Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 974/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz.782 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. w L. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Kontrolowaną w trybie odwoławczym decyzją organ pierwszej instancji ponownie odmówił K. K. – reprezentującej Stowarzyszenie [...] w L. – informacji publicznej w zakresie wysokości nagród otrzymanych przez pracowników Departamentu Kontroli i Audytu Wewnętrznego oraz Departamentu Promocji i Turystyki Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L., którzy nie pełnią funkcji publicznych oraz nie wyrazili zgody na udostępnienie danych lub nie złożyli oświadczenia na wniosek organu, przyznanych w latach 2014 - 2015 poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby. Decyzja ta została podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poprzednia decyzja Marszałka Województwa L. w L. z dnia [...] lipca 2015 r. podjęta w tej sprawie została bowiem uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r., wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. udostępnił wnioskodawczyni żądaną informację odnośnie osób pełniących funkcje publiczne oraz osób, które wyraziły zgodę na udostępnienie tej informacji. Organ poinformował też stronę, że premia - jako dodatkowy składnik wynagrodzenia osób zatrudnionych na umowę o pracę - przysługuje pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych i obsługi, zaś we wskazanych wyżej Departamentach takie osoby nie pracują.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji zdefiniował pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wskazał osoby pełniące w Urzędzie Marszałkowskim takie funkcje. Podkreślił, że pozostali pracownicy nie posiadają uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, nie zarządzają nim oraz nie wydają decyzji administracyjnych, więc podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności. Informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 k.c., co wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93), a także ma charakter danych osobowych. Organ podkreślił, że zwrócił się do osób które nie pełnią funkcji publicznych o złożenia oświadczenia w zakresie rezygnacji z prawa do prywatności. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. udostępniono stronie informację na temat nagród otrzymanych w latach 2014-2015 przez 1 osobę pełniącą funkcję publiczną w Departamencie Promocji i Turystyki oraz 2 osoby, które nie pełniły tego rodzaju funkcji, ale wyraziły zgodę na ujawnienie informacji. W stosunku do pozostałych osób nie udzielono wnioskowanej informacji. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że przyjęte stanowisko znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r. (II SA/Lu 1020/13). W konkluzji organ stwierdził, że żądana informacja nie może zostać udostępniona z uwagi na prawo do prywatności osoby fizycznej.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji K. K. podniosła, że nie udostępniono jej wnioskowanej informacji publicznej dotyczącej wysokości premii i nagród otrzymanych w latach 2014-2015 przez 127 osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Urzędu. Wskazała, że premia i nagroda nie stanowią składników wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych i nie odniesiono się bezpośrednio do kwestii udostępnienia informacji o nagródach. Strona zwróciła uwagę, że osoba, która podejmuje pracę w urzędach publicznych musi liczyć się z tym, że będzie musiała ograniczyć swoją prywatność. Wnioskowane informacje wiążą się ze sprawowaniem społecznej kontroli przez obywateli, a przedmiotem wniosku nie są informacje wykraczające poza tę konieczność. Odwołująca zwróciła także uwagę na jawność finansów publicznych i okoliczność, że powinna ona być postrzegana szeroko z uwagi na jej szczególny charakter.

Zdaniem K. K. organ pierwszej instancji oparł definicje osoby pełniącej funkcję publiczną na przepisach ustawy z 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a przesłanki zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie są tożsame z pojęciem osoby pełniącej funkcje publiczne, gdyż to ostatnie jest szersze. W jej ocenie nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem, że tylko jedna osoba zatrudniona w obu Departamentach pełni funkcję publiczną.

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium stwierdziło, że informacja o wynagrodzeniu i innych składnikach uposażenia osób pełniących funkcje publiczne, w tym także otrzymanych nagrodach, powinna być traktowana jako informacja o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu drugiej instancji oznacza to, że istnieje ustawowy obowiązek jej udostępnienia, o ile osoba ta pełni funkcję publiczną lub zrzekła się prawa to prywatności w oznaczonym zakresie, o ile nie pełni takiej funkcji. Dopiero udokumentowanie oświadczenia osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznej, iż nie rezygnuje z prawa do prywatności, daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzieleni wnioskodawcy informacji publicznej w żądanym zakresie. W tym zakresie Kolegium podzieliło zapatrywanie wyrażone w złożonym odwołaniu oraz tezę wynikającą z orzecznictwa sądowego, iż wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie na podstawie art.5 ust.2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji udostępnił stronie informację w zakresie wysokości nagród otrzymanych przez pracowników Departamentu Kontroli i Audytu Wewnętrznego oraz Departamentu Promocji i Turystyki Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. w latach 2014 - 2015, a to przez 1 osobę pełniącą funkcję publiczną w Departamencie Promocji i Turystyki oraz 2 osoby, które nie pełniły tego rodzaju funkcji, ale wyraziły zgodę na ujawnienie informacji.

