Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1205/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Izby Celnej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 10 lipca 2009 r. do Dyrektora Izby Skarbowej w B. wpłynął wniosek G. sp. z o.o. w N. w sprawie zmiany decyzji Nr [...], na mocy której udzielono spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Strona wniosła o zmianę w poz. 16 pkt II przedmiotowej decyzji w części dotyczącej zmiany miejsca urządzania gry.

W dniu [...] r. Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją numer [...] odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...], w zakresie zmiany miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych w poz. 16 punktu II decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 listopada 2009 r. o grach hazardowych, gdzie na mocy art. 135 ust. 2 tej w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Strona wniosła o zmianę w zakresie zmiany miejsca urządzania gier, zatem organ odmówił przedmiotowej zmiany.

Od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji strona złożyła odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w T., wnosząc o uchylenie decyzji i wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 34 (28 TWE), art. 49 (43 TWE) i art. 56 (49 TWE) Traktatu z Lizbony z dnia 13 grudnia 2007 r. zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569). Powołując się na wywodzoną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zasadę pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa unijnego uważała, iż ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych jako akt prawny sprzeczny z głównymi traktatowymi zasadami, tj. zasadą swobody przepływu towarów - art. 34 TFUE (28 TWE), zasadą swobody podejmowania działalności gospodarczej - art. 49 TFUE (43 TWE) oraz zasadą swobody świadczenia usług - art. 56 TFUE (49 TWE) nie może być stosowana. Na poparcie stanowiska spółka przytoczyła treść uzasadnienia wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Grecka. Przedmiotem badania Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w wyżej wymienionej sprawie były greckie regulacje krajowe zakazujące korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, jak również korzystania z gier na komputerach znajdujących się w przedsiębiorstwach świadczących usługi internetowe oraz poddające prowadzenie tych przedsiębiorstw obowiązkowi uzyskania specjalnego pozwolenia. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w punkcie 41 i 42 wyroku uznał, że ustanowiony przez grecką ustawę nr 3037/2002 zakaz instalowania wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, stanowi środek nieproporcjonalny do realizowanego celu. W konsekwencji Trybunał uznał, że ustawa nr 3037/2002 jest sprzeczna z art. 28 TWE (obecnie art. 34 TFUE). Powyższą ustawę, jako naruszającą swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług, Trybunał uznał również za sprzeczną z art. 43 TWE (obecnie art. 49 TFUE) i art. 49 TWE (obecnie art. 56 TFUE) (pkt 56 omawianego wyroku).

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła również naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wywodzonych z niej: zasady ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych, zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej oraz zasady przyzwoitej legislacji. Ponadto zaskarżona decyzja narusza inne wartości konstytucyjne, tj. zasadę proporcjonalności sensu stricte (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP) i wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu. Powyższe naruszenia spółka uzasadniała tym, że "ustawa o grach hazardowych jako akt prawny naruszyła zasady prawidłowej legislacji krajowej, w szczególności z uwagi na brak rzeczowej i merytorycznej konsultacji publicznej oraz niezastosowanie szczególnej procedury w zakresie nowelizacji kodeksów".

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżąca wskazała również na niewypełnienie przez ustawodawcę krajowego obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, który ciążył na nim na mocy dyrektywy 94/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w T., działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodził, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Na podstawie przepisu art. 144 tej ustawy utraciła moc, z wyjątkami wskazanymi w ustawie, ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Podstawowe wspólnotowe wzorce normatywne, z którymi muszą być zgodne krajowe regulacje prawne, zawarte są przede wszystkim w art. 18 (dawny art. 12 TWE), art. 28 (dawny art. 23 TWE), art. 30 (dawny art. 25 TWE), art. 34 (dawny art. 28 TWE), a także w art. 45 (dawny art. 49 TWE), art. 49 (dawny art. 43 TWE), art. 56 (dawny art. 49 TWE) oraz art. 63 (dawny art. 56 TWE) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana - Dz. Urz. UE z dnia 30. marca 2010 r., C - 83/47) dalej powoływanego jako "TFUE".

Przywołane wyżej postanowienia traktatowe z jednej strony zakazują Państwom Członkowskim podejmowania określonych działań (np. stosowania ograniczeń ilościowych w przywozie między państwami członkowskimi oraz wszelkich środków o skutku równoważnym (art. 34 TFUE), z drugiej nakładają na Państwa Członkowskie obowiązek zniesienia wszelkich ograniczeń na rynku wspólnotowym (np. w zakresie swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE), czy swobodnego świadczenia usług (56 TFUE). Za takie ograniczenia muszą być uznane wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność tych swobód (wyrok ETS z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C-439/99 Komisja przeciwko Włochom pkt 22).

Jednakże należy pamiętać, że niezależnie od tego jak zasadniczy charakter dla tworzenia rynku wewnętrznego ma zapewnienie powyższych swobód, nie mają one charakteru absolutnego. Ograniczenia swobody prowadzenia działalności oraz świadczenia usług wynikają bezpośrednio z klauzul porządku, bezpieczeństwa oraz zdrowia publicznego przewidzianych odpowiednio w art. 52 TFUE (46 TWE) i art. 62 TFUE (55 TWE). Przy czym ograniczenia te mają zastosowanie tylko do środków krajowych o dyskryminacyjnym charakterze. Krajowe przepisy ograniczające działalność podmiotów prawa w sektorze gier są natomiast w orzecznictwie ETS rozpatrywane w aspekcie stopnia utrudniania realizacji swobód traktatowych. Ograniczenia w korzystaniu ze swobód niemające dyskryminacyjnego charakteru wywodzone są przez Trybunał i uzasadniane są wówczas przez niego tzw. wymogami imperatywnymi interesu publicznego.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości oceniając bowiem krajowe regulacje o charakterze restrykcyjnym wielokrotnie wskazywał, że w przypadku, gdy znajdują one zastosowanie do wszystkich osób lub przedsiębiorstw wykonujących działalność na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, mogą być uzasadnione, jeżeli odpowiadają nadrzędnym względom interesu ogólnego, o ile są one właściwe do zagwarantowania realizacji celu, jaki mają osiągnąć i nie wykraczają ponad to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok ETS z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie C-439/99 Komisja przeciwko Włochom, pkt 37, wyrok ETS z dnia 17 października 2000 r. w sprawie C-79/01 Payroll i in., pkt 28 oraz powołane w nim orzecznictwo).

W przywołanym przez stronę wyroku dnia 26 października 2006 r. w sprawie C - 65/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej (pkt 49) Trybunał również wskazał, że krajowe środki ograniczające korzystanie z podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie mogą być uzasadnione wyłącznie wtedy, gdy spełniają cztery przesłanki: są stosowane w sposób niedyskryminacyjny, odpowiadają nadrzędnym wymogom interesu ogólnego, są odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia. Przedmiotem rozważań Trybunału w greckim wyroku w sprawie C - 65/05 (inaczej niż w polskiej ustawie o grach hazardowych) są regulacje, które zakazują "instalowania wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych (...) z wyjątkiem kasyn". Należy pamiętać, że w punkcie 36 tego wyroku Trybunał dokonał rozróżnienia gier o charakterze hazardowym, których celem jest wygrana pieniężna, od pozostałych gier, które takiego charakteru nie mają. W odniesieniu do gier o charakterze hazardowym Trybunał wręcz dostrzega potrzebę wprowadzania w ustawodawstwie krajowym odpowiednich ograniczeń i uznaje te ograniczenia jako nadrzędne w stosunku do interesu ogólnego.

