Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 495/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. F. (dalej także "skarżąca") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.Sp. z o.o. z siedzibą w T. w S. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę układu zaporowo-upustowego projektowanego gazociągu DN 500 MOP 6,0 MPa na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. K. w S..

Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem żadna ze stron nie wniosła odwołania.

A. F. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem powyższej decyzji Starosty [...], jak również decyzja ta nie została do niej skierowana.

Pismem z 14 czerwca 2016 r., uzupełnionym pismem z 20 czerwca 2016 r. A. F. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej, w wyniku wydania spornej decyzji doszło do naruszenia stosunków wodnych oraz obrazy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce będącej przedmiotem robót. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S., sąsiadującej z terenem wspomnianej inwestycji.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że skarżąca nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a jedynie wykazuje się interesem faktycznym.

GINB po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] grudnia 2016r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wyjaśniając, że A. F. winna być stroną postępowania, albowiem z projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji (projekt budowlany – nr rys. 03/UZU, s. 89), wynika, że na działce skarżącej mają być prowadzone roboty budowlane (ułożenie kabla światłowodowego).

Po ponowny rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...], z uwagi na brak legitymacji procesowej A. F..

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej GINB decyzją z [...] lipca 2017 r. znak: [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji i po raz kolejny przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...].

Następnie Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2018 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r.

GINB decyzją z [...] lipca 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy wskazane wyżej rozstrzygnięcie organu I instancji.

W wyniku skargi wniesionej przez A. F., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2234/18, uchylił orzeczenia organów obu instancji, przesądzając, że A. F. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego, A. F. złożyła w ustawowym terminie odwołanie do GINB.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, GINB wspomnianą na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody [...], uznając je za prawidłowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że według dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono realizację układu śluzy nadawczo-odbiorczej tłoka inspekcyjnego z układami obejściowymi oraz zespołu zaporowo-upustowego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500, MOP 6,0 MPa relacji [...] – [...]. W ramach inwestycji przewidziano m.in. budowę układu zaporowo-upustowego, przenośnego zbiornika kondensatu oraz kabla światłowodowego (Projekt budowlany - s. 4). Poszczególne elementy inwestycji wymieniono także w treści kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt sprawy wynika, że inwestor – P.Sp. z o.o. w T. Z.w S. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działki nr ew. [...] [...], [...], [...], [...] obr. [...]) na cele budowlane. W ocenie GINB nie doszło zatem do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 1409 – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Zdaniem organu odwoławczego, w badanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], na których zrealizowana została sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta Sandomierza (dalej także "MPZP" bądź "plan miejscowy"). Powyższe działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem - 1RG (teren stacji redukcyjnej gazu - zob. § 4 ust. 1 pkt 17 i § 14 ust. 10 MPZP). Sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. planu miejscowego. Parametry projektowanego obiektu nie naruszają ustaleń co do rodzaju oraz lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Ponadto Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. znak: [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia od stacji w Z. do przekroczenia rzeki [...] z wyłączeniem terenu H.Sp. z o.o." Przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń ww. decyzji Burmistrz Miasta [...]. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w zakresie rodzaju inwestycji, lokalizacji, a także warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wymagań dotyczących środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym, wymogów w zakresie przeciwdziałania awariom przemysłowym.

Wojewódzki Konserwator Zabytków - Kierownik Delegatury w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], pozwolił inwestorowi na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...] – [...], układ zaporowo-upustowy ul. [...] w S. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], według uzgodnionego przebiegu.

Odcinki gazociągu DN 500 oraz DN 300 oznaczono natomiast jako realizowane "wg. odrębnego opracowania" na innym jego etapie. Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można mówić o ograniczeniu możliwości zagospodarowania działki skarżącej o nr ew. [...] w S. (KW Nr KM S/00018862/2), które wynikałoby z ustanowienia stref kontrolowanych gazociągu, o których mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640) oraz działka ta nie znajduje się w strefie zagrożenia wybuchem przedmiotowego układu zaporowo-upustowego (Projekt budowlany - nr rys. 07 - s. 93).

