Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 658/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, 6, 16
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 1  ust. 4
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego L. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku L. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1979 r. nr: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Zarządu Gospodarki Terenami [...] z [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W., obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej własność L. P. – utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż decyzją z [...] sierpnia 1979 r.

nr [...][...] Zarząd Gospodarki Terenami [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem wyżej opisanej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. P.

Decyzją z [...] października 1979 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z

[....] października 1979 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Zarządu Gospodarki [...] z [...] sierpnia 1979 r. wystąpił L. P.

Decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. L. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2009 r.

We wniosku zarzucił m.in. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie dowodów, na których się oparł wydając rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto skarżący podniósł, iż w sprawie rażąco naruszono art. 3, art. 6 i art. 16 ustawy z

12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz całości akt sprawy, organ nadzoru wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ, który prowadzi to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art.156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją.

Organ podniósł, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem w aspekcie przytoczonej ustawy należy oceniać zaskarżoną decyzję.

Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 2 powyższej ustawy wywłaszczenia można było dokonać tylko na rzecz Państwa. Natomiast podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o wywłaszczenie były tylko zainteresowane organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe.

Wnioskodawcą wywłaszczenia, w powyższej sprawie, było [...] Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 3 ust.1-2 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólno-miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w celu urządzenia pracowniczych ogródków działkowych, co stanowiło cel użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 powołanej ustawy z 12 marca 1958 r.

W ocenie organu nadzoru zasadność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdza również ustawa z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117), zgodnie z którą pracownicze ogródki działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej (art. 1 ust. 4).

Wywłaszczenia w niniejszej sprawie dokonano zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] kwietnia 1978 r. Nr [...] o zatwierdzeniu planu szczegółowego (I przedsięwzięcie) i planu ogólnego

(II przedsięwzięcie) zagospodarowania przestrzennego ogródków działkowych w [...] , w której wskazano na zgodność planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. W, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta W. z [...] czerwca 1973 r. Nr [...], potwierdzającą jednocześnie niezbędność wywłaszczenia niniejszej nieruchomości położonej w W., obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Jednakże decyzja z [...] kwietnia 1978 r. nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem organu w decyzji z [...] stycznia 2009 r. Nr [...] prawidłowo stwierdzono, iż wywłaszczenie na wskazany cel wypełniało przesłankę wymienioną w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Organ nadzoru wskazał, iż art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody.

Z akt sprawy wynika, że w powyższej sprawie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zwrócono się do współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia części nieruchomości. Wprawdzie w aktach archiwalnych sprawy nie zachował się dokument skierowanej do L. P. oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednakże istnienie takiej oferty potwierdza sporządzona [...] października 1978 r. notatka służbowa podpisana przez L. P. zawierająca m.in. oświadczenie, że wyraża on zgodę na dobrowolny wykup działki

nr [...] pod warunkiem wykupu całości działki nr [...]. Powyższe w ocenie organu świadczy o fakcie skierowania oferty o dobrowolny wykup nieruchomości do L. P., a jednocześnie potwierdza, że organ postąpił zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Organ wskazał na wydaną przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca

1979 r., promesę na dobrowolny wykup nieruchomości ważną do 30 września 1979 r., do którego jednak nie doszło, zaś z akt sprawy nie wynika co było powodem nie dojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.

Ponadto z decyzji [...] Zarządu Gospodarki Terenami [...] z [...] sierpnia 1979 r. wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano wobec nie dojścia do zawarcia umowy cywilnoprawnej.

Organ nadzoru, powołując się na treść art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., z którego wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony naczelnikowi powiatu, wskazał, iż w niniejszej sprawie pismem z 17 kwietnia 1978 r. [...] Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wystąpiło o przeprowadzenie wywłaszczeń na cele budowy pracowniczych ogrodów działkowych w osiedlu S., załączając uproszczone założenia techniczno-ekonomiczne. Natomiast pozostałe dokumenty niezbędne do przeprowadzenia wywłaszczenia zostały zgromadzone przez organ wywłaszczeniowy, co pozwoliło dokonać wywłaszczenia w oparciu o niezbędny materiał dowodowy.

Dlatego zdaniem organu nadzoru nie można uznać, że przepisy ustawy z

12 marca 1958 r. dotyczące wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie zostały naruszone w sposób rażący.

Organ nadzoru wskazał, że art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązek zawiadomienia – za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, zaś odpis zawiadomienia wywiesić na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla).

