Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1329/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] czerwca 2020 r. o numerze [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" .

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. uznał [...] spółkę z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") za grupę producentów w kategorii produktu "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") przyznał Spółce pomoc finansową w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanego dalej: "PROW 2014-2020") – na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 lipca 2022 r.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Spółka wystąpiła o przyznanie płatności za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 lipca 2018 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektor Oddziału odmówił przyznania środków z tytułu wnioskowanej pomocy finansowej za pierwszy rok działalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznać należało, że Spółka nie spełniła warunku przyznania pomocy, a nadto stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia PROW 2014-2020.

W odniesieniu do pierwszej kwestii organ zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1284 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem"), pomoc jest przyznawana grupie, w skład której nie wchodzą małżonkowie członków, o których mowa w pkt 4, oraz osoby powiązane kapitałowo lub osobowo w sposób bezpośredni z członkami, o których mowa w pkt 4, tj. którzy byli członkami grupy producentów rolnych, wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw, utworzonej ze względu na ten sam produkt lub produkt tożsamy z produktem produkowanym zgodnie z przepisami o rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz o produktach tradycyjnych lub przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego lub grupę produktów, której przyznano i wypłacono pomoc na rozpoczęcie działalności ze środków Unii Europejskiej po dniu 1 maja 2004 r. w celu utworzenia i przeznaczenia jej na działalność administracyjną lub inwestycyjną, w ramach określonych tam działań. Organ wskazał, że członkiem Spółki jest B. G., której mąż – J. G.– jest z kolei członkiem grupy producentów rolnych [...] sp. z o. o. z siedzibą w S., której w latach 2013-2017 przyznano i wypłacono pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanym dalej: "PROW 2007-2013"). Tym samym, zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia, pomoc dla Spółki nie mogła zostać przyznana.

Natomiast uzasadniając pogląd o stworzeniu przez Spółkę sztucznych warunków organ zauważył, że została ona utworzona przez pięciu członków: P. G.-[...], B. G., M. G., M. D. i A. Ł., pomiędzy którymi zachodzą związki natury rodzinnej i którzy rozpoczęli prowadzenie działalności dzięki rozdrobnieniu majątku należącego pierwotnie do małżonków B. i J. G., którzy prowadzili wspólne gospodarstwo rolne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że małżonkowie G. uzyskali pomoc w ramach PROW 2007-2013, w związku z przynależnością J. G. do grupy [...] sp. z o.o. Tym samym, przystąpienie B. G. do Spółki miało na celu ponowne wsparcie podmiotu, który już otrzymał pomoc w ramach tożsamego działania, co stanowiło próbę obejścia przepisów prawa, bowiem pomoc z PROW 2014-2020 nie mogła zostać już przyznana. Zdaniem organu, w sprawie doszło zatem do podziału dobrze funkcjonującego gospodarstwa rolnego, w celu wykazania prowadzenia produkcji rolnej dla potrzeb spełnienia wymogu minimalnej liczby członków określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, ze względu na które mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 577). W tym zakresie organ wskazał, że na skutek podziału majątku małżonków G., gospodarstwo rolne zostało podzielone na mniejsze części, przekazane członkom rodziny (żonie i córkom), a także doszło do wydzierżawienia chlewni – M. D. (zięciowi). W związku z tym, jedno gospodarstwo zostało podzielone na pięć części, w tym na rzecz członków Spółki, którzy następnie połączyli je celem utworzenia Skarżącej i korzystania z pomocy w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020.

Organ zauważył, że członkowie B. G. i M. D. wykorzystują do prowadzenia produkcji rolnej wyłącznie chlewnie, które przed dniem [...] września 2016 r. stanowiły wspólność majątkową małżonków G., w których produkowano trzodę chlewną dostarczaną do grupy [...] sp. z o.o. Świadczy to o tym, że J. G. przekazując chlewnie przyszłym członkom Spółki zrezygnował z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz innych. Natomiast B. G. kontynuuje produkcję po podziale majątku w tych samych obiektach, w których prowadziła wcześniej produkcję wspólnie z mężem. Z kolei M. D. dostarcza do grupy zwierzęta z chlewni, w której wcześniej produkował J. G. Tym samym brak jest rezultatu w postaci zwiększenia potencjału produkcyjnego i sprzedażowego. W takim przypadku nie można mówić o koncentracji podaży, jak również o efektywności gospodarowania, ponieważ produkcja, która była scentralizowana została podzielona. Skutkiem podziału jest powstanie na bazie dotychczasowego gospodarstwa, mniejszych gospodarstw w celu wykazania minimalnej liczy członków niezbędnej do utworzenia nowej grupy. W ocenie Dyrektora Oddziału należy również przyjąć, że bez podziału majątku dorobkowego między B. i J. G., a następnie ich córki oraz bez wydzierżawienia chlewni M. D., Spółka nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby pięciu członków. Zdaniem organu, w sprawie występuje również wiele przesłanek mówiących o braku niezależności gospodarstw należących do członków Spółki, którzy nie dysponują własnymi maszynami i urządzeniami do prowadzenia produkcji rolnej i użyczają je bezpłatnie od J. G.