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji odwołania GINB wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - str. 89), rzędna terenu działki nr ew. [...], należącej do skarżącej, wynosi od 147 m n.p.m. do 145,5 m n.p.m. ze spadkiem terenu w kierunku przedmiotowej inwestycji, natomiast rzędna działki inwestycyjnej nr ew. [...], graniczącej bezpośrednio z działką nr ew. [...] wynosi od 145,5 m n.p.m. do 145 m n.p.m. ze spadkiem w kierunku następnej działki inwestycyjnej nr ew. [...] Poza tym, na działce nr ew. [...] będą zlokalizowane jedynie urządzenia podziemne, a rzędna terenu po wykonaniu planowanej inwestycji pozostanie bez zmian. W projekcie budowlanym (str. 38) znajduje się ponadto opinia geotechniczna, z której wynika, iż dla projektowanego gazociągu została wykonana dokumentacja badań podłoża gruntowego. Wykonano również systematyczne sondowanie próbnikowe dla określenia warunków geologicznych wzdłuż trasy gazociągu, określono pobrane z przelotu sond równikowych rodzaje gruntu, a także określono fizykomechaniczne właściwości wydzielonych warstw geotechnicznych. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnego opracowania, z którego wynikałoby, że w związku z przedmiotową inwestycją dojdzie do zakłócenia stosunków wodnych.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że kabel światłowodowy przechodzący przez działkę skarżącej nr ew. [...], zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, będzie realizowany w ramach następnego etapu przedmiotowej inwestycji, który nie jest objęty kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Na potwierdzenie powyższego inwestor przy piśmie z 12 czerwca 2018 r przekazał decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu DN 500 oraz rurociągu dla prowadzenia kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu m.in. na działce nr ew. [...]. A. F. brała udział jako strona w postępowaniu zakończonym tą decyzją Starosty [...] i decyzji tej nie kwestionowała.

Wobec dokonanych ustaleń, GINB nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...] była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. F. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca niesłusznie nie miała zapewnionego prawa aby sprzeciwić się lokalizacji inwestycji polegającej na budowie układu zaporowo-upustowego w pobliżu należącego do niej budynku mieszkalnego. Oznacza to, że może wnioskować o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.). Przysługujący jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2234/18, wobec czego skarżąca ma prawo kwestionować tę decyzję.

Skarżąca uważa, że ww. decyzja organu powiatowego rażąco narusza prawo, gdyż jest niezgodna z zapisami MPZP dotyczącymi zakazu zmiany ukształtowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza bowiem podniesienie terenu do rzędnej 146,5 m n.p.m.

Ponadto w planie miejscowym, dla terenu inwestycji został ustanowiony zakaz lokalizowania budowli liniowych, tymczasem w ramach inwestycji wzniesiono mur oporowy o długości ponad 80 m.

Zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego, jednakże legalizowanie decyzji niezgodnej z obowiązującym MPZP, jest działaniem celowym - poświadczeniem nieprawdy - przestępstwem urzędniczym.

GINB twierdzi, że rzędna terenu po wykonaniu planowanej inwestycji pozostanie bez zmian, co w przekonaniu skarżącej nie jest prawdą. Gdyby organ w należyty i wyczerpujący sposób ustalił okoliczności faktyczne sprawy, to doszedłby do wniosku, że nastąpiła zmiana ukształtowania terenu przez jego wyniesienie w stosunku do stanu istniejącego przed rozpoczęciem inwestycji oraz umieszczenia urządzeń ponad powierzchnią gruntu. Poza tym, wielokrotne wizje lokalne w terenie i ekspertyzy hydrologiczne niezależnych hydrologów potwierdzają zakłócenie stosunków wodnych spowodowane prowadzoną inwestycją, tj. wskutek podwyższenia terenu i wykonania od strony wschodniej betonowego muru zagłębionego 2.0 m poniżej pierwotnej powierzchni terenu jako podstawy ogrodzenia nieruchomości. Mur ten stanowi trwałą blokadę dla spływów wód powierzchniowych, które odbywały się w kierunku obniżenia terenu stanowiącego obecnie część nieruchomości należącej do inwestora. Według opinii biegłych, szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie wykonanej blokady odnosi się także do stanu wód gruntowych, ograniczenie przepływu wód gruntowych w kierunku naturalnej podstawy drenażu jaką stanowi w przedmiotowym terenie rzeka [...] skutkuje podwyższeniem poziomu wód w granicach działek należących do Spółki, co przy wysokich stanach wód będzie również odczuwalne na działce skarżącej.

