Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 58/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 8, art. 10 , art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt b i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skarg W. O. i Prokuratora Okręgowego w Katowicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego W. O. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...], wydana na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r., nr [...], o odmowie uchylenia, wydanej w trybie wznowieniowym, decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach nr a i b przy ul. [...] w [...], na rzecz U. D. i A. D.

Wniesienie skargi poprzedziło następujące postępowanie administracyjne:

W dniu 26 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Sosnowca, działając z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dmą 16 listopada 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzjami z dnia 8 czerwca 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca:

- z dnia 6 lutego 2009 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji "budowa garażu na samochód dostawczy na działce nr b przy ul. [...] w [...]",

- z dnia 9 lutego 2009 r., nr [...], ustalającej warunki dla zabudowy dla inwestycji "budowa garażu na samochód dostawczy o powierzchni 200 m na działce nr a przy ul. [...] w [...]",

- z dnia 5 listopada 2009 r., nr [...], o przeniesieniu decyzji nr [...] z dnia 6 lutego 200 9 r.,

- z dnia 5 listopada 2009 r., nr [...], o przeniesieniu decyzji nr [...] z dnia 6 lutego 2009 r.

Wobec tego organ uznał, że skoro powyższe decyzje stanowiły podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], to ich wyeliminowanie z obrotu prawnego uzasadniało wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...].

Następnie Prezydent Miasta Sosnowca, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, decyzją z dnia 21 października 2013 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r. udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach numer a i b przy ul. [...] w [...]. W odniesieniu do tego wywiódł, iż w sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wedle której, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione lub uchylone. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 2/12, w której uznano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach, zarzucając decyzji "naruszenie art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 kpa, w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 145 § 1 pkt. 8, w zw. z art. 107 § 3 kpa w związku z przepisami ustawy prawo budowlane w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt. 20, art. 32 ust. 4 pkt. 1, art. 33 ust 2 pkt. 3 i art. 35 ust. 1 pkt. 1, polegające na wydaniu decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej tj. nr [...] z dnia 16 listopada 2009r. Prezydenta Miasta Sosnowca z uwagi na brak przesłanki uchylenia lub zmiany, a nie nieważności decyzji dotychczasowej, w sytuacji istnienia podstawy do zawieszenia postępowania wznowieniowego z uwagi na zależność rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu zagadnienia wstępnego, wynikającego z przedmiotu postępowania nieważnościowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, przy jednoczesnym naruszeniu przepisów ustawy prawo budowlane, o których mowa powyżej związanych z wymogami formalnymi procesu architektoniczno-budowlanego, których naruszenie w tej sprawie nie pozwala na utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r." W uzasadnieniu odwołania Prokurator Prokuratury Okręgowej wskazał na: istnienie przesłanki zawieszenia postępowania wznowieniowego z uwagi na toczące się przed WSA w Warszawie postępowanie w zakresie badania legalności ostatecznej decyzji GINB z dnia 16 listopada 2012 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzje Wojewody Śląskiego z dnia 18 lipca 2012 r. znak: [...] stwierdzającą, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r. nr [...], i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]; konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy "niezależnie od literalnego brzmienia art. 145 § 1 pkt. 8 kpa" wobec niewyeliminowania tej decyzji z obiegu prawnego, w postępowaniu nieważnościowym; pominięcie w zaskarżonej decyzji kwestii statusu strony Państwa O., co pozostaje w sprzeczności z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11 oraz z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13; rażące naruszenie prawa przez decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył także W. O.

