Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2017/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1604
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i G. O. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej "GIJHARS", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej "k.p.a.") oraz art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1604, ze zm. - dalej "ustawa o jakości handlowej") w związku z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 9, art. 18 ust. 1, 4 art. 22 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/5 EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. L 304 z 22.11.2011, str. 18 ze zm.), art. 8 ust. 1, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.); § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 29), § 2 ust. 4 rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowania towarów paczkowanych (Dz. U. z 2009 r., Nr 122, poz. 1010), utrzymał w mocy decyzję nr 1 [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] (dalej "WIJHARS") z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], wymierzającej solidarnie K. K. i G. O., karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, za wprowadzenie do obrotu pieczywa o niewłaściwej jakości handlowej z uwagi na oznakowanie:

1. Chleb żytni razowy a' 0,5 kg, wielkość partii produkcyjnej: 80 szt. x 0,5 kg =40 kg, data produkcji: 20.01.2017 r. data minimalnej trwałości: "najlepiej spożyć przed: 24.01.17", wartość partii brutto: 424,00 zł,

2. Chleb Kmicic a' 0,6 kg (pieczywo wprowadzane do obrotu bez opakowania), wielkość partii produkcyjnej: 18 szt. x 0,6 kg = 10,8 kg, data produkcji: 20.01.2017 r., pieczywo świeże sprzedawane w ciągu 1 dnia, wartość partii brutto: 88,20 zł,

3. Chleb żytni 100% naturalny a' 0,55 kg (pieczywo wprowadzane do obrotu bez opakowania), wielkość partii produkcyjnej: 15 szt. x 0,55 kg =8,25 kg, data produkcji: 20.01.2017 r., pieczywo świeże sprzedawane w ciągu 1 dnia, wartość partii brutto: 100,50 zł.

Z akt wynikało, że w dniach 19 - 24 stycznia 2017 r. inspektorzy WIJHARS w [...] przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej pieczywa w podmiocie "K." spółka cywilna. Z kontroli sporządzony został protokół z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...].

W toku kontroli, w celu sprawdzenia oznakowania pobrano próbki artykułów rolno-spożywczych o nazwie:

- Chleb żytni razowy a' 0,5 kg, wielkość partii produkcyjnej: 80 szt. x 0,5 kg (40 kg), data produkcji: 20.01.2017 r., data minimalnej trwałości: "najlepiej spożyć przed: 24.01.17", wartość partii brutto: 424,00 zł,

- Chleb Kmicic a' 0,6 kg (pieczywo wprowadzane do obrotu bez opakowania), wielkość partii produkcyjnej: 18 szt. x 0,6 kg (10,8 kg), data produkcji: 20.01.2017 r., pieczywo świeże sprzedawane w ciągu 1 dnia, wartość partii brutto: 88,20 zł,

- Chleb żytni 100% naturalny a' 0,55 kg (pieczywo wprowadzane do obrotu bez opakowania); wielkość partii produkcyjnej: 15 szt. x 0,55 kg (8,25 kg), data produkcji: 20.01.2017 r., pieczywo świeże sprzedawane w ciągu 1 dnia, wartość partii brutto: 100,50 zł.

Przeprowadzona kontrola oznakowania wykazała następujące nieprawidłowości:

1) w przypadku produktu Chleb żytni razowy a' 0,5 kg:

a) niepodanie informacji o procentowym udziale mąki żytniej razowej z uwagi na nazwę wyrobu chleb żytni razowy, co narusza art. 22 ust. 1 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

b) niewymienienie w wykazie składników płatków żytnich, faktycznie użytych do produkcji, co stanowi naruszenie art. 7 ust, 1 lit. a oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

c) w wykazie składników nie podano składnika wody, co stoi w sprzeczności z art. 18 ust. 4 oraz załącznikiem VII do rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

d) wymieniając składniki nie zachowano obowiązującej kolejności malejącej według masy ich użycia do produkcji, co narusza art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

e) w oznakowaniu umieszczono informacje dodatkowe o treści: "nie zawiera: drożdży, polepszaczy, konserwantów, syntetycznych barwników i aromatów, tłuszczy zwierzęcych" - informacja "nie zawiera syntetycznych barwników" nie może być zamieszczona w oznakowaniu pieczywa, gdyż do tej grupy asortymentowej (zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności) nie można stosować barwników,

f) nazwę firmy podano niezgodnie z wpisem do CEIDG, co narusza przepis art. 9 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

g) brak podania warunków przechowywania, co narusza art. 9 ust. 1 lit. g rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

h) brak informacji na temat wartości odżywczej, co stoi w sprzeczności z art. 9 ust, 1 lit. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

i) informację o masie netto poprzedzone wyrażeniem waga netto, zamiast masa netto lub zawartość netto, co wynika z wymagań § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowania towarów paczkowanych,

