Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 494/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 207  ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/09 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1229/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie (dalej zwanej Spółdzielnią) na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2009r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków.

W uzasadnienie tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, po przeprowadzeniu w dniu 20 marca 2009r. czynności kontrolno - rozpoznawczych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie, decyzją z dnia [...] marca 2009r. zobowiązał właściciela budynku (Spółdzielnię) do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, to jest do zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego, wynoszącej nie więcej niż 60m dla jednego dojścia (w pkt 1) oraz wyposażenia wszystkich kondygnacji budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktem poboru wody do celów przeciwpożarowych w postaci zaworu hydrantowego, zwanego "zaworem 52", umieszczonego na pionie nawodnionym w budynku z zapewnionym odpowiednim zasilaniem, bez wyposażenia w wąż pożarniczy (w pkt 2). Przytoczył przy tym przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w zakresie, w jakim regulują one długość dojścia ewakuacyjnego w budynkach mieszkalnych (kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV). Organ odwoławczy podniósł przy tym, że w trakcie czynności kontrolno – rozpoznawczych stwierdzono bezspornie na podstawie analizy dokumentacji projektowej obiektu, że długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku, mierzona od najdalej usytuowanego mieszkania znajdującego się na 11-tej kondygnacji do wyjścia z budynku wynosi ok. 160m, co oznacza, że jest przekroczona o ponad 100% od długości dopuszczalnej (60 m), co w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, stanowi o występowaniu w budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi. Zauważył, że podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji organu I instancji jest § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 w związku z § 256 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Dodał, że na mocy § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 (w obecnym brzmieniu również § 2 ust. 3a) także do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi, co zostało wykazane w trakcie postępowania organu I instancji. Organ odwoławczy podał także, że Spółdzielnia została pouczona w decyzji organu I instancji o możliwości spełnienia nałożonego obowiązku w inny sposób niż określono to w przepisie - stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że obowiązki zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji, dotyczące wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową nie były kwestionowane przez stronę i mają pełne oparcie w § 3 ust. 1 oraz § 15 ust. 3 i § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Spółdzielnia zarzuciła organom obu instancji naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 107 § 1 kpa, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a decyzji organu odwoławczego także art. 138 § 2 kpa. Z tych też powodów Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zaś poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części obejmującej punkt 1 rozstrzygnięcia nakładający na Spółdzielnię obowiązek zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego, wynoszącego nie więcej niż 60m. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że nałożone na nią obowiązki w punkcie 1 decyzji organu I instancji zostały określone w sposób nieprecyzyjny, dający możliwości różnorodnej ich interpretacji. Z treści tej części sentencji decyzji wynika bowiem, iż Spółdzielnia ma zapewnić właściwą długość dojścia ewakuacyjnego, nie większą niż 60 m, albo "poprzez odpowiednie wskazania projektanta", albo "w inny sposób niż wskazany w rozporządzeniu". Spółdzielnia wskazała, że z treści tego punktu decyzji, interpretowanego literalnie, można np. wywodzić, iż zapewnienie właściwej długości dojścia ewakuacyjnego - a zatem także wykonanie obowiązku - może nastąpić już tylko "poprzez odpowiednie wskazania projektanta w dokumentacji projektowej". Ponadto podniosła, że wykonanie nałożonego obowiązku "skrócenia" długości dojścia ewakuacyjnego do 60m - jest niewykonalne. Podała, że budynek przy ul. [...] został wybudowany na początku lat 70-tych i dopuszczony do użytkowania w 1974r., na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, całkowicie różnych co do swej treści i wymogów przeciwpożarowych od przepisów aktualnie obowiązujących. W ocenie Spółdzielni, "skrócenie" dojścia ewakuacyjnego ze 160m do 60m wymaga istotnej przebudowy, a wręcz naruszenia substancji budynku. Wskazała przy tym, że w sytuacji, gdy dostosowanie długości dojścia ewakuacyjnego do wymogów rozporządzenie nie jest możliwe, pozostaje sposób zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego budynku w sposób określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Spółdzielnia podniosła jednak, że nie można wydać decyzji, która jedynie odsyła do § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jak to uczynił organ I instancji, bez określenia obowiązków koniecznych do wykonania. Decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny.

