Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1736/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania W. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] (dalej: PINB) z [...] marca 2021 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz nakładającą na T. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dla ww. inwestycji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...]WINB stwierdził, że kierując się pismem B. P z 23 sierpnia 2017 r. o przeprowadzenie czynności kontrolnych mających na celu sprawdzenie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] przedstawiciel PINB 10 października 2017 r. dokonał oględzin ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego (segmentu północnego). Ze sporządzonego na tę okoliczność protokołu nr [...] wynika, że przedmiotowy segment został wybudowany na działce nr ew. [...], obręb [...], na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] września 1959 r. znak: [...]), a następnie rozbudowany w oparciu o decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1986 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz zezwalającą na wykonanie dobudowy podpiwniczonego tarasu z garażem w parterze oraz dobudowy tarasu na piętrze. W trakcie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku dokonano istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci wykonania stałej konstrukcji przykrycia części tarasu od strony północnej i wykonania pomieszczenia pokoju (z włączeniem go do powierzchni budynku) wraz z tarasem powyżej. W trakcie rozbudowy, jak zauważono, najprawdopodobniej wykonano wyższe dwuteowniki w stropie nad garażem od strony wschodniej budynku, podnosząc go jednocześnie z uwagi na oparcie konstrukcji (ok. 0,3 m). W czasie kontroli nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Według oświadczenia T. G. wszystkie roboty budowlane przy rozbudowie wraz z odstępstwami wykonane były w latach 1988-1989.

Pismem z 30 stycznia 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy ww. budynku mieszkalnego, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na T. G. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższa decyzja została poprzedzona postanowieniem PINB z [...] stycznia 2018 r. wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r. zobowiązującym T. G. do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej rozbudowanej części budynku mieszkalnego oraz decyzją z [...] kwietnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r., które to akty zostały uchylone decyzją [...]WINB z [...] listopada 2019 r. nr [...] z uwagi na stosowanie w postępowaniu naprawczym do legalizacji przeprowadzonych z istotnym odstępstwem robót budowalnych przepisów p.b. z 1974 r., pomimo braku do tego podstawy prawnej.

Prezydent m. [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. uchylił decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1986 r. Do PINB 23 lipca 2020 r. wpłynął projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] z [...] lipca 2020 r. sporządzony przez mgr. inż. arch. A. G. (upr. bud. [...]), a następnie 28 stycznia 2021 r. jego uzupełniona (poprawiona) wersja złożona w związku z postanowieniem PINB z [...] listopada 2020 r. nakładającym na T. G. obowiązek usunięcia znajdujących się w projekcie nieprawidłowości. PINB dokonał analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, a następnie stwierdzając, że nie pozostaje on w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzją z [...] marca 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. orzekł o jego zatwierdzeniu wraz z nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

Pismem z 30 marca 2021 r. odwołanie od ww. decyzji PINB złożyła W. P., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie usunięcia samowoli budowlanej w postaci rozbudowy części budynku jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 i art. 48 p.b. poprzez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego bez uwzględnienia faktu braku oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania częścią działki nr ew. [...] na cele budowlane w sytuacji wzniesienia części budynku przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...] bez zgody właściciela tej działki, tj. odwołującego; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, który jest sprzeczny z ustaleniami § 42 ust. 2 pkt 1, pkt 2a i pkt 3 dla obszaru [...] obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p.

