Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1482/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, art. 133 i 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 151/09 w sprawie ze skargi R. T. i G. W. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Sz 151/09, po rozpoznaniu skargi R.T. i G. W. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2008r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

R. T. wniósł w dniu [...] stycznia 2009r., za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2008r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w obrębie ewidencyjnym P., P., Ch. z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych ( sygn. akt II SA/Sz151/09).

Zaskarżonej uchwale R. T. zarzucił naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w oparciu o powołany wyżej przepis wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu zaś tej skargi podał, iż uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...]lipca 2006r. umożliwiła przystąpienie do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., co z jednej strony stworzyło możliwości projektowania i lokalizacji siłowni wiatrowych na terenie rolniczym, zaś z drugiej strony skutkowało ograniczeniami dla zabudowy oraz w dalszej perspektywie możliwości prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego w ogóle. Skarżący podniósł, iż uchwała opiera się na fałszywej przesłance polegającej na tym, że planowana farma wiatrowa nie będzie wpływać na rolnicze sposoby użytkowania terenu oraz doprowadzi do aktywizacji gospodarki i stworzy nowe miejsca pracy.

W ocenie skarżącego natomiast, w rzeczywistości farma wiatrowa doprowadzi do systematycznego osuszania gruntów, ograniczy swobodę typu upraw i spowoduje tym samym obniżenie wydajności gospodarstwa oraz spadek jego wartości. Skarżący podniósł ponadto, że uchwała Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. została podjęta z naruszeniem formalnych terminów, tj. na dwa dni przed upływem 21 dniowego terminu do składania wniosków do planowanej zmiany studium, bowiem obwieszczenie wójta datowane na dzień [...] lipca 2006r. wywieszone zostało dnia [...] lipca 2006r., uchwała podjęta została w godzinach przedpołudniowych w dniu [...] lipca 2006r., zaś termin do składania wniosków upływał w dniu [...] sierpnia 2006r.

Dalej skarżący podał, iż wobec podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. przed upływem ustawowo określonego terminu, złożył do Urzędu Gminy, a następnie do Przewodniczącego Rady Gminy pisemne wnioski oraz zastrzeżenia dotyczące podjętej uchwały, poparte aprobatą grupy mieszkańców gminy P. Skarżący podkreślił, że ani wójt, ani Przewodniczący Rady Gminy nie zajęli merytorycznego stanowiska wobec podniesionych przez skarżącego argumentów, zaś bierność Urzędu Gminy P. skarżący uzasadnia osobistym interesem wójta w realizacji projektowanej farmy wiatrowej, która powstać miała na nieruchomości stanowiącej własność wójta. R.T. podał, iż wobec zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań przez Urząd Gminy, skarżący oraz 22 rodzinny zamieszkujące obręb planowanej inwestycji dwukrotnie składali skargi, wskazując na uchybienia Urzędu Gminy kierowanego przez wójta.

Skarżący wskazał również, że Rada Gminy P. we wrześniu 2008r. zobowiązała inwestora planowanej inwestycji do przeprowadzenia rozmów i ustalenia kompromisu z rolnikami, właścicielami terenów rolnych graniczących z nieruchomościami, na których miała być zlokalizowana farma wiatrowa. Inwestor, reprezentowany przez nieznaną osobę z Warszawy oraz syna wójta, przyjął na siebie to zobowiązanie, jednak go nie wykonał, bowiem w ocenie skarżącego nie sposób uznać akcji zbierania podpisów wśród mieszkańców wsi P., którzy nie są rolnikami, ani też właścicielami gruntów, na które oddziaływać będzie farma wiatrowa za przeprowadzoną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skarżący podniósł, iż w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów o radach sołeckich, bowiem zamiarem inwestora było stworzenie fikcji wykonania nałożonego przez Radę Gminy zobowiązania o konsultacji inwestora z rolnikami.

Skargę tożsamej treści na tę sama uchwałę w dniu 19 stycznia 2009r., za pośrednictwem organu, wniósł G.W.- sygnatura akt II SA/Sz 156/09.

