Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1036/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
article: art 66 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 6,11,20,99-101
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Skarbu Państwa oraz A. B. i M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 140/10 w sprawie ze skargi A. B. i M. Ż. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 140/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia tego samego organu z dnia [...] października 2009 r. [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłacenie rekompensaty za przejęte przez Skarb Państwa grunty leśne.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. A. B. i M. Ż. wystąpiły o przyznanie rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju w postaci gruntów leśnych, położonych w gminie Ł., powiat n., województwo małopolskie, przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Jako podstawę żądania wnioskodawczynie wskazały art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. zwrócił wnioskodawczyniom powyższy wniosek i - powołując się na art. 66 § 3 k.p.a. - stwierdził, że w sprawie właściwy był sąd powszechny.

Na skutek rozpoznania wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem tego samego organu z dnia [...] listopada 2009 r., w uzasadnieniu którego Minister Skarbu Państwa podniósł, iż obecnie nie istnieją przepisy, które przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie (nieobowiązującego już) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Właściwym zatem – wg organu - dla dochodzenia, wynikających z tego aktu prawnego, roszczeń był sąd powszechny.

Podniesiono też, że nie zostały określone zasady, które regulowałyby sposób ustalenia wysokości przedmiotowej rekompensaty oraz sposób jej wypłaty bowiem wskazywany przez wnioskodawczynie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, zawiera jedynie ogólną normę prawną, kreującą roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Przepis ten zawiera wprawdzie też normę odsyłającą do odrębnych przepisów, jednakże przepisy te nie zostały do chwili obecnej wydane.

Powyższe zatem prowadziło - zdaniem Ministra - do wniosku, że wspomniane wyżej roszczenie nie miało charakteru sprawy administracyjnej a więc nie mogło być przedmiotem rozpoznania organu administracji publicznej.

Na powyższe postanowienie A. B. i M. Ż. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, art. 66 § 3 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), art. 8 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i art. 184 ust. 1 w zw. z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Stwierdzając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że oba orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a.

Sąd zauważył, że zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli z wniesionego podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Tymczasem, choć takie stanowisko zostało wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym to - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - brak było w tym przypadku podstaw do formułowania powyższego poglądu.

Cytując treść przepisu art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, Sąd stwierdził, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do formułowania poglądu, iż wniosek o wypłatę rekompensaty musi być rozpoznawany przez sąd powszechny, jak również nie ma podstaw do formułowania poglądu, że organy administracji są właściwe do rozpoznania takich wniosków. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie zostały bowiem dotychczas wydane a dopiero w tych przepisach ustawodawca określi, czy wysokość rekompensaty ustalana będzie w trybie postępowania administracyjnego, czy też będą to czynności o charakterze cywilnoprawnym, dla których właściwym do rozstrzygania sporów będzie sąd powszechny.

W tej sytuacji zatem Sąd Wojewódzki, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 2042/06, LEX nr 394025) uznał, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wypłatę rekompensaty w oparciu o powołany wyżej przepis, powinien takie postępowanie umorzyć - jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego Sąd uznał, że w tej sytuacji zbędnym było odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: Minister Skarbu Państwa oraz A. B. i M. Ż.

Minister Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej, opartej na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż przepis ten przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. i z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa uznając, iż roszczenie skarżących ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym dokonał zwrotu wniosku,

-) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 1 pkt 1, art. 61 § 1 i 3 oraz art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, która nie ma charakteru administracyjnego, po ustaleniu, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny,

-) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaszły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. tj. skutkujące nieważnością postanowienia Ministra Skarbu Państwa,

-) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów, co do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podnosił, że na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, aby sprawa mogła zostać rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej musi wykazywać się przymiotem sprawy administracyjnej (art. 1 k.p.a.), tzn. muszą istnieć przepisy prawa, zawierające upoważnienie dla organu administracji publicznej do załatwienia sprawy drogą administracyjną. W niniejszej zaś sprawie tryb wypłaty rekompensaty ma być dopiero regulowany odrębnymi przepisami, które jednak nie zostały uchwalone. Sama natomiast norma art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. nie nakłada jeszcze na organ - Ministra Skarbu Państwa - żadnego obowiązku i nie wskazuje też żadnego innego organu do załatwienia sprawy.