Wprawdzie w aktach archiwalnych niniejszej sprawy nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to w ocenie organu nadzoru nie może stanowić dowodu jego braku a tym samym, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że rażąco naruszono prawo.

Wskazując na treść przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w aktach archiwalnych nie zachował się protokół z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, jednakże fakt ten nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że takiej rozprawy nie przeprowadzono.

Organ nadzoru wyjaśnił, iż ustalenie wysokości odszkodowania dokonano na podstawie opinii biegłego oraz zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z

12 marca 1958 r. oraz przez zastosowanie cen określonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (Monitor Polski z 1974 r. Nr 7, poz.54), a także zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] lutego 1974 r.

– wobec ustalenia przez ww. akty prawne ściśle określonych przeliczników za 1 m2, a zatem zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto biegły mgr inż. K. H. uczestniczył w postępowaniu poprzez sporządzenie w dniu 3 listopada 1978 r. operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie biegły ustalił powierzchnie przyjęte do odszkodowania na gruncie w obecności zainteresowanego w dniu 3 października

1978 r. W aktach archiwalnych brak jest dowodu, aby właściciel kwestionował wysokość przyznanego odszkodowania.

Zdaniem organu nadzoru należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy prawidłowo dopełnił obowiązki wynikające z art. 22 ustawy, a nie odnalezienie protokołu z rozprawy przeprowadzonej 30 lat temu nie może stanowić dowodu rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, iż decyzja z [...] sierpnia 1979 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] października 1979 r. nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego również w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Konstatując organ nadzoru uznał, że decyzje z [...] sierpnia 1979 r. oraz z [...] października 1979 r. nie naruszyły w sposób rażący przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W trakcie postępowania nadzorczego organ nie stwierdził także, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa. W związku z tym organ nadzoru uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. P.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] stycznia 2009 r.

Decyzjom tym zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1, 6 ust. 1, 16 ust. 1, 17 ust. 1, 18, 19, 22 ustawy z 12 marca 1958 r.

Ponadto wskazał na naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na braku rzetelności i staranności organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której Minister Infrastruktury nie wskazał właściwych podstaw prawnych i faktycznych, które by świadczyły, że wydał prawidłową decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania nadzorczego oraz powołał składane przez siebie pisma uzupełniające wniosek o stwierdzenie nieważności i argumenty w nich zawarte, a także stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Skarżący wskazał, iż Minister Infrastruktury dokonał błędnej oceny kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji i wadliwie ocenił, że w postępowaniu zwykłym nie doszło do rażącego naruszenia wyżej wskazanych przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Odnośnie rażącego naruszenia w postępowaniu zwykłym przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. skarżący wskazał, że organ wywłaszczeniowy powinien był rozważyć czy akurat jego nieruchomość stanowiąca dobrze prosperujące gospodarstwo rolne mogła być wywłaszczona pod pracownicze ogrody działkowe. Sama przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie stanowiła jeszcze wystarczającej przesłanki do wywłaszczenia gruntu. Ubiegający się o wywłaszczenie winien był wykazać, iż to właśnie ta nieruchomość jest niezbędna na określony cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować.

Skarżący podniósł, iż wskazanie gospodarstwa rolnego jako nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu wywłaszczenia musiało budzić wątpliwości prawne, w związku z regulacją art. 15 ust. 3 obowiązującej wówczas Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. gwarantującej konstytucyjną ochronę indywidualnych gospodarstw rolnych.

Indywidualne gospodarstwa rolne podlegały wówczas szczególnej ochronie, dalej idącej niż w przypadku innych form własności indywidualnej, którym ustawodawca zapewniał jedynie ochronę w granicach obowiązujących ustaw. Z treści przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można tereny "odpowiednie". Odpowiednie , to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem.

Zdaniem skarżącego, chociażby z uwagi na te okoliczności organ nadzorczy zobowiązany był do stwierdzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

Odnośnie rażącego naruszenia przez organ wywłaszczeniowy przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. skarżący podniósł, iż stwierdzenie organu odnośnie skierowania do niego oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości jest nieuprawnione, a w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego stanowisko Ministra.

Zdaniem skarżącego z powołanej przez organ nadzoru notatki służbowej z

[...] października 1978 r. wynika jedynie, że właściciel nieruchomości dopiero wyrazi zgodę na dobrowolny wykup, kiedy ziści się warunek wykupu całej działki.