Oddalając skargę Spółdzielni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy tego rozporządzenia zasadniczo mają zastosowanie do projektowania, budowy, przebudowy oraz przypadków zmiany sposobu użytkowania budynków. Wyjątek wprowadza przepis § 207 ust. 2, który stanowi, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Dodał przy tym, że przesłanki uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi określa § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zgodnie z którym podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Zgodnie zaś z § 256 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., w budynkach mieszkalnych kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20m na poziomej drodze ewakuacyjnej, przy czym długość drogi ewakuacyjnej, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równorzędne wyjściu do innej strefy pożarowej uważa się wyjście do obudowanej klatki schodowej, zamykanej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej EI30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. W świetle przytoczonych przepisów prawa Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości kwestia przekroczenia dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego. Podał przy tym, że jak wynika z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w budynku przy ul. [...] w Warszawie, długość drogi ewakuacyjnej przy jednym kierunku ewakuacji, mierzona od najdalej usytuowanego mieszkania znajdującego się na 11-tej kondygnacji do wyjścia z budynku wynosi ok. 160 m, a więc przekroczona jest o ponad 100% od długości dopuszczalnej (60 m). W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta, w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r., stanowi podstawę do uznania, że budynek zagraża życiu ludzi, co z kolei uzasadnia zastosowanie do przedmiotowego budynku aktualnie obowiązujących przepisów regulujących warunki techniczne budynków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe było zatem nałożenie na stronę skarżącą obowiązku zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego. Z tych też powodów za niezasadny uznano argument skargi, że budynek powstał na początku lat 70-tych na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów o całkowicie odmiennej treści od przepisów obecnie obowiązujących.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niewykonalności obowiązku, Sąd I instancji zauważył, że regulacja przewidziana w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. umożliwia spełnienie standardów dotyczących ochrony przeciwpożarowej w inny sposób niż określony w rozporządzeniu. Uznał, że organ I instancji nakładając na stronę obowiązek zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego prawidłowo pouczył Spółdzielnię o możliwości spełnienia wymaganych standardów w sposób inny niż podany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie było możliwe dokładne sprecyzowanie tego obowiązku na etapie wydawania decyzji, gdyż, jak wynika z treści tego przepisu, skonkretyzowanie tego zamiennego sposobu wykonania nałożonych obowiązków może nastąpić dopiero po opracowaniu ekspertyzy przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i po uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Dodał, że nie można czynić zarzutu organom, że nie rozważyły alternatywnych rozwiązań na etapie wydawania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, gdyż organy uprawnienia takiego nie miały.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał także zobowiązanie Spółdzielni do wyposażenia wszystkich kondygnacji budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktem poboru wody do celów przeciwpożarowych w postaci zaworu hydrantowego (zaworu "52"), które znajduje oparcie w przepisach prawa (§ 3 ust. 1 oraz § 15 ust. 3 i § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Spółdzielnia zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu obowiązku Spółdzielni wyłącznie przez przytoczenie treści tego przepisu, bez konkretnego jego ustalenia z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a wskazujących na wadliwość decyzji zapadłych w postępowaniu administracyjnym;

b) art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy administracyjne.

Z tych też powodów Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia za błędne uznała stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, dla prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego wystarczy przywołanie jego dyspozycji, bez konieczności określenia w sposób jednoznaczny i precyzyjny uprawnienia lub obowiązku podmiotu, którego dotyczy postępowanie. Nie zgodziła się także ze stwierdzeniem Sądu, że organy nie mogły precyzyjnie określić obowiązku na gruncie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., gdyż może to nastąpić dopiero po opracowaniu odpowiedniej ekspertyzy. Podniosła przy tym, że taka wykładnia prowadzi do sytuacji, w której nie wiadomo kto ma dokonać konkretyzacji nałożonego obowiązku (Spółdzielnia, rzeczoznawca, czy organ uzgadniający opinię rzeczoznawcy). Zauważyła, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne są zobowiązane do korzystania z instrumentów procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym do dowodu z opinii biegłego (art. 84 kpa). W ocenie Spółdzielni, rozstrzygnięcie analizowanej sprawy niewątpliwie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, a zatem i powołania przez organy rzeczoznawcy w sprawach przeciwpożarowych. Ponadto Spółdzielnia podkreśliła, że stanowisko Sądu I instancji zajęte w zaskarżonym wyroku jest całkowicie sprzeczne z utrwaloną w tym zakresie linią orzecznictwa sądów administracyjnych, na co przytoczyła stosowne przykłady. Reasumując Spółdzielnia podniosła, że prawidłowe zastosowanie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. powinno polegać na ustaleniu obowiązków określonych w rozporządzeniu. Za niedopuszczalne uznała przy tym nałożenie albo obowiązku niewykonalnego albo obowiązku, w którym nie ma żadnej konkretnej treści.