Wskazywano również, że za rozpoznaniem przedmiotowej sprawy przez sąd powszechny przemawia treść przepisów kodeksu cywilnego a zwłaszcza art. 417(1) k.c. przy czym organ administracyjny nie był zobowiązany do badania zasadności tak określonej podstawy prawnej, czy też skuteczności samego powództwa a jedynie do oceny samego charakteru roszczenia.

Minister Skarbu Państwa podnosił także, iż - wydając zaskarżony wyrok - Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przy braku przepisów prawa, zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa materialnego, dokonując zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Zwracano wreszcie uwagę na fakt, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił treści art. 66 § 4 k.p.a., który dopuszcza spór negatywny o właściwość pomiędzy organem administracji a sądem powszechnym, analiza zaś postanowień art. 66 § 4 k.p.a. i art. 199(1) k.p.c. prowadzi do wniosku, że w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym, o właściwości decyduje ten organ (organ administracji publicznej albo sąd), do którego zainteresowany skierował podanie (pozew).

Ponadto podkreślano, iż przedmiotowy wniosek został zwrócony postanowieniem, wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie znajdowało się w fazie wszczęcia tj. na etapie rozważania, czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Minister nie zgadzał się przy tym z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą, gdy organ po wpłynięciu podania - czyli po wszczęciu postępowania - ustali, iż w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie umorzyć. Postępowanie takie prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której art. 66 § 3 k.p.a. nie miałby w ogóle zastosowania.

W rezultacie akcentowano, że samo skierowanie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje związania organu ex lege, bowiem organ, który takie żądanie otrzymał, będzie zobligowany do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego oraz przepisów nakładających na organy obowiązek kontroli swej właściwości w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżące, A. B. i M. Ż., zaskarżając wyrok w pkt 1 i 2, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

-) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z § 6, 11, 22, 99 - 101 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie błędne przyjęcie, że brak jest normy prawnej, która pozwalałaby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę prawa własności, które to prawo weszło w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju a ponadto, że norma ta zawiera odesłanie i dla ustalenia jej treści konieczne jest sięgnięcie do odrębnych przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Sąd do wniosku, iż podmiotom objętym hipotezą tej normy służy materialnoprawne roszczenie o zapłatę rekompensaty w wysokości pokrywającej szkodę wnioskodawców ze środków budżetu państwa przez Ministra Skarbu - w trybie przepisów o postępowaniu w administracji, co wynika z prawidłowej wykładni, opartej na założeniach systemowych (na podstawie zasady praworządności art. 6 k.p.a. oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się że brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych z normatywną regulacją materialnoprawną). Tymczasem, skoro Sąd poczynił odmienne ustalenia, iż norma wymaga uzupełnienia przez ustawodawcę, to Sąd obowiązany był wskazać na istnienie luki w prawie oraz zaniechania legislacyjnego po stronie ustawodawcy, czego nie uczynił;

- art. 7 o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie przez Sąd faktu, że omawiany przepis zawiera elementy normatywne pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiot postępowania istnieje a po stronie skarżących powstało materialnoprawne roszczenie dające podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji sam organ administracyjny rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, iż na gruncie analizowanego przepisu roszczenie skarżącym przysługuje, a co w rezultacie prowadzi do wniosku, iż nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 k.p.a.;

- art. 7 o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż z treści omawianej normy nie można wyprowadzić wniosku, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest organ administracyjny, a omawiany przepis nie zawiera normy prawa materialnego przynależnej do gałęzi prawa administracyjnego oraz ( tym samym ) pozbawienie skarżących prawa do procesu;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne uznanie przez Sąd, iż organ jest zwolniony z obowiązku stosowania obowiązującego prawa zawartego w normach rangi ustawowej, do jakich należy art. 7 omawianej ustawy, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy organy państwa i sądy obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, a także prawo stosować i nie mogą pomijać obowiązujących norm (albowiem prowadzi to do niweczenia zasady trójpodziału władzy) co wynika z zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, stanowiącą naruszenie podstawy konstytucyjnego państwa prawnego;

