Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 512/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółki komandytowo - akcyjnej z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], stwierdzającą na wniosek S. W. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej dla [...] - odgałęziającej się rozjazdem nr [...] od toru [...] stacji PKP [...] na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...]w obrębie [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...], i w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził na wniosek S. W. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej dla [...] - odgałęziającej się rozjazdem nr [...] od toru [...] stacji PKP [...] na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...], i w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą [...].

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1587/12 uchylającym postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek S. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...].

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że "oba rozstrzygnięcia organu są wadliwe, naruszające art. 61a § 1 Kodeksu. W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do zastosowania wskazanego przepisu. Ze wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. jednoznacznie wynikała bowiem konieczność wszczęcia postępowania, gdyż analiza okoliczności wskazanych przez Sąd w w/w orzeczeniu (i w sposób nakazany przez ten Sąd) mogła mieć miejsce tylko w postępowaniu administracyjnym, a nie poza nim (...). Orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Winien więc wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jego interesu prawnego, który (jak organ prawidłowo wskazał) musi być aktualny, a więc znajdujący oparcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Jednocześnie organ ten winien mieć na względzie, z uwagi na wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 675/11, że interes prawny skarżącego może wynikać z przepisów prawa normujących dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, a stwierdzenie naruszenia tych poziomów (nawet minimalne) może stanowić o przymiocie strony skarżącego w sprawie. Organ winien przy tym raz jeszcze określić w sposób wyraźny, jakie obiekty wchodzą w skład inwestycji objętej sporną decyzją Wojewody i jakie poziomy hałasu przyjęto w raporcie dla tej inwestycji".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia – S. W. został uznany za stronę postępowania w sprawie.

Organ wskazał, iż wnioskodawca wywodzi swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z tytułu posiadania prawa współwłasności działki nr ew. [...] położonej w [...] (co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...] - prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...]), oraz prawa współużytkowania wieczystego działki nr ew. [...] położonej w [...] (akt notarialny z dnia [...] listopada 1997 r.).

Analiza projektu budowlanego wykazała, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] obejmuje swym zakresem budowę bocznicy kolejowej dla [...] - odgałęziającej się rozjazdem nr [...] od toru [...] stacji PKP [...] na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...]w obrębie [...]. Opracowanie swoim zakresem obejmuje roboty ziemne, budowę nawierzchni torowej, budowę kozłów oporowych oraz budowę odwodnienia (pkt 3 opisu technicznego).

W znajdującym się w aktach sprawy raporcie oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa bocznicy kolejowej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] dla [...]" odcinki bocznicy, które znajdują się w granicach [...] (odcinki nr [...],[...] i [...]) potraktowano jak instalacje i pozostałe obiekty i grupy źródeł hałasu (w rozumieniu klasyfikacji źródeł hałasu zawartej w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku), natomiast pozostałe odcinki bocznicy mają cechy linii kolejowej i zaliczono je do grupy drogi lub linie kolejowe.

Stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (j.t Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826 ze zm.), dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku są określone w załączniku do rozporządzenia - dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z załącznikiem tabelą nr [...] - dopuszczalny poziom hałasu powodowanego przez linie kolejowe wynosi 55 dB dla pory dziennej i 50 dB dla pory nocnej, zaś dopuszczalny poziom hałasu powodowanego przez pozostałe obiekty i grupy wynosi 50 dB dla pory dziennej i 40 dB dla pory nocnej.

Analiza raportu oddziaływania na środowisko (mapa 3a będąca załącznikiem do raportu), wykazała, iż na terenie działek S. W. poziom hałasu minimalnie przekracza poziomu hałasu dopuszczony przez ustawodawcę, tj. o 0,4 dB.

Mając na względzie wskazania Sądu (interes prawny skarżącego może wynikać z przepisów prawa normujących dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, a stwierdzenie naruszenia tych poziomów - nawet minimalne - może stanowić o przymiocie strony skarżącego w sprawie), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że S. W. posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta jest sprzeczna z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa i może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 kpa.

Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo rozstrzygnięcie.

