Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2398/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2450/16 w sprawie ze skargi I. W. i A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2450/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. W. i A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Na mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości objętej wówczas księgą wieczystą nr [...], tj. działek [...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku tego podziału powstała m.in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]m2 i została przeznaczona pod drogę [...]. Podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną ustanowione na drogach wewnętrznych (m.in. [...]) służebności drogowe na rzecz każdoczesnego właściciela tych działek. Decyzja stała się ostateczna. Z księgi wieczystej nr obecny [...] wynika, że jako właściciele tej działki widnieją A. W. w 3/8 części i I. W. w 5/8 części.

A. W. i I. W. wnieśli pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. o ustalenie odszkodowania za działkę o nr ew. [...] o pow. [...]m2, która przeszła ich zdaniem z mocy prawa na własność m.st. Warszawy z dniem 23 czerwca 2004 r.

Jako podstawę prawną wskazali art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 t.j.), dalej powoływanej jako "u.g.n.".

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania, wskazując że wydzielona działka nie posada kategorii drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną, nie spełnia funkcji komunikacyjnych a m.st. Warszawa nie jest ujawnione w księdze wieczystej jako jej właściciel.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji co do charakteru przedmiotowej drogi jako drogi wewnętrznej nie spełniającej funkcji komunikacyjnej. Wskazał ponadto, że w dziale III księgi wieczystej ujawnione są ograniczone prawa rzeczowe obciążające działkę o nr ew. [...] – nieodpłatna i bezterminowa służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez tę działkę stanowiącą drogę wewnętrzną na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. [...] i in. oraz nieodpłatna do czasu wybudowania ulicy [...] służebność gruntowa polegająca na prawie przeprowadzania infrastruktury technicznej przez działki oznaczone nr [...].

Zdaniem organu, tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostki samorządu terytorialnego jako drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może odnieść skutek w postaci nabycia ich przez gminę na własność z mocy prawa. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi w tym drogi wewnętrzne przejście ich na własność jednostek samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Wydzielenie działek pod drogi publiczne nie spowodowało naruszenia prawa własności ponieważ ich właściciel byli decydentami sposobu ich dostępności. Fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej jako drogę publiczną. Oznacza to że w tej sprawę nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania dopóki decyzja podziałowa jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli I. W. i A. W., zarzucając naruszenie:

- art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a.;

- art. 98 ust. 1 u.g.n.;

- protokołów nr 1 i 4 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonych w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z treści księgi wieczystej [...] wynika, że nieruchomość nadal stanowi własność skarżących i ujawnione są prawa osób trzecich do korzystania z tej nieruchomości oznaczonej nr [...] w zakresie przejścia, przejazdu i przeprowadzania infrastruktury technicznej. Służebność jest nieodpłatna i trwa do czasu wybudowania drogi [...]. Oznacza to, że po wybudowaniu drogi [...] a nie [...] służebności te wygasają. Z decyzji podziałowej wynika natomiast, że działka o nr ew. [...] przeznaczona jest pod ul. [...] (a więc drogę dojazdową). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na drogach wewnętrznych odpowiednie służebności drogowe dla pozostałych działek. Spełnieniem warunku jest także sprzedaż wydzielonych działek wraz z udziałem w prawie do działek gruntu stanowiących drogi wewnętrzne. Inaczej mówiąc zapisy te świadczą o tym, że m.in. droga [...] miała być drogą wewnętrzna a nie drogę publiczną. Świadczy o tym także przebieg tej drogi, który wskazuje na to, że korzystać z niej będą właściciele działek przyległych do niej.