Dyrektor Oddziału wskazał, że współdziałanie członków Spółki w celu osiągnięcia korzyści z pomocy unijnej widoczne było już na etapie rozpoczynania działalności rolniczej. Rozpoczęcie działalności rolniczej w przypadku członków: M. G., B. G., M. D. i A. Ł. miało miejsce w podobnym czasie tj. w okresie pomiędzy 16 września a 14 grudnia 2016 r. i nastąpiło z zastosowaniem minimalnego okresu produkcji historycznej, aby spełnić warunki formalne do spełnienia warunków uznania. Organ zwrócił przy tym uwagę na jednakową treści umów dzierżawy chlewni zawartych pomiędzy M. D. a J. G. oraz pomiędzy A. Ł. a B. Ł. – w momencie rozpoczynania działalności rolniczej, jak również zawarcie ich w tym samym dniu, co tylko potwierdza wcześniejsze współdziałanie członków przed powstaniem grupy.

Konkludując organ podniósł, że ustalona chronologia zdarzeń, w tym sposób powstania i funkcjonowania Spółki, przeczą jednemu z podstawowych celów, dla którego grupy producentów rolnych są tworzone, tj. centralizacji sprzedaży, ponieważ aby móc wykazać się centralizacją sprzedaży najpierw w sposób sztuczny i przemyślany utworzono z istniejącego wcześniej komercyjnego gospodarstwa prowadzącego działalność w zakresie hodowli trzody chlewnej kilka mniejszych gospodarstw. Doprowadzono tym samym do sytuacji przeciwnej do celu działania określonego przepisami unijnymi i krajowymi tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie innym podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa została utworzona, wykazanie się bazą produkcyjną oraz produkcją i umożliwienie Skarżącej wypełnienia warunku minimalnej liczby 5 członków grupy.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału, w całości podzielając stanowisko organu I instancji co do stworzenia prze Spółkę sztucznych warunków.

Zdaniem Prezesa Agencji, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019 r., str. 549; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013"), który zabrania przyznawania płatności w razie stwierdzenia, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone. Nadto, działanie Skarżącej wyczerpuje również przesłanki określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L.1995.312.1; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95").

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Dyrektora Oddziału, że działania Spółki doprowadziły do sztucznego rozdrobnienia produkcji mającego na celu umożliwienie podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa powstała, wykazaniem się bazą produkcyjną oraz produkcją i umożliwić jej wypełnienie warunku minimalnej liczby członków grupy, zatem w sposób sprzeczny z celami określonymi w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013").

W ocenie Prezesa Agencji odwołanie Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ I instancji wykazał w uzasadnieniu do decyzji zarówno obiektywny warunek do stosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 r., jak i warunek subiektywny, poprzez wskazanie zarówno celu, który Spółka poprzez swoje działanie naruszyła, jak również zamiaru uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie rozporządzenia nr 1305/2013 oraz warunku dotyczącego minimalnej liczby członków grupy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 polegające na przyjęciu, iż Skarżąca utworzyła grupę niezgodnie z celami wskazanymi w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013, a przyznanie jej pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonych w w/w przepisie i w konsekwencji na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie przez Skarżącą sztucznych warunków do otrzymania pomocy w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, pomimo że działalność Skarżącej w pełni stanowiła realizację celów określonych w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013, a tym samym nie stworzyła sztucznych warunków do otrzymania pomocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a następnie pismem procesowym z dnia 1 września 2020 r. podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując wydane w sprawie decyzje w ramach powyższych kompetencji, Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa.

Rozstrzygnięcie sporu jaki powstał między stronami sprowadzało się do ustalenia, czy organy zasadnie przyjęły, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020.

