Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1345/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 3,  art. 156,  art. 162  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz M.J. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania produkcji jednodniowego soku marchwiowego oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu natychmiastowego wstrzymania działalności produkcyjnej zakładu Firmy Produkcyjno - Handlowej M. w Z. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] została wydana na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego ( Dz. U. z 2000r, nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) zwanej dalej Kpa. Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazując, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domagała się strona zostały uchylone decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...].

Zaskarżona decyzja została wydana przez organ odwoławczy po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010r. w sprawie VII SA/Wa 1980/09 decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego znak [...] z dnia [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na wskazania zawarte w wyroku sądu z dnia 27 stycznia 2010r. w sprawie VII SA/Wa 1980/09. Sąd stwierdził, że należy ustalić przede wszystkim, czy decyzja organu I instancji narusza przepis art. 157 § 3 Kpa, tj. czy w realiach przedmiotowej sprawy zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, w szczególności w świetle dorobku

judykatury tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 836/07 i wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w sprawach II SA/Lu 113/08, II SA/Wa 1532/07 i IVSA/Wa 593/07.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię zakresu zastosowania przepisu art. 156 § 1 i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 157 §3 Kpa.

Skarżący podniósł, że decyzje uchylone wywoływały przez określony czas obowiązywania skutki prawne i faktyczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna.

Zarówno Sąd jak i organ rozpatrują sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010r. w sprawie VII SA/Wa 1980/09.

Sąd wskazał w uzasadnieniu w.w wyroku, że kontrola organu odwoławczego powinna dotyczyć prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ I instancji tj. zbadania , czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 157 § 3 Kpa., czy też nie, a więc dokonanie oceny czy w realiach przedmiotowej sprawy zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem. Sąd stwierdził, że dokonując tej oceny organ winien wykorzystać dorobek judykatury, która wielokrotnie wypowiadała się w kwestii wykładni art. 157 § 3 Kpa, a w szczególności orzeczenia zapadłe w następujących sprawach:

1) II OSK 836/07 - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca

2008r. (Lex. Nr 484995),

2) II SA/LU 113/08 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Lublinie z dnia 11 czerwca 2008r. ( Lex nr 497341),

3) IISA/Wa 1532/07 - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 18 grudnia 2007r. ( Lex nr 443781).

4) IV SA/Wa 593/07 - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 1 czerwca 2007r. ( Lex nr 351335).

5) O ile Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy winien wykorzystać dorobek judykatury, o tyle wyrok z dnia 27 stycznia 2010r nie zawiera oceny prawnej Sądu wyrażonej expresis verbis, oceny którą byłby związany również Sąd rozpoznający obecnie skargę w zakresie wykładni przepisu art. 157 § 3 Kpa. Przepis ten stanowił podstawę prawną decyzji organu I instancji stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2010r wskazał, na niezasadność przeprowadzenia przez organ odwoławczy ustaleń i oceny decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] i z dnia [...] pod kątem, czy decyzje te rażąco naruszają prawo.

Sąd w sprawie VII SA/Wa 1980/09 wskazał, że nie została przez organ odwoławczy rozpoznana sprawa w aspekcie trafności zastosowania przepisu art. 157 § 3 k.p.a. i zaistnienia przesłanki przedmiotowej uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Trzeba mieć na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2010r w sprawie VII SA/Wa 1980/09 nie odniósł się do zarzutów skargi, a w szczególności do zarzutu pozbawienia skarżącego oceny decyzji pod względem zgodności z prawem na datę jej wydania, dlatego też uznać należy, że Sąd nie przeprowadził oceny prawnej zastosowania przepisu art. 157 § 3 k.p.a. i nie dokonał tym samym wykładni tego przepisu w odniesieniu do określonego rozstrzygnięcia podjętego w tejże sprawie. Tym samym sąd nie dokonał oceny prawnej o charakterze wiążącym, któraby wiązała organ i sąd w dalszym postępowaniu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania winny wynikać z uzasadnienia wyroku i dotyczyć wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Taka ocena wiążę zarówno organ jak i sąd w dalszym postępowaniu.

Z samego faktu powołania w wyroku z dnia 27 stycznia 2010r w sprawie VII SA/Wa 1980/09 samych sygnatur orzeczeń bez przytoczenia o jakie poglądy prawne w nich wyrażone chodzi, nie można wywodzić oceny prawnej sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna w rozumieniu tego przepisu to "ocena wyrażona przez sąd w orzeczeniu".

