Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1364/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 § 4, art. 151 i art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ż.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 739/18 w sprawie ze skargi Ż. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 739/18 oddalił skargę Ż. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Na wniosek operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") Prezydent Miasta D. dnia [...] listopada 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonych w D. o numerach [...],[...][...],[...],[...],[...],[...] i [...] k.m. [...], których właścicielką jest Ż.R. Powodem wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości miał być remont istniejącego gazociągów T. – T. Przedsięwzięcie to stanowi inwestycję celu publicznego a właścicielka ww. nieruchomości nie wyraziła zgody na udostępnienie będących jej własnością działek.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Prezydent D. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z opisanych na wstępie nieruchomości w ten sposób, że zezwolił Spółce na remont istniejących dwóch gazociągów wysokiego ciśnienia DN 500 relacji T.-T. polegającego na wybudowaniu nowych gazociągów [...] – [...] oraz [...]. Organ orzekł, że dotychczasowe gazociągi, po zrealizowaniu przedsięwzięcia mają zostać wyłączone z eksploatacji. W ocenie organu takie działania spełniają kryteria wynikające z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej "u.g.n.").

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca podnosząc, że organ I instancji bezpodstawnie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie (o co wnioskowała). Wskazała również, iż w jej ocenie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 124 u.g.n. Planowane przedsięwzięcie narusza bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część nieruchomości stanowi bowiem teren drogi publicznej i nie dotyczy jej symbol ZP2 – dozwalający realizację przedsięwzięcia. Podniosła wreszcie, iż [...] nie przeprowadził z nią rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w drodze umownej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i odmówił udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic M. -Alei P. – G.L.-S.-S. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2005 r. nr [...]) gazociąg przebiega inną drogą (jest oddalony) od jego przebiegu uwidocznionego w projekcie remontu. W rysunku planu nie istnieje również wskazanie przebiegu nowej nitki gazociągu. W związku z tym, zastosowanie w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 124 u.g.n. było niemożliwe (ze względu na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Niezależnie od tego organ wskazał, iż inwestor w związku z remontem winien ubiegać się również o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z koniecznością rozbiórki starego gazociągu.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Spółka. Jednakże WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. II SA/Gl 1615/14 oddalił skargę. Wskazał, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić jeśli realizowany jest cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd zaznaczył też, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie sądu organ I instancji powinien przede wszystkim dokonać oceny przebiegu planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z oceny zebranego materiału dowodowego wynika zaś, że przedmiotem zamierzenia Spółki wcale nie jest remont istniejącego gazociągu. Mają bowiem zostać wybudowane dwa gazociągi, przy czym żaden z nich nie będzie przebiegał w miejscu dotychczas istniejącego. Zdaniem sądu wynika to zarówno z projektu przebudowy, jak i oświadczeń inwestora, który argumentował, że gazociąg zostanie posadowiony w sposób mniej uciążliwy dla właścicielki nieruchomości, przy czym ta lokalizacja będzie odmienna od tej, uwzględnionej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego sąd wskazał, że powyższy plan nie przewiduje możliwości budowy drugiego gazociągu (określanego przez inwestora "II nitką").

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółka. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. I OSK 2198/15 – uchylił wyrok WSA w Gliwicach. Stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Z treści art.124 u.g.n. wynikają trzy podstawowe przesłanki, które muszą być spełnione, aby została wydana decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Po pierwsze ograniczenie to musi pozostawać z zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego, po drugie – właściciel nie wyraża zgody na przeprowadzenie inwestycji, po trzecie – udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spór dotyczył pierwszej z wymienionych przesłanek, czyli zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiódł jedynie, że przedmiotem zamierzenia inwestora jest nie remont, lecz wybudowanie gazociągu, który nie będzie przebiegał w miejscu dotychczas istniejącego, przy czym lokalizacja ta będzie odmienna od tej uwzględnionej w planie zagospodarowania przestrzennego, plan nie przewiduje możliwości budowy drugiego gazociągu. Wskazana przez sąd I instancji okoliczność realizacji inwestycji w innym miejscu niż dotychczas usytuowany gazociąg znajduje oparcie w aktach sprawy.

Zasadnicze jednak znaczenie w sprawie miało dokładne odniesienie się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące działek, na których ma być przeprowadzony gazociąg i rozważenie w oparciu o analizę postanowień planu okoliczności podnoszonych przez skarżącego inwestora. W świetle załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, na których inwestor chce przeprowadzić gazociąg oznaczone są w planie symbolem ZP2 oraz Kd. Według §14 pkt 3 a planu symbolem ZP 2 oznaczono tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem lokalizacji nowych budynków i budowli związanych z infrastrukturą techniczną wraz z zielenią o charakterze izolacyjnym.

Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. (sygn. II SA/Gl 599/17) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. W ocenie składu orzekającego odpowiedź na pytanie czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym wymaga oceny w konkretnym przypadku tak stanu faktycznego danej sprawy jak i postanowień planu miejscowego, z uwzględnieniem w szczególności takich okoliczności jak jego treść w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot ograniczenia, charakter inwestycji, a także data jego sporządzenia (przyjęcia).

Sąd wskazał, że istniejący gazociąg jest ujęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic M. – Alei P. – G.– S.- T. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2005 r. nr [...]), przy czym nowy ma inny przebieg i nie jest uwidoczniony w rysunku planu. W świetle załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, na których inwestor chce przeprowadzić gazociąg oznaczone są w planie następującymi symbolami:

1) działki ozn. nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] – symbol [...] -P1. Zgodnie z § 11 m.p.z.p. podstawowe przeznaczenie tych terenów to "zabudowa produkcyjna, składy i magazyny, wraz z funkcjami towarzyszącymi, wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu", zaś uzupełniające przeznaczenia: "sposoby zagospodarowania lub sposoby użytkowania- dopuszczone w ust. 3, ppkt 3a, b, c, d. e, f inne przeznaczenia, drogi wewnętrzne, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, infrastruktura techniczna";

2) działki ozn. nr ewid. [...];[...];[...] i [...] - symbol [...] –[...]. Zgodnie z §14 pkt. 1 i 2 symbolem [...] oznaczono tereny zieleni nieurządzonej, zaś jako uzupełniające przeznaczenie lub sposoby zagospodarowania wskazano: "ścieżki piesze i rowerowe, infrastruktura techniczna."

W rozdziale 4 planu zawarte zostały "Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, gospodarowania odpadami i odprowadzania wód powierzchniowych", które mogą przemawiać na rzecz zgodności z planem miejscowym projektowanej inwestycji. Zgodnie z § 23 ust. 1 pkt. 1 i 2 planu ustala się lokalizację i realizację nowych elementów infrastruktury technicznej przede wszystkim wewnątrz linii rozgraniczających drogi publiczne, to jest w terenach o symbolach [...],[...],[...],[...] i [...], natomiast dopuszcza się ich realizację poza ww. liniami w zgodzie z przepisami odrębnymi i pozostałymi ustaleniami planu. Z kolei w pkt. 7 stwierdza się, iż w przypadkach planowania jakichkolwiek prac związanych z remontem, przebudową lub budową nowych elementów infrastruktury technicznej, należy zachować obowiązujące odległości od pozostałych elementów uzbrojenia i zagospodarowania wg przepisów odrębnych, a także należy posiadać aktualne warunki techniczne i uzgodnienia (wydane przez właścicieli i dysponentów poszczególnych mediów) dotyczące konkretnego przedsięwzięcia budowlanego.

W konsekwencji skład orzekający doszedł do wniosku, że plan miejscowy przewiduje możliwość (konieczność) "rozbudowania" i "przebudowania" sieci gazowej, dopuszczając w tym drugim przypadku zabudowę terenu, który wcześniej (tj. przed przebudową) znajdował się w strefie "odległości podstawowej" (strefie kontrolowanej). Jak można sądzić, ta przebudowa, skoro ma uwalniać od zakazu zabudowy pewne tereny, może także polegać na "przełożeniu" nitek gazociągu, a nie tylko na samej przebudowie w rozumieniu prawa budowlanego (art. 3 pkt. 7a pr. bud.). Zatem można dojść do przekonania, że co prawda plan w sposób jednoznaczny nie określa przebiegu nowej linii gazowej, jednakowoż zważywszy na istnienie dotychczasowej i konieczność jej wymiany w granicach strefy kontrolowanej, jej budowa jest zgodna z tym aktem prawa miejscowego.

Ponownie rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] lipca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonych w D., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiących własność skarżącej, przez zezwolenie Spółce na przeprowadzenie remontu dwóch istniejących gazociągów wysokiego ciśnienia DN 500, relacji T. - T., polegającego na wybudowaniu nowych gazociągów DN 500 PN 63 - [...] oraz [...] Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonych w D., oznaczonych jako działki nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] i nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...]) oraz nr [...] ([...]).

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, wskazując, iż rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Przede wszystkim zamierzenie polega na wybudowaniu nowych gazociągów DN 500 PN63 – [...] oraz [...]. Bez wątpienia jest to "zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów". Z akt administracyjnych wynika również, iż skarżąca (mimo prowadzonych negocjacji, nie zgodziła się na lokalizację gazociągów na jej nieruchomości. W konsekwencji nie doszło w sprawie do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. i zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne. Nie wykazano również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło by mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Ż. R., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przez WSA zarzutów skarżącej podniesionych w skardze z dnia 27 lipca 2018 r., a tym samym zaniechanie rozpoznania zarzutów skargi i dokonania oceny naruszenia przez Wojewodę [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy prawa materialnego, a to przepisu art. 124 u.g.n. oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu przez WSA oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2017 r., II SA/GI 599/17 w sytuacji, gdy ta ocena prawna dotyczyła jedynie zgodności inwestycji celu publicznego z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] września 2005 roku "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic: Manifestu [...] - Alei P. - G.- S.- T." (dalej: "m.p.z.p."), natomiast nie odnosiła się do pozostałych przesłanek dopuszczalności wydania zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n.;

b) art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie korzystania z nieruchomości w D. przy ul. T., oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] jest zgodne z m.p.z.p., w szczególności w sytuacji braku przeprowadzenia rokowań ze skarżącą;

c) art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania przez WSA w zaskarżonym wyroku uwzględnienia okoliczności faktycznych niebędących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji niezastosowania przepisów postępowania administracyjnego celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie oraz na zaniechaniu dokonania oceny formalnoprawnej postępowania, a poprzestanie wyłącznie na przyjęciu oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2017 r., II SA/GI 599/17 w zakresie wykładni art. 124 u.g.n. i spełnienia przesłanki zgodności inwestycji z m.p.z.p.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, i o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt III Ca 286/14 wraz z uzasadnieniem na okoliczność istotnej zmiany stanu faktycznego, powodującą nieaktualność oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2017 r., II SA/GI 599/17. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości położonych w D. na podstawie art.124 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (według stanu obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji), a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Zatem nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Zatem również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Słusznie zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do wyroku tego Sądu z 25 września 2017r., sygn. akt II SA/Gl 599/17, w który wskazane przez Sąd zostały już jednoznacznie rozstrzygnięte. Nie zatem podstaw do przyjęcia, że przepis ten został naruszony przez Sąd I instancji.

W tym kontekście jako całkowicie niezasadny jawi się także zarzut naruszenia tego przepisu poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od badania stanu faktycznego sprawy w związku z ustanowieniem na rzecz wnioskodawcy postanowieniem Sądu Okręgowego w Katowicach z 12 listopada 2015 r., sygn. III Ca 286/14 służebności przesyłu na nieruchomościach skarżącej w zakresie przesyłu gazu, utrzymaniu konserwacji, modernizacji, przeglądów i kontroli posadowionej sieci gazowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Wbrew twierdzeniu strony kwestie te nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy polegającej na ograniczeniu nieruchomości przez wybudowanie nowych gazociągów [...] relacji T. - T. [...] I oraz [...].

Nie jest również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku ustalenia co do przeprowadzenia obowiązkowych rokowań poprzedzających złożenie wniosku w trybie art.124 ust.1 u.g.n. Pomijając kwestię, że zarzut nie przeprowadzenia rokowań pojawił się dopiero na etapie skargi kasacyjnej z 21 marca 2019r. (chociaż postępowanie wszczęto w 2013r.), to wskazać należy, że przesłanka przeprowadzenia rokowań została spełniona. Podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia nieruchomości w trybie art.124 ust.1 u.g.n. wykazał tę okoliczność (pismo z 14 stycznia 2013 r., notatki służbowe z 25 kwietnia 2013r. i 7 maja 2013 r.). Skarżąca kasacyjnie nie ustosunkowała się do przesłanej jej pismem z 14 stycznia 2013r. propozycji, nie chciała podjąć negocjacji twierdząc, że "do czasu zakończenia spraw sądowych toczących się dla w/w nieruchomości (...) nie widzi sensu spotkania i nie będzie się ustosunkowywać do przedstawianych propozycji."

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, który w swej istocie odnosił się do art.124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie korzystania z nieruchomości w D. przy ul. T., oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] jest zgodne z m.p.z.p., w szczególności w sytuacji braku przeprowadzenia rokowań ze skarżącą. Odnosząc się do powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane. W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11 oraz z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1723/15). Dla oceny prawidłowości decyzji nie mają znaczenia same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielom takie warunki, które są dla nich korzystne, czy takie, które są dla nich nie do przyjęcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016r., sygn. I OSK 179/15). Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Należy też podkreślić, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym – tak jak w niniejszej sprawie – w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Natomiast organ – a za nim i Sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Trzeba także w tym miejscu zaznaczyć, że okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły. Sam bowiem fakt porozumienia się inwestora z właścicielką oraz brak jej zgody wyczerpuje przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. Przy czym sama skarżąca – choć mogła – nie zaproponowała żadnych warunków, żadnej konkretnej kwoty, która by ją satysfakcjonowała. Wręcz przeciwnie nie podejmowała rozmów w tym zakresie nie widząc sensu w ustosunkowywaniu się do przedstawianych propozycji. Nadmienić trzeba, że gdyby chcieć uznać za skuteczną argumentację skarżącej, to przez takie przedłużanie kontaktu z inwestorem i brak korespondencji, praktycznie niemożliwe by było rozpoczęcie procesu budowlanego jakiejkolwiek inwestycji liniowej celu publicznego (wyrok NSA z 4 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 3371/18).

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a.