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne przyjęcie, iż w wypadku normy nakładającej obowiązki na skarżące, jaką był art. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. przekazujący ich własność na rzecz Skarbu Państwa, brak było przeszkód do zastosowania ogólnej regulacji materialnoprawnej, pozbawionej rozwiązań proceduralnych, natomiast w wypadku kreowania i obowiązków po stronie Skarbu Państwa (art. 7 cyt. ustawy) zastosowanie analogicznego i rozwiązania legislacyjnego (ogólna norma materialonoprawna wymagająca uzupełnienia rozwiązaniami prawnoproceduralnymi systemowymi) Sąd uznał, iż "podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, podczas gdy takie różnicowanie godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa;

- naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżących zaskarżonym wyrokiem prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju tj. grunty leśne przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia;

- naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 141, poz. 943, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż z powołanej normy nie wynika kompetencja organów administracji do rozpoznania wniosków w wypłatę rekompensaty, który to wniosek wypływa z treści art. 1 k.p.c, natomiast pominiecie faktu, iż z normy tej wynika kompetencja Skarbu Państwa;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. polegające na naruszeniu:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym wyjaśnieniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd odmówił normie zawartej w art. 7 o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju znaczenia normatywnego oraz istnienia materialnoprawnego, a także błędnym uzasadnieniu przyczyn, dla których Sąd odmówił właściwości do wypłaty rekompensaty organowi administracyjnemu, jak również sądowi powszechnemu;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. polegające na częściowo błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niewłaściwym zawarciu wskazania odnośnie dalszego postępowania organu sugerującym mu umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przepis na podstawie, którego sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej;

- art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie nie jest dopuszczalna droga procesu cywilnego dochodzenia roszczeń przez skarżących w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, podczas gdy sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych w sprawie dotyczącej roszczenia z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, przy jednoczesnym przyjęciu, iż w sprawie nie jest właściwy również organ administracji publicznej, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia strony skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co zarazem uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 k.p.a.;

- art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego lub procesu cywilnego w oparciu o art. 7 o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 k.p.a w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia z dnia [...] października 2009 r., podczas gdy wydanie przez organ zaskarżonych postanowień prowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzić winno do uchylenia postanowień a nie stwierdzenia ich nieważności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne A. B. i M. Ż. wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 2, i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące akcentowały, że stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, iż przepis art. 7 o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju jest nic nie znaczący i treść jego uzależniona jest od wydania przepisów szczególnych, nie było uzasadnione.

Podkreślano jednocześnie, że z omawianego przepisu wynika, iż środki mają zostać wypłacone z budżetu państwa, a zatem zobowiązanym do zapłaty będzie Skarb Państwa - Minister Skarbu Państwa.

Odwołując się do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej zwracano uwagę, że w analizowanym przepisie ustawodawca posłużył się sformułowaniem "na podstawie odrębnych przepisów", które jednak, nie jest warunkiem i nie może być także traktowane jako odesłanie - w rozumieniu § 22 ust. 1 cyt. rozporządzenia, bo ustawa może odsyłać jedynie do konkretnych przepisów i to jedynie do przepisów rangi ustawowej.

Poza tym skarżące twierdziły, że pojęcie rekompensaty jest obce prawu cywilnemu, natomiast wiąże się ściśle z prawem administracyjnym a ponadto w zaistniałym przypadku przepis nakazuje wypłacić rekompensatę z budżetu, a więc działanie zobowiązanego podmiotu (organu), który winien wypłacić rekompensatę musi przybrać formę aktu normatywnego lub aktu administracyjnego.

Przytaczając fragmenty wypowiedzi zawartych w literaturze przedmiotu wywodzono, iż w razie, gdy norma prawa materialnego wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego na podstawie innej formy działania (np. umowy) to obowiązuje zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji i konieczne jest w tym zakresie zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej uwzględniającej regulację wynikającą z praw przyznanych jednostce w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Formalistyczna natomiast wykładnia przepisów materialnego prawa administracyjnego jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Wskazując na przepisy procedury sądowoadministracyjnej zwracano uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż ustalenie i wypłata rekompensaty nie należy w analizowanej sprawie do zakresu kompetencji organu administracyjnego, jak również, nie może zostać uwzględnione przez sąd powszechny. Powyższa konstatacja była zaś niedopuszczalna bo sądy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania w przedmiocie właściwości sądów powszechnych ( art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a.), a ponadto orzeczenie przez sąd administracyjny - w wyżej wymienionym przedmiocie - prowadziło do naruszenia zasady określonej w art. 134 P.p.s.a., która zakazuje podejmowania przez sąd rozstrzygnięć na niekorzyść strony.