We wskazanej powyżej decyzji z [...] czerwca 2021 r. [...]WINB stwierdził, że decyzja PINB odpowiada prawu, albowiem zachodziły warunki do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] i zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy przypomniał, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na wykonaniu stałej konstrukcji przykrycia części tarasu od strony północnej i wykonaniu pomieszczenia pokoju (z włączeniem go do powierzchni budynku) wraz z tarasem powyżej. W związku z powyższym zasadnym było przeprowadzenie w sprawie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. [...]WINB przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego w ramach postępowania naprawczego wyłącznie w odniesieniu do zmian istotnych wprowadzonych do projektu samowolnie przez inwestora. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ podniósł, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, jednakże tylko w zakresie dotyczącym tych odstępstw. Przez stan zgodny z prawem należy rozumieć stan zgodny z przepisami obowiązującymi na dzień orzekania, gdyż punktem odniesienia nie można uczynić uchylonej na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy to jednak tylko i wyłącznie wprowadzonych odstępstw, a nie całego projektu, który został już zatwierdzony i obowiązywał w określonym przedziale czasowym. Nie jest celem stosowanej regulacji, jak podkreślił [...]WINB, umożliwienie organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego weryfikacji legalności ostatecznych decyzji organu architektoniczno-budowlanego stanowiącej podstawę wykonanych już robót. [...]WINB przytoczył art. 35 ust. 1 p.b. i wskazał, że podziela stanowisko PINB potwierdzające spełnienie przez przedłożony projekt budowlany zamienny wymogów pozwalających na jego zatwierdzenie. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny sporządzony został bowiem przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach p.b. oraz zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. Projektant złożył oświadczenie, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedłożony projekt budowlany zamienny jest kompletny w części opisowej i rysunkowej oraz został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. C. P. (upr. nr [...]). Organ odwoławczy w kontekście zarzutów odwołania zauważył, że skoro postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w wyniku dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw w zakresie zabudowy tarasu trzema ścianami, to nie było podstaw do ponownej oceny zamierzenia inwestycyjnego w całości, tj. w części już zatwierdzonej poprzednią decyzją, na podstawie której inwestor wykonał zrealizowane przez siebie wcześniej roboty budowlane. Wobec powyższego w ramach postępowania naprawczego zakończonego zaskarżoną decyzją PINB brak było podstaw do badania całego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie art. 35 ust. 1 p.b., gdyż takiej oceny dokonał już organ w ramach wydawania decyzji z [...] lipca 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji rozbudowy budynku mieszkalnego (segment północny) przy ul. [...] w [...] i zezwalającej na dobudowę podpiwniczonego tarasu z garażem w parterze oraz dobudowy tarasu na piętrze. W omawianej sprawie zakresem prowadzonych czynności objęte mogły być jedynie odstępstwa istotne dokonane przez inwestora polegające na zabudowie części tarasu od strony północnej i wykonaniu pomieszczenia pokoju wraz z tarasem powyżej. W ocenie [...]WINB, powyższe roboty budowlane nie wpłynęły na zmianę powierzchni biologicznie czynnej. Skoro bowiem pierwotny projekt budowlany przewidywał rozbudowę o taras, a istotne odstępstwo dotyczyło zabudowy ścianami pełnymi części tego tarasu, czyli nie prowadziło do dokonania zmian na gruncie, to w ramach istotnego odstępstwa nie zaszła zmiana wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Jeżeli w świetle obecnie obowiązujących przepisów powierzchnia ta jest niewystarczająca, to nie stanowi to w tych warunkach podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu, gdyż nie może być on w omawianym zakresie badany pod względem zgodności z przepisami planistycznymi. Ponadto w ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego nie był zobowiązany do badania kwestii użytkowanego poddasza, gdyż powyższe nie było objęte pierwotnym pozwoleniem na rozbudowę budynku. Brak jest również podstaw do badania zgodności "zabudowy ogrodu pomieszczeniami gospodarczymi", (tj. tarasu od strony wschodniej), gdyż w tym zakresie inwestor nie dokonał istotnego odstępstwa. Zdaniem organu odwoławczego, nie można było również uwzględnić zarzutu dotyczącego braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do części działki nr ew. [...]. Organ przytoczył w tym zakresie treść kopii opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji sporządzonej w toczącym się postępowaniu cywilnym, stwierdzając, że w świetle rozbieżnych dokumentów geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie można jednoznacznie w sprawie uznać, by doszło do naruszenia granicy. Tym samym podnoszona przez odwołującego okoliczność nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. [...]WINB zauważył, że z treści opisu technicznego pierwotnego projektu rozbudowy wynika, iż budowę garażu zaprojektowano w miejscu garażu istniejącego, który ze względu na stan techniczny uległ rozbiórce. W kontekście zarzutu dotyczącego utrudnionego dostępu służb ratunkowych do nieruchomości położnej przy ul. [...] mieć na uwadze zatem należy, że w sprawie nie ustalono istotnego odstępstwa w zakresie usytuowania spornej rozbudowy o garaż z tarasem, a jedynie w zakresie częściowej zabudowy tarasu. Jeżeli zatem nie nastąpiła zmiana usytuowania garażu z tarasem w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego rozbudowy, to nie można podważać zgodności inwestycji w tym zakresie z przepisami, w tym z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030 ze zm.). Zdaniem organu, w świetle powyższego argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnosiły do sprawy istotnych elementów i w świetle p.b. nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2021 r. złożyła W. P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niezbadanie zgodności przedłożonego projektu zamiennego z m.p.z.p. i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, w której przedłożony projekt jest sprzeczny z ustaleniami § 42 ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. a i pkt 3 m.p.z.p. dla obszaru [...];

2) § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t., oraz § 42 ust. 2 pkt 2 lit. a i pkt 3 m.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że dobudowana kondygnacja jest kondygnacją podziemną, a nie nadziemną, co wpływa na przekroczenie przez inwestora wskaźnika intensywności zabudowy i dopuszczalnej powierzchni zabudowy ustalonych w m.p.z.p.;

3) art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez błędne ustalenie, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] nie przekroczyła granic działki nr ew. [...] i nie doprowadziła do zajęcia części działki nr ew. [...] przy braku zgody właściciela działki nr ew. [...] na dysponowanie częścią jego nieruchomości na cele budowlane przez uczestniczkę T. G. i braku stosownego oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 14 października 2021 r. uczestnik postępowania (T. G.) wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Nie może być uważane za okoliczność sporną w sprawie to, że w ramach inwestycji prowadzonej przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej usytuowanym na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] w [...] inwestor na mocy udzielonego mu decyzją z [...] lipca 1986 r. nr [...] pozwolenia na budowę dysponował uprawnieniem do rozbudowy północnego segmentu mieszkalnego o częściowo wysunięty ponad poziom gruntu a częściowo zagłębiony od strony północnej i wschodniej podpiwniczony taras na poziomie parteru z garażem i pomieszczeniem technicznym w podziemiu oraz taras od strony północnej na poziomie pierwszego piętra, stanowiący zadaszenie tarasu na parterze, jednakże w ramach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego przez organ administracji budowlanej projektu budowlanego wykonał nieprzewidziane w projekcie zamknięcie trzema ścianami (przegrodami budowlanymi) przestrzeni wyznaczonej przez taras na pierwszym piętrze, tworząc w ten sposób dodatkowy pokój w budynku dostępny na parterze wraz z umieszczeniem we wszystkich trzech ścianach okien i realizacją wysuniętego poza obrys ściany gzymsu z rynną. Zakres odstępstw, które należy przypisać T. G. jako inwestorowi oraz ich kwalifikacja prawna jako istotnego odstępstwa zostały wiążąco określone ostateczną decyzją PINB z [...] stycznia 2020 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Nie budzi wątpliwości, że zasadniczym celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z art. 36a ust. 2 p.b., w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego. Projekt ten powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Tak sporządzony projekt budowlany zamienny powinien stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Organ ten rozstrzyga na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, albo na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Jakkolwiek prowadząc postępowanie naprawcze i wydając jedną ze wskazanych wyżej decyzji organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, tym niemniej płaszczyznę odniesienia dla organu wyznacza w tym przypadku jedynie ta część robót budowlanych, które nie pozostawały objęte zakresem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., jednakże, czego nie można pominąć, przepis ten ma zastosowanie do dokumentacji zamiennej na zasadzie odpowiedniości, przez co na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., ocena m.in. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi jest przeprowadzana, o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw i jej charakter musi postać odstępstw, których się dopuścił inwestor, mieć bezpośrednio na uwadze.

Trafnie na to zastrzeżenie zwrócił wyraźnie uwagę [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż konsekwencje posłużenia się nim w rozpatrywanej sprawie nakazywały organowi uznać zasadniczą część zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez skarżącego za nieuprawnioną, albowiem nieadekwatną do zakresu, w jakim ustalenia projektu budowlanego zamiennego sporządzonego przez mgr. inż. arch. A. G. mogły podlegać w ramach wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b., rozważeniu pod kątem ich zgodności z art. 35 ust. 1 p.b., a równocześnie nieadekwatną do formy, w jakiej ocena ta powinna być przez [...]WINB formułowana, jeżeli się uwzględni rodzaj istotnych odstępstw od decyzji z [...] lipca 1986 r. nr [...] pozwalającej T. G. na rozbudowę budynku stanowiącego północny segment w części znajdującej się od strony działki nr ew. [...], do których doszło.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela przytoczone przez [...]WINB w treści decyzji poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie do zakresu normowania art. 51 ust. 4 p.b. Pełnej aprobacie stąd musi podlegać stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1251/15, w którym Sąd podkreślił, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. Jedynie w zakresie tego istotnego odstępstwa bada się zatem, czy jest ono m.in. zgodne z przepisami planistycznymi. Wniosek ten opiera się na przyjmowanej jednolicie przez sądy administracyjne zasadzie, że skoro zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie powinno "ulec naprawie", a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, to okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. II OSK 2598/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 174/19; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 922/16; wyrok NSA z 11 września 2018 r. sygn. II OSK 2213/17; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2740/15).

Jakkolwiek skarżący ma więc rację, akcentując w skardze, że "[z]godnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych organ powinien przy zatwierdzaniu projektu budowlanego zamiennego zbadać jego zgodność z przepisami prawa, w tym obecnie obowiązującym na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (s. 4 skargi), to obowiązek organu nadzoru budowlanego odnoszony do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., w tym stwierdzenia, że nie narusza on przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma związek z rozważeniem tejże zgodności w odniesieniu do istotnych odstępstw projektowych, które w sprawie wystąpiły. Wskazane w skardze zagadnienie związane z zachowaniem minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy czy też wskaźnika powierzchni zabudowy, mieszcząc się w zakresie badania zgodności projektu zamiennego z planem miejscowym i uwzględniając powyższy wniosek, może kształtować rozstrzygnięcie kończące postępowanie naprawcze, rzecz jednak w tym, że kierunek, jaki jest nadawany takiemu rozstrzygnięciu, uzależniony jest zawsze od konkretnych uwarunkowań rozpatrywanej przez organy nadzoru budowlanego sprawy.

W sprawie kontrolowanej [...]WINB nie miał tymczasem powodów, by w zakresie podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, a zatem w odniesieniu do postanowień art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 42 ust. 2 pkt 1, § 42 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 42 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. obowiązujących dla terenu oznaczonego symbolem [...] powziąć jakąkolwiek wątpliwość, czy projekt budowlany zamienny pozostaje zgodny z planem co do minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (30%), maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (1,5) i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy (55%), a także pozostałych warunków zabudowy działki wynikających z m.p.z.p., jeżeli postać odstępstwa dokonanego przez inwestora była tego rodzaju, że nie miała wpływu na zmianę układu urbanistycznego zrealizowanego na działce nr ew. [...] ujawniającą się zmianą wskazanych wyżej parametrów, a przez to nie wymagała następczego ich wyznaczenia i poddania kontroli na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów planistycznych.

Za niesporne trzeba uznać, zdaniem Sądu, że istniejące zagospodarowanie terenu kształtujące wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (17,4%) jest warunkowane w sprawie projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 1986 r., nie miały natomiast na niego wpływu wykonane przez inwestora z istotnym odstępstwem od projektu roboty budowlane. Podobnie ocenić należy wskaźnik powierzchni zabudowy, która, jak wynika z projektu, wynosi 178,80 m². Przy powierzchni działki (270 m²) jest on niewątpliwie wyższy od dopuszczonego m.p.z.p., niemniej istotne odstępstwo, jakiego dopuścił się inwestor, zabudowując przestrzeń nad podpiwniczonym tarasem z garażem, których budowę przewidywało pozwolenie, w żaden sposób nie rzutowało na zwiększenie powierzchni zabudowy, skoro wyznacza ją powierzchnia terenu zajęta przez budynek obliczana w świetle rzutu pionowego zewnętrznych krawędzi tego budynku w linii przyziemia na powierzchnię terenu. Nie inaczej ma się również kwestia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Trafnie w projekcie przyjęte zostało, że stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej nie powiększył się wskutek sankcjonowanego w postępowaniu odstępstwa, ponieważ do powierzchni wszystkich kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na rozbudowę którego inwestor uzyskał pozwolenie, wliczeniu podlegała powierzchnia zaprojektowanego tarasu, toteż jego zabudowaniu prowadzącemu do realizacji dodatkowego pomieszczenia organy nie mogą przypisać doniosłości prawnej z punktu widzenia wymagań wynikających z treści § 42 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p.

Wcześniej poczynione uwagi wskazują, że przedmiotem dokonywanego przez organ w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją sprawdzenia mieszczącego się w zakresie normowania art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie mogły być te części budynku mieszkalnego, które zostały objęte pozwoleniem na jego budowę lub rozbudowę, toteż zarzut niedostrzeżenia przekroczenia wskaźników wynikających z m.p.z.p., w tym uchybienia przez [...]WINB § 3 pkt 17 r.w.t. w zw. z § 42 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 42 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Dokonując oceny przedstawionego projektu organ w omawianym zakresie poza swoimi rozważeniami zobowiązany był pozostawić nieobjęte sankcjonowanymi robotami poddasze i klatkę schodową. Również udzielona zgoda na rozbudowę budynku o część stanowiącą garaż i pomieszczenie gospodarcze czyniła kwestię tego, czy część ta stanowi kondygnację nadziemną prawnie obojętną dla dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, analiza projektu budowlanego zamiennego wskazuje na jego kompletność i wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami r.w.t. Projekt spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu budowlanego. Dołączony projekt zagospodarowania terenu został sporządzony w formie opisowej i rysunkowej, na aktualnej mapie do celów projektowych i zawiera wszystkie ustalenia pozwalające doprowadzić sporną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Przedłożony przez inwestora projekt zamienny z tego względu słusznie został uznany za spełniający wymagania prawa i podlegający zatwierdzeniu. [...]WINB z uwagi na stan obiektu oraz okres, jaki minął od zakończenia przy nim ocenianych prac budowlanych, nie nadał formie rozstrzygnięcia postaci sprowadzającej się do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz równoczesnego udzielenia zgody na "wznowienie robót budowlanych". Działaniu takiemu nie można przypisać wadliwości mającej wpływ na wynik sprawy, jeżeli organ nadzoru budowlanego zatwierdził przedstawiony przez inwestora projekt, z którego treści jednoznacznie wynika, jakie roboty budowlane zapewnić mają pełną zgodność obiektu z przepisami prawa (Projekt budowlany, pkt 17.5.9.1.-17.5.9.5.) i w jaki sposób mają one zostać przez inwestora zrealizowane (opis techniczny i dokumentacja projektowa rysunkowa). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ww. rozwiązania projektowe stanowiły przedmiot analizy organu, przez co kontrolowane rozstrzygnięcie jako zgodne z przepisami, w tym przepisami r.w.t., musi być uznane za odpowiadające art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 p.b. Wskutek rozbudowy budynku w części tarasu nie doszło do zmiany jego zlokalizowania względem granicy działki sąsiedniej. W ścianie budynku od granicy działki sąsiedniej nie są przewidziane przy tym okna (Projekt budowlany, rys. nr A/PBZ-07, A/PBZ-08, s. 88-89).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. projekt budowlany zamienny należy oceniać przez pryzmat przepisów art. 32-35 p.b., w tym pod kątem ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w zakresie, w jakim inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2108/17). Tego wniosku [...]WINB w treści zaskarżonej decyzji nie zakwestionował, albowiem rozważył lokalizację robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego z punktu widzenia tytułu prawnego przysługującego inwestorowi do działki nr ew. [...] (T. G. pozostaje właścicielem działki, KW [...]). Wnioski, jakie organ wyciągnął z przeprowadzonej analizy, zdaniem Sądu, nie uzasadniają naruszenia przez [...]WINB powołanych w skardze przepisów. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie stanowi dowolnego ustalenia twierdzenie, że możliwe było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, z materiału dowodowego poddanego przez [...]WINB właściwej ocenie (art. 80 k.p.a.) nie wynika bowiem, by realizacja spornych robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania naruszała prawo własności skarżącego jako właściciela sąsiedniej działki nr ew. [...]. Organ zauważył, że roboty zostały wykonane w miejscu zlokalizowanego pierwotnie w granicy działki garażu. Wniosku, że elementy zabudowy tarasu nie znajdują się na działce własnej inwestora nr ew. [...], ale przekraczają jej granicę, nie potwierdza treść opinii geodezyjnej z [...] stycznia 2020 r. geodety uprawnionego mgr. inż. Z. O. załączonej do zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego (Projekt budowlany, s. 108-113), nie został on równocześnie w sposób jednoznaczny wykazany w świetle przedłożonej przez samego skarżącego treści opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji mgr. inż. A. M., którą rozważył szczegółowo [...]WINB w treści zaskarżonej decyzji, w związku z czym zamieszczone w niej rozstrzygnięcie uwzględniające wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu zamiennego musiało zostać ocenione przez Sąd jako odpowiadające prawu.

W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. zostały, zdaniem Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez MWINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddał również weryfikacji w wymaganym zakresie zarzuty postawione przez skarżącego decyzji PINB z [...] marca 2021 r.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.