Wyrok NSA oz. w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1606/01
NSA oz. w Poznaniu
Data orzeczenia: 2002-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 136 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Teza: Nieudzielenie absolutorium z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/ oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.

TEZY

Nieudzielenie absolutorium z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/ oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Z.-G. z 22 maja 2001 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały organu Powiatu o absolutorium za 2000 rok - oddalił skargę.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Z.-G., działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, uchwałą nr 192/01 z 22 maja 2001 r. stwierdziło nieważność uchwały nr XXV1/71/2001 Rady Powiatu S. z 25 kwietnia 2001 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządu Powiatu za 2000 rok z powodu istotnego naruszenia prawa, polegającego na nieudzieleniu absolutorium przy braku podstaw merytorycznych do negatywnej oceny wykonania budżetu.

W uzasadnieniu tej uchwały podano, że wpłynęła ona do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Z.-G. 7 maja 2001 r. Zarząd Powiatu przesłał Izbie protokół z obrad XXVI sesji Rady Powiatu S. wraz załącznikami, który wpłynął do niej 8 maja 2001 r. Prowadząc postępowanie nadzorcze w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przyjęło, że badaniu podlega nie tylko tryb, w jakim uchwała została podjęta, ale także materialne przesłanki jej uchwalenia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Kolegium Izby stwierdziło, co następuje:

W świetle art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium zarządowi z tego tytułu. Z przepisu art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że przed podjęciem aktu absolutoryjnego rada powiatu zobowiązana jest do rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu.

Zgodnie zaś z art. 16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, wykonanie budżetu podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną rady, która jest zobowiązana przedłożyć jej wniosek w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium.

Komisja Rewizyjna Rady Powiatu S. wyraziła negatywną opinię o wykonaniu budżetu za 2000 rok i wystąpiła z wnioskiem o nieudzielenie Zarządowi Powiatu absolutorium. Wniosek tej Komisji został negatywnie zaopiniowany przez skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Z.-G. Kolegium przeanalizowało przebieg sesji, na której podjęto badaną uchwałę, na podstawie przedłożonego protokołu z jej obrad wraz z załączonymi do niego materiałami.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że główne zarzuty związane z wykonaniem budżetu za 2000 rok dotyczyły:

- niewykonania Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w roku 2000,

- naruszenia uprawnień Rady Powiatu, określonych w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy o finansach publicznych, przez podjęcie uchwał wprowadzających dodatkowe zadania inwestycyjne,

- wątpliwości co do prawidłowości ujęcia w sprawozdaniu Zarządu z wykonania budżetu Powiatu roku 2000 realizacji inwestycji wykazanych w załączniku nr 4, w poz. 26 i poz. 32 oraz w poz. 2,

- ponoszenia wydatków inwestycyjnych przed wprowadzeniem do budżetu w zakresie zadań inwestycyjnych ujętych w załączniku nr 4 w poz. 13 i poz. 14 do sprawozdania z wykonania budżetu,

- braku zgody Rady Powiatu na przesunięcie środków finansowych pomiędzy zadaniami z zakresu administracji rządowej wykonywanymi przez Powiat,

- nierzetelności sprawozdania w zakresie ustalania wyniku kasowego wykonania budżetu za 2000 rok oraz źródeł pokrycia deficytu budżetowego. Zarząd Powiatu ustosunkował się do poszczególnych zarzutów zawartych w opinii Komisji Rewizyjnej i przedłożył wyjaśnienia na piśmie przewodniczącemu Rady Powiatu, przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Z.-G..

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej ustaliło, że w trakcie obrad sesji radni zapoznali się z powyższym pismem Zarządu Powiatu.

Badając uchwałę absolutoryjną podjętą przez Radę Powiatu S., Kolegium Izby miało na uwadze fakt, iż ocena działalności organu wykonawczego w sferze wykonania budżetu ma na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków był zgodny z uchwalonym budżetem, jaki jest stan planowania dochodów i wydatków budżetowych do ich realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet.

Analizując zarzuty dotyczące wykonania budżetu za 2000 rok przedstawione Zarządowi Powiatu, Kolegium uznało, że niezasadny jest zarzut odnoszący się do niewykonania Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w 2000 roku, ponieważ z przedłożonych dokumentów wynika, że przy-chody tego Funduszu zostały wykonane w 105,5 procent.

Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia uprawnień Rady Powiatu określonych w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy o finansach publicznych, bowiem Rada, na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, uchwałą nr XII/73/99 z 29 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2000 upoważniła Zarząd Powiatu do dokonywania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień ich między działami.

Kolegium uznało, że również pozostałe działania Zarządu Powiatu były zgodne z prawem, przedstawiając w tym zakresie obszerne uzasadnienie, w związku z czym nie znajdują potwierdzenia wskazane wyżej zarzuty. Ponadto, Rada Powiatu S. podjęła uchwałę nr XXVI/ 70/2001 w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu Powiatu za 2000 rok.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, iż w świetle prawa absolutorium jest instytucją finansów publicznych o ograniczonym przedmiotowo zakresie, dotyczy merytorycznej oceny działalności zarządu i nie może wykraczać poza realizację budżetu.