Skarżące kasacyjnie podnosiły w tym miejscu, że w wypadku przyjęcia (choćby błędnego), iż droga administracyjnoprawna nie była dopuszczalna w przedmiotowej sprawie, to sąd cywilny nie będzie mógł uznać niewłaściwym. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zatem konkluzja, iżby ustalenie i wypłata rekompensaty nie miały należeć do właściwości organu administracji państwowej, ani do sądu powszechnego, orzekającego w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, stanowiło naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także zawartego w niej art. 2 oraz wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również art. 7 Konstytucji, nakazującego działanie organom władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Wywodzono także, iż - zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 o działach administracji rządowej - dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom. Minister Skarbu Państwa reprezentuje zatem co do zasady Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a także jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego.

W pojęciu natomiast gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa mieści się komercjalizacja, prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych oraz sprawy dotyczące narodowych funduszy inwestycyjnych, jak również ochrona interesów Skarbu Państwa. Jednocześnie brak jest przepisów odrębnych, na mocy których powyższa zasada miałaby doznawać wyjątku w zakresie wypłaty objętej sporem rekompensaty z art. 7 o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych, które w niniejszej sprawie zostały wniesione przez obie strony.

Zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych obejmowały obie podstawy kasacyjne, wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i obie skargi kasacyjne okazały się zasadne z tym, że skarga kasacyjna wniesiona przez skarżące tj. A. B. i M. Ż., jedynie częściowo.

Skargę kasacyjną, wniesioną przez Ministra Skarbu Państwa należało uznać za usprawiedliwioną w całości, istotnie bowiem zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W analizowanej sprawie przepisy te zresztą ściśle się ze sobą wiązały.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, dotyczące braku możliwości dochodzenia przez skarżące przedmiotowego roszczenia majątkowego na zasadach ogólnych prawa cywilnego tj. w drodze powództwa cywilnego wnoszonego do sądu powszechnego, nie było trafne.

Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Droga do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed organami administracji publicznej wyznaczona została zatem określonymi przesłankami. Należą do nich: 1) charakter organu ( dotyczy organów administracji publicznej należących do systemu ustrojowego administracji publicznej tj. organów rządowej administracji publicznej i organów samorządu terytorialnego, oraz innych organów państwowych i innych podmiotów w przypadkach określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a.), 2) właściwość organu administracji publicznej, 3) charakter sprawy, 4) forma jej załatwienia.

Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy należy stwierdzić, że wspomniane wyżej przesłanki nie zostały w tym przypadku spełnione.

Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przewiduje w art. 7, iż roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zakres zatem tej regulacji ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat, wypłacanych ze środków budżetowych, w pozostałym natomiast zakresie - odsyła do przepisów odrębnych. Regulacja ta nie obejmuje zatem podstaw materialnoprawnych dla zaspokojenia przedmiotowych roszczeń i to, co do: zasad ich określenia, formy orzeczenia oraz organu właściwego do orzekania. Powyższe, w konsekwencji zamyka drogę do rozpoznawania tego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem zarówno określenia organu administracyjnego, jak i wskazania jego kompetencji.

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania. W myśl zaś art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się wg przepisów o zakresie jego działania. Podstawą zatem do ustalenia właściwości rzeczowej organu są przepisy materialnoprawne.

Podkreślenia wymaga, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, jak wyżej wspomniano, odsyła do przepisów odrębnych, które nie zostały wydane. Samo zatem uregulowanie, zawarte w tym przepisie, nie może być podstawą dla rozpoznawania przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnej. W oparciu bowiem tylko o treść omawianego przepisu, nie można skonkretyzować normy prawnej prawa materialnego, która kształtowałaby uprawnienia i ewentualne obowiązki oznaczonego adresata.