W ocenie skarżącego brak skierowania oferty oraz wszczęcie postępowania z zaniechaniem tego obowiązku, stanowi rażące naruszenie art. 6 i art. 16 ustawy z

12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem organ prowadzący postępowanie miał obowiązek skontrolować wykonanie wymogów m.in.

art. 6 ustawy, a nie wszczynać postępowanie wywłaszczeniowe.

Odnośnie rażącego naruszenia w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisu art. 16 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, skarżący podniósł, iż Minister Infrastruktury przywołując treść tego przepisu pominął jego istotny fragment stanowiący, iż wniosek, który dotyczy wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha na cele inne niż określone w art. 3 ust. 2 ustawy, powinien być zatwierdzony przez Wojewodę (art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. z uwzględnieniem zmian wynikających z § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia – Dz. U. Nr 22, poz. 131).

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca [...] Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pismem z 17 kwietnia 1978 r. wystąpiło do [...] Zarządu Gospodarki Terenami [...] załączając uproszczone założenia techniczno ekonomiczne budowy pracowniczych ogrodów działkowych w S. tj. rysunek – plan zagospodarowania terenu oraz decyzję Biura Planowania Przestrzennego nr [...] z [...] kwietnia 1978 r. – do dalszego załatwienia. Teren objęty wywłaszczeniem w którego skład wchodziła nieruchomość – działka nr [...], jak wynika z dokumentacji sprawy miał powierzchnię ponad [...] ha i tworzył zwarty kompleks.

Z treści wniosku wywłaszczeniowego nie wynika jednak, aby został on zatwierdzony przez Wojewodę. Nie wynika także z akt sprawy, aby takie zatwierdzenie zostało dołączone do wniosku w późniejszym terminie. W ocenie skarżącego należy uznać, że wnioskodawca rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nieuzyskanie zatwierdzenia wniosku o wywłaszczenie przez Wojewodę. Naruszenie to ma charakter rażący, gdyż działanie wnioskodawcy w sposób oczywisty naruszało dyspozycję przepisu art. 16 ust. 1 tej ustawy. Skarżący zarzucił, iż wniosek o wywłaszczenie z

17 kwietnia 1978 r. nie spełniał wymogów z art. 16 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skarżący uzasadniając rażące naruszenie w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisów art. 17 ust. 1, 18 19 i 22 ustawy z 12 marca 1958 r. wskazał, że z żadnego dowodu w sprawie nie wynika, aby organ powiadomił go o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ani o rozprawie administracyjnej.

Skarżący podkreślił, iż nie brał udziału w rozprawie. Wskazał, że art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie nakładał obowiązku wyznaczenia terminu rozprawy wywłaszczeniowej, tylko zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Obowiązek wyznaczenia przez naczelnika terminu rozprawy wywłaszczeniowej mógł nastąpić dopiero po upływie 14 dni, które służyły zainteresowanym do skorzystania z prawa przeglądania wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków, począwszy od dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18). Dopiero po tym terminie naczelnik mógł wyznaczyć rozprawę, a o miejscu i terminie rozprawy zawiadomić co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których wiadomość powziął z akt sprawy (art.19).

Skarżący zarzucił, iż Minister w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zaistniałej w sprawie okoliczności tj. nie skierowania do niego zawiadomienia o miejscu i terminie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić z uwagi na to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2009 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wyłączenia w postępowaniu nadzorczym ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 8 k.p.a., a także przepisów normujących postępowania dowodowe, w tym w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organ nadzoru dokonując oceny zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu obowiązany był do ustalenia, czy:

1) przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczeniu),

2) [...] Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej należało do kręgu podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy,

3) wniosek wywłaszczeniowy z 17 kwietnia 1978 r. spełniał wymogi określone w art. 16 ust. 2 ustawy,

4) wywłaszczenie było dopuszczalne, tzn. zgodne z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy.

Organ nadzoru nie dokonał w tym zakresie ustaleń. Otóż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie następowało na wniosek podmiotów wymienionych w art. 2 ust 2 tej ustawy i na cel, o którym mowa w art. 3 ust.1 ustawy.

Z kolei wniosek wywłaszczeniowy powinien spełniać wymogi określone w art. 16 ust 2 ustawy. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej z 21 sierpnia 1979 r. wywłaszczenie nastąpiło na wniosek [...] Zjednoczenia Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] kwietnia 1978 r. Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał wnikliwej analizy tego wniosku według kryteriów wynikających z przepisów. Z treści pisma z 17 kwietnia 1978 r. adresowanego do Urzędu Dzielnicowego [...], Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami wynika, że [...] Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przesyła uproszczone założenia techniczno – ekonomiczne budowy pracowniczych ogrodów działkowych w osiedlu [...] do dalszego załatwienia. Jednocześnie Zjednoczenie informowało, że zgodnie z poleceniem wicewojewody do obowiązków Zarządu Gospodarki Terenami należy uregulowanie pod względem formalno- prawnym stosunków własnościowych dotychczasowych użytkowników oraz przeprowadzenie wywłaszczeń, których koszt pokryty zostanie ze środków [...] Zarządu Gospodarki Terenami. Niewątpliwie pismo to samoistnie nie spełniało wymogów wniosku wywłaszczeniowego określonych w przepisie art. 16 ust. 2 ustawy. Pogląd organu nadzoru, że oprócz powyższego wniosku pozostałe dokumenty niezbędne do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zostały zgromadzone, nie został potwierdzony dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (pomijając już fakt, że organ nie konkretyzuje tych dokumentów).

Jak wynika z decyzji będących przedmiotem postępowania nadzorczego, wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych.

Stosownie do przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), pracowniczy ogród działkowy był "urządzeniem użyteczności publicznej" (art. 1 ust. 4), przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów.

Ustawa stanowiła także, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4) oraz że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3), tj. obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na podstawie tej ustawy nieruchomość mogła być wywłaszczona jedynie z zachowaniem jej przepisów (art. 1) na rzecz Państwa (art. 2 tej ustawy), przy czym wywłaszczenie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy "wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej (art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości).

Konsekwencją określonych w ten sposób bezwzględnych materialno-prawnych przesłanek wywłaszczania nieruchomości było wprowadzenie przez ustawodawcę szczególnych wymagań prawnych dotyczących trybu postępowania w tych sprawach, w tym między innymi w odniesieniu do wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie, który powinien wskazywać "cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel" (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości), a także w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej, która powinna zapaść "na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne" (art. 21 ust. 2 in principio ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości).

W świetle powyższej regulacji prawnej jest oczywiste, że w każdym wypadku podejmowania rozstrzygnięcia, mającego na celu załatwienie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, organ wywłaszczeniowy był obowiązany, przy uwzględnieniu "całokształtu okoliczności" konkretnej sprawy, dokonać oceny, czy akurat ta, wskazana we wniosku nieruchomość może być uznana za "rzeczywiście niezbędną" na cele, które co do zasady uzasadniały dopuszczalność wywłaszczenia. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego był dopiero wniosek o nabycie "odpowiednich terenów", które w opinii wnioskodawcy były "niezbędne" w celu utworzenia ogrodu działkowego, jako urządzenia użyteczności publicznej, należy uznać, że - owa przydatność wskazanej we wniosku wywłaszczeniowym nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie mogła być jeszcze uznana za wystarczającą przesłankę prawną wywłaszczenia. Każdy bowiem podmiot, który ubiegał się o wywłaszczenie, powinien wykazać, że właśnie wskazana przezeń nieruchomość jest "rzeczywiście niezbędna" na określony cel użyteczności publicznej.

Natomiast organ wywłaszczeniowy obowiązany był dokonać stosownej oceny tego wniosku w świetle "całokształtu okoliczności sprawy", mając na względzie także i to, czy wskazany teren jest "odpowiedni" dla realizacji zamierzonego celu, tym bardziej że w danym wypadku chodziło o grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. W konsekwencji, faktyczne i prawne przesłanki oceny dokonanej w sprawie przez organ wywłaszczeniowy powinny znaleźć następnie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Powyższe stanowisko, które Sąd podziela, zostało przedstawione

m.in. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1998 r.,

IV SA 2077/98, LEX nr 45888 i Sądu Najwyższego z 6 sierpnia 1999 r., III RN 77/99, LEX nr 50377.

Tymczasem uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowych wskazuje, że w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy nie dokonał wymaganej przepisami ustawy o wywłaszczaniu oceny prawnej, stosownie do przepisów art. 3 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości.

Z kolei, oceniając decyzje wywłaszczeniowe, Minister Infrastruktury albo nie odniósł się do powyższych kwestii, albo wyprowadził błędne konsekwencje prawne z analizowanych dokumentów. Jak wynika z akt sprawy wywłaszczono ponad 3 hektary dobrze prosperującego gospodarstwa rolnego. Hodowano w tym gospodarstwie bydło na rzeź. Ma więc rację skarżący, powołując się na przepisy ówczesnej Konstytucji z 1952 r., że chroniła ona indywidualne gospodarstwa rolne. Zatem wskazanie gospodarstwa rolnego jako nieruchomości niezbędnej dla wywłaszczenia pod ogródki działkowe wymagało wykazania ponad wszelką wątpliwość, że właśnie ta nieruchomość była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Decyzja wywłaszczeniowa, jak również decyzja organu drugiej instancji, pomijają te zagadnienia, a organ nadzoru oceniając stopień naruszenia prawa nie przeprowadził rozważań w tym zakresie. Są to kwestie istotne dla oceny, czy nastąpiło rażące, czy też tylko inne, niekwalifikowane naruszenie prawa, w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organ nadzoru nie dokonał wszechstronnej oceny legalności zaskarżonych decyzji w świetle zebranego materiału dowodowego. Ponadto, zarówno decyzje będące przedmiotem postępowania nadzorczego, jako i zaskarżona decyzja, są ogólnikowe. Takich ogólnikowych ustaleń Sąd nie może zaakceptować, dokonując oceny legalności trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym nie poddano weryfikacji prawidłowości stanu faktycznego w decyzji o wywłaszczeniu. Tak więc już te wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wprawdzie skarżący na wstępie skargi zarzuca organowi nadzoru naruszenie obok przepisów postępowania administracyjnego także przepisów ustawy z

12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże z uzasadnienia skargi wynika, że faktycznie zarzuty te dotyczą wadliwej oceny przez organ nadzoru prowadzenia postępowania zwykłego, w którym to postępowaniu - w ocenie skarżącego doszło do rażącego naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego.

W tym kontekście podnieść należy, że rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa, a naruszenie takie nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym praworządnego państwa. Jak to już wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie następowało na wniosek podmiotów wymienionych w art. 2 ust 2 tej ustawy i na cel, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.

Niewątpliwie kwestią istotną jest okoliczność, czy skarżącemu złożono ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W ocenie organu nadzoru za złożeniem oferty przemawia notatka służbowa z [...] października 1978 r. Jednakże analiza treści tej notatki nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości przyjąć, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie (a tylko taki podmiot mógł skutecznie złożyć ofertę), w rzeczywistości złożył skarżącemu tę ofertę - stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 12 kwietnia 1958 r. W notatce tej nie ma mowy zarówno o samej ofercie, jak i o podmiocie uprawnionym do jej skutecznego złożenia. Przy czym pracownik organu wywłaszczeniowego nie był uprawniony, w rozmowie ze skarżącym, do złożenia oferty. Wobec powyższego organ nadzoru wyprowadził nieuprawnione wnioski z treści tej notatki posługując się jedynie domniemaniem. Gdyby postępowanie dowodowe wykazało brak złożenia oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przez skarżącego, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, to stanowiłoby to rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika, że była przeprowadzona rozprawa administracyjna. Stanowisko organu, że skoro nie zachował się protokół z rozprawy, to nie można przyjąć, iż rozprawy nie było, jest wyłącznie spekulacją organu. Zaważyć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wydaje decyzję, w której orzeka o wywłaszczeniu albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Również odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej biegłych (art. 22 ustawy). Wobec tego istotne będzie ustalenie, czy rozprawa była faktycznie przeprowadzona.

Wyżej wskazane uchybienia organu nadzoru jako naruszające przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią zatem wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Nieco inaczej należy ocenić zarzut skargi dotyczący niezawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Istotnie w aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia skarżącemu tego zawiadomienia, lecz miał on wiedzę oficjalną o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym (dowód: wspomniana wyżej notatka służbowa pracownika z 12 października 1978 r., opatrzona także podpisem skarżącego). W tej sytuacji nie doręczenie zawiadomienia jest wprawdzie uchybieniem procesowym, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy (skarżący brał udział w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, doręczno mu decyzję, od której złożył odwołanie). Dlatego ewentualna powyższa wada nie ma charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa, z zastrzeżeniem, że postępowanie wykaże, że zostały spełnione wyżej wskazane przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów administracji publicznej będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku- z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.