W wyroku z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C - 275/92 Her Majesty's Customs and Excise v. Schindler Trybunał podkreślił, że w większości państw członkowskich występuje tendencja do ograniczania, czy wręcz zakazu gier hazardowych ze względu na ich generalnie niekorzystne skutki. Podobnie wypowiedział się Trybunał w orzeczeniu z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C -124/97 Markku Juhani Laara i in. oceniając fińskie przepisy, które wymagały licencji od władz administracyjnych na prowadzenie gier losowych. Uznał bowiem, że tego typu działalność należy uznać za hazard i podlega ona regułom wyrażonym w orzeczeniu Schindler. Ponadto Trybunał zauważył, że władze krajowe posiadają szeroki zakres swobody, jeśli chodzi o ocenę konieczności zastosowania regulacji wprowadzanych w celu ochrony społeczeństwa przed niekorzystnymi skutkami hazardu (Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich, Justyna Maliszewska-Nienartowicz, Toruń 2007, str. 356-357).

W odwołaniu strona zarzuciła również zastosowanie przez organ pierwszej instancji aktu prawnego, który nie został notyfikowany zgodnie z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. L 204, str. 37), zmieniona dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (Dz.U. L 217, str. 18, zwanej dalej dyrektywą 98/34).

Organ pierwszej instancji podjął właściwą decyzję walidacyjną i nie można mu w tym względzie zarzucić naruszenia jakichkolwiek wartości konstytucyjnych, jak to czyni strona w swoim odwołaniu. W rozpatrywanym przypadku podstawę prawną dokonanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia mogły stanowić tylko właściwie wprowadzone do porządku prawnego przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a nie przepisy dyrektywy, które nie zawierają żadnych wzorców normatywnych, którym muszą odpowiadać regulacje krajowe, ani tym bardziej materiału prawnego do budowania norm prawnych rozstrzygających w indywidualnych sprawach. W sytuacji, gdy przepisy ustawy o grach hazardowych zostały wprowadzone do sytemu prawa i obowiązują w ujęciu tetycznym, zarzut oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego o przepisy, które nie zostały notyfikowane i w związku z tym pozostają prawnie bezskuteczne nie może być oceniany w kategoriach wadliwego lub niewadliwego zastosowania prawa, lecz legalności samego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie w sprawie. Bezspornym jest natomiast, że uprawnienie do badania legalności aktów prawnych przekracza możliwości prawne organu administracji.

Ponadto ustawodawca oddzielił materię ustawodawczą z zakresu gier hazardowych, która nie podlega obowiązkowi notyfikacji i w stosunku do tej części przeprowadził proces legislacyjny (ustawa o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r.), od tej, która podlega takiemu obowiązkowi stosownie do wymogów dyrektywy 98/34 (projekt ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, który w dniu 19 stycznia 2010 r. został przyjęty przez Radę Ministrów).

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła G. Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa europejskiego, a to:

1) naruszenie przepisów procedury, polegając w szczególności na wydaniu orzeczenia w oparciu o akt prawny, tj. ustawę o grach hazardowych, który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany przez organ za nieobowiązujący, co skutkować powinno odmową jego zastosowania, a to z uwagi na istotne uchybienia w procedurze prawodawczej, brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych przez Komisję Europejską wynikającego w szczególności z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy nr 98/34,

2) naruszenia fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. zwany "Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej" (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569; dalej: TFUE), tj. przepisów:

art. 34 TFUE (poprzednio art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; dalej: TWE),

art. 49 TFUE (poprzednio art. 43 TWE),

art. 56 TFUE (poprzednio art. 49 TWE),

w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego

II. naruszenie przepisów prawa krajowego, a to:

1) art. 2 Konstytucji RP, tj.

zasady ochrony prawa podmiotowych słusznie nabytych,

zasada dostatecznej określoności,

zakaz stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu oraz nakaz działania "wyłącznie w granicach (...) prawem określonej kompetencji",

zasady przyzwoitej legislacji,

2) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalności sensu stricte,

art. 2 i art. 61 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej,

art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP

W związku z powyższym skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Ponadto, z ostrożności procesowej, na wypadek ewentualnych wątpliwości Sądu co do słuszności podniesionego wyżej zarzutu naruszenia prawa Unii Europejskiej, spółka wnosiła, by Sąd wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (tzw. Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zwanego dalej ETS) z pytaniem prejudycjalnym, którego zakres obejmie:

ustalenie istnienia obowiązku notyfikacyjnego obciążającego Rzeczpospolitą Polską w związku z uchwaleniem ustawy z dnia o grach hazardowych;

ustalenie skutków prawnych wywodzonych z faktu uchybienia przez Rzeczpospolitą Polską takiemu ewentualnie istniejącemu obowiązkowi notyfikacyjnemu, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy o grach hazardowych, w tym co do jej obowiązywania i skuteczności;

ustalenie zakresu obowiązków krajowej administracji publicznej, w tym celnej, w kierunku badania prawidłowości procesu legislacyjnego pod kątem jego zgodności z zasadami i przepisami prawa Unii Europejskiej oraz ustalenie obowiązków organu w przypadku ewentualnego stwierdzenia naruszenia tych zasad lub przepisów.

Spółka wniosła również wystąpienie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją ustawy o grach hazardowych.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że za podstawowe fundamenty rynku wewnętrznego przyjmuje się swobodę w przepływie wewnątrzwspólnotowym oraz poszanowanie zasad konkurencji. Jeżeli rozumienie pojęć ceł czy ograniczeń ilościowych nie stwarza szczególnych problemów, to często inaczej bywa w przypadku przeszkód o skutku równoważnym. Komisja Europejska opracowała "listę" środków czy działań w tym celu, które jej zdaniem mogłyby negatywnie wpływać na swobodę przepływu. Zostały one zawarte w Dyrektywie 70/50, która wprawdzie już nie obowiązuje, ale wciąż odzwierciedla stanowisko Komisji w tej sprawie. Wedle tej dyrektywy kwalifikują się jako takie wszelkie dyspozycje legislacyjne i wykonawcze, a także praktyki i akty administracyjne, również inne działania podejmowane przez władze publiczne, utrudniające czy mające negatywny wpływ na import lub faworyzujące eksport. Należy sprecyzować charakter dyskryminacyjny ewentualnych przeszkód. Istotę stanowi fakt wprowadzenia przez Państwo Członkowskie takich środków restrykcyjnych, które wykraczają poza granice "standardowych" reglamentacji stosowanych niekiedy w handlu. Tym samym, w myśl zasady proporcjonalności, Komisja nałożyła na Państwa Członkowskie obowiązek, aby wszelkie konieczne dla osiągnięcia manifestowanych celów, wewnętrzne regulacje były możliwie jak najmniej dotkliwe.

ETS podziela stanowisko Komisji oparte na zasadzie proporcjonalności. W miarę rozwoju orzecznictwa w tym zakresie Trybunał podkreślił prymat zasady swobody wewnątrzwspólnotowego przepływu towarów i sprecyzował znaczenie pojęcia przeszkód o skutku równoważnym. Należy w tym miejscu przywołać trzy zasadnicze orzeczenia, na których opiera się definicja środków o skutku równoważnym przyjęta przez Trybunał. Pierwszym z nich jest orzeczenie Dassonville z dnia 11 lipca 1974 r. (8/74), gdzie Trybunał stwierdził, że wszelkie przepisy Państw Członkowskich dotyczące obrotu handlowego mogące bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudnić wewnątrzwspólnotową wymianę handlową uznać należy za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych (pkt 5). Powyższa definicja została poszerzona w orzeczeniu Cassis de Dijon z dnia 20 lutego 1979 r. (120/78), w którym Trybunał wprowadził regułę swobodnej komercjalizacji produktów legalnie wyprodukowanych w innych Państwach Członkowskich. W orzeczeniu Keck Mithouard z dnia 24 listopada 1993 r. (267/91 i 268/91) Trybunał uznał, że "przeszkody w swobodnym przepływie towarów, będące - w braku harmonizacji ustawodawstw - wynikiem stosowania do towarów pochodzących z innych państw członkowskich, w których są zgodnie z prawem produkowane i wprowadzane do obrotu, przepisów określających wymogi, które te produkty muszą spełniać (takich jak dotyczące ich oznaczania, formy, rozmiarów, wagi, składu, prezentacji, etykietowania, konfekcjonowania), stanowią środki o skutku równoważnym, zakazane na mocy art. 30, nawet jeśli przepisy te są stosowane bez rozróżnienia do wszystkich produktów, chyba, że ich stosowanie może zostać uzasadnione celem dotyczącym interesu ogólnego przeważającym nad wymogami swobody przepływu towarów."

Eliminacją przeszkód o skutku równoważnym realizuje się na dwa główne sposoby, sądowy i ustawodawczy. Stąd rolą Trybunału jest sankcjonowanie wszelkich zastosowań przez Państwa Członkowskie przeszkód o skutku równoważnym w obrocie handlowym. Z kolei zadaniem europejskiego ustawodawcy jest przyjmowanie dyrektyw harmonizacyjnych i innych aktów prawnych zmierzających do pełnej realizacji wspólnego rynku. W zakresie norm, reguł czy innych specyfikacji technicznych odnośnie towarów obowiązują obecnie definicje zawarte w Dyrektywie 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych. W myśl powyższej dyrektywy pojecie "specyfikacja techniczna" oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu takie, jak poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod którą jest sprzedawany terminologii, symboli, badań /metod badania, opakowania, oznakowania/ etykietowania oraz procedur oceny zgodności; "inne wymagania" oznaczają wymagania, inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, a które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót; "przepisy techniczne" oznaczają specyfikacje techniczne /inne wymagania, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu lub stosowania w Państwie Członkowskim lub przeważająca ich część; jak również przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państw Członkowskich.

Ponadto, przepisy techniczne, obejmują de facto:

przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się albo do specyfikacji technicznych lub innych wymagań lub do kodeksów branżowych lub kodeksów postępowania lub innych wymagań, a których stosowanie pociąga za sobą domniemanie zgodności z nałożonymi zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne,

dobrowolne porozumienia, w których organy administracji publicznej są stroną, a które są podstawą, w interesie publicznym, zgodności ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymaganiami, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się przetargów przy zamówieniach publicznych,

specyfikacje techniczne lub inne wymagania, które są związane ze środkami fiskalnymi lub finansowymi, mające wpływ na konsumpcję produktów przez zachęcanie do przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymagań;

Cytowane definicje są stosunkowo otwarte i mają szeroki zakres zastosowania. Skoro jednak zgodnie z fundamentalną zasadą nadrzędności, interpretacja prawa krajowego ma się zawsze odbywać w świetle prawa europejskiego, Trybunał sprecyzował w orzeczeniu Bic Benelux z dnia 20 marca 1997 r. (C-13/96), że celem dyrektywy 98/34 jest chronić za pomocą kontroli prewencyjnej wolny przepływ towarów i że kontrola ta jest obowiązkowa za każdym razem, gdy reguły techniczne objęte dyrektywą mogą zagrozić bezpośrednio lub pośrednio rzeczywiście bądź potencjalnie wewnątrzwspólnotowej wymianie towarów.

Badanie ryzyka wystąpienia zagrożenia dla swobodnego przepływu powinno najpierw odbywać się na poziomie krajowym. Jeżeli okaże się, że Państwo Członkowskie zamierza wprowadzić regulacje, które odpowiadają pojęciom zawartym w dyrektywie, ta ostatnia przewiduje, w celu zapobieżenia konfrontacji Państwa z pogwałceniem prawa wspólnotowego, procedurę informacji w dziedzinie norm i reglamentacji technicznych. Dyrektywa 98/34 wprowadza rzeczywisty system zmierzający do wyeliminowania przeszkód w wymianach wewnątrzwspólnotowych, w myśl którego Państwo Członkowskie chcące wprowadzić do swojego wewnętrznego porządku prawnego normę, regułę, specyfikacje techniczne czy inne wymagania mające zastosowanie co do produkcji, użytkowania bądź komercjalizacji produktu zobowiązane jest uprzednio poinformować o tym Komisję. Komisja przeprowadza odpowiednią analizę przedstawionego jej projektu, w której wyniku stwierdza, czy przepisy mogą zostać ustanowione. Projekt jest komunikowany innym Państwom Członkowskim, aby te także miały możliwość podzielić się ewentualnymi uwagami, czy nawet sprzeciwić się wprowadzeniu aktów prawnych, które uznać za sprzeczne z fundamentalnymi zasadami europejskimi czy innymi celami wyższymi. Jeżeli Komisja definitywnie sprzeciwi się wprowadzeniu przez Państwo Członkowskie przepisów objętych dyrektywą, może z własnej inicjatywy wszcząć procedurę edycji norm europejskich lub wprowadzenia właściwych środków na szczeblu legislacyjnym, w zależności od potrzeb.

Procedura informacji ma ogromne znaczenie, w tym zakresie ETS niejednokrotnie miał okazje zakwalifikować brak uprzedniej notyfikacji jako istotny błąd proceduralny. W tym sensie Trybunał wypowiedział się w zasadniczym w tej materii orzeczeniu CIA Security International z dnia 30 kwietnia 1996 r. (C-194/94), w którym uznał, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powołać wobec jednostek (pkt 54) i dodał, że: "jednostki mogą się na nie powoływać przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą" (pkt 55).Trybunał powtórzył tą argumentację w orzeczeniu Unilever Italia z dnia 26 września 2000 r. stwierdzając, że obowiązkiem sędziego krajowego jest odmówić stosowania wewnętrznych przepisów technicznych, które nie byty przedmiotem uprzedniej notyfikacji, jak również tych co od których procedura notyfikacji nie została zakończona".

Odnośnie polskiej ustawy i argumentów mających uzasadniać konieczność jej notyfikacji należy powołać w szczególności orzeczenie Komisja p-ko Grecji z dnia 26 października 2006 r. (C-8S/0S), w którym ETS uznał, że wprowadzenie środków, które zabraniają korzystania z wszelkich gier elektrycznych elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn, jak również korzystania z gier na komputerach znajdujących się w przedsiębiorstwach świadczących usługi internetowe oraz poddają prowadzenie tych przedsiębiorstw obowiązkowi uzyskania specjalnego pozwolenia, należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 i że jako takie podlegają uprzedniej notyfikacji.

Odnośnie sektora gier hazardowych czy pieniężnych, ilustracje analogicznych do wprowadzonych w Polsce w drodze nowej ustawy ograniczeń, znajdujemy w orzeczeniu Komisja p-ko Grecji z dnia 26 października 2006 r. (C-8S/0S). W tamtym orzeczeniu ETS wyraźnie przyznał, że zakaz instalowania wszelkich gier we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn, stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych i jako taki może być uzasadniony jedynie nadrzędnymi względami interesu ogólnego, jeżeli jednocześnie jest proporcjonalny do realizowanych w ten sposób celów. Natomiast przepis ten nie zostanie uznany za uzasadniony, jeśli władze krajowe mogą nie tylko zastosować środki bardziej odpowiednie i mniej restrykcyjne dla swobodnego przepływu towarów, lecz również zapewnić ich prawidłowe i skuteczne zastosowanie lub wykonanie dla osiągnięcia realizowanego celu. Co więcej, zakaz prowadzenia działalności w zakresie gier z wyjątkiem kasyn, stanowi według ETS przeszkodę dla swobody świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości.

Wskazując na naruszenie przepisów Konstytucji RP, jako aktu prawnego najwyższej rangi w systemie źródeł prawa, który to akt ma moc bezpośredniego zastosowania należy podnieść, że przepisy ustawy o grach hazardowych, naruszają szereg - wskazanych w petitum skargi - zasad demokratycznego państwa prawnego.

I tak, ustawa o grach hazardowych narusza: zasadę ochrony praw nabytych - TK stwierdził: (...) "Zasada państwa prawnego zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z tą zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych z zasadą ochrony praw nabytych (...). Zakresem [jej - przyp. aut.] objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte" (orz. z 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992, Nr 1, poz. 7, s. 127). Trybunał dostrzegł przy tym, że w pewnych przypadkach należy liczyć się z koniecznością dostosowania rozwiązań prawnych do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych, co może uzasadniać odejście od tej zasady (orz. K 14/91). Nie powinno ono jednak prowadzić do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej (orz. z 14 marca 1995 r., K 13/94, OTK 1995, Nr 1, poz. 6, s. 73). W tym kontekście zacytować należy jeszcze jeden pogląd TK: "W odniesieniu do (...) zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, trzeba (...) stwierdzić, że prawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z konstytucją. Stwierdzenie to jest konieczne zwłaszcza w sytuacji dokonywania zmian prawa w okresie przechodzenia od ustroju opartego na systemie planowania centralnego, do systemu rynkowego. Bez tego niemożliwe byłyby zmiany przestarzałych i nieprzystających do nowej rzeczywistości przepisów prawa" (orz. z 19 listopada 1996 r., K 7/95, OTK 1996, Nr 6, poz. 49, s. 238). Ingerencja ustawodawcy w prawa nabyte może nastąpić "przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami" (zob. orzeczenie z 15 września 1998 r., K 10/98, OTK 1998, Nr 5, poz. 64, s. 399) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz prof. dr hab. Bogusław Banaszak, Rok wydania: 2009, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 1, system Legalis].

Nie ulega wątpliwości, że tryb i czas procedowania i uchwalenia ustawy o grach hazardowych narusza tę zasadę. Adresaci w/w ustawy, w tym skarżąca, w wyniku ingerencji ustawodawcy w takim trybie, nie miała możliwości na dostosowania się do zaistniałej sytuacji.

Ponadto głębokie wątpliwości budzą uregulowania zawarte art. 129 ust. 2 w/w ustawy, które dają stosownym organom państwa kompetencje do "umarzania" postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. tych, które zostały zainicjowane na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Takie uregulowania niewątpliwie naruszają wspomnianą "zasadę dostatecznej określoności, z której można wyprowadzić nakaz stanowienia norm jasnych zrozumiałych dla adresatów, pozwalających ustalić jednoznacznie ich treść, niebudzących wątpliwości interpretacyjnych i niepowodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. "(...) niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. (...) gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające" (zob. wyrok TK z 3 grudnia 2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, Nr 7, poz. 90). Wiąże się z tym też problem stosowania pojęć niezdefiniowanych przez ustawodawcę, ale odsyłających do funkcjonujących w społeczeństwie ocen i przekonań. "Pojęcia nieostre, do których odwołuje się ustawodawca nie mają charakteru blankietowego, nie dają podstaw do dowolnego kształtowania ich treści. Na organach stosujących prawo ciąży obowiązek identyfikacji ich treści z uwzględnieniem podstawowych zasad prawa, ogólnosystemowych wartości i standardów konstytucyjnie chronionych" (zob. wyrok TK z 5 października 1999 r., K 4/99, OTK 1999, Nr 6, poz. 118, s. 618).

Zasada dostatecznej określoności nabiera szczególnego znaczenia, gdy dotyczy regulacji prawnych zezwalających organowi państwowemu na ingerencję w sferę praw i wolności jednostki. "Należy przez to rozumieć precyzyjne wyznaczenie dopuszczalnego zakresu ingerencji oraz tryb w jakim podmiot ograniczany w swoich prawach i wolnościach może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem" jego praw (orz. z 29 stycznia 1992 r., K 15/91, OTK 1992, Nr 1, poz. 8, s. 158). W przypadku zaś regulacji odnoszących się do obowiązków TK podkreślił, że "jeżeli dany przepis nakłada na jednostki określone obowiązki, (...) to przesłanki aktualizujące obowiązek powinny być określone w sposób wykluczający niejednoznaczność" (zob. wyrok TK z 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A 2007, Nr 3, poz. 26).

Skierowany do organów państwowych zakaz stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu oraz nakaz działania "wyłącznie w granicach (...) prawem określonej kompetencji zgodnie z którą (...) "Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, z art. 1 Konstytucji oraz z zasady legalizmu tj. z art. 3 Konstytucji wynika norma zakazująca organom państwa stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu oraz norma, która nakazuje każdemu organowi działanie wyłącznie w granicach swojej prawem określonej kompetencji. Każde naruszenie prawa przez organ państwowy, w tym także w procesie prawotwórczym, jest jednocześnie niewykonaniem obowiązku przestrzegania norm prawnych".

Z powyższym wiąże się również zasada przyzwoitej legislacji, której naruszenie w przedmiotowym przypadku polega na braku merytorycznej i rzeczowej konsultacji publicznej, jak również nie zastosowania szczególnych procedur w zakresie nowelizacji ustawy hazardowej. (...) "reguła tzw. przyzwoitej legislacji, której istotą jest wyznaczenie konstytucyjnych standardów prawidłowości poczynań prawodawcy. Jej elementami są omówione już zasady: niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz określoności przepisów prawa, a także zasada odpowiedniej vacatio legis. W orzecznictwie TK już od 1993 r. ugruntował się pogląd głoszący, że brak odpowiedniego okresu vacatio legis uznanego jako wartość proceduralno-zabezpieczająca oznacza naruszenie Konstytucji RP (por. m.in. orz. z 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 6, s. 20, 41; wyr. z 25 listopada 1997 r., K 26/97, OTK 1997, Nr 5-6, s. 64). O tym zaś, jak długi powinien być ów okres, należy rozstrzygać w kontekście konkretnego przypadku, biorąc pod uwagę treść nowych przepisów oraz stopień ich ingerencji w sytuację prawną ich adresatów (niekiedy jednak TK dość dowolnie ocenia ten okres, o czym świadczy uznanie przez niego konieczności zachowania 6-miesięcznego vacatio legis w przypadku zmian w zakresie kalendarza wyborczego. Trybunał Konstytucyjny nie uzasadnił tego terminu, a w obowiązujących przepisach prawa wyborczego trudno znaleźć dla niego również uzasadnienie [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz prof. dr hab. Bogusław Banaszak, Rok wydania: 2009, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 1, system Legalis].

Niewątpliwie miesięczny okres vacatio legis zakreślony do wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, której przepisy zaczęły obowiązywać od dnia 1 stycznia 2010 r. w ocenie skarżącej jest zdecydowanie zbyt krótki. Wspomnieć należy, że zakres regulacji ustawy, stopień ich skomplikowania oraz materia jakiej regulacje dotykają, a przede wszystkim stopień ingerencji jej uregulowań w sferę prawną adresatów (tym skarżącej) niewątpliwej przemawiały za zastosowaniem dłuższego okresu vacatio legis. Zawarte w/w ustawie regulacje w sposób radykalny de facto wyłączają możliwość uzyskania zezwoleń na prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Powołana ustawa wręcz zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie, albowiem uniemożliwia uzyskania zezwolenia na taką działalność.

Podniesione wątpliwości w sposób wystarczający uzasadniają wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych. Ewentualne uznanie w/w ustawy za niekonstytucyjną będzie determinowało sposób rozstrzygnięcia sprawy objętej przedmiotową skargą.

Wniosek skarżącej o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (tzw. Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości) został zgłoszony na wypadek, gdyby Sąd miał wątpliwości co do przedstawionego w skardze sposobu rozumowania prawa Unii Europejskiej. Mając na uwadze fakt, że do traktatowych kompetencji Trybunału należy dokonywanie wiążącej wykładni prawa Unii Europejskie, niniejszy wniosek jest w pełni uzasadniony, na wypadek ewentualnych wątpliwości.

W piśmie z dnia 30 września 2010 r. organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przed odniesieniem się do kluczowych elementów oceny legalności prowadzonego postępowania, także w kontekście zarzutów skarżącej oraz jej wniosku zawartego w skardze o zadanie pytania prejudycjalnego konieczne jest podkreślenie, iż granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej tylko w aspekcie tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego aktu i decyzji. Przedmiot postępowania, jego zakres i głębokość orzekania wyznacza stosunek administracyjny. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego - nie będąc ograniczone zarzutami i wnioskami skargi - jest postępowaniem kontrolnym, mającym na celu usunięcie naruszeń prawa w danej sprawie. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego jest to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony, nie zaś samo ustalanie stanu faktycznego. Oznacza to, iż badanie legalności decyzji wydanych w sprawie, a także pod kątem stawianych zaskarżonej decyzji zarzutów oraz ewentualnych wątpliwości prowadzących do potrzeby sformułowania przez sąd pytań prejudycjalnych przebiegać może tylko w zakresie związanym z zakresem i przedmiotem sprawy administracyjnej, nie zaś kontroli legalności elementów poza nią wykraczających, w szczególności dotyczących oceny konstytucyjności lub zgodności z prawem kwestionowanego aktu normatywnego, w części niemającej zastosowania w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem sprawy administracyjnej był wniosek skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji w zakresie dotyczącym elementów przedmiotowych i podmiotowych związanych z miejscem prowadzonej działalności gospodarczej określonych przez organ mianem zmiany "nazwy" prowadzonego punktu gier.

W odniesieniu do przedmiotu sprawy i jej granic stan prawny przedstawia się następująco: do dnia 1 stycznia 2010 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych określała ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach hazardowych. Od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa o grach hazardowych, która całościowo, w miejsce poprzednio obowiązującej, reguluje problematykę dotyczącą prowadzenia działalności polegającej na organizowaniu gier hazardowych. Według nowej ustawy przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł (art. 129 ust. 3 ustawy). W rozdziale 4 nowej ustawy unormowano ograniczenia w urządzaniu gier hazardowych, a w rozdziale 5 kwestie dotyczące zasad przyznania zezwoleń i koncesji. Natomiast w rozdziale 12 uregulowano zagadnienia dotyczące przepisów przejściowych i dostosowujących.

Przepis art. 8 nowej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Natomiast art. 118 ustawy stanowi, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile nie stanowi ona inaczej. Zgodnie z art. 129 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Wskazać tu także należy, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), tj. z dniem 31 października 2009 r. Dyrektor Izby Celnej stał się właściwy do rozpatrywania spraw dotyczących gier i zakładów wzajemnych. Na podstawie art. 238 wymienionej ustawy Dyrektor Izby Celnej przejął do rozpatrzenia sprawy toczące się dotychczas przed Dyrektorem Izby Skarbowej .

Przechodząc do rozważenia poszczególnych aspektów legalności zaskarżonego aktu należy na wstępie zaznaczyć, iż po przystąpieniu do Unii Europejskiej na podstawie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. - z dniem 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska stała się stroną Traktatów stanowiących podstawę funkcjonowania Unii. W świetle art. 1 ust. 2 Traktatu Akcesyjnego warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę Unii są przedmiotem Aktu dołączonego do niniejszego Traktatu. Nie ma zatem wątpliwości, iż od momentu przystąpienia porządek prawny Wspólnoty stał się częścią krajowego porządku prawnego przy zastrzeżeniu zasady pierwszeństwa i bezpośredniego zastosowania acquis communautaire. Potwierdził to ETS w klasycznych już orzeczeniach wydanych w sprawach: Costa (C-6/64), Simmenthal (C-106/77) oraz Van Gend & Loos (C-26/62). Na tym tle nie budzi wątpliwości rola sądu krajowego jako sądu wspólnotowego oraz obowiązek przestrzegania i stosowania prawa wspólnotowego przez inne krajowe organy publiczne. Jeśli chodzi o zasadę pierwszeństwa, to właśnie na sądzie krajowym spoczywa obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej skuteczności. W sytuacji kolizji i zastosowania zasady bezpośredniości znaczenie ma charakter przepisów prawa wspólnotowego.

W przypadku dyrektyw mogą być one stosowane bezpośrednio tylko w przypadku, gdy ich przepisy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego lub gdy zostały implementowane nieprawidłowo. Za prawidłową implementację dyrektyw odpowiedzialne są państwa członkowskie. Wynika to zarówno z definicji zamieszczonej w art. 249 TWE, jak i z zasady solidarności wyrażonej w art. 10 TWE. Celem dyrektywy jest harmonizacja praw państw członkowskich, a zbliżenie prawodawstwa państw członkowskich, umożliwiające właściwe funkcjonowanie wspólnego rynku, jest jednym z głównych celów TWE. Implementacja dyrektyw może obejmować wiele etapów w celu osiągnięcia rezultatu zakładanego przez dyrektywę. Najważniejsze jest jednak podjęcie takich działań dostosowawczych, które będą odpowiadać istocie samej dyrektywy i być dostosowane do jej celu. Można także mówić o implementacji, która winna wiernie oddawać ducha i cel dyrektywy. W orzecznictwie ETS podkreśla się, że najważniejszym kryterium oceny właściwego funkcjonowania norm dyrektyw w prawie krajowym jest zapewnienie im pełnej praktycznej efektywności i w ten sposób pełne osiągnięcie wyznaczonego rezultatu. W odniesieniu do uwarunkowań instytucjonalnych należy zauważyć, że nie chodzi tutaj tylko o odpowiedni wybór organów krajowych odpowiedzialnych za transpozycję, czy implementacje sensu stricto, ale również o praktykę sądową. Na tym tle należy wyróżnić dwie sytuacje i role sądu krajowego jako szczególnego organu państwa powołanego do ochrony prawnej także w zakresie zapewnienia efektywności stosowania prawa wspólnotowego oraz obowiązki spoczywające w tym zakresie na innych organach państwowych. Zadaniem organów sądowniczych państwa członkowskiego jest kontrola, czy działania innych organów nie udaremniają lub nie stanowią poważnego zagrożenia dla terminowego osiągnięcia rezultatu wyznaczonego w dyrektywie w indywidualnych sprawach z "elementem wspólnotowym". Jest to konsekwencja powołanej wyżej zasady skutku bezpośredniego normy prawa wspólnotowego w układzie wertykalnym. Status państwa jako podmiotu zobowiązanego do przestrzegania prawa wspólnotowego obejmuje zatem i organy, nad którymi rozciąga się wskazana kontrola. Nie budzi wątpliwości, że status Państwa mają zatem wszystkie podmioty wchodzące w skład administracji państwowej i samorządowej w tym podatkowe i celne. Oznacza to, iż organy administracji nie są zwolnione od obowiązku stosowania norm lub dyrektyw prawa wspólnotowego. Pozostawałoby to w rażącej sprzeczności z istotą wspólnotowego porządku prawnego i utrwalonym orzecznictwem ETS (por. sprawy 8/81, 222/84, 103/88, 152/89, 188/89 oraz 231/87 i 129/88).

Na tym właśnie tle należy rozważyć obowiązek notyfikacji w odniesieniu do treści powoływanej przez skarżącą spółkę dyrektywy nr 98/34/WE. Dyrektywa ta została implementowana do krajowego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U z 2002 r., Nr 239, poz. 2039 ze zm.) oraz zmieniającym je rozporządzeniem z dnia 6 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 65, poz. 597), które wydane zostało w oparciu o art. 12 ust.2 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz.1386), a jej przepisy do prawa krajowego wprowadzone zostały prawidłowo, czego zresztą nie kwestionuje sama skarżąca.

Notyfikacji, w myśl § 4 ust.1 rozporządzenia, co do zasady podlegają akty prawne zawierające przepisy techniczne, tj. specyfikacje techniczne, inne wymagania, przepisy dotyczące usług, regulacje wprowadzające zakaz produkcji, przywozu lub wprowadzenia produktu do obrotu, świadczenia usług lub prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług (§ 2 pkt 5). Ponadto na mocy § 5 rozporządzenia notyfikacji aktów prawnych podlegają akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów z wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 1-6 ust. 2 § 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez "specyfikacje techniczne" należy rozumieć specyfikację określającą cechy produktu, w szczególności w zakresie jakości, parametrów technicznych, bezpieczeństwa lub wymiarów, w tym w odniesieniu do nazewnictwa, symboli, badań, opakowania, znakowania lub oznaczania, a także procedury oceny zgodności tego produktu, jak również wymagania dotyczące metod i procesów produkcji produktów rolnych, produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, produktów leczniczych i innych produktów, jeżeli wywierają one wpływ na cechy produktu. Natomiast pojęcie "usługi" zostało zdefiniowane w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tą definicją jest to usługa w ramach społeczeństwa informacyjnego świadczona za wynagrodzeniem, bez obecności stron (na odległość), poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie usługobiorcy, przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu do elektronicznego przesyłania i przechowywania danych, włącznie z kompresją cyfrową, która jest w całości przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, drogą radiową, przy użyciu środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych (drogą elektroniczną). W świetle uregulowań rozporządzenia usługa oferowana w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest świadczona na odległość oraz nie jest świadczona drogą elektroniczną, tym samym nie jest usługą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia.

Odnosząc się zaś do dyrektywy z dnia 22 czerwca 1998 r. nr 98/34/WE, ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, wszystkie Państwa Członkowskie muszą być powiadamiane o przepisach technicznych planowanych przez inne Państwa Członkowskie. Dla zapewnienia tego celu Komisja Europejska ma zapewniony bezwzględny dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych. Zatem Państwa Członkowskie są zobowiązane powiadamiać Komisję o swoich projektach w dziedzinie przepisów technicznych. W uzasadnieniu preambuły dyrektywy zawarto także zastrzeżenie, iż dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego Państwa Członkowskie powinny podać do wiadomości publicznej, że krajowe przepisy zostały przyjęte zgodnie z formalnościami określonymi w dyrektywie.

W preambule dyrektywy 98/34/WE wskazano, iż wspierając sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego, należy zapewnić możliwie jak największą przejrzystość w zakresie krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania norm i przepisów technicznych (pkt 3 preambuły). Jak wskazano w pkt 4 preambuły, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję. Wszystkie Państwa Członkowskie muszą być powiadamiane o przepisach technicznych planowanych przez jakiekolwiek Państwo Członkowskie (pkt 6 preambuły). Natomiast pojęcie przepisu technicznego zawarte jest w art. 1 pkt 11 dyrektywy. Przyjmuje ona, iż przepisy techniczne obejmują de facto:

- "przepisy techniczne", specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług;

- przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności ze zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne;

- dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych;

- specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

W dyrektywie nr 98/34/WE wskazano, iż jej celem jest wspieranie rynku wewnętrznego poprzez stworzenie jak największej przejrzystości w zakresie wprowadzania norm i przepisów technicznych. Analiza art. 8 dyrektywy pozwala także przyjąć, iż Państwa Członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja o przyjęciu normy. Państwa Członkowskie przekazują także Komisji podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowania technicznego, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie. Co do zasady państwo dokonujące notyfikacji zobowiązane jest do obowiązkowego wstrzymania procedury legislacyjnej na okres 3 miesięcy. Jest to konieczne, aby Komisja Europejska i inne państwa członkowskie mogły wyrazić opinię czy projektowane przepisy stanowią barierę w swobodzie zakładania przedsiębiorstw, świadczenia usług i przepływu towarów. Zgodnie z art. 12 dyrektywy przepis techniczny przyjmowany przez Państwo Członkowskie musi zawierać odniesienie do dyrektywy nr 98/34/WE. Kwestie związane z normalizacją tekstów prawnych zawierających normy techniczne wielokrotnie poruszano w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Z ich analizy wynika, iż art. 8 i 9 dyrektywy 83/189 (uchylonej przez dyrektywę 98/34/WE) należy interpretować w ten sposób, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje, iż odnośne regulacje techniczne nie mogą być stosowane, a zatem nie można się na nie powoływać w stosunku do jednostek (por. wyroki ETS z dnia 30 kwietnia 1996 r., C 194/94; z dnia 8 lipca 2007 r., C-20/05; z dnia 21 kwietnia 2005 r., C 267/03; z dnia 8 września 2005 r., C 303/04). Skutek naruszenia obowiązku notyfikacji w postaci braku związania albo treścią całego aktu prawnego albo treścią (normami prawnymi) jego poszczególnego przepisu (przepisów) nie budzi zastrzeżeń.

Istotą problemu niniejszej sprawy jest jednak rozstrzygnięcie, czy w zakresie jej przedmiotu owa notyfikacja była obowiązkowa. Wniosek skarżącej dotyczył bowiem zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę oznaczenia podmiotu władającego lokalem, w którym prowadzona jest gra i tylko w tym zakresie dopuszczalne jest badanie wpływu problematyki notyfikacyjnej na stosowalność, a zatem możliwość powołania przez organ art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. jako podstawy prawnej wydanych i kontrolowanych przez Sąd decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawy prawne dotyczące żądanej zmiany nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Należy bowiem zauważyć, iż ochronie przewidzianej w pkt 2 art. 1 Dyrektywy 98/34/WE podlega wyłącznie "usługa społeczeństwa informacyjnego", która spełnia w trakcie jej świadczenia jednocześnie cztery wymogi:

- powinna być świadczona za wynagrodzeniem,

- na odległość,

- drogą elektroniczna,

- na indywidualne żądanie odbiorcy usług.

Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest jednak świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną. "Droga elektroniczna" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych, zaś do usług, które nie są świadczone "na odległość", dyrektywa zalicza usługi świadczone w fizycznej obecności dostawcy i odbiorcy, nawet jeżeli korzystają oni z urządzeń elektronicznych, a wśród nich wymienia udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika. Z powołanych względów odpada potrzeba rozważania, czy w pozostałym zakresie przepisy ustawy, dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stanowią specyfikację techniczną. Tym samym bez znaczenia dla sprawy są wywody skarżącej o skutkach dla sprawy naruszenia obowiązku notyfikacji w postaci bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych. Na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (zgodne z dyrektywą 98/34/WE) ustawa o grach hazardowych, w zakresie objętym przedmiotem sprawy, nie zawiera przepisów technicznych w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz nie zawiera przepisów wyłączających stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów, w konsekwencji nie istniał więc obowiązek notyfikacji aktu w zakresie wyznaczonym przedmiotem sprawy.

Na tle zarzutów stawianych poza kwestią notyfikacji, a dotyczących zgodności nowego prawa krajowego z przywołanymi zasadami prawa wspólnotowego należy zauważyć, że w wyroku ETS z dnia 26 października 2006 r., C 65/05 w sprawie Komisja przeciwko Republice Greckiej, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, ETS stwierdził, iż przy grach hazardowych ochrona adresatów usług, a bardziej ogólnie konsumentów oraz ochrona porządku publicznego należą do celów, które mogą zostać uznane za nadrzędne względy interesu ogólnego i mogą one uzasadniać ograniczenia polegające nawet na zakazie loterii i innych gier pieniężnych na terytorium państwa członkowskiego. Podkreślił przy tym Trybunał, że w takiej sytuacji przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego określonymi przepisami traktatowymi lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału. Z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych wynika, iż został on opracowany w związku z koniecznością kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier i zakładów wzajemnych w celu naprawy obecnego stanu i wzmocnienia kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych. Wskazano, iż uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynika również z zagrożenia uzależnieniem od hazardu, którego koszty społeczne i ekonomiczne ponoszą nie tylko rodziny hazardzistów czy ich pracodawcy, ale całe społeczeństwo. Wobec czego Państwo nie może pozostać obojętne wobec zagrożeń wypływających z dostępności hazardu i ryzyka uzależnienia od niego swoich obywateli. Zagrożenie to jest na tyle wysokie, że niezbędne jest podjęcie radykalnych działań i zastosowanie ograniczeń dotyczących tej branży. Tym samym wzgląd na interesy prawnie chronione – interes publiczny i społeczny oznacza dopuszczalność ścisłego określania warunków prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze gier hazardowych, w którym ulegają ograniczeniu zasady gospodarki wolnorynkowej.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd doszedł do wniosku, iż nie zachodzą wątpliwości prowadzące do uruchomienia trybu pytania prejudycjalnego w stosunku do wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych (art. 234 TWE) lub też odmowy zastosowania przepisów prawa krajowego w zakresie dotyczącym przedmiotu sprawy, jeśli bierze się pod uwagę cel oraz uzasadnienie aksjologiczne nowej regulacji prawnej.

W konsekwencji nie można także kwestionowanych przez skarżącą przepisów postrzegać jako ograniczających swobodę przedsiębiorczości czy swobodę w świadczeniu usług społeczeństwa informacyjnego (art. 49 i art. 56 TFUE), czy też jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, w rozumieniu art. 34 TFUE. W takiej sytuacji niecelowe jest również, zdaniem Sądu, prowadzenie rozważań, czy wprowadzone podważanymi przez skarżącą przepisami, jak twierdzi skarżąca, zakazy czy ograniczenia, można byłoby osiągnąć przy pomocy mniej restrykcyjnych środków, o czy stanowi art. 36 TFUE. Należy zauważyć, że skoro z woli organów wspólnotowych pojęcie usługi, jakim posługuje się dyrektywa 98/34/WE, tak jak i w konsekwencji rozporządzenie ją implementujące RM z dnia 23 grudnia 2002 r., zostało ograniczone do usługi społeczeństwa informacyjnego, świadczonej na odległość, drogą elektroniczną, za wynagrodzeniem i na indywidualne żądanie odbiorcy usługi, to tym samym można wywieść, że przedmiotem pożądanej ochrony w zakresie realizacji integracji europejskiej organy wspólnotowe uczyniły wyłącznie tak pojmowaną usługę społeczeństwa informacyjnego. Innymi słowy, w takiej a nie innej usłudze upatrują one zagrożenie dla integracji europejskiej w związku ze stosowaniem przez państwa członkowskie ewentualnych barier wynikających z przepisów technicznych. W związku z tym powoływanie się przez skarżącą, przy kwestionowaniu wskazanych w skardze przepisów ustawy o grach hazardowych na wykładnię prowspólnotową można potraktować jako jej nadużycie z uwagi na marginalne znaczenie działalności w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych dla integracji europejskiej.

Gdy zaś chodzi o kwestie konstytucyjności prawa nowego w świetle dominującego w orzecznictwie zapatrywania sądy administracyjne nie są uprawnione do konkurującego z kompetencją Trybunału Konstytucyjnego badania legalności ustaw oraz aktów prawa z ustawą zrównanych. Zatem problem konstytucyjności określonych przepisów ustawy o grach hazardowych, to jest art. 129 i ust. 1 i 2 oraz art. 135 ust. 2 u.g.h. (także art. 118 u.g.h.), należy rozważyć jedynie w świetle istnienia wątpliwości uzasadniających przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Analiza przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wniosku o zadanie pytania prawnego do TK sprowadza się do ustalenia, czy wskazane przepisy ustawy o grach hazardowych mogą naruszać opisane zasady konstytucyjne albo w sposób bezpośrednio godzący w określony katalog praw albo pośrednio przez naruszenie procedury legislacyjnej prowadząc do ograniczenia lub pozbawienia wpływu obywateli na proces stanowienia prawa.

Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów badanie "wątpliwości konstytucyjnych" wymaga rozważenia charakteru sytuacji prawnej skarżącej. W niniejszej sprawie powinno ono przebiegać w związku z jakimś prawem publicznym konkretyzowanym do postaci danego interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym a prawami i wolnościami konstytucyjnymi (por. A. Wróbel [w:] System prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 332 i n.). Interes prawny strony skarżącej należy tu rozpatrywać w kontekście możności żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zmiany miejsca prowadzenia gier hazardowych na automatach o niskich wygranych. W części wstępnej rozważań wskazano, iż pod rządami prawa poprzednio obowiązującego kompetencja przysługująca podmiotom polegała na możności żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. dotyczącego określonego i nabytego już prawa. Jako "prawo" w znaczeniu materialnym może być w zakresie tej sprawy rozumiane "prawo do prowadzenia działalności gospodarczej na warunkach określonych w zezwoleniu". Te zaś prawo zaskarżoną decyzją nie zostało naruszone. Zgodnie bowiem z art. 117 tej ustawy udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzenie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Natomiast odmiennie należy ocenić charakter prawny kompetencji (możności) domagania się zmiany miejsca wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie nosi ona bowiem cechy bezwzględnego prawa podmiotowego ani też jego ekspektatywy w takim rozumieniu, jakie zdaje się forsować strona skarżąca. Mianowicie dlatego, iż pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy zmiana decyzji administracyjnej w tym zakresie przebiegała w granicach uznania administracyjnego wedle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a.

O ile zatem można rozważać istnienie jakiegoś interesu prawnego w domaganiu się przedmiotowej zmiany, to nie sposób twierdzić, iż prawo nowe, w zakresie przedmiotu sprawy, godzi w prawo podmiotowe w sposób prowadzący do naruszenia zasad konstytucyjnych. Przyjmuje się bowiem, że ochrona praw nabytych może dotyczyć wyłącznie praw podmiotowych przyznanych ostateczną decyzją administracyjną, co w tym przypadku polegałoby na ochronie praw wynikających z treści decyzji ostatecznej zezwalającej na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Prawa te nowa regulacja honoruje (art. 117 ust. 1 u.g.h). Ochrona ta, w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznej, nie rozciąga się jednak na inicjowane z wniosku strony postępowania nadzwyczajne, czyli takich, które mają na celu zmianę lub uchylenie decyzji w szczególnych okolicznościach albo ochronę zysku utraconego (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 kwietnia 1998 r., K 10/97). Z tych zatem względów nie można uznać, iż skarżąca została w niniejszej sprawie pozbawiona podmiotowego prawa, które uzyskała na podstawie decyzji administracyjnej, bądź też nałożono na nią, jako na posiadacza zezwolenia nowy obowiązek, którego wcześniej przepisy prawa nie określały.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących trybu legislacyjnego oraz vacatio legis podlegają one rozważeniu z tej przyczyny, iż wadliwość ustanowienia aktu prawnego ma wpływ na każdy z jego przepisów, w tym także zastosowany w niniejszej sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że jednym z aspektów zasady legalizmu jest zakaz naruszeń prawa proceduralnego przez organ w toku procesu prawotwórczego (wyrok TK z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34). Dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, a pozaprawne działania - wykluczone (szerzej Z. Czeszejko-Sochacki, O niektórych problemach konstytucyjnej procedury legislacyjnej, [w:] Konstytucja, wybory, parlament, Warszawa 2000, s. 39).

Szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności. Jak wskazuje to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 marca 2006 r. (K 4/06 OTK-A 2006/3/32), może być ona oceniana po pierwsze ze względu na wpływ, jaki wywierała na respektowanie pluralistycznego charakteru parlamentu, tzn. przez badanie, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska. Po drugie, z punktu widzenia związku między szybkim tempem prac ustawodawczych a jakością ustawy. Jednak ten drugi aspekt podlega weryfikacji w toku postępowań oceniających merytoryczną wartość przepisów ustawy. Istnieje wprawdzie prawdopodobieństwo, że ustawa pośpiesznie rozpatrzona i uchwalona może zawierać błędy, ale nie może to przesądzać oceny zgodności ustawy z Konstytucją.

W tym kontekście nie każde uchybienie zasadom regulaminowym, konsultacyjnym, czy vacatio legis może być uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy rozważane uchybienia prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego (w szczególności uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy) lub mają wpływ na treść uchwalonego prawa. W tym zakresie zasadność postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania konstytucyjnego zależy od wystąpienia istnienia dotyczącego zachowania tych standardów, które pozwalają na powzięcie uzasadnionych wątpliwości sprowadzających się w istocie do argumentów obalających domniemanie konstytucyjności ustawy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentowana jest bowiem teza, iż nie powinien on wkraczać w prawa parlamentu w dziedzinie przysługującej mu swobody ustawodawczej, jeżeli nie nastąpią dostatecznie ważkie i udowodnione naruszenia określonych w prawie reguł postępowania świadczące o przekroczeniu granic swobody ustawodawczej (wyrok z TK dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11).

Kompetencja sądu administracyjnego do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Konstytucyjnego wymaga jednak zaistnienia rzeczywistych wątpliwości w danej sprawie co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszonych przez strony czy też per se doniosłości rozważanego problemu. W granicach tej sprawy i kognicji sądu administracyjnego poza przedmiotem postępowania administracyjnego leży ocena zarzutu dotyczącego przebiegu procesu legislacyjnego. Po pierwsze z tego względu, iż organ administracji nie był do tego kompetentny. Po drugie zaś dlatego, iż sąd administracyjny wykroczyłby poza kontrolowaną sferę. Rozpatrywanie zasadności stawianego zarzutu, a zatem powzięcia wątpliwości uzasadniających wystąpienie z pytaniem prawnym wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych dotyczących przebiegu prac legislacyjnych. Ocena prawna tego zarzutu wymaga bowiem poczynienia ustaleń faktycznych co wszystkich elementów tego procesu. Poszukiwanie ich przez sąd administracyjny naruszałoby również normy art. 106 § 3 p.p.s.a.

W kwestii vacatio legis należy uznać, iż w świetle zasady wyrażonej w art. 117 ust. 1 u.g.h. jednomiesięczny okres oczekiwania na wejście w życie nowej ustawy nie rodzi wątpliwości uzasadniających konieczność zadania pytania prawnego z tej wyłącznie przyczyny. Dodać należy, że wskazane stanowisko nie ogranicza dyspozycji skarżącej. Oznacza tylko tyle, iż podnoszone kwestie mogą być ewentualnie przedmiotem kontroli trybunalskiej w innym trybie, w szczególności na zasadach określonych w art. art. 79 ust. 1 lub art. 191 Konstytucji RP.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia zasady dostatecznej określoności, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżącej uregulowanie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest w pełni jasne i doprecyzowane, przez co jego treść nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów uznając legalność zastosowania przepisów prawa nowego oraz brak w tym zakresie uchybień o charakterze procesowym mającym wpływ na treść wydanego orzeczenia oraz naruszenia prawa materialnego bądź naruszeń kwalifikowanych skarga, na podstawie, art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.