Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2768/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135,  art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1,  art. 16 par. 1,  art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...] (dalej jako "[...]") o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., nr [...] w sprawie uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego Nr [...] w [...] działkami nr [...], położonymi w [...] przy ul. [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] czerwca 2008 r.

Stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy przedstawia się następująco.

Wojewoda [...], działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), decyzją z [...] lipca 1991 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego Nr [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie.

Pismem z [...] czerwca 2007 r. [...] wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji uwłaszczeniowej podnosząc, że decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń o nacjonalizacji przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...] i przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...].

Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej uznając, że wymienione działki w dniu [...] grudnia 1990 r. oraz w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie uwłaszczonego Przedsiębiorstwa. Organ ten uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ zaistniały przesłanki do uwłaszczenia z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. W decyzji tej wskazano też, że stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych stanowi podstawę do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. a więc w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie stwierdzenia nieważności.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...] – uchylił decyzję z [...] czerwca 2008 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Minister Infrastruktury stwierdził, że działki, objęte decyzją uwłaszczeniową, najpierw przeszły pod przymusowy zarząd państwowy ustanowiony zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 lipca 1950 r. m.in. nad przedsiębiorstwem pn. [...] ul. [...], a następnie stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Nr [...] tego Ministra z dnia [...] listopada 1950 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] ul. [...]. Z decyzji Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2006 r. wynika, że mimo określenia i używania w dokumentacji związanej z procesem nacjonalizacji dwóch różnych nazw w stosunku do przedmiotowego zakładu, stanowiło ono jedno i to samo przedsiębiorstwo, będące własnością [...]. Protokół zdawczo-odbiorczy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa został zatwierdzony orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] maja 1952 r.

Minister Infrastruktury wyjaśnił dalej, że w związku z wnioskiem [...] z [...] lipca 2001 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, Minister Gospodarki decyzją z [...] sierpnia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1950 r. i z [...] maja 1952 r. oraz zarządzenia tego Ministra z [...] lipca 1950 r. w części odnoszącej się do przedsiębiorstwa [...].

Następnie Minister Gospodarki decyzją z [...] października 2006 r. utrzymał swoją decyzję z [...] sierpnia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2426 oddalił skargę Prezydenta [...].

Minister Infrastruktury wskazał następnie, że nie podziela stanowiska prezentowanego w decyzji z [...] czerwca 2008 r., gdyż nie uwzględnia ono skutków wydania orzeczenia dotkniętego ciężką wadliwością oraz tego, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wywołuje skutek ex tunc. W ocenie tego organu stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych wywołało taki właśnie skutek, co oznacza, że nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych istniała już w dacie ich wydania, zatem Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności nieruchomości objętej orzeczeniami nacjonalizacyjnymi. Wobec tego decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., zawiera bowiem wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Infrastruktury zauważył przy tym, że aktem notarialnym – umową sprzedaży przedsiębiorstwa i ustanowienia hipoteki z [...] września 1996 r. Skarb Państwa sprzedał [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego nr [...] w [...] jako zespół składników materialnych i niematerialnych, w skład których wchodziło także prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek oraz własność położonych na nich budynków, spółce pod firmą "[...]" sp. z o.o. [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego nr [...] w [...], które przekształciło się firmę "[...]"[...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego S.A. w [...]. Spółka ta zbyła nabyte prawa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2004 r. E. D.. Wobec przejęcia praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, zdaniem Ministra Infrastruktury, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., gdyż organ nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. Zbycie praw rzeczowych do uwłaszczonej nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z [...] września 1996 r., a zatem znacznie wcześniej niż złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych ([...] lipca 2001 r.).

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r., nr [...] [...] wywiodła następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2009 r., sygn. akt I S/Wa 481/09 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r., nr [...].