W ocenie skarżącej, w omawianej sprawie wystąpiły zatem niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze i społeczne naruszenia, których zaistnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i których wystąpienie pozwala na ocenę opisanego naruszenia jako rażącego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącą decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, jest zgodna z prawem.

Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie więc jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może natomiast mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, opubl. w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, CBOSA).

W ocenie tutejszego Sądu, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, a tym bardziej o spełnieniu dwóch pozostałych przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. Warto zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z dyspozycji przywołanego art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika zatem, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organ powiatowy weryfikując wniosek inwestora w trybie przepisów art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, uznał, że spełnia on wszystkie stawiane przez prawo wymogi, co uzasadniało zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Ocenę tę w pełni podziela i akceptuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdzając jednocześnie, że zarzuty skargi okazały się w całości niezasadne.

Organy prawidłowo ustaliły, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączył do niego wymagane przepisami ww. ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2), t.j. m.in. poprawnie wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Jak wynika z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie, zakres robót budowlanych polegających na rozbudowie układu zaporowo-upustowego projektowanego gazociągu DN 500 MOP 6,0 MPa na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w S., objętych zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym przez Starostę pozwoleniem na budowę, nie wykraczał poza granice ww. nieruchomości (zob. Projekt budowlany - str. 4).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

Prawidłowo ustalono, że na terenie działek inwestycyjnych, w dniu wydania przez Starostę [...] pozwolenia na budowę, obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S.. Dla obszaru ww. nieruchomości oznaczonym w MPZP symbolem – 1RG przewidziano właśnie przeznaczenie pod stację redukcyjną gazu - zob. § 4 ust. 1 pkt. 17 i § 14 ust. 10 MPZP. Sporna inwestycja odpowiada zatem przeznaczeniu terenu określonego w planie miejscowym.

W uzasadnieniu badanej decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. stwierdzono, że projektowana budowa nie narusza ustaleń MPZP. Skarżąca twierdzi jednak, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza postanowienia planu miejscowego dotyczące zakazu zmiany ukształtowania terenu oraz zakazu lokalizowania budowli liniowych. Do naruszenia powyższych postanowień planu miejscowego miało dojść wskutek podniesienia terenu do rzędnej 146,5 m n.p.m. oraz wybudowania obiektu liniowego w postaci muru oporowego o długości ponad 80 m, które to działania spowodowały naruszenie stosunków wodnych na gruncie.

Ustosunkowując się do wskazanych zarzutów organy trafnie wyjaśniły skarżącej, że kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym podlega decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca projekt budowlany w kształcie przedłożonym przez inwestora, a nie sposób realizacji przedmiotowych robót budowlanych. Projekt budowlany nie przewidywał natomiast ani podwyższenia terenu zmieniającego jego ukształtowanie, ani też realizacji wskazywanego przez skarżącą "betonowego muru oporowego" o długości ok. 80 m "zagłębionego 2,0 m poniżej pierwotnej powierzchni terenu jako podstawy ogrodzenia nieruchomości". Z projektu zagospodarowania terenu (stanowiącego część Projektu budowlanego - str. 89) wynika, że zasadnicze rzędne terenu działki inwestycyjnej nr ew. [...], graniczącej bezpośrednio z działką skarżącej nr ew. [...], po wykonaniu planowanej inwestycji nie ulegną zmianie i będą wynosić od 145,5 m do 144,9 m ze spadkiem w kierunku przeciwnym (działka inwestycyjna nr ew. [...]) niż działka skarżącej, na której rzędne terenu wynoszą odpowiednio od 147 m do 145,5 m ze spadkiem w kierunku działki nr ew. [...]. Z projektu budowlanego nie wynika zatem, ażeby w ramach planowanych robót budowlanych na działce graniczącej z nieruchomością skarżącej miało dojść do modyfikacji ukształtowania terenu mogącej wpłynąć na zmianę kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Należy podkreślić, że zakaz w tym zakresie został wyrażony w § 7 pkt 12 MPZP, przy czym w przepisie tym zaznaczono, że przedmiotowy zakaz nie dotyczy oczywistych makroniwelacji w obrębie przyziemia budynków projektowanych oraz dróg. W projekcie budowlanym (str. 89), na fragmentach działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] zaprojektowano drogę dojazdową o szerokości 3 m, której punktowe wyniesienie wynosi ok. 146,5 m. Jednakże jak już wspomniano, w świetle przywołanego § 7 pkt 12 planu miejscowego, w przypadku budowy dróg, zmiana tego rodzaju jest w pełni dopuszczalna. Poza tym, mając na uwadze stosunkowo niewielki zakres zagospodarowania terenu ww. drogą, nie sposób uznać, ażeby powyższe miało istotny wpływ na istniejące ukształtowanie terenu i skutkowało zmianą kierunku spływu wód powierzchniowych.

