Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1918/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2. art. 23, art. 29
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1083/13 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I w części oddalającej skargę i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1083/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia:

I. Stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przyznanego na rzecz P.P. i w pozostałej części skargę oddalił.

II. Stwierdził nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia[...]stycznia 2013 r., nr [...], w części dotyczącej zmiany wysokości przyznanego świadczenia alimentacyjnego na rzecz P.P.

W kolejnych punktach wyroku orzeczono o braku wykonalności decyzji, co do których stwierdzono nieważność oraz o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu w sprawie adwokatowi z urzędu.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza M., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M., przyznał skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci – O.P. na okres od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r., oraz na P.P. na okres od dnia 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. w kwocie po 350 złotych miesięcznie, na każde dziecko. W dniu 10 grudnia 2012 r. komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. zawiadomił organ o zmianie wysokości alimentów w stosunku do O.P. i P.P. oraz przesłał do organu prawomocny odpis wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt III RC 115/11, orzekający o obniżeniu renty alimentacyjnej z kwoty 350 zł miesięcznie do kwoty 250 zł miesięcznie na rzecz P.P. i z kwoty 350 zł miesięcznie do kwoty 200 zł miesięcznie na rzecz O.P., począwszy od 25 sierpnia 2011 r. Z adnotacji na odpisie sentencji tego orzeczenia wynika, że uprawomocniło się ono w dniu 27 kwietnia 2012 r. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. organ zawiadomił matkę O.P. i P.P. – M.W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie weryfikacji prawa do przyznanych świadczeń alimentacyjnych. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], którą zmienił z urzędu, z dniem [...] sierpnia 2011 r., decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. w ten sposób, że kwota świadczenia alimentacyjnego na O.P. wynosi 200 zł miesięcznie, a na P.P. - 250 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na skutek rozpatrzenia odwołania M.W. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz na podstawie art. 23 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 169]), zwanej dalej ustawą, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. uznał, że kwoty wypłacone na rzecz O.P. i P.P., w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 września 2011 r., w wysokości 306,42 zł, były nienależnie pobranym świadczeniem. Organ powołał się na to, że wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., zmieniono wysokość alimentów przyznanych na rzecz wskazanych uprawnionych. Według przedstawionych przez organ pierwszej instancji wyliczeń, kwota wypłacona w wysokości łącznej 306,42 zł, z tytułu przyznanego świadczenia alimentacyjnego na rzecz obojga dzieci od dnia 25 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r., podlegała zwrotowi, gdyż M.W. otrzymywała w tym czasie przedmiotowe świadczenie w wysokości wyższej, niż zasądzone alimenty. Od powyższej decyzji M.W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie podnosząc, że wskazaną w decyzji kwotę zużyła na dzieci i nie jest wzbogacona (powołała się na art. 409 Kodeksu cywilnego).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., SKO w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podniosło, że w przypadku odwołującej się zastosowanie ma art. 2 pkt 7a ustawy, gdyż w okresie od dnia 25 sierpnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. pobierała ona świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej, niż kwota należnych świadczeń, wynikających z wyroku alimentacyjnego. W okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2011 r., na P.P. powinna otrzymać kwotę 306,45 zł, zaś na O.P. 245,16 zł, podczas gdy organ wypłacił po 429,02 zł na każde dziecko. Tak więc M.W. otrzymała z funduszu alimentacyjnego o 306,42 zł więcej, niż jej przysługiwało. Kolegium wyjaśniło, że art. 409 K.c. nie ma zastosowania do świadczeń publicznoprawnych, w tym do świadczeń przyznanych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc, że sąd zmniejszył jej alimenty o duże kwoty i to ze skutkiem wstecznym. Była przekonana, że gdy wykaże, iż uzyskane środki wypłacone zostały na potrzeby dzieci, nie będzie musiała ich zwracać. Wskazała na trudności wynikające z niemożności uzyskania prawomocnego odpisu wyroku zmniejszającego alimenty wraz klauzulą wykonalności. Sama sygnalizowała w OPS, że orzeczeniem sądowym zmniejszono alimenty na rzecz dzieci i w związku z tym zwróciła się o pomniejszenie wypłacanego świadczenia. Wskazała również na niemożność załatwienia sprawy u komornika sądowego, który odmówił przyjęcia orzeczenia z uwagi na błędną pieczęć oraz oznaczenie imienia syna "O.", podczas gdy prawidłowo jego imię brzmi "O.". Wskazała, że o wymagany dokument ubiegała się od maja do grudnia 2012 r. i że dopełniła starań w tej sprawie.