Rada Gminy P. obie skargi przesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wraz z aktami sprawy wraz jednobrzmiącymi odpowiedziami na skargi.

W treści odpowiedzi na skargę wniosła o ich oddalenie, wskazując na wstępie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy P. Nr [...] podjęta została w dniu [...] października 2008r., a nie jak błędnie wskazano w skardze w dniu [...] października 2008r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy P. podała, że mieszkańcy Gminy P., w tym skarżący, pismem z dnia [...] listopada 2008r. wystąpili do Rady Gminy P. z żądaniem usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] października 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w obrębie ewidencyjnym P., P., Ch. z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych. W uzasadnieniu żądania wskazali jednak na uchybienia formalne popełnione przy podejmowaniu przez Radę Gminy P. innej uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r., wskazując jednocześnie na wady prawnej samej uchwały. Organ podał, iż pomimo oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią sentencji żądania a treścią uzasadnienia tego żądania, Rada Gminy P. podjęła w dniu [...] grudnia 2008r. uchwałę Nr [...] odmawiającą uchylenia uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2008r. z uwagi na brak podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zakwestionowanej uchwały.

Organ wskazał, iż wniesiona przez R. T. skarga jest powieleniem stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] listopada 2008r. oraz - podobnie jak w powołanym piśmie - w treści skargi występuje sprzeczność pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, co utrudnia rzeczowe odniesienie się do złożonej skargi.

Nie mniej jednak Rada Gminy P. stwierdziła, że skarżący nie tylko nie wykazał swego interesu prawnego uzasadniającego żądania zawarte w skardze, ale również nie wskazał okoliczności mających potwierdzić zasadność zawartych w skardze zarzutów. Zdaniem organu, skarżący nie podał, na jakich konkretnie przesłankach oparty został zarzut naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, nie wskazał dowodów mających świadczyć o ograniczeniu warunków eksploatacji gospodarstw rolnych, skutkujących obniżeniem ich wartości, jak też przesłanek rzekomego pogorszenia warunków zamieszkania w rejonie objętym spornym planem.

Organ podkreślił, że podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych nie przesądza o szczegółowych warunkach jej lokalizacji, a jedynie stanowi spełnienie wstępnego warunku lokalizacji inwestycji. Realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczy uchwała jest bowiem ostatecznie uzależniona od uzyskania przez inwestorów tytułów prawnych do poszczególnych działek, zaś o realnej możliwości lokalizacji farmy elektrowni wiatrowej zdecydują właściciele nieruchomości położonych w obrębie objętym regulacją uchwały. Dodatkowo podniesiono również, iż bezzasadne są zastrzeżenia skarżącego co do procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, skoro z załączonej do uchwały dokumentacji wynika, że dopełniono wszystkich wymogów formalno - prawnych koniecznych do jej skutecznego podjęcia. Nadto zwrócono uwagę na fakt, iż poprzedzającą podjecie zaskarżonej uchwały zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy P. podjęto uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r., która nie została zakwestionowana ani przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, ani w postępowaniu sądowo - administracyjnym.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wydał zarządzenie o połączeniu sprawy II SA/Sz 151/ 09 ze sprawą II SA/Sz 156/09 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawy po połączeniu prowadzone są pod sygnaturą II SA/Sz 151/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skarg uznał je za uzasadnione.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest nie tylko treść planu zagospodarowania przestrzennego oraz załączników do uchwały, lecz także procedura sporządzenia i uchwalenia planu. Stosownie bowiem do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. I tak pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieściło formalne stwierdzenie zgodności rozwiązań planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzedzające uchwalenie planu, natomiast w pojęciu zasad - merytoryczna, tj. rzeczywista zgodność treści planu z treścią owego stadium.

Stosownie do treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresem infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W sprawie niniejszej zgodność ostatecznego projektu planu ze studium w ogóle nie została formalnie stwierdzona. Brak jest bowiem stosownego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak również Rada Gminy P. nie przedstawiła Sądowi, mimo pisemnego wezwania, odrębnej uchwały w tym zakresie. W takiej sytuacji uznać należało, że Rada Gminy P. podjęła zaskarżoną uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Taki sposób procedowania nad uchwałą planistyczną istotnie narusza przewidziany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tryb jej sporządzania.