2) w przypadku produktu Chleb Kmicic a'0,6 kg (pieczywo wprowadzone do obrotu bez opakowania):

a) w dokumencie towarzyszącym - specyfikacji, nazwie fantazyjnej Chleb Kmicic nie towarzyszyła nazwa opisowa wskazująca na rodzaj pieczywa (np. pieczywo mieszane, pszenno-żytnie), co narusza art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

b) w dokumencie towarzyszącym - specyfikacji, w wykazie składników nie wymieniono mąki pszennej graham i drożdży, faktycznie użytych do produkcji, natomiast wymieniono mąkę żytnia razową, której faktycznie nie zastosowano, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a oraz art. 18 ust, 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 oraz wprowadza konsumenta w błąd co do charakteru produktu oraz jego składu,

c) wymieniając w specyfikacji składniki, nie zachowano wymaganej kolejności malejącej zgodnie ze składem podanym w recepturze, co stoi w sprzeczności z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 11 69/2011,

d) w specyfikacji nie wyróżniono składników alergennych, co narusza art. 21 ust. 1 lit. b oraz załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

e) brak w specyfikacji (dokumencie towarzyszącym) informacji dotyczącej masy jednostkowej wyrobu bez opakowania sprzedawanego na sztuki, co wynika z § 18 ust. 1 pkt 6 lit. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych,

3) w przypadku produktu: Chleb żytni 100% naturalny a'55 kg (pieczywo wprowadzone do obrotu bez opakowania):

a) w specyfikacji (dokument towarzyszący), w wykazie składników nie wymieniono płatków żytnich, faktycznie użytych do produkcji, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 oraz wprowadza konsumenta w błąd co do charakteru produktu oraz jego składu,

b) w specyfikacji nie wyróżniono składników alergennych, co narusza art. 21 ust. 1 lit. b oraz załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

c) brak w specyfikacji (dokumencie towarzyszącym) informacji dotyczącej masy jednostkowej wyrobu bez opakowania sprzedawanego na sztuki, co wynika z § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a rozporządzenia w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych.

W związku ze stwierdzonymi w toku kontroli nieprawidłowościami, organ wszczął postępowanie z urzędu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania WIJHARS w [...], decyzją nr 1 z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], wymierzył solidarnie K. K. i G. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "K." spółka cywilna, karę pieniężną w kwocie 2.000 zł za wprowadzenie do obrotu pieczywa o niewłaściwej jakości handlowej.

Skarżący z zachowaniem ustawowego terminu złożyli odwołanie, w którym wskazali na różnorodność w składzie poszczególnych zbóż, z których otrzymywane są mąki do wypieku chleba. Z uwagi na ten fakt, jak wskazali, często w czasie produkcji zachodzi konieczność zmiany proporcji użytych składników, co następnie ma wpływ na oznakowanie produktu końcowego.

Strona wskazała, iż do produkcji chleba nie stosuje żadnych środków chemicznych (antyspleśniacze, spulchniacze, przedłużacze trwałości), mąk standaryzowanych, gdyż pieczywo otrzymane przy udziale takich składników jest inne, "nienaturalne". W przypadku chleba trudno jest wskazać dokładny wykaz składników z uwagi na zachodzące w cieście chlebowym przemiany, w toku których powstaje np. dwutlenek węgla, kwas mlekowy, a wiec zmienia się ilość mąki. Podobnie, nie można wyliczyć zawartości wody sposobem podanym w decyzji administracyjnej, gdyż chleb odparowuje przez wiele godzin, a odwołujący nie zna proporcji parujących substancji oraz nie posiada informacji, w jakim czasie należy przeprowadzić pomiar zawartości wody.

Biorąc pod uwagę powyższe, również podanie informacji o wartości odżywczej jest niemożliwe - każda partia chleba jest inna.