Wytycznymi mogą być wyłącznie jasne dyrektywy wykładni i zastosowania prawa wyrażone w orzeczeniu uchylającym decyzję organu przekazującym sprawę do dalszego rozpoznania. Organ nie jest związany ocenami prawnymi dokonanymi w

innych orzeczeniach sądów. Z tego względu, Główny Inspektor Sanitarny nie był związany ocenami prawnymi wyrażonymi w przywołanych wyrokach, chociaż powinien był dążyć do uwzględnienia wykładni przedstawionej w tych orzeczeniach zawartych w trybie instrukcji wykładni prawa w oparciu o przedstawione w tych sprawach stany faktyczne. Oceniając zagadnienie wytycznych zawartych w wyroku należy wskazać, że co do zasady ocena prawna i wskazania nie zwalniają organu z analizy czy dokonana przez sąd ocena prawna będzie miała zastosowanie w chwili ponownego rozpoznania sprawy przez organ. Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "ocena prawna" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Może bowiem w toku sprawy dojść do istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym. W tym sensie zatem nowelizacja przepisów derogować może obowiązek związania wytycznymi z art. 153 ppsa. Podobnie, gdy w ramach ponownego rozpoznawania okaże się, że stan faktyczny sprawy, na tle której sąd dokonywał oceny prawnej jest zasadniczo inny, od tego który powinien być prawidłowo ustalony, organ nie jest skrępowany normą art. 153 p.p.s.a. Dokonana przez sąd wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy.

W tym względzie Główny Inspektor Sanitarny przeprowadził analizę i uznał, iż w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego ani prawnego.

Główny Inspektor Sanitarny jedynie przywołał w uzasadnieniu decyzji orzeczenia sądów administracyjnych, które wskazał mu sąd w sprawie VII SA/Wa 1980/09. Z orzeczeń tych nie wynika, że wcześniejsze wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego uniemożliwia ocenę tejże decyzji w trybie stwierdzenie nieważności na dacie jej wydania.

W cytowanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. II OSK 836/07 zostało przesądzone, że art. 157 § 3 k.p.a. reguluje - co należy podkreślić - jedynie kwestię formy rozstrzygnięcia wskazując, że organ odmawia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w formie decyzji. W stanie faktycznym tamtej sprawy organ wydał rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, więc nie mogło być mowy o naruszeniu art. 157 § 3 k.p.a. Powołanie tego wyroku przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić uzasadnienia wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania.

W innej sprawie powołanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego o sygn. IV SA/Wa 539/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymującą w mocy decyzję Wojewody w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W skardze zarzucono Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi działającemu jako organ drugiej instancji, że utrzymał w mocy decyzję Wojewody działającego jako organ pierwszej instancji, pomimo iż stwierdził on jednocześnie, że Wojewoda nie był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd administracyjny uchylając decyzję Ministra zauważył, że skoro decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy to winny być one uchylone a sprawa powinna być przekazana właściwemu organowi do rozpoznania. WSA nie orzekł natomiast, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe z tytułu braku w obrocie decyzji administracyjnej. Wobec tego przywołanie tego orzeczenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego dla uzasadnienia jego rozstrzygnięcia należy uznać za chybione.

Z kolei w sprawie II SA/Lu 113/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę w której skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] co do której utrzymywali, że "nie słyszeli aby ktoś widział tę decyzję lub słyszał o niej". W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że po pierwsze "przesłanki stanowiące przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji skutkujące odmową jego wszczęcia nie zostały wymienione przez ustawodawcę w przepisach k.p.a. W szczególności art. 157 § 3 k.p.a będący podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego nie zawiera katalogu przyczyn, których istnienie uzasadnia odmowę wszczęcia takiego postępowania. Zasadne jest więc odwołanie się do wypracowanego orzecznictwa sądowego i prezentowanych tez piśmiennictwa z zakresu postępowania administracyjnego". W rezultacie WSA uznał, że skoro "nie istnieją przekonywujące dowody, że przedmiotowa decyzja została wydana, uniemożliwia to dokonanie ewentualnej jej ochrony merytorycznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wyżej przytoczone stanowisko wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Lu 113/08. Ponadto należy zgodzić się, że stanowiskiem, że skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak decyzji w obrocie prawnym. To samo

dotyczyłoby sytuacji, gdyby decyzja została już wyeliminowana z obrotu ze skutkiem ex tunc.