Naruszenia zasad i trybu sporządzenia dotyczą ogółu postanowień planu, stanowiącego integralną całość, dlatego też jak podniesiono należało stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w całości, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina P. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w oparciu orzeczenia o niekompletne akta sprawy, nie obejmujące nadesłanych Sądowi rozstrzygnięć Rady Gminy poprzedzających uchwalenie spornego planu w postaci uchwały o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. i uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obrębów P., P. i Ch. -potwierdzających zgodność zakresu opracowania i funkcji dla jego obszaru z ustaleniami studium;

art.141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu odniesienia się przez WSA w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów odpowiedzi na skargę R.T. i G. W., w tym szczególnie do zarzutu sprzeczności sentencji skargi z jej uzasadnieniem nasuwającej zasadnicze wątpliwości co do przedmiotu faktycznego zaskarżenia, a nadto także na braku odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do przedstawionych mu na jego żądanie i poprzedzających uchwalenie kwestionowanego planu, uchwał nr VI/45/07 z dnia 23 marca 2007r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. i uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym P., P., Ch. - w kontekście zgodności przyjętej zmiany planu ze studium ;

art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku rażącego naruszenia przez Radę Gminy zasad sporządzania planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego uchwalenia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując prawnej kontroli aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy oczywistej sprzeczności sentencji skargi wniesionej przez R.T. i G.W. z jej uzasadnieniem, nie wyjaśnił w treści motywów swego wyroku; dlaczego przyjął, iż przedmiotem kwestionowania jest uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] października 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w obrębie ewidencyjnym P., P., Ch. z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych, - podczas gdy w treści uzasadnienia skargi jej autorzy podważają (pomimo błędnego wskazania numeracji) zasadność podjęcia i prawną wadliwość zgoła innej uchwały Rady, a mianowicie uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. w przedmiocie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. przyjętego uchwałą nr [...] ze zmianami wynikającymi z uchwał nr [...] i nr [...], w obrębie ewidencyjnym S., R., B., D., N., Ch., P. i P.

Ograniczenie się przez Sąd tylko do potwierdzenia w swym uzasadnieniu, że organ w odpowiedzi na skargę zauważył sprzeczność sentencji skargi z jej uzasadnieniem - nie wystarcza do ustalenia przyczyn uznania, iż skarga dotyczy unieważnionej uchwały, pomimo podnoszonej przez organ praktycznej niemożności rzeczowego odniesienia się do zarzutów skargi. Brak wyjaśnienia dlaczego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...], a nie uchwała nr [...] przekreśla możliwość dokonania oceny trafności przeprowadzonej przez WSA kontroli sądowo-administracyjnej aktu prawa miejscowego w kontekście regulacji z art.141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt.5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pomijając już, że Sąd pierwszej instancji konsekwentnie utrzymuje w treści swego orzeczenia, iż sporny plan obejmuje m.in. miejscowość "Ch.", podczas gdy w istocie dotyczy on m.in. wsi "Ch.", - to o wadliwości zapadłego orzeczenia przesądza przede wszystkim, naruszające wymóg z art.133 §1 ustawy procesowej oparcie wyroku o niekompletne akta sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2009r. ( z datą wpływu do UG P. [...] maja 2009r. ) Sąd zażądał nadesłania :

- uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy P. podjętej po [...] lipca 2006r.;

- uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności zmian planu uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2008r. z ustaleniami Studium. W wykonaniu tego zalecenia, - przy piśmie Rady Gminy z dnia [...] maja 2009r. nr [...] przesłano do WSA w Szczecinie kopie-uchwał:

nr [...] z dnia [...] marca 2007r. w sprawie uchwalenia zmiany III studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.;

nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym P., P., Ch.

Z pocztowego potwierdzenia doręczenia tych dokumentów Sądowi wynika, iż dotarły one do akt sprawy w dniu [...] maja 2009r.