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 63/10 Naczelny Sąd Administracyjny – uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") wyjaśnił w uzasadnieniu ww. orzeczenia, że zbycie przez Skarb Państwa lub gminę w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości uprzednio wywłaszczonej (znacjonalizowanej) ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa (nacjonalizacyjna) została wydana z naruszeniem prawa. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie jest to jednak, zdaniem NSA, nieodwracalność absolutna, czyli sytuacja w której występuję absolutna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Wynika z tego taki wniosek, wskazał dalej NSA, że gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych właściwych dla tej administracji, to nie oznacza to prawnej niedostępności organu orzekającego w sprawie. NSA stwierdził przy tym, że skutek czynności cywilnoprawnej jest sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. W takich zatem przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ lub sąd, organ orzekający w danej sprawie obowiązany jest zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Podsumowując, NSA stwierdził, że nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia więc przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. NSA podkreślił końcowo, że akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., nr [...] w sprawie uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego Nr [...] w [...] działkami nr [...], położonymi w [...] przy ul. [...] – Minister decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ szczegółowo omówił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym chronologię nacjonalizacji spornych gruntów.

Odnosząc się z kolei do kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., nr [...], Minister uznał, że organ wojewódzki prawidłowo stwierdził fakt posiadania przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego Nr [...] w [...] prawa zarządu do uwłaszczonych działek nr [...], ponieważ w aktach uwłaszczeniowych znajduje się decyzja Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z [...] listopada 1981 r. w sprawie przekazania ww. działek nr [...] w odpłatne użytkowanie na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego Nr [...] w [...] oraz protokół zdawczo-odbiorczy potwierdzający objęcie przez Przedsiębiorstwo ww. gruntu. Natomiast decyzją z [...] lutego 1986 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] ustalił na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego Nr [...] w [...] wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu ww. gruntem. Minister wskazał przy tym, że dowodem potwierdzającym prawo zarządu do gruntu jest wydana przed dniem [...] sierpnia 1985 r. decyzja o przekazanie gruntu w użytkowanie oraz decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Ponadto organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby z obrotu prawnego została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc decyzja nacjonalizacyjna Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r., nr [...], na podstawie której ww. nieruchomość została przejęta na własność Państwa, jako składnik przedsiębiorstwa [...] – [...] w [...], przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym Minister nie podzielił stanowiska [...], że wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r., orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1950 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] maja 1952 r. skutkowało tym, iż Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności ww. nieruchomości, a tym samym w dniu [...] grudnia 1990 r. nie była spełniona przesłanka uwłaszczenia nieruchomości z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem orzeczenie nacjonalizacyjne, z którego wynikają prawa własnościowe Skarbu Państwa do ww. nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, organ nie stwierdził, aby kwestionowana decyzja z była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem Ministra nie zgodziła się [...], która wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła natomiast naruszenie następujących przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wobec decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. w przedmiocie uwłaszczenia nie zachodzą pozytywne przesłanki stwierdzenia jej nieważności, a mianowicie poprzez brak stwierdzenia, że ww. decyzji została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż wskutek stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego - w części odnoszącej się do przedsiębiorstwa pn. [...] w [...] przy ul. [...], orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r. powoduje skuteczne przejście na rzecz Skarbu państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości;

3) art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464) poprzez przyjęcia, że istniały przesłanki uwłaszczenia nieruchomości, podczas gdy decyzją Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2006 r., nr [...] stwierdzono nieważność orzeczeń Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z [...] listopada 1950 r. i z [...] maja 1952 r. oraz zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego - w części odnoszącej się do przedsiębiorstwa pn. [...] w [...] przy ul. [...];

4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w nieobiektywny sposób, nie budzący zaufania do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się ze zgromadzony w sprawie materiałem dowodowym bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

5) art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony postępowania o ustalonych okolicznościach stanu faktycznego i uniemożliwienie zaznajomienia się z materiałami zgromadzonym w toku postępowania;

6) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczeniu dowodów zawnioskowanych przez stronę postępowania, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia i w żadnym stopniu nie były sprzeczne z prawem;

7) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie, a także poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

8) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pominięcie opinii Kancelarii Geodezyjnej [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono natomiast argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z [...] stycznia 2014 r. [...] uzupełniła skargę poprzez zarzucenie zaskarżonej decyzji naruszenia również innych przepisów, a mianowicie art. 134 § 2 oraz 153 p.p.s.a., jak też art. 15 k.p.a. Skarżący jako wniosek ewentualny sformułował żądanie zawieszenia postępowania sądowego ze względu na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r., nr [...].

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. pełnomocnik [...] podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, z którym to wnioskiem nie zgodził się pełnomocnik uczestnika E. D..

Postanowieniem z 6 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd wyjaśnił, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowej zależy od wyniku postępowania nadzorczego prowadzonego wobec decyzji nacjonalizacyjnej z 1966 r.

Postanowieniem z 27 października 2020 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie sądowe.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W piśmie z [...] marca 2021 r. pełnomocnik [...] wniósł o przeprowadzenie rozprawy, jak też poinformował o zmianie nazwy skarżącego z [...] na [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako "Skarżący").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 63/10.

Sąd orzekający w tej sprawie ponownie miał także na uwadze, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (orzeczenia nacjonalizacyjnego). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Wówczas organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista.

Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z [...] lipca 1991 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego nr [...] w [...] (dalej jako "Przedsiębiorstwo") prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działki: nr [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Podstawę prawną wydania powyższej decyzji stanowił przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Z kolei, budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że sporne działki w dniu [...] grudnia 1990 r. oraz w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej z 1991 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie Przedsiębiorstwa.

Minister ustalił przy tym, że chociaż decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń o nacjonalizacji przedsiębiorstwa [...] i przedsiębiorstwa [...] w [...], przy ul. [...], to jednak nadal pozostaje w obrocie prawnym orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r., nr [...] orzekające o przejściu na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. przedmiotowych nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, co uniemożliwia przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa z 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu wskazać jednak należy, że w okresie gdy niniejszej postępowanie sądowe pozostawało zawieszone, prawomocną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r., nr [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa, jako składnika majątkowego przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o., [...] w [...] ul. [...], nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], o łącznej pow. [...] m2, zapisanych w księdze wieczystej:

1) [...];

2) [...];

3) [...];

4) [...].

A zatem stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r., ze względu na skutek eliminacji tego orzeczenia od dnia jego wydania (ze skutkiem ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnoprawnej przesłanki pozostawania przedmiotowej nieruchomości we własności państwowej według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. Tym samym powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiącym podstawę prawną kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z 1991 r.

Powyższe odpowiada zatem przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje koniecznością co do zasady stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa. Takie stanowisko ma również oparcie w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W uchwale tej wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko zawarte w ww. uchwale.

Taki stan rzeczy niewątpliwie obliguje organ do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji o ile na przeszkodzie takiego rozstrzygnięcia nie stoją przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis Sąd uznaje za przepis prawa materialnego.

Nie ma jednak racji Skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), który to przepis prawa nie stanowił podstawy prawnej wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie nadzorczej decyzji uwłaszczeniowej z [...] lipca 1991 r. Wojewody [...]. Powyższy przepis nie kreuję więc stanu prawnego rozpatrywanej sprawy.

Podobnie, sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie dostrzegł bowiem naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, pomimo braku końcowej informacji o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Skarżący miał zapewnione prawo do wypowiedzenia się, a zatem strona nie doznała uszczerbku w zakresie przysługujących jej gwarancji procesowych. Zauważyć bowiem należy, że pełnomocnik Skarżącego trzykrotnie zapoznawał się z aktami sprawy ([...] stycznia 2012 r., [...] stycznia 2013 r. oraz [...] lutego 2013 r.) jak też złożył pismo procesowe z [...] lutego 2012 r. zawierające jego stanowisko co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W swoim wystąpieniu Skarżący powołuje się na te same okoliczności, na które powoływał się w toku całego postępowania, nie zgłaszając przy tym żadnych nowych wniosków dowodowych. A zatem wydanie zaskarżonej decyzji przez organ nie uniemożliwiło Skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej, co skutkuje uznaniem, że nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie zatem pod uwagę ocenę prawną wyrażona w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Sąd orzekający nie przesądza przy tym wyniku oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wskazuję jednak, że w tym zakresie organ jest związany oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 63/10, który stwierdził, że nieodwracalność skutku prawnego można przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia, w ocenie NSA, przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).