Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ar. 30, art. 33 ust. 1 pkt 7, art. 44, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 80 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7 w zw. z art. 77, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 800/13 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 800/13, w sprawie ze skargi A. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 30, art. 33 ust. 1 pkt 7, art. 44, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 80 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej ustawą z 3 października 2008 r.), Wójt Gminy Stężyca określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Zabezpieczenie przed erozją prawego brzegu rzeki Wisły w km 396-397 i 401-402 w miejscowości Stężyca, gmina Stężyca, powiat rycki, woj. lubelskie".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołań A. z siedzibą w M. oraz B., uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarga na tę decyzję wniesiona przez C. w W. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2011 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 160/11.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej C. w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2146/11 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, uznając za zasadny zarzut nierozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wniesionego przez C. w W.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 217/12, uchylił decyzję kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], zgodnie z oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 30, art. 33 ust. 1 pkt 7, art. 44, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 80 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), po rozpoznaniu odwołań A. z siedzibą w M., B. z siedzibą w W. oraz C. z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji dopuścił się w niniejszej sprawie szeregu naruszeń norm procesowych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, jak i zawartych w ustawie z 3 października 2008 r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na treść art. 30, art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r., dotyczących obowiązku zapewnienia czynnego udziału społeczeństwa w procedurach oceny na środowisko, w tym możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz przedkładania uwag i wniosków, Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, iż informację o zebraniu przez organ materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z nim przez społeczeństwo organ pierwszej instancji podał w obwieszczeniu z dnia 1 czerwca 2010 r., wydanym na podstawie przepisu art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy, określając jednocześnie 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków - od dnia 1 do dnia 23 czerwca 2010 r.

Organ uznał, że obwieszczenie z dnia 1 czerwca 2010 r. było przedwczesne z uwagi na niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co wynika z faktu, że akta sprawy w dniu wydania obwieszenia nie zawierały raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie określenia treści raportu zostało bowiem wydane w dniu [...] lipca 2010 r., znak: [...], a jego sporządzenie nastąpiło na podstawie dwóch umów [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i [...] z dnia 17 sierpnia 2010 r. Przedmiotowy raport wprawdzie nie zawiera daty jego sporządzenia, ale już w oparciu o daty zawarcia tych umów kolegium stwierdziło, że nie znajdował się w aktach sprawy przed 17 sierpnia 2010 r.

Według kolegium, brak kompletności akt sprawy obejmuje również dokumenty takie jak: uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], które wpłynęło do organu [...] października 2010 r. oraz uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], które organ pierwszej instancji otrzymał w grudniu 2010 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na następstwo czasowe doręczenia części dokumentów wchodzących w zakres dokumentacji, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., obwieszczenie w trybie art. 33 cytowanej ustawy organ pierwszej instancji mógł wydać najwcześniej w dniu 8 grudnia 2010 r. Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2010 r., w którym nie upłynął jeszcze 21 - dniowy termin na składanie uwag i wniosków.

Kolegium wskazało ponadto, że w aktach sprawy brak jest dowodu realizacji przez organ pierwszej instancji dyspozycji art. 38 ustawy z 3 października 2008 r., tj. podania w trybie obwieszczenia informacji o wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Kolegium, bez usunięcia wskazanych wyżej wad postępowania nie było możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję A. w M. wniosło o jej uchylenie w całości wraz z orzeczeniem, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie na rzecz A. od organu zwrotu kosztów postępowania, zarzucając:

1) przeprowadzenie postępowania odwoławczego z rażącym naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przekazanie sprawy Wójtowi Gminy Stężyca do ponownego rozpatrzenia jest bezprzedmiotowe;

