Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 761/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, 2  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 15/10 w sprawie ze skargi B.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2010r. sygn.akt II SA/Gd 15/10 oddalił skargę B.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wydanie wyroku poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi:

Wójt Gminy Krokowa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...] odmówił B.K. i K.K. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działek nr A, B położonych w K. w gminie Krokowa. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.),

Organ wskazał, że wnioskowane pod zabudowę działki nr A i B, zgodnie z informacją z rejestru gruntów stanowią użytek leśny kl Ls IV i leżą w zwartym obszarze użytków leśnych, który nie był przeznaczony na cele nieleśne w obowiązującej do dnia 31 grudnia 2003 r. aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy w Krokowej nr 100/XXIII/92 z dnia 24 lipca 1992 r. Przedmiotowe działki stanowią część lasu, położonego w granicach pasa technicznego, pozostającego w nadzorze Urzędu Morskiego w Gdyni, na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - teren wymaga bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych, może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i K.K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem odwołujących, się organ I instancji błędnie ustalił stan prawny działki o nr B, gdyż znajduje się ona na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne a nie leśne. Ponadto, w ich ocenie, przed wydaniem decyzji organ powinien uzyskać stosowne uzgodnienia organu wymienionego w art. 53 ust. 4 pkt 3, 6 i 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, jak również zmiana zagospodarowania terenu a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren wymaga bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Okoliczność ta wynika z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidującego, iż zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wymagają wszelkie grunty leśne. Organ stwierdził, że charakter planowanej przez strony na przedmiotowym terenie inwestycji, a mianowicie budowa domu letniskowego, wskazuje, że nie ma ona na celu wykorzystania leśnego charakteru tych działek. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo ustalił, że do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędna jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy w Krokowej nr 100/XXIII/92 z dnia 24 lipca 1992 r. nie uzyskano stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnym na cele nieleśne, dlatego też nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, że fakt zakwalifikowania działek, na których planowano przedmiotową inwestycję, jako Ls IV – las, co wynika z akt sprawy, wiąże organy administracji w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast odnośnie zarzutu braku uzgodnień z innymi organami, organ odwoławczy wskazał, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnienia, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję B. i K.K. zarzucili naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycja skarżących powoduje zmianę przeznaczenia działek nr A i B, położonych w miejscowości K., a w konsekwencji konieczność uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia. Nadto podnieśli zarzut naruszenia art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz naruszenia § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie kwestionują, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nieleśne gruntów, takich jak znajdujące się w ich posiadaniu, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej i dokonuje się go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, podmiotem, który o taką zgodę może wystąpić nie są jednak skarżący, tylko organ administracji, do którego kompetencji należy sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie będzie to Wójt Gminy Krokowa. Skarżący podnieśli, że w roku 2000, 2007 oraz 2008 występowali do Gminy o zmianę przeznaczenia działek stanowiących ich własność, ale nie zostały podjęte żadne działania w tym zakresie. Jednocześnie skarżący wskazali, że zrealizowana przez nich na przedmiotowych działkach inwestycja nie rodzi konsekwencji w postaci zmiany przeznaczenia nieruchomości. Działki gruntu stanowiące ich własność są użytkami leśnymi i takimi pozostaną mimo częściowej zabudowy, skarżący nie wycięli żadnego drzewa, a zabudowa została wkomponowana w krajobraz i stan zalesienia. Skarżący wskazali, że użytkują wybudowany obiekt jedynie w celu sezonowego wypoczynku. Domek rekreacyjny został przez nich postawiony wiele lat temu w 1998 r., skarżący od 2000 r. płacą podatek od nieruchomości, a władze Krokowa zapewniały ich, że wolą gminy jest zalegalizowanie budowy domków letniskowych na przedmiotowym terenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2010r. sygn.akt II SA/Gd 15/10 oddalił skargę B.K. i K.K.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1–5 tego przepisu. Brak spełnienia choćby jednego z tych warunków uniemożliwia uwzględnienie wniosku i czyni zbytecznym badanie zaistnienia pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1. Art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że z dokonanych przez organy ustaleń wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek (działki Nr A i B) stanowi teren leśny. Ustalenie to jest prawidłowe. Zostało ono oparte na dowodzie w postaci dokumentu – informacji z rejestru gruntów, w którym teren ten oznaczony jest symbolem Ls IV. Nadto wskazać należy, iż we wniesionej skardze skarżący nie kwestionowali już tej okoliczności, potwierdzając fakt, iż teren przeznaczony pod inwestycję stanowi grunt leśny. Teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnym na cele nieleśne, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.). Teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78 ze zm.) wynika bowiem, iż zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych, niezależnie od ich powierzchni, wymaga zgody marszałka województwa, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, a przeznaczenia takich gruntów na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Stanowisko skarżących, iż inwestycja polegająca na budowie domku letniskowego nie prowadzi do zmiany przeznaczenia nieruchomości leśnej jest niezasadne. Realizacja na nieruchomości domku letniskowego nie ma związku z prowadzeniem gospodarki leśnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45 poz. 435 ze zm.). Zabudowa nieruchomości leśnej domem letniskowym przeznaczonym do sezonowego wypoczynku, niewątpliwie stanowi zmianę przeznaczenia nieruchomości z nieruchomości leśnej na nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę rekreacyjną. Wymaga ona zatem zgody, o której jest mowa art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż o wydanie takiej zgody winien wystąpić Wójt Gminy Krokowa, do którego kompetencji należy sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, iż skarżący składali do Wójta Gminy Krokowa, wnioski o zmianę przeznaczenia działek stanowiących ich własność, lecz organ nie podjął żadnych działań w tym zakresie, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie warunków zabudowy uzależnione jest bowiem wyłącznie od spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Warunek cytowanego przepisu nie jest spełniony, a przyczyny takiego stanu rzeczy nie zostały przez ustawodawcę uznane za istotne dla rozstrzygnięcia. Kwestie związane z przebiegiem ewentualnej procedury planistycznej lub składanymi wnioskami w przedmiocie zmiany przeznaczenia terenu, nie mają zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie okoliczności dotyczące daty wybudowania domku, płacenia podatku od nieruchomości, jak i zapewnienia organów o woli zalegalizowania budowy domków letniskowych na przedmiotowym terenie, nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Za bezzasadny uznać także należy zarzut naruszenia przepisów § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, iż w istocie, zasadność ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i sporządzania w tym celu analizy, zachodzi jedynie w przypadku, gdy ustalenie warunków zabudowy jest możliwe. W przypadku, gdy wobec barku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, sporządzanie analizy jest zdaniem Sądu zbędne. Ewentualne wadliwości analizy nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, w sytuacji, gdy na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stoi niespełnienie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Za bezzasadny uznać także należy podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Organ w wydanej decyzji ustalił bowiem wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy i dokonał ich prawidłowej oceny prawnej.

Stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przesłania projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy do uzgodnienia innym organom, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy, jest słuszne. W sytuacji, gdy z uwagi na brak spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest niemożliwe, brak jest podstaw do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy. W takich okolicznościach Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i K.K. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycja skarżących polegająca na wybudowaniu domu letniskowego na działkach A i B w miejscowości K., powoduje zmianę przeznaczenia tych działek, a w konsekwencji konieczność uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnienie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymusza nawiązanie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zwanej dalej w skrócie u.o.g.r.l., albowiem przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb uzyskania takiej zgody. Celowym jest również odwołanie się do nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O ile można zaobserwować liberalizację przepisów odnośnie gruntów rolnych, to ewidentnie ustawodawca nie "rozluźnił" ochrony w stosunku do gruntów leśnych. Kolejne nowelizacje ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów.

Nadmienić należy, iż ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) ustawodawca, dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. A mianowicie, nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. w art. 7 w ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skreślone zostały punkty 3 i 4 dotyczące gruntów rolnych. Jednocześnie ustawodawca zachował nadal dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 u.o.g.r.l. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. Ale z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne organ występuje w trakcie procedury planistycznej, jeżeli taka procedura nie jest prowadzona nie ma podstawy prawnej do wystąpienia o uzyskanie zgody.

Natomiast część druga przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w skrócie: u.z.p. - utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1), bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a). Teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. Podkreślić przy tym należy, iż z woli ustawodawcy za teren objęty zgodą w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uważa się wyłącznie taki teren, którego przeznaczenie zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 u.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie dotyczy natomiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 u.z.p.

NSA w składzie 7 sędziów dnia 29 listopada 2010r. II OPS 1/10 podjął następującą uchwałę "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)."

W rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca sytuacja określona w części drugiej przepisu art.61 ust.1 pkt 4 , stąd też zastosowanie miała część pierwsza tego przepisu, czyli konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Niezasadny jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Zgodnie art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 grudnia 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gdy mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zabudowa gruntu leśnego budynkiem mieszkalnym, czy to dla celów rekreacyjnych, czy też służącym do stałego zamieszkania, stanowi bezsprzecznie zmianę sposobu użytkowania gruntu leśnego. Warto przypomnieć, że ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach w art.3 zawiera definicję lasu. Zgodnie z tym przepisem, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Definicja gospodarki leśnej zawarta jest w art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy o lasach, a w pkt 1a definicja trwale zrównoważonej gospodarki leśnej.

Jak wynika z art.3 pkt 3 powołanej ustawy tylko grunt leśny przeznaczony pod budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej zachowuje nadal charakter prawny lasu. Podkreślić należy, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonana w trybie art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych nie oznacza jeszcze możliwości faktycznego wyłączenia gruntów leśnych, zgodnie z art.11 powołanej ustawy wyłączenie gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Dla oceny prawidłowo przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonych decyzji nie mają znaczenia prawnego, podnoszone okoliczności faktyczne dotyczące innych podmiotów, jak również fakt, że nie została podjęta procedura planistyczna dotycząca tego obszaru.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia naruszenie § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy nie są spełnione pozostałe przesłanki kreślone w art.61ust.1, tak jak w przedmiotowej sprawie przesłanka z pkt 4 sporządzanie analizy jest bezprzedmiotowe, albowiem nie spełnienie przesłanki z pkt 4 jest wystarczającym powodem dla wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze brak było podstaw prawnych pozwalających na uznanie zasadności podniesionych zarzutów, a w konsekwencji należy stwierdzić że postępowanie przed organami administracji było przeprowadzone prawidłowo, a Sądowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu dokonania niewłaściwej kontroli.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.