Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1824/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 3  par. 2  pkt 1,  pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant spec. Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]), działając na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) stwierdził nieważność:

zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...];

zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...];

zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...];

zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] J. C.

W uzasadnieniu zarządzenia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał, co następuje:

Zakwestionowane zarządzenia zostały doręczone Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru w dniu [...] sierpnia 2017 r.

Są one sprzeczne z prawem, z uwagi na fakt, że zostały wydane w konsekwencji wcześniejszego zarządzenia Burmistrza Gminy [...], wobec którego Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie stwierdzające jego nieważność w całości.

Organ nadzoru wyjaśnił, iż w dniu [...] maja 2016 r. Burmistrz Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...]. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność ww. zarządzenia w całości.

Stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydane rozstrzygnięcie wstrzymało wykonanie zarządzenia nr [...] z mocy prawa, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Na wskazane rozstrzygnięcie Burmistrz Gminy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wa 1896/16 oddalił ją. Od tego wyroku Burmistrz Gminy [...] wniósł skargę kasacyjną. Do chwili wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego skarga kasacyjna nie została rozpoznana.

W sytuacji stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...], obowiązkiem Wojewody [...] staje się stwierdzenie nieważności ściśle z nim powiązanych zarządzeń nr [...],[...],[...] i [...].

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze wobec zarządzenia nr [...] zostało doręczone Burmistrzowi Gminy [...] w dniu [...] września 2016 r. a zatem z tą chwilą zostało wstrzymane wykonanie zarządzenia nr [...].

Stan wstrzymania wykonania zarządzenia trwa do daty prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego albo prawomocnego jego wyeliminowania z obrotu prawnego i jest to zasada ustawowa, która nie podlega modyfikacji. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje trwałe skutki prawne w postaci wyeliminowania z obrotu wadliwego aktu organu samorządowego z mocą wsteczną (od dnia wydania) dopiero z momentem, kiedy stało się prawomocne w wyniku upływu terminu do jego zaskarżenia bądź też oddalenia lub odrzucenia skargi na to rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny. Z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się, co do zasady, wykonalne poprzez usunięcie zakwestionowanej uchwały lub zarządzenia. Jednocześnie upada wstrzymanie wykonalności, podobnie jak w sytuacji prawomocnego wyeliminowania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W świetle powyższego, przyjąć należy, iż stan wstrzymania wykonania zarządzenia nr [...] trwać będzie do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego albo jego prawomocnego wzruszenia przez sąd administracyjny. To zaś oznacza, że do tego czasu zarządzenie nr [...] nie wywołuje skutków prawnych. Wyrok wydany w sprawie II SA/Wa 1896/16, oddalający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...], usankcjonował zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego i utrzymał stan wstrzymania wykonania zarządzenia.

Burmistrz Gminy [...], pomimo stwierdzenia nieważności i wstrzymania wykonania wydanego przez niego zarządzenia nr [...], na jego kanwie wydał kolejne zarządzenia: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], będące przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

W ocenie organu nadzoru Burmistrz powinien był wstrzymać się z wydawaniem dalszych zarządzeń do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Wydanie zarządzenia organu wykonawczego gminy na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne należy traktować zatem jako wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej, co narusza przepis art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Zdaniem Wojewody [...], konkurs na dyrektora szkoły (zespołu placówek oświatowych) ogłasza się tylko w związku z wakatem na tym stanowisku. Konieczność obsadzenia stanowiska może mieć z kolei miejsce bądź ze względu na upływ kadencji na jaką powierzono dyrektorowi stanowisko (art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty) bądź też w związku z jego odwołaniem przez organ prowadzący w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Z informacji uzyskanych przez organ nadzoru, w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w związku z niniejszą sprawą, wynika iż kadencja dotychczasowego dyrektora ZPPO w [...] – B. M. W. upływała [...] sierpnia 2017 r. Jednocześnie wobec wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (utrzymanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) w stosunku do zarządzenia nr [...], przyjąć należy, iż dotychczasowy dyrektor ZPPO nie został skutecznie odwołany. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do wydania zarządzeń nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], dotyczących ogłoszenia i zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora ZPPO w [...] i powierzenia tego stanowiska J. C.

W ramach postępowania wyjaśniającego Burmistrz Gminy [...] zwrócił uwagę, że powierzenie stanowiska dyrektora ZPPO w [...] B. M. W. nastąpiło zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w wykonaniu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w O. [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (sygn. [...]). Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 16 stycznia 2016 r. (sygn. I PK 184/16) uchylił ww. wyrok Sądu Okręgowego i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Burmistrza Gminy [...], rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku Sądu Okręgowego, na mocy którego Burmistrz został zobowiązany do powierzenia (i powierzył) stanowisko dyrektora ZPPO w [...] B. M. W. a to oznacza, iż odpadła podstawa do powierzenia B. M. W. tego stanowiska. Wobec powyższego Burmistrz Gminy [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odwołał B. M .W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w [...]. W swoich wyjaśnieniach Burmistrz Gminy [...] wskazał także, iż B. M. W. od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. przebywa na urlopie dla poratowania zdrowia.

W ocenie organu nadzoru wskazane wyżej okoliczności pozostają bez wpływu na ocenę ważności zarządzeń, będących przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...]w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w [...]. Organ nadzoru uznał wówczas, iż żadna z okoliczności powołanych wyżej przez Burmistrza nie odpowiada pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nadto stanowisko organu nadzoru podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Wa l896/16.

Zarządzenia nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały wydane w czasie, w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania zarządzenia nr [...] a między wymienionymi zarządzeniami istnieje ścisły i nierozerwalny związek. Brak było zatem podstawy do wydania zarządzeń będących przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem zasadne ogłaszanie konkursu na dyrektora szkoły w sytuacji, w której zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie może być równocześnie dwóch dyrektorów szkoły.

Mimo, że ustawa o systemie oświaty ani wydane do niej przepisy wykonawcze nie określają terminu, w jakim winien być przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora szkoły i brak jest przeszkód prawnych, aby konkurs na stanowisko dyrektora przeprowadzono w trakcie trwania kadencji dyrektora, to jednak dotyczy to przypadku, gdy kadencja w sposób niezakłócony dobiega ustawowego pięcioletniego terminu. W przypadku, gdy dyrektor odwołany został w trakcie pełnienia kadencji, formalne przygotowania na rzecz kolejnego konkursu przed terminem, w którym odwołanie urzędującego dyrektora stanie się ostateczne, uznać należy za działanie przedwczesne, a także pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej i oparte na akcie prawnym, wykonanie którego zostało zawieszone.

Nie sposób uznać za prawidłowe ogłoszenie konkursu i podjęcie kolejnych działań mających na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora ZPPO w [...], w trakcie kadencji dotychczasowego dyrektora. W szczególności nie sposób zaakceptować fakt, że zarządzeniem nr [...] stanowisko dyrektora ZPPO w [...] zostało powierzone na okres od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] marca 2022 r" a więc rozpoczynający się jeszcze przed upływem kadencji B. M. W. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia nr [...] w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w [...], sprawiło, że restytucji uległ stan faktyczny istniejący przed jego wydaniem, tzn. funkcja dyrektora szkoły była obsadzona. Tym samym odpadła nie tylko potrzeba, ale też możliwość wydania zarządzeń nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Organ nadzoru był zobligowany do tego, aby stwierdzić nieważność zarządzeń wydanych w konsekwencji zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, którego nieważność stwierdzono. Gdyby bowiem nie wydał takiego rozstrzygnięcia, to tym samym zaakceptowałby stan rażącego naruszenia prawa polegający na równoległym obsadzeniu stanowiska dyrektora szkoły przez dwie różne osoby. Takiego zaś dualizmu w sprawowaniu funkcji dyrektora szkoły nie dopuszczają przepisy prawa. W/w dualizm stanowiłby rażące naruszenie przepisów ustawy a w rezultacie naruszałby normę art. 7 Konstytucji RP (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1833/15).

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru dopatrzył się także innych nieprawidłowości w zarządzeniach, będących przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

Wbrew wymogom § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, w ogłoszeniu o konkursie, stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...], nie wskazano adresu placówki, której konkurs dotyczył. Przepis § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia wymaga również, aby ogłoszenie o konkursie zawierało informację o sposobie powiadomienia kandydatów o terminie i miejscu przeprowadzenia postępowania konkursowego. Ogłoszenie o konkursie, stanowiące załącznik do zarządzenia nr [...], nie spełnia tego wymogu. W ostatnim zdaniu ogłoszenia zapisano bowiem, iż o terminie i miejscu przeprowadzenia postępowania konkursowego "kandydaci zostaną powiadomieni indywidualnie". Zdaniem organu nadzoru taki zapis nie wskazuje w istocie sposobu powiadomienia (np. telefonicznie, pisemnie, drogą mejlową).

Ogłoszenie o konkursie, stanowiące załącznik do zarządzenia nr [...], błędnie wskazuje również, jakie dokumenty powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu. W rozdziale II pkt 3 wymienia: "życiorys z opisem przebiegu pracy zawodowej, zawierający w szczególności informację o: a) stażu pracy pedagogicznej - w przypadku nauczyciela albo b) stażu pracy dydaktycznej w przypadku nauczyciela akademickiego, albo c) stażu pracy, w tym stażu pracy na stanowisku kierowniczym - w przypadku osoby niebędącej nauczycielem", zaś w pkt 4: "oryginały lub poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy, o którym mowa w lit. c.". Zestawienie treści ww. zapisów ogłoszenia o konkursie z treścią § 1 ust. 2 pkt 4 lit. c i d rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że w ogłoszeniu pominięto wymóg, by życiorys kandydata zawierał informację o stażu pracy pedagogicznej - w przypadku nauczyciela albo stażu pracy dydaktycznej w przypadku nauczyciela akademickiego. Rozdział II pkt 4 ogłoszenia o konkursie odsyła bowiem wyłącznie do lit. c w pkt 3 (która dotyczy stażu pracy, w tym stażu pracy na stanowisku kierowniczym - w przypadku osoby niebędącej nauczycielem) zamiast do całego pkt 3, jak to ma miejsce w rozporządzeniu.

Organ prowadzący szkołę, będący profesjonalistą, obowiązany jest tak skonstruować ogłoszenie, by wypełnić wymogi rozporządzenia i by uczestnicy konkursu wiedzieli, spełnienia jakich obowiązków organ prowadzący szkołę od nich oczekuje. Z całokształtu regulacji zawartej w rozporządzeniu wynika, że normodawca przywiązuje szczególne znaczenie do roli, jaką w postępowaniu konkursowym odgrywa ogłoszenie. Wskazuje na to zarówno systematyka rozporządzenia, drobiazgowa regulacja treści ogłoszenia, szczegółowe zasady publikacji ogłoszenia, bieg terminów postępowania konkursowego, skutki jakie normodawca wiąże ze złożeniem oferty nie zawierającej wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu (§ 4 ust. 1 i 2 pkt 2) nie zaś niezawierającej wszystkich dokumentów wskazanych w rozporządzeniu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 426/11). Jeżeli ogłoszenie o konkursie nie spełnia warunków rozporządzenia, to konsekwencjami sporządzenia wadliwego ogłoszenia w żadnym wypadku nie należy obciążać kandydata zgłaszającego się do konkursu, który złożył dokumentację zgodną z wymogami stawianymi w ogłoszeniu o konkursie. Nie powinno bowiem dochodzić do sytuacji, w której z uwagi na błąd ogłoszenia eliminuje się z dalszego udziału w konkursie któregoś z kandydatów. Obowiązkiem komisji konkursowej jest w takim przypadku merytoryczne przeanalizowanie oferty wraz z wszystkimi dołączonymi doń dokumentami i porównanie ich z wzorcem, jakim jest ogłoszenie. Wówczas komisja ma szansę ustalenia, że ogłoszenie zostało błędnie zredagowane, co może mieć wpływ na przebieg postępowania konkursowego i jego ostateczne rozstrzygnięcie (porównaj wyżej wskazany wyrok).

W przedmiotowej sprawie ogłoszenie o konkursie w ogóle nie powinno mieć miejsca. Należy jednak zwrócić uwagę, że gdyby przeprowadzenie konkursu było dopuszczalne - konieczne stałoby się rozważenie, na ile błąd ogłoszenia o konkursie miał wpływ na wynik postępowania konkursowego.

W podstawie prawnej zarządzenia nr [...] wadliwie powołano tytuł rozporządzenia, Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, pomijając w jego treści słowo "publicznej", które winno poprzedzać słowo "szkoły".

Powyższe stanowi, co najmniej, o braku staranności przy tworzeniu zakwestionowanych przez organ nadzoru aktów.

Wskazane zarządzenia istotnie naruszają także powołane w ich podstawie przepisy: art. 36a ust. I i ust. 2 ustawy o systemie oświaty (zarządzenie nr [...]); art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty i § 2 rozporządzenia (zarządzenie nr [...]); § 8 ust. 2 rozporządzenia (zarządzenie nr [...]), art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy o systemie oświaty (zarządzenie nr [...]). W okolicznościach niniejszej sprawy przepisy te nie mogły mieć zastosowania z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia nr [...].

Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Pojęcia istotnego i nieistotnego naruszenia prawa wynikające z unormowań art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie zostały zdefiniowane w ustawie. Jednakże doktryna prawa oraz praktyka orzecznicza wypracowały szereg cech naruszeń prawa pozwalających na zakwalifikowanie danego naruszenia do jednej z tych kategorii. Istotnym naruszeniem jest nieprawidłowość oczywista i bezpośrednia, która prowadzi do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Taką nieprawidłowością są m.in. naruszenia dotyczące przepisów wyznaczających kompetencje do podjęcia aktu normatywnego, naruszenia przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenie przepisów dotyczących procedury podjęcia aktu normatywnego, jeżeli na skutek tego naruszenia podjęto akt o innej treści niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Istotne naruszenia to m.in.: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie normatywnym treści przepisów ustawowych, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego oczytania i interpretacji. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie dotyczy sprawy mało znaczącej, nie dotyczącej istoty zagadnienia (G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, Ustawa samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010).

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że ranga naruszenia prawa (powiązanie zarządzeń nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z zarządzeniem nr [...], istotnie naruszającym art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) nie pozwalała na zakwalifikowanie go jako naruszenia nieistotnego. Opisane wyżej okoliczności faktyczne i prawne w pełni uzasadniają stwierdzenie nieważności zarządzeń nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w całości.

Stosowana organ nadzoru praktyka stwierdzania nieważności powiązanych ze sobą aktów prawnych, nie była dotychczas kwestionowana przez sądy administracyjne (zob. wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1674/16; z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1678/14; z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. I OSK 841/13; z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. I OSK 931/12).

Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza Gminy [...], w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej opisanemu zarządzeniu nadzorczemu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie mimo, że jej rozstrzygnięcie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia związanego z odwołaniem B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...], które w momencie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było jeszcze rozstrzygnięte;

naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy niniejszej i stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie art. 148 ppsa, Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa: Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zalety od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia. Stosownie zaś do wyroku NSA z 13 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2850/15 - jeżeli dokonanie prawidłowej oceny ważności decyzji administracyjnej jest możliwe dopiero po uzyskaniu wyroku w sprawie wcześniej wydanej decyzji, która dla rozstrzygnięcia ma znaczenie prejudycjalne, to organ administracji publicznej musi zawiesić to postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest słuszne i niewątpliwie służy usunięciu kolizji pomiędzy sądowym i pozasądowym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych. NSA przy rozstrzygnięciu sprawy powołał się na wcześniejszą uchwałę tego sądu z 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17. Zgodnie z nią, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W niniejszej sprawie również należało poczekać do zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. wydanego w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...]. Wojewoda [...] obowiązany był, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie, na czas rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji w sprawie dotyczącej odwołania B. M. W. Sprawa dotycząca zarządzenia w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] w sposób oczywisty jest powiązana z zarządzeniami, których dotyczy zaskarżone niniejszą skargą rozstrzygnięcie nadzorcze. Bowiem wydanie zarządzeń, których dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie było następstwem wydania niejako "pierwotnego" zarządzenia o odwołaniu B. M. W. To w konsekwencji tego odwołania wydane zostały zarządzenia ogłoszeniu konkursu, o powołaniu komisji konkursowej, o zatwierdzeniu konkursu oraz o powierzeniu stanowiska Dyrektora J. C. W sposób oczywisty postępowanie w sprawie zarządzeń Burmistrza Gminy [...], należało zawiesić do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza Gminy [...] w sprawie zarządzenia dotyczącego odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...]; bowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy odwołania B. M. W.

Z rozstrzygnięciem nadzorczym nie sposób się zgodzić, z uwagi na to, iż narusza ono art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy niniejszej.

Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym: Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Nie sposób zgodzić się z tym, że Burmistrz Gminy [...] wydał zaskarżone zarządzenia bez podstawy prawnej. Ponieważ, jak wskazano w poprzednim punkcie uzasadnienia, Burmistrz wydał zarządzenie, w którym odwołał B. M. W. ze stanowiska Dyrektora zarządzenie to nie zostało (na dzień wydawania kolejnych) skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie tylko mógł, ale miał obowiązek wydać kolejne zarządzenia będące konsekwencją tego, o którym mowa powyżej. Słusznie więc Burmistrz wydał zarządzenie o ogłoszeniu konkursu, o powołaniu komisji konkursowej, o zatwierdzeniu konkursu oraz o powierzeniu stanowiska Dyrektora J. C.

Co prawda w przypadku zarządzenia Burmistrza Gminy [...] w sprawie odwołania B. M. W., jego wykonalność została rozstrzygnięciem nadzorczym wstrzymana, jednak w orzecznictwie wskazuje się, że stan wstrzymania wykonania zarządzenia trwa do daty prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego albo do czasu jego prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponieważ w dniu wydawania przez Burmistrza Gminy [...]zarządzeń dotyczących ogłoszenia konkursu, powołania komisji konkursowej, zatwierdzenia konkursu oraz o powierzenia stanowiska Dyrektora J. C., zarządzenie dotyczące odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] nie zostało jeszcze prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego, to Burmistrz miał podstawę prawną (i wręcz prawny obowiązek) do wydania kolejnych zarządzeń.

Ponadto, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzające nieważności zarządzeń Burmistrza Gminy wymienionych, nie może się ostać również z tego powodu, że nie jest zasadne twierdzenie organu o tym, że Burmistrz dopuścił się istotnego naruszenia prawa, a konkretnie art. 7 Konstytucji RP, dotyczącego działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Organ nie powinien dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia, a w konsekwencji nie powinien stwierdzać nieważności przedmiotowych zarządzeń. Organ nie argumentuje nawet dlaczego właściwie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w działaniach Burmistrza (poprzestając jedynie na ogólnikach). Niezależnie od powyższego, mając również na uwadze wcześniej podnoszone argumenty, nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa wydanie zarządzeń dotyczących ogłoszenia konkursu, powołania komisji konkursowej, zatwierdzenia konkursu oraz o powierzenia stanowiska Dyrektora J. C. - niejako w następstwie i chronologicznie po wydaniu zarządzenia o odwołaniu B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...]. Pomijając fakt, że działania takiego w ogóle nie można uznawać za sprzeczne z prawem - o czym była mowa powyżej - to nawet gdyby Sąd tego stanowiska skarżącego nie podzielił - nie sposób uznać go za naruszenie istotne determinujące wyeliminowanie zarządzenia z obrotu prawnego. Burmistrz działał przecież na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w dobrej wierze i z poszanowaniem interesów lokalnej społeczności oraz zapewnienia ładu społecznego - skoro bowiem odwołał Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...], to obowiązany był podjąć w konsekwencji kolejne kroki tj. ogłoszenie konkursu, powołanie komisji konkursowej, zatwierdzenie konkursu oraz o powierzenie stanowiska Dyrektora J. C. - mając na uwadze fakt, że w momencie wydawania zarządzeń dotyczących przedmiotowej kwestii, zarządzenie o odwołaniu B. M. W. nie zostało jeszcze prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego (podobnie jak w momencie wydawania przez organ zaskarżonego niniejszą skargą rozstrzygnięcia nadzorczego).

O naruszeniu przepisów prawa nie można mówić dlatego, że działanie Burmistrza jest zgodne ze stanem prawnym, jaki istnieje na gruncie prawa pracy. Otóż wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r. Sąd Okręgowy w O. sygn. [...] zobowiązał ZPPO, jako pozwanego, do złożenia zastępczego oświadczenia woli w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora ZPPO B. W. na okres 5 lat. Organ prowadzący ZPPO - Burmistrz Gminy [...] - w dniu [...] listopada 2014 r. wydał zarządzenie nr [...] powierzające B. W. stanowisko dyrektora ZPPO, zgodnie z treścią ww. wyroku. Od wyroku Sądu Okręgowego w O. pełnomocnik ZPPO, w dniu [...] stycznia 2014 r., wywiódł skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. w sprawie pod sygn. akt I PK 184/15, Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w O., który w dalszym ciągu prowadzi postępowanie mające na celu stwierdzenie, czy stanowisko Dyrektora powinno być powierzone B. M. W. czy też nie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku SN, w sprawie pracowniczej sam wygrany konkurs nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku powierzenia kandydatowi, który go wygrał stanowiska dyrektora szkoły, ale należy również stosować przepisy prawa pracy ze względu na pracowniczy charakter zatrudnienia dyrektora szkoły przez organ prowadzący. W związku z tym, zasadność powierzenia kandydatowi, który wygrał konkurs należy badać również przez pryzmat art. 8 Kodeksu pracy, a więc badając, czy takie powierzenie nie będzie naruszało zasad współżycia społecznego. W niniejszej sprawie Sąd Najwyższy w wytycznych dla Sądu Okręgowego wskazał właśnie na konieczność rozważenia tych okoliczności i przeprowadzenia na ich okoliczność postępowania dowodowego, co się właśnie dzieje (przed Sądem Rejonowym, który ponownie rozpoznaje sprawę w I Instancji).

Działanie Burmistrza uzasadnione było także tym. iż:

B. W. nie wykonywała obowiązków Dyrektora poczynając od dnia

[...] września 2016 r., w następstwie udzielonego jej, na jej wniosek, urlopu dla poratowania zdrowia, który zgodnie z wnioskiem trwał do dnia [...] sierpnia 2017 r. (wniosek i zgoda w załączeniu);

z uwagi na fakt niewykonywania obowiązków Dyrektora przez B. M. W. także na skutek udzielonego jej urlopu dla poratowania zdrowia, Burmistrz zmuszony był powierzyć obowiązki Dyrektora innej osobie, przy czym maksymalny okres powierzenia obowiązków w tym trybie wynosił [...] miesięcy i skończył się w dniu [...] marca 2017 r. i tym samym placówka z tą datą została pozbawiona organu w postaci Dyrektora a zatem Burmistrz de facto zmuszony był wówczas konkurs ogłosić;

w dniu [...] sierpnia 2017 r. zakończyła się kadencja B. M. W., co powoduje, iż na dzień dzisiejszy nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia - kolejny konkurs i tak musiałby być przeprowadzony, a w sytuacji gdy rozpoczął się rok szkolny wprowadzałoby to kolejną dezorganizację w funkcjonowaniu placówki.

W opisanej powyżej sytuacji faktycznej działanie Burmistrza było działaniem racjonalnym, podjętym w interesie społecznym, przeprowadzenie konkursu przed rozpoczęciem roku szkolnego (w sytuacji gdy bezsporna była konieczność dokonania tego najpóźniej po dniu [...] sierpnia, a stan prawny w zakresie pełnienia funkcji przez B. M. W. był co najmniej niepewny) i z tego punktu widzenia działania Burmistrza również powinny być przez Wojewodę oceniane. W żadnym razie ocena ta nie może prowadzić do wniosku, iż działanie Burmistrza było istotnym naruszeniem prawa (co najwyżej można uznać je za przedwczesne z formalnoprawnego punktu widzenia - skoro Wojewoda stwierdza, że po [...] sierpnia 2017 r. konkurs powinien być i tak przeprowadzony) bowiem miało ono na celu umożliwienie prawidłowego funkcjonowania placówki od początku roku szkolnego.

Organ nadzorczy wskazuje, że w ogłoszeniu nie wskazano adresu placówki, której konkurs dotyczy.

Rzeczywiście w treści ogłoszenia o konkursie takiej informacji nie ma, jednak w żaden sposób nie wpływa to na prawidłowość przeprowadzenia samego konkursu ani nie wprowadza jego uczestników w błąd. Wskazać bowiem należy, że na terenie [...] znajduje się tylko jedna placówka, o której nazwa wskazania była w ogłoszeniu i której dotyczył konkurs: Zespół Publicznych Placówek Oświatowych w [...]. Brak adresu należy raczej oceniać w kategorii omyłki i przeoczenia, niż błędy merytorycznego, który zaważył lub mógł zaważyć na wyniku konkursu czy prawidłowości jego przeprowadzenia.

Organ nadzorczy wskazuje również, że w jego ocenie ogłoszenie o konkursie nie zawiera informacji o sposobie powiadomienia kandydatów o terminie i miejscu przeprowadzenia postępowania konkursowego. Tymczasem, w załączniku nr [...] do ogłoszenia o konkursie znajduje się informacja o tym, że o terminie i miejscu przeprowadzenia postępowania konkursowego kandydaci zostaną powiadomieni indywidualnie.

Jeśli chodzi o zarzut organu dotyczący błędnego wskazania dokumentów, jakie powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu, to skarżący go nie podziela, ponieważ treść rozdziału II pkt 3 ogłoszenia o konkursie zawiera postanowienie tożsame w swej treści z postanowieniem § 1 ust. 2 punkt 4c| rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W związku z tym, ogłoszenie spełnia wymogi rozporządzenia jeśli chodzi o wskazanie dokumentów, jakie powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu. Niezależnie od tego, należy wskazać, że organ w żaden sposób nie wykazał jak zarzucany błąd miałby wpłynąć na prawidłowość przebiegu konkursu i jego wynik.

Odnosząc się do zarzutu organu, że w zarządzeniu nr [...] Burmistrz, powołując się na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, pominął słowo "publicznej" - to wskazać należy, że mamy do czynienia ze zwykłą omyłką pisarską, która nie ma absolutnie żadnego wpływu na prawidłowość czy wynik konkursu - trudno byłoby sobie zresztą taki wpływ w ogóle wyobrazić.

Organ nadzorczy wszystkie powyższe zarzuty formułuje niejako - na marginesie, podkreślając, że konkurs w ogóle nie powinien się odbyć, ale nawet gdyby się odbył, to zawierałby powyższe uchybienia.

W ocenie strony skarżącej, naruszenia, o których pisze organ miały charakter omyłek pisarskich, a nie merytorycznych błędów i pozostają bez żadnego wpływu na przebieg i rozstrzygnięcie konkursu - na co organ nawet w swoim rozstrzygnięciu nie wskazuje.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Polemizując z zarzutami skargi, Wojewoda [...] wskazał, iż odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym, wynikające z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie sprowadza się do automatycznego zastosowania wszystkich norm Kodeksu w tym postępowaniu. Natomiast postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, co determinuje jego szczególny charakter. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest orzeczenie o sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to tym samym postępowanie w sprawie indywidualnej, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że uchwały bądź zarządzenia są aktami o innym charakterze niż decyzje lub postanowienia administracyjne, czemu wyraz dał ustawodawca wyodrębniając je w odrębnej kategorii w ramach aktów podlegających kontroli sądów administracyjnych - odpowiednio art. 3 § 2 pkt 1 oraz 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwały i zarządzenia stanowią ponadto nie rezultat, jak w wypadku decyzji administracyjnych, a przedmiot postępowania.

Na poparcie powyższych wywodów organ nadzoru wskazał uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn.. akt II OSK 447/06 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. II SAB/Wa 935/14).

Brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zarządzenia nr [...], nie mógł stanowić podstawy do niepodejmowania przez Wojewodę czynności nadzorczych wobec następczych aktów - zarządzeń nr [...],[...],[...] i [...] (w tym stwierdzenia ich nieważności). Wojewoda [...], jako organ nadzoru nad działalnością gminną, ma bowiem obowiązek, w przypadku wystąpienia istotnego naruszenia prawa, do podjęcia działań nadzorczych, co wynika z unormowań rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest określony ustawowo i wynosi 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1) i nie może być przedłużany. Wojewoda nie może tym samym zaniechać działań nadzorczych w oczekiwaniu na prawomocność rozstrzygnięcia, ponieważ jest związany określonymi powyżej zadaniami i terminami.

Wojewoda wskazał na rozstrzygnięcia podobnych spraw przez sądy administracyjne – np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 września 2012 r. sygn.. akt II SA/Go 580/12 i podkreślił, iż stosowana przez organ nadzoru praktyka nie była także kwestionowana przez sądy administracyjne, o czym świadczą m. in. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 841/13; z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2285/14; z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt. I OSK 1678/14 oraz z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 931/12.

Organ nadzoru nie zgadza się z twierdzeniem strony skarżącej, iż z uwagi na fakt niewykonywania obowiązków dyrektora przez B. M. W., także na skutek udzielonego jej urlopu dla poratowania zdrowia, Burmistrz "zmuszony był" powierzyć obowiązki dyrektora innej osobie.

Trzeba zauważyć, iż potrzeba powierzenia stanowiska dyrektora ZPPO w [...] zaistniała w wyniku niezgodnego z prawem odwołania dotychczasowego dyrektora.

Nie sposób także zgodzić się z argumentem strony skarżącej, iż "przede wszystkim jednak o naruszeniu przepisów prawa nie można mówić dlatego, że działanie Burmistrza jest zgodne ze stanem prawnym, jaki istnieje na gruncie prawa pracy".

Trzeba bowiem pamiętać, że postępowanie sądowe w tej sprawie nadal się toczy i w chwili obecnej nie sposób przewidzieć jego rezultatu. Warto w tym miejscu, w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Wa 1896/16, oddalającym skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, powtórzyć, iż: "oceniając skutki wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku Sądu pracy, w wykonaniu którego dyrektor została powołana na tą funkcję, należy też pamiętać, że eliminacja tego wyroku nastąpiła w drodze uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności. To zaś sprawia, że samo powołanie dyrektora na funkcję, nie jest obarczone wadą nieważności. W konsekwencji czynności podejmowane przez tego dyrektora w ramach pełnionej funkcji, są skuteczne i będą takie aż do momentu jego prawidłowego odwołania.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej skarżone rozstrzygnięcie ma uzasadnienie merytoryczne. Fakt, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. zakończyła się kadencja B. M. W. nie może w żadnym razie sanować niezgodnych z prawem działań Burmistrza Gminy [...], podjętych jeszcze w trakcie trwania kadencji dotychczasowej dyrektor ZPPO w [...]. Trzeba bowiem pamiętać, iż ważność aktu ocenia się według stanu na dzień jego wydania a stwierdzenie nieważności zarządzeń sprzecznych z prawem, powoduje ich nieważność ze skutkiem ex tunc. Argumentację organu nadzoru wzmacnia fakt, iż wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. I OSK 1318/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Gminy [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Wa 1896/16 w sprawie ze skargi Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...]. Tym samym rozstrzygnięcie organu nadzoru zyskało walor prawomocności a zarządzenie, odwołujące B. M. W. ze stanowiska dyrektora, należy uważać za nieważne od początku.

W przedmiotowej sprawie, to nie organ nadzoru przedwcześnie wydał skarżone rozstrzygnięcie, lecz Burmistrz Gminy [...] przedwcześnie nie czekając na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy przez NSA, podjął kroki zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora ZPPO. Należy bowiem zauważyć, że wszelkie działania Burmistrza zmierzające do obsadzenia stanowiska dyrektora ZPPO miały swoje źródło w nieskutecznym i niezgodnym z prawem odwołaniu B. M. W. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że kadencja B. M. W. już upłynęła. Trzeba mieć bowiem na względzie, że Burmistrz Gminy [...] wydał zarządzenia, będące przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia, w czasie, gdy obowiązywało wstrzymanie wykonania zarządzenia nr [...]. Dokonał tego bez podstawy prawnej. Argumenty strony skarżącej o konieczności i racjonalności podejmowanych działań, nie mogą być uwzględnione. Strona skarżąca własnym działaniem doprowadziła do bezprawnego (dziś już prawomocnie) odwołania dotychczasowego dyrektora ze stanowiska ZPPO, nie może więc tłumaczyć się, że z uwagi na bliżej nieokreślony interes społeczny musiała obsadzić to stanowisko, które w istocie nie zostało wcześniej skutecznie zwolnione. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że wszystkie zarządzenia, będące przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia, zostały wydane w następstwie odwołania B. M. W. a nie upływu jej kadencji. Argumentację organu nadzoru wzmacnia fakt, że zarządzeniem nr [...]stanowisko dyrektora ZPPO w [...] zostało powierzone na okres od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] marca 2022 r. a więc rozpoczynający się jeszcze przed upływem kadencji B. M. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]) jest zgodne z prawem.

Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 91 ustawy z dnia 8 maca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru co do zasady z urzędu, mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie.

Wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia w momencie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru jest działaniem fakultatywnym, natomiast w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania, nieważności całości lub części uchwały, czy zarządzenia - wstrzymanie wykonania nieważnej uchwały czy zarządzenia następuje obligatoryjnie, o czym wprost stanowi art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W literaturze prawa samorządowego przyjęto pogląd, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zauważyć jednak należy, iż w chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i doręczenia go organowi, nieważność aktu którego została stwierdzona, następuje także zawieszenie wykonania nieważnej uchwały lub zarządzenia do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 993/07 nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Burmistrz Gminy [...] zarządzeniem z dnia [...] maja 2016 r. odwołał dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] – B. M. W. Następnie, mimo stwierdzenia przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. nieważności powyższego zarządzenia, Burmistrz Gminy [...] wydał kolejne zarządzenia: z dnia [...] lutego 2017 r., z dnia [...] marca 2017 r., z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] marca 2017 r. - mocą których kolejno ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora ZPPO w [...], powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia powyższego konkursu, zatwierdził powyższy konkurs, powierzył stanowisko dyrektora ZPPO w [...] osobie wyłonionej w drodze tego konkursu J. C. Jednocześnie Burmistrz Gminy [...] wniósł skargę do WSA w Warszawie na rozstrzygnięciem nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/16 (a zatem przed wydaniem zakwestionowanych zarządzeń z dnia [...] lutego 2017 r., z dnia [...] marca 2017 r., z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] marca 2017 r.). Z kolei NSA wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1318/17 oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Gminy [...] od wyżej wskazanego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji.

W tym stanie prawnym i faktycznym, wyżej opisane zarządzenia Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r., z dnia [...] marca 2017 r., z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] marca 2017 r. pozostawały wprost w sprzeczności z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego jako wydane z istotnym naruszeniem prawa, zasadnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego zarządzeniem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. (porównaj uchwała NSA, wydana w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96).

Trafnie argumentuje w niniejszej sprawie Wojewoda [...], iż postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, co determinuje jego szczególny charakter. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest orzeczenie o sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to tym samym postępowanie w sprawie indywidualnej kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że uchwały bądź zarządzenia są aktami o innym charakterze niż decyzje lub postanowienia administracyjne, czemu wyraz dał ustawodawca wyodrębniając je w odrębnej kategorii w ramach aktów podlegających kontroli sądów administracyjnych - odpowiednio art. 3 § 2 pkt 1 oraz 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwały i zarządzenia stanowią ponadto nie rezultat, jak w wypadku decyzji administracyjnych, a przedmiot postępowania.

Dlatego nie sposób przyznać rację stronie skarżącej, iż organ nadzoru obowiązany był, w prowadzonym przez siebie postępowaniu, zastosować przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia związanego z odwołaniem B. M. W. ze stanowiska Dyrektora ZPPO w [...], przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie może mieć zastosowania w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06 orzekł, iż: "z zasady odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego".

Chociaż na dzień wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nie było jeszcze prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., odwołującego B. M. W. ze stanowiska dyrektora, to jednak wykonanie tego zarządzenia zostało wstrzymane z dniem doręczenia Burmistrzowi tego rozstrzygnięcia nadzorczego, stosownie do treści przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od momentu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego organowi gminy, następuje stan związania organu nadzoru własnym rozstrzygnięciem. Wobec tego organ nadzoru mógł wydać zaskarżone rozstrzygnięcie jeszcze przed uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nr [...], gdyż w czasie, gdy je wydawał, istniał stan równoważny z tym, jaki by istniał gdyby zarządzenia nr [...] nie było (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Wa 1833/15).

Brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., dotyczącego zarządzenia nr [...] , nie mógł stanowić podstawy do niepodejmowania przez Wojewodę czynności nadzorczych wobec następczych aktów - zarządzeń Burmistrza Gminy [...] nr [...], [...],[...] i [...] (w tym stwierdzenia ich nieważności). Wojewoda [...], jako organ nadzoru nad działalnością gminną, ma bowiem obowiązek, w przypadku wystąpienia istotnego naruszenia prawa, do podjęcia działań nadzorczych, co wynika z unormowań rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest określony ustawowo i wynosi 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i nie może być przedłużany. Wojewoda nie może zaniechać działań nadzorczych w oczekiwaniu na prawomocność rozstrzygnięcia, ponieważ jest związany zadaniami i terminami ustawy o samorządzie gminnym.

Z chwilą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., wstrzymane zostało wykonanie będącego jego przedmiotem zarządzenie z dnia [...] maja 2016 r. W związku z powyższym uznać należy, iż skoro dotychczasowa dyrektor – M. B. Wujec nie została skutecznie odwołana, brak było jakichkolwiek podstaw do wydawania przez Burmistrza Gminy [...] zakwestionowanych zarządzeniem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2017 r. zarządzeń, dotyczących ogłaszania konkursu na stanowisko dyrektora danej palcówki oświatowej, powoływania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektorskie, ani zatwierdzania takiego konkursu oraz powołania na stanowisko dyrektora osoby wyłonionej w tym konkursie – J. C. Przywołany w tym względzie argument skarżącego, iż z uwagi na brak regulacji w przedmiocie terminu w jakim może zostać przeprowadzony konkurs na stanowisko, nie można przyjąć, iż uprzednio musi zostać zwolniony dyrektor dotychczasowy, a konkursy powinny odbywać się w trakcie kadencji pełniącego obowiązki dyrektora, w celu zapewnienia niezakłóconej pracy szkoły - nie może zostać uwzględniony. Mimo, iż ustawa o systemie oświaty, ani wydane do niej przepisy wykonawcze nie określają terminu, w jakim winien być przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora szkoły i nie ma przeszkód, aby konkurs na stanowisko dyrektora przeprowadzono w trakcie trwania kadencji dyrektora, lecz w przypadku, gdy kadencja w sposób niezakłócony dobiega ustawowego pięcioletniego terminu. W przypadku natomiast, gdy dyrektor odwołany został w trakcie pełnienia kadencji, formalne przygotowania na rzecz kolejnego konkursu przed terminem, w którym odwołanie urzędującego dyrektora stanie się ostateczne, uznać należy za działanie przedwczesne, a także pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej, oparte bowiem na akcie prawnym, wykonanie którego zostało zawieszone.

W niniejszej sprawie kwestionowane przez Wojewodę [...] zarządzenia były wydawane w trakcie trwania kadencji dyrektora placówki oświatowej - B. M. W. (kadencja ta upływała dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r.) . Nadto wyłoniona w drodze kwestionowanego konkursu na to stanowisko – J. C. otrzymała powierzenie stanowiska od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] marca 2022 r. (zarządzenie z dnia [...] marca 2017 r.) Zatem zarządzenia te były nie tylko niezgodne z prawem, ale także przedwczesne.

Nie jest także zasadna argumentacja skargi, odwołująca się do przepisów Prawa Pracy. Trzeba bowiem pamiętać, że niniejsza skarga dotyczy innych zagadnień regulowanych ustawą o samorządzie gminnym i legalności wydania zarządzeń Burmistrza Gminy [...] nr [...], [...], [...] i [...]. Natomiast postępowanie przed Sądem Pracy wprost tej kwestii nie dotyczy, nadal się toczy i w chwili obecnej nie sposób przewidzieć jego rezultatu. Nadto problem ten rozstrzygnął Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wa 1896/16, oddalającym skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzając iż: "oceniając skutki wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku Sądu Pracy, w wykonaniu którego dyrektor została powołana na tą funkcję, należy też pamiętać, że eliminacja tego wyroku nastąpiła w drodze uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności. To zaś sprawia, że samo powołanie dyrektora na funkcję, nie jest obarczone wadą nieważności. W konsekwencji czynności podejmowane przez tego dyrektora w ramach pełnionej funkcji, są skuteczne i będą takie aż do momentu jego prawidłowego odwołania". Dodać tu należy, iż skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1318/17.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.