W piśmie z dnia 12 marca 2014 r., wyznaczony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącej adw. Ł. M., wniósł w imieniu strony o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Sprecyzował stanowisko skarżącej, zarzucając organowi naruszenie przepisu postępowania - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wykazania motywów i przesłanek uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 7, art. 23, art. 29 ustawy. W jego ocenie ustalony stan faktyczny sprawy wyklucza uznanie analizowanego świadczenia za nienależnie pobrane. Organ nie odniósł się również do tego, że skarżąca dochowała należytej staranności w dostarczeniu tytułu wykonawczego komornikowi, pomimo, iż w tym względzie napotkała liczne trudności. Okolicznością powodującą ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części nie jest wyrok sądu zmniejszający alimenty, gdyż dopiero zmiana decyzji ustalającej wysokość świadczenia spowoduje zmianę wypłaty świadczenia alimentacyjnego. Zatem dopiero od [...] stycznia 2013 r., czyli od daty wydania decyzji zmieniającej świadczenie, wypłacane świadczenie można uznać za nienależnie pobrane. Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji, była – w ocenie strony skarżącej - okoliczność, że w obiegu prawnym nie pojawiła się decyzja nakazująca zwrot świadczenia nienależnie pobranego (art. 23 ust. 1 ww. ustawy). Ponadto dopiero, gdy uprawomocniła się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, powinna być wydana kolejna – w przedmiocie zwrotu tego nienależnego świadczenia. Brak przedmiotowej decyzji czyni obowiązek zwrotu przez skarżącą nienależnego świadczenia bezprzedmiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uzasadniając zacytowany na wstępie wyrok, przywołał art. 15 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego toczy się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, którą jest osoba uprawniona do alimentów. W świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzic jako przedstawiciel ustawowy dziecka, działa za niego do osiągnięcia przez małoletniego pełnoletniości, kiedy to władza rodzicielska ustaje (art. 92 i nast. K.r. i op.). Po osiągnięciu przez osobę uprawnioną pełnoletniości, to ta osoba, zamiast przedstawiciela ustawowego, staje się stroną postępowania ze wszystkimi tego konsekwencjami. W rozpoznawanej sprawie, zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, za stronę postępowania organy uznały M.W. działającą jako przedstawiciel ustawowy jej dzieci O.P. i P.P.. Decyzja organu I instancji została skierowana do M.W w dniu [...] maja 2013 r., natomiast decyzja Kolegium w dniu [...] sierpnia 2013 r. Tymczasem P.P. już w dniu 2 grudnia 2011 r. stał się osobą pełnoletnią i władza rodzicielska wykonywana przez matkę M.W. z tym dniem ustała. Skarżąca nie mogła zatem reprezentować go jako przedstawiciel ustawowy, gdyż od dnia 2 grudnia 2011 r. miał on samodzielnie status strony postępowania. Powyższe oznacza, że decyzje wydane po dniu 2 grudnia 2011 r., w zakresie świadczeń alimentacyjnych przysługujących P.P., w tym uznania ich za nienależnie pobrane, nawet jeśli dotyczyły okresów sprzed uzyskania przez niego pełnoletniości, winny być kierowane do niego. Skoro decyzje wydane przez organy orzekające w sprawie jako stronę postępowania traktowały jego matkę – M.W., to oznacza, że zostały one wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 ustawy. Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., niezależnie od przyczyny tego stanu rzeczy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 135 P.p.s.a., stwierdził również nieważność części decyzji Burmistrza M.a z dnia [...] stycznia 2013 r., zmieniającej decyzję z dnia 18 października 2010 r. i przyznającej od 25 sierpnia 2011 r. świadczenie alimentacyjne na rzecz P.P. w kwocie 250 zł, albowiem i w tej decyzji organ nieprawidłowo jako stronę postępowania wskazał M.W., chociaż w tym czasie mogła reprezentować jako przedstawiciel ustawowy tylko O.P.

Odnosząc się do zarzutów skargi w części nie objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd uznał, że są one niezasadne, a wydane w tym zakresie decyzje prawidłowe. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy nakazuje zwrot nienależnie pobranych świadczeń, których definicje legalną określa art. 2 pkt 7. Skoro w okresie od 25 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. skarżąca pobierała świadczenie alimentacyjne na O.P. w wysokości wyższej, aniżeli wynikało to z wyroku Sądu Rejonowego, to różnica ta stanowi nienależnie pobrane świadczenie. Nie ma przy tym znaczenia, że świadczenie to zostało spożytkowane na potrzeby dziecka, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej, nie miały w tej sprawie zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. Obowiązek zwrotu nadwyżki wpłaconego świadczenia ponad kwotę przysługujących alimentów wyrażony w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy jest jednoznaczny i – zdaniem Sądu I instancji - nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Brzmienie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów skłania do wniosku, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl tego przepisu, do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie. Dopiero zatem, gdy decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane stanie się ostateczna, można mówić o takim świadczeniu i w efekcie nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji.

W skardze kasacyjnej skarżąca na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie: art. 2 pkt 7a ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że strona otrzymała świadczenie w kwocie o 1800 zł wyższe niż jej przysługiwało, art. 23 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że dopiero gdy decyzja uznająca świadczenie za nienależnie pobrane stanie się ostateczna można mówić o takim świadczeniu i nakazywać jego zwrot, oraz art. 29 ust. 2 ustawy przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach sprawy powstał po stronie skarżącej obowiązek zwrotu kwoty 306,42 zł.

W oparciu o powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a także o przyznanie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego pozostawała w obiegu prawnym do dnia [...]stycznia 2013 r., to świadczenia uzyskiwane przez skarżącą w okresie do 30 września 2012 r. na O.P. nie były nienależnie pobranymi. Ponadto, dopiero gdy uprawomocniła się decyzja z dnia [...] maja 2012 r., uznająca świadczenie za nienależnie pobrane, powinna być wydana kolejna decyzja w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. Powołano się na orzecznictwo dotyczące świadczeń rodzinnych i stwierdzono, że orzekanie jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i o obowiązku jego zwrotu, stanowi naruszenie przepisów postępowania o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Gdyby uznać, że wyrok alimentacyjny obniżający wysokość alimentów jest okolicznością powodującą automatyczne wstrzymanie wypłaty świadczenia, to ratio legis przepisu art. 29 ust. 2 ustawy byłoby wątpliwe, gdyż obowiązek zwrotu świadczenia wynika i tak z art. 23 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, ale skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na podstawie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie stan faktyczny sprawy (nie dotyczy to treści osnowy decyzji organu I instancji oraz treści sentencji wyroku, o czym w dalszej części uzasadnienia) nie jest sporny i nie budzi również kontrowersji w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, gdyż nie wywiedziono zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżący kasacyjnie w osnowie skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego na skutek błędnej wykładni, natomiast wywód uzasadnienia części zarzutów dotyczy również naruszenia prawa materialnego wskutek niewłaściwego zastosowania wskazanej normy tego prawa w stanie faktycznym sprawy, ale z uwagi na konieczność szerokiego rozumienia podstaw kasacyjnych, o czym mowa jest w powołanej wyżej uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., nie stanowi to przeszkody do rozpoznania skargi kasacyjnej zgodnie z jej rzeczywistą intencją, zawartą w jej uzasadnieniu.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionych wyżej przepisów ustawy w istocie dotyczy sposobu rozumienia pojęcia tych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którym należy przypisać cechę "nienależności", na skutek sądowego obniżenia wysokości zasądzonych alimentów w trakcie realizowania zastępczego obowiązku ich zapłaty, na podstawie przepisów ustawy. Przepis art. 2 pkt 7a ustawy stanowi ustawowe wyjaśnienie użytego w ustawie pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia", w przypadku zaistnienia tego rodzaju zaszłości. W myśl tego unormowania pod takim pojęciem należy rozumieć "świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części". Przepis ten wiąże się wprost z regulacją art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł" oraz z przepisem art. 29 ust. 2 ustawy w brzmieniu " W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio".

Powyższe regulacje należy odczytywać łącznie, z uwzględnieniem celu ich wprowadzenia do porządku prawnego. Bez wątpienia celem tym jest aktualizacja na bieżąco wypłacanych świadczeń alimentacyjnych. Wskazuje na to wprost cytowany przepis art. 10 ust.1 ustawy. Oznacza to, że pomiędzy wysokością zasądzonych alimentów, a kwotą uzyskiwaną z funduszu alimentacyjnego zachodzi ścisła korelacja. Ustawodawca powiązał wysokość kwot miesięcznego świadczenia wypłacanego przez organ z wysokością kwoty, jaką dłużnik uiszczałby wierzycielowi, gdyby egzekucja była prowadzona skutecznie. Podkreślić przy tym należało, że co do zasady ustawodawca wykluczył możliwość uznania za świadczenia podlegające zwrotowi, świadczeń alimentacyjnych wypłaconych w kwocie odpowiadającej wysokości zasądzonych za dany okres alimentów. Ustawodawca nałożył wprawdzie obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na te osoby, które wskutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów otrzymały świadczenia z funduszu w kwocie wyższej aniżeli zasądzone za dany okres alimenty, jednakże konieczność zwrotu nadpłaconej sumy odniesiono do różnicy, o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcia "zmiany", o którym mowa w tej normie, nie można było odnieść do dokonanego przez sąd rodzinny obniżenia wysokości alimentów z datą wsteczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2081/13, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS).

W rozpoznawanej sprawie, to modyfikacja tytułu wykonawczego, na skutek wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., zapadłego przed Sądem Rejonowym w M., stanowiła zdarzenie skutkujące koniecznością zmiany wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Trzeba dostrzec, że zmiana wysokości (obniżka) alimentów nastąpiła od dnia 25 sierpnia 2011 r., a więc za okres, w którym skarżąca w dobrej wierze i w zgodzie z unormowaniami ustawy pobierała sporne świadczenie. Nie pozwala to na kwestionowanie "należności" świadczenia przynajmniej za okres, w którym, na skutek braku wyroku sądu rodzinnego, strona nie mogła ani nie pobierać alimentów (świadczenia z funduszu alimentacyjnego) ani też zgłosić właściwemu organowi, że doszło do zmiany wysokości zasądzonych alimentów, a jednocześnie nie mogła mieć ani wiedzy ani świadomości, że obowiązek alimentacyjny może zostać całkowicie lub częściowo zniesiony. Niewątpliwie taką informacją był nieprawomocny wyrok sądu obniżającego alimenty, ale z natury rzeczy nie mógł on stanowić podstawy do przyjęcia, że strona uprawniona miała taką świadomość co do okresów sprzed wydania takiego wyroku.

Odmienna wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z regulacjami art. 23 ustawy, odnoszącymi się do świadczeń nienależnie pobranych, których definicję zawiera art. 2 pkt 7 ustawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc że się jej nie należy. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć zaistnienia tak określonych cech, dotyczących świadomości przedstawicielki ustawowej małoletniego w odniesieniu do okresu poprzedzającego zmianę tytułu wykonawczego obniżającego alimenty. Wbrew stanowisku kontrolowanego Sądu, sam fakt wydania wyroku obniżającego wysokość alimentów z datą wsteczną nie przemawia za takim przyjęciem i nie czyni możliwym stwierdzenia, iż wypłacenie świadczeń sprzed tej daty nastąpiło mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie takiej wypłaty w dotychczasowej wysokości. Wykładnia zaproponowana przez Sąd stawiałaby w gorszej sytuacji tych wierzycieli alimentacyjnych, którym obniżono alimenty względem pozostałych osób, do których odnoszą się regulacje zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Naruszają normy zawarte w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej takie przepisy, które nie traktują równo, wg jednakowej miary wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną (zob. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r.).