W opinii strony, dla konsumenta nie ma znaczenia również, czy na opakowaniu była zamieszczona informacja o dodatku mąki, czy też płatków żytnich. W piekarni płatki żytnie traktuje się jako mąkę. Podobnie jest z podkreślaniem składników alergennych oraz zastosowaniem określenia waga zamiast masa. Podawanie wykazu składników w kolejności malejącej oraz wytłuszczanie niektórych informacji są, zdaniem skarżących szkodliwe.

Odnosząc się do nieprawidłowości w zakresie umieszczenia w oznakowaniu danych spółki strona wskazała, że "nigdzie się nie chowa" i konsument może go bez problemu odnaleźć.

Strona wskazała również, iż w przypadku warunków przechowywania, nie ma konieczności ich podawania. Są to informacje oczywiste, jak instrukcja mycia rąk.

Reasumując strona wskazała na ciężką sytuacje piekarzy, produkujących pieczywo metodą tradycyjną oraz podkreśliła, iż kara na nią nałożona jest "niesłuszna i niesprawiedliwa", a sama strona skarżąca poczuła się "dyskryminowana".

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna GIJHARS z dnia [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż niespełnienie wymagań w zakresie znakowania artykułu rolno-spożywczego jest niespełnieniem wymagań jakości handlowej. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 lit a rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. A zatem artykuły rolno-spożywcze wprowadzane do obrotu powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, określone w przepisach o jakości handlowej oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 18 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 wykaz składników obejmuje wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego. Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 4 w zw. z załącznikiem VII do ww. rozporządzenia, woda dodana jest składnikiem, który umieszcza się w wykazie składników (jeśli ilość ta przekracza 5% masy produktu), z zachowaniem zasady kolejności malejącej.

W przypadku produktu Chleb żytni razowy a'0,5 kg producent nie zastosował się do ww. przepisów:

a) nie wymieniając w wykazie składników wody, która zgodnie z załącznikiem 5 do protokołu kontroli została użyta do produkcji chleba,

b) nie zachowując kolejności malejącej podając wykaz składników produktu, zgodnie z ilością ich użycia - na etykiecie umieszczono składniki w kolejności: mąka żytnia razowa, naturalny kwas piekarski (mąka żytnia, woda), sól kamienna; jak wynika z ustaleń kontroli oraz załącznika nr 5 do Protokołu kontroli z dnia 24.01.2017 r., właściwa kolejność to: naturalny kwas piekarski (mąka żytnia, woda), woda, mąka żytnia razowa. płatki żytnie, sól kamienna,

c) nie wymieniając w wykazie składników płatków żytnich, które faktycznie zostały zastosowane do produkcji kontrolowanej partii chleba.

Ponadto, stosownie do art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 producent powinien poinformować konsumenta o zawartości składnika charakterystycznego dla tego produktu, tj. mąki żytniej razowej. W opinii GIJHARS informacja ta jest istotna i pozwala na wybór produktu zgodnie z preferencjami oraz oczekiwaniami.

W oznakowaniu podano również informację o następującej treści: "nie zawiera drożdży, polepszaczy, konserwantów, syntetycznych barwników i aromatów, tłuszczy zwierzęcych". Natomiast zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności do pieczywa nie można stosować żadnych barwników. W związku z tym, umieszczenie komunikatu "bez barwników" sugeruje specjalne właściwości tego produktu w sytuacji, gdy wszystkie chleby na rynku charakteryzuje ta sama cecha. Ww. nieprawidłowość stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, zgodnie z którym informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych.

Ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, w oznakowaniu artykułu rolno - spożywczego obowiązkowe jest umieszczenie: m.in. następujących informacji: podmiotu odpowiedzialnego za produkt (art. 9 ust. 1 lit. h w związku z art. 8 ust. 1), wartość odżywczą (art. 9 ust. 1 lit. 1) oraz warunki przechowywania (art. 9 ust. 1 lit. 1).

Jak wynika z informacji umieszczonej w CEIDG, dane podmiotu odpowiedzialnego to: Pan K. K., "K.", ul. [...],[...]. Natomiast w oznakowaniu Chleba żytniego razowego a'0,5 kg umieszczono informację: K. Piekarnia, rok założenia 1920. Dane te nie spełniają wymagań ww. przepisów rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Również nieumieszczenie informacji o warunkach przechowywania oraz wartości odżywczej stanowi naruszenie ww. przepisów oraz świadczy o niewłaściwej jakości handlowej zakwestionowanego chleba.

Producent naruszył również § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych poprzedzając masę produktu wyrażeniem "waga netto" zamiast użyć wyrażenia odpowiednio: "objętość netto", "masa netto" lub "wartość netto".

Następnie GIJHARS wskazał, że wymagana w § 19 rozporządzenia w sprawie oznakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych dokumentacja towarzysząca (specyfikacja) nie zawierała:

1) w przypadku Chleba Kmicic a '0,6 kg:

- nazwy opisowej (tj. informującej o rodzaju pieczywa, np. mieszane, pszenno- żytnie), co wprowadza w błąd konsumenta oraz stanowi naruszenie zacytowanego wcześniej art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

- składników: mąki pszennej graham oraz drożdży, faktycznie użytych do produkcji, jak również nie zachowano kolejności malejącej w podawaniu składników, co narusza przytoczone wcześniej przepisy art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011,

- masy jednostkowej produktu bez opakowania.

2) w przypadku Chleba żytniego 100% naturalnego a' 0,55 kg:

- składnika: płatki żytnie, faktycznie użytego do produkcji, co narusza przytoczone wcześniej przepisy art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011;

- masy jednostkowej produktu bez opakowania.

W opinii organu ww. nieprawidłowości niewątpliwie świadczą o niewłaściwej jakości handlowej kontrolowanego pieczywa. Obowiązujące przepisy, dotyczące znakowania artykułów rolno - spożywczych, musząc być respektowane przez wszystkich producentów żywności, bez względu na to, co produkują.

W związku z powyższym, GIJHARS nie uznał argumentacji dotyczącej zmienności różnorodności zastosowanego surowca, czy też zmian proporcji składników w czasie procesu produkcji.

Organ podkreślił, iż nie kwestionuje, że skarżący produkują swoje wyroby ze składników najwyższej jakości, jak również nie stosują polepszaczy, niemniej jednak z punktu widzenia przepisów jakości handlowej okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Producent nie ma prawa decydować, które to informacje należy przekazać konsumentowi oraz które informacje są dla niego istotne. Nawet jeśli producent uważa, iż wiedza w zakresie warunków przechowywania jest oczywista i każdy ją posiada, nie zwalnia to z obowiązku stosowania się do obowiązujących przepisów prawa.

GIJHARS podkreślił, iż wymagania w zakresie oznakowania artykułów rolno - spożywczych wprowadzanych do obrotu znajdują się m.in. w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011, które jest obowiązujące dla wszystkich producentów żywności w całej Unii Europejskiej.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień skarżących, zgodnie z którym podawanie składników w kolejności malejącej oraz podkreślanie składników alergennych jest dla konsumenta szkodliwe.

Odnosząc się natomiast do braku podkreślenia składników alergennych GIJHARS wskazał, iż nieprawidłowość ta nie tylko stanowi naruszenie art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, ale również może mieć negatywny wpływ na potencjalnego konsumenta.

Następnie organ zauważył, że oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i nie wzbudzający wątpliwości konsumenta.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z obowiązującym prawem wspólnotowym, podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych warunków (art. 17 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwo żywności). Ponadto prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywana przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie: oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. W związku z powyższym sankcje administracyjne, nałożone na producenta z uwagi na nieprzestrzeganie przepisów w zakresie jakości handlowej, nie stanowią dyskryminacji przedsiębiorcy.

Następnie GIJHARS wskazał, iż wymierzając karę w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, uwzględnia się: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno - spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychody, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno - spożywczych.

Organ odwoławczy, podobnie jak WIJHARS w [...], określił stopień szkodliwości czynu jako znaczny. Wpływ na taka ocenę miał fakt, iż nieprawidłowości w oznakowaniu mogą wprowadzać konsumenta w błąd co do charakteru produktu, ale również, z uwagi na niepodkreślenie informacji w zakresie alergenów, stanowić może zagrożenie dla konsumentów. Przy ocenie zakresu naruszenia GlJHARS uwzględnił fakt, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów krajowych, tj. ustawy o jakości handlowej, rozporządzenia w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych oraz przepisów wspólnotowych (rozporządzenia (UE) nr 1169/2011), w związku z czym zakres naruszenia oceniono jako średni.

Wielkość zakwestionowanych partii pieczywa to 59,05 kg, a ich wartość to 612,70 zł.

W związku z powyższym, korzyść majątkowa, która mogła być uzyskana z wprowadzenia do obrotu przedmiotowych partii do obrotu, wyniosła 612,70 zł, a więc kara maksymalna w przedmiotowej sprawie mogłaby wynosić 3.063,50 zł.

Dodatkowo organ zaznaczył, że nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej zostały stwierdzone po raz pierwszy. Przychód firmy za rok 2016 wynosił 1.294.836,30 zł.

W opinii organu, nałożona kara pieniężna jest adekwatna do stwierdzonych nieprawidłowości i pozostaje w możliwościach finansowych strony.

Od wymienionej na wstępie decyzji K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący wskazał, iż w decyzji nie otrzymał odpowiedzi na problematyczne dla niego kwestie tzn. ustalania czasu, po upływie którego należy dokonać oznaczenia ilości wody, czy też metody ustalania wartości odżywczej produktów. Podkreślił również, że jakość handlowa powinna opierać się na moralności, tradycji oraz zaufaniu.

Skarżący wskazał ponadto, że mąki pszenne są w młynach poddawane standaryzacji (tj. dodawaniu kwasu askorbinowego oraz enzymów), co zmienia charakter mąki i bezpośrednio wpływa na jakość wypiekanego z niej chleba.

Odnosząc się do zakwestionowanych przez organ nieprawidłowości skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji, dotyczące podkreślania w wykazie składników alergenów oraz podawania składników w kolejności malejącej. Podniósł ponadto, że informacja o braku barwników w oznakowaniu chleba nie miała za zadanie wprowadzić konsumentów w błąd. Została umieszczona z uwagi na sugestie klientów, którzy niekiedy mają wątpliwości co do obecności barwników, które kiedyś można było stosować w produkcji pieczywa.

Odnosząc się do nieprawidłowości w zakresie niepodania danych dotyczących przedsiębiorcy, skarżący wskazał, iż został podany adres oraz strona internetowa, na której konsument mógł znaleźć potrzebne informacje.

Reasumując, skarżący podkreślił, iż nie jest producentem pieczywa, a rzemieślnikiem oraz czuje się dyskryminowany obowiązującymi przepisami w zakresie jakości handlowej.

W odpowiedzi na skargę GIJHARS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2018 r., złożonym na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. skarżący doprecyzował wniesioną do Sądu skargę. Wskazał m.in., że kwas piekarniczy powstaje przy udziale około 6 gatunków drożdży oraz ponad 60 szczepów bakterii kwasu mlekowego. Jego powstanie jest uzależnione od wrażliwości piekarza. Dlatego też jego efekt końcowy jest nie do ustalenia, kwas dodany do ciasta obok innych składników, jak np. mąka pszenna przetwarza całość, zużywając cukry i inne substancje zawarte w mąkach na kwas mlekowy, octowy, dwutlenek węgla, alkohol i inne. Ponieważ kwas ten nie jest wartością stałą ani wymierną jak też i mąka pszenna, rzemieślnik widząc sytuację reaguje dodając odpowiednie ilości mąki, kwasu, wody.

Następnie skarżący podniósł, iż - w jego ocenie - woda w chlebie jest wodą strukturalną, a więc nazywanie jej po prostu wodą wprowadza klienta w błąd. Nie ma ponadto możliwości oddzielenia wody od kwasu mlekowego, octowego, alkoholu, dwutlenku węgla i innych składników gotowego chleba, parujących spontanicznie, aby dokonać pomiaru wody, a nie tego co wyparuje.

Skarżący podkreślił również, iż nie jest w stanie określić kaloryczności chleba, która zmienia się w trakcie odparowywania chleba po wyjęciu z pieca.

Nadto skarżący wskazał, że wytłuszczanie mąk jako alergenów stanowi informacje dla konsumenta, że jedząc chleb je też alergeny i ryzykuje utratę zdrowia. Powyższe prowadzi do tego, iż wielu ludzi nie je chleba na wszelki wypadek uznając, ze tam "roi się od alergenów".

Odnosząc się do konieczności podawania surowców w kolejności skarżący podkreślił, iż powyższy sposób informowania klienta niczego sensownego nie mówi. Decydująca jest tu bowiem metoda wytwarzania chleba. Ważne jest bowiem czy chleb został wytworzony z wielofazowych kwasach czy ze środków zakwaszających.

