Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1186/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 pn. "Statut Sołectwa Brzyczyna"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 2 pn. "Statut Sołectwa Buków"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 3 pn. "Statut Sołectwa Chorowice"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 4 pn. "Statut Sołectwa Gaj"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 5 pn. "Statut Sołectwa Konary"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 6 pn. "Statut Sołectwa Kulerzów"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 7 pn. "Statut Sołectwa Libertów"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 8 pn. "Statut Sołectwa Lusina"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 9 pn. "Statut Sołectwa Mogilany"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 10 pn. "Statut Sołectwa Włosań"; uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 1 marca 2007 r. Nr V/33/2007 w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany stwierdza nieważność - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 pn. "Statut Sołectwa Brzyczyna"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 2 pn. "Statut Sołectwa Buków"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 3 pn. "Statut Sołectwa Chorowice"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 4 pn. "Statut Sołectwa Gaj"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 5 pn. "Statut Sołectwa Konary"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 6 pn. "Statut Sołectwa Kulerzów"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 7 pn. "Statut Sołectwa Libertów"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 8 pn. "Statut Sołectwa Lusina"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 9 pn. "Statut Sołectwa Mogilany"; - § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 10 pn. "Statut Sołectwa Włosań"; uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 1 marca 2007 r. Nr V/33/2007 w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany.


UZASADNIENIE

W dniu 1 marca 2007 r. Rada Gminy Mogilany podjęła uchwałę Nr V/33/2007 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Wojewoda Małopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powyższą uchwałę Nr V/33/2007 Rady Gminy Mogilany z dnia 1 marca 2007 r. w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany, w zakresie:

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Brzyczyna";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Buków";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 3 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Chorowice";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 4 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Gaj";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 5 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Konary";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 6 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Kulerzów";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 7 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Libertów";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 8 do uchwały pn. " Statut Sołectwa Lusina";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 9 do uchwały pn. "Statut Sołectwa

Mogilany";

- § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 10 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Włosań".

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym powyżej zakresie zarzucając wymienionym zapisom uchwały istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 7, art. 31 ust. 3, art. 62 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w dniu 1 marca 2007 r. Rada Gminy Mogilany podjęła uchwałę Nr V/33/2007 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany. Uchwała wpłynęła do oceny legalności organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego w dniu 2 marca 2007 r. Wojewoda zaznaczył, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności zobowiązuje organy władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższej zasady obowiązkiem organów stanowiących prawo - w tym przypadku Rady Gminy Mogilany - jest respektowanie zakresu upoważnienia ustawowego, na mocy którego ustawodawca przekazał określony zakres spraw do unormowania organom jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały.

W wyniku dokonanej oceny przedmiotowej uchwały w aspekcie jej zgodności z prawem, organ nadzoru powziął wątpliwości dotyczące zgodności z prawem części jej zapisów, tj. § 37 ust. 2 pkt 2 załączników od nr 1 do nr 10 do uchwały stanowiących statuty poszczególnych sołectw Gminy Mogilany, zgodnie z którymi "innymi ważnymi przyczynami, powodującymi niemożność sprawowania funkcji Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej, jest prawomocny wyrok sądu, orzeczony za przestępstwo popełnione z winy umyślnej", a to wobec niezgodności takich zapisów z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2). Dalej, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Z kolei art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 ustawy). Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 36 ust. 3 ustawy).

Wojewoda podniósł, że wskazane przepisy w sposób kompletny regulują podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. Zgodnie z powyższymi zasadami czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Choć nie wynika to wprost z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, to jednak funkcjonalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że bierne prawo wyborcze w wyborach sołtysa mają wszystkie osoby, które posiadają czynne prawo wyborcze w tychże wyborach. Interpretując powyższe przepisy należy mieć na uwadze, że dotyczą one praw wyborczych członków społeczności lokalnej. Są to prawa polityczne o charakterze podstawowym, gwarantowane na poziomie konstytucyjnym (art. 62 Konstytucji RP) i jako takie mogą być ograniczone jedynie ustawowo (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że użyte w art. 62 Konstytucji określenie "wybory do organów samorządu terytorialnego" trzeba rozumieć szeroko, jako obejmujące również wybory do organów jednostek pomocniczych. W świetle tego, udział członków społeczności lokalnej w wyborach organów kierujących i zarządzających częścią spraw publicznych tej społeczności, zarówno w postaci czynnej (prawo wybierania) jak i biernej (prawo wybieralności) należy uznać za jeden z fundamentów demokracji lokalnej. Z powyższego wynika, że wszelkie ograniczenia praw wyborczych wprowadzone aktami niższej rangi muszą mieścić się w granicach wyznaczonych przez akty prawne wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa. Modyfikacja zapisów ustawowych poprzez wprowadzenie nowych, dodatkowych zasad prawa wyborczego nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji, kwestionowane zapisy statutów przewidujące utratę mandatu przez sołtysa w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem, wykraczają poza granice upoważnienia wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, albowiem statut sołectwa nie może zawężać zapisu art. 36 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje bowiem osobie mającej prawo wybierania. Zapisy statutu sołectwa przewidujące utratę mandatu przez sołtysa, w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem wykraczają poza granice upoważnienia wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, postanowienia te pozostają w sprzeczności z kompetencjami zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa, (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 89/12).