Organ administracji orzekający w postępowaniu nieważnościowym jest zobowiązany z urzędu do zbadania, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji są m.in.: wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Stosownie do art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, co do zasady, jest starosta. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 3 pkt 3a i 5 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym i na terenach zamkniętych.

Organ stwierdził, że przez obszar kolejowy, w myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 789 ze zm.), wg stanu na dzień 16 sierpnia 2006 r., należy rozumieć powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

W rozpatrywanej sprawie analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wykazała że bocznica kolejowa dla [...] została zaprojektowana na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...].

Z pisma PKP [...] z dnia [...] października 2013 r. wynika, że działki inwestycyjne nr [...],[...],[...] w dniu wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę nie stanowiły obszaru kolejowego w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, oraz nie stanowiły terenów zamkniętych.

Tym samym organ stwierdził, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących realizacji obiektów budowlanych na działkach nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...].

Wobec powyższego, zdaniem organu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]w części dotyczącej usytuowania inwestycji na działkach nr ew. [...],[...],[...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, która skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej nią obarczonej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej spółki, która zarzuca organowi naruszenie art. 82 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący, według organu, błędnie interpretuje treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Ze zdania drugiego tego przepisu wynika wprost, że dotyczy on funkcjonalności całego zamierzenia budowlanego, w przypadku gdy przedsięwzięcie obejmuje kilka obiektów. Bezpodstawne jest więc utożsamianie tego przepisu z przepisami o właściwości organów w przypadku gdy w jednej inwestycji właściwe są dwa organy. Przykładem właściwości dwóch organów w przypadku jednej inwestycji są inwestycje drogowe, gdzie w części inwestycji obejmującej drogę powiatową właściwy będzie starosta, natomiast w części inwestycji obejmującej drogę krajową właściwy będzie wojewoda. Wydanie więcej niż jednego pozwolenia na budowę przez kilka właściwych organów w zakresie ich właściwości nie stanowi naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, za bezpodstawny należy także uznać zarzut naruszenia art. 8 i 12 kpa. Zasady wyrażone w tych przepisach nie mogą być utożsamiane z dzieleniem w ocenie skarżącego projektu budowlanego, w wyniku czego powstanie niekompletny i nieprzydatny obiekt budowlany, co z kolei podważa zaufanie uczestników postępowania wobec organów administracji publicznej. Powyższe nie stanowi również naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego określonej w art. 12 kpa.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikacja decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w pozostałej części, tj. dotyczącej usytuowania inwestycji na działce nr ew. [...], która stanowiła w dniu wydania pozwolenia na budowę teren zamknięty (decyzja nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych - Dz. Urz. MI z 2005 r. Nr 11, poz. 72 ze. zm.), wykazała, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ew. [...] w obrębie [...] na cele budowlane.

Ponadto z akt sprawy wynika, że dla działki inwestycyjnej nr ew. [...] inwestor przedłożył decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Tym samym, zdaniem organu, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zdaniem organu, analiza akt sprawy wykazała, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej usytuowania inwestycji na działce nr ew. [...] nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...].

Organ uznał również, że projekt budowlany spornej inwestycji, w części dotyczącej działki nr ew. [...], nie narusza w sposób rażący warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Badana inwestycja w części dotyczącej działki nr ew. [...] nie narusza w sposób rażący także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane kolejowe i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. (j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 151, poz. 987 ze zm., według stanu na dzień 16 sierpnia 2006 r.).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz mając na uwadze wytyczne Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Analiza raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa bocznicy kolejowej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] dla [...] " wykazała, iż na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową poziom hałasu minimalnie przekracza poziomu hałasu dopuszczony przez ustawodawcę (maksymalnie o 1,9 dB na granicy działek inwestycyjnych).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r. V SA 876/99; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1610/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1059/05; wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. II OSK 1111/06).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Ponadto, w związku z realizacją spornego zamierzenia budowlanego może zostać minimalnie i na niewielkim obszarze przekroczony dopuszczalny poziom hałasu. Powyższe jednak nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem organu, wynika zatem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w w/w zakresie, nie narusza w sposób rażący przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, analiza akt sprawy nie wykazała, aby badana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], rażąco naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Kwestionowana decyzja w w/w zakresie została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