Z treści wyżej cytowanych uchwał jednoznacznie wynika, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przyjęty uchwałą nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium. Zapisy stanowiącej integralną część uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. " Analizy zgodności przystąpienia do opracowania miejscowego planu, oraz określenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy P. dla terenu w obrębie geodezyjnym P., P. i Ch. " - nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Nie dostrzeżenie zatem przyjętych przez Radę Gminy w trybie prawem przewidzianym w tym zakresie ustaleń, oznacza pominięcie przy orzekaniu tej części akt sprawy, które rozstrzygają o prawnie wymaganej zgodności uchwalonego planu z ustaleniami studium.

Dobitnym potwierdzeniem pominięcia części tworzącej akta sprawy dokumentacji decydującej o prawnej zasadności podjęcia unieważnionej uchwały, a jednocześnie o nietrafności stanowiska WSA, - jest brak jakiegokolwiek, nawet lakonicznego odniesienia się przez Sąd do prawnego znaczenia uchwał nr [...] i nr [...] - dla rozstrzygnięcia sporu. Gdyby Sąd pierwszej instancji uwzględnił sam fakt podjęcia przez Radę Gminy przywołanych wyżej uchwał przed podjęciem unieważnionego aktu, oraz dokonał wnikliwej analizy ich treści, w ocenie skarżącej Gminy z pewnością doszedłby do wniosku, iż zarzut naruszenia zasad i procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie zgodności planu z ustaleniami studium jest całkowicie chybiony. Trafności takiego wniosku nie zmienia brak w treści unieważnionej uchwały odrębnego zapisu dotyczącego zgodności planu z ustaleniami studium, skoro poprzedzające podjęcie tej uchwały, rozstrzygnięcia dotyczące zmiany studium, oraz przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie miejscowości P., P., Ch.- wyraźnie wskazują na zgodność zamierzeń planistycznych, usankcjonowanych podjęciem uchwały XXIII/235/08 z ustaleniami wcześniej zmienionego studium.

Podniesienie więc w tych okolicznościach przeciwko skarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art.133 § 1 ustawy procesowej znajduje pełne usprawiedliwienie.

Za zasadny zdaniem Gminy uznać należy też kasacyjny zarzut obrazy art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jeśli zważyć, że mające wpływ na treść wyroku naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, doprowadziły do uwzględnienia skargi R.T. i G. W., podczas gdy obiektywny stan rzeczy, wynikający z pełnej dokumentacji tworzącej akta sprawy o sygn. akt II SA/Sz/151/09 - nie dawał podstaw do uwzględnienia skargi.

Oczywiście błędne - zdaniem organu, ustalenia faktyczne poczynione przez WSA doprowadziły w następstwie do nietrafnej subsumpcji przyjętego w postępowaniu sądowo-administracyjnym stanu faktycznego pod dyspozycję art.20 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podnoszenie jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego wydaje się jednak niecelowe, jeśli założyć, że miałoby ono charakter wtórny w stosunku do naruszeń proceduralnych, z powodu których, w pierwszej kolejności, - zaskarżony wyrok winien ulec wzruszeniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. T. wniósł o jej oddalenie podkreślając , że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził nieważność uchwały, która została przez niego zaskarżona w petitum skargi. Jednocześnie wyjaśnił, że nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy petitum skargi z jej uzasadnieniem gdyż przedstawił w niej wyłącznie w sposób historyczny w jaki sposób doszło do bezprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania . W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione zarzuty, choć nie wszystkie z nich jak i argumentacja przedstawiona w tym zakresie zasługiwały na uwzględnienie.

Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwione pozostają zarzuty naruszenia art. 141 § 1 i art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przystępując do wyjaśnienia takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, iż stosownie do regulacji art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę m.in. na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność jeżeli - o czym stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - jest ona sprzeczna z prawem. Sprzeczność z prawem uchwały rady gminy stwierdza sąd administracyjny, do którego uchwała zostaje zaskarżona.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oceniając legalność zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, że nie stwierdzono formalnie zgodności ostatecznego planu ze studium, gdyż brak jest stosowanego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak również Rada Gminy P. nie przedstawiła Sądowi mimo pisemnego wezwania, odrębnej uchwały w tym zakresie, a wiec podjęto tę uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium co stanowi o jej sprzeczności z prawem. W ocenie Sądu była to wyłączną podstawa zakwestionowania legalności planu w całości.

Norma art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zdań własnych gminy oraz zasadach finansowania , zgodnie z przepisami o finansach publicznych(.....).

Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 w/w ustawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet w ślad za przyjętym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2006 r. II OSK 698/06 ), że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 w/w ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

Tym samym wobec powyższego zauważyć należy, iż dla pozostawienia w obrocie prawnym uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest zatem stwierdzenie jego zgodności ze studium w uchwale rady gminy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargi R. T. i G. W. zwrócił się do Gminy P. pismem z dnia 13 maja 2009r. w szczególności o nadesłanie uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności zmian planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą z ustaleniami Studium.

W odpowiedzi na to wezwanie jak trafnie zauważono to w skardze kasacyjnej Gmina pismem z [...] maja 2009r. - przekazała Sądowi pierwszej instancji w szczególności uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym P., P., Ch.. Integralna częścią tej uchwały co wynika z jej § 4 jest analiza zasadności przystąpienia do opracowywania planu oraz określenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla terenów w obrębie geodezyjnym P., P., Ch.

Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze powyższą uchwałę niezbędne było odniesienie się do niej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonując jej oceny w kontekście przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonano tego w zaskarżonym wyroku, gdyż poza lakonicznym stwierdzeniem, że Gmina nie przestawiła takiej uchwały w swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dokonał pełnej oceny przedstawionej uchwały w omawianym zakresie.

Tym samym na uwzględnienie zasługuje zarzut kasacji naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ), który określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały nie odniesiono się uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zgromadzonego materiału dowodowego a przede wszystkim przedstawionej na żądanie Sądu uchwały, której integralną częścią jest analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Ocena ta winna więc uwzględniać szczegółowe rozważania w odniesieniu do wskazanej wyżej uchwały z dnia 27 kwietnia 2007 r. w kontekście tego czy można ją uznać za taką, która stwierdza zgodność planu ze studium czy też nie. Tym samym podniesiony zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego pozostaje usprawiedliwiony, gdyż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przy przedstawionym przez Gminę materiale dowodowym w sposób adekwatny do celu sprawy, dlaczego uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czym również naruszył na tym etapie postępowania w/w normę prawa procesowego.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutów kasacji, iż Sąd nie ustosunkował się w sposób pełny do odpowiedzi na skargę wniesioną przez Gminę w tym do zarzutu sprzeczności skarg i ich uzasadnień. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obaj skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy P. z dnia 29 października 2008r. nr [...] o czym przesądza petitum obu skarg. Odmienne twierdzenie Gminy P. wskazujące na uzasadnienia powołanych skarg nie pozwala jednak na przyjęcie odmiennego stanowiska jakoby przedmiotem zaskarżenia była inna uchwała.

Nie można również uznać, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią tej normy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby to było możliwe, Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, przesłanych przez organ, a dotyczących wniesionej skarga. Jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać w sprawie i wezwać organ do uzupełnienia akt. W rozpoznawanej sprawie tak też się stało i Sąd pierwszej instancji zażądał od Gminy niezbędnych materiałów. Jednakże to, że dokonując już oceny przekazanych Sądowi materiałów uczynił to w sposób sprzeczny z art. 141 § 4 wskazanej wyżej ustawy procesowej nie prowadzi do wniosku , iż orzekał na podstawie niekompletnych akt czym niewątpliwie w takiej sytuacji naruszyłby normę art. 133 § 1 ustawy procesowej. W rozpoznawanej sprawie jednakże nie doszło do naruszenia tej normy procesowej.

Reasumując dotychczasowe rozważania przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako posiadającą usprawiedliwione podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji . Jednocześnie mając na uwadze szczególnie uzasadniony przypadek występujący w tej sprawie na podstawie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.