Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 313/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1, art. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 90 poz 575
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 16 lutego 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] (znak:[...] z dnia [...] r. skierowaną do Gminy K. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M., działając na podstawie art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zmianami) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r., w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) ustalił opłatę za opinię nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w wysokości 108 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "zgodnie z art. 36 ust. 1 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę w wysokości 108 zł ustalono za opinię dotyczącą budowy sieci wodociągowej w T., na którą składa się: kwota 54 zł stanowiąca równowartość czasu analizy przesłanych dokumentów, kwota 54 zł stanowiąca równowartość czasu opracowania opinii".

Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Urzędu Gminy w K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...] r., znak: [...] dotyczącej opłaty za opinię w sprawie braku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej o długości 1700 m z tolerancją 30% wraz z przyłączami w ilości [...] sztuk z tolerancją 30% w miejscowości T. gm. K., którego inwestorem jest Gmina K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Osobą taką lub jednostką organizacyjną jest inwestor, co w przypadku rozpatrywanej inwestycji ma miejsce.

Podniesiono, że katalog czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest określony w art. 3 w/w ustawy i ma charakter otwarty. Nie wyczerpuje on wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują ustawowe zadania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Brak w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wzmianki o opiniowaniu konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych. Wynikają one bowiem bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. Nr 129 z 2006 r., poz. 902 z późn. zm.). W ocenie organu odwoławczego są one działaniami z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ponieważ mają taki sam charakter jak zadania wymienione w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest w pełni uzasadnione, bez względu na to, czy z wnioskiem o dokonanie przedmiotowej czynności występuje organ administracji publicznej czy inwestor. Art. 36 w/w ustawy nie dokonuje bowiem w tym zakresie rozróżnienia. Wyznacza on jedynie, jaki podmiot i w jakich okolicznościach jest zobowiązany do uiszczenia stosownej opłaty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., znak: [...] złożył Wójt Gminy K.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 27 grudnia 2007 r. w związku z opracowywaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej z przyłączami we wsi T. Gmina K. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla tej inwestycji. Postanowieniem numer [...] z dnia [...] r. (numer sprawy - [...]) Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w M. stwierdził brak potrzeby sporządzania raportu. Równocześnie z tym postanowieniem wydana została decyzja nr [...] z dnia [...]r., znak: [...], którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. nałożył na Gminę K. obowiązek opłaty w wysokości 108 zł za wydaną opinię. Na opłatę złożyły się: kwota 54 zł jako równowartość czasu analizy przesłanych dokumentów oraz kwota 54 zł jako równowartość czasu opracowania opinii.

Skarżący podnosi, że podstawa prawna, na której oparł się Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M., przyjmując takie właśnie kwoty nie jest znana. Ponieważ wątpliwości budziło także podane w decyzji jej oparcie prawne skarżący złożył odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Wątpliwości skarżącego są związane z treścią powołanych za podstawę przez PPIS w M. przepisów, tj: art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 20, poz. 193).

Wskazano w skardze, że art. 3 powołanej wyżej ustawy określa zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten nie obejmuje opinii wydawanych w postępowaniach do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązek wydawania tych opinii spoczywa na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). W związku z tym przepisy art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogą w tym przypadku być stosowane za podstawę prawną, ponieważ wydawanie opinii do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest działaniem w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

