Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 518/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku M. C., decyzją z dnia [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi i zjazdem z ul. A przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, działka nr ewid. 121, obręb [...] oraz część działek drogowych nr ewid. 116/12 i 116/19, obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W decyzji organ określił, iż obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, a wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni inwestowanej działki ma wynosić od 0,21 do 0,28. Jednocześnie organ postanowił, iż szerokość elewacji frontowej ma wynosić od 10,5 m do 18,5 m, tj. do pełnej szerokości frontu działki nr ewid. 121, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 5 m do 9 m, elewacja frontowa, jej gzyms lub attyka mają być ustawione równolegle do frontu działki. Natomiast określając geometrię dachu organ wskazał, iż dach ma być dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 10°, czyli zgodnie z wnioskiem strony, zaś główna kalenica ma mieć maksymalnie wysokość od 5 m do 9 m i ma być usytuowana równolegle względem frontu inwestowanej działki.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. wskazała, iż nie zawiera ona informacji o wpływie słupa sieci energetycznej wysokiego napięcia na możliwość realizacji inwestycji, zatem jest wysoce prawdopodobne, iż nie otrzyma ona decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu autorka odwołania wnioskowała o uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją, utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i treść regulacji ustawowych normujących procedurę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazując następnie, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany o szerokości 50 m wokół działki inwestora (front działki wynosił 9 m zatem trzykrotność szerokości była mniejsza niż minimalna wymagana przepisami) i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna wykazała, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o podobnej funkcji (tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a teren ma dostęp do drogi publicznej – ul. A przez projektowany zjazd indywidualny. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, inwestor złożył opinie (umowy, promesy) gestorów sieci w zakresie dostaw mediów z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, energetycznej oraz gazowniczej. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji został przedstawiony do uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Ł., który w terminie nie zajął stanowiska w sprawie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane.

Jak dalej argumentowało Kolegium, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Nadto – jak wykazało postępowanie – inwestycja spełnia również pozostałe przesłanki określone przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących braku uwzględnienia słupa sieci energetycznej oraz ewentualnego wyznaczenia strefy ochronnej wolnej od zabudowy SKO wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku terenie. Okoliczności szczegółowe (m.in. forma architektoniczna, obrys na gruncie konkretna lokalizacja), konkretyzują się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z regulacją art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), obiekt budowlany należy projektować, budować, i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje m.in. ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Kwestionowana w odwołaniu decyzja zawiera ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Reasumując, Kolegium zaakcentowało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i ustalił, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej inwestycji, cechy zabudowy na tym terenie. Z analizy urbanistycznej wynika, iż planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę oraz spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Kwestionując powyższą decyzję M. C. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Strona wskazując na naruszenie przepisów proceduralnych i prawa materialnego domagała się uchylenia kwestionowanej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. Zdaniem autorki skargi w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 8 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie istotnej okoliczności dotyczącej zlokalizowania w sąsiedztwie nieruchomości czynnej linii przesyłowej energii elektrycznej, której oddziaływanie w znacznym stopniu ogranicza możliwości realizacji wnioskowanej zabudowy, w szczególności zaś zlekceważeniu wyjaśnień przekazanych przez gestora sieci przesyłowej – B S.A. w piśmie z dnia 4 lutego 2015 roku. W efekcie tego nie przeprowadzono rzetelnego postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości lokalizacji wnioskowanej zabudowy, w relacji do zastanego stanu architektonicznego – urbanistycznego, a także wpływu czynnika posadowienia sieci energetycznej na inne elementy ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, jak chociażby obowiązującą linię zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – zdaniem skarżącej – naruszyło także przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, poprzez jego bezzasadne zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł., w sytuacji, gdy jej wadliwość nie pozwalała na podjęcie takiego rozstrzygnięcia.

Natomiast uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego M. C. wskazała na naruszenie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż sprzeczność z przepisami odrębnymi nie obejmuje unormowań określających zakres dozwolonych działań budowlanych w strefach ochronnych urządzeń energetycznych, a w konsekwencji przyjęcie, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie musiała uwzględniać kwestii posadowienia infrastruktury technicznej powodującej kolizję z wnioskowanym sposobem zabudowy działki. Zdaniem strony naruszono także przepis art. 54 pkt 2 "b" i "d" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem organ zaniechał przedstawienia w decyzji wymogów odnośnie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi związanych z realnie występującym szkodliwym oddziaływaniem posadowionej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestowanej, czynnej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV, co uwzględniając charakter wnioskowanej zabudowy (zabudowa jednorodzinna – przeznaczenie do ciągłego pobytu ludzi) było nieodzowne i w istotny sposób rzutowałoby na potencjalny sposób zabudowy.

W motywach skargi strona wskazała, iż decyzję o warunkach zabudowy można wydać w razie stwierdzenia niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, którymi – zdaniem strony – jest m. in. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 roku w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. poz. 817), rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych (Dz. U. poz. 492), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 401) oraz Polska Norma serii 50341 – Energetyczne linie napowietrzne prądu zmiennego powyżej 45 kV; stanowiące rozwinięcie i dookreślenie art. 10 ust 1 Prawa budowlanego, a mieszczące się we frazie "zgodności z zasadami wiedzy technicznej". W powołanych przepisach ustalono warunki dopuszczalność oraz zakazy, a także zasady posadowienia zabudowań różnego typu w strefach oddziaływania obiektów energetycznych powodujących szkodliwe immisje sąsiedzkie, w tym niebezpieczne dla zdrowia ludzkiego pole elektromagnetyczne. Konsekwentnie zatem w ramach analizy przeprowadzonej w kierunku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie winien uwzględnić również ograniczenia prawa do zabudowy wypływające z powołanych przepisów, co jednak organy obu instancji zbagatelizowały. Strona przedstawiwszy treść poglądów doktryny argumentowała, iż na etapie ustalania warunków zabudowy należy uwzględnić ww. przepisy szczególne. Z tego względu w dobrze pojętym interesie inwestora jest uzyskać, już na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, która, co należy podkreślić, ma w miarę możliwości zastępować ustalenia "brakującego" planu miejscowego, rzetelną informację na temat tego, czy wnioskowane zamierzenie będzie realnie możliwe do zrealizowania w "zastanym" stanie ładu architektonicznego. Brak przedstawienia takiej informacji w decyzji o warunkach zabudowy stwarza dla inwestora niebezpieczeństwo podjęcia starań o realizacje przedsięwzięcia niemożliwego do przeprowadzenia lub tak dalece utrudnionego, iż starci ono swój ekonomiczny sens. Organy obu instancji pominęły w swoich analizach przepisy prawa, które miały obowiązek uwzględnić, zatem – zdaniem strony – w sprawie doszło do błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.

W sprawie – zdaniem autorki skargi – doszło także do naruszenia art. 54 pkt 2 lit. "b" i "d" u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organy obowiązku udzielenia stosownych wytycznych, w jaki sposób należy zapewnić bezpieczeństwo ludzi, którzy będą użytkownikami budynku. Takich wytycznych w decyzji jednak nie zawarto, przerzucając cały ciężar niezbędnych ustaleń na ewentualny etap wydawania pozwolenia na budowę. W szczególności, bardzo enigmatyczne sformułowanie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Ł., iż realizacja zabudowy musi być poprzedzona usunięciem kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną nie może być uznane za spełnienie wymagania z art. 54 pkt 2 lit. "b" i "d" u.p.z.p.

M. C. argumentowała następnie, iż działalność organów obu instancji w sprawie znamionuje także brak należytej staranności w kwestii zebrania i rozpatrzenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a więc uchybienie natury proceduralnej. Naruszenie procedury polega na pominięciu przy prowadzonej analizie i przy podejmowaniu decyzji istotnego elementu stanu faktycznego, jakim jest wpływ istniejącej linii wysokiego napięcia na możliwości kształtowania zabudowy na nieruchomości. W ocenie skarżącej przeprowadzenie rzetelnej analizy z uwzględnieniem treści pisma B S.A. z dnia 4 lutego 2015 roku, skutkować winna odmiennym rozstrzygnięciem sprawy. Z powołanego pisma wynika, iż odległość pozioma budynków mieszkalnych od skrajnego przewodu linii napowietrznej 110 kV, znajdującego się na sąsiadującej działce nr 122, nie może być mniejsza niż 14,5 m, przy czym strefa ta mogłaby ewentualnie ulec zmniejszeniu jedynie w przypadku stwierdzenia, iż natężenie pola elektromagnetycznego nie przekracza miejscowo 1 kV/m, co potwierdzać winna stosowna ekspertyza techniczna. Przedstawione pismo gestora sieci, chociaż posiadające jedynie walor dokumentu prywatnego, winno podlegać wnikliwemu zbadaniu przez organ prowadzący sprawę. Pominięcie przez Kolegium wspomnianego pisma świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a.

Strona wywodziła także, iż rozszerzone postępowanie wyjaśniające, gdyby organ zdecydował się je przeprowadzić, musiałby zaowocować wnioskiem, że szczegółowe warunki inwestycji, ustalone w innych punktach decyzji Prezydenta Miasta Ł. pozostają w sprzeczności z nowo wyświetlonymi faktami. Wniosek taki wynika z tego, iż działka nr ewid. 121 ma szerokość frontową 18,5 m, a linia przesyłowa wysokiego napięcia znajdująca się na działce sąsiedniej nr ewid. 122 poprowadzona jest prawie równolegle do południowej granicy nieruchomości, z niewielkim odchyleniem skośnym w kierunku wschodnim. Strefa pasa ochronnego obejmująca 14,5 m od granicy przewodów obejmuje teren działki nr ewid. 121 w ten sposób, że przebiega na całej jej długości, przy czym od frontu obejmuje obszar ponad 15 m, a ze strony przeciwnej ok. 8 m. Procent powierzchni działki zajętej po strefę ograniczonej zabudowy wynosi ok. 55 – 60 %. Bezpodstawne jest zatem przyjęcie, jak to uczyniono w decyzji, iż linia zabudowy gruntu wyznaczona mogłaby przebiegać zgodnie z załącznikiem graficznym, przy zachowaniu parametru szerokości elewacji frontowej minimum 10,5 m. Ponadto, zwarzywszy na wyłączenie z zabudowy tak znacznej powierzchni proponowana zabudowa nie byłaby w stanie utrzymać określonego w decyzji wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie od 0,21 do 0,28. Organy obu instancji nie dostrzegły owych relacji i ograniczyły się do wprowadzenia niedookreślonego postanowienia o konieczności usunięcia kolizji przyszłej zabudowy z istniejącą infrastrukturą techniczną.

Reasumując, autorka skargi podkreśliła, iż popełnione przez organ uchybienia o charakterze proceduralnym mają taką rangę, że w oczywisty sposób nie mogły pozostać bez wpływu na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Błędy te, niezależnie od ich bezpośrednich przyczyn, są na tyle poważne, że niewątpliwie skutkować muszą uchyleniem kontestowanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi i zjazdem.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 55,5 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 18,5 m. Tak przyjęty teren objęty analizą – zdaniem składu orzekającego – jest wystarczający w sprawie, bowiem tenże obszar jest zlokalizowany na terenie osiedla mieszkaniowego w mieście, gdzie występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno, jak i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej (usługi oświaty, serwis samochodowy). Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowany jest do realizacji budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jedno i wielorodzinnej oraz zabudowa usługowa.

Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż określenie szczegółowych parametrów zabudowy nie było przedmiotem uwag strony skarżącej przedstawionych w uzasadnieniu skargi, dlatego sąd pominął szczegółowe omawianie tej kwestii. Dokonana kontrola legalności tych zagadnień – zdaniem składu orzekającego – wykazała, iż wszystkie parametry planowanej zabudowy zostały określone w sposób odpowiadający prawu, czyli u.p.z.p., jak i rozporządzenia oraz rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Zaakcentować wypada, iż część przepisów rozporządzenia pozwala na określenie poszczególnych parametrów na zasadzie wyjątku, gdy znajduje to swoje uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej (np. § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). W każdym wypadku gdy organ określał poszczególne parametry korzystając z regulacji szczególnej znajdowało to swoje uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej. Wobec tego nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem, a w sprawie niniejszej warunki te za każdym razem zostały spełnione.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu, które już istnieje na działce jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi dostrzec wypada, iż zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny czy w decyzji o warunkach zabudowy powinien znaleźć się zapis związany z ograniczeniem zabudowy na inwestowanej działce w związku z przebiegającą na działce sąsiedniej linią wysokiego napięcia. Innymi słowy, spór w sprawie sprowadza się do oceny czy na etapie ustalania warunków zabudowy należy uwzględniać przepisy z zakresu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu w sprawie podkreślić wypada, iż na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy ustala się czy określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na wskazanym terenie (czy spełniony jest wymóg dobrego sąsiedztwa, czy inwestycja wkomponowuje się w zabudowę w obszarze analizowanym) i jak ma wyglądać przyszła inwestycja. Usytuowanie obiektu jest przedmiotem uwagi organów orzekających tylko w kontekście linii zabudowy wyznaczanej od frontu działki. Poza linią zabudowy kwestia sytuowania planowanego obiektu, czy także wpływających na nie oddziaływań z sąsiednich gruntów, należy do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która będzie uprawniać inwestora do rozpoczęcia budowy.

Strona skarżąca podstaw do wprowadzenia do decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych zapisów związanych z usytuowaniem obiektu z uwagi na zlokalizowaną na sąsiedniej działce linię wysokiego napięcia upatrywała w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 roku w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. poz. 817), rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych (Dz. U. poz. 492), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 401) oraz Polskich Normach serii 50341 – Energetyczne linie napowietrzne prądu zmiennego powyżej 45 kV.

W ocenie składu orzekającego żaden z wymienionych aktów prawnych nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., którego treść powinien uwzględnić organ ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego – to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 roku, II OSK 2151/12 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 roku, II SA/Kr 1554/13; w Olsztynie z dnia 13 lipca 2010 roku, II SA/Ol 140/10 i inne). Innymi słowy, na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu oraz układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 roku, II OSK 779/07 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012 roku, II SA/Rz 1227/11 i inne).

Z tych powodów nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skargi zmierzające do wykazania konieczności wprowadzenia do decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń związanych z istniejącą na sąsiedniej działce linią energetyczną. Zdaniem składu orzekającego jest to zagadnienie, które winno zostać uwzględnione na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, które będzie zmierzało do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na marginesie dostrzec wypada, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji błędnie napisało, że inwestowana działka ma szerokość 9 m, zatem trzykrotność tej szerokości wynosi 50 m. Działka ta tymczasem ma szerokość 18,5 m, zatem obszar analizowany wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki, wynosi 55,5 m. W dołączonych do decyzji Prezydent Miasta Ł. wynikach analizy urbanistycznej i samej analizie dołączonej do akt administracyjnych, podano prawidłowe wielkości. Naruszenie w tym zakresie sąd ocenił zatem jako oczywistą omyłkę.

Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

m.m.