Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 686/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez L. K. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] października 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M. w części obejmującej nieruchomość, do której skarżąca posiada tytuł prawny (działka nr ew. [...], obręb M., gmina C.).

Skarżąca wskazanej wyżej uchwale zarzuciła naruszenie:

art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 4 pkt 3 lit. a) w związku z § 4 pkt 6 , a także § 10 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie") przez brak wprowadzenia zaskarżoną uchwałą nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny;

naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 994 dalej: u.s.g.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanego przepisu, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy dla ww. działki ewidencyjnej;

art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez: uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działki [...], obręb M., brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości mimo, iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] października 2010 r. (dalej: Studium) na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia, a realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest możliwa wyłącznie w obszarach dla których wyznaczone są linie zabudowy, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 1025, dalej: k.c.) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ingerencję w prawo własności skarżącej wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości wykluczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy, w tym zabudowy służącej do produkcji rolniczej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie uargumentowała stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, że:

- jest właścicielem nieruchomości (działka nr ew. [...], obręb M., Gmina C.) objętej zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M. Przedmiotowa nieruchomość jest jedyną nieruchomością skarżącej, którą chciałaby wykorzystać, w celu realizacji na tym terenie inwestycji polegającej na budowie budynków gospodarczych służących do produkcji rolniczej. Podniosła, że w momencie nabycia tej nieruchomości gruntowej, realizacja planowanej przez nią inwestycji była możliwa. A zatem uchwalenie planu uniemożliwiającego skarżącej korzystanie z nabytej nieruchomości w zaplanowany sposób niewątpliwie stanowi naruszenie uprawnień wynikających z prawa własności;

- uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, co dotyczy w szczególności § 46 ust. 2 Planu, gdzie określono, jakiego rodzaju zabudowa może być zlokalizowana na poszczególnych terenach, co przesądza jednocześnie, jakiego rodzaju inwestycja może być zrealizowana przez właściciela terenu.

- ograniczenia dotyczące braku dopuszczalności realizacji budynków gospodarczych służących do produkcji rolniczej poprzez brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości skarżącej, narusza zasadę równości wobec prawa, poprzez dokonanie rozróżnienia bez istotnego powodu, w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, bez wnikliwej oceny przesłanki niezbędności ingerencji oraz bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Organy gminy nie przedstawiły bowiem w toku przygotowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego żadnych dokumentów potwierdzających, że zawarte w nim ograniczenia wynikają z rzeczywistego rozważenia interesów wszystkich stron, a nie mają charakteru arbitralnego.

- istnieje sprzeczność między Uchwałą a obowiązującym Studium (str. 56 części tekstowej Studium), które dopuszcza na terenach rolniczych hodowlę drobiu. A zatem brak wyznaczenia linii zabudowy w części graficznej Uchwały w stosunku do części nieruchomości rolnych skarżącej, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ szczegółowo ustosunkował się do stawianych w skardze zarzutów podkreślając, że zaskarżony Plan zawiera wszystkie wskazane w art. 15 ust.2 u.p.z.p. obligatoryjne elementy w tym m. in. zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu planu, w ustaleniach dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w ramach niniejszego planu wyznaczone zostały linie zabudowy.

Podkreślono, że zakres działań i zadań gminy, oprócz kształtowania ładu przestrzennego obejmuje również sprawy z zakresu ochrony środowiska i przyrody, gospodarki wodnej oraz ochrony zdrowia, które należy uwzględnić w aspekcie kształtowania ładu przestrzennego. W związku z powyższym prawo własności nie może być prawem nadrzędnym godzącym w interes społeczny oraz zasady współżycia społeczno-gospodarczego.

Organ wskazał przy tym że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego nie pozbawiły skarżącej prawa do zagospodarowania terenu, natomiast jedynie ograniczyły te prawo zgodnie z dyspozycją zawartą w w/w art. 6 ust 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił przy tym że Gmina C. w toku prac nad przygotowaniem projektu przedmiotowego planu miejscowego rozważyła wszystkie wchodzące w grę interesy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zapewniła ona dostęp społeczeństwa do udziału w przygotowaniu niniejszego planu miejscowego, poprzez możliwość składania wniosków, uwag, a także udział w dyskusji publicznej. Zdaniem organu partykularny interes gospodarczy nie może, według Gminy C., godzić w interes społeczny, a także w środowisko. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego.

Organ podniósł również odnosząc się do drugiego ze stawianych zarzutów, że w Planie określono przeznaczenie podstawowe terenu, którego właścicielem jest skarżąca (działka nr ew. [...]), zgodnie z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości i kierunkiem jej przeznaczenia określonym w Studium. Zauważono przy tym że z uwagi na to, iż Studium obowiązuje od 2010 r. to Skarżąca już w chwili zakupu działki nr [...], tj. w 2018 r. wiedziała jakie jest przeznaczenie podstawowe terenu, który stał się jego własnością oraz posiadała wiedzę o procedowaniu planu (Uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M.", zaświadczenie Wójta Gminy C. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego w dniu [...] grudnia 2017 r., o sygnaturze: [...]). Tym samym nie doszło do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki [...] w wyniku uchwalenia planu w stosunku do istniejących możliwości zagospodarowania w/w działki w chwili jej nabycia przez skarżącą.

Dalej organ wskazał, że jeżeli na danym terenie funkcjonalnym została wskazana możliwość zabudowy nie oznacza to jeszcze konieczności ustalenia linii zabudowy na każdej działce ewidencyjnej. Plan miejscowy według delegacji ustawowej ma zapewnić ład przestrzenny, przez co należy rozumieć ograniczenia w zabudowie w celu jego zachowania. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Ma ono charakter jedynie ogólny, a jego uszczegółowienia, zgodnie z kwalifikacją terenu dokonuje się dopiero w planie miejscowym.

Reasumując organ stwierdził, że zarzuty podniesione w niniejszej skardze są niezasadne, stąd też skarga winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] października 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M.(Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] listopada 2018 r., poz. [...], dalej: Uchwała, Plan) w części obejmującej nieruchomości, do których skarżąca posiada tytuł prawny (działka nr ew. [...], obręb M., gmina C.).

Przystępując do rozpoznania skargi na akt prawa miejscowego, którym niewątpliwie jest zaskarżona Uchwała, Sąd w pierwszej kolejności zobligowany jest do rozważenia, czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wskazanej w skardze części.

Rozważając powyższą kwestię należy podnieść, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ugruntowanym stanowisku zawartym w orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez Sąd w niniejszym składzie, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 - Lex nr 1218851).

Skarżąca upatruje naruszenia przysługującego jej interesu prawnego w ograniczeniu sposobu korzystania z należącej do niej nieruchomości. Zapisy planu uniemożliwiają jej bowiem korzystanie z nieruchomości w celu realizacji na tym terenie inwestycji polegającej na budowie budynków gospodarczych służących do produkcji rolniczej. Bezsporne jest przy tym, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości nr ew. [...] obręb M., którą nabyła w marcu 2018r. (v. wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2019r. w aktach Sądu). Nieruchomość ta jest położona na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] października 2018r. nr [...], przy czym obszar ten oznaczony został w planie symbolem "R-2 – tereny rolnicze".

Mając to na uwadze potwierdzić należy, że skarżąca posiada legitymację skargową wobec przedmiotowej Uchwały, albowiem akt ten obejmuje swoimi regulacjami jej nieruchomość, wprowadzając ograniczenia w stosunku do sposobu oraz zamiaru wykonywania przez skarżącą prawa własności na terenie tej działki.

O ile zatem nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały we wskazanej w niej części, to jednak niezasadne okazały się zawarte w skardze zarzuty przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego i niezgodnego z prawem ograniczenia przysługującego jej prawa własności.

Prawo własności, jako jedno z podstawowych praw człowieka podlegających konstytucyjnej i konwencyjnej ochronie, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Takie ograniczenia dopuszcza sama Konstytucja stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Taką też jedną z bardzo wielu ustaw ograniczających wykonywanie prawa własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ww. ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, przy czym nie jest to uprawnienie wykonywane dowolnie, a to ze względu na wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p. elementy, do których uwzględnienia przy stanowieniu, planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa zobowiązuje organ planistyczny.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zaburzenia równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym w kontekście ograniczeń, jakie przedmiotowy Plan nałożył na skarżącą i możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości. Przedmiotowy plan określa zasady zagospodarowania terenu z uwzględnieniem uwarunkowań właściwych obszarowi, na którym jego regulacje mają obowiązywać, przy czym w zakresie jego władztwa mieściło się ograniczenie możliwości realizacji konkretnych zamierzeń inwestycyjnych na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami.

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżony plan realizuje założenia przyjęte w obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. i wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zapisów Planu ze Studium tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organy planistyczne mają obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w finalnym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że sporne przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, a więc tereny rolnicze – symbol "R-2" jest zgodny z założeniami studium opisanymi w pkt II.1 Kierunki zagospodarowania przestrzennego (str. 48-49). Wskazano tam bowiem, że Tereny rolne "obejmują tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na którą składają się grunty orne oraz niewielkie enklawy użytków zielonych (łąk i pastwisk) oraz siedliska rozproszonej zabudowy zagrodowej. (...) Na wskazanych terenach dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia". Z kolei w pkt II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna – zostało m. in. wskazane, że "w kształtowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej w Studium kierowano się następującymi zasadami: - wskazane na rysunku Studium tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych, starano się lokalizować w enklawach i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach nadających się pod zabudowę, posiadających odpowiednie uzbrojenie lub łatwość jego wykonani, o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej; - w celu poprawy struktury agrarnej konieczne jest wdrożenie procesu scaleń i wymiany gruntów. Ponadto na terenach rolnych dopuszcza się : - modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych, - budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi.....".

Sporne zapisy Planu zawarte w szczególności w § 46 ust.1 i 2 niewątpliwie realizują powyższe założenie w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem R-2. W zapisie tym określono bowiem m. in., że teren oznaczony symbolem R-2 na rysunku Planu przeznacza się na realizację i utrzymanie upraw rolnych przy czym dopuszcza się na tym terenie realizację budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Należy w tym miejscu zauważyć, że rysunek Planu zawiera wskazane wyżej nieprzekraczalne linie zabudowy, o których mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Linie te jednak nie zostały wyznaczone na wszystkich nieruchomościach znajdujących się w obszarze oznaczonym na planie symbolem R-2. Powyższego zdaniem Sądu nie można jednak uznać za naruszenie art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p w związku § 4 pkt 6 rozporządzenia (stanowisko Sądu w tej materii poniżej).

Nie można wobec tego zasadnie stwierdzić, że Plan ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie plan miejscowy doprecyzowuje względem studium granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne.

Sporządzenie planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, czyli w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może z kolei stanowić o naruszeniu w sposób nieuprawniony prawa własności.

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi wystąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic "władztwa planistycznego". Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Jak już to podkreślono, ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3.

Dokonując badania legalności zaskarżonej uchwały podkreślić należy jednak przede wszystkim, że oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

W skardze nie wskazano na istotne naruszenie trybu sporządzenia Planu ani też nie jest podnoszona kwestia właściwości organów. Skarżący podnoszą natomiast, na co wskazano już powyżej, że złamanie prawa miało miejsce poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w skutek przekroczenia przez organ władztwa planistycznego i nie ustalenie dla działki skarżącej linii zabudowy w skutek czego nie może ona na działce realizować zaplanowanych budynków gospodarczych.

Stawianych w tym zakresie zarzutów nie można jednak uznać za skutecznie podważające podjętą Uchwałę. Nie można bowiem uznać by organ podejmując stosowną uchwałę planistyczną w niniejszej sprawie naruszył zasady sporządzenia planu.

Sąd zauważa w tym miejscu, że nie był w stanie jednoznacznie ustalić, biorąc pod uwagę sformułowany w skardze zarzut nr 1 oraz treść uzasadnienia skargi, czy zdaniem skarżącej został naruszony art. 15 ust.2 pkt 3 u.p.z.p. -tak jak wskazano w zarzucie, czy też może pkt 6 tegoż artykułu na co wskazywałaby powiązanie tego przepisu z § 4 pkt 6 rozporządzenia oraz częściowo rozwinięcie zarzutu, gdzie wskazano, że przepis miałby być naruszony poprzez brak wprowadzenia zaskarżoną uchwałą "nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu". Należy przy tym zauważyć, że prawidłowo w odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę, że termin" nieprzekraczalne granice zabudowy" nie jest znany zarówno ustawie jak i rozporządzeniu. W art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia mowa jest bowiem o "linii zabudowy" a nie o "granicy zabudowy". Uznając jednak powyższe za oczywistą omyłkę Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie naruszenia obydwu wskazanych wyżej punktów art. 15 ust.2 u.p.z.p.

Należy zatem podnieść, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy planu. W pkt 3 tego artykułu wskazując, iż w planie winny być określone zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast w pkt 6 wskazując, iż w planie winny być określone m. in. "linie zabudowy". Z treści zaskarżonego Planu w sposób jednoznaczny wynika, że wymogi stawiane przez wskazany przepis zostały przez organ dochowane przy uchwalaniu Planu. Należy bowiem wskazać, że zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zostały w Planie określone w Dziale II Rozdział 4 (§ 9, § 10 – str. 4-5 Planu). Natomiast zasady kształtowania zabudowy oraz m. in. linie zabudowy zostały określone dla obszaru, w którym znajduje się działka skarżącej tj. oznaczonego symbolem R-2, w Dziale III Rozdział 5 (§ 46 - § 50 – str. 12-14 Planu). Przy czym linie zabudowy zostały zaznaczone na rysunku Planu. Niewątpliwie, co podniesiono już wyżej, na działce skarżącej taka linia zabudowy nie została wyznaczona w części graficznej planu. Nie mniej jednak nie można powyższego uznać za naruszenie wskazanego wyżej przepisu w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej w tej części uchwały. Podkreślić bowiem należy, iż z zapisu § 46 ust.1 Planu wynika, że obszar oznaczony symbolem R-2 w Planie, w którym położona jest działka skarżącej, jako podstawowe przeznaczenie wskazuje – realizację i utrzymanie upraw rolnych. Dopuszczając jednak w tym obszarze realizacje budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Powyższe oznacza, iż odstępstwo, o którym mowa w ust.2 ww. paragrafu jest wyjątkiem od przeznaczenia gruntów w tym obszarze pod realizację i utrzymanie upraw rolnych, co potwierdza również część graficzna Planu, gdyż takich wyjątków w obszarze oznaczonym symbolem R-2, Sąd odnalazł tylko jeden. Jak wynika z uzasadnienia uchwały organ ustalając wskazaną enklawę na której dopuszczona został zabudowa związana z funkcjonowaniem działalności rolniczej, miał na względzie dostępność infrastruktury technicznej, w tym niższe koszty jej realizacji. Wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brano również pod uwagę aby nie znalazły się one na gruntach klas I-III, co wpływa korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach i co pozostaje w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Organ wskazał również, że enklawy pod zabudowę zostały wyznaczone w znacznej odległości od ścian lasów ochronnych.

Działka skarżącej jak wynika z części graficznej graniczy z terenem lasu ochronnego a nadto są to w znacznej części grunty orne klasy I-III, co wynika z części graficznej Planu oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2019r. nadesłanego przez skarżącą do Sądu w dniu 6 maja 2019r. Podkreślić również należy, że działka skarżącej położona jest w dużym i zwartym kompleksie gruntów ornych. Tym samym za w pełni uzasadnione i zgodne z zapisami studium należy uznać przeznaczenie jej w planie jako terenu rolnego (teren pod uprawy rolne) bez zastosowania na jej terenie enklawy pod zabudowę.

Sąd w tym miejscu wyjaśnia również, podzielając w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 września 2017r. sygn.. II OSK 22/17 (publ. na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "z literalnego odczytania art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wskazane w tym przepisie elementy planu miejscowego są obowiązkowe. Jednakże łatwo wskazać przykłady świadczące o tym, że nie można tego przepisu rozumieć dosłownie i w oderwaniu od konkretnej treści planu. Trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można np. przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak samo nie sposób sobie wyobrazić jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Podobnie rzecz się ma, zdaniem Sądu, z wyznaczeniem wskazanej linii dla gruntów rolnych, które z założenia mają być wykorzystywane pod uprawy rolne. Nie zachodzi wówczas zasadność i celowość wyznaczenia dla tych gruntów linii zabudowy czy też innych parametrów, o których mowa w art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p.

Reasumując, z powyższych względów, Sąd uznał za niezasadne również zarzuty naruszenia: art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 w związku z art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 64 ust.1 i art. 31 ust.3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust.1 i 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. t.j. zarzuty nadużycia władztwa planistycznego poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącej i nieuzasadnione ograniczenie jej interesu prywatnego względem interesu publicznego i interesu osób trzecich. Podnoszone przez skarżącą ograniczenie prawa własności w zakresie przez nią wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczonych prawem, a skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać.

Mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. ).