2) błędne użycie w sentencji decyzji § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010r., Nr 213, poz. 1397, ze zm.) w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy § 4 tego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji powinno uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy aktualny w dacie jej wydania. A podniosło, że z dołączonych przez nie do skargi dokumentów (m.in. kopii dwóch decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie) wynika, że realizacja istotnej części przedsięwzięcia, dotyczącej odcinka 396-397 km szlaku żeglugowego Wisły, objętej zaskarżoną decyzją, została zakończona. Inwestor wykonał bowiem decyzję organu nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], nakazującą usunięcie nieprawidłowości w budowlach hydrotechnicznych wchodzących w skład omawianego przedsięwzięcia, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), co uzasadnia umorzenie postępowania w niniejszej sprawie w części dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla kilometraża 396-397 szlaku żeglugowego Wisły. Tym samym nie ma już wymogu uzyskania dla niego jakiejkolwiek decyzji spośród wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., a tym samym nie ma potrzeby ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organ błędnie powołał w sentencji zaskarżonej decyzji § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkowało rażącym naruszeniem § 4 przywołanego rozporządzenia. Mogło to także mieć istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia, gdyż zaniechano zbadania, czy omawiane przedsięwzięcie jest wymienione w uchylonym akcie wykonawczym, który się do niego wciąż odnosi, czyli w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2004 r., Nr 257, poz. 2573).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie są decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Zabezpieczenie przed erozją prawego brzegu rzeki Wisły w km 396-397 i 401-402 w miejscowości Stężyca, których materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd I instancji podkreślił, iż przedsięwzięcie tego rodzaju jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Obowiązek sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia objętego niniejszym postępowaniem został nałożony postanowieniem Wójta Gminy Stężyca z dnia [...] lipca 2010 r.

Wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wymagało zatem przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów proceduralnych zawartych w tej ustawie, które niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że Wójt Gminy Stężyca dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 33 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r.

W myśl art. 33 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu.

Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 powołanej ustawy, do niezbędnej dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 5, należy wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganymi załącznikami oraz wymagane przez przepisy postanowienia organu właściwego do wydania decyzji i stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków.

W związku z tym, że objęta niniejszym postępowaniem inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, przedmiotowy raport stanowi niezbędny element dokumentacji sprawy, który, stosownie do treści

art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r., powinien być udostępniony do publicznej wiadomości.

Z obowiązkiem umożliwienia społeczeństwu zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, w tym z treścią raportu, wiąże się również obowiązek podania przez organ do publicznej wiadomości informacji o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków i wyznaczenia 21 – dniowego terminu na ich składanie (art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r.).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji podał informację o możliwości zapoznania się przez społeczeństwo z jej niezbędną dokumentacją w drodze obwieszczenia w dniu 1 czerwca 2010 r., określając jednocześnie 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków - od dnia 1 do dnia 23 czerwca 2010 r. (k. 10 akt organu pierwszej instancji).

W ocenie WSA, z akt sprawy bezspornie wynika, że informacja ta była przedwczesna. Jej celem jest bowiem umożliwienie społeczeństwu zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy toczącej się w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ewentualnego wniesienia wniosków bądź uwag do sprawy.

Cel ten nie mógł zostać osiągnięty, skoro w okresie od 1 do 23 czerwca 2010 r. nie został jeszcze sporządzony tak kluczowy w sprawie dokument, jak raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wprawdzie, co słusznie podniósł organ odwoławczy, raportu nie opatrzono datą jego sporządzenia, jednak skoro umowy będące podstawą jego opracowania zostały zawarte w dniu [...] lipca 2010 r. i w dniu 17 sierpnia 2010 r., to nie ma podstaw, by przyjmować, że raport został sporządzony w dacie wcześniejszej. Co więcej, obowiązek sporządzenia tego raportu wynika z postanowienia Wójta Gminy Stężyca, wydanego dopiero w dniu 5 lipca 2010 r., a zatem po upływie okresu wyłożenia niezbędnej dokumentacji sprawy do publicznego wglądu.

Sąd I instancji dodał, że w dniu 10 października 2010 r. Wójt Gminy Stężyca wydał kolejne obwieszczenie, w którym poinformował o możliwości zapoznania się społeczeństwa z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określając miejsce, w którym raport jest dostępny do wglądu (k. 13 akt organu pierwszej instancji). Wydając obwieszczenie tej treści, organ naruszył dyspozycję art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r., gdyż nie poinformował o możliwości składania uwag i wniosków do raportu.

Dokumentacja związana z realizacją objętego niniejszym postępowaniem przedsięwzięcia wyłożona do publicznego wglądu w dniu 1 czerwca 2010 r. zawierała również inne istotne braki.

W szczególności nie dołączono do niej wymaganego dyspozycją art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 29 października 2010 r. oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, uzgadniającego, stosownie do treści art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r., realizację przedsięwzięcia, znak: [...], wydanego dopiero w dniu [ grudnia 2010 r.

Tym samym społeczeństwo zostało pozbawione możliwości wglądu do raportu, będącego – w myśl art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r., podstawowym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację objętego niniejszym postępowaniem przedsięwzięcia, a także dwóch wymaganych prawem uzgodnień określających warunki dopuszczalności jego realizacji. Tym samym pozbawiono zainteresowane osoby możliwości składania wniosków i uwag do tych dokumentów.