W związku z powyższym, skarżący organ stwierdził, że krąg podmiotów, którego Rada Gminy Mogilany postanowieniami §§ 37 ust. 2 pkt 2 statutów sołectw Gminy Mogilany określonych w załącznikach odpowiednio od nr 1 do nr 10 kwestionowanej uchwały pozbawia prawa wybieralności, jest szerszy niż wynikałoby to z cytowanego wyżej przepisu rangi ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto kwestionowane postanowienia statutów sołectw pozostają w sprzeczności z pozostałymi zapisami tychże statutów. Z § 35 ust. 1 statutów wynika, że "sołtys (....) może zostać odwołany przed upływem kadencji, z powodu niepełnienia obowiązków dłużej niż przez okres kolejnych 6 miesięcy oraz utraty zaufania mieszkańców Sołectwa, w przypadku niewykonywania obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz niniejszego statutu". Skazanie prawomocnym wyrokiem niewątpliwie może być oceniane, jako przesłanka powodująca utratę zaufania mieszkańców sołectwa, i wówczas to zebranie wiejskie powinno samo zdecydować, czy utraciło zaufanie do swego sołtysa i czy chce go z tej przyczyny odwołać.

W ocenie skarżącego zapisy § 37 ust. 1 pkt 2 załączników od nr 1 do nr 10 kwestionowanej uchwały Rady Gminy w Mogilanach w sposób istotny naruszają przywołane powyżej przepisy prawa, w tym także przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa.

Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, możliwe jest na podstawie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mogilany wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że jak wynika z uzasadnienia skargi Wojewoda kwestionuje te zapisy statutowe sołectw, które przywidują wygaśnięcie mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej w przypadku skazania ich prawomocnym wyrokiem sądu, orzeczonym za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. W ocenie Wojewody wprowadzenie do statutów sołectw powyższych regulacji nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa, a zatem uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Z takim stanowiskiem w ocenie Wójta Gminy Mogilany nie można się zgodzić. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym reguluje bierne prawo wyborcze w wyborach na sołtysa. Za regulację taką nie można bowiem uznać zawartego w nim sformułowania, że sołtysa wybiera się z nieograniczonej liczby kandydatów. Kwestia liczby kandydatów, którzy mogą brać udział w wyborach na sołtysa nie ma bowiem nic wspólnego z prawem do kandydowania, a zatem biernym prawem wyborczym. Bierne prawo wyborcze to zespół norm prawnych określających zasady i warunki, jakim powinien odpowiadać dany obywatel, by kandydować do określonego organu przedstawicielskiego i być do niego wybranym. Bierne prawo wyborcze w wyborach na sołtysów i członków rady sołeckiej nie zostało uregulowane także w innych przepisach prawa, w tym w szczególności w Kodeksie Wyborczym.

Wskazano, że wbrew twierdzeniom Wojewody, ustawodawca nie uregulował kwestii biernego prawa wyborczego sołtysów oraz członków rady sołeckiej, upoważniając do takiej regulacji w art. 35 ust. 3 radę gminy. Rada gminy uchwalając statut sołectwa, może zatem wprowadzić uzasadnione ograniczenia w zakresie biernego prawa wyborczego sołtysów lub członków rady sołeckiej, a tym samym postanowić o wygaśnięciu mandatu sołtysa w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Wskazano, że postanowienia zawarte w Statutach Sołectw Gminy Mogilany, dotyczące wygaśnięcia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej w związku ze skazaniem go za przestępstwo umyślne, wprowadzone zostały na wzór rozwiązań obowiązujących w stosunku do radnych, nie można im zatem zarzucić nadmiernego czy nieuzasadnionego ograniczenia praw wyborczych w wyborach na sołtysów i członków rad sołeckich. Sołtys pełni w powierzonym mu zakresie funkcję publiczną, a tym samym winny i do niego stosować się standardy dostępu do pełnienia funkcji publicznych przyjęte w polskim porządku prawnym.

W dniu 27 czerwca 2014 r. Rada Gminy Mogilany podjęła uchwałę Nr XXXV/304/2014 w sprawie zmiany uchwały rady Gminy Mogilany w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany, na mocy której w załącznikach nr 1 do nr 10 uchwały Nr V/33/2007 Rady Gminy Mogilany z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany skreślono przepisy § 37 ust. 2 pkt 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Należy wskazać, że statut jednostki pomocniczej gminy ma charakter aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1501/03, Dz. Urz. Woj. Opol. 2004, Nr 21, poz. 649; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., III SA/Lu 89/12).

W skardze zakwestionowano wyłącznie regulacje zawarte w § 37 ust. 2 pkt 2 załączników nr 1 do nr 10 uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 1 marca 2007 r. Nr V/33/2007 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany. Zgodnie z tymi przepisami, "innymi ważnymi przyczynami, powodującymi niemożność sprawowania funkcji Sołtysa lub Rady Sołeckiej, są: prawomocny wyrok sądu, orzeczony za przestępstwo popełnione z winy umyślnej".

Fakt zmiany zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy Mogilany z dnia 27 czerwca 2014 r. Nr XXXV/304/2014, na mocy której w załącznikach nr 1 do nr 10 uchwały Nr V/33/2007 Rady Gminy Mogilany z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany skreślono przepisy § 37 ust. 2 pkt 2, nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 1 marca 2007 r. Nr V/33/2007 w zaskarżonym zakresie, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że zmiana ta w zakresie objętym skargą czyniła postępowanie sądowe bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia (zmiany) aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały w dotychczasowym brzmieniu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w zaskarżonym zakresie. Uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia lub zmiany uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowił, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", a art. 5 ust. 3 stanowił, że "zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy". Natomiast według art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", zaś ust. 3 pkt 2 tego przepisu przewiduje, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej". W art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustalono podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, a wiec organów sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy. Przepis ten przewiduje mianowicie, że "sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Przepis ten jest bezwzględnie wiążący dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej (por. A. Skoczylas w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Warszawa 2011, s. 409, punkt 6), "w sposób kompletny regulując podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectw" (por. wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2008r., II SA/Op 561/07) i wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem sołectwa.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania, a niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W przedmiotowej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 35 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych" nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały w zakresie treści § 37 ust. 2 pkt 2 załączników nr 1 do nr 10 uchwały. Zawarte w tym przepisie upoważnienie rady gminy do określania "wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych" nie zawiera upoważnienia do wprowadzania w statutach sołectw przesłanki wykluczającej możliwość sprawowania funkcji sołtysa lub członka rady sołeckiej, jaką jest prawomocny wyrok sądu, orzeczony za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Taka indywidualna kwalifikacja po stronie osoby piastującej funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej nie stanowi takiej regulacji w zakresie "wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych", która nie wymagałaby szczegółowego upoważnienia, gdyż dotyka kwestii publicznych praw podmiotowych o charakterze politycznym do uczestnictwa we władczej działalności państwa, a zatem przede wszystkim kwestii materialnoprawnych a dopiero w ich następstwie kwestii ustrojowych. Również art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie do określania w statucie jednostki pomocniczej jej "organizacji i zakresu działania", w tym nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji, zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zakres upoważnienia obejmujący określanie "organizacji i zakresu działania" jednostki pomocniczej również nie daje podstaw do regulowania w drodze statutu sołectwa publicznych praw podmiotowych jednostek do uczestnictwa we władczej działalności państwa.

Skoro zaskarżone przepisy wyłączające możliwość sprawowania przez określoną osobę funkcji sołtysa lub członka rady sołeckiej dotyczą wskazanych wyżej praw podmiotowych jednostek, gdyż określają wymogi, jakie powinien spełniać dany obywatel, aby mógł pełnić wskazane funkcje, a tym samym mógł być wybranym do ich pełnienia, to konieczne stało się – w nawiązaniu do stanowisk stron niniejszego postępowania - dokonanie analizy zakresu upoważnienia do określania w statucie jednostki pomocniczej "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej".

Jak wyżej już sygnalizowano, ustawa o samorządzie gminnym wskazuje, że sołtysa wybierają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, spośród nieograniczonej liczby kandydatów (art. 36 ust. 2). Z przepisu tego wynika m.in. norma dotycząca praw wyborczych członków społeczności lokalnej. Są to prawa polityczne o charakterze podstawowym, gwarantowane na poziomie konstytucyjnym (art. 62 Konstytucji RP) oraz ustawowym (obecnie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., a w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały - ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.)). Znajdują oparcie również w standardach międzynarodowych dotyczących ustroju i zasad działania samorządu. Jak wynika z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. - Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.): samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w świetle tych regulacji udział członka społeczności lokalnej w wyborach organów kierujących i zarządzających częścią spraw publicznych tej społeczności, zarówno w postaci czynnej (prawo wybierania), jak i biernej (prawo wybieralności), należy uznać za jeden z fundamentów demokracji lokalnej. Wszelkie ograniczenia praw wyborczych wprowadzane aktami niższej rangi muszą zatem mieścić się w granicach wyznaczanych przez akty prawne wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa. Taka interpretacja dodatkowo znajduje uzasadnienie w konstytucyjnej zasadzie ustawowej formy wprowadzania ograniczeń w zakresie praw i wolności gwarantowanych Konstytucją (art. 31 ust. 3). Podkreślić przy tym trzeba, że użyte w art. 62 Konstytucji określenie "wybory do organów samorządu terytorialnego", trzeba obejmować szeroko, jako obejmujące również wybory do organów jednostek pomocniczych. Przemawia za tym charakter norm Konstytucji i treść art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., III SA/Lu 89/12).

Wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" jest kompetencją – gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej – do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania pewnych kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie – jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli - konieczne jest szczegółowe i wyraźnie upoważnienie ustawowe.

Upoważnienie takie w przepisach obowiązujących w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały nie istniało. Zwłaszcza obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) nie mogła mieć bezpośredniego zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gmin ze względu na jej zakres określony w art. 1 stanowiącym, że "ustawa określa zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgłaszania kandydatów oraz warunki ważności tych wyborów". Ustawa ta nie dotyczy zatem zasad i trybu przeprowadzania wyborów do organów jednostek pomocniczych gmin.

Zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały dotyczą biernego prawa wyborczego i wprowadzają dodatkowe, nie przewidziane Konstytucją ani ustawami, ograniczenia tego prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2013 r., II OSK 763/13, "regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie. Regulacja w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2) oraz regulacja w statucie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 5) nie obejmuje materii prawa wyborczego w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego".

W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nakładanie na obywateli obowiązków oraz pozbawianie ich uprawnień musi mieć podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie co najmniej rangi ustawowej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jedną z podstawowych zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego oraz materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Regulowanie zatem jakichkolwiek zasad, w tym również zasad wyborczych aktem prawa miejscowego, będącym źródłem prawa o charakterze podustawowym, wykonawczym wobec ustawy, odbywać się może jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w jego granicach.

Konstytucja RP przewiduje dwa warunki niezbędne by być wyborcą: posiadanie obywatelstwa polskiego oraz pełnoletniość. Równocześnie z kręgu osób posiadających prawa wyborcze wyłączono osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym wyrokiem sądu oraz sądownie pozbawione praw publicznych lub praw wyborczych. Polskie prawo wyborcze zostało oparte na zasadzie powszechności. Ustrojodawca przekazując upoważnienie do uregulowania w formie ustawy zasad i trybu zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunków ważności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, a także zasad i trybu wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych (art. 169 ust. 2 i 3 Konstytucji RP), nie ograniczył wymienionych powyżej zasad konstytucyjnych. Również co do zasad przeprowadzania wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, regulacja ma się odbywać w tych granicach, co wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji, który przewiduje, że "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące". Również cytowany powyżej art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ustalając podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń w biernym prawie wyborczym, jakie przewidziano w zaskarżonej uchwale.

A zatem, wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa wyborczego, bez istnienia w naszym systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasad praworządności i legalności wynikających z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Wprowadzenie dodatkowych ograniczeń prawa wyborczego, nieprzewidzianych ustawą, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje wprawdzie, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Kształtując zatem, w ramach przyznanej swobody, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, kierując się standardami demokratycznego państwa prawnego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty wykazujące brak upoważnienia ustawowego do regulowania w drodze § 37 ust. 2 pkt 2 załączników nr 1 do nr 10 uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 1 marca 2007 r. Nr V/33/2007 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Mogilany, publicznych praw podmiotowych jednostek do uczestnictwa we władczej działalności państwa, tj. m.in. ich biernego prawa wyborczego, uznać należy, że przedmiotowa uchwała w tym zakresie istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 2 art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Brzyczyna", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Buków", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 3 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Chorowice", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 4 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Gaj", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 5 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Konary", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 6 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Kulerzów", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 7 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Libertów", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 8 do uchwały pn. " Statut Sołectwa Lusina", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 9 do uchwały pn. "Statut Sołectwa

Mogilany", § 37 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 10 do uchwały pn. "Statut Sołectwa Włosań".

Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.