Dlatego też, zdaniem organu, należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...], a w pozostałej części odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. [...]spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...]; zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z tym, że w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji bez własnej winy nie brali udziału wszyscy właściciele nieruchomości, których dotyczyła decyzja, w tym [...] sp. z o.o.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 82 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich wadliwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż pozwolenie na budowę dotyczące jednego zamierzenia budowlanego obejmującego roboty budowlane wykonywane między innymi na terenach zamkniętych powinno być wydane w różnych częściach przez różne organy, a tym samym sztuczne podzielenie jednoobiektowej inwestycji na dwa odcinki;

b) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uniemożliwienie [...] sp. z o.o. wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 10 § 1 kpa oraz art. 61 § 4 kpa poprzez ich niezastosowanie, polegające na niezawiadomieniu [...] sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwienie [...] sp. z o.o. wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wypowiedzenia się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu materiału dowodowego potwierdzającego, iż bocznica kolejowa była zamierzeniem budowlanym jednoobiektowym, a ewentualnie nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na tę okoliczność, w przypadku gdyby GINB miał wątpliwości co do tego, iż bocznica kolejowa była zamierzeniem budowlanym jednoobiektowym;

c) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez pozbawienie decyzji wymaganego prawem należytego uzasadnienia, które powinno zawierać wskazanie faktów, które GINB uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, oraz uzasadnienia prawnego, które powinno zawierać prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji;

d) art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, pomimo iż pozwolenie na budowę zostało wydane przez organ właściwy na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, oraz

e) art. 8 kpa i art. 12 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewzięcie pod uwagę, iż organy administracji publicznej powinny podejmować działania zgodnie z zasadami szybkości i prostoty działania oraz spójności postępowania –

- wniosła o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, - o uchylenie decyzji w części dotyczącej działek o numerze ewidencyjnym [...],[...] i [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo w niniejszym postępowaniu należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej dla [...] - odgałęziającej się rozjazdem nr [...] od toru [...] stacji PKP [...] na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...], i w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem S. W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej dla [...], i prowadzone było w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym.

3.2. Postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ administracji nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny, i bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czyli weryfikuje rozstrzygnięcie w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, które niniejszy skład orzekający podziela w zupełności, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r. I OSK 1381/10).

A zatem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 kpa - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące zarówno stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jak i rażącego naruszenia prawa są prawidłowe. Podkreślić jednakże należy, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu ma obowiązek zbadać, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Sądowi znane jest utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie rażącego naruszenia prawa przedstawione przez organ, i Sąd stanowisko takie podziela.

Jak słusznie wskazał organ, stosownie do art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości.

3.3. Z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, wynika, że organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, co do zasady, jest starosta, jednakże, zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3a i 5 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym i na terenach zamkniętych.

Artykuły 82 i 83 ustawy Prawo budowlane określają właściwość rzeczową oraz instancyjną organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego. Przez właściwość należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw. Właściwość rzeczowa to zdolność do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania – stosownie do art. 20 kpa. Właściwość miejscowa to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju – zgodnie z art. 21 kpa. Stosownie natomiast do art. 19 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, jednakże przepisu tego nie można interpretować jako tworzącego domniemanie kompetencji organów administracji. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu określoną w art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tak więc każda czynność organu administracji architektoniczno-budowlanej opiera się na przepisie art. 82 ust. 1 oraz stosownym przepisie prawa materialnego wskazującym sprawę, do której załatwienia uprawniony jest ten organ. Przepisy art. 82 ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane określają właściwość instancyjną organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach robót i obiektów budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym, oraz na terenach zamkniętych, czyli zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), zgodnie z którym przez tereny zamknięte należy rozumieć tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2a tej ustawy, tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji; w decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego; dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22 tej ustawy (v. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 734- 745).

