Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 514/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 211 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: § 12 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 193 poz 1399
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach  regionalnych programów operacyjnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 214 poz 3  art. 8 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w  zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Tekst mający znaczenie dla EOG

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E Sp. z o.o. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] kwietnia 2009 r. E spółka z o.o. zawarła z Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym umowę o dofinansowanie projektu pt. "Budowa i wyposażenie kompleksu E". Umowa została zawarta po złożeniu przez "E" spółkę z o.o. w dniu [...] września 2008 r. wniosku o dofinansowanie projektu. 9 października 2008 r. spółka złożyła poprawiony wniosek, z którego wynikało, że realizacja procesu budowlanego rozpocznie się w listopadzie 2008 r. i będzie dotyczyła m.in. części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu. Źródłami finansowania określonymi w umowie o dofinansowanie były środki pochodzące z budżetu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, budżetu państwa oraz wkład własny Beneficjenta. W okresie od [...] sierpnia 2009 r. do [...] maja 2010 r., na podstawie pięciu wniosków o płatność, Beneficjent otrzymał dofinansowanie w formie refundacji w łącznej kwocie 2912479,06 zł.

W dniach od [...] do [...] lutego 2011r. Zespół Kontrolujący Instytucji Zarządzającej RPO przeprowadził u Beneficjenta kontrolę doraźną powyższego projektu. Kontrola wykazała, że w dokumentach takich jak protokół odbioru wykonanych robót z [...] października 2008 r., umowa o dofinansowanie projektu z [...] kwietnia 2009 r. oraz umowa z generalnym wykonawcą obiektu, jako termin rozpoczęcia robót wskazano datę [...] października 2008 r. Natomiast z dziennika budowy obiektu wynikało, że prace związane z budową hotelu rozpoczęto w 2006 r. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007, nr 193, poz. 1399 ze zm.) dofinansowanie może być przyznane wyłącznie wtedy, gdy Beneficjent przed rozpoczęciem pomocy złożył wniosek a Instytucja Zarządzająca potwierdziła, że co do zasady projekt kwalifikuje się do objęcia pomocą. Stosowne pismo Instytucji Zarządzającej RPO nr [...] przesłano Beneficjentowi 15 października 2008 r. Beneficjent we wniosku o dofinansowanie z [...] października 2008r., będącym podstawą przyznania dofinasowania wskazał rozpoczęcie budowy na listopad 2008 r. Tym samym Beneficjent nie podał, że faktycznie rozpoczął prace w 2006 r., i kontynuował je, wg zapisów w dzienniku budowy od [...] czerwca 2008 r.

24 marca 2011 r. do Prokuratury Rejonowej skierowane zostało zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa związanego z otrzymanym dofinansowaniem ze środków Unii Europejskiej i budżetu państwa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, polegającego na przedstawieniu dokumentów stwierdzających nieprawdę, w celu otrzymania środków publicznych, a więc czynu zabronionego o którym mowa w art. 297 § 1 kodeksu karnego. Prokurator po przeprowadzeniu śledztwa umorzył je [...] sierpnia 2011 r., nie stwierdzając znamion czynu zabronionego. Wskazał jednocześnie, że formalnie mogą istnieć podstawy do zwrotu dofinansowania, wymaga to jednak oceny przez Instytucję Zarządzającą RPO. Przesłuchiwani w toku prowadzonego śledztwa świadkowie, którzy uczestniczyli w procesie budowy potwierdzali, że zapisy zawarte w dziennikach budowy zostały tam umieszczone zgodnie ze stanem faktycznym.

Z ustaleniami zawartymi w informacji pokontrolnej z [...] marca 2011r. Beneficjent nie zgodził się i pismem z [...] marca 2011 r. zgłosił zastrzeżenia do ustaleń kontroli. Zespół Kontrolujący ponownie przeanalizował całą dokumentację projektu i [...] kwietnia 2011 r. sporządził ostateczną informację pokontrolną w której uznał wyjaśnienia Beneficjenta zawarte w zgłoszonych zastrzeżeniach w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych i promocyjnych. Wszystkie pozostałe, istotne ustalenia zawarte w pierwotnej informacji pokontrolnej zostały w ostatecznej informacji pokontrolnej podtrzymane. Beneficjent po raz kolejny pismem z [...] kwietnia 2011 r. zgłosił zastrzeżenia do ustaleń kontroli. Departament RPO w piśmie z [...] maja 2011 r. odniósł się do zastrzeżeń Beneficjenta. Zespół Kontrolujący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pkt. VI. ostatecznej informacji pokontrolnej dotyczące wywołania tzw. "efektu zachęty". Nie może być on inaczej interpretowany niż zgodnie z punktem 28 preambuły i art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). Występuje on wówczas, gdy Beneficjent rozpoczyna prace związane z realizacją projektu po złożeniu wniosku o dofinansowanie, co w tym przypadku nastąpiło [...] września 2008 r. Zespół Kontrolujący wykazał, że realizację prac związanych z budową hotelu wraz ze Spa Beneficjent rozpoczął wcześniej niż został złożony wniosek o dofinansowanie. Pismem z [...] maja 2011 r. Beneficjent odmówił podpisania ostatecznej informacji pokontrolnej. Tym samym zakończona została procedura kontroli.