Nieudzielenie zatem Zarządowi Powiatu absolutorium z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Rada Powiatu S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr 192/01 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Z.-G. z 22 maja 2001 r., zarzucając jej naruszenie:

- art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 107 par. 1 Kpa, przez niepodpisanie jej przez wszystkich członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej uchwały,

- art. 12 pkt 4 oraz art. 12 pkt 8 lit. "e" ustawy o samorządzie powiatowym, przez usankcjonowanie samowolnego przejęcia tych uprawnień przez Zarząd Powiatu i wprowadzenie nowych zadań inwestycyjnych i remontowych przekraczających ich liczbę, rodzaj i wartość ustalone przez Radę. W konsekwencji. Rada Powiatu S. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Z.-G.

W obszernym uzasadnieniu skargi Rada Powiatu S. podniosła m.in., że zaskarżona uchwała została podpisana wyłącznie przez przewodniczącego Kolegium a nie przez wszystkich jego członków. Ponadto, Rada Powiatu uchwalając 22 grudnia 1999 r. budżet na 2000 rok przyjęła do realizacji 11 zadań inwestycyjnych, o wartości ogółem 1.269.600 zł. Natomiast wykaz zrealizowanych inwestycji zawiera 36 pozycji, o wartości 3.410.047 zł. Część dodatkowych zadań inwestycyjnych i remontowych wprowadziła do budżetu na 2000 rok Rada Powiatu, część Zarząd Powiatu, podejmując uchwały na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, chociaż niezgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków lub par. 4 pkt 1 uchwały budżetowej.

Uchwalając budżet. Rada Powiatu określiła zakres zadań inwestycyjnych ze środków budżetowych w 2000 roku oraz wysokość wydatków na poszczególne zadania, konkretyzując ich granice w sposób wiążący Zarząd, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego. Zarząd Powiatu wprowadzając do budżetu nowe zadania inwestycyjne i remontowe bez każdorazowego określenia przez Radę zakresu zadań zrealizowanych oraz wysokości nakładów finansowych na poszczególne inwestycje w załączniku do uchwały budżetowej naruszył wyłączność Rady Powiatu wynikającą z art. 12 pkt 4 i pkt 8 lit. "e" ustawy o samorządzie powiatowym.

Rada Powiatu S. zakwestionowała generalnie ocenę Regionalnej Izby Obrachunkowej zawartą w zaskarżonej uchwale, że Zarząd Powiatu dokonując zmian w planie wydatków inwestycyjnych i remontowych podejmował wszystkie działania zgodnie z obowiązującym prawem, wnosząc w konsekwencji ojej uchylenie.

Odpowiadając na skargę. Regionalna Izba Obrachunkowa w Z.-G. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Rady Powiatu S. nie jest zasadna.

Sporna kwestia w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się do oceny, czy uchwała nr XXVI/71/2001 Rady Powiatu S. z 25 kwietnia 2001 r. w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu za 2000 rok została podjęta zgodnie z przepisami prawa.

Na wstępie należy stwierdzić, że nietrafny jest podniesiony w skardze zarzut, iż zaskarżona uchwała została podpisana jedynie przez przewodniczącego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, co narusza art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 107 par. 1 Kpa.

Kwestia ta jest uregulowana w par. 4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania /Dz.U. nr 3 poz. 34, z dnia 22 stycznia 2000 r./, z którego wynika, że uchwały kolegium podpisuje prezes izby lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom kolegium.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów Rady Powiatu należy podnieść, że nie wskazują one, aby uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej naruszyła przepisy prawa. W szczególności, jak wynika to z art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. rozpatrywanie sprawozdań z działalności finansowej. Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy także rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu /art. 12 pkt 6 ustawy/. Jak wynika zatem z jednoznacznego brzmienia tego przepisu, rada powiatu może nieudzielić absolutorium zarządowi powiatu jedynie z tytułu niewykonania budżetu.

Z treści uchwały Rady Powiatu z 25 kwietnia 2001 r. wynika, że zarzuty podnoszone wobec Zarządu, które w konsekwencji stały się również podstawą nieudzielenia mu absolutorium, dotyczyły nie tylko wykonania budżetu, ale ponadto różnych nieprawidłowości wynikających z jego działania. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej szczegółowo odnosi się do zarzutów w tym zakresie, podważających ich zasadność.

Należy podkreślić, że słuszne jest stanowisko Kolegium Izby, iż nieudzielenie Zarządowi Powiatu S. absolutorium z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej poddało analizie wykonanie poszczególnych zadań budżetowych /podniesionych w zarzutach Rady Powiatu/, stwierdzając, że zostały one wykonane, np. wydatki inwestycyjne w ponad 100 procent. Debata absolutoryjna nad uchwałą Rady Powiatu nie wykazała, aby budżet nie został zrealizowany w całości czy w znacznej części.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji wyroku.