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy na skutek wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne w sytuacji, gdy w obiegu prawnym pozostaje decyzja określająca prawo do świadczenia w dotychczasowej wysokości. Konstrukcja przepisu art. 29 ust. 2 ustawy jest w tej mierze jasna i nie uzależnia obowiązku zwrotu nienależnych świadczeń od uprzedniego wydania decyzji obniżającej wysokość przyznanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wskazując jedynie jako przesłankę takiego obowiązku, fakt zmiany wysokości alimentów w okresie od dnia zmiany zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, zwłaszcza na tle spraw z zakresu świadczeń rodzinnych, ugruntowany jest pogląd, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz dopuszczalne jest dopiero wtedy, gdy decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane stanie się ostateczna (tak np. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2117/13, zam. w CBOIS i powołane tam orzecznictwo). Trzeba jednak zastrzec, że pogląd ten możliwy jest do akceptacji jedynie do czasu nowelizacji ustawy przepisami ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), w której zmieniono brzmienie art. 23 ust. 2 na: "Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna." W takim stanie rzeczy najpierw należało więc rozstrzygnąć, czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, a w dalszej kolejności – gdy będzie to potwierdzone ostateczną decyzją – nakazywać zwrot takiego świadczenia. (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2424/11). Bez przydawanego w skardze kasacyjnej znaczenia jest natomiast decyzja o zmianie wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jako że przepis art. 29 ust. 2 ustawy w sposób odrębny reguluje sposób postępowania w stosunku do świadczeń wypłaconych w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów, a nie w okresie od dnia wydania decyzji obniżającej wysokość świadczenia alimentacyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien ponadto w sposób prawidłowy określić przedmiot sprawy, rzutujący na zakres ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji. W sentencji wyroku przedmiot ten określono w sposób bardzo ogólnikowy: "w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia", w uzasadnieniu na k. 7 uznano, że "zarzuty dotyczące uznania świadczenia alimentacyjnego (...) za świadczenie nienależnie pobrane są niezasadne", w końcowej części wywodów stwierdzono, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji. Opisując na wstępie uzasadnienia zaskarżoną decyzję Sąd I instancji przyjął natomiast, że decyzja dotyczyła uznania wypłaconych świadczeń na P.P. i O.P. za nienależnie pobrane.

W istocie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie zajął jasnego stanowiska co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia przed organami administracyjnymi a w konsekwencji przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Należy rozważyć czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z decyzją orzekającą o ustaleniu nienależnego świadczenia, czy z decyzją obligującą do zwrotu świadczenia albo z decyzją orzekającą o ustaleniu nienależnego świadczenia i o obowiązku jego zwrotu. Tylko bowiem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto wzmiankę, że wymieniona w decyzji kwota wypłacona z tytułu nienależnego świadczenia podlega zwrotowi, ale sformułowanie to można było potraktować jako formę pouczenia lub uprzedzenia strony o skutkach wydanej decyzji, a nie jako odrębną decyzję nakazującą zwrot świadczenia. Kwestia ta wymaga jednak wyjaśnienia.

W dodatku w pkt I wyroku w części stwierdzającej nieważność decyzji obu instancji zaznaczono, że dotyczy to "zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na rzecz P.P.". Nie wiadomo w jakim znaczeniu użyto tego zwrotu, a w szczególności czy chodzi tu rzeczywiście tylko o część decyzji nakazującej zwrot (o ile można przyjąć, że decyzje organów zawierają tego rodzaju rozstrzygnięcie), czy też chodzi tu o szersze znaczenie tego sformułowania, obejmujące także ustalenie nienależnie pobranych świadczeń.

Ustalenie prawidłowego zakresu uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji jest konieczne ze względu na potrzebę dalszego prowadzenia sprawy odnośnie P.P. przez organ, który będzie związany wydanym rozstrzygnięciem. Zwrócić przy tym należy uwagę, że organ I instancji posłużył się w sentencji decyzji tylko określeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń, bez wyszczególnienia kwot wypłaconych na każde z dzieci skarżącej, zaś organ odwoławczy jedynie utrzymał w mocy tę decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do P.P. nie przesądza w sposób dostatecznie jasny, co do jakiej kwoty - zdaniem Sądu I instancji – decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności. W tym celu należy dokonać prawidłowej analizy uzasadnień decyzji organów obu instancji oraz wyjaśnić, czego, po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w części stwierdzającej nieważność (wobec jej niezaskarżenia do NSA), dotyczy postępowanie, jakie będzie prowadzone po niniejszym uchyleniu zaskarżonej dalszej części tego wyroku oraz w sposób prawidłowy, czytelny dla organów sformułować zakres rozstrzygnięcia w razie konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. Wynika to z faktu, iż orzeka o tym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy albo sąd, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.