Przez obszar kolejowy, w myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 789 ze zm.), wg stanu na dzień 16 sierpnia 2006 r., należy rozumieć powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

Skoro więc z akt administracyjnych sprawy wynika, że bocznica kolejowa dla [...] została zaprojektowana na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...], z pisma PKP [...] S. A. z dnia 3 października 2013 r. wynika natomiast, że działki inwestycyjne nr [...],[...] i [...] w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, czyli w dniu 16 sierpnia 2006 r., nie stanowiły obszaru kolejowego w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, oraz nie stanowiły terenów zamkniętych, to słusznie uznał organ, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących realizacji obiektów budowlanych na tych działkach. Wynika to, zdaniem Sądu, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości z przepisu określającego kompetencje organów, czyli art. 82 ust. 2 i 3 pkt 3a i 5 ustawy Prawo budowlane.

W tej sytuacji, jak słusznie stwierdził organ, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej usytuowania inwestycji na działkach nr ew. [...],[...],[...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej nią obarczonej.

3.4. Jak słusznie wskazał organ, weryfikacja decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., w pozostałej części, tj. dotyczącej usytuowania inwestycji na działce nr ew. [...], która stanowiła w dniu wydania pozwolenia na budowę teren zamknięty – co wynika z decyzji nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI z 2005 r. Nr 11, poz. 72 ze. zm.), wykazała, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ew. [...] w obrębie [...] na cele budowlane oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji, a zatem nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Słusznie stwierdził organ, iż analiza akt sprawy wykazała, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w części dotyczącej usytuowania inwestycji na działce nr ew. [...] nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. ani warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia, nie narusza również w sposób rażący warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane kolejowe i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 151, poz. 987 ze zm., według stanu na dzień 16 sierpnia 2006 r.).

3.5. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz mając na uwadze wytyczne Sądu, prawidłowo wyjaśnił, że analiza raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa bocznicy kolejowej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] dla [...]", wykazała, iż na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową poziom hałasu minimalnie przekracza poziomu hałasu dopuszczony przez ustawodawcę (maksymalnie o 1,9 dB na granicy działek inwestycyjnych), wprawdzie, w związku z realizacją spornego zamierzenia budowlanego może zostać minimalnie i na niewielkim obszarze przekroczony dopuszczalny poziom hałasu, jednakże nie wywołuje to skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w punktu widzenia praworządnego państwa. Prawidłowo zatem organ uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr, nie narusza w sposób rażący przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z powyższego wynika więc, iż organ prawidłowo uznał, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...], rażąco naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, bowiem decyzja ta została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

Prawidłowo organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

IV. 1. Odnosząc się wobec powyższego do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

2. Przepisów o właściwości organów, jak wyżej wskazano, nie można interpretować rozszerzająco. Jeśli ustawodawca stanowi, że organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta, jednakże z zastrzeżeniem, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych, m. in. usytuowanych na obszarze kolejowym czy na terenach zamkniętych - art. 82 ust. 2 i 3 pkt 3a i 5 ustawy Prawo budowlane, to nie można uznać, że oczywisty przepis prowadzi do sztucznego podzielenia jednoobiektowej inwestycji na dwa odcinki. Ustawodawca jest racjonalny, i jak wynika z powyższego, uznał za celowe powierzenie kompetencji w tym zakresie wojewodzie, jako organowi pierwszej instancji - pkt 3a został dodany przez art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz.1800) z dniem 1 stycznia 2002 r.

3. Zdaniem Sądu, w sprawie nie został również naruszony art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, przymiot strony przysługuje skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą [...] jako następcy prawnemu inwestora - podmiotu, który uzyskał pozwolenie na budowę – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], a w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1587/12 – S. W. został uznany za stronę tego postępowania nieważnościowego.

4. Stwierdzić należy, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej składa się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 i nast. kpa), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. kpa) i postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art. 154 i 155 kpa). System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, która oznacza, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości, i nie mogą być stosowane zamiennie, zaś naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 507).

Skoro, jak już wskazano, niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie nieważnościowym, badaniu mogły podlegać tylko przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa, a nie wadliwości postępowania, których dotyczy postępowanie w sprawie wznowienie postępowania.

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, również tych wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.