W świetle powyższego stanowiska należy mieć na względzie fakt, iż Główny Inspektor Sanitarny powołując się na kolejny wyrok sądów administracyjnych, tym razem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Wa 1532/07 zastosował przyjętą tam wykładnię w sposób mechaniczny. Organ nie rozważył jaką moc prawną w stanie faktycznym tamtej sprawy miał analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny rozkaz personalny z dnia [...] cofający decyzję o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Nie wynika bowiem wprost z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego czy cofnięcie decyzji miało skutki ex tunc czy ex nunc. Innymi słowy czy można utożsamiać cofnięcie rozkazu z uchyleniem w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a. Samo powołanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2007 r. w części, iż "skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego lub została z niego wyeliminowana, obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania" nie przesądza a priori, iż NSA nie przyjął, iż rozkaz personalny nie miał skutków ex tunc.

Stosując wykładnię przedstawioną w w/w orzeczeniach i rozważając kwestię stosowania art. 157 k.p.a. Główny Inspektor Sanitarny wykonał obowiązek zniesienia stanu zaniechania w zakresie stwierdzonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ stwierdził, że nie doszło do naruszania art. 157 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie wciąż jednak pozostaje kluczowa ocena prawidłowości zastosowania art. 157 § 3 k.p.a w okolicznościach sprawy tj. w zakresie odpowiedzi na pytanie czy możliwe jest wszczęcie, a w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego ze skargi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna została wyeliminowana z obrotu w trybie art. 162 § 2 k.p.a. przed dniem złożenia skargi. W razie odpowiedzi pozytywnej uzasadniony byłby pogląd skarżącego, iż doszło do naruszenia art. 157 § 3 kpa poprzez jego błędną wykładnię.

Wobec całkowitego braku przepisów postępowania administracyjnego wprost regulujących analizowane zagadnienie koniecznym jest sięgnięcie po zabiegi interpretacyjne związane z istotą skargi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rozstrzygające w tym względzie jest zagadnienie czy przedmiot, cel i skutki obu postępowań tj. postępowania w trybie art. 156 k.p.a. i 162 k.p.a. są

zbieżne, a także czy skarżący w tym postępowaniu ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności uchylonej wcześniej decyzji. W tym zakresie należy podzielić stanowisko, iż oba postępowania mają za przedmiot rozstrzygnięcie indywidualne w formie decyzji administracyjnej. Cel jednak i skutki tych postępowań są odmienne.

Jak słusznie podnosi skarżący niedopuszczalne jest dokonanie zmiany decyzji uchylonej, a także niedopuszczalne jest uchylenie decyzji, która utraciła moc. Takie postępowania pozbawione byłyby swojego przedmiotu i trafiałyby w pustkę, skoro moc prawna takich decyzji może odnosić się jedynie do stanów na przyszłość i nie może sięgać do czasookresu, gdy decyzja funkcjonowała w obrocie.

Tymczasem sytuacja odwrotna polegająca na stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej poprzednio uchylonej jest dopuszczalna. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji charakteryzuje się bowiem w zakresie skutków prawnych daleko idącą odrębnością, unicestwia bowiem decyzję ze skutkiem ex tunc, podczas gdy tryby przewidziane w art. 145 kpa, 154 kpa, 155 kpa, 161 kpa i 162 kpa prowadzą do uchylenia decyzji z mocą ex nunc.

Skoro uchylenie decyzji przesądza jedynie o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego ex nunc, a rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia nie dotyczy sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji decyzji w okresie między jej wydaniem a uchyleniem. Decyzja pozostawała bowiem w obrocie prawnym w okresie od wejścia w życie do uchylenia i wywołała określone skutki prawne.

Należy dalej podkreślić, że w obecnym systemie prawa administracyjnego instytucje przewidziane w art. 154 kpa, 155 kpa, 161 kpa i 162 kpa prowadzą do uchylenia decyzji bez oceny, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym przyjmuje się, że uchylenie decyzji w trybie art. 162, tak jak w pozostałych trybach art. 154 kpa, 155 kpa, 161 kpa nie stanowi prejudykatu wymaganego zgodnie z art. 417 (1) § 2 k.c. na drodze dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Podstawą uchylenia decyzji w wyniku tych postępowań są względy celowościowe, a nie ocena niezgodności rozstrzygnięcia z prawem (por. E. Bagińska, "Rodzaje postępowań prejudycjalnych stwierdzających niezgodność z prawem ostatecznych decyzji" w: System Prawa Administracyjnego, tom 12 pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa, 2010 r., str. 339, nb 230). Jak zostało dostrzeżone w doktrynie co do zasady "poza wznowieniem postępowania i

stwierdzeniem nieważności decyzji nie ma środków umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych ze względu na ich wadliwość" rozumianą jako sprzeczność z prawem, a nie niecelowość. Postępowaniami takimi nie są tryby uregulowane w art. 154, 155, 161 i 162 § 2 k.p.a., ponieważ w ich ramach można dokonać jedynie oceny celowości utrzymania decyzji w dalszym obrocie prawnym, nie wolno zaś orzec o niezgodności decyzji z prawem. Zastosowanie tych instytucji do wyeliminowania decyzji z powodów ich niezgodności z prawem byłoby "sprzeczne z istotą i podstawowymi celami" (por Z.R. Kmiecik, Stwierdzenie przez sąd administracyjny niezgodności decyzji z prawe. Państwo i Prawo 2003, nr 10 , str 15). W rezultacie pola zakresowe tych trybów tj. nieważnościowego i wznowieniowego nie zazębiają się z trybami celowościowymi.