Zdaniem Sądu z decyzji podziałowej nie wynika że droga [...] nie jest drogą wewnętrzną. Sąd dostrzegł, że w komparycji decyzji wymieniono kilka działek jako takich które są wprost przeznaczone pod drogi wewnętrzne i tylko 1 (przedmiotową) bez tego odniesienia, natomiast co do przedmiotowej działki mowa jest o jej przeznaczeniu pod [...]. W ocenie Sądu wynika to jednak z tego, że przedmiotowa droga była uwidoczniona już w planie miejscowym a organ był związany z mocy art. 93 ust. 1 u.g.n. treścią Planu. Gdyby tego planu nie było działka ta zostałaby z pewnością opisana w komparycji decyzji pod drogę wewnętrzną – takie przeznaczenie wynika z uzasadnienia decyzji podziałowej. Zamieszczenie w decyzji podziałowej sformułowania o takim jej przeznaczeniu nie wyklucza uznania jej za drogę wewnętrzną, przy czym droga wewnętrzna nie jest drogę publiczną.

Sąd podkreślił, że [...] nie mogłaby być zaliczona do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich czy powiatowych z uwagi na niespełnianie parametrów tych dróg o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Nie została także podjęta uchwała Rady Gminy co do uznania tej drogi jako drogi gminnej a przynajmniej skarżący na takie fakty nie wskazują.

W związku z powyższym Sąd, mając na uwadze treść decyzji podziałowej, charakter ujętej w niej drogi, brak uchwały rady gminy, brak ujawnienia Skarbu Państwa czy Gminy w księdze wieczystej a także ustanowione ograniczone prawa rzeczowe (służebności), uznał że brak jest podstaw do stwierdzenia, że działka o nr ew. [...] z mocy decyzji podziałowej, stanowi obecnie drogę publiczną która przeszła na własność Skarbu Państwa czy Gminy i w związku z tym dotychczasowemu właścicielowi przysługuje prawo do żądania odszkodowania.

W ocenie Sądu nie ma uzasadnionych podstaw do powoływania się przez stroną na wyrok ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i Inni przeciwko Polsce gdyż tamta sprawa dotyczyła sytuacji w której doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia nieruchomości na cele drogowe. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadnie: Nie doszło do wydzielenia mocą decyzji przedmiotowych działek pod drogę publiczną ale pod drogę wewnętrzną – przeczy temu przede wszystkim treść decyzji podziałowej; powoływane zapisy planu co do terenów komunikacyjnych na których występują określone zasady zagospodarowania terenu (§ 11 pkt 2 Planu) wskazują, że Plan rozróżnia "projektowane ulice" i drogi publiczne uznając tym samym że nie zawsze projektowana ulica będzie drogę publiczną; oczywistym jest że w planie ustala się przebieg wszystkich dróg, tj. i publicznych i wewnętrznych. Ani organ ani Sąd nie badał zgodności z prawem decyzji podziałowej i dopóki istnieje ona w obrocie prawnym jest wiążąca. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał oceny decyzji podziałowej ustalając na podstawie charakter drogi która ma powstać z działki skarżących. Ustalenia w tym zakresie były podstawą do uznania braku podstaw do wydania pozytywnej decyzji.

Zdaniem Sądu organ nie naruszył także art. 98 § 1 i 3 u.g.n. gdyż prawidłowo przyjął, że o przejściu z mocy prawa własności nieruchomości na podmiot publicznoprawny decyduje przede wszystkim treść decyzji podziałowej.

Odnosząc się do zarzutów związanych z brakiem oceny przez organ postanowień Planu stwierdzono, że przedmiotem oceny nie były postanowienia Planu ale treść decyzji podziałowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako taki nie kreuje po stronie właściciela nieruchomości samoistnej podstawy do żądania odszkodowania. Podstawę tę może stanowić decyzja podziałowa o czym stanowi art. 98 u.g.n. Parametry drogi (10,5m jak twierdzą skarżący) same nie świadczą o jej publicznym charakterze, choć istotnie nie jest wykluczone że w przyszłości droga ta (po jej wybudowaniu) i ujawnieniu praw w księdze wieczystej, zyska taki charakter. W ocenie Sądu obecnie brak jest jednak podstaw, z powodów wskazanych wcześniej, do uznania, że droga ta została wydzielona mocą decyzji podziałowej jako droga publiczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. W. i A. W., zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania:

1) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dokonanie przez Sąd oceny dowodów w sposób dowolny (sprzeczny z zasadą swobodnej oceny dowodów) i niewszechstronny, w wyniku czego Sąd przyjął, że dopuszczone na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. dowody przemawiają za kwalifikacją drogi, której fragment pokrywa się z działką [...], do kategorii dróg wewnętrznych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie art. 151 p.p.s.a., co było efektem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. nieuwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tego planu ma pełnić droga opisana jako ul. [...], w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że działka [...] o powierzchni [...]m2 z obrębu [...] położona w dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy (działka [...]) nie została przeznaczona pod drogę publiczną określaną w planie zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w gminie Warszawa - Białołęka, zatwierdzonym uchwałą Nr LVIII/843/02 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 27 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 267 z dnia 14 października 2002 r., poz. 6898) jako ul. [...];

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie art. 151 p.p.s.a., co było efektem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyznaczenia skarżącym terminu do wypowiedzenia się w sprawie, w wyniku czego organ drugiej instancji nie został poinformowany o istnieniu dowodów świadczących o traktowaniu przez m.st. Warszawa projektowanej drogi [...] w tym działki [...] jako drogi publicznej.

II) naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej, zapisy w księdze wieczystej, okoliczność czy nieruchomość jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi (służebności), uchwała rady gminy, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują takie okoliczności jak np. funkcja jaką ma spełniać droga, jej parametry techniczne (szerokość), a nie kryteria czysto formalne na jakie wskazano w zaskarżonym wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego przewidzianych dla radcy prawnego.

Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie poinformował o śmierci A. W., przedkładając skrócony odpis aktu zgonu wraz z aktualnym wypisem z księgi wieczystej, z którego wynika, że właścicielem działki [...] w całości jest I. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - wymaga, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze tej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Jednak w niniejszej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do kwestii materialnoprawnej dotyczącej ustalenia, komu przysługuje prawo własności działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...] położonej w dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy, która to działka powstała w wyniku ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości objętej KW Nr [...]. Zauważyć należy, że istota zagadnienia spornego dotyczy analizy i oceny wspomnianej decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2004 r. w części dotyczącej powstałej działki ewidencyjnej nr [...], wydzielonej pod drogę ul. [...]. Z decyzji tej skarżący wywodzą, że działka ta została przeznaczona pod drogę publiczną, a tym samym stała się własnością gminną, podczas gdy organy administracji wywodzą, z czym zgadza się Sąd I instancji, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną, tym samym nie doszło do nabycia prawa własności przez Gminę, a w konsekwencji brak podstaw do przyznania odszkodowania.

Odnosząc się do tej spornej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Jest rzeczą bezsporną, że spór dotyczący przeznaczenia działki nr [...] tzn. czy na drogę publiczną, czy drogę wewnętrzną w rzeczywistości jest sporem dotyczącym ustalenia stanu prawnego tej działki, tj. komu przysługuje prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], albowiem w zależności od wyniku tych ustaleń można dopiero rozstrzygnąć o prawie do odszkodowania. Fakt, że decyzja podziałowa ma charakter deklaratoryjny, a skutek prawny następuje z mocy prawa nie oznacza, że treść decyzji nie może być przedmiotem sporu, a w szczególności przedmiotem sporu może być, czy skutek prawny dokonanego podziału rzeczywiście nastąpił, czyli czy doszło do wydzielenia drogi publicznej, a w konsekwencji czy doszło do zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności. Podkreślić należy, że decyzja podziałowa stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej, o czym rozstrzyga sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności, innych praw w księdze wieczystej. Ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego daje podstawę prawną do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie powodujące przejście prawa własności na podmiot publicznoprawny.

Stad też w sprawie o odszkodowanie gdy spór dotyczy prawa własności nieruchomości, organy administracji nie mogą nie uwzględniać stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej i samodzielnie prowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia prawa własności nieruchomości. W szczególności gdy decyzja podziałowa została ujawniona w księdze wieczystej. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość objęta księgą wieczystą [...] składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] o obszarze całkowitym [...]m2 stanowiła - zgodnie z działem II - własność I. W. 5/8 i A. W. 3/8. Jak wynika z przesłanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżących odpisu skróconego aktu zgonu, A. W. zmarł w dniu 20 lutego 2019 r., równocześnie pełnomocnik przedłożył odpis zwykły księgi wieczystej [...] ze stanem na dzień 12 lipca 2019 r. Zgodnie z działem II tej księgi właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest I. W. 5/8 i I. W. 3/8.

Zaś dział III księgi wieczystej (dotyczący ograniczonych praw rzeczowych) zawiera szereg wpisów dotyczących ograniczonych prawa rzeczowych, tj. zarówno służebności gruntowych jak i służebności przesyłu. Dział III nr 1 wpisu zawiera wpis o następującej treści: "Nieodpłatna i bezterminowa służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działkę oznaczona nr ewid. [...] objętą niniejszą księgą oraz nieodpłatna do czasu wybudowania ulicy [...] służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia, przejazdu i przeprowadzenia infrastruktury technicznej przez działki oznaczone nr ewid: [...] objęte niniejszą księgą – pasem szerokości pięciu metrów wzdłuż zachodnich granic tych działek na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ewid. [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Nadto wśród kilkudziesięciu wpisów w dziale III dotyczących ograniczonych praw rzeczowych należy choćby przykładowo wskazać na nr 9 wpisu, którego treść jest następująca: "Nieodpłatna, na czas nieoznaczony służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działki ewid. nr [...] i [...] opisane w niniejszej księdze – stanowiące drogi wewnętrzne – na rzecz każdoczesnego właściciela działki ewid. nr [...] objętej księgą [...]". Podobnie nr 12 wpisu, którego treść jest następująca: "Nieodpłatna, na czas nieoznaczony służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działkę ewid. nr [...] opisaną w niniejszej księdze – stanowiącą drogę wewnętrzną – na rzecz każdoczesnego właściciela działki ewid. nr [...] objętej księgą [...], jak również nr 18 wpisu, który ma następującą treść: "Nieodpłatna, na czas nieoznaczony służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działki ewid. nr [...] i [...] opisane w niniejszej księdze - stanowiące drogi wewnętrzne - na rzecz każdoczesnego właściciela działki ewid. nr [...] objętej księgą [...]", podobnie nr 21 wpisu zgodnie z którym: "Nieodpłatna, na czas nieoznaczony służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działki ewid. nr [...] i [...] opisane w niniejszej księdze – stanowiące drogi wewnętrzne - na rzecz każdoczesnego właściciela działki ewid. nr [...] objętej księgą [...]".

Z treści księgi wieczystej wynika, że prawo własności nieruchomości, w tym działki nr [...] przysługiwało obojgu skarżącym kasacyjnie, tj. I. W. w 5/8 i A. W. w 3/8, a po śmierci A. W. w dniu 20 lutego 2019 r., przysługuje w całości I. W. Nadto działka nr [...] została obciążona nieodpłatną i bezterminową służebnością gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli wskazanych działek objętych podanymi księgami wieczystymi. Dodatkowo z wskazanych wyżej wpisów wynika, że obciążona służebnością gruntową działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Natomiast działki nr [...], [...] zostały obciążone nieodpłatną do czasu wybudowania ulicy [...] służebnością gruntową. Mając na uwadze powyższe wpisy w księdze wieczystej należy stwierdzić, że działka nr [...] będąca własnością skarżącej, a stanowiąca drogę wewnętrzną została obciążona licznymi nieodpłatnymi i bezterminowymi służebnościami gruntowymi, a nie służebnością do czasu wybudowania ulicy [...]. Tym samym zasadnie organy przyjęły, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, ani nie została przeznaczona pod drogę publiczną, a tym samym brak podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania.

W skardze kasacyjnej skarżący wskazując na naruszenie przepisów postępowania w pkt I ppkt 1 art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c. i ppkt 2 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym między innymi na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w tym nieuwzględnieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dąży w istocie do tego, aby organy w sprawie o odszkodowanie pominęły istniejący wpis w księdze wieczystej i samodzielnie ustaliły stan prawny dotyczący działki [...], te zarzuty można by rozważać tylko wówczas gdyby zasadne były zarzuty prawa materialnego, a w szczególności gdyby przepisy prawa materialnego dotyczące stanu prawnego nieruchomości pozwalały na czynienie takich ustaleń przez organ.

Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej, zapisy w księdze wieczystej, okoliczność obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi, czy też uchwala rady gminy, podczas gdy przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną). Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny, albowiem nie doszło do błędnej wykładni wskazanych przepisów. Nie kwestionowana jest bowiem wykładnia art. 98 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Okolicznością bezsporną jest również fakt, że decyzja podziałowa stanowi podstawę do ujawnienia stanu prawnego w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, dalej u.k.w.h. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1916 t.j.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ujawnieniu stanu prawnego nieruchomości, zaś art. 2 u.k.w.h. wprowadza zasadę jawności formalnej ksiąg wieczystych - księgi wieczyste mogą bowiem spełniać swoją funkcję informacyjną tylko wtedy, gdy każdy ma do nich dostęp i ich treść jest jawna. Obok jawności formalnej ksiąg wieczystych wyróżnia się jawność materialną. Domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych reguluje art. 3 u.k.w.h. Przepis ten wprowadza dwa domniemania: domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), oraz domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Domniemanie obejmuje prawa ujawnione w postaci wpisu w księdze wieczystej, takie jak własność, użytkowanie wieczyste oraz prawa rzeczowe ograniczone na nieruchomości. Domniemanie, o którym mowa w art. 3, obejmuje zarówno sytuacje, gdy wpis jest deklaratoryjny, jak i te, gdy ma charakter konstytutywny. Domniemania uregulowane w art. 3 u.k.w.h. to domniemania prawne, domniemania te są domniemaniami wzruszalnymi. Podstawą domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest ujawnienie prawa w księdze wieczystej, a wnioskiem - zgodność wpisu tego prawa z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast w przypadku domniemania z art. 3 ust. 2 u.k.w.h. przesłanką domniemania jest wykreślenie prawa z księgi wieczystej, a wnioskiem to, że prawo wykreślone nie istnieje. Domniemaniem prawnym sąd jest związany (art. 234 k.p.c.), a domniemania z art. 3 u.k.w.h. są skuteczne erga omnes. Unormowane w art. 3 u.k.w.h. domniemanie ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie w postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 3 k.p.c.), od którego przysługuje apelacja (art. 62610 § 3 k.p.c.). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 k.p.c.) i nie może być obalony w innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Może to zatem nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.), skoro zgłoszone w niej roszczenie służy do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w.h. Warto jeszcze zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) w uzasadnieniu którego Trybunał wskazał, że domniemanie z art. 3 u.k.w.h. wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych.

Mając powyższe na uwadze, tj. treść wpisów w księdze wieczystej dotyczących prawa własności działki nr [...] oraz wpisów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych z których wynika, że działka ta będąca drogą wewnętrzną została obciążona nieodpłatnymi i bezterminowymi służebnościami gruntowymi na rzecz każdoczesnych właścicieli wskazanych działek objętych stosownymi wpisami w księgach wieczystych, oraz wynikające z art. 3 u.k.w.h. domniemanie prawne, zgodnie z którym prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, organ administracji w przypadku sporu co do stanu prawnego działki w sprawie o odszkodowanie nie może samodzielnie rozstrzygać tego sporu. Tym samym bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w tym dotyczące zebrania i przeprowadzenia dowodów w celu samodzielnego ustalenia przez organ stanu prawnego działki nr [...], odmiennego niż to wynika z treści księgi wieczystej. A w konsekwencji zbędne były rozważania dotyczące oceny tych dowodów.

Dlatego też w tym stanie faktycznym i prawnym zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.