Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 313/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24b u.s.g. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 Ordynacji wyborczej
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie radnych - wygaśnięcia mandatu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w Z., działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 24 b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdziła wygaśnięcie, z dniem [...], mandatu radnej A.N. wybranej do Rady Miejskiej w Z. w okręgu wyborczym nr [...], w związku z niezłożeniem w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu, o którym mowa w art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że A.N. została wybrana do Rady Miejskiej w Z. w wyborach do rad gmin które miały miejsce w dniu 21 listopada 2010 r. W dacie wyboru zatrudniona była w Urzędzie Miejskim w Z. na stanowisku Zastępcy Prezydenta Miasta. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010 r. ogłoszone zostało w dniu 23 listopada 2010 r. i opublikowane w Dzienniku Ustaw nr 222 poz. 1454 z dnia 25 listopada 2010 r. Tym samym termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny upływał w dniu 2 grudnia 2010 r. Organ ustalił natomiast, iż dopiero w dniu [...] nowo wybranemu Prezydentowi Miasta wręczono dwa dokumenty: jeden zawierający prośbę A.N. o udzielenie bezpłatnego urlopu, kierowany do Prezydenta Miasta i opatrzony przez zainteresowaną datą [...] oraz kolejny zawierający zgodę byłego Prezydenta Miasta – M.M. na udzielenie radnej urlopu bezpłatnego od dnia [...]. Organ administracji zaznaczył, że wniosek A.N. o udzielenie urlopu bezpłatnego nie zawierał daty wpływu, czy innego urzędowego poświadczenia jego wniesienia, nie został ponadto odnotowany w ewidencjach poczty przychodzącej do Urzędu Miasta. Nie można zatem stwierdzić, że pismo to wpłynęło w terminie o którym mowa w art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym. Z oświadczenia Sekretarz Miasta wynika natomiast, że otrzymała te dokumenty dopiero w dniu [...] od byłego Prezydenta Miasta- M.M. i w tym też dniu zostały one przekazane urzędującemu Prezydentowi. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że doszło do wygaśnięcia mandatu radnej dlatego należało podjąć omawianą uchwałę.

Pismem z dnia [...] A.N. wezwała Radę Miejską w Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały wygaszającej mandat radnej. W uzasadnieniu podniosła, iż w dniu [...] złożyła wniosek o urlop bezpłatny, który został jej udzielony. Spełniła tym samym wymogi wynikające z art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym, stąd brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jej mandatu.

W dniu [...] A.N., reprezentowana przez adwokata S.K., złożyła skargę na Uchwałę z dnia [...], nr [...] Rady Miejskiej w Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata.

Wniosła również o zobowiązanie strony przeciwnej do przedłożenia Sądowi oryginałów następujących dokumentów: akt osobowych skarżącej, wniosku Prezydenta Z. o rozszerzenie porządku obrad sesji zwołanej na dzień [...] wraz załącznikami, protokołu z sesji z [...]. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o przeprowadzenie dowodu z: wniosku skarżącej z [...] o udzielnie urlopu bezpłatnego, pisma z [...] udzielającego skarżącej zgody na urlop bezpłatny oraz oświadczenia M.M., co do daty złożenia wniosku o urlop bezpłatny, które skarżąca przedstawi na rozprawie na okoliczności, że w dniu [...] złożyła wniosek o urlop bezpłatny gdyż ujawnienie tych dokumentów ma rozstrzygające znaczenie dla sprawy, a nie spowoduje to jednocześnie jej przedłużenia.

W skardze podnosi zarzut sprzeczności uchwały z art. 24b ust. 1 i 5 oraz art. 20 ust. 1 i 1 a ustawy o samorządzie gminnym oraz obrazę § 12 i 20 załącznika nr 1 do Statutu Miasta Z.

Naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na tym , że wbrew obowiązkom wynikającym z tego przepisu, do zawiadomienia o sesji nie dołączono porządku obrad z projektami uchwał. Uchwały zostały wprowadzona do porządku obrad w drodze zmiany na podstawie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, na sesji w dniu [...] i w tym dniu radni mogli zapoznać się z projektami tychże uchwał. Radni nie mieli więc możliwości zapoznania się z nimi w odpowiednim czasie przed sesją, a tym samym uniemożliwiono im ich merytoryczną ocenę. Pełnomocnik skarżącej wskazuje na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 783/07, który podobne zachowania uznaje za niedopuszczalne. Obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale - co równie istotne - chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych. Jeśli projekt uchwały był zgłoszony przewodniczącemu po raz pierwszy podczas sesji , to powinien zostać przekazany radnym przed następną sesją i dopiero w czasie następnej sesji można poddać go pod głosowanie. Wskazanych uprawnień pozbawiono radnych wprowadzając do porządku obrad projekt uchwał zgłoszony przez Prezydenta na dwa dni przed sesją.

Przepis art. 20 ust. 1 ustawy został uszczegółowiony w § 12 załącznika do Statutu Miasta Z. Zgodnie z tą regulacją, każdy radny powinien być zawiadomiony o sesji na, co najmniej 7 dni przed terminem, a do zawiadomienia dołącza się materiały związane z przedmiotem obrad. W przypadku przedmiotowej uchwały termin ten nie został bezspornie zachowany, co wskazuje na bezprawność działań Rady Miejskiej w Z. Wyjątek został przewidziany w przypadku sesji nadzwyczajnej (§ 12 ust. 4) jednak sesja z [...] sesją nadzwyczajną nie była.