W wyniku rozpoznania odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r., nr [...], o odmowie uchylenia, wydanej w trybie wznowieniowym, decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach nr a i b przy ul. [...] w [...], na rzecz U. D. i A. D. W uzasadnieniu podał, że w pełni podziela stanowisko Prezydenta Miasta Sosnowca, iż stwierdzenia nieważności decyzji nie można utożsamiać z uchyleniem lub zmianą decyzji, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W tej kwestii, tak jak organ pierwszej instancji, odwołał się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której wyrażono pogląd, że "regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc z nimi odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym kpa wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można zatem w określeniu >>decyzja została następnie uchylona lub zmieniona,<< użytym w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji." Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej uchwale NSA uznał, iż "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 kpa." Wojewoda nie podzielił stanowiska Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach, iż z przywołanej uchwały NSA wynika, że wobec braku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], "oczywistym jest, że decyzję budowlaną należy bezwzględnie uchylić niezależnie od literalnego brzmienia art. 145 § 1 pkt. 8 kpa." Zaakcentował, iż Prezydent Miasta Sosnowca wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., dlatego zadaniem organu było zbadanie istnienia tej przesłanki. Natomiast wobec stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji na tej podstawie zobowiązany był do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji w tym postępowaniu nie badał wszystkich kwestii dotyczących "legalności samej decyzji nr [...] i naruszeń prawa mających związek z jej wydaniem," ani też innych podstaw wznowieniowych. Organ odwoławczy jednocześnie dostrzegł, iż obowiązujące przepisy nie przewidują, ograniczeń co do ilości postępowań wznowieniowych jakie mogą być prowadzone w jednej sprawie. Dalej Wojewoda podał, że zarzuty wskazujące na rażące naruszenie prawa przez organ budowlany powinny zostać zgłoszone w postępowaniu nieważnościowym, po myśli art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dlatego nie mógł analizować tych zarzutów w postępowaniu wznowieniowym. W kwestii zarzutu Prokuratora, że w sprawie istnieje podstawa do zawieszenia postępowania wznowieniowego z uwagi na zagadnienie wstępne, wynikające z przedmiotu prowadzonego postępowania nieważnościowego przed WSA w Warszawie, stwierdził, że przerwanie postępowania i odłożenie rozstrzygnięcia w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. A samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od uprzedniego rozstrzygnięcia którego przez sąd, zależy rozpatrzenie i wydanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Odnośnie do zarzutu, iż Prezydent Miasta Sosnowca w zaskarżonej decyzji pominął kwestię statusu strony Państwa O. zauważył, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest ustalić strony tego postępowania i zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wypełnił ten obowiązek i stronom postępowania doręczane byty wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie. Natomiast status małżeństwa O. jest badany w postępowaniu prowadzonym na ich wniosek i tej kwestii dotyczy wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11, więc w tym postępowaniu organ jest zobowiązany uwzględnić zalecenia sądu. Natomiast wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13, nie jest orzeczeniem prawomocnym.

Poza tym, Wojewoda Śląski odrębną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przez W. O. od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej uznając, że nie ma on przymiotu strony w prowadzonym z urzędu postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego o braku podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009r., udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach numer a i b przy ul. [...] w [...] z uwagi na stwierdzenie przez SKO w Katowicach nieważności decyzji zależnych, tj. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji je przenoszących, w oparciu o które wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], co warunkuje, zdaniem Wojewody Śląskiego, podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a nie do rozstrzygnięcia o uchyleniu lub zmiany decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a co w konsekwencji uprawniało organ do utrzymania w mocy zaskarżonej, przez Prokuratora, decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r., nr [...];

- art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm. - dalej zwanej Prawo budowlane) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy z obrotu prawnego zostały wyeliminowane, wymienione powyżej, decyzje zależne, których istnienie warunkuje wydanie decyzji budowlanej z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...].

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca o odmowie uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze, tymczasem w realiach faktycznych istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2012 r., którą uchylono decyzję Wojewody Śląskiego, stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], i odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Brak było zatem podstaw do odniesienia się przez organ do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. W ocenie Prokuratora, pomimo brzmienia sentencji uchwały, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.", nie może ona mieć zastosowania w sprawie już tylko z tego powodu, że w sprawie, inną decyzją administracyjną, wydano rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanejj decyzji budowlanej Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r. Uznanie przyjętego w sprawie stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje decyzja zależna (budowlana) wydana w oparciu o unieważnione decyzje o warunkach zabudowy i decyzje przenoszące, czego nie da się pogodzić z zasadami praworządności. Ponadto wskazał, że aktualnie zawieszone jest postępowanie o sygn. akt VII SA/Wa 129/13, toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, m.in. ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na decyzję ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 16 listopada 2012r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 lipca 2012r. znak: [...], którą organ stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r. Skarżący odnotował, że bezspornym jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę oparta jest na ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy powoduje konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem ustawodawca uzależnił możliwość wydania tej ostatniej decyzji od zgodności przedstawionych rozwiązań z ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które w niniejszej sprawie zostały mocą ex tunc wyeliminowane z obrotu prawnego. Oznacza to brak spełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie zasadności działań organów w przedmiotowym postępowaniu oznaczałoby również naruszenie Konstytucyjnej zasady równości, albowiem nie może być tak, że w przypadku uchylenia decyzji o warunkach zabudowy doszłoby do uchylenia decyzji budowlanej, a w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji warunkach zabudowy decyzji budowlanej się nie uchyla, a wobec zaistniałego już dniu 16 listopada 2012 r. faktu odmowy stwierdzenia jej nieważności, decyzja budowlana (zależna) pozostaje w obrocie. Zdaniem Prokuratora, niezależnie od kontrowersji związanych z uchwałę I OPS 2/12, nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest zostawienie w obrocie prawnym decyzji budowlanej. Tym bardziej, że 16 listopada 2014 r. upływa 5-letni termin do orzekania w tej sprawie ze skutkiem uchylenia.