Skarżący wskazuje, że w dniu 22 lutego 2008 r. otrzymał decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że powołane przez PPIS w M. przepisy są podstawą do naliczenia opłat za opinię do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyjaśniono ponadto, że art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określający katalog czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego ma charakter otwarty. Strona skarżąca wyraziła jednak wątpliwość, że takie sformułowanie oznacza, iż Inspektorzy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą dopisywać do tego katalogu inne wykonywane czynności według uznania. W tych okolicznościach łatwiej byłoby odpowiedzieć na pytanie: jakie czynności wykonywane przez Państwową Inspekcję Sanitarną nie podlegają opłatom z mocy art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Podniesiono dalej, że z treści decyzji PWIS w K. wynika ponadto, że opłatą za wydawanie opinii w sprawie potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko powinien być obciążany Inwestor. W zdecydowanej większości przypadków są to osoby prywatne, sporadycznie prawne jednostki organizacyjne. Opinie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są wydawane na wniosek organu, który te decyzji opracowuje, czyli wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Inwestorowi te opinie w dalszej części postępowania prowadzącego do uzyskania pozwolenia na budowę nie są potrzebne. W związku z tym nasuwa się pytanie: dlaczego Inwestor ma być obciążany kosztami opracowania tych opinii? Trudno również znaleźć logiczne wytłumaczenie dla ewentualnego obarczenia tymi kosztami organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarżący podaje, że kwota 108 zł nie jest na pewno sumą, której opłacenie mogłoby zrujnować budżet gminy. Jednak ponieważ opłaty te są wynikiem zbytniej dowolności w stosowaniu przepisów, a zwłaszcza ustalania zakresu czynności, określonych w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konieczne jest podtrzymanie stanowiska, wyrażonego w odwołaniu z dnia 31 stycznia 2008 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego w K. z dnia [...] r., znak: [...] oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...] r., znak: [...] jako niezgodnych z przepisami oraz umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie.

Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut, iż wykonana czynność nie mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego twierdząc, że wykonane czynności związane z wydaniem opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia są czynnościami z zakresu nadzoru zapobiegawczego. W art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie określono co należy rozumieć pod pojęciem " nadzór zapobiegawczy". Przepis ten nie wymienia również wyczerpująco wszystkich czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego, jedynie przykładowo niektóre z nich. Czynności dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynikają również z przepisów odrębnych, w tej sprawie z przepisu ustawy Prawo ochrony środowiska. Na ich podstawie właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydaje opinię, czy planowane przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wobec powyższego wykonane czynności podlegają opłacie na podstawie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z brzmienia przytoczonego art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika zasada stanowiąca obowiązek pobierania opłaty przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności związane z nadzorem bieżącym oraz nadzorem zapobiegawczym zarówno od jednostek organizacyjnych jak też osób (fizycznych bądź prawnych) obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wskazano, że sprawowanie nadzoru bieżącego i zapobiegawczego jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. Zakres działań, jakie mogą podejmować organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach nadzoru bieżącego określa przepis art. 4 ustawy, zaś przepis art. 3 ustawy wymienia działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego, stanowiąc " iż w szczególności należą do nich:

1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,

2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących:

a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych,

b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub w budownictwie,

3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej,

4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.

Przytoczony katalog działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego nie jest wyczerpujący, gdyż wskazuje na to użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "w szczególności". Prowadzi to do wniosku, że czynnościami nadzoru zapobiegawczego będą jeszcze inne czynności organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o charakterze i znaczeniu prawnym równorzędnym do czynności wskazanych w art. 3 ustawy. Czynność polegająca na wydaniu opinii w formie postanowienia co do wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji gminnej polegającej na budowie sieci wodociągowej w miejscowości T. w gminie K. jest czynnością związaną ze sprawowaniem nadzoru zapobiegawczego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie bez znaczenia jest fakt, że postępowanie w sprawie wydania opinii odnośnie obowiązku sporządzenia raportu w odniesieniu do danej inwestycji prowadzone jest przez właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Wydanie opinii odnośnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest czynnością poprzedzającą ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Od wydanej opinii przez właściwy organ Inspekcji Sanitarnej zależy czy inwestor ze względu na wymagania higieniczne i zdrowotne będzie zobowiązany do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji., czy też nie. Przytoczony art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w drugim zdaniu stanowi, że opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przypadku, gdy chodzi o wydanie opinii co do obowiązku sporządzenia raportu opłatę obowiązany jest ponieść inwestor obowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym przypadku Gmina K. Opłaty pobierane są według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Dz. U. Nr 20, poz. 193). Za wykonane czynności (zapoznanie się z dokumentacją, analiza dokumentów, opracowanie opinii) naliczono opłatę w wysokości 108 zł.

Wskazano wreszcie w odpowiedzi na skargę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 roku, sygn. akt: II OSK 1944/06 wyraził pogląd iż "bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 Kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do " nadzoru zapobiegawczego".

Czynności wykonywane w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego mają charakter publicznoprawny i kwestia uiszczenia opłat za wydanie opinii odnośnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia nie jest uzależniona od woli stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie są prawidłowe z kilku względów.

Po pierwsze należy wskazać, że obydwie decyzje zostały wydane w braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wykazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Świadczą o tym uzasadnienia decyzji organu obydwu instancji. Organy administracji w istocie przytoczyły wyłącznie treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem podstawa do nałożenia na stronę obowiązku może być stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu wymaganego przepisami k.p.a. postępowania wyjaśniającego i dokonaniu wykładni przepisów prawnych stosowanych w konkretnym stanie faktycznym. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż postępowanie takie nie zostało przeprowadzone, a zamiast wykładni budzącego sygnalizowane w odwołaniu wątpliwości interpretacyjne art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści tego przepisu. Dopiero dokonanie ustaleń w zakresie dopuszczalności zastosowania wskazanej przez organ podstawy prawnej na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz ich należyte uzasadnienie w treści decyzji administracyjnej upoważniało organ do obciążenia skarżącego opłatą w trybie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Po drugie, przyjęte arbitralnie przez organy administracji stanowisko, zgodnie z którym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) za wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest w ocenie sądu niezasadne.

Decyzje obydwu instancji zostały wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Organy obydwu instancji przyjęły, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach inspekcji sanitarnej.

Wniosek powyższy nie znajduje uzasadnienia w treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten - w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Nie zmienia to jednak faktu, że przy dokonywaniu wykładni art. 3 cyt. ustawy i ustalaniu, jakie działania mieszczą się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, nie można tracić z pola widzenia, iż przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Zasadnie akcentuje się również, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji.

Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że nie jest dopuszczalne również domniemanie kompetencji nadzorczych. Jak podkreśla się w doktrynie, istotą nadzoru będącego podstawowym określeniem prawa administracyjnego jest wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego, które jest obserwowane przez organ nadzorczy z punktu widzenia określonych kryteriów nadzoru, przy czym kryteria te powinny być ustalone przez ustawodawcę jednoznacznie, a środki nadzoru powinny być zebrane w zamkniętym katalogu (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 139-140). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przepisy dotyczące kompetencji nadzorczych organu administracji tym bardziej należy wykładać ścieśniająco.

Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że wśród działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie wymieniono opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu. Przepis ten wymienia bowiem wprost jedynie:

1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,

2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie,

3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, oraz

4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.

Wniosek, że do działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, mógłby być zatem jedynie wynikiem wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, która - jak wyżej wskazano - nie może mieć miejsca w procesie dekodowania podstaw kompetencji administracyjnej, w tym również kompetencji nadzorczej. Przy zastosowaniu wykładni zwężającej opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie mieści się wśród określonych w art. 3 cyt. ustawy działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie można zwłaszcza opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu traktować ani jako ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, ani jako uzgadniania dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie jest bowiem ani ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ani uzgadnianiem dokumentacji projektowej.

Wnioski przeciwne, tj. twierdzenia, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ma charakter uzgadniania dokumentacji projektowej, jako oparte na wykładni rozszerzającej są zatem w ocenie sądu niezasadne. Z tego względu sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela stanowczego i nieuargumentowanego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ.: Lex 307665, iż "skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1), czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko".

Jak wyżej podkreślono, określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Zwrot "w szczególności" nie oznacza jednak dopuszczalności domniemywania kompetencji nadzorczych. Zwrot ten wskazuje jedynie na to, że zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może być regulowany również innymi przepisami rangi ustawowej, regulującymi kompetencje nadzorcze Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W ocenie sądu przyjęcie, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie określonych wprost w art. 3 cyt. ustawy, z tego względu, iż w przepisie tym użyto zwrotu "w szczególności", jest dopuszczalne tylko w sytuacji wykazania ponad wszelką wątpliwość, iż tego rodzaju kompetencje nadzorcze znajdują uzasadnienie w konkretnych normach prawnych zawartych w przepisach rangi ustawowej innych niż art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie sądu nie istnieje w systemie prawnym norma będąca źródłem takiej kompetencji nadzorczej organów inspekcji sanitarnej, tj. norma wskazująca, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi kompetencję nadzorczą organów inspekcji sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

W tym kontekście należy zauważyć, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i zgodnie z art. 51 ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia wyrażającego opinię, to jest 19 lutego 2008 r., organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w jej art. 57. Przepis art. 57 Prawa ochrony środowiska zaś stanowi, że organem właściwym do wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Z powyższych przepisów wynika, że ustanawiają one obowiązek współdziałania organów. Współdziałanie organów administracji publicznej - w odróżnieniu od "pionowych" relacji między podmiotami w ramach nadzoru - ma charakter relacji "poziomych" pozbawionych elementu władztwa jednego podmiotu nad drugim. Kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie nie mają zatem zasadniczo charakteru kompetencji nadzorczych, chyba że ustawodawca wprost przesądzi w przepisach rangi ustawowej, iż opiniowanie, uzgadnianie, zatwierdzanie lub inna forma współdziałania jest w konkretnej sprawie emanacją kompetencji nadzorczej.

Od strony proceduralnej współdziałanie organów reguluje art. 106 k.p.a. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określić jego zakresu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wobec tego organ inspekcji sanitarnej uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny zatem jest organem współuczestniczącym jako organ opiniujący. Kompetencje inspektora sanitarnego do współdziałania przy stwierdzeniu obowiązku sporządzenia raportu wynikają z Prawa ochrony środowiska. Kompetencje te jednak - w braku wyraźnej deklaracji ustawodawcy - nie są kompetencjami o charakterze nadzorczym w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

Skoro więc wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ nadzorczy prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kompetencja organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania opinii wynika z art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (i nie ma charakteru kompetencji nadzorczej), a nie z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec tego wyrażenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa ochrony środowiska) nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006 r., III SA/Gd 198/2006, publ.: ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 90).

Wreszcie w trzeciej kolejności należy podnieść, że nie jest wystarczające w świetle art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do ustalenia przedmiotowej opłaty zaliczenie określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego.

Jak zasadnie podkreśla NSA w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ.: Lex 307665, z treści powyższego przepisu bowiem jednoznacznie wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się", a w istocie ustala się ją decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Nie można zatem przyjąć, że przedmiotową opłatę ustala się "za wydanie opinii". Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Sformułowanie "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przemawia za tym, że opłaty określonej w wymienionym przepisie nie można pobierać za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ (w niniejszej sprawie postanowienia w sprawie opinii). Określenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się przedmiotową opłatę ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak też wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak też wysokość określonych przez organ kosztów.

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o opłacie za wydanie opinii sanitarnej. Nawet gdyby przyjąć, iż opinia w kwestii konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, którego to poglądu z wyżej wskazanych powodów sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela, to niewątpliwie w zakresie "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie mieszczą się - wskazywane w zaskarżonej decyzji - czynności związane z zapoznaniem się z dokumentacją inwestycji i opracowaniem postanowienia.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r., znak: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organy obu instancji naruszyły bowiem art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem zdeterminowało merytoryczne orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Organy naruszyły również zasady ogólne k.p.a. określone w art. 7 i 11 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wykazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nie wyjaśniając w uzasadnieniach decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co również zdeterminowało merytoryczne orzeczenie w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnych.

W tym stanie rzeczy wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie obciążenia opłatą za wydanie opinii sanitarnej powinno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.