Ponadto, jak wskazuje pełnomocnik skarżącej, zgodnie z § 20 ust. 6 załącznika do Statutu projekt uchwały składa się w formie pisemnej na 14 dni przed planowanym terminem sesji. W myśl 20 ust. 7 Statutu, w uzasadnionych (niedających się przewidzieć) przypadkach Rada Miejska może, bezwzględną większością głosów, wyrazić zgodę na włączenie do porządku obrad projektu uchwały zgłoszonego po upływie terminu określonego w § 20 ust. 6, w tym także podczas sesji. W przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden uzasadniony, niedający się przewidzieć, przypadek, który uzasadniałby podjęcie przedmiotowej uchwały w tak nagłym trybie.

Konkludując wnioski wynikające z podnoszonego wyżej zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy pełnomocnik stwierdza, iż działalność organu stanowiącego opiera się z jednej strony na zasadzie większości, ale z drugiej istnieją mechanizmy jak. np. art. 20 ust. 1 ustawy chroniące prawa mniejszości. W jego ocenie, uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej A.N., jako podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 o samorządzie gminnym w związku z § 12 i 20 załącznika do Statutu narusza prawo.

Drugi z podnoszonych zarzutów dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Wniosek o rozszerzenie porządku obrad o przedmiotową uchwałę został odrzucony przez Radę w trakcie głosowania ( uzyskał 11 głosów radnych przy 23-osobowym ustawowym składzie rady), w ponownym głosowaniu zarządzonym przez Przewodniczącego Rady został następnie przyjęty W ocenie pełnomocnika, takie działanie należy uznać za bezprawne. Wniosek o zmianę porządku obrad został przez Radę ostatecznie odrzucony i brak było podstaw do ponownego głosowania nad tym samym wnioskiem, przy jednoczesnym braku nowego wniosku. Porządek obrad mógł być rozszerzony tylko po złożeniu nowego wniosku o zmianę porządku obrad i zachowaniu odpowiedniej procedury przewidzianej statutem. Na niedopuszczalność głosowania w tej samej sprawie zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 26 listopada 2007 r. sgn. akt II SA/Op 234107 ( niepublikowanym).

Dodatkowo podnosi, iż w głosowaniu uczestniczył radny J.S., który na tej samej sesji miał objąć funkcję radnego wskutek obsadzenia zwolnionego mandatu. Zanim jednak do tego doszło złożył on ślubowanie i podjął obowiązki radnego . W ocenie pełnomocnika, rodzi to pytanie o skuteczność objęcia mandatu w ten sposób. Przepis art. 23a ustawy o samorządzie gminnym, nakładający obowiązek złożenia ślubowania, wyraźnie rozróżnia dwa pojęcia prawne tj. mandat radnego, który powstaje w wyniku wyborów albo obsadzenia wolnego mandatu oraz objęcie obowiązków przez radnego, które jest poprzedzone złożeniem ślubowania. Jak wywodzi w skardze, osoba obejmująca mandat w chwili ślubowania musi już być radnym, ale swoje prawa i obowiązki (mandat) może podjąć dopiero po złożeniu ślubowania. Rada Miejska w Z. winna więc najpierw podjąć uchwałę w sprawie obsadzenia wolnego mandatu na podstawie art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej, i dopiero później możliwe było odebranie od niego ślubowania. Przyjęty tok działań prowadzi do stwierdzenia, że albo osoba składająca ślubowanie nie była do tego uprawniona albo też, że pomimo obsadzenia wolnego mandatu radny nie może wykonywać swojego mandatu, gdyż nie złożył ślubowania. Doniosłość aktu ślubowania jest na tyle istotna, że w jego ocenie, w głosowaniach podczas sesji w dniu [...] brała udział osoba nieuprawniona, zaś jej głos jako należy pominąć. W takiej sytuacji wniosek o rozszerzenie porządku obrad nie uzyskał większości i zaskarżona uchwała nie mogła być przedmiotem obrad.

Trzeci zarzut dotyczy podjęcia uchwały z naruszeniem innych przepisów, niż wskazane wyżej, Regulaminu Rady stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta Z. Statut opiera się na fundamentalnej dla demokracji zasadzie dialogu, która w przypadku organu stanowiącego gminy znajduje swój wyraz na dwóch etapach jej prac, podczas obrad Rady (§ 15 załącznika nr 1 do Statutu) oraz podczas prac komisji (§ 20 ust. 10 i 11 załącznika). Przepis § 20 ust. 10 przewiduje, iż szczegółowa dyskusja nad projektami uchwał odbywa się na posiedzeniach właściwych komisji, a dyskusja na sesji ma charakter uzupełniający. Zasięgniecie opinii komisji jest czynnością obligatoryjną, poprzedzającą umieszczenie uchwały w porządku obrad Rady, zaś tylko w przypadku zgłoszenia projektu na sesji zachodzi konieczność zarządzenia przerwy i zasięgnięcia opinii komisji. Projekt uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnej nie był przedmiotem obrad komisji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie zachodziły żadne przeszkody natury faktycznej i prawnej aby najpierw ustalić składy osobowe komisji, a dopiero później poddać projekty pod obrady Rady. Podkreśla, że po podjęciu zaskarżonej uchwały ustalono składy osobowe komisji, a następnie zarządzono przerwę w celu uzyskania opinii poszczególnych komisji Rady o pozostałych projektach uchwał. Tych czynności jednak zaniechano w przypadku zaskarżonej uchwały, czym rażąco uchybiono procedurze przewidzianej w Statucie. Wobec czego, w przypadku zaskarżonej uchwały nie zostały spełnione wymogi przewidziane w § 20 ust. 8 i 9 załącznika do Statutu poprzez bezprawne pomięcie opinii komisji, co akt ten dyskwalifikuje jako podjęty z uchybieniem procedury uchwałodawczej określonej w Statucie stanowiącym akt prawa miejscowego.