Brak jest także podstaw do wyprowadzenia z treści wspomnianego przepisu domniemania, że rozstrzygnięcie o roszczeniach wnioskodawców miałoby nastąpić w tym przypadku w formie decyzji administracyjnej.

W tych warunkach za błędne należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do zwrotu podania z powodu właściwości sądu powszechnego, gdyż taka podstawa istniała a podstawę formalną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 § 3 k.p.a.

Powyższy przepis uprawnia organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zawierające żądanie niedotyczące sprawy administracyjnej, do zwrotu podania w formie postanowienia, z powodu właściwości sądu powszechnego. Podkreślenia wymaga, że uprawnienie to dotyczy nie tylko sytuacji, w której żądanie sprecyzowane jest jako roszczenie cywilne ( w sensie dosłownym), lecz także, gdy ma cechy sprawy konstytucyjnej – w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W takiej więc sytuacji, brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego – w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią w/w przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Przepis ten dotyczy więc przypadków, gdy postępowanie administracyjne zostało – co do zasady - wszczęte i w trakcie jego prowadzenia, ustalono zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości. W sytuacji natomiast niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, wymaganie umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., zamiast dokonania zwrotu wniosku – na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. - było nieuzasadnione i naruszało art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 61 § 1 i 3 i art. 66 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, tym samym nie można podzielić zarzutów prawnomaterialnych, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej, wniesionej przez A. B. i M. Ż.

Uzupełniająco jedynie trzeba wyjaśnić, że materialnoprawną podstawą żądania stron w przedmiotowej sprawie nie mógł być również art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Przepis ten bowiem stanowi jedynie ogólnie o: reprezentowaniu Skarbu Państwa przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, inicjowaniu przez Ministra polityki Rządu w sprawach przekształceń własnościowych mienia komunalnego, jak również nadzorze jego nad działalnością Prokuratorii Skarbu Państwa, zatem wnioskowanie kompetencji Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku o rekompensatę, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, było zbyt daleko idące.

Nie można również zrównywać – pod względem prawidłowości legislacji - ustawodawstwa uchwalonego w latach 40 tych ubiegłego wieku z ustawodawstwem aktualnym, uchwalonym po wejściu w życie w 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stwierdzenie zaś braku podstaw do dochodzenia przez skarżące roszczenia z tytułu nacjonalizacji gruntów leśnych w trybie administracyjnym nie narusza także ani art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż roszczenie to może być dochodzone przed sadem powszechnym. Wywodzone bowiem z art. 45 ust. 1 i art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, domniemanie właściwości sądów powszechnych, którego konsekwencją jest ocena, podzielana przez skład orzekający w analizowanej sprawie, wg której pojęcie sprawy - w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - ma charakter autonomiczny i obejmuje również – jak wyżej wspomniano - sprawy, które nie są sprawami: cywilnymi, sądowoadministracyjnymi czy karnymi. Sprawy te należą zatem do właściwości sądu powszechnego, które rozpoznaje je w postępowaniu cywilnym (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 918/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/09, z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1191/09).

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. ani też art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki orzekał na skutek skargi na postanowienie wydane przez organ administracji publicznej, po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących stronie w toku postępowania administracyjnego a wydany wyrok stwierdzał nieważność zaskarżonego postanowienia. W myśl zaś art. 134 § 2 P.p.s.a. orzekając o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia, Sąd nie jest związany zakazem reformationis in peius.

Za zasadne natomiast należało uznać zarzuty naruszenia postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz częściowo art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był bowiem uprawniony do oceny, czy w obowiązującym stanie prawnym w analizowanej sprawie byłoby dopuszczalne powództwo cywilne. Ocena w tym zakresie należała do kompetencji sądu powszechnego.

Jak wyżej wyjaśniono, nie wystąpiły również w sprawie przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie pozwalałoby Sądowi Wojewódzkiemu oparcie wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Ponadto, stwierdzając nieważność zapadłych postanowień, Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił też, na czym miało polegać owo rażące naruszenie prawa.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze dokonaną wyżej wykładnię prawa materialnego, winien ponownie ocenić zasadność wniesionej skargi.

Z tych względów – z mocy art. 185 §1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny, – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a., gdyż, choć w różnym zakresie, tym niemniej obie skargi okazały się zasadne.