Ponadto pod ocenę Sądu Prokurator poddał kwestię ewentualnego naruszenia przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji na skutek wznowienia postępowania, albowiem przyczyną wznowienia była działalność - Prezydenta Miasta Sosnowca. Zatem istotnym wydaje się rozstrzygnięcie zagadnienia, czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 150 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Jednocześnie skarżący wskazał na potrzebę zawieszenia postępowania z urzędu, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na sygnalizowany aktualny etap postępowania sądowoadministracyjnego, zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach, którego rozstrzygnięcie, związane jest z problematyką nieważności kwestionowanej decyzji budowlanej z 16 listopada 2009 r. Prezydenta Miasta Sosnowca.

W skardze na powyższą decyzję W. O. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b, lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 oraz w związku z art. 24 § 3 i art. 25 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, albowiem w sprawie winien był znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a co winno było skutkować uchyleniem w całości decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r. i orzeczeniem co do istoty sprawy polegającym na uchyleniu ww. decyzji budowlanej z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], albowiem w sprawie ponad wszelką wątpliwość zachodzą przesłanki do jej uchylenia, ponieważ od lipca 2011 r. decyzje o warunkach zabudowy nr [...] i [...] (w aktach sprawy) stanowiące podstawę do wydania ww. decyzji nr [...] zostały unieważnione, a także z uwagi na to, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2012 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], którą to decyzję z dnia 18 lipca 2012 r. unieważnił Wojewoda Śląski na wniosek Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał także na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 24 § 3 i 4, art. 25 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., a to z uwagi na opisane w skardze względy, jak i na to, że Wojewoda Śląski w zaskarżonej decyzji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów ani argumentacji, zawartych w odwołaniach i licznych pismach, w tym także dotyczących orzekania w pierwszej instancji w sprawie przez organ podlegający wyłączeniu, ponieważ sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu, które należy rozmieć szeroko, albowiem uchylenie decyzji budowlanej nr [...], niemal na pewno pociągnie za sobą odpowiedzialność majątkową i odszkodowawczą. Ponadto "piastujący Urząd Prezydenta Miasta Sosnowca K. G. podlegał wyłączeniu z uwagi na uprawdopodobnienie istnienia okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności tego Pracownika. Zdaniem skarżącego, podobnie rzecz się ma z Naczelnikiem J. O., który orzekał w pierwszej instancji, jak i orzekającym w drugiej instancji Zastępcą Dyrektora Wydziału Infrastruktury B. G. oraz Dyrektorem Wydziału Infrastruktury Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego I. Ś. o których wyłączenie od sprawy wnioskował od wielu miesięcy (wnioski w aktach sprawy), przy czym Wojewoda Śląski ani Dyrektor Wydziału Infrastruktury do dnia dzisiejszego nie wydali postanowień w przedmiocie wyłączenia, pomimo, że takie postanowienie wydali na wniosek w dniu 23 października 2013 r. w odniesieniu do Prezydenta Miasta Sosnowca, a co niewątpliwie nie tylko narusza art. 24 § 3 i zasadę zaufania do organów Państwa".

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OW 223/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 627/14, Sąd zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [obecnie z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.]), zwanej dalej P.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II OSK 3039/13.

Po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej A. D., postanowieniem z dnia 27 stycznia 2016 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, a sprawa została wpisana do Repertorium sądowego pod sygn. akt II SA/Op 58/16.

Sprawę w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zadekretowano w tut. Sądzie pod sygnaturą II SA/Op 59/16.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 59/16, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Z kolei postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 58/16, WSA w Opolu zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Op 59/16 ze skargi W. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wskutek zażalenia W. O. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OZ 996/16, uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 59/16 stał się prawomocny.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2016 r. skarżący W. O. podtrzymał skargę oraz dotychczas prezentowane stanowisko. Wniósł o zajęcie przez Sąd stanowiska stricte merytorycznego, gdyż w sprawie zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przesądzenie tego czy przy wydaniu decyzji budowlanej "doszło do naruszenia prawa czy też nie".

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2016 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach podtrzymał skargę z dnia 16 maja 2014 r.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2016 r. W. O. podtrzymał skargę oraz dotychczas prezentowane stanowisko. Wskazał m.in. na nieprawomocny wyrok WSA w Opolu z dnia 18 października 2016 r. o sygn. akt II SA/Op 279/16. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i jednoznaczne przesądzenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze, w tym art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., albowiem w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji, w tym przez Wojewodę Śląskiego, tj. w dniu 15 kwietnia 2014 r. przymiot ostateczności posiadała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2012 r. uchylająca decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 lipca 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji budowlanej Prezydenta Miasta Sosnowca nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r. i odmawiająca stwierdzenia jej nieważności. Tym samym wobec stwierdzenia przez SKO w Katowicach nieważności wszystkich 4 decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji garażu na samochody dostawcze o powierzchni 400m², dla której wydano decyzję budowlaną, miały na moment wydawania zaskarżonych decyzji obowiązek uchylenia decyzji budowlanej, tym bardziej, że w sprawie jako strona działał Prokurator Okręgowy w Katowicach, który m.in. wnosił o wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji budowlanej. Zdaniem skarżącego, poglądu tego nie może zmienić fakt wydania w dniu 13 listopada 2012 r. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt l OPS 2/12, która nie zawiera nakazu stwierdzenia nieważności tzw. decyzji zależnej, wobec stwierdzenia nieważności decyzji ją "warunkujących", albowiem uchwała "dopuszcza" jedynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Nie sposób przy tym założyć, że w sytuacji ostateczności decyzji - w przedmiotowym wypadku decyzja GINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej nr [...] - nie istnieje obowiązek uchylenia decyzji zależnej w przypadku wyeliminowania - poprzez stwierdzenie nieważności, a więc z mocą wsteczną, tzw. decyzji warunkowych - w przedmiotowej sprawie były to 4 decyzje o warunkach zabudowy. Poza tym skarżący wniósł o zbadanie, czy w sprawie miał mieć zastosowanie art. 150 § 2 K.p.a. Przypominał, że w wyrokach sądowych przyznano mu status strony, tymczasem nie uczestniczył w postępowaniach administracyjnych związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę garażu. Odmawiały również tego przymiotu Prokuratorowi. Podkreślił, że obiekt jest użytkowany bez wykonania m.in. instalacji środowiskowych. Na koniec wyraził stanowisko, że bez znaczenia jest to, iż w sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej nr [...]. Podał, że w dniu 12 maja 2016 r. WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 2409/16, uchylił decyzję GINB z dnia 16 listopada 2012 r., którą uchylono decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność decyzji budowlanej oraz odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji, a inwestorzy złożyli od tego wyroku skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, lecz w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Poza tym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że akty te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i b P.p.s.a.

Przyjdzie przypomnieć, że w niniejszej sprawie zostały wniesione dwie skargi. Skargi zasługują na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w nich wywiedziono.

Przede wszystkim wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi W. O., wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 59/16, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok został podjęty w sprawie, w której Wojewoda Śląski nie przyznał W. O. legitymacji strony, ponieważ - w jego ocenie - nie przysługiwał mu ten status w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach numer a i b przy ul. [...]. Sąd w omówionym wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. nie zaakceptował stanowiska organu odwoławczego i powołując się na treść art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), uznał iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w badanej sprawie. Zdaniem Sądu, Wojewoda dokonał błędnej wykładni zacytowanych przepisów, pozbawiając skarżącego statusu strony postępowania, a tym samym traktując jako podmiot nieuprawniony do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok jest prawomocny.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...], wydana, w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r., nr [...], o odmowie uchylenia, wydanej w trybie wznowieniowym, decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach nr a i b przy ul. [...] w [...], na rzecz U. D. i A. D.

W tym względzie przyjdzie dostrzec, że jeśli Sąd stwierdził, że W. O. powinien mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], to okoliczność ta otwiera skarżącemu drogę do merytorycznej weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r., nr [...], o odmowie uchylenia, wydanej w trybie wznowieniowym, decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], natomiast obowiązkiem Wojewody jest rozpoznanie odwołania skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej. Uprawnienie do skorzystania z instytucji środków zaskarżenia powiązane jest bowiem z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Wniesienie odwołania przenosi więc na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Odwołanie, o którym mowa w art. 127 K.p.a., jest jednym ze środków zaskarżenia, przez które należy rozumieć instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. W kontrolowanej sprawie trzeba zauważyć, że organ odwoławczy, umarzając postępowanie wszczęte na skutek odwołania strony bezpodstawnie uchylił się od obowiązku wszechstronnego skontrolowania zaskarżonej decyzji. Potwierdzenie istnienia interesu prawnego przez Sąd umożliwia stronie weryfikację decyzji organu pierwszej instancji. Przyjdzie jednak dostrzec, że decyzją Wojewody rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy na skutek rozpoznania odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach, stąd należało skarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego, aby umożliwić organowi drugiej instancji rozpoznanie odwołania wniesionego przez W. O. Stwierdzenie istotnych uchybień procesowych - a tego typu naruszenia występują w niniejszej sprawie - oznacza, że akt administracyjny wydany w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu jest aktem przedwczesnym, którego treść mogłaby być inna, gdyby do uchybień procesowych nie doszło. W ocenie Sądu, okoliczność, że w wyniku wyeliminowania tych uchybień w przyszłości może zapaść decyzja o takiej samej treści, nie może prowadzić do zmiany powyższego stanowiska, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności podstawowymi gwarancjami procesowymi przyznanymi stronom postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych konstatacji, skoro odstąpienie organu odwoławczego od merytorycznego rozpoznania odwołania W. O. było nieuzasadnione, to skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.

Odnosząc się do okoliczności uchylenia przez Sąd decyzji pierwszoinstancyjnej zauważyć warto, że jeżeli organ nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania polegający na przeprowadzeniu postępowania bez ich udziału, to dochodzi do naruszenia procedury administracyjnej w tym: art. 10 § 1 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżony akt jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, dokonując kontroli legalności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r., nr [...], o odmowie uchylenia, wydanej w trybie wznowieniowym, decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach nr a i b przy ul. [...] w [...], na rzecz U. D. i A. D. uznał, że również i ten organ nie ustalił prawidłowo stron postępowania, na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ w kontrolowanej decyzji przyjął, że w prowadzonym postępowaniu z urzędu stronami są U. D., A. D. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach. W świetle powyższego, stwierdzić trzeba, że w toku całego postępowania organy procedowały bez prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. Rozstrzygnięcie organu o odmowie uchylenia, wydanej w trybie wznowieniowym, decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], z perspektywy skarżącego może być oceniane jako niekorzystne dla niego, to założenie potwierdza złożenie odwołania i skargi na ww. akt, dlatego Sąd uznał, że ziściły się w niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że sankcjonowane tymi przepisami naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uzasadnia uchylenie decyzji przez Sąd bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując, nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i przeprowadzenie postępowania bez ich udziału, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, tj. art. 10 § 1 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie wyraźnie wskazuje się, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Takie stanowisko prezentuje T. Woś, B. Adamiak i R. Kiełkowski (Prawo o postępowaniu (2009) s. 594; Postępowanie administracyjne s. 450; Naruszenie prawa s. 59 i nast.) oraz orzecznictwo np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając na uwadze, że w konsekwencji stwierdzonego naruszenia kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji ograniczyła się wyłącznie do kwestii procesowych, które Sąd uwzględnił z urzędu, to niecelowe i zbędne jest odniesienie się do zasadności zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze.

Konsekwencją powyższych konstatacji jest uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do treści art. 200 P.p.s.a.

Wskazania dla organów co dalszego biegu postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.