Kwestia "stworzenia sztucznych warunków" była przedmiotem wielokrotnych interpretacji podejmowanych przez Trybunał Sprawiedliwości UE, jak i Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi – dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd podziela ustalenia organów i wywiedzione w ich oparciu stanowisko, zgodnie z którym, Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych. W tym zakresie Sąd uznaje poczynione przez organy ustalenia faktyczne za prawidłowe i poczytuje za własne, co sprawia, że powielanie ich w tym miejscu, zwłaszcza z uwagi na ich obszerne i wyczerpujące przestawienie w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, staje się zbędne.

W ocenie Sądu, w sprawie ziścił się zarówno element subiektywny, jak też obiektywny, na co wskazują następujące ustalenia faktyczne:

- między członkami Spółki zachodzą powiązania natury rodzinnej i ekonomicznej;

- troje członków, tj. B. G. i jej córki M. G. i P. G.-[...], rozpoczęły prowadzenie działalności dzięki rozdrobnieniu majątku stanowiącego pierwotnie majątek małżeński B. i J. G.;

- na skutek podziału majątku między małżonków B. i J. G. stali się oni członkami dwóch grup producentów uznanych w tej samej kategorii produktów, które ubiegają się o pomoc unijną w ramach: PROW 2007-2013 i PROW 2014-2020;

- czterech członków grupy nie prowadziło działalności rolniczej w ramach produktów ze względu na które grupa została uznana przed podziałem majątku małżonków G., a stali się producentami dopiero po podziale tego majątku, w zbliżonym okresie wymaganym do formalnego uznania grupy;

- z majątku należącego do J. G., będącego członkiem innej grupy, wydzierżawiono grunty i chlewnie członkom Spółki;

- Spółka wykorzystuje do produkcji wyłącznie chlewnie, które uprzednio stanowiły współwłasność małżonków G. i nie posiada w zasadzie własnego sprzętu do prowadzenia działalności, lecz korzysta ze sprzętu – na podstawie umów użyczenia – należącego do J. G.

Powyższe okoliczności niewątpliwie świadczą, że Spółka została utworzona wyłącznie w celu uzyskania korzyści ze środków unijnych w ramach PROW 2014-2020, bowiem gdyby nie podział majątku między J. G. i jego żonę, która następnie weszła w skład grupy, a także bez rozdrobnienia tego majątku między córki i zięcia, posiadacze tego gospodarstwa, pierwotnie stanowiącego całość i wykorzystywanego wyłącznie przez małżonków G., jako członków innej grupy zajmującej się również produkcją w tej samej kategorii produktów, mogliby skorzystać tylko z pomocy finansowej w ramach poprzednio obowiązującego systemu wsparcia PROW 2007-2013.

Sąd podziela stanowisko Prezesa Agencji, że B. G. – nawet jeśli zdecydowałaby się na podział majątku małżeńskiego i uzyskanie statusu odrębnego producenta – miała możliwość dołączenia za mężem do już istniejącej grupy producentów ([...] Sp. z o.o.), uznanej i korzystającej przecież z pomocy w ramach tożsamej kategorii produktów, jednakże niezaprzeczalnie nie miałoby to wówczas wpływu na zwiększenie przychodów tej grupy oraz na wysokość naliczonej pomocy za piąty rok działalności. Natomiast przystąpienie do Spółki otworzyło możliwość skorzystania ze wsparcia w ramach kolejnego mechanizmu (PROW 2014-2020), przy czym trafnie zauważa organ, że odbywałoby się to przy wykorzystaniu tego samego sprzętu, z którego ciągle korzystał członek innej grupy (J. G. w ramach [...] Sp. z o.o.). W ten sam sposób można ocenić sytuację pozostałych członków Spółki, którzy weszli w posiadanie rozdrobionego majątku J. G., czy też korzystają z należącej do niego infrastruktury i sprzętu na podstawie umów cywilnoprawnych.

Podkreślić należy, że Skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych i w zasadzie nie podważa prawidłowości ustalenia elementu subiektywnego, bowiem jej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania dokonanej przez organy oceny w zakresie wystąpienia elementu obiektywnego. Jakkolwiek zgodzić się można ze stanowiskiem, że prawo nie zabrania swobodnego dysponowania swoim majątkiem, dokonywania jego podziału, czy gwarantuje swobodę przystępowania do grup producentów rolnych, to jednak tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania grupy jak i sposób jej funkcjonowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 344/15 zasadnie zauważył, że z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne – a więc tak samo, jak i prawo krajowe – sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C-131/13, C-163/13 i C-164/13). W konsekwencji, korzystając ze swobody tworzenia grup producentów i przystępowania do nich, ich członkowie realizując jedne uprawnienia przyjmują jednocześnie na siebie także ograniczenia wynikające z innych regulacji, a tym samym podejmują ryzyko, że w określonych stanach faktycznych nie będą mogli skorzystać z pomocy unijnej.