Mając na uwadze powyższe zawarte w Ostatecznej informacji pokontrolnej, Instytucja Zarządzająca RPO, powołując się na § 17 ust. 2 pkt 1 umowy nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. o dofinansowanie projektu "Budowa i wyposażenie kompleksu E", rozwiązała pismem z [...] czerwca 2011 r. w trybie natychmiastowym niniejszą umowę.

[...] czerwca 2011 r. Instytucja Zarządzająca RPO wezwała Beneficjenta do dokonania zwrotu dotychczas otrzymanego w ramach niniejszej umowy dofinansowania w łącznej wysokości 2912479,06 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych obliczonymi od dnia przekazania dofinansowania do dnia dokonania zwrotu. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków natomiast w odpowiedzi, pismem z [...] czerwca 2011 r. działając przez profesjonalnego pełnomocnika wezwał Instytucję Zarządzającą do odstąpienia od rozwiązania umowy oraz do odstąpienia od wydania decyzji w sprawie. [...] sierpnia 2011 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie powyższego projektu.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Zarząd Województwa określił E spółce z o.o. kwotę dofinansowania do zwrotu w łącznej wysokości 2912479,06 zł. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 211 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), § 4, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007, nr 193, poz. 1399 ze zm.), art. 8. pkt. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Zdaniem organu, z uwagi na fakt, iż środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej tj. refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności, wypełniła się przesłanka, o której mowa w art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Przez wykorzystanie dotacji rozwojowej niezgodnie z przeznaczeniem, należy rozumieć sytuację, w której cel wskazany w umowie o dofinansowanie nie zostanie zrealizowany, zarówno w wyniku przeznaczenia przez Beneficjenta środków dotacji na wydatki niewskazane w projekcie, jak również w sytuacji rozwiązania umowy o dofinansowanie. W momencie bowiem rozwiązania umowy, cel w niej określony z obiektywnych przyczyn nie jest możliwy do zrealizowania. Z tego względu w przypadku rozwiązania umowy o dofinansowanie przez Instytucję Zarządzającą w wyniku nieprawidłowego realizowania projektu przez Beneficjenta, w sytuacji gdy cel zawartej umowy, na który zgodnie z art. 209 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Do całej dotacji rozwojowej przyznanej Beneficjentowi, który nie zrealizował projektu, znajdzie zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 207 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych, tj. wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkuje obowiązkiem jej zwrotu wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, na podstawie decyzji administracyjnej, o której mowa w ust. 4 tego artykułu.

Zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu Instytucja Zarządzająca RPO może rozwiązać niniejszą Umowę w trybie natychmiastowym, jeżeli Beneficjent: 1) złożył podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania dofinansowania w ramach niniejszej Umowy, (...)" Instytucja Zarządzająca RPO pismem z [...] czerwca 2011 r. nr [...], powołując się na powyższy zapis umowy, rozwiązała umowę w trybie natychmiastowym. Jako uzasadnienie rozwiązania umowy wskazano złożenie dokumentów stwierdzających nieprawdę w celu uzyskania dofinansowania. Beneficjent składał bowiem dokumenty potwierdzające nieprawdę w zakresie terminu rozpoczęcia robót budowlanych tj. październik 2008 r. Zespól Kontrolujący Instytucji Zarządzającej RPO stwierdził natomiast, że pierwsze prace budowlane Beneficjent wykonał w roku 2006 i kontynuował je od [...] czerwca 2008 r.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007, Nr 193, poz. 1399 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w roku 2008, tj. w chwili składania przez E sp. z o.o. wniosku o dofinansowanie – Beneficjent może rozpocząć prace dopiero po złożeniu wniosku o dofinansowanie i potwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą że co do zasady projekt kwalifikuje się do objęcia pomocą. Informację, o której mowa w ww. przepisie prawa Instytucja Zarządzająca RPO przesłała Beneficjentowi pismem nr [...] z [...] października 2008 r.

Beneficjent realizując projekt nie wywołał tzw. "efektu zachęty". Zgodnie z punktem 28 preambuły i art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) występuje on wówczas, gdy Beneficjent rozpoczyna prace związane z realizacją projektu po złożeniu wniosku o dofinansowanie, co w tym przypadku nastąpiło [...] września 2008 r. Instytucja Zarządzająca RPO wykazała, że realizację prac związanych z budową hotelu wraz ze Spa Beneficjent rozpoczął wcześniej niż został złożony wniosek o dofinansowanie. W wyniku weryfikacji dokumentacji budowlanej ustalono, że prace związane z budową hotelu rozpoczęto w 2006 r. Zgodnie z zapisami Dziennika budowy nr [...] tom I wydanego [...] listopada 2006 r. geodeta wytyczył [...] września 2006r. m.in. granice wykopów pod projektowany obiekt hotelowy. W listopadzie 2006r. odebrano przyłącze wodociągowe do budynku hotelowego. Od czerwca 2008r. rozpoczęto prace przy budowie hotelu. Taki przebieg realizacji procesu budowlanego potwierdzili przesłuchiwani w toku prowadzonego śledztwa świadkowie, którzy uczestniczyli w procesie budowy potwierdzali, że zapisy zawarte w dziennikach budowy zostały tam umieszczone zgodnie ze stanem faktycznym. Następne prace związane z budową prowadzone były od [...] czerwca 2008 r. Wykonywano kolejno prace ziemne, fundamentowe, zbrojeniowe i szalunkowe. Beneficjent we wniosku o dofinansowanie wskazał rozpoczęcie projektu na październik 2008 r. Tym samym Beneficjent nie podał, że faktycznie rozpoczął prace w 2006r. i kontynuował je, według zapisów w dzienniku budowy od [...] czerwca 2008r. Gdyby faktyczny termin rozpoczęcia robót budowlanych był znany instytucji Zarządzającej RPO to nie przyznano by Beneficjentowi dofinansowania.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym stwierdziła naruszenie art. 211 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i aneksem nr [...] z dnia [...] października 2010 r., punktu 28 preambuły i art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art, 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), a także § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych.

Od powyższej decyzji E spółka z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzuty naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, prawa materialnego regulującego zasady przyznawania dofinansowania projektów w ramach regionalnych programów operacyjnych, a także zarzucając naruszenie zapisów łączącej Beneficjenta z Instytucją Zarządzającą RPO umowy o dofinansowanie.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Zarząd Województwa uchylił zaskarżoną decyzję w części wskazującej numer rachunku bankowego, na który należało dokonać zwrotu dofinansowania wskazując właściwy numer rachunku bankowego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., że z dzienników budowy wynika jednoznacznie, iż budowę dofinansowanego projektu rozpoczęto w 2006r. i kontynuowano ją od czerwca 2008 r. Fakt, że Instytucja Zarządzająca RPO wiedziała o zmianie przeznaczenia części budowanego obiektu nie może prowadzić do konkluzji, że wiedziała również o wcześniejszym rozpoczęciu prac budowlanych. Ponadto budowa fundamentów zarówno części hotelowej jak i rehabilitacyjno-rekreacyjnej rozpoczęła się przed potwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą RPO, że złożony wniosek o dofinansowanie jest poprawny pod względem formalnym i spełnia warunki otrzymania pomocy, co nastąpiło [...] października 2008r. W związku z nieprawidłowym określeniem terminu rozpoczęcia realizacji projektu Instytucja Zarządzająca RPO podjęła obarczoną błędem decyzję o przyznaniu dofinansowania. Ponadto przedstawiony przez Beneficjenta Protokół nr [...] z końcowego przeglądu technicznego przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej nie wskazuje, kiedy rozpoczęto ich budowę. W piśmie z [...] kwietnia 2011r. Beneficjent potwierdził, że przyłącze wodociągowe wykonano w 2006 roku. Fakt, że do 2010 roku przyłącze wodociągowe nie było wykorzystywane przez hotel nie ma znaczenia, ponieważ wybudowano je w ramach budowy hotelu, co jednoznacznie potwierdza zapis w dzienniku budowy z 2006 roku. Odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie było możliwe tylko w przypadku zwrotu dofinansowania wraz z należnymi odsetkami odstąpienie od wydania. Przed wydaniem decyzji wskazano również Beneficjentowi jakie dokumenty potwierdzające nieprawdę zostały przez niego przedłożone. W momencie składania wniosku z [...] października 2008 r. trwała już zarówno procedura wyboru wykonawcy jak i sama realizacja procesu budowlanego. Wskazano też, że część rehabilitacyjno-rekreacyjną zbudowano w ramach jednego procesu inwestycyjnego wraz z częścią hotelową, na który wydano stosowne pozwolenie na budowę.

Jednocześnie Zarząd Województwa uznał za niezasadne zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Od powyższej decyzji Zarządu Województwa z [...] marca 2012 r. E Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Sąd wyrokiem z 13 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Go 417/12 uchylił decyzję Zarządu Województwa z [...] marca 2012 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa uchylił zaskarżoną decyzję w części wskazującej numer rachunku bankowego, na który należało dokonać zwrotu dofinansowania wskazując właściwy numer rachunku bankowego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że będąc na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a) związany oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, zlecił w ramach prowadzonego postępowania wykonanie opinii biegłego w zakresie wskazanym przez Sąd. Opinię pt. "Ocena dotycząca występowania efektu zachęty w projekcie pn. "Budowa i wyposażenie kompleksu E" sporządzili mgr inż. J.M. (uprawnienie w specjalności konstrukcyjno- budowlanej) i M.M. (w zakresie pomocy publicznej) z D sp. z o. o. Z podsumowania tej opinii, z czym jak wskazał zgadza się organ, wynika, że nie jest możliwe zbadanie występowania efektu zachęty w odniesieniu do części rehabilitacyjno-rekreacyjnej budynku, jedynie możliwe jest zbadanie występowania efektu zachęty w odniesieniu do budynku jako całości. Zdaniem organu, a wynika to z opinii biegłych, prace budowlane związane z budową tego budynku zostały bezsprzecznie rozpoczęte przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, zatem efekt zachęty nie występuje. Opinia ta w ocenie organu jest spójna, rzetelna i w sposób wyczerpujący wyjaśnia wątpliwości Sądu, o których mowa w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2012 r. Zaznaczono, że zgodnie ze wskazaniami Sądu dokonano porównania treści projektu budowlanego z treścią wniosku o dofinansowanie. Z porównania wynika, że roboty budowlane dotyczące wzniesienia budynku stanowią jednolity proces technologiczny, a pomimo możliwości wyróżnienia kolejnych etapów prac, to jednak elementy budynku powstające w ramach tych etapów są od siebie współzależne fizycznie i technicznie, i nie mogą samodzielnie istnieć. Z tego wynika, że nawet gdyby uznać, że "częścią rehabilitacyjno-rekreacyjną" jest cała kondygnacja podziemna budynku, a nie tylko jej część, to nawet wówczas za pierwsze roboty budowlane związane z powstaniem kondygnacji podziemnej należy uznać wytyczenie geodezyjne budynku, ponieważ kondygnacja podziemna będzie wznoszona w granicach wytyczonych na tym właśnie etapie prac, a następnie fundamentowanie (bo kondygnacja podziemna opiera się na tym właśnie fundamentach) itd. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że część rehabilitacyjno-rekreacyjna nie stanowi wyodrębnionego fragmentu obiektu, dla którego można by odrębnie zbadać występowanie efektu zachęty. Za datę rozpoczęcia budowy dla części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu należy uznać dzień [...] września 2006 r. bowiem rozpoczęcie budowy części rehabilitacyjno-rekreacyjnej nastąpiło w momencie rozpoczęcia budowy całego budynku, czyli przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, które nastąpiło w dniu [...] września 2008 r. Budowa była prowadzona w oparciu o pierwotny projekt budowany do dnia [...] września 2008 r., zaś od dnia [...] września 2008 r. na podstawie zamiennego projektu budowlanego. Projekt zamienny nie przewidywał zmian charakterystycznych parametrów budynku, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Najbardziej istotna zmiana w stosunku do projektu pierwotnego polegała na odstąpieniu od przeznaczenia części powierzchni kondygnacji podziemnej na garaż podziemny; powierzchnia ta została przeznaczona na zespół pomieszczeń przeznczonych do zabiegów rehabilitacyjnych. Efekty robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o pierwotny projekt budowlany zostały w zasadniczej części wykorzystane do kontynuacji budowy w oparciu o projekt zamienny. Już pierwotny projekt budowlany przewidywał istnienie takiej części budynku. Projekt zamienny jedynie zwiększył powierzchnię tej części o ok. 20%. W związku z powyższym – zdaniem organu, co zostało również stwierdzone w opinii sporządzonej przez biegłych – wyodrębnienie prac związanych z budową części rehabilitacyjno-rekreacyjnej, nie jest możliwe z fizycznego i technicznego punktu widzenia, również strona nie wyodrębniła tych prac we wniosku o dofinansowanie. W konsekwencji powyższego nie jest możliwe wyodrębnienie wydatków związanych z budową części rehabilitacyjno-rekreacyjnej budynku, sama strona nie wyodrębniła tych prac we wniosku o dofinasowanie. Wobec powyższego nie jest możliwe zbadanie efektu zachęty w odniesieniu do części rehabilitacyjno-rekreacyjnej budynku. Możliwe jest jedynie występowanie efektu zachęty w odniesieniu do budynku jako całości. Prace budowlane związane z budową tego budynku zostały rozpoczęte przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, zatem efekt zachęty nie występuje.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E sp. z o.o złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jej zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten zgodnie z art. 209 tej ustawy jest adresowany do jednostek sektora finansów publicznych realizujących programy i projekty realizowane ze środków unijnych, oraz – gdy do stosunków między stronami mają zastosowanie regulacje umowne zawarte w umowie cywilnoprawnej,

2. § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z treścią § 15 tego rozporządzenia obowiązywało ono do dnia 31 grudnia 2013 r., zaś skarżona decyzja została wydana w dniu 22 kwietnia 2014 r.,

3. art. 8 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) oraz punktu 28 preambuły do tego rozporządzenia – poprzez jego błędne zastosowanie,

II. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1. przepisów art. 7, 75, 77, 79 i 80 k.p.a m.in. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. poprzez:

- błędną interpretację zdarzeń i okoliczności zaistniałych w sprawie niniejszej, oraz użytych pojęć i określeń, w tym pojęcia robót budowlanych,

- wybiórczą – jednostkową ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz pojęć i określeń, w tym z całkowitym pominięciem zdarzeń i okoliczności towarzyszących zawarciu umowy o dofinansowanie, oraz dowodów i okoliczności wskazujących na spełnienie przez skarżącą warunków upoważniających do otrzymania dofinansowania,

- bezpodstawne ograniczenie postępowania do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego,

- brak powiadomienia strony o podjęciu czynności przez biegłego,

- nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie interesu społecznego,

2. przepisu art. 11 k.p.a poprzez jego niezastosowanie,

3. zlecenie opracowania opinii przez biegłego przed wydaniem postanowienia o jego powołaniu,

4. przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a poprzez:

- brak wyczerpującego i poprawnego wyjaśnienia podstawy prawnej skarżonej decyzji,

- brak wyraźnego wskazania, które konkretnie okoliczności faktyczne przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowiły podstawę zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego powołanych jako podstawa prawna, w tym w szczególności jakie dokumenty złożone przez skarżącego, a stanowiące podstawę zawarcia z nim umowy o dofinansowanie organ uznał za nieprawdziwe (fałszywe) i na jakiej podstawie,

5. bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie prowadzone w I instancji zostało prawidłowo wszczęte i prowadzone w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy zawartej w tym przedmiocie, w sytuacji gdy:

- zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego strony łączyła umowa cywilnoprawna regulująca całokształt stosunków związanych z dofinasowaniem, w tym kwestie ewentualnego zwrotu dofinansowania,

- co do sporów między stronami w zakresie dofinansowania strony umówiły się o stosowanie jurysdykcji sądowej,

- wobec stwierdzenia przez organ – abstrahując od trafności tego stwierdzenia – że błędy w przyznaniu skarżącej dofinasowania zaistniały na etapie rozpoznawania wniosku skarżącej o przyznanie jej dofinansowania – winno nastąpić wznowienie postępowania w sprawie przyznania dofinansowania,

6. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie,

7. przepisu art. 153 p.p.s.a poprzez nieprawidłowe jego wykonanie niezgodne z wytycznymi Sądu zwartymi w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 417/12.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa z [...] stycznia 212 r. nr [...] w sprawie zwrotu dofinasowania, stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy oddalić, bowiem nie narusza ona prawa w stopniu wskazanym powyżej.

Sprawa o zwrot dofinansowania przyznanego w ramach projektu Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 ze skargi E sp. z o. o była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. Sąd ten wyrokiem z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 417/12 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organy orzekające w sprawie, a w szczególności dziennika budowy nie pozostawia wątpliwości, iż roboty budowlane związane z budową hotelu prowadzono już od 2006 r. W miesiącu wrześniu 2008 r. przeprowadzono prace rozbiórkowe części fundamentów obiektu przeznaczonych na garaż podziemny. Z dziennika budowy wynika również, że roboty budowalne bezpośrednio stanowiące realizację projektu po zmianie uwzględniającej powstanie części rehabilitacyjnej, rekreacyjnej i związanej z odnową biologiczną kontynuowano w drugiej połowie października, a więc już po potwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą RPO, że złożony wniosek o dofinansowanie jest poprawny pod względem formalnym i spełnia warunki otrzymania pomocy, co nastąpiło [...] października 2008 r. Wynika stąd, iż przed otrzymaniem tego potwierdzenia beneficjent nie prowadził prac związanych z budową części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu.

Sąd zwrócił uwagę, że w wydanych w sprawie decyzjach Zarząd Województwa jednoznacznie dał wyraz swojemu stanowisku, że część rehabilitacyjno-rekreacyjną zbudowano w ramach jednego procesu inwestycyjnego wraz z częścią hotelową, na który wydano stosowne pozwolenie na budowę. W toku postępowania organ nie przeprowadził jednak żadnych ustaleń na okoliczność, czy istnieje możliwość wyodrębnienia z całego zakresu prac związanych z realizacją przedsięwzięcia, działań i robót związanych z powstaniem części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu, a co za tym idzie – czy istnieje możliwość stwierdzenia, że w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia (realizowanej po otrzymaniu potwierdzenia, o którym mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r.) został spełniony "efekt zachęty", o którym mowa w pkt 28 preambuły oraz art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. W razie wystąpienia takiej sytuacji organ powinien rozważyć, czy postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie powyższego projektu nie wszcząć jedynie w odniesieniu do tej części projektu, która była realizowana przed złożeniem wniosku o przyznanie dofinansowania oraz przed potwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą RPO, że złożony wniosek o dofinansowanie jest poprawny pod względem formalnym i spełnia warunki otrzymania pomocy.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie niezbędnym było również porównanie treści projektu budowlanego, dla którego udzielono pozwolenia na budowę decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] z treścią wniosku spółki z [...] października 2008 r. Jest to o tyle istotne, gdyż jak wynika z decyzji z 2006 r. – dotyczyła ona budowy hotelu nie tylko z restauracją i garażem podziemnym, ale również z częścią rekreacyjną. Brak tego projektu w aktach sprawy uniemożliwił Sądowi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem. Niemożliwe było także samodzielne uzupełnienie przez Sąd materiału dowodowego, gdyż przede wszystkim to organ administracyjny powinien przeprowadzić analizę tych dokumentów, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji i dopiero wtedy podlegać ocenie Sądu. W sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność rozpoczęcia inwestycji przed złożeniem wniosku w 2006 r. za własne środki spółki, jednak Zarząd Województwa nie dokonał oceny zakresu tej inwestycji w porównaniu z nowym zamiarem inwestycyjnym, dla którego wydano decyzję z [...] lutego 2010 r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Jeżeli "efekt zachęty" dotyczyłby tylko części rehabilitacyjno-rekreacyjnej i zostałby w tej części osiągnięty, wówczas dofinansowaniem nienależnie pobranym byłaby kwota wypłacona na budowę obiektu z wyłączeniem jego części rehabilitacyjno-rekreacyjnej.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że organ ten powinien przede wszystkim porównać treść projektu budowlanego, dla którego udzielono pozwolenia na budowę decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] z treścią wniosku spółki z [...] października 2008 r. Następnie organ powinien poddać analizie, czy istnieje możliwość wydzielenia z całego zakresu prac związanych z budową kompleksu hotelowego działań i robót związanych z powstaniem jego części rehabilitacyjno-rekreacyjnej, innymi słowy, czy część rehabilitacyjno-rekreacyjna stanowi na tyle wyodrębniony fragment całego obiektu, aby możliwe było zbadanie oraz – po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. – ewentualne stwierdzenie, że w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia został spełniony "efekt zachęty". W konsekwencji, czy ewentualne postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania nie powinno być ograniczone jedynie do tej części obiektu, która była realizowana przed złożeniem przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie.

Przytoczenie tych okoliczności jest o tyle istotne, bowiem w myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. B. Dauter i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Zakamycze 2005, s. 345). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 1089/99 przywołany przez J.P. Tarno (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.223).

Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że brak jest przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym orzeczeniu.

Dokonując oceny stanowiska organu w zakresie wystąpienia "efektu zachęty", należy w pierwszej kolejności wskazać przepisy prawa materialnego, które stanowiły główną podstawę do wydania w sprawie decyzji. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r) nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. Przepis art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15 a tej ustawy wskazuje jedynie instytucję zarządzającą jako organ właściwy do: odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w przepisach o finansach publicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25, ze. zm., zwanego dalej rozporządzeniem Rady nr 1083/2006).

W prawie krajowym kwestie związane ze zwrotem dotacji udzielonej ze środków unijnych objęte zostały regulacją ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która obowiązuje od 1 stycznia 2010 r. Jednak w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie stosowne przepisy wcześniejszej ustawy, tj. ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze. zm., dalej u.f.p. z 2005 r.) na podstawie przepisu przejściowego art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż przedmiotowa umowa o dofinansowanie została zawarta 27 kwietnia 2009 r., czyli na podstawie dotychczasowych przepisów.

Wówczas materialne warunki zwrotu dotacji określał przepis art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., który miał brzmienie: w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3 a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1/ wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2/ wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3/ pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio (przy czym wbrew twierdzeniu skarżącej art. 211 odnosi się także do innych jednostek niż jednostki sektora finansów publicznych).

Jak wynika z tego przepisu i innych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawodawca krajowy nie przewidział zamkniętego katalogu procedur, na podstawie których wydatkowane byłyby środki unijne związane z realizacją konkretnych programów operacyjnych. W tym zakresie należy mieć na uwadze specyfikę dofinansowania, gdyż do niego kwalifikowane są te projekty, które pozytywnie przeszły wszystkie etapy oceny, przeprowadzanej w ramach konkursu, a dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego (art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 30a ust. 1 u.f.p. z 2005 r.). Przy czym podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa, która jest zawierana zgodnie z systemem realizacji projektu operacyjnego (art. 30 i art. 30 a ust. 1 u.f.p. z 2005 r.). W związku z tym w postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji przyznanej w ramach regionalnego programu operacyjnego dochodzi do styku przepisów prawa cywilnego i administracyjnego. Bowiem z jednej strony, to w umowie cywilnoprawnej o dofinansowanie projektu (wybranego w konkursie w oparciu o kryteria, o których mowa w art. 26 ust.1 pkt 3 u.z.p.p.r.), określane są wprost lub pośrednio poprzez odesłanie do odpowiednich regulacji warunki i zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r.), w tym zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy ich pobraniu. Przy czym umowa jest elementem projektu, tj. przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego. Z drugiej strony, w przypadku zaistnienia przesłanek skutkujących żądaniem zwrotu środków, instytucja zarządzająca orzeka w formie decyzji (art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. i art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r.), tj. w trybie administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie, w decyzji organ powołał również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. z 2007 r., nr 193, poz. 1399 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców mogą się rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku, o którym mowa w § 11 ust. 1. Przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej (ust. 3).

W tym miejscu wskazać należy, że organ prawidłowo zastosował przepisy tego rozporządzenia, co oznacza, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U z 2010 r., nr 239, poz. 1599 ze zm.). Rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2010 r. weszło w życie z dniem 21 grudnia 2010 r. Zgodnie z § 25 tego rozporządzenia: 1. Do wniosków o dofinansowanie składanych w ramach konkursów rozpoczętych i niezakończonych przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Do wniosków o dofinansowanie projektów indywidualnych złożonych i nierozpatrzonych przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem wprost zasada stosowania nowej regulacji do wniosków złożonych i konkursów ogłoszonych po dacie wejścia w życie nowego rozporządzenia. Konkursy rozpoczęte i niezakończone, wnioski złożone i nierozpatrzone podlegają zatem przepisom dotychczasowym rozporządzenia z 11 października 2007 r. Taka regulacja jest zgodna z generalną zasadą lex retro non agit. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu w kierunku stosowania nowego rozporządzenia do umów zawartych w czasie obowiązywania innego rozporządzenia jest w ocenie Sądu niedopuszczalna. Nowe zasady, warunki i kryteria mogą być stosowane wyłącznie do nowych stanów faktycznych. Wniosek aplikacyjny o dofinansowanie projektu podlegał zatem słusznie ocenie wedle warunków, trybu i kryteriów szczegółowo określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Tym samym zarzut skargi – naruszenia § 12 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia – okazał się nieuzasadniony.

Mając na uwadze treść § 12 rozporządzenia z dnia 11 października 2007 r., skarżąca mogła podjąć prace budowlane związane z realizacją nowej inwestycji od dnia złożenia wniosku, czyli od 3 września 2008 r. Przepis ten wprost statuuje tzw. warunek (efekt) zachęty. Warunek ten nie jest samoistnym tworem przepisu wykonawczego, lecz wynika wprost z treści przepisów prawa wspólnotowego. O efekcie tym mowa jest bowiem w art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz.U UE.L.2008214.3), zgodnie z którym uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. O tym efekcie mowa jest w preambule rozporządzenia w akapicie 28 zd. drugie w zdaniu: "w przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej niniejszym rozporządzeniem i przyznanej MŚP należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą małe lub średnie przedsiębiorstwo złożyło wniosek do państwa członkowskiego". Należy również wskazać na przepis art. 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia, określający warunki wyłączenia, zgodnie z którym programy pomocy spełniające wszystkie warunki przewidziane w rozdziale I oraz w odpowiednich przepisach rozdziału II niniejszego rozporządzenia są zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 Traktatu WE i wyłączone z wymogu zgłoszenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 Traktatu WE, o ile każda pomoc indywidualna przyznana w ramach takiego programu spełnia wszystkie warunki niniejszego rozporządzenia, a program zawiera wyraźne odesłanie do niniejszego rozporządzenia przez zamieszczenie jego tytułu i danych dotyczących publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W myśl art. 45 zd. trzecie Rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Dlatego zgłaszany projekt o dofinansowanie powinien odpowiadać wskazanym wyżej wymaganiom, a w szczególności warunkowi przewidzianemu w art. 8 ust. 2 Rozporządzenia, w myśl którego pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. Logika tych przepisów – także z uwagi na odstępstwo (a więc wyjątek) od zasad wspólnego/wolnego rynku – wskazuje, iż dofinansowanie dotyczyć może jedynie projektów (inwestycji) nowych, a nie inwestycji już realizowanych – bowiem taka pomoc ma zachęcać do rozwoju dalszej działalności lub projektów.

Należy zauważyć, iż organ wykonał zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 417/12, bowiem uzupełnił postępowanie w zakresie wskazanym w wyroku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca przed dniem złożenia wniosku, tj. przed dniem 3 września 2008 r. wykonywała roboty budowlane, a zatem w projekcie "efekt zachęty" nie wystąpił. Organ bezspornie ustalił, że skarżąca wykonała prace budowlane związane z realizacją nowej inwestycji. Powyższe wynika z opinii biegłych, którzy przeanalizowali zapisy dziennika budowy. I tak [...].09.2006r. jest wpis na okoliczność prac geodezyjnych, [...].11.2006r. – na okoliczność przyjęcia funkcji kierownika budowy, [...].11.2006r. – wpis po wykonaniu i odbiorze przyłącza wody, [...].06.2008r. wpis w zakresie projektu budowlanego, [...].06.2008r. – [...].09.2008r. wpisy świadczące o wykonywaniu fundamentów budynku, [...].09.2008 r. wpis o zamiennym projekcie w zakresie części podziemnej budynku (zmiana funkcji garażu podziemnego na pomieszczenia o funkcji rekreacyjno-rehabilitacyjnej), około 10 wpisów datowanych na okres [...].09.2008r. – [...].10.2008r. (data złożenia poprawionego wniosku o dofinansowanie) świadczących o wykonywaniu robót budowlanych dotyczących elementów konstrukcyjnych budynku (częściowe wyburzenie już wykonanych fundamentów w związku z dostosowaniem do treści projektu zamiennego, roboty ziemne, zbrojenia, betonowanie itd.). Biegli ustalili także czy istnieje możliwość wyodrębnienia z całego zakresu prac związanych z realizacją przedsięwzięcia, działań i robót związanych z powstaniem części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu, a co za tym idzie – czy istnieje możliwość stwierdzenia, że w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia został spełniony "efekt zachęty", o którym mowa w pkt 28 preambuły oraz art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. W tym zakresie, jak zasadnie wskazał organ, opinia biegłych jest spójna, rzetelna i w sposób wyczerpujący wyjaśnia wątpliwości Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2012 r. Istotne jest bowiem to, że projekt zamienny nie przewidywał zmiany charakterystycznych parametrów budynku, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zasadnicza zmiana w stosunku do projektu pierwotnego polegała na odstąpieniu od przeznaczenia części powierzchni kondygnacji podziemnej na garaż podziemny; powierzchnia ta została przeznaczona na zespół pomieszczeń przeznaczonych do zabiegów rehabilitacyjnych. Już jednak pierwotny projekt budowlany przewidywał istnienie takiej części budynku. Projekt zamienny jedynie zwiększył powierzchnię tej części o ok. 20%. Autorzy opinii wskazali nadto, że z fizycznego i technicznego punktu widzenia nie jest możliwe przypisanie do części rehabilitacyjno-rekreacyjnej budynku innej daty rozpoczęcia prac budowlanych, niż data rozpoczęcia całego budynku. W konsekwencji nie jest możliwe wyodrębnienie wydatków związanych z budową części rehabilitacyjno-rekreacyjnej budynku.

W tych okolicznościach jako prawidłowe należało ocenić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wykonanie robót budowlanych nastąpiło już w dniu [...] września 2006 r., a więc doszło do rozpoczęcia inwestycji objętej projektem, przed złożeniem wniosku aplikacyjnego. Tym samym w takiej sytuacji w projekcie nie wystąpił "efekt zachęty".

Skoro w niniejszej sprawie stwierdzono naruszenie reguł wydatkowania środków określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego dnia z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, to organ miał podstawy do wydania decyzji w trybie art. 211 ust. 4 u.p.f. z 2005 r., określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Podsumowując: zdaniem Sądu organ w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadził postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddał rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. A zatem - wbrew stanowisku strony skarżącej - zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wskazane w decyzji, prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przepisy prawa. Nie narusza przepisów postępowania w takim zakresie, by naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.