inwestycji, salonów samochodowych (z serwisem), małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej, budynków zamieszkania zbiorowego, mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Uprzednio, jak wskazali skarżący i jest to niesporne, na tym terenie nie obowiązywał plan miejscowy, a działki zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi i są wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Według wszystkich skarżących zaskarżony w opisanym zakresie plan narusza przysługujące im prawo własności uniemożliwiając zabudowę nieruchomości w dotychczasowy sposób, a ponadto lokalizacja zabudowy usługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uniemożliwi im dalsze funkcjonowanie jako mieszkańców przedmiotowego terenu.

W ocenie sądu kwestionowane postanowienia uchwały wpływają na sytuację prawną skarżących jako właścicieli wskazanych nieruchomości objętych postanowieniami planu, ograniczając ich uprawnienia właścicielskie, w tym prawo do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Zaskarżony przepis determinuje bowiem sposób wykorzystania terenu zagospodarowanego częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako usługowy, co niewątpliwie wpływa na możliwości inwestycyjne skarżących, ograniczając w stosunku do stanu dotychczasowego. Istnieje zatem związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia przyznanie skarżącym legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Okoliczność ta nie przesądza jednak o zasadności skargi, bowiem stwierdzone naruszenie interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej musi być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Gmina zgodnie z tymi przepisami ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja władztwa planistycznego oznacza więc, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.

Z tego też wynika, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest też, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym (wspólnoty gminnej), który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wynika bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Reasumując, chcąc działać w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego gmina powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.

Z tego względu zadaniem sądu jest skontrolowanie procedury uchwalania planu oraz czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień organu na etapie postępowania sądowego.

Przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem zasad sporządzania planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, takich naruszeń o stopniu istotności, nie dopuściła się gmina uchwalając zaskarżony plan i oceny tej nie zmieniły zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim, co szczególnie akcentowano w skardze, kwestionowane przeznaczenie działek należących do skarżących nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepisami odrębnymi, które należy uwzględnić zarówno na etapie projektowania planu jak i jego uchwalania, i które maja znaczenie dla możliwości uchwałodawczych gminy są m.in. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej jako p.o.ś.). W szczególności, art. 114 p.o.ś. obliguje organ sporządzający plan miejscowy do określenia standardów akustycznych dla stosownych terenów poprzez odniesienie się do norm hałasu wskazanych w przepisie art. 113 ust. 2 tej ustawy, a więc ustalonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), dalej jako rozporządzenie w sprawie hałasu, które określa w niezbędnym i koniecznym zakresie normy oddziaływania akustycznego ze względu na przeznaczenie terenu. Zdaniem sądu, wskazane unormowanie należy rozumieć w ten sposób, że organy planistyczne mają obowiązek uwzględnić konieczność zachowania ochrony akustycznej przez odpowiednie zaplanowanie przeznaczenia terenów, a więc powinny ustalać takie ich przeznaczenie, które spełniać będzie wymogi akustyczne różnicujące tereny w zależności od ich funkcji lub zagospodarowania. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest bowiem zapewnienie optymalnego środowiska akustycznego, a więc takiego, które mieści się w granicach standardów, wyznaczonych ww. przepisami prawa ochrony środowiska (por. art. 112 p.o.ś. w związku z cytowanym rozporządzaniem w sprawie hałasu). W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, Rada Miasta ustalając przeznaczenie ternu 005-U33 prawidłowo wypełniła swoje obowiązki w tym zakresie.

Jak wynika bowiem z akt planistycznych, w szczególności z Prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu wraz z aneksami do tego dokumentu, obszar objęty projektem planu znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu Obwodnicy, na którym występują przekroczenia norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo, prognozuje się, że nastąpi wzrost uciążliwości akustycznych bezpośrednio wzdłuż ulicy R.(021-KD81, 023-KD80). Z tego względu, a także uwzględniając prognozowane w granicach obszaru planu niekorzystne warunki klimatu akustycznego związane z ruchem samochodów na Obwodnicy, tereny położone najbliżej zostaną przeznaczone pod funkcję niechronioną akustycznie, tj. pod zabudowę usługową (m.in. teren 005-U33). Ustalenia te zostały oparte na badaniu długookresowych, średnich poziomach hałasu drogowego w rejonie analizowanego terenu w roku 2012 r. Działki skarżących znajdują się właśnie na terenie położonymi najbliżej Obwodnicy, na którym zgodnie z ww. badaniami już w 2012 r. występowały przekroczenia norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej, a od tego czasu, jak również w wyniku realizacji planu zintensyfikuje się ruch na Obwodnicy oraz ul. R. (teren 021-KD81), do której przylegają działki małżonków K., małżonków G. i K.G.

Oznacza to, że sporządzając projekt miejscowego planu, a następnie uchwalając akt prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego organy gminy były zobowiązane uwzględnić występujący na przedmiotowym terenie klimat akustyczny i przepisy prawa regulujące kwestie dopuszczalnych norm hałasu i w tym kontekście dokonać przeznaczenia terenów objętych planem. Zatem w tym wypadku to przepisy prawa ochrony środowiska i uwarunkowania akustyczne wyznaczały lokalnemu granice przysługującego mu władztwa planistycznego i bez naruszenia tego władztwa nie mogła Rada uwzględnić woli skarżących i przeznaczyć teren oznaczony symbolem 005-U33, pod zabudowę mieszkaniową. Działanie takie byłoby bowiem sprzeczne z normami hałasu dla tego rodzaju zabudowy.

Tym samym, w ocenie sądu, uchwalając przedmiotowy plan w zakresie działek należących do skarżących Rada Miasta prawidłowo uwzględniła wymogi art. 15 ust. 1 w zw. z art. 113 p.o.ś. i dokonała przeznaczenia tego terenu w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w rozważanym wypadku ustalony sposób zagospodarowania działek nr [..]-[..] uzasadniony był interesem publicznym – koniecznością przestrzegania przez organy gminy przy planowaniu przestrzennym powszechnie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony środowiska i zasad sporządzania planów miejscowych.

Mając to na uwadze sąd uznał, że ustalenia planu dla terenu oznaczonego symbolem 005-U33 dla działek o nr [..]-[..], choć naruszają interes prawny skarżących, to naruszenie nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego przyznanego gminie na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem sądu działalność planistyczna Rady w badanym zakresie nie narusza także zasady proporcjonalności ingerencji organów państwa w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości.

Przedmiotowy plan, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wprowadza w rzeczywistości nowych ograniczeń w zagospodarowaniu działek i bardziej rygorystycznych zasad tego zagospodarowania od dotychczas obowiązujących. Już w powoływanej przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [..], wydanej przez Prezydenta Miasta na rzecz B. G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..], przewidziano ograniczenia tej zabudowy związane z wymogami ochrony środowiska. Mianowicie, w pkt 4 tiret siódme decyzji zaznaczono, że na terenie działki występują przekroczenia obowiązujących norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w konsekwencji czego na inwestora nałożono warunek, aby projekt budowlany przewidywał zabezpieczenia techniczne (np. ekran akustyczny) zapewniający dotrzymanie określonych przepisami standardów hałasu w środowisku lub zwiększoną izolacyjność akustyczną przegród zewnętrznych (ściany, okna) zapewniającą dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych. Ponadto, w decyzji zaznaczono, że zarządca drogi ekspresowej nie będzie ponosił kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa drogi krajowej.

Z tego wynika wprost, że również w okresie, w którym na analizowanym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy, zabudowa działek skarżących była obwarowana wymogami zapewniającymi spełnienie norm dopuszczalnego poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych ze względu na klimat akustyczny wskazujący na przekroczenia tych norm dla zabudowy mieszkaniowej. Wymogi te w zasadzie powtarza przedmiotowy plan, bowiem w § 13 ust. 11 pkt 1 i ust. 17 uchwały wskazano, że na terenie występują wysokie poziomy hałasu w środowisku od drogi ekspresowej – [..] (tzw. Obwodnicy), w konsekwencji czego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w uciążliwościach akustycznych koniczne jest zastosowanie zabezpieczeń akustycznych doprowadzających poziom hałasu do obowiązujących norm. Zatem w tym zakresie plan nie wprowadza takich wymogów i ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących, które nie byłyby znane skarżącym przed uchwaleniem planu, jak i byłyby nieproporcjonalne w stosunku do chronionej wartości, jaką jest ochrona środowiska, a w konsekwencji też ochrona komfortu życia mieszkańców terenów bezpośrednio sąsiadujących z Obwodnicą. W tym zatem wypadku przyznanie prymatu interesowi publicznemu jednocześnie też jest korzystne dla interesów jednostek.

Ponadto, należy zauważyć, że ustalając przeznaczenie analizowanego terenu pod zabudowę usług, uchwałodawca lokalny jednocześnie zabezpieczył interesy właścicieli działek w ten sposób, że uznaje za zgodną z planem istniejące budynki mieszkalne na działkach przyległych do ulicy t. oraz ulicy R.[..] i [..] (§ 13 ust. 5 planu). Dodatkowo gmina umożliwiła zabudowę mieszkaniową w odniesieniu do mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Uwzględniono tym samym zastany ład przestrzenny, a także nie wykluczono zupełnie zabudowy mieszkaniowej, lecz jedynie zmieniono jej charakter tak, aby dostosować tę zabudowę do wymogów ochrony środowiska w zakresie norm hałasu.

Dalej, w ocenie sądu nietrafny jest zarzut, że lokalizacja zabudowy usługowej stoi w sprzeczności w założeniami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uniemożliwi skarżącym funkcjonowanie jako mieszkańców tego terenu. Nie w każdym wypadku zestawienie na jednym terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej świadczy o sprzeczności, gdyż możliwe jest funkcjonowanie zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub mieszkaniowej i usługowej bez uszczerbku dla użytkowników każdej z nich. Zabudowa usługowa może uzupełniać i służyć zabudowie mieszkaniowej, nie będąc z nią sprzeczną. Takie współistnienie, w ocenie sądu, jest możliwe na skutek zakwestionowanych ustaleń planu.

Trzeba zauważyć, że zarówno na terenie objętym symbolem 005-U33, na działkach sąsiadujących z działkami skarżących, jak i w bliskim ich sąsiedztwie, znajdują się już usługi, w tym usługi związane z częściami do aut ciężarowych, zatem trudno przyjąć, że wprowadzenie na terenie działek skarżących, i innych nieruchomości objętych ww. symbolem, zabudowy usługowej, dopuszczonej w sposób opisany w przeznaczeniu tego terenu, uniemożliwi funkcjonowanie dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej, gdyż te dwa rodzaje zabudowy istniały obok siebie także przed uchwaleniem planu, bez szkody dla mieszkańców. Tym bardziej, że zgodnie z ustaleniami § 13 uchwały dopuszczone na terenie 005-U33 usługi wpisują się w zastany ład przestrzenny i uwzględniają charakter dotychczasowych usług, np. poprzez dopuszczenie usług salonów samochodowych z serwisem, a także, jak już wskazano, mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jednocześnie Rada Gminy wyłączyła możliwość realizowania w ramach usług m.in. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Takie ustalenia planu, w ocenie sądu, nie stanowią o sprzeczności ustalonego przeznaczenia terenu z jego dotychczasowym wykorzystaniem i istniejącą zabudową, lecz przeciwnie – uwzględniając brak możliwości dalszego realizowania zabudowy mieszkaniowej ze względu na przekroczenia norm hałasu przewidziała takie usługi, które nie spowodują nadmiernych uciążliwości dla mieszkańców.

W związku z tym nie sposób uznać, że w rozważanym wypadku ingerencja w prawo własności przysługujące skarżącym do nieruchomości położonych na terenie objętym planem i oznaczonym symbolem 005-U33, nastąpiła z naruszeniem zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. W toku procedury planistycznej organy gminy uwzględniły bowiem zarówno swoje obowiązki związane z przestrzeganiem prawa powszechnie obowiązującego, które ograniczyły możliwości ustalenia zagospodarowania analizowanego terenu ze względu na normy hałasu i jednocześnie ustalając nowe przeznaczenie terenu zgodne z ww. normami wybrały takie przeznaczenie, które nie będzie sprzeczne z już istniejącą zabudową mieszkaniową i nie będzie nadmiernie ingerowało w sferę praw mieszkańców.

Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do wniosku, że wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżących postanowienia planu nie mają charakteru dyskryminującego i nieproporcjonalnego, utrzymują dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów w zakresie zabudowy mieszkaniowej i jednocześnie uwzględniają klimat akustyczny, który uniemożliwia realizację nowej zabudowy mieszkaniowej ze względu na przekroczenia norm hałasu dla tego rodzaju zabudowy. W związku z tym ustalenie przeznaczenia działek skarżących pod usługi, które w ocenie sądu są do pogodzenia z istniejąca już zabudową mieszkaniową, nie uzasadnia tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności przy planowaniu przestrzennym.

Na koniec sąd wojewódzki wskazuje, że znany mu jest z urzędu prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn akt IV SA/Wa 2421/19 (dostępny w CBOSA), oddalający skargę K. G. (skarżącego też w niniejszej sprawie) na decyzję Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 1 września 2017 r. nakładającą na A. jako zarządcę drogi krajowej nr [..], na odcinku Obwodnicy obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu poprzez budowę ekranów akustycznych. W ocenie sądu okoliczności sprawy rozpoznawanej przez WSA w Warszawie wskazują wprost, że istota oczekiwań skarżących w związku z zaskarżonym planem sprowadza się do żądania usytuowania ekranów akustycznych oddzielających obwodnicę Zachodnią od terenu, na którym znajdują się ich działki, co nie jest możliwe przy takim przeznaczeniu terenu, jak w zaskarżonym planie. Jednakże ta kwestia, pozostająca poza kompetencjami organu uchwałodawczego, nie może kreować naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.