Zgodzić należy się z organami, a także z przywołanym przez nie orzecznictwem sądów administracyjnych, że cele określone w art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 nie mogą być realizowane w ten sposób, że najpierw następuje rozdrobnienie majątku składającego się na jedno dobrze funkcjonujące gospodarstwo rolne, a następnie osoby, które wchodzą w jego posiadanie, zarówno poprzez podział współwłasności, darowiznę, jak i dzierżawę, dokonują jakoby centralizacji działania, przy czym nie dysponują właściwe żadnymi innymi składnikami majątku, który miałby służyć produkcji w ramach grupy, ponad ten pochodzący z rozdrobnionego gospodarstwa. Słusznie zatem zauważa Prezes Agencji, że powołane wyżej przepisy wskazują na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku w grupy producentów rolnych, co ułatwia uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów. W sytuacji, gdy członkowie jednej grupy wydzierżawiają cześć swojego gospodarstwa innym członkom tej samej grupy, czy też – jak miało to miejsce w sprawie – członkom innych grup, tym samym rezygnują z częściowego prowadzenia własnej produkcji na rzecz wspomnianych członków. Dlatego też nie można mówić w przypadku B. G. (prowadzącej uprzednio jedno gospodarstwo wspólnie z mężem), a także o członkach, którzy weszli w posiadanie należącego wcześniej do niej rozdrobionego majątku o koncentracji podaży oraz efektywności gospodarowania, a tym samym o spełnieniu przez grupę celu, jaki miała osiągnąć. Wręcz przeciwnie, "podzielenie się" zakresem produkcji z innymi członkami grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących grupę w ramach wspólnego działania określonego w treści art. 27 ust. 1 lit a - lit c rozporządzenia nr 1305/2013, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 lutego 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 2388/13; z dnia 19 marca 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 187/15; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak to przy tym zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, zamknięty katalog celów wsparcia, nieobejmujący dekoncentracji/koncentracji produkcji (lecz m.in. koncentrację sprzedaży), powiązany jest z elementem obiektywnym i w ramach tego elementu jest oceniany. Badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza zaś do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele związane z określoną działalnością (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2018 r. o sygn. akt II GSK 3945/17; z dnia 9 lutego 2017 r. o sygn. akt II GSK 1096/16).

W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów, że podział dobrze funkcjonującego gospodarstwa poprzez oddanie części gospodarstwa w użytkowanie członkom rodziny, którzy stworzyli nową grupę wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła decentralizacja produkcji, która de facto doprowadziła do decentralizacji sprzedaży. Takie działanie nie jest zaś godne z celem określonym w art. 27 ust. 1 lit a - lit c rozporządzenia nr 1305/2013. Z tego względu zasadny jest wniosek organu, że powołanie nowej grupy producentów, miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętego PROW 2014-2020.

W ocenie Sądu, Prezes Agencji w sposób prawidłowy wskazał, co należy rozumieć poprzez "sztuczne stworzenie warunków" w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, a następnie wykazał zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach – cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a także wykazał wolę Spółki do uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny).

Tym samym, kierując się regulacjami art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stanowiącymi samoistną podstawę odmowy udzielenia wsparcia, niezależną od formalnego uznania Skarżącej za grupę oraz przyznania jej pomocy finansowej na mocy decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2018 r., słusznie odmówił przyznania płatności za pierwszy rok korzystania z pomocy.

Powyższe sprawia, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1305/2013 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, nie mogły odnieść skutku .

Sąd nie dopatrzył się również by organy uchybiły przepisom postępowania. Przede wszystkim przypomnieć należy, że w krajowym porządku prawnym ogólne ramy udzielania pomocy w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętej PROW 2014-2020, uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 217 ze zm.). Z treści art. 4 i przede wszystkim art. 27 tej ustawy wynika natomiast, że organ działa wprawdzie na podstawie przepisów k.p.a., jednakże z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji obowiązkiem organu jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy, w tym organ II instancji, odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, a zapadłe w sprawie decyzje zawierają wymagane prawem elementy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z Zarządzeniem nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r.