Powyższe czynności – w ocenie organu odwoławczego – zostały przeprowadzone przy zastosowaniu szerokiej wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną". Organ pierwszej instancji dokonał analizy tego pojęcia nie tylko na podstawie treści k.k. i ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, lecz także wziął po uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05), z którego wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym, czy osoba pełni funkcję publiczną, jest ustalenie, czy chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Taki pogląd Kolegium zaakceptowało w całej rozciągłości.

Organ odwoławczy podzielił także pogląd, że dopiero udokumentowanie oświadczenia osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznej, iż nie rezygnuje z prawa do prywatności, daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej w żądanym zakresie. Organ pierwszej instancji zebrał oświadczenia pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznej i nie zrezygnowali z prawa do prywatności (w zakresie informacji publicznej żądanej przez stronę). W związku z tym, zdaniem Kolegium, odmowa udzielenia wnioskowanej informacji publicznej jest prawidłowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję K. K. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągnięcia osób zatrudnionych w administracji,

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa o informacji,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji P.P w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, iż wyłączeniu z jawności podlegają kwestie związane z wynagradzaniem za osiągnięcia w pracy.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy przyznając, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. Marszałek Województwa L. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. udostępnił jej informację w postaci wykazu pracowników i pracownic Departamentu Promocji i Turystyki wraz z informacją o nagrodach otrzymanych przez jedną osobę pełniącą funkcję publiczną oraz wykaz pracowników i pracownic Departamentu Kontroli i Audytu Wewnętrznego wraz z informacją o nagrodach dwóch osób, które według stanowiska organu, nie pełnią funkcji publicznych, ale wyraziły zgodę na ujawnienie wnioskowanej informacji. Podkreśliła, że nie udostępniono jej jednak wnioskowanej informacji publicznej dotyczącej wysokości premii i nagród otrzymanych w latach 2014-2015 przez 127 osób zatrudnionych we wskazanych komórkach organizacyjnych.

W zakresie argumentów na poparcie wniesionej skargi skarżąca podniosła, że zdaje sobie sprawę, iż prowadzone postępowanie ma charakter precedensowy i stanowi odpowiedź na rozwój demokracji w Polsce oraz zapotrzebowanie na wiedzę o działaniu administracji, które wynika ze zwiększającej się właśnie aktywności obywatelskiej. Przykładem tego są kwestie związane upublicznianiem imion i nazwisk osób wykonujących prace/usługi na podstawie umowy cywilno-prawnej. Skarżąca stwierdziła, że przed wyrokiem Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 wydawało się, iż prawo do prywatności powinno mieć pierwszeństwo. Jednakże Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że w demokracji, w której gmina należy do mieszkańców i mieszkanek (art. 16 ust. 1 instytucji RP i art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i to one wykonują władzę, nie może zaistnieć sytuacja wyłączenia jawności w kwestii kto, za ile i jakie wykonuje usługi na rzecz administracji. Zdaniem strony wydaje się oczywistym, że kontroli społecznej muszą podlegać kwestie przyznawania nagród zarówno w zakresie kwot, jak i powodów otrzymania tych nagród.

Skarżąca podkreśliła, że do sprawowania społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych, pełniącej między innymi funkcję antykorupcyjną - wbrew poczynionym uwagom przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie jest konieczne określanie statusu osoby zatrudnionej w administracji. Ingerencją w prywatność uprawnioną na gruncie prawa do informacji publicznej jest bowiem jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczania ich na nagrody osób zatrudnionych w publicznych urzędach. Z uwagi na istotę, funkcje i cel prawa do informacji publicznej nie jest zatem uprawnione wprowadzanie podmiotowej dystynkcji w odniesieniu do informacji o wynagrodzeniach, czy nagrodach, pokrywanych ze środków publicznych.

Skarżąca wskazała również, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.). Podlega ona zatem daleko idącej transparentności. Art. 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, określający ograniczenia zasady jawności finansów publicznych, nie zakłada, że ograniczeniem takim jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (przesłanka ochrony prywatności osoby fizycznej).

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca obszernie przytoczyła poglądy orzecznictwa i doktryny odnoszące się do kwestii ochrony prawa do prywatności w kontekście ujawnienia imion i nazwisk osób, które zawarły umowy cywilno-prawne z jednostką samorządu terytorialnego. Końcowo stwierdziła, że wprawdzie poglądy te wprost nie przekładają się na kwestie niniejszej sprawy, jednakże wyrażony w nich kierunek postrzegania jawności w demokracji musi być brany pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej.

Na wstępie wypada podnieść, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) organy władzy publicznej (pkt 1), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego. Zatem marszałek województwa jako przewodniczący zarządu województwa, tj. organu wykonawczego samorządu województwa, reprezentuje organ władzy publicznej i w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, dostępny w CBOSA).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Ustawodawca przewidział jednak również możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek złożonego wniosku, wskazując w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą w szczegołności w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, która podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustęp 2 stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przedmiotem wniosku skarżącej złożonego do Marszałka Województwa L. w dniu [...] lipca 2015 r. było udostępnienie imion i nazwisk osób zatrudnionych w Departamentu Kontroli i Audytu Wewnętrznego oraz Departamencie Promocji i Turystyki Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L., przyznanych w latach 2014-2015.

Z okoliczności sprawy wynika, że pomimo, iż organ pierwszej instancji, wydając po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję z dnia [...] października 2015 r., sformułował jej rozstrzygnięcie w sposób, który mógłby wskazywać, iż orzeczona odmowa dotyczy całości informacji objętej powyższym żądaniem (odmiennie, niż w przypadku poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] października 2015 r., w której sentencji sprecyzowano, iż odmowa dotyczy jedynie tych osób, którzy – zdaniem organu – nie pełnią funkcji publicznych oraz nie wyrazili zgody na udostępnienie danych lub nie złożyli oświadczenia na wniosek organu), bezspornym pozostaje, że w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. udostępniono skarżącej wykaz pracowników ww. Departamentów L. Urzędu Marszałkowskiego wraz z informacją o wysokości nagród otrzymanych w latach 2014-2015 przez jednego spośród tych pracowników, który – w ocenie organu pierwszej instancji – pełni funkcję publiczną oraz przez 2 pracowników, którzy – zdaniem organu – nie pełnią funkcji publicznej, lecz wyrazili zgodę na ujawnienie przedmiotowych informacji, z podaniem imienia i nazwiska tych osób (odnośnie premii wyjaśnił, że tego rodzaju składnik wynagrodzenia pracownikom tych dwóch Departamentów nie jest wypłacany). Orzeczona odmowa – pomimo ogólnego sformułowania sentencji decyzji – w istocie obejmuje zatem wyłącznie informacje o imionach i nazwiskach oraz wysokości nagród tych pracowników wskazanych Departamentów, którzy według oceny Marszałka Województwa nie pełnią funkcji publicznych. Organ uznał bowiem, że udostepnienie żądanych informacji w zakresie odnoszącym się do takich osób, naruszy ich prawo do prywatności, co wypełnia przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu, opisany wyżej sposób rozstrzygnięcia wniosku skarżącej (pomijając nieprecyzyjność sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie miała wpływu na wynik sprawy), jest prawidłowy.

Dokonując analizy żądanych informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy.

W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach: WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. "c") oraz o majątku, którym dysponują (lit. "f"). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "a" u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o majątku publicznym, w szczególności o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.

Skoro zatem wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym nagrody i premie) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to - co do zasady - żądana przez skarżącą informacja mieści się w szerokim rozumieniu pojęcia informacji publicznej. Ocena ta nie była zresztą w niniejszej sprawie kwestionowana przez Marszałka Województwa L..