W szczególności decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną.

Z tego względu uchylenie decyzji w trybie art. 162 k.p.a. nie wyłącza interesu strony w uzyskaniu rozstrzygnięcia prejudycjalnego w rozumieniu art. 417 (1) § 2 k.c. poprzez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i nie czyni postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bezprzedmiotowym.

Nie znajduje uzasadnienia przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności w przypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc. Okoliczność, że decyzja na datę złożenia wniosku nie istnieje nie oznacza bowiem, że postępowanie nie ma przedmiotu.

Jest poza sporem, że postępowanie administracyjne by mogło się toczyć winno mieć swój przedmiot. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny decyzji na datę jej wydania, a eliminacja tej decyzji w razie stwierdzenia, że naruszała ona prawo w sposób rażący ( art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa) następuje ze skutkiem ex tunc tj. od chwili jej wydania. Jak wyżej wskazano późniejsze wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie ze skutkiem ex nunc tj. od chwili jej uchylenia nie czyni więc postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bezprzedmiotowym. Przedmiotem takiego postępowania bowiem jest decyzja, która była w obrocie prawnym od momentu, gdy została wydana a więc do niego weszła, do chwili jej uchylenia kolejną decyzją. W okresie poprzedzającym jej uchylenie decyzja ta wywoływała określone skutki prawne.

W ocenie składu orzekającego art. 157 § 3 k.p.a. reguluje jedynie kwestię proceduralną, formalną tj. w jakiej formie powinna zapaść odmowa wszczęcia postępowania, a więc gdy postępowanie nadzwyczajne dotyczy decyzji, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W przypadku, gdy postępowanie będzie dotyczyło postanowienia odmowa wszczęcia postępowanie o stwierdzenie nieważności następuje w formie postanowienia.

Wymaga rozważenia czy ustawa mogłaby zamykać drogę w zakresie możliwości wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ mając świadomość, iż wydana przez niego decyzja w pierwszej instancji narusza prawo, stosuje tryb art. 162 § 2 ex officio w celu wyeliminowania decyzji z obrotu i stworzenia stanu prawnej niedopuszczalności przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a.

W obecnym stanie prawnym brakuje jednak przepisu, który stanowiłby obowiązek do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wcześniej uchylonej, a tym samym nie zachodzi problem oceny konstytucyjności przyjętego rozwiązania prawnego i tym samym zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Zadawalające rezultaty mogą być osiągnięte w drodze wykładni. Sąd w tym względzie miał na uwadze art. 77 ust 1 i 2 konstytucji, a także pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08 wydanym na tle skargi konstytucyjnej dotyczącej niedopuszczalności wniesienia środka prejudycjalnego tj. skargi o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem w trybie art. 424 (1) na wyroki, które stały się prawomocne po wejściu w życie konstytucji, lecz przed 1 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niezgodność odpowiednich przepisów przejściowych wskazał, że "Art. 77 ust. 1 Konstytucji jest źródłem konstytucyjnego prawa podmiotowego do domagania się odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (zob. np. wyrok TK z 1 września 2006 r.T sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97; zob. też. L. Garlicki, Uwaga 9 do art. 77, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 11 i powołana tam literatura). [...] Mając powyższe na uwadze oraz skutki wyroku w sprawie o sygn. SK 18/00, należy uznać, że od 17 października 1997 r. istniała materialna podstawa roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu - art. 417 k.c. w związku z