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania Spółdzielnia podniosła, że Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok z pominięciem istotnych okoliczności sprawy wynikających ze zgromadzonych akt, czym naruszył art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazała przy tym, że Sąd I instancji pominął przede wszystkim okoliczność, że na Spółdzielnię został nałożony obowiązek w istocie niewykonalny. Ponownie podała, że budynek został wybudowany ponad 30 lat temu, skrócenie zaś dojścia ewakuacyjnego, które obecnie liczy 160m do 60m wymaga istotnej przebudowy, a wręcz naruszenia substancji budynku. Dodała, że przy wielorodzinnym budynku mieszkalnym, w całości zasiedlonym, w którym dodatkowo około 50 lokali jest już przedmiotem prawa odrębnej własności (nie zaś spółdzielczego prawa do lokalu), dokonanie przez Spółdzielnie takiej przebudowy nie jest możliwe – tak z przyczyn natury faktycznej, jak i prawnej. Zdaniem Spółdzielni, w sytuacji gdy obowiązki przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury okazały się niewykonalne, organy winny ustalić dla Spółdzielni inne – skonkretyzowane obowiązki, niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego budynku. W ocenie Spółdzielni, wymagało to jednak powołania biegłego posiadającego widomości specjalne, czego jednak organ I instancji nie zrobił, a organ odwoławczy niedopatrzył się w tym żadnych nieprawidłowości. Taki sposób załatwienia sprawy, zdaniem Spółdzielni, narusza art. 6, 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pominięcie zaś tych okoliczności przez Sąd I instancji zasadnym czyni zarzut naruszenia zarówno art. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c tej ustawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organy obu instancji przepisów materialnych i procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego, to jest § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak i przepisów postępowania, to jest art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa). Z uwagi na podobne motywy uzasadnienia tych zarzutów, zasadne jest łączne odniesienie się do obu podstaw kasacyjnych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem w zasadzie do rozstrzygnięcia, czy organy administracji publicznej w prawidłowy sposób określiły obowiązek Spółdzielni jako właściciela budynku przy ul. [...] w Warszawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, to jest zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego, wynoszącej nie więcej niż 60m dla jednego dojścia (pkt 1 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009r.). Niesporne natomiast jest, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, jego przepisy dotyczące między innymi bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Kwestia, czy budynek przy ul. [...] w Warszawie zagraża życiu ludzi nie była kwestionowana przez kasatora.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zauważyć przy tym należy, że decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jedną z cech charakterystycznych decyzji administracyjnej jest zatem jej podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą akt ten rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jej adresata (szerzej na ten temat zobacz Cz. Martysz, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, Kraków 2005, tom II, s. 14). W konsekwencji, decyzja wydana przez organ administracji publicznej w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być bowiem sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy za niewystarczające należy uznać określenie w punkcie 1 decyzji organu I instancji obowiązku Spółdzielni usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, to jest zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego, wynoszącej nie więcej niż 60m dla jednego dojścia. Zauważyć bowiem należy, że organ I instancji formułując ten obowiązek w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał konkretnego sposobu jego wykonania, podając jedynie, że Spółdzielnia ma "zapewnić właściwą długość dojścia ewakuacyjnego, wynoszącą nie więcej niż 60m dla jednego dojścia, poprzez odpowiednie wskazania projektanta w dokumentacji projektowej lub w sposób innym niż podany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej". Jak słusznie podniosła Spółdzielnia w skardze kasacyjnej, takie sformułowanie tego obowiązku w istocie sprowadzało się do nieuprawnionego przytoczenie jedynie treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez konkretnego jego ustalenia z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy. Uznanie zaś przez Sąd I instancji takiego rozstrzygnięcia za prawidłowe zasadnym czyni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Wskazane działanie organu jest ponadto niedopuszczalne także z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania określonych w przepisach kpa, w tym przede wszystkim w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w świetle których, to organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy uchybiły temu obowiązkowi, nie podejmując - mimo stwierdzenia w uzasadnieniach decyzji, że "długość drogi ewakuacyjnej mierzona od wyjścia z najdalej usytuowanego mieszkania znajdującego się na 11-tej kondygnacji budynku przy jednym kierunku ewakuacji do wyjścia ewakuacyjnego z budynku jest przekroczona o ponad 100% od dopuszczalnych 60m i wynosi około 160m" - żadnych kroków zmierzających do ustalenia, jakie rozwiązania należy wdrożyć, aby usunąć stwierdzone uchybienia. Błędy te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, gdyż tylko wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Niedostrzeżenie zaś tych uchybień przez Sąd I instancji zasadnym czyni sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Za niezrozumiałe należy uznać bowiem twierdzenie Sądu I instancji, że nie można czynić zarzutu organom, że nie rozważyły alternatywnych rozwiązań na etapie wydawania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, gdyż organy uprawnienia takiego nie miały. Podnieść należy, że zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. W świetle natomiast § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Mając na uwadze brzmienie przytoczonych przepisów, stwierdzić należy, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. dopuszczona została możliwość spełnienia warunków technicznych, w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wykonanie przez stronę obowiązków, odpowiadających wymogom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (pod. wyrok NSA z 21.03.2007, II OSK 483/06, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.