Istota sporu sprowadza się natomiast do ograniczenia dostępu do żądanych przez skarżącą informacji publicznych ze względu na ochronę prawa do prywatności zagwarantowaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w odniesieniu do tych pracowników wskazanych we wniosku Departamentów L. Urzędu Marszałkowskiego, które organ pierwszej instancji uznał za osoby niepełniące funkcji publicznej. Podkreślić bowiem ponownie w tym miejscu należy, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozstrzygając tę kwestię w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Sąd w całości aprobuje przyjęte przez organy obu instancji kryterium decydujące o zakwalifikowaniu określonego pracownika jako osoby pełniącej funkcję publiczną. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w doktrynie, w której wskazuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 87).

Zasadnie zatem organy przyjęły, że czynnikiem przesądzającym o tym, czy osoba pełni funkcję publiczną jest ustalenie, czy zajmuje ona takie stanowisko lub funkcję, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych osób. Stąd też ustalenie przy zastosowaniu tego słusznego kryterium, że wśród pracowników Departamentu Kontroli i Audytu Wewnętrznego oraz Departamentu Promocji i Turystyki Urzędu Marszałkowskiego, zatrudniona jest tylko jedna osoba wykonująca funkcję publiczną (w pierwszym z tych Departamentów), uznać należy za wiarygodne. Brak jest również podstaw by kwestionować ustalenia organów, że spośród pozostałej części pracowników wskazanych komórek, jedynie dwie osoby zrezygnowały z przysługującej im w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochrony prywatności.

Sąd podziela jednocześnie ocenę organów obu instancji, że udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii przyznawanych pracownikom Urzędu poprzez wskazanie każdego z pracowników z imienia i nazwiska, w przypadku osób niepełniących funkcji publicznej byłoby naruszeniem ich prawa do prywatności. Pomimo zatem tego, że informacja ta – obrazując sposób rozdysponowywania środków publicznych – obiektywnie stanowi informację publiczną, jej udostępnienie jest wyłączone ze względu na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na całkowitą aprobatę zasługuje bowiem teza, że wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jako taka podlega prawnej ochronie (por. wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 248/14, z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 45/15 oraz z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 715/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 44/15 – dostępne w CBOSA). Nagroda bądź też premia, przyznawana pracownikom uznaniowo, należy natomiast do fakultatywnych składników wynagrodzenia i podlega takiej samej ochronie w zakresie prawa do prywatności jak wynagrodzenie.

Zatem za dopuszczalne można byłoby uznać udostępnienie informacji publicznej polegające na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia (bądź jego poszczególnych składników) wypłacanego na określonym stanowisku, lecz bez wskazania danych osobowych konkretnej osoby. Wyjątek od tej zasady dotyczyć może wyłącznie osób pełniących funkcję publiczną oraz osób, które takiej funkcji nie pełnią, lecz zrezygnowały z przysługującej im ochrony. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się jednak udostępnienia informacji o wysokości nagród i premii wypłaconych w okresie 2014-2015 r. pracownikom wskazanych Departamentów, poprzez wskazanie ich z imienia i nazwiska. Orzeczona odmowa udostępnienia tej informacji, która – co należy ponownie podkreślić – obejmowała w istocie wyłącznie informacje o pracownikach niewykonujących funkcji publicznej, którzy nie wyrazili zgody na ujawnienie przedmiotowych danych (bowiem w stosunku do pracownika pełniącego funkcję publiczną oraz dwóch pracowników, którzy zgodzili się na ujawnienie żądanych informacji, nie była przez organ kwestionowana zasadność udzielenia wnioskowanej informacji), była zatem prawidłowa i w żaden sposób nie narusza konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 Konstytucji RP), ani też wymogów w zakresie transparentności wydatkowania finansów publicznych, wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), czy też z ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.).

Końcowo wypada wyjaśnić, że przytoczone w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, odnoszące się do kwestii upubliczniania imion i nazwisk osób, które zawarły umowę cywilnoprawną z jednostką samorządu terytorialnego, zapadły w sprawach, w których przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji była treść takich umów. Rozważania, czy wyrażana w tych orzeczeniach teza dotyczy również treści umów pracowniczych z osobami zatrudnionymi w organach samorządowych, należy jednak uznać za zbędne na gruncie niniejszej sprawy, albowiem nie tego rodzaju informacje były przedmiotem żądania skarżącej.

Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, które dawałoby podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.