art. 77 ust. 1 Konstytucji (por. M. Safjan, K. J. Matuszyk, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., s. 146 i 148). [...] Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że obowiązek stworzenia właściwej procedury prejudycjalnej jako części szeroko rozumianej procedury dochodzenia odszkodowania należy powiązać z zakresem jej materialnej podstawy normatywnej, której efektywność ma zapewniać ta procedura. Innymi słowy, skoro od 17 października 1997 r. istnieje materialna podstawa do roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu, należy przyjąć, że od tego dnia istnieje również podstawa zobowiązująca do stworzenia mechanizmów gwarantujących realizację tych roszczeń". Z kolei w wyroku z dnia z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 77/06 Trybunał Konstytucyjny uznał, że "konstytucyjne prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zakłada stworzenie odpowiedniej procedury dochodzenia tego prawa. Ustawodawca musi stworzyć procedury, dzięki którym właściwy organ może stwierdzić, na żądanie poszkodowanego, naruszenie prawa i przyznać odpowiednie odszkodowanie" Ten ostatni pogląd znalazł potwierdzenie w cytowanym już wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. i powtarzany jest w literaturze (cyt. za E. Bagińska "Artykuł 77 ust 1 Konstytucji jako gwarancja legalizmu działania władzy publicznej" w: System Prawa Administracyjnego, tom 12 pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa, 2010 r, str. 107, nb 33 i cytowane tam wyroku inne Trybunału Konstytucyjnego).

Art. 77 konstytucji obejmuje swoim zakresem co do zasady wszystkie formy działania władzy publicznej, w tym akty normatywne, jak również akty indywidualne.

Prokonsytucyjna wykładnia art. 157 § 3 k.p.c. jest obowiązkiem sądu. Podzielić należy zatem stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. II OSK 233/07 w którym sąd ten celnie wskazał na sferę prokonstytucyjnej wykładni w zakresie analogicznej kwestii stwierdzenia nieważności uchylonej uprzednio uchwały organu samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "oceniając ponownie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, należy mieć na względzie także interes skarżących, w istocie domagających się naprawienia szkody poprzez zwrot wpłaconych opłat, i uwzględnić także przepis art. 4171 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu

niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, i ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Interpretacja przepisów o zaskarżaniu uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego musi zatem uwzględniać przywołane przepisy Konstytucji. Zaskarżona uchwała, choć uchylona w dacie jej zaskarżenia, wywołała skutki prawne - na jej podstawie pobierano opłaty, a w tej sytuacji nie można uznawać postępowania ze skargi na tę uchwałę za bezprzedmiotowe, tym bardziej, że sankcją ustawową w razie stwierdzenia przez Sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego jest sankcja nieważności, która rodzi inne konsekwencje prawne niż uchylenie ustawy".

W ocenie Sąd nie ma żadnych zasadniczych podstaw dla rozróżnienia sytuacji prawnej osób dotkniętych działaniem niezgodnej z prawem uchwały i osób dotkniętych działaniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej w zakresie dopuszczalności drogi sądowej albo jej braku. Obie podstawy mogą być źródłem szkody i są równocześnie objęte hipotezą art. 77 Konstytucji. W obu sytuacjach art. 417 (1) § 2 k.c wymaga od skarżącego uzyskania prejudykatu.

Należy nadto zauważyć, że odmienna interpretacja art. 157 § 3 k.p.a. sprowadza się do odmowy rozpoznania sprawy prejudycjalnej, a nie do jej negatywnego rozstrzygnięcia ze względu na brak przesłanki merytorycznej w postaci rażącego naruszenia prawa. Taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z zasadą gwarancji procesowej zawartej w art. 77 ust 2 Konstytucji i nie zasługuje na aprobatę. Jak wskazuje się w doktrynie jest ugruntowanym pogląd, iż "normy gwarancyjne wyrażone w art. 45 i 77 ust 2 konstytucji wprowadzają swoiste domniemanie drogi sądowej, a z zasady demokratycznego państwa prawnego wypływa zakaz ścieśniającej wykładni. Ograniczenie prawa podmiotowego do sądu z art. 77 ust 2 konstytucji mogą być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi (art. 31 ust 2 konstytucji)" przez co należy rozumieć jasny przepis prawa rangi ustawowej (cyt. za E. Bagińska "Konstytucyjne prawo do odszkodowania a konstytucyjne prawo do sądu" w: System Prawa Administracyjnego, tom 12 pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa, 2010 r., str. 124, nb 70 i cytowane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego).

W okolicznościach sprawy zarzut skargi pozbawienia skarżącego oceny decyzji pod względem zgodności z prawem na datę jej wydania Sąd w składzie orzekającym uznał za uzasadniony, bowiem odmowa wszczęcia postępowania pozbawia stronę możliwości poddania ocenie w postępowaniu nadzorczym decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym w okresie od chwili jej wydania do chwili wyeliminowania z obrotu prawnego inną decyzją; decyzji która już w chwili wydania mogła być dotknięta wadą z art. 156 k.p.a. Gdyby bowiem decyzja taka był dotknięta wadą nieważności w każdym innym przypadku zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Z powyższych sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 157 § 3 k.p.a., które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą.