Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 371/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust 1 art. 90 ust 2 b, ust 3 c i ust 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. Zalewskiej- R. i B. Ł. na uchwałę Nr 122/XIII/2015 Rady Miejskiej w z dnia 17 grudnia 2015 r., w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielanych z budżetu Gminy dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż Gmina 1. stwierdza nieważność § 1 ust 2 i ust 8, § 3 ust 1, § 4, § 8 ust 4, ust 7, ust 8, ust 9 oraz załącznika nr 1 w części B dotyczącej danych o liczbie uczniów przedszkola i w części C, załącznika nr 2 w części B dotyczącej danych o liczbie uczniów przedszkola, i w części C, załącznika nr 3 w części B dotyczącej enumeratywnego wymienienia wszystkich dokumentów księgowych i w części C zaskarżonej uchwały; 2. odrzuca skargę w części dotyczącej zarzutu naruszenia prawa przez zapis § 6 ust 1 zaskarżonej uchwały; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Miejskiej w na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17 grudnia 2015 r. Rada Gminy w N., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielanych z budżetu Gminy N. dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż Gmina N. (zwaną dalej Uchwałą).

Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. W.Z., prowadząca Przedszkole Niepubliczne nr [...]w N. oraz B.L. prowadząca Przedszkole Niepubliczne "[...]" w N., wezwały Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w treści:

- § 1 ust. 2 Uchwały poprzez zdefiniowanie przedszkola na równi z oddziałem przedszkolnym działającym w szkole podstawowej, co narusza art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten wyraźnie rozróżnia wychowanie przedszkolne realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i w innych formach wychowania przedszkolnego. Nadto użyte w uchwale sformułowanie stoi w sprzeczności z § 1 ust. 9 uchwały, wskazując, że przez wydatki ponoszone w przedszkolach należy rozumieć wydatki w ramach rozdziału 80104, podczas gdy oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oznacza się rozdziałem budżetowym 80103;

- § 1 ust. 8, § 3 ust. 1, § 4, § 8 ust. 8 i 9 Uchwały poprzez określenie sposobu naliczania dotacji dla przedszkola niepublicznego w sposób naruszający art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. O ile bowiem wskazany przepis stanowi, że podstawą naliczana dotacji są ustalone w budżecie danej gminy wydatki bieżące (ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia), o tyle zakwestionowane postanowienia Uchwały odwołują się w tym zakresie do wydatków ponoszonych, a nie zaplanowanych. Dodatkowo § 8 ust. 9 Uchwały odnoszący się do średniorocznej liczby uczniów stoi w sprzeczności z art. 90 ust. 2b, ust. 3c i ust. 4 ustawy o systemie oświaty;

- § 8 ust. 4 Uchwały, poprzez powtórzenie treści art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty;

- § 8 ust. 6 Uchwały nakładającego obowiązek dodatkowego opisywania dokumentów, poprzez wykroczenie poza regulacje zawarte w ustawie o systemie oświaty. Żaden organ zewnętrzny nie ma prawa ingerowania w sposób prowadzenia dokumentacji finansowej przez placówkę oświatową. Dekretacja dokumentów stanowi element rachunkowości beneficjenta i nie można narzucać rygorów oznaczania dokumentów w określony sposób;

- § 8 ust. 7 Uchwały, w którym bezpodstawnie ograniczono prawo do rozliczenia dotacji wyłącznie do dokumentów finansowych z roku, na który jest udzielona dotacja;

- § 9 ust. 1 pkt a Uchwały, stanowiącego o prawie kontroli danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji. Złożenie wniosku jest czynnością techniczną i nie ma wpływu na faktyczne naliczenie dotacji czy jej wydatkowanie;

- § 9 ust. 7 Uchwały, stanowiącego o prawie powołania rzeczoznawcy, co stanowi przekroczenie uprawnień organu wynikających z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty;

- § 9 ust. 8 Uchwały, nakładającego na kontrolowanego obowiązek sporządzania zestawień i obliczeń, co wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty;

- załącznika nr 1, nr 2 i nr 3 w stosunku do użytego w części C sformułowania "oświadczam, że wszystkie podane przeze mnie dane są zgodne z rzeczywistością", gdyż żądanie złożenia takiego oświadczenia wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty;

- załącznika nr 1 w części B w zakresie podania planowanej liczby uczniów w rozbiciu na roczniki oraz nazwy gmin, podczas gdy prowadzący przedszkole ma zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty podać planowaną liczbę uczniów;

- załącznika nr 3 w części B, nakazującego rozliczenie dotacji poprzez enumeratywne wymienienie wszystkich dokumentów księgowych, na podstawie których nastąpiło wydatkowanie dotacji, co przekracza obowiązki organu prowadzącego przedszkole związane z rozliczeniem dotacji.

Uchwałą z dnia 3 marca 2016 r. nr [...] Rada Gminy uwzględniła żądanie strony w stosunku do § 1 ust. 2 Uchwały, zmieniając jego treść poprzez wykreślenie z definicji przedszkola oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej.

Uchwałą nr [...] z dnia 3 marca 2016 r. Rada Gminy odmówiła usunięcia pozostałych zakwestionowanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa postanowień Uchwały.

Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona podniosła zarzuty naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez postawienie na równi przedszkola i oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, art. 90 ust. 2b poprzez przyjęcie odmiennej niż określona w art. 90 ust. 2 tej ustawy definicji naliczania dotacji oświatowej, art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 90 ust. 2b tej ustawy poprzez ustalenie, że dotacja naliczana jest na podstawie wydatków faktycznie poniesionych, a nie planowanych (ustalonych w budżecie), art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie twierdząc, że § 1 ust. 8 Uchwały, odwołujący się do wydatków ponoszonych w przedszkolu publicznym, zgodny jest z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty; § 8 ust. 4 Uchwały nie jest powieleniem wyrażeń z ustawy ale wskazaniem normy ustawowej, do której należy się odnieść; § 8 ust. 6 Uchwały wprowadzający obowiązek dodatkowego opisywania faktur i rachunków nie wykracza poza delegację ustawową, gdyż organ udzielający dotacji ma prawo ustalić zasady (tryb) rozliczania dotacji; § 8 ust. 7 Uchwały uwzględnia treść art. 211 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że rok budżetowy jest rokiem kalendarzowym, zatem rozliczenie dotacji obejmuje rok budżetowy (kalendarzowy); regulacje zawarte w § 9 ust. 1 pkt a, § 9 ust. 7, § 9 ust. 8 oraz załącznikach 1, 2 i 3 w części C Uchwały, mieszczą się w kompetencji organu stanowiącego do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych przez osoby fizycznych i osoby prawne inne niż gmina; treść załącznika nr 1 do Uchwały w części B zawiera dane umożliwiające zabezpieczenie odpowiednich środków finansowych na kolejny rok budżetowy, zarówno gminie dotującej jak również gminom, które zwracają dotacje gminie, o czym mowa w art. 238 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych; regulacje zawarte w załączniku nr 3 do Uchwały w części B mieszczą się w kompetencji organu stanowiącego do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż gmina.

Ponadto w odpowiedzi na skargę Gmina podkreśliła, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 7 stycznia 2016 r. zbadało zaskarżoną uchwałę i – z wyjątkiem § 5 ust. 2 badanej Uchwały - nie stwierdziło jej niezgodności z prawem.

Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo zarzut naruszenia prawa w § 6 ust. 1 zaskarżonej Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy Stężyca dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Strona skarżąca pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. wezwała Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa w postaci § 1 ust. 2, ust. 8, § 3 ust. 1, § 4, § 8 ust. 8 i 9, ust. 4, ust. 6, ust. 7, § 9 ust. 1 pkt a, § 9 ust. 7, ust. 8, Załącznika nr 1,2 i 3 w części C, Załącznika nr 1 i 3 w części B. Skargę wniesiono w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, bowiem organ nie udzielił w terminie odpowiedzi na wezwanie. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione.

Nie budzi także wątpliwości fakt przysługiwania skarżącym interesu prawnego do wniesienia skargi, jako bowiem podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola mają ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych.

Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

Zaskarżona Uchwała została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 3 marca 2016 roku, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 25 marca 2016 r. pod poz. [...] i weszła w życie po upływie czternastu dni od daty jej opublikowania. Trybunał Konstytucyjny w Uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (Dz.U. Nr 109, poz. 527), ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę oraz po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Skoro zatem zaskarżona uchwała w brzmieniu sprzed jej zmiany może być stosowana także do sytuacji z okresu poprzedzającego tę zmianę, to tym samym zmiana ta nie stoi na przeszkodzie sądowej kontroli pierwotnego brzmienia zaskarżonej Uchwały.

Należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., o sygn. akt K 19/97, publ. OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 niepublikowany i z dnia 19 sierpnia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 508/02 niepublikowany oraz z dnia 14 października 1999r. sygn. akt Sa/Wr 1179/98 publ. OSS 2000/1/17). Zaskarżona uchwała wydana została w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o systemie oświaty i musi mieścić się w granicach zakreślonych przez tę właśnie delegację.

Na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Przepis ust. 2b art.90 stanowi, iż dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Ponadto zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Zgodnie z § 1 ust. 2 badanej Uchwały, "Ilekroć w uchwale jest mowa o (...) przedszkolu - należy przez to rozumieć przedszkola oraz oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych prowadzone przez Gminę N.". Jak słusznie zarzuciła strona skarżąca, takie sformułowanie narusza przepisy ustawy o systemie oświaty, która wyraźnie odróżnia przedszkole od innych form wychowania przedszkolnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, system oświaty obejmuje przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego. Ponadto zgodnie z art. 14 ustawy o systemie oświaty, wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego.

Z powyższego wynika, że system oświaty obejmuje obok przedszkola inne formy wychowania przedszkolnego – np. oddziały przedszkolne. Przyjąć więc należy, że tam gdzie ustawa używa pojęcia "przedszkole publiczne", mowa jest o tej formie wychowania przedszkolnego, a nie także o innej - chyba, że ustawodawca postanawia inaczej. Kwestionowany zapis Uchwały, poprzez włączenie do definicji przedszkola także oddziałów przedszkolnych, prowadziłby do naruszenia wynikającej z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty zasady, że podstawą do naliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych są planowane wydatki bieżące ponoszone jedynie na przedszkola w danej gminie. Przyjąć zatem należy, że uchwalając badany przepis § 1 ust. 2 Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, modyfikując zasady naliczania dotacji wynikające z ustawy.

Uzasadniony jest też zarzut dotyczący sprzecznego z prawem określenia sposobu naliczania dotacji dla przedszkola niepublicznego w § 1 ust. 8, § 3 ust. 1, § 4, § 8 ust. 8 i 9 badanej Uchwały. Stanowią one, że:

§ 1 ust. 8 "Ilekroć w uchwale jest mowa o (...) ponoszone wydatki - należy przez to rozumieć wydatki poniesione przez Gminę N. na przedszkola publiczne wg stanu na dzień 31 grudnia roku budżetowego objętego dotacją";

§ 3 ust. 1 "Dotacja z budżetu gminy przysługuje w następującej wysokości:

1. przedszkolom niepublicznym na każdego ucznia w wysokości 75 % wydatków bieżących ponoszonych dla przedszkola w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy,

2. przedszkolu niepublicznemu na ucznia niepełnosprawnego w wysokości przewidzianej jak na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę,

3. przedszkolom niepublicznym prowadzącym wczesne wspomaganie rozwoju na każdego ucznia objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej";

§ 4 "Do czasu ustalenia kwoty wydatków ponoszonych na jednego ucznia na dany rok budżetowy dotacja, o której mowa w § 3 ust. 1 będzie przekazywana w oparciu o planowane wydatki bieżące. W przypadku zmiany w trakcie roku budżetowego wysokości planowanych wydatków bieżących na utrzymanie ucznia w prowadzonych przez gminę przedszkolach, ulegają zmianie kwoty dotacji.";

§ 8 ust. 8 "Organ dotujący do 25-go stycznia następnego roku przekaże organowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne informację o wysokości dotacji za rok budżetowy w oparciu o ponoszone wydatki roku budżetowego na jednego ucznia";

§ 8 ust. 9 "Ostateczne rozliczenie dotacji w oparciu o ponoszone wydatki oraz średnioroczną liczbę uczniów następuje do dnia 31 stycznia następnego roku.".

Z powyższych zapisów Uchwały wynika, że organ jako podstawę obliczania dotacji przyjął wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym. Taki sposób obliczania dotacji sprzeczny jest jednak z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji (ustalenia stawki dotacji) dla przedszkola niepublicznego, odwołał się do pojęcia wydatków gminy ustalonych w budżecie. Natomiast określenie, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji (ustalenia stawki dotacji), zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Wskazuje to, że ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na wydatki bieżące (niewątpliwie interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych), ale te które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych i związanych z funkcjonowaniem przedszkola publicznego, a nie wydatków rzeczywistych. Powyższe - wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę - nie uzasadnia stanowiska organu, że sformułowanie "wydatki bieżące ponoszone przez gminę" odczytać należy jako rzeczywiste wydatki bieżące ponoszone przez gminę, nie zaś jako wydatki bieżące ustalone w tej gminie, a ponoszone na prowadzenie w tej gminie przedszkola publicznego.

Wobec powyższego, zapisy Uchwały określające jako podstawę obliczenia dotacji wydatki poniesione przez gminę według stanu na dzień 31 grudnia roku budżetowego objętego dotacją, a nie wydatki ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel, naruszają art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Przepis ten wyraźnie odnosi wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do "ustalonych", a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Modyfikując zasady naliczania dotacji wynikające z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, organ przekroczył granice delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 tej ustawy.

Ponadto § 8 ust. 9 Uchwały narusza wskazany przepis także przez odwołanie się do średniorocznej liczby uczniów. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje takiego pojęcia. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) jest zdeterminowana rzeczywistą liczbą uczniów, a nie w inny sposób ustalaną liczbą uczniów, a jedynym warunkiem uzyskania uprawnienia do otrzymania dotacji jest podanie organowi planowanej liczby uczniów w określonym terminie.

Zasadny jest zarzut dotyczący § 8 ust. 4 badanej Uchwały. Przepis ten stanowi, że "Dotacje przeznaczane są na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola niepublicznego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, na wydatki określone w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty". Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki (...), 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...).

Cele, na które udzielana jest dotacja i rodzaje wydatków, na które może zostać przeznaczona, określa ustawa w art. 90 ust. 3d, nie ma zatem konieczności odrębnego regulowania i powielania tych postanowień w aktach prawa miejscowego. Jednym z elementarnych kanonów tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 118 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; w skrócie: "ZTP"), w myśl której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 5/16, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejny zakwestionowany przepis Uchwały zawarty w jej § 8 ust. 7 stanowi, że "W rozliczeniu uwzględnia się dokumenty finansowe z roku budżetowego, którego dotyczy udzielona dotacja". Przepis ten należy porównać z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek (z określonymi wyjątkami) oraz na zakup określonych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Wydatkowanie środków finansowych następuje po otrzymaniu dotacji na rachunek bankowy podmiotu dotowanego. Dotacja może być wydatkowana przez beneficjenta wyłącznie po przekazaniu jej beneficjentowi. Powoduje to, że beneficjent nie może z dotacji otrzymanej na dany rok pokrywać wydatków poniesionych w latach wcześniejszych, natomiast może ją przeznaczyć na pokrycie wydatków ponoszonych w danym roku budżetowym. Kwestionowany zapis Uchwały ogranicza jednak powyższą zasadę wynikającą z ustawy, wyłączając możliwość przeznaczenia dotacji na pokrycie wydatków faktycznie poniesionych w danym roku budżetowym, ale udokumentowanych dowodem finansowym wystawionym w roku poprzednim (np. z odroczonym terminem płatności). Wprowadzenie tego rodzaju zapisu Uchwały wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Sąd uwzględnił także zarzuty dotyczące treści załączników nr 1, 2 i 3 w stosunku do użytego w części C sformułowania "oświadczam, że wszystkie podane przeze mnie dane są zgodne z rzeczywistością". Żądanie złożenia takiego oświadczenia wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, która obejmuje tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Wymóg złożenia wskazanego oświadczenia nie mieści się w tak zakreślonych granicach delegacji ustawowej, zwłaszcza że niezłożenie takiego oświadczenia lub też podanie danych niezgodnie z rzeczywistością nie jest ustawowo obwarowane żadnym rygorem.

Treść Załącznika nr 1 i 2 w części B w zakresie nakładającym na beneficjenta obowiązek podania liczby uczniów w rozbiciu na roczniki oraz nazwy gmin, sprzeczny jest z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, który wprowadza obowiązek podania planowanej liczby uczniów. Z ustawy wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, bez wprowadzenia ograniczeń co do ich wieku czy miejsca zamieszkania. Rozszerzając zatem wynikający z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty obowiązek podania planowanej liczny uczniów o informacje dotyczące wieku uczniów i gminy, na terenie której zamieszkują, Rada Gminy wykroczyła poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Załącznik nr 3 w części B dotyczącej enumeratywnego wymienienia wszystkich dokumentów księgowych stanowiących podstawę realizacji wydatku i rozliczenia dotacji, wykracza poza obowiązki związane z rozliczeniem dotacji. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Użyte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty określenie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W ocenie Sądu, w tak rozumianym upoważnieniu mieści się ustanowienie obowiązku wskazania wysokości dotacji otrzymanej w danym roku i wysokości wydatków zrealizowanych z tej dotacji w danym roku, jednakże nałożenie obowiązku wymienienia każdego dowodu księgowego stanowiącego podstawę realizacji wydatku i rozliczenia dotacji z uwzględnieniem daty, kwoty i przeznaczenia wydatku, upoważnienie to przekracza. Żądanie tego typu danych byłoby uzasadnione w razie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, wykracza jednak poza obowiązki beneficjenta związane z rozliczeniem dotacji, którego to celu dotyczy badana treść załącznika nr 3 do Uchwały. Żądanie zatem tak szczegółowych informacji w ramach rocznego rozliczenia dotacji należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Rada Miejska ustanawiając obowiązek, o którym mowa w części B załącznika nr 3 do Uchwały, przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że Regionalne Kolegium Obrachunkowe badając zaskarżoną uchwałę nie wniosło zastrzeżeń w kwestionowanym przez stronę zakresie. Argument ten jednak w żaden sposób nie podważa dokonanej przez Sąd oceny legalności kwestionowanych zapisów Uchwały. Sąd bada zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, nie będąc w tym zakresie związany stanowiskiem Regionalnego Kolegium Obrachunkowego.

Podsumowując tę część rozważań należy podzielić stanowisko skarżącej, iż wskazanymi wyżej unormowaniami Rada Miejska naruszyła obowiązujący porządek prawny.

Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, po myśli której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie przez aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych niezastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych, a prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust. 2 i ust. 8, § 3 ust. 1, § 4, § 8 ust. 4, ust. 7, ust. 8, ust. 9 oraz załącznika nr 1 w części B dotyczącej danych o liczbie uczniów przedszkola i w części C, załącznika nr 2 w części dotyczącej danych o liczbie uczniów przedszkola i w części C, załącznika nr 3 w części B dotyczącej enumeratywnego wymienienia wszystkich dokumentów księgowych i w części C.

Badając zgodność z prawem postanowień zawartych w § 8 ust. 6, § 9 ust. 1 pkt a, § 9 ust. 7, § 9 ust. 8, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności, w związku z czym w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Zgodnie z § 8 ust. 6 badanej uchwały, wszystkie dowody księgowe potwierdzające poniesione wydatki z tytułu udzielonej dotacji (faktury, rachunki, listy płac, itp.) muszą zawierać opis "Kwotę ....(należy podać wartość) sfinansowano z dotacji otrzymanej z budżetu Gminy N. na rok ...". W ocenie Sądu obowiązek umieszczenia na dokumentach księgowych adnotacji tego rodzaju, jak opisane w § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały, nie narusza prawa. Realizacja tego obowiązku umożliwia rzetelną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (zob. art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty). Należy bowiem pamiętać, że osoby reprezentujące gminę mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty). Wyraźne oznaczanie dokumentów księgowych uprości przebieg kontroli i skróci jej czas, co niewątpliwie wpłynie pozytywnie na działalność beneficjentów dotacji, którzy ewentualne kontrole odbierają jako wysoce uciążliwe. Ponadto obowiązek umieszczania na fakturach i innych dokumentach adnotacji o zacytowanej wyżej treści nie jest powinnością, która stanowiłaby uciążliwość dla podmiotów prowadzących jednostki – beneficjentów dotacji, nie wymaga zatrudnienia dodatkowego pracownika ani poniesienia wysokich wydatków.

Należy zatem przyjąć, że Uchwała mogła wprowadzić powyższy obowiązek, gdyż mieści się on w upoważnieniu ustawowym do wydania zaskarżonych przepisów zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty: ma bowiem ścisły związek z kontrolą i rozliczeniem dotacji, jak również stanowi określenie trybu rozliczania dotacji.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt a badanej Uchwały, "Gminie przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przekazanej placówkom dotowanym. Kontrola, o której mowa w niniejszym ustępie obejmuje w szczególności zgodność danych wskazanych we wniosku o udzielenie dotacji, miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz w rocznym rozliczeniu z otrzymanych dotacji, ze stanem faktycznym.".

Niezrozumiały jest zarzut strony, że kontrola danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji pod względem ich zgodności ze stanem faktycznym pozbawiona jest sensu. Nie jest wszak obojętne, co strona napisze we wniosku o udzielenie dotacji. Dane zawarte w tym wniosku powinny być zgodne ze stanem faktycznym i podlegają kontroli przez organ udzielający dotacji. Wskazany przepis nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z § 9 ust. 7 badanej Uchwały, "Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń oraz opinii rzeczoznawców zebranych w toku postępowania kontrolnego.". Zgodnie natomiast z § 9 ust. 8 Uchwały, "Kontrolujący mogą żądać od kontrolowanej dotowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów, kopii lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane placówki, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W toku postępowania kontrolnego kontrolujący mogą przeprowadzać oględziny obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności oraz wzywać do wyjaśnień.".

Zdaniem strony skarżącej, oba wskazane przepisy naruszają art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez upoważnienie do powołania rzeczoznawcy w toku kontroli oraz poprzez nałożenie na beneficjenta nadmiernych obowiązków w postaci sporządzenia zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Z zarzutami tymi nie sposób się zgodzić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1860/11) odnoszącym się do uchwały dotyczącej przyznawania i rozliczania dotacji, ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Stwierdził także, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Podzielić należy też pogląd wyrażony przez inny skład NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1570/12) zgodnie z którym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Tytułem przykładu w orzecznictwie przywołuje się m. in. treść uregulowań ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej o.p. W myśl art. 286 § 1 o.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Z kolei z art. 27 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) wynika, że wynik kontroli powinien zawierać termin usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej. Ustęp 6 tego artykułu stanowi zaś, że kontrolowany jest obowiązany, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 4, w ciągu 30 dni po upływie terminu określonego w ust. 1 pkt 7, poinformować organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Natomiast ust. 7 przewiduje, że organ kontroli skarbowej może zwrócić się do kontrolowanego o dodatkowe wyjaśnienia w związku z informacją, o której mowa w ust. 6. Wskazane regulacje odnoszą się wprost do zaleceń pokontrolnych, obowiązku usunięcia nieprawidłowości, żądania dodatkowych wyjaśnień. Podkreślić należy, że rozwiązania te funkcjonują w ramach procedury kontrolnej.

Kwestionowane przepisy § 9 ust. 7 i 8 Uchwały z jednej strony zawierają regulacje stanowiące gwarancje realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty obowiązków związanych z kontrolą prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, z drugiej zaś strony gwarancje proceduralne interesu podmiotu kontrolowanego, określając zakres przedmiotowy dokumentacji jaka powinna być w tym celu przygotowana. Wszystkie określone tymi przepisami warunki mają sprzyjać sprawnej i szybkiej kontroli i ukształtowane zostały w taki sposób aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Z zakwestionowanego przez stronę § 9 ust. 8 wynika jedynie obowiązek ścisłej współpracy w celu realizacji założeń kontroli. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, stąd też założenia przyjęte w zaskarżonym przepisie mają tą kontrolę usprawnić i przyspieszyć, i z założenia nie są wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki.

Strona skarżąca kwestionując § 9 ust. 7 Uchwały w zakresie, w jaki pozwala on na powoływanie rzeczoznawców, wskazała, że ustalenie prawidłowości wydatkowania dotacji nie jest tak skomplikowane, że należy powoływać rzeczoznawców. Argument ten jest jednak niewystarczający do stwierdzenia nieważności badanego zapisu Uchwały. Nie można zgodzić się ze stroną, że ustalenie prawidłowości wydatkowania dotacji nigdy nie będzie skomplikowane. Można wyobrazić sobie sytuacje, w których takie ustalenia będą wymagały wiadomości specjalnych, wobec czego postanowienie w Uchwale o możliwości powołania rzeczoznawcy, mieści się w wynikającym z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnieniu do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty wynika, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku sporządzenia przez beneficjenta zestawień i obliczeń opartych na dokumentach czy też upoważnienie organu w razie takiej konieczności do posłużenia się opinią rzeczoznawcy, Takie zapisy zawarte w Uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Tym samym określenie powyższych obowiązków w uchwale nie naruszało delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2014r. sygn. II GSK 503/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo zarzut naruszenia prawa przez § 6 ust. 1 zaskarżonej Uchwały. Skarga w tym zakresie została odrzucona jako niedopuszczalna w pkt 2 wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem została wniesiona bez zachowania właściwego trybu.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej musi być poprzedzone wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., (sygn. akt II OPS 2/07, publik. ONSAiWSA z 2007 r., Nr 3, poz. 60), stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym dla dopuszczalności wniesienia skargi w trybie przywołanego art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest uprzednie bezskuteczne wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia. Niespełnienie tego warunku poprzez brak wezwania skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zob. m.in. Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. W odniesieniu do § 6 ust. 1 Uchwały tryb ten nie został dochowany – organ nie został wezwany do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie, co skutkuje uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W czwartym punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 300 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.