Ponadto organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 38 ustawy z 3 października 2008 r., gdyż uchybił określonemu w tym przepisie obowiązkowi podania w trybie obwieszczenia informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższe uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Pozbawienie społeczeństwa możliwości zapoznania się z zasadniczą częścią dokumentacji dotyczącej przedsięwzięcia oraz pozbawienie możliwości ustosunkowania się do jej treści w formie wniosków czy uwag stanowi istotne uchybienie jednej z kluczowych zasad wyrażonych w ustawie z 3 października 2008 r., tj. zasadzie czynnego udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Jest to uchybienie przepisom postępowania, którego organ drugiej instancji nie mógł wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłby tym samym wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności.

WSA podkreślił, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno faktyczny, jak i prawny stan sprawy. Z tego względu organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ pierwszej instancji na nowo prowadzi postępowanie, to dokonana przezeń ocena prawna będzie uzależniona od przyszłych ustaleń faktycznych.

Jeżeli zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, sformułowałby oceny materialnoprawne, to mogłyby się one odnosić jedynie do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione znaczenia.

W niniejszej sprawie zaistniały uzasadnione podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy Stężyca wydał bowiem decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a.

Podniesiony w skardze zarzut bezprzedmiotowości postępowania organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Ani z treści dołączonych do skargi decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie oraz dokumentacji fotograficznej, ani z treści dokumentów zamieszczonych w aktach organów obu instancji nie wynika, by przedmiotowe przedsięwzięcie w części dotyczącej kilometraża 396-397 szlaku żeglugowego Wisły zostało zrealizowane.

Należy bowiem zauważyć, że obie decyzje organu nadzoru budowlanego dotyczą innego odcinka Wisły, tj. kilometraża 397 – 398, ponadto decyzje te nakładają na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie nakaz realizacji inwestycji w postaci tamy równoległej oraz dwóch tam – poprzeczek, podczas, gdy zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia obejmuje inwestycje w postaci pięciu tam poprzecznych, pięciu opasek skrzydłowych oraz remont tamy podłużnej. Nie zachodzi zatem tożsamość pomiędzy inwestycjami, których dotyczy rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego a przedsięwzięciem objętym decyzją środowiskową, będącą przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Podniesioną w skardze okoliczność częściowej realizacji przedsięwzięcia objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach weźmie pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, strona skarżąca słusznie natomiast podniosła, że organ odwoławczy dopuścił się uchybienia polegającego na błędnym powołaniu w sentencji zaskarżonej decyzji § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., zamiast § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., który, na mocy § 4 pierwszego z powołanych rozporządzeń, ma zastosowanie do przedsięwzięcia objętego niniejszym postępowaniem. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ przedsięwzięcie to zarówno w jednym, jak i w drugim rozporządzeniu zostało zakwalifikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może zostać nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – A. z siedzibą w M.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. art. 106 § 3 i 141§ 4 p.p.s.a. - poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny dowodu z dokumentów - niezgodnej ze stanem faktycznym, gdyż Sąd I instancji dokonując z urzędu uzupełniającej oceny dokumentów, dołączonych do skargi A. na Decyzję SKO w Lublinie z dnia [...] lipca 2013r., stwierdził rażąco nieprawidłowo iż analizowane przez niego decyzje administracyjne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - WINB (typu nakazu przywrócenia właściwego stanu obiektu budowlanego) dotyczą innego, niż omawiane przedsięwzięcie, zabezpieczenia prawego brzegu Wisły w Stężycy;

2. art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" - poprzez jego nie zastosowanie, chociaż w sprawie wydanej w dniu [...] lipca 2013r. ostatecznej Decyzji SKO w Lublinie istniały ważne przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie na podstawie art. 145 § l pkt. 5 k.p.a. - polegające na tym, że przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja SKO w Lublinie tj. przedsięwzięcie polegające na realizacji zabezpieczenia przed erozją prawego brzegu rzeki Wisły w km 396-397 i 401-402 w miejscowości Stężyca (gtti- Stężyca, pow. rycki) - zostało już zrealizowane.

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. - gdyż WSA w Lublinie związał się zarzutami skargi i nie zauważył okoliczności przemawiającej za wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie zaskarżonej Decyzji SKO w Lublinie, o których była mowa w punkcie poprzednim niniejszej skargi,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - gdyż WSA w Lublinie podał na drugiej połowie str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazania co dalszego postępowania organu I instancji – pomimo, iż skarga A. nie została w nim uwzględniona.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez wymieniony Sąd I instancji.

Strona skarżąca wskazał, iż WSA w Lublinie w związku z przeprowadzeniem dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do skargi A. na decyzję SKO w Lublinie z dnia [...] lipca 2013r., rażąco niewłaściwie ustalił stan faktyczny, jaki wynika wprost z tych dokumentów, w szczególności z ostatecznej Decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. (o znaku [...]), wydanej w sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budowlach wodnych w km 396-397 Wisły, zmienionej następnie w decyzji własnej tegoż organu z dnia [...] marca 2012r. (sygn. [...]). W jej ocenie z przywołanych dokumentów jednoznacznie wynika, że dotyczą one nakazu wykonania robót budowlanych w km 396-397 szlaku żeglugowego Wisły, w miejscowości Stężyca - to w połowie str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku kategorycznie podano odmienną lokalizację tych robót - km 397-398 km rzeki. Takie błędne stwierdzenie skłoniło WSA w Lublinie do wyciągnięcia niezgodnego ze stanem faktycznym wniosku iż decyzje wydane przez organ nadzoru budowlanego, nie dotyczą przedsięwzięcia o którym jest mowa w zaskarżonej Decyzji SKO w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. - gdyż nie jest ono tożsame z zakresem robót nakazanych do przeprowadzenia Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Warszawie (reprezentowanemu w omawianej sprawie przez Zarząd Zlewni Bugu granicznego i Wisły lubelskiej RZGW w Warszawie) przez Lubelski WINB.

W ocenie strony skarżącej, WSA w Lublinie w trakcie oceny omawianych dokumentów, dołączonych do skargi A. winien był zasięgnąć wiedzy na temat zaawansowania robót nakazanych przez Lubelski WINB - na dzień wydania zaskarżonej Decyzji SKO w Lublinie. Sąd jedynie ograniczył się do stwierdzenia zawartego na pierwszej połowie str. 9 uzasadnienia wyroku, iż z treści dokumentów nie wynika, aby przedmiotowe przedsięwzięcie nakazane przez WINB w Lublinie zostało zrealizowane, chociaż nie podał dlaczego nie dał wiary przeciwnemu w tym zakresie oświadczeniu A., jakie znajdowało się na ten temat w uzasadnieniu skargi A., oddalonej w dniu 30 października 2014r.

WSA w Lublinie jednocześnie nie zakwestionował zasadniczego stwierdzenia A., zawartego w treści oddalonej skargi A., iż okoliczność wykonanie (wybudowania) przedsięwzięcia powinna skutkować bezprzedmiotowością w ustalaniu dla niego środowiskowych uwarunkowań jego realizacji, co jednoznacznie wynika też z treści art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja SKO w Lublinie w dniu jej wydania ([...] lipca 2013r.) zasługiwała obligatoryjnie na wznowienie postępowania - gdyż w jej sprawie miała miejsce okoliczność, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Wyszła bowiem na jaw istotna okoliczność, ujawniona w skardze A., istniejąca już w dacie [...] lipca 2013 r., a która w tym czasie nie była jeszcze znana organowi odwoławczemu. Okolicznością tą było wybudowanie i ukończenie omawianego przedsięwzięcia w km 396-397, co oznaczało bezprzedmiotowość jakiegokolwiek dalszego orzekania, zmierzającego do ustalenia dla niego środowiskowych uwarunkowań realizacji.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła, iż WSA w Lublinie, również wskutek poruszonego wcześniej w niniejszej skardze kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. - nie dostrzegł konieczności uchylenia decyzji SKO w Lublinie ze względu na zaistniałą w jej sprawie konieczność wznowienia postępowania administracyjnego.

Co jest zastanawiające - chociaż WSA w Lublinie oddalił skargę, gdyż sam ustalił w trakcie postępowania sądowego, iż przedsięwzięcie którego dotyczą decyzję Lubelskiego WINB, przedstawione jako dowody do skargi A., nie jest tożsame z przedsięwzięciem, którego dotyczy pozostawiona w obrocie prawnym przez ten Sąd Decyzja SKO w Lublinie - to jednak, naruszając zarazem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wydał na drugiej połowie str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zalecenie, aby organ I instancji (Wójt Gminy Stężyca) wziął pod uwagę podniesioną w skardze okoliczność częściowej realizacji przedsięwzięcia objętego postępowaniem w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tegoż przedsięwzięcia, które wskutek oddalenia skargi będzie ponownie procedowane w I instancji.