W części końcowej skargi pełnomocnik podnosi zarzuty naruszenia prawa materialnego wiążący się z na brakiem podstaw do podjęcia uchwały wygaszającej mandat A.N. Jako osoba sprawująca funkcję Zastępcy Prezydenta Miasta Z., po ogłoszeniu wyników wyborów złożyła wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego u swojego bezpośredniego przełożonego w dniu [...]. Urlop został udzielony od najpóźniejszego dnia, w którym miała odbyć się inauguracyjna sesja Rady Miejskiej w Z. Jak wywodzi w skardze, nie było prawnego obowiązku oficjalnej rejestracji tego wniosku i fakt jego złożenia w terminie może zostać udowodniony w jakikolwiek wiarygodny sposób. Jako niezgodne z prawdą ocenia stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, iż wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego wpłynął w dniu [...]. Była to jedynie data otrzymania tego dokumentu przez Prezydenta Miasta Z. nowej kadencji, co nie jest równoznaczne z uchybieniem terminu. Rozstrzygające w tej materii jest, zdaniem pełnomocnika, oświadczenie osoby uprawnionej do przyjęcia wniosku o urlop bezpłatny – M.M. Nie pozostawia ono wątpliwości, co do daty złożenia wniosku w terminie. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej A.N.

Pełnomocnik skarżącej zwraca także uwagę na bezczynność Rady Miejskiej w Z. w kwestii ustalenia okoliczności stanowiących podstawę wygaszenia mandatu. Rada, posiadając wszelkie instrumenty pozwalające na weryfikację tych okoliczności nie zadała sobie najmniejszego trudu aby je wyjaśnić. Całkowitej bezczynności w tym zakresie nie może usprawiedliwiać faktem, że była to trzecia sesja nowej kadencji Rady tym bardziej, że przy pozostałych uchwałach podejmowanych na tej samej sesji Rada potrafiła jednak uzyskać opinie stosownych komisji. Uprawnienie do podejmowania uchwały nie oznacza, że rada nie jest zwolniona z badania przesłanek leżących u jej podjęcia. Rada gminy podejmując uchwałę, której podstawę stanowi określona okoliczność faktyczna winna więc ustalić czy dane zdarzenie miało miejsce. W przedmiotowej sprawie Rada podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu uznając, że wniosek o urlop bezpłatny nie został złożony w terminie, nie podejmując jednak żadnej próby wyjaśnienia czy tak rzeczywiście było. To na Radzie Miejskiej w Z., jego zdaniem, ciążył obowiązek wykazania, że wniosek nie został złożony w terminie. W wyniku bezczynności Rady w tym względzie wykazano jedynie, że wniosek ten nowy Prezydent Z. otrzymał w dniu [...].

Pełnomocnik zwraca również uwagę na podjęcie przez organ nadzoru aktu stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały. Wstrzymuje on, z mocy art. 92 ustawy o samorządzie gminnym, wykonanie zaskarżonej uchwały i nie ma obecnie przeszkód do wykonywania mandatu przez radną A.N. W razie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przedmiotem postępowania będzie legalność rozstrzygnięcia, nie uchwały, a zarzuty podnoszone przez skarżącą są dalej idące niż przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Z. wniósł o jej odrzucenie w całości. Wskazał, że skargę tożsamą co do przedmiotu zaskarżenia i stron postępowania A.N. wniosła w dniu [...]. Skarga ta została przekazana do Sądu w dniu [...] wraz z odpowiedzią (pismo nr [...]). W związku z tym zasadnym jest w wniosek o odrzucenie skargi w trybie art. 58 §1 pkt.4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako kolejnej w tej samej sprawie. Podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w powołanym powyżej piśmie z dnia [...], będącym odpowiedzią na wcześniejszą skargę strony.

Wojewoda [...], co podnosi pełnomocnik, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...], która to uchwała stanowi przedmiot skargi. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez Gminę Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu [...]. Zwrócił jednak uwagę na fakt, iż u podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody nie znalazły się okoliczności pod noszone w skardze.

W dalszej części odpowiedzi pełnomocnik Gminy odniósł się do zarzutów natury procesowej podnoszonych w skardze.

Po pierwsze - wyjaśnił kwestię zmiany porządku obrad Rady Miejskiej w Z. oraz ponownego głosowania nad uchwałą. Zgodnie z § 5 pkt.4 Regulaminu Rady, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta Z., Rada może wprowadzić zmiany w porządku swoich obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu. Jak wynika z protokołu z obrad sesji, Przewodniczący Rady Miejskiej poddał pod głosowanie zmianę porządku obrad polegającą na podjęciu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej A.N., który został przyjęty zwykłą większością głosów, a następnie poddał pod głosowanie cały porządek obrad sesji łącznie z rozszerzeniem porządku o sprawę wygaśnięcia mandatu radnej, który został przyjęty bezwzględną większością głosów. Przewodniczący Rady zauważył jednak swój błąd i poinformował radnych że bezpodstawnie uznał, że zmiana porządku głosowana w sprawie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej została przyjęta zwykłą większością głosów i ponownie poddał pod głosowanie zmianę porządku obrad w tej sprawie. Propozycję zmiany Rada przyjęła bezwzględną większością głosów 12 "za", 7 "przeciw" i 1 głos "wstrzymujący się". Następnie przegłosował ponownie cały porządek obrad wraz z przegłosowanym wnioskiem, który również został przyjęty bezwzględną większością głosów ( 13 "za" , 7 "przeciw" ).