Skarżący nie zgodził się również z organem za ukaranie go za nie podawanie płatków żytnich w składzie chlebów. Podniósł, że płatki te nie różnią się składem chemicznym i biologicznym od mąki żytniej razowej. Różnica występuje jedynie w ich rozmiarze. Słowo płatki jako nazwa surowca jest nazwą fantazyjną i nie oddaje charakteru surowca ani funkcji jaki spełnia.

Nadto skarżący wskazał, iż nie podaje informacji o masie jednostkowej chlebów sprzedawanych na sztuki. Chleb na sztuki nie trzyma wagi ani objętości co wynika z różnego jego opiekania, parowania po odpieku i dojrzałości ciasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) dalej "p.p.s.a.").

Analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem decyzji wydanych w niniejszej sprawie są kwestie zgodności z przepisami prawa oznakowania partii określonych produktów skarżącego, tj. produkowanego przez niego chleba w zakresie szczegółowo określonym w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, jakość handlowa to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Według art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

Stosownie do art. 7 ust. 1 lit. a i lit. c rozporządzenia nr 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, jak również nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności poprzez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślenie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych. Art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi, iż informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia. Natomiast w myśl art. 6 rozporządzenia nr 1169/2011 każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.

Jak z kolei wynika z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011: "Wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz. Obejmuje on wszystkie składniki środka: spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego."

Stosownie zaś do pkt 1 części A załącznika VII rozporządzenia Nr 1169/2011, woda dodana wymieniana jest w kolejności według masy w produkcie gotowym. Ilość wody dodanej jako składnik do środka spożywczego oblicza się przez odjęcie od całkowitej ilości produktu gotowego całkowitej ilości innych użytych składników. Ilość ta nie musi być brana pod uwagę, jeżeli nie przekracza wagowo 5 % produktu gotowego.

Zasadnicza argumentacja skarżących opiera się na uwypukleniu charakteru i sposobu prowadzenia przez nich działalności w zakresie wypieku chleba w kontekście obowiązków informacyjnych nałożonych na producentów żywności.

W ww. zakresie skarżący powoływali się na konieczność zachowania rzemieślniczej, tradycyjnej metody produkcji pieczywa, cechującej się jednak dużą dozą "dowolności", "spontaniczności" czy "orientacyjności". Stanowisko skarżących zdaje się zmierzać do wyłączenia prowadzonej przez nich działalności gospodarczej - właśnie z uwagi na jej szczególny jej charakter - z obowiązku przestrzegania przepisów dotyczących jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Argumentacja skarżących w tej sprawie dotyka całego spektrum kwestii związanych z technologią produkcji pieczywa, rynkiem pieczywa, czy też regulacjami prawnymi w tym zakresie i oceną ich zasadności. Na takim szerokim tle skarżący zatracają jednak właściwy kontekst sprawy, dla którego podnoszone przez skarżących okoliczności pozostają bez istotnego znaczenia.

I tak, odnosząc się do pierwszego w kolejności ze sformułowanych przez skarżących zarzutów, należy zważyć, że zmierzał on właściwie do wykazania naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących, organ nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych podnoszonych przez strony w postępowaniu, w szczególności nie wyartykułował tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarzut ten należało ocenić jako nietrafny. W toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest ustalenie i ustosunkowanie się tylko co do tych okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestie, które podnosili skarżący, domagając się "merytorycznej odpowiedzi" na pytania dotyczące ustalania ilości wody w składzie chleba, takiego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie posiadały. Postępowanie administracyjne koncentrowało się bowiem na kwestiach związanych z wprowadzaniem do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej.

Znamienne w stanowisku skarżących jest to, że zasadniczo nie kwestionują oni uchybienia przepisom w zakresie obowiązków informacyjnych, a w to miejsce polemizują z ich zasadnością. Dla tak poprowadzonej argumentacji sądownictwo administracyjne nie jest właściwym forum. W szczególności, jak już we wstępie zaznaczono, wojewódzki sąd administracyjny w związku ze złożoną skargą rozstrzyga li tylko w zakresie zgodności z prawem i nie posiada kompetencji do oceny zasadności zastosowania bądź niezastosowania określonej normy prawnej w danym stanie faktycznym.

Odnosząc się do stanowiska skarżących, należy podkreślić, że wymóg przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej precyzowany przepisami m.in. rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, nie pozostawia ani wątpliwości, ani jakiejkolwiek swobody w zakresie powinności zastosowania się do obowiązków informacyjnych nałożonych na producentów żywności. Jasno brzmiące przepisy dotyczą w jednakowym stopniu wszystkich adresatów i w żadnym wypadku ich stosowanie nie jest kwestia wyboru skarżących.

Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę ze specyfiki warunków, w jakich odbywa się produkcja pieczywa u skarżących. Docenia przy tym ich rzetelność i zaangażowanie jako producentów chleba, tego podstawowego i najważniejszego produktu w diecie większości nas - konsumentów. Niemniej, nawet fakt prowadzenia działalności w trudnych warunkach produkcji rzemieślniczej - funkcjonującej przecież na konkurencyjnym, masowym rynku, silnie obwarowanym normami technologicznymi i jakościowymi - nie znosi profesjonalnego charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących, co pociąga za sobą obowiązek stosowania obowiązujących na obszarze Unii Europejskiej regulacji prawnych w zakresie oznakowania artykułów - niezależnie od tego, czy przedsiębiorca zgadza się z ich celowością, czy też nie.

Fakt, że skarżący uważają zastosowane w ich sprawie przez organ przepisy za nieprecyzyjne, niezrozumiałe, niejasne, niezasadne bądź szkodliwe dla konsumentów czy obrotu gospodarczego, nie zwalnia z obowiązku ich przestrzegania. Rzeczą skarżących - jako profesjonalnych podmiotów gospodarczych - jest takie zorganizowanie produkcji, na każdym jej etapie, by uczynić zadość prawnym obowiązkom na nich nałożonym. Profesjonalny podmiot gospodarczy funkcjonujący na rynku spożywczych powinien posiadać wiedzę dotyczącą wartości kalorycznej produktów i sposobów jej ustalania, sposobów pomiaru zawartości wody w gotowym produkcie czy klasyfikacji alergenów, barwników i półproduktów. Przedsiębiorca nie może odstąpić od stosowania się do obowiązków informacyjnych nawet na życzenie konsumentów jego produktów. Nie może także uchybiać tym obowiązkom powołując się na tajemnicę handlową w zakresie składu jego produktów, czy metod ich wytwarzania.

Dopuszczona dowolność formułowania przekazu marketingowego na rynku spożywczym ograniczona jest m.in. przez przepisy o obowiązkach informacyjnych. Skarżący zaś uznają prawo do całkowicie swobodnego kształtowania oznakowania produktu, negując przy tym obowiązujący porządek prawny.

Sąd ostatecznie rozważył również wysokość kary nałożonej na skarżących. Kara ta mieściła się w granicach wyznaczonych przez przepis art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej. Ostateczna wielkość wymierzonej dolegliwości ustalana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, niemniej organ winien wskazać na czynniki warunkujące wysokość kary. Czynniki te zostały precyzyjnie wskazane przez organy w niniejszej sprawie. Odwołano się w szczególności do wartości zakwestionowanych partii pieczywa oraz do obrotu i przychodu firmy za rok 2016. W świetle powyższego, wysokość nałożonej kary nie budzi zastrzeżeń.

W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji podejmowane w toku niniejszej sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności, zostały wyczerpująco zbadane istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzono w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy obu instancji oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami wyrażonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Oceniając prawidłowo zakres naruszenia, organy uwzględniły fakt, że niewłaściwe oznakowanie spornych produktów naruszało powszechnie obowiązujące przepisy prawa krajowego i wspólnotowego, istotne z punktu widzenia konsumenta. Prawidłowo zatem organy, tj. bez naruszenia art. 40a ust. ust. 5 ustawy o jakości handlowej, ustaliły wysokość nakładanej kary pieniężnej.

Na zakończenie Sąd wskaże, że ma świadomość rygoryzmu zastosowanych w sprawie przepisów akceptuje jednak formalizm działania organów w egzekwowaniu ich przestrzegania. Sąd uznaje bowiem, że cel tych przepisów, tj. zapewnienie bezpieczeństwa konsumentów, ochrona ich zdrowia i życia, usprawiedliwia sposób postępowania organów, które nie dopuszczają jakichkolwiek odstępstw w sposobie wypełniania przez producentów żywności obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Sąd, działając na zasadzie przepisu art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.