W opisanej okoliczności wydaje się zastanawiające, że WSA w Lublinie przeprowadza z urzędu dowód z dokumentów załączonych przez A. do skargi tego A. na Decyzję SKO w Lublinie - aby stwierdzić że dokumenty te, w tym decyzje wydane przez Lubelski WINB nie dotyczą przedsięwzięcia dla którego organ odwoławczy polecił ponownie przeprowadzić postępowanie w I instancji, z drugiej zaś strony - zaleca organowi I instancji ponowną weryfikację dokonanych przez ten Sąd ustaleń - niezmiernie istotnych w sprawie, lecz już rozstrzygniętych w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu.

Strona skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonym wyroku nastąpiło błędne zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., które również ma istotny wpływ na wynik sprawy - gdyż wykonanie omawianego zalecenia przez Wójta Stężycy nie może być spełnione, jako bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poglądy skarżącej kasacyjnie strony nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie posiadają uzasadnionej podstawy, a zakwestionowany wyrok Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie jest zgody z prawem.

Cała argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na założeniu strony skarżącej kasacyjnie, że przedmiot "decyzji środowiskowej", czyli inwestycja w stosunku do której miały być ustalone warunki środowiskowe zgody na jej realizację, został urzeczywistniony/zrealizowany. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji stwierdził rażąco nieprawidłowo, iż analizowane przez niego decyzje administracyjne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - WINB (typu nakazu przywrócenia właściwego stanu obiektu budowlanego) dotyczą innego, niż omawiane przedsięwzięcie, zabezpieczenia prawego brzegu Wisły w Stężycy.

Z tym stanowiskiem nie sposób jest się zgodzić.

W całej sprawie istotne jest to, że kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja kasacyjna SKO w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r., która właśnie z przyczyn natury formalnej i nawiązujących do oceny prawnej poprzedzającego ją wyroku WSA w Lublinie - uchyliła decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z treści tej decyzji a także akt sprawy, SKO w Lublinie, rozstrzygając sprawę po wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 217/12, kierując się przesłankami art. 153 p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a. a także wartościami stojącymi u podstaw zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uchyliło - jednak bez przeprowadzania dodatkowego aktualizującego stan faktyczny sprawy postępowania wyjaśniającego - decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Oceniając działanie organu II instancji, a także kontrolując przede wszystkim zasadność stanowiska/oceny Sądu I instancji wobec tej decyzji, Sąd II instancji stwierdza, że organ II instancji (SKO w Lublinie) odstąpił co prawda od zasady aktualności działania administracji publicznej, naruszając tym samym w pewnym stopniu art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., ale to odstąpienie i naruszenie tym samym przepisów postępowania administracyjnego nie ma samo w sobie znaczenia dla wyniku sprawy rozstrzyganej przez SKO, gdyż bez względu na zakres i wynik postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez SKO w Lublinie, w imię zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady czynnego udziału strony w postepowaniu administracyjnym organ ten byłby zmuszony - w celu zachowania zasad postępowania administracyjnego - uchylić kontrolowaną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Można zatem stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ww. decyzji SKO, gdyż omawiana decyzja SKO w sposób uzasadniony uchyliła decyzję organu I instancji w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż w sprawie jest bezsprzeczne, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, SKO wskazało zarazem jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jednocześnie, po zapoznaniu się z całością sprawy, Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że podniesiony w skardze zarzut nie występowania przedmiotu postępowania organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd II instancji przychyla się do pogląd Sądu I instancji, że zarówno z treści dołączonych do skargi decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, z dokumentacji fotograficznej, jak i z treści dokumentów zamieszczonych w aktach organów obu instancji nie wynika w sposób oczywisty i bezsprzeczny, aby przedmiotowe przedsięwzięcie w części dotyczącej kilometraża 396-397 szlaku żeglugowego Wisły zostało zrealizowane.

Trafnie ustalił Sąd I instancji ustosunkowując się do treści wskazanych decyzji, że obie decyzje organu nadzoru budowlanego dotyczą innego odcinka Wisły, tj. kilometraża 397 - 398, a ponadto decyzje te nakładają na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie nakaz realizacji inwestycji w postaci tamy równoległej oraz dwóch tam - poprzeczek, podczas, gdy zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia obejmuje inwestycje w postaci pięciu tam poprzecznych, pięciu opasek skrzydłowych oraz remont tamy podłużnej. W kontrolowanym przypadku nie zachodzi zatem tożsamość pomiędzy inwestycjami, których dotyczy rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego a przedsięwzięciem objętym decyzją środowiskową, będącą przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu II instancji, nie jest zasady zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 141 § 4 p.p.s.a. - przez dokonanie nieprawidłowej oceny dowodu z dokumentów - niezgodnej ze stanem faktycznym. Sąd I instancji dokonując z urzędu uzupełniającej oceny dokumentów, przeprowadził ją prawidłowo a zarazem nie miał potrzeby do poszerzania postępowania dowodowego o nowe dowody w celu dokonywania kolejnej weryfikacji dołączonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego, który trafnie w przekonaniu Sądu I instancji nie pozwalał na pozytywne zweryfikowanie tezy dowodowej, że inwestycja, co do której mają być ustalone uwarunkowania środowiskowe zgody na jej realizację, została zrealizowana. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, do którego skład obecnie orzekający się przychyla: "Przed sądem administracyjnym można przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Zeznanie świadka utrwalone w formie protokołu nie stanowi dowodu z dokumentu, zatem nie jest objęte treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Podobnie nie stanowi dowodu z dokumentu opinia biegłego, czy dowód z oględzin (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I FSK 166/14). W tej sytuacji nie jest uzasadniony zarzut, że Sąd I instancji nie prowadził dowodu z fotografii dołączonych do akt sprawy.

W konsekwencji, wobec takich ww. ustaleń nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący, że Sąd I instancji nieprawidłowo nie zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", ponieważ zdaniem kasatora, zaskarżona decyzja SKO w Lublinie w dniu jej wydania ([...] lipca 2013r.) zasługiwała obligatoryjnie na wznowienie postępowania - gdyż w jej sprawie miała miejsce okoliczność, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Z ustaleń Sądu II i I instancji wynika okoliczność odwrotna, polegająca na tym, że w kontrolowanej sprawie na podstawie zawartego w aktach materiału dowodowego nie wyszła na jaw istotna okoliczność, podnoszona w skardze A., jako istniejąca już w dacie [...] lipca 2013 r., a która w tym czasie nie była jeszcze znana organowi odwoławczemu. Okoliczność wybudowania i ukończenia omawianego przedsięwzięcia w km 396-397 - nie została bowiem pozytywnie zweryfikowana przez Sąd w świetle posiadanego materiału dowodowego, a wynik tej negatywnej weryfikacji został należycie uzasadniony. Tym samym nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. podnoszący jakoby WSA w Lublinie związał się zarzutami skargi i nie zauważył okoliczności przemawiającej za wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie zaskarżonej Decyzji SKO w Lublinie.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że w wyroku oddalającym skargę, Sąd I instancji sformułował zalecenia dla organu I instancji, co ma świadczyć o niespójności merytorycznej i braku konsekwencji tego wyroku - Sąd II instancji wyjaśnia, że w jego przekonaniu wypowiedź Sądu I instancji, w brzmieniu: "Podniesioną w skardze okoliczność częściowej realizacji przedsięwzięcia objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach weźmie pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" - wobec wydźwięku merytorycznego całego uzasadnienia wyroku a także jego oddalającej skargę sentencji - należy traktować jako opisowe ustosunkowanie się do samego teoretycznego problemu realizacji inwestycji, które hipotetycznie zakłada, że jeżeli wykonanie przedsięwzięcia nastąpiło, to ten fakt powinien być wzięty pod uwagę przez organ I instancji. Wypowiedź ta nie jest zatem w realiach kontrolowanego wyroku wiążącym skonkretyzowanym zaleceniem dla organu I instancji.

Zdaniem Sądu II instancji, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, gdyż w kontrolowanej przez niego sprawie zaistniały uzasadnione podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a wskazane powyżej naruszenie przez organ II instancji art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. nie miało znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia przez ten organ sprawy. Jednocześnie skontrolowane i dodatkowo przeprowadzone przez Sąd I instancji postępowanie dowodowe w sprawie nie wykazało faktu realizacji przedmiotowej inwestycji/przedsięwzięcia. Nie jest też rolą sądu administracyjnego przejmowanie na siebie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie znacznie uzupełniającym postępowanie dowodowe organów administracyjnych. Zadaniem sądu administracyjnego jest zasadniczo kontrola tego postępowania przeprowadzona przez organy administracyjne. W sprawie bezsprzeczne jest, że Wójt Gminy Stężyca wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.