Z omawianego projektu budowlanego nie wynika też, aby inwestycja miała obejmować budowę obiektu liniowego w postaci wskazanego przez skarżącą betonowego muru oporowego o długości ok. 80 m zagłębionego 2,0 m poniżej powierzchni terenu. Projekt przewiduje bowiem jedynie postawienie ogrodzenia panelowo-systemowego wzdłuż granicy działek objętych inwestycją.

Należy wobec tego ponownie podkreślić, że kontroli w rozpoznawanej sprawie mogą podlegać wyłącznie rozwiązania i roboty zatwierdzone konkretnym projektem budowlanym. Poza zainteresowaniem organów orzekających w niniejszej sprawie, a tym samym i poza kognicją tutejszego Sądu, pozostaje natomiast kwestia realizacji zamierzenia budowlanego zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Wybudowanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego może być wyłącznie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i dopiero wydane w jego ramach rozstrzygnięcie może podlegać ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia poprawności wykonanych robót.

Niejako na marginesie powyższych rozważań, Sąd czuje się w obowiązku zauważyć, że skarżąca nie wskazuje precyzyjnie, z jakiego przepisu planu miejscowego wywodzi zakaz lokalizowania obiektów liniowych na terenie planowanej inwestycji. Sąd może się jedynie domyślać, że chodzi tu o treść postanowień ogólnych MPZP, tj. § 8 ust. 1 pkt 5. Przepis ten nie zakazuje jednak kategorycznie możliwości sytuowania na obszarze objętym planem obiektów liniowych, lecz wskazuje, że warunkiem realizacji inwestycji na obszarach projektowanej zabudowy kubaturowej oraz dróg i infrastruktury technicznej ze względu na trudne warunki gruntowe jest m.in. analizowanie lokalizacji obiektów liniowych przecinających drogi naturalnego spływu wód powierzchniowych i płytkiego krążenia.

Skoro zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał niedopuszczalnej zmiany ukształtowania terenu nieruchomości objętych inwestycją oraz zmiany stosunków wodnych na tym terenie, a także nie przewidziano w nim budowy muru oporowego zagłębionego w gruncie, to wszelkie działania prowadzące do tego rodzaju skutków wykraczały poza zakres objęty wydanym pozwoleniem na budowę (odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę). W takim przypadku właściwe do podjęcia ewentualnych działań są natomiast wyłącznie organy nadzoru budowlanego, które mogą z urzędu podjąć odrębne postępowanie zmierzające do weryfikacji zgodności realizacji inwestycji z wydanym pozwoleniem. Zarzuty skargi, dotyczące rażącego naruszenia prawa poprzez prowadzenie prac budowlanych niezgodnie z decyzją zezwalająca na budowę, mogą więc stanowić podstawę do zainicjowania odrębnego postępowania nadzorczego, jednak nie mają żadnego znaczenia przy ocenie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W sprawie nie wystąpiły także inne przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., tj. wady kwalifikowane decyzji, których ustalenie mogłoby skutkować obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sandomierskiego.

Z przedstawionych powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez GINB zasad wyrażonych w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.