Po drugie – nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia uprawnień radnych ze względu na brak możliwości zapoznania się przez nich się z projektem uchwały w odpowiednim czasie. Jak twierdzi, przywołując na poparcie swojego stanowiska wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2008 r. , sygn. akt II OSK 447/08, dopuszczona przez prawo zmiana porządku obrad rady, bez możliwości podjęcia uchwały w określonym nią zakresie, czyniłaby pozorną możliwość zmiany tego porządku. Skoro zatem sprawa uchwały dotyczącej wygaśnięcia mandatu została wprowadzona do porządku obrad, to tym samym uzasadnione było jej podjęcie,

Po trzecie – nie jest także, zdaniem pełnomocnika, uzasadniony zarzut dotyczący wadliwości aktu objęcia mandatu przez radnego J.S., który to na sesji w dniu [...] wpierw złożył ślubowanie, a następnie Rada Miejska stwierdziła obsadzenie przez niego wolnego mandatu radnego. Kolejność tych czynności nie jest ustalona przepisami prawa, stąd twierdzenie skarżącej, iż wpierw powinna zostać podjęta uchwała w sprawie obsadzenia mandatu, a później ślubowanie nie znajduje uzasadnienia. Uchwała Rady w sprawie obsadzenia mandatu radnego ma charakter jedynie stwierdzający, a art. 194 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wskazuje jedynie tyle, że uchwała w tej sprawie ma zostać podjęta na następnej sesji po tej, na której stwierdzono wygaśnięcie mandatu, co w tej sprawie uczyniono. Kolejność tych działań nie ma takiej doniosłości prawnej, jaka zachodziłaby w sytuacji, w której od woli Rady zależałoby wskazanie osoby obejmującej mandat. Podejmując zaś uchwałę w sprawie obsadzenia wakującego mandatu, Rada potwierdza jedynie akt wyborczy wynikający z czynności głosowania. Dla objęcia mandatu radnego, zgodnie z art. 23a ustawy o samorządzie gminnym, najistotniejsze jest złożenie ślubowania. Dla uzasadnienie stanowiska, zgodnie z którym ślubowanie radnego powinno rozpoczynać sesję rady, przywołuje pogląd wyrażony w Komentarzu do art.23(a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym B. Dolnicki (red), Warszawa 2010.

Po czwarte - za nietrafny uznaje zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przepisów Statutu Miasta Z. ze względu na podjęcie uchwały bez uzyskania opinii odpowiedniej Komisji Rady Miejskiej. Postanowienia zawarte w § 20 pkt.8-11 Regulaminu Rady Miejskiej mają charakter wyłącznie porządkowy, umożliwiający radnym wypowiedzenie się w trakcie posiedzeń komisji w przedmiocie uchwały celem zapewnienia sprawnego przebiegu obrad sesji. W momencie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Miejska nie powołała jeszcze komisji, stąd nie można było skierować tego aktu do "odpowiedniej komisji". Rada, jak podkreśla, jest suwerenna w podejmowaniu uchwał w granicach prawa, a stanowisko jej Komisji ma wyłącznie charakter opiniodawczy i jego brak w żadnym razie nie ogranicza prawa Rady do podejmowania uchwał. Stosowanie powołanych postanowień Statutu w sposób wskazywany przez skarżącą, w jego ocenie, prowadziłby do uznania, że Rada nie może podjąć żadnej uchwały bez opinii Komisji. Tym samym nie mogłaby nawet powołać tychże Komisji, nie mając wcześniej ich stanowiska w tej sprawie. Przewodniczący Rady, jak wyjaśnia, zarządził w sprawie zaskarżonej uchwały dyskusję i stworzył radnym możliwość swobodnego wypowiedzenia się w jej przedmiocie.

W części drugiej pisma procesowego pełnomocnik Gminy ustosunkował się do zarzutu materialnoprawnego w postaci braku podstaw do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu A.N. W jego ocenie, Rada Miejska w Z., działając na podstawie art.24b ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt.2 i ust.2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, uprawniona była do podjęcia takiej uchwały ze względu na niezłożenie przez radną, w zakreślonym terminie, wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada przyjęła, że wniosek skarżącej i zgoda na urlop udzielona przez Prezydenta Miasta sporządzone zostały z datą wsteczną, bowiem żadne z tych pism nie zostało zarejestrowane w ewidencji korespondencji Urzędu Miejskiego. Na wniosku skarżącej nie ma jakiegokolwiek potwierdzenia wpływu, dekretacji czy adnotacji która pozwoliłaby umiejscowić wpływ tego wniosku w czasie. Ponieważ termin określony w art.24b jest terminem zawitym i skarżąca z pewnością znała skutki jego niedochowania, w jej interesie leżało uzyskanie potwierdzenia daty złożenia wniosku. Dowodu w tym zakresie skarżąca jednak nie przedstawiła co wytłumaczyć należy jedynie można brakiem możliwości zaewidencjonowania pisma w systemach rejestracyjnych Urzędu Miasta z inną datą, aniżeli bieżąca i co uzasadnia przyjęty przez Radę pogląd, że dokument ten został sporządzony z datą wsteczną. Również zgoda Prezydenta Miasta z dnia [...] na udzielenie urlopu bezpłatnego sporządzona została w ten sam sposób. Pismo to nie zostało bowiem wytworzone w Wydziale Organizacyjnym, który zgodnie z regulaminem organizacyjnym zajmuje się sprawami kadrowymi pracowników urzędu. Nie wyklucza to oczywiście możliwości sporządzenia pisma osobiście przez Prezydenta co, choć stanowiłoby ewenement, było możliwe. Zdaniem pełnomocnika, powstaje jednak nie dająca się usunąć wątpliwość: dlaczego w takim razie Prezydent Miasta przetrzymywał ten wniosek i pismo w tej sprawie przez okres ponad dwóch tygodni, w szczególności nie przekazując tego pisma do działu kadr urzędu i do akt osobowych skarżącej ani nie rejestrując tego pisma i swojej odpowiedzi.

Pełnomocnik Gminy przedstawia formalny tryb składania przez radną wniosku o udzielenie urlopu w świetle obowiązujących regulacji prawnych. Radna składa wniosek na biurze podawczym lub w sekretariacie Prezydenta Miasta, który to wniosek podlega rejestrowaniu w księdze korespondencji przychodzącej oraz jest opatrywany datą wpływu. Na żądanie strony data wpływu potwierdzana jest na kopii pisma. Wniosek przekazywany jest do Prezydenta Miasta, jako organu właściwego w tej sprawie. Prezydent dokonuje dekretacji na wniosku i wskazuje osobę odpowiedzialną za wykonanie jego dyspozycji. Dekretacja Prezydenta ponownie zostaje odnotowywana w rejestrze korespondencji wraz ze wskazaniem wykonawcy, w tym przypadku Sekretarza Miasta. Wydział Organizacyjny sporządza odpowiedź Prezydenta Miasta w sprawie udzielenia urlopu, opatruje go datą i numerem, zgodnym z jednolitym rzeczowym wykazem akt, a następnie przedstawia go do podpisu Prezydenta i doręcza po akceptacji Prezydenta skarżącej, natomiast kopię tego pisma wraz z potwierdzeniem odbioru umieszcza w aktach osobowych skarżącej.

Żadna ze wskazanych powyżej czynności nie została dokonana w powyższej sprawie. Pełno mocnik podkreśla, że zasady postępowania z pismami w Urzędzie mają charakter normatywny. Prezydent wykonując obowiązki organu administracji publicznej obowiązany był do stosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych.

Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że jej wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego wpłynął do Urzędu Miasta w dniu [...]. Data uwidoczniona na jej piśmie może być bowiem co najwyżej rozumiana jako data sporządzenia tego pisma, nie zaś jako data złożenia. Nie jest prawdziwe twierdzenie strony skarżącej, że [...] jedynie doręczono te pisma nowemu Prezydentowi. Pisma te (wniosek o urlop i odpowiedź na wniosek) faktycznie wpłynęły w tej dacie do Urzędu, o czym świadczy oświadczenie Sekretarz Miasta, złożone do akt sprawy wraz z pierwotną skargą. W aktach osobowych skarżącej brak było w tej dacie zarówno wniosku, jak i zgody na urlop.

W tych okolicznościach Rada Miejska w Z. była uprawniona do przyjęcia, że wniosek w sprawie urlopu bezpłatnego wpłynął po dniu [...] skoro pismo ujawniono w dacie [...] i brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na wcześniejsze złożenie tego pisma. Zdaniem pełnomocnika, z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że naruszono procedury obiegu dokumentów dla ukrycia faktu sporządzenia tych pism z datą wsteczną. Stan faktyczny sprawy uprawniał Radę Miejską do przyjęcia, że wniosek skarżącej o udzielenie jej urlopu bezpłatnego został złożony z naruszeniem obowiązującego terminu, a na mocy art.24b ustawy o samorządzie gminnym Rada była uprawniona do podjęcia uchwały w kwestii wygaśnięcia mandatu radnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolą objęte są zachowania administracji wskazane w § 2 art. 3 p.p.s.a., w tym akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie będące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt.6 tego przepisu).

Do tej grupy zaliczyć trzeba uchwałę rady gminy w sprawie wygaszenia mandatu radnego, podjętą na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190, dalej: ordynacja wyborcza) oraz art. 24 b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm, dalej: u.s.g.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 94 ust. 1 u.s.g., stanowiącego taki właśnie przepis szczególny, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust.2 art. 94 u.s.g.).

Zakres aktów podlegających zaskarżeniu, o jakich mowa w pkt. 6 § 2 art. 3 p.p.s.a., legitymację skargową, środek zaskarżenia konieczny do wyczerpania przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego oraz terminy obowiązujące w postępowaniu wywołanym wniesieniem tego środka określają przepisy ustaw samorządowych, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g.

W świetle regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust.3).

Uchwała rady gminy wygaszająca mandat radnego, jako akt dotyczący kwestii publicznoprawnej (pozbawienie statusu radnego), podejmowany przez organ samorządu terytorialnego w ramach przyznanych mu kompetencji, pozostaje uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Nie ulega także wątpliwości, że skarżąca dysponuje legitymacją do zaskarżenia tej uchwały. Jej interes prawny został tym aktem naruszony, albowiem wskutek jego podjęcia nie będzie ona wykonywała mandatu radnego.

Skarżąca wyczerpała także szczególny środek zaskarżenia, przewidziany w ust. 1 art. 101 u.s.g., wzywając pismem z dnia [...] Radę Miejską w Z. do uśnięcia naruszenia prawa uchwałą w sprawie wygaszenia jej mandatu jako radnej. Z analizy postanowień wskazanego przepisu wynika, iż wezwanie takie powinno dotyczyć usunięcia naruszenia interesu prawnego, a nie naruszenia prawa, jednakowoż nie budzi wątpliwości, iż A.N. chodziło usunięcia naruszenia prawa godzącego w jej interes prawny. Środek ten, w związku z niewskazaniem przez ustawodawcę terminu w jakim może znaleźć zastosowanie, może być wnoszony w każdym czasie.

Skarga została złożona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu wynikającego z art. 53 § 1 p.p.s.a. W sytuacji kiedy organ gminy, wezwany do usunięcia naruszenia interesu prawnego, nie podejmuje żadnych czynności (pozostaje w bezczynności) w terminie do załatwienia sprawy administracyjnej określonego w art.35 § 3 k.p.a. (jest to termin miesięczny) po jego upływie otwiera się termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 art. 101 u.s.g.). Rada Miejska w Z. na wezwanie złożone w dniu [...](data wskazana w prezentacie Urzędu Miejskiego w Z.) nie odpowiedziała, w związku z tym składając skargę w dniu [...] zachowała termin.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała z dnia [...] Nr [...] Rady Miejskiej w Z. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 24 b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie Rada Miejska stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej z uwagi na ustalenie, że nie uczyniła ona zadość wymogowi złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na czas sprawowania mandatu w ustawowym terminie, a więc obowiązkowi określonemu w art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do jego postanowień osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, iż Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczymi z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały. W wyniku skargi wniesionej przez Gminę Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 420/11 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] ze względu na istotne naruszenia procedury zastosowanej w przypadku podejmowania tego aktu. Skarga kasacyjna A.N. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. Dla rozpatrywanej sprawy istotne jest to, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej i drugiej instancji było tylko rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], nie zaś sama uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, iż do A.N. zastosowanie miał wyżej powołany przepis bowiem pozostawała ona zatrudniona w Urzędzie Gminy jako Zastępca Prezydenta Miasta. Bezspornie ustalono również, że wyniki wyborów samorządowych zostały ogłoszone przez właściwy organ wyborczy w dniu 23 listopada 2010 r. i opublikowano w dniu 25 listopada 2010 r. w Dzienniku Ustaw nr 222, poz. 1454. Od tego dnia należało więc liczyć wskazany wyżej siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, aby nie doszło do wygaśnięcia mandatu.

Przedmiotem sporu są natomiast inne okoliczności faktyczne, od zaistnienia których uzależniona jest ocena prawidłowości oraz zgodności z prawem podjętej uchwały.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad uchwał: pierwszej w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz drugiej, określanej jako "sprzeczność z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym., Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego, co podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. (A.Matan w: B.Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s.879).

Za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (Tamże, s. 878). W wyroku z 29 lipca 2005 r. WSA w Warszawie podkreśla, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (IV SA/Wa 995/05 , LEX nr 190588).

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, stąd brak jest podstaw do uznania, iż została podjęta (wydana) z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż Rada Miejska w Z. stwierdzając zaistnienie przesłanek określonych w art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (w brzemieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) oraz art. 24 b ust. 1 i 5 u.s.g. była zobowiązana do wygaszenia mandatu radnej A.N.

Zgodnie z art. 24b ust. 1 u.s.g., osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Niezłożenie przez radnego wniosku, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (ust. 5 art. 24b).

W myśl art. 190 ust. 1 pkt. 2 ordynacji wyborczej, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. W takim przypadku wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Nie budzi wątpliwości, iż skarżąca pełniąca obowiązki Wiceprezydenta Miasta Z., uzyskując mandat radnej w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010 r., była zobligowana do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów tj. do 2 grudnia 2010 r. Wniosek taki złożyła, natomiast kwestią sporną pozostaje zachowanie wskazanego terminu. Wniosek datowany jest na dzień [...], co mogłoby świadczyć o zachowaniu terminu, zaś urzędowa prezentata zamieszczona na tym wniosku datowana jest na dzień [...], co z kolei może wskazywać na naruszenie terminu. Na rzecz pierwszej opcji może przemawiać pismo Prezydenta Miasta, datowane na dzień [...], o wyrażeniu zgody na urlop bezpłatny od dnia [...]. Za drugą opcją przemawia oświadczenie Sekretarz Miasta o przekazaniu na jej ręce wniosku A.N. o udzielenie urlopu oraz pisma zawierającego zgodę Prezydenta dniu [...]. W tym też dniu Sekretarz Miasta wręczyła te dokumenty nowo wybranemu Prezydentowi Miasta Z.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały z dnia [...] Rada Miejska w Z. uznała, iż w sytuacji, w której nie został urzędowo potwierdzony wpływ wniosku A.N. o udzielenie urlopu bezpłatnego we wskazanym terminie (tj. do [...]), przyjąć trzeba jego złożenie (wpływ) w dniu [...] i tym samym skutek w postaci wygaśnięcia sprawowanego przez nią mandatu radnej.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanowisko rady przyjdzie uznać za uzasadnione. Wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, składanego przez radną w trybie art. 24b ust. 1 u.s.g., nie można traktować jako dokumentu czysto prywatnego. Ma on, w dużej mierze, charakter publiczny. Wiąże się bowiem z obowiązkiem nałożonym przez przepisy prawa publicznego na osobę przystępująca do wykonywania funkcji publicznej, jak również z " publiczną" sankcją stanowiącą konsekwencje niedochowania tego obowiązku Wobec tego sprawy tej nie można załatwiać w trybie korespondencji prywatnej. Wniosek taki powinien zostać oficjalnie złożony do właściwego organu – Prezydenta Miasta Z.- w oficjalnym trybie określonym w obowiązujących przepisach. Tryb postępowania z korespondencją pisemną (taki charakter miał wniosek A.N. o udzielenie urlopu), kierowaną do organu gminy, w dacie składania wniosku, regulował załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. Nr 112, poz. 1319 ze zm., dalej: instrukcja kancelaryjna) podjęty na podstawie art. 39a u.s.g. W tym miejscu przyjdzie stwierdzić, iż Zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia 19 stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia procedury elektronicznego obiegu dokumentów w Urzędzie Miejskim w Z., obowiązujące w dacie składnia wniosku przez A.N., przywoływane przez skarżącą na dowód tego, że wniosek o urlop nie podlegał rejestracji elektronicznej, jako akt normatywny o charakterze wewnętrznym nie mogło uchylać przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Korespondencja (tj. każde pismo wpływające do urzędu lub wysyłane przez urząd-§ 3 pkt. 8 instrukcji) kierowana do organu podlega rejestracji przez kancelarię (wewnętrzną komórkę organizacyjną właściwego urzędu lub stanowisko pracy załatwiające sprawy obsługi kancelaryjnej -§ 3 pkt. 5 instrukcji), zaś zgodnie z § 6 ust. 11, na każdej wpływającej na nośniku papierowym korespondencji umieszcza się w górnym lewym rogu pierwszej strony (na korespondencji przekazywanej bez otwierania - na przedniej stronie koperty) pieczątkę wpływu określającą datę otrzymania i wchodzący numer ewidencyjny z rejestru kancelaryjnego. Na żądnie wnoszącego pismo kancelaria wydaje potwierdzenie otrzymania pisma (§ 6 ust. 9 instrukcji). W kolejnym etapie kancelaria segreguje wpływającą korespondencję według jej treści i przekazuje sekretariatom i wydziałom (pkt. 12). Wniosek taki, jako kierowany do Prezydenta Miasta, powinien podlegać przekazaniu za pośrednictwem sekretariatu (§ 7 ust.1 pkt. 1).Pracownik sekretariatu, w myśl § 8 ust. 1, przyjmuje korespondencję oraz, jeżeli nie została wprowadzona do żadnego z rejestrów, rejestruje ją w dzienniku korespondencji i przekazuje odpowiednio: kierownikowi urzędu lub zastępcom kierownika urzędu, a następnie przekazuje kancelarii w celu umieszczenia jej w rejestrze kancelaryjnym.

Jak wynika z akt sprawy, wbrew powyższym wymogom, na przedmiotowym wniosku nie ma pieczątki wpływu o wyżej określonej treści, nie został on również odnotowany w dzienniku korespondencji.

Podobne zastrzeżenia, w kontekście regulacji zawartych w instrukcji kancelaryjnej, budzi dalsze postępowanie ze złożonym wnioskiem .

Prezydent Miasta przeglądając korespondencję decyduje, którą korespondencję załatwia sam oraz przydziela pozostałą korespondencję do załatwienia przez właściwe wydziały bądź stanowiska pracy (§ 10 ust.1 instrukcji). Na przeglądanej korespondencji, przewidzianej do załatwienia przez wydziały bądź stanowiska pracy, umieszcza się dyspozycje dotyczące sposobu załatwienia sprawy, terminu załatwienia sprawy i aprobaty załatwienia sprawy bądź podpisania czystopisu (§ 10 ust. 2 instrukcji). Jeżeli korespondencja dotyczy spraw wchodzących w zakres działania (czynności) różnych wydziałów lub pracowników, przekazuje się ją wydziałowi lub pracownikowi, do którego należy załatwienie sprawy w podstawowym zakresie (§10 ust.5 instrukcji).

Na wniosku A.N. z dnia [...] brak jest stosownej dyspozycji Prezydenta Miasta co do sposobu i terminu załatwienia sprawy.

W świetle regulacji zawartych w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miejskiego w Z., wprowadzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta Z. nr n785/06 z dnia 21 lutego 2006 r. (dalej: regulamin ) przyjdzie uznać, że dokument sygnowany przez Prezydenta Miasta w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie urlopu bezpłatnego dla A.N., opatrzony datą [...] sporządzony został wbrew obowiązującym w Urzędzie Miasta zasadom. Do zakresu działania Prezydenta Miasta należy wykonywanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników zatrudnionych w Urzędzie (§ 11 ust. 11 regulaminu), jak również do jego wyłącznej kompetencji należy podpisywanie dokumentów związanych z wykonywaniem funkcji zwierzchnika służbowego (§ 37 ust. 8 regulaminu), jednakowoż prowadzenie spraw osobowych pracowników pozostaje również w zakresie właściwości Wydziału Organizacyjnego (§ 12 ust. 13 regulaminu), który zobowiązany jest przygotować stosowny dokument w sprawie wniosku radnej i przedstawić do podpisu Prezydentowi. Dokument ten powinien być uprzednio parafowany przez kierownika Wydziału oraz pracownika, który dokument przygotował (§ 39 ust. 1 regulaminu.

Na wskazanym wyżej dokumencie z dnia [...], podpisanym przez Prezydenta Miasta Z., brak parafy kierownika Wydziału Organizacyjnego oraz pracownika, który dokument przygotował.

Wobec powyższego teza o złożeniu wniosku o urlop bezpłatny przez A.N. z naruszeniem terminu wskazanego w art. 24b u.s.g. znajduje uzasadnienie. Oceny tej nie mogą zmienić zeznania składane w trakcie przesłuchań prowadzonych przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w C. przez byłego ówczesnego Prezydenta Miasta- M.M., Sekretarz Miasta - A.Ż. oraz skarżącą, w których jednomyślnie stwierdzali, iż wniosek został złożony w dniu [...].

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej uznać trzeba, iż nie zasługują one na uwzględnienie z następujących względów:

Pierwszy z zarzutów dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz § 12 Regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta Z. ze względu na fakt, iż do zawiadomienia o sesji Rady Miejskiej w Z. odbywającej się w dniu [...] nie dołączono porządku obrad z projektami uchwał i tym samym ograniczono możliwość zapoznania się przez radnych z tymi dokumentami przez sesją, natomiast sprawa podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu A.N. została wprowadzona do porządku obrad Rady Miejskiej dopiero w trakcie sesji.

Zasadnicze znaczenie dla kwestii wprowadzenia do porządku obrad rady nowej sprawy, która ma być przedmiotem uchwały tego organu, jest przepis art. 20 ust. 1a u.s.g., który przyznaje radzie gminy prawo do wprowadzenia zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Skład orzekający Sądu podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., syg. akt II OSK 447/08 (NZS 2008/6/115), który stwierdza, iż nie można przepisu art. 20 ust. 1a rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także - w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad - zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał. Ponieważ rada może wypowiadać się tylko w takiej formie to zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną.

Wobec tego w sytuacji, kiedy rada gminy zmienia porządek obrad w trakcie sesji, co może się wiązać z koniecznością podjęcia uchwały, nie narusza prawa wystosowanie do radnych zawiadomienia o sesji z załączonym porządkiem obrad, w którym sprawa taka nie została ujęta.

Przepis § 20 ust. 7 Regulaminu Rady Miejskiej przewiduje co prawda, iż Rada Miejska może, bezwzględną większością głosów, wyrazić zgodę na włączenie do porządku obrad projektu uchwały zgłoszonego po upływie terminu określonego w § 20 ust. 6, w tym także podczas sesji jedynie w uzasadnionych (niedających się przewidzieć) przypadkach, jednakże jest to wymóg dalej idący niż określony w art. 20 ust. 1a u.s.g. W przypadku kolizji miedzy norma ustawową a normą zawartą w regulaminie zastosowanie powinna znaleźć pierwsza z nich (norma ustawowa). Stąd bez znaczenia pozostaje kwestia czy w przedmiotowej sprawie zachodził uzasadniony, niedający się przewidzieć, przypadek, który umożliwiłaby podjęcie przedmiotowej uchwały w tak nagłym trybie.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1a u.s.g. w związku z tym że wniosek Prezydenta Miasta o rozszerzenie porządku obrad o podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej A.N. nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, który wynosi 23 radnych.

Jak wynika z protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] w tej sprawie odbyło się kilka głosowań. W trakcie pierwszego głosowania, które dotyczyło poszczególnych propozycji zmian do porządku obrad, wniosek o rozszerzenie porządku obrad co do przedmiotowej uchwały nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady, wynoszącej 12 głosów (11 głosów "za", 7 – "przeciw" i 1 głos wstrzymujący), natomiast prowadzący obrady Przewodniczący Rady Miejskiej uznał błędnie wniosek za przyjęty. W następnym głosowaniu, nad przyjęciem nowego porządku obrad, uwzględniającego wnioski zgłoszone przez Prezydenta ( w tym i wniosek o podjecie uchwały wygaszającej mandat) uzyskano bezwzględną większość głosów ( 12 głosów "za" , 7 "przeciw"). Wreszcie w kolejnym głosowaniu, po dostrzeżeniu błędu przez Przewodniczącego, przegłosowano przyjęcie wniosku o rozszerzenie porządku obrad o przedmiotowa uchwałę ( 12 "za", 7 "przeciw", 1 wstrzymujący się) oraz cały porządek obrad uwzględniający wszystkie zmiany (13 "za", 7 "przeciw"). Nie budzi wątpliwości fakt, iż prowadzący obrady dopuścił się naruszenia procedury polegającego na wielokrotnym głosowaniu tych samych spraw. Po dwu pierwszych głosowaniach, kiedy równocześnie Rada nie przyjęła wniosku o rozszerzenie porządku obrad o uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu oraz przyjęła ten wniosek, przyjmując zaproponowany nowy porządek obrad uwzględniający w punkcie 8 wniosek o podjęcie tej uchwały, przy błędnym osądzie Przewodniczącego, iż wynik pierwszego z tych głosowań wskazywał jednak na przyjecie wniosku, koniecznym stało się ponowne głosowanie w celu usunięcia tych rozbieżności. Wobec tego, zdaniem Sądu, uzasadnione było trzecie głosowanie dotyczące wprowadzenia do porządku obrad wniosku o podjęcie uchwały. Natomiast zupełnie zbędne było, po wcześniejszym przegłosowaniu poszczególnych wniosków dotyczących zmiany porządku, ponowne głosowanie nad przyjęciem całego porządku obrad.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący wadliwości objęcia mandatu radnego przez J.S., ze względu na złożenie przez niego wpierw ślubowania, a dopiero po tym podjęciu przez Radę Miejską uchwały w sprawie obsadzenia zwolnionego mandatu to stwierdzić trzeba, iż wedle protokołu z sesji rzeczywiście taka była kolejność podejmowanych czynności, przy czym nastąpiły one bezpośrednio po sobie. W szczególności istotne jest to, że w międzyczasie nie odbyły się żadne głosowania, w tym głosowanie nad wygaśnięciem mandatu radnej. Nawet gdy uznać, w ślad za skarżącą, inną kolejność tych czynności tj. wpierw uchwała w sprawie obsadzenia mandatu, a później ślubowanie to podjęcie przez radę stosownej uchwały powodowało konwalidację przedwczesnego ślubowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności objęcia wolnego mandatu w tym trybie. Tym samym nie można podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego udziału w głosowaniach osoby nieuprawnionej (tj. radnego J.S.).

Co do zarzutu odnoszącego się do braku stanowiska komisji Rady w kwestii projektu uchwały wygaszającej mandat nie budzi wątpliwości, iż w świetle obowiązujących regulacji zawartych w załączniku nr 1 do Statutu Miasta Z. znajduje on uzasadnienie. Jednakże w sytuacji, kiedy rada nowej kadencji komisji takich jeszcze nie powołała nie można uznać, że tym samym organ stanowiący gminy nie ma możliwości podejmowania uchwał ze względu na tego rodzaju przeszkodę. Stanowisko takie pozostawałoby w sprzeczności z pozycją tego organu, jak również z istotą samorządu terytorialnego zakładającą podejmowanie samodzielnie rozstrzygnięć przez społeczność lokalna reprezentowana przez wybrany przez nią organ. Wobec tego wskazanego uchybienia nie można uznać za istotne naruszenie prawa.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała zatem istnienia naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że A.N. utraciła mandat radnej Rady Miejskiej w Z. wskutek niezłożenia w zakreślonym terminie wniosku o udzielenie urlopu wymaganego zgodnie z art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z niewypełnieniem przez A.N. powyższego obowiązku, Rada Miejska w Z. podjęła zgodną z prawem uchwałę o wygaśnięciu jej mandatu. Z tego powodu skarga została oddalona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi