Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1712/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z  art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z  ust. 3,  art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31  ust. 3 art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. M. P. i M. P. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 14 lipca 2021 r., wnieśli skargę do WSA w Warszawie na uchwałę Rady m. [...] Nr [...] z [...] października 2009 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (dalej: "MPZP"). Zaskarżonemu MPZP zarzucili istotne naruszenie:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), w związku ze stwierdzeniem, że ustalenia MPZP, przyjętego uchwałą Rady m. [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN47 oraz 42 KD-D dla działki ewidencyjnej Nr [...] obręb [...], stanowią nadużycie władztwa planistycznego, z uwagi na przeznaczenie, z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżących, wskazanej działki pod drogę publiczną oraz określenie obszaru, na którym znajduje się działka jako obszaru przeznaczonego pod scalenie i podział, przez co uniemożliwiają wykonywanie skarżącym przysługującego im wobec działki prawa własności, w tym uniemożliwiając zabudowę;

b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p., polegające na przeznaczeniu działki pod drogę publiczną, czym uniemożliwiono całkowicie zabudowę na działce, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności tj. nie wyważono interesu publicznego i indywidualnego interesu obywatela;

c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p., będące nadużyciem władztwa planistycznego polegającym na przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę oznaczoną w planie jako teren 42 KD-D, konsekwencją czego było przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, w wyniku powyższych ustaleń szerokość działki wyniosła 4 m co uniemożliwia jej zagospodarowanie;

d) art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z faktem, że organ planistyczny swoim działaniem uniemożliwił stronie skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności ww. nieruchomości, zaś przyjęte ustalenia planistyczne co do przebiegu planowanej drogi publicznej oraz wprowadzonego zakazu zabudowy do czasu przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości stanowią faktycznie tylko i wyłącznie ograniczenia po stronie skarżących;

e) wewnętrzną sprzeczność uchwały uniemożliwiającą jej realizację i wykonanie poprzez przyjęcie, w § 81 ust. 3 pkt 1 uchwały dla działki nr [...] stanowiącej w MPZP, jednostkę terenową oznaczoną MN 47 możliwość sytuowania zabudowy wyłącznie w układzie wolnostojącym z jednoczesnym przeznaczeniem działki nr [...] pod scalenie i podział, przy założeniu, że na działce o froncie mniejszym niż 18 m przewidziana jest wyłącznie zabudowa bliźniacza;

f) przeznaczenie pod scalenie i podział działki skarżących wraz działką nr [...], która jest działką zabudowaną, co oznacza, że brak jest realnej możliwości scalenia i podziału.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej dotyczącej działki oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...] w odniesieniu do: terenu oznaczonego symbolem 42 KD-D; nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej od terenu oznaczonego symbolem 42 KD-D w ramach terenu oznaczonego symbolem MN 47; granic obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że ustalenia MPZP przyjęte kwestionowaną uchwałą naruszają interes prawny skarżących, poprzez wprowadzenie dla dz. nr [...], której są właścicielami, przeznaczenia podstawowego terenu: teren ulic publicznych. Skarżący posiadają tytuł własności dz. nr [...] znajdującej się w obrębie ewidencyjnym [...] w [...], dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...]. W dniu 21 maja 2021 r., wystąpili do Rady Miasta [...] z wezwaniem do usunięcia prawa (doręczonym 8 czerwca 2021 r.). Należąca do skarżących działka ma wymiary 14 m od frontu oraz 149 m w głąb. Węższa jej granica przylega do ulicy [...], szersza część natomiast, przylega do drogi dojazdowej służącej jako ciąg komunikacyjny sąsiednim nieruchomościom. Działka ta jest bardzo wąska. Zgodnie z postanowieniami powyższej uchwały dla powyższej nieruchomości, ustalono następujące przeznaczenie: MN 47 teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej oraz 42 KD-D o przeznaczeniu: teren ulic publicznych. Działka nr ew. [...] została oznaczona symbolem MN, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - obejmująca tereny działek, na których znajdują się i mogą być realizowane budynki mieszkalne jednorodzinne oraz dojścia, podjazdy, podwórza, budynki gospodarcze i garaże, wraz z ogrodami przydomowymi i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a także dopuszczone towarzyszące usługi wbudowane w budynek mieszkalny lub stanowiące odrębny budynek.

Teren działki oznaczonej w planie symbolem MN 47 (jak wynika z załączonej do miejscowego planu mapy), został przeznaczony do scalenia i podziału. W § 81 ust. 2 MPZP ustalono wymagania dotyczące scalenia i podziału nieruchomości: część terenu jednostki stanowi obszar wymagający przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane - z zastrzeżeniem przepisu zawartego w § 11 ust. 1 pkt 3 - zasady i warunki podziału na działki zgodnie z § 11 ust. 2 MPZP. Pozostała część działki została oznaczona symbolem 42 KD-D, stanowić ma zatem ciąg komunikacji drogowej - ulice dojazdową (§ 4 pkt 9 uchwały). Na rysunku MPZP nie określono obligatoryjnego elementu planu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania, tj. linii rozgraniczającej teren oznaczony symbolem 42 KD-D stanowiącym ulice dojazdowe (§ 12 ust. 2 pkt 2 MPZP) oddzielającym go od terenu oznaczonego symbolem 10 KD-L stanowiącym ulicę lokalną, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 lit. f MPZP.

Zdaniem skarżących, już sam brak rozdzielenia dwóch odrębnych jednostek terenowych względem siebie stanowi na podstawie art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, skutkującego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., koniecznością stwierdzenia nieważności MPZP w części dotyczącej dróg publicznej na terenie działki skarżących.

Ustalenie przeznaczenia terenu odbywa się nie tylko w części tekstowej, ale przede wszystkim w części graficznej MPZP. To właśnie na rysunku planu miejscowego określa się ścisły przebieg linii rozgraniczających, które na podstawie przywołanego powyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozdzielają względem siebie dwa tereny nie tylko o różnym przeznaczeniu, ale również o różnych zasadach zagospodarowania. Brak określenia obligatoryjnego elementu planu miejscowego wydzielonego na rysunku planu miejscowego oznacza, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej podali, że z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wynika, że plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Powyższe wynika również z ustaleń § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu MPZP Z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie MPZP, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, że część graficzna MPZP powinna stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje wiec tylko w takim zakresie, w jakim przewiduję to cześć tekstowa MPZP.

Stwierdzili, że ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W tym przypadku brak powiązania tekstu planu z rysunkiem, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności części uchwały. Z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jednoznacznie wynika, że jednym z głównych zadań MPZP, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Także z tego przepisu wynika, że odmienne przeznaczenia, a także odmienne sposoby zagospodarowania, winny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Co więcej nie można pozostawić podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, albo też uzależniać ustalonego w uchwale przeznaczenia od woli podmiotu innego niż gmina. Powyższe dotyczy również zasad zagospodarowania. Zmiana zaś przeznaczenia terenu, a także zasad zagospodarowania może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu.

Brak ustalenia na rysunku planu podstawowego i obowiązującego elementu planu miejscowego, jakim jest linia rozgraniczająca, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, w związku z brakiem uwzględnienia dyspozycji przepisów: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 w zw. z § 4 pkt 9 lit. a i lit. b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu MPZP Na podstawie części graficznej planu miejscowego nie jest możliwie jednoznaczne sprecyzowanie, czy w granicach działki skarżących tereny dróg publicznych stanowią w całości teren oznaczony symbolem 42 KD-D, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt 2, czy też częściowo również teren oznaczony symbolem10 KD-L, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt 1 lit. f MPZP.

Zaznaczyli, że z ustaleń MPZP, wynika, że działka skarżących przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz teren ulic publicznych. Przeznaczenie części działki pod ulice publiczne powoduje, że działka ta jest całkowicie nieprzydatna, gdyż znaczna jej część stanowić będzie droga. Będzie to jedynie droga dojazdowa dla nieruchomości sąsiednich, będąca ślepą ulicą. Zaskarżona uchwała wpływa bezpośrednio na wykonywanie przez skarżących prawa własności nieruchomości, naruszając w ten sposób ich interes prawny. Zgodnie z regulacjami kwestionowanego MPZP, dla dz. nr [...] ustalono przeznaczenie oznaczone KD-D. Skrót KD stanowi oznaczenie dla ciągów komunikacji drogowej, które obejmują wyodrębnione liniami rozgraniczającymi tereny ulic publicznych: KD-Z - ulica zbiorcza, KD-L - ulica lokalna, KD-D - ulica dojazdowa. Z powyższego zapisu wynika, że droga zaplanowana na działce skarżących 42 KD-D, stanowi teren ulic publicznych, ulicę dojazdową. Skarżący omówili m.in. pojęcie "drogi publiczne" oraz pojęcie "drogi wewnętrzne".

W przedmiotowej sprawie, gmina część działki skarżących przeznaczyła pod drogę publiczną, tymczasem droga ta w istocie spełnia przesłanki drogi wewnętrznej stanowi bowiem jedynie dojazd do sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżących, za bezzasadne w tej sytuacji jest ustalenie drogi publicznej o szerokości 8 metrów, sugerując się projektem planu, który nie został przyjęty, a zgodnie z którym droga ta miała być drogą przejazdową, a nie tak jak w planie uchwalonym ślepą ulicą. Obecnie funkcję takiego ciągu spełnia wydzielona cześć dz. nr [...].

Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Konieczne jest zatem takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie zaprojektowano drogę publiczną o szerokości 8 m wraz z narożnymi ścięciami widokowymi przy skrzyżowaniu z ul. [...] (jednostka terenowa 10 KD-L), zaś na zakończeniu przewidziano plac manewrowy do zawracania pojazdów. Pełną szerokość drogi zaprojektowano w ramach: 1) dz. ew. [...] z obrębu [...] stanowiącej już obecnie dojazd wewnętrzny do kolejnych działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]; przedmiotowe działki są działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi; 2) dz. ew. [...] z obrębu [...], która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), zaś przed uchwaleniem MPZP spełniała wszystkie kryteria by stanowić samodzielną działkę budowlaną, tj. działką spełniającą warunki sąsiedztwa w zakresie realizacji zabudowy jednorodzinnej a nawet zabudowy mieszkaniowo - usługowej (możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy).

Powyższe oznacza, że pod planowaną drogę publiczną przeznaczono działkę (sąsiadów), którzy i tak wykorzystywali ją jedynie na cele drogowe (dojazd wewnętrzny) oraz działkę skarżących, która spełniała wymogi działki budowlanej, o której mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., na której była możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej. W kosztach terenowych planowej drogi publicznej partycypują skarżący w większym wymiarze powierzchniowym niż sąsiedzi, którzy i tak muszą wykorzystywać działkę nr [...] na dojazd do swojej nieruchomości. Co więcej to właśnie na nieruchomości skarżących zaplanowano dodatkowo plac manewrowy o powierzchni około 50 m2 (dodatkowa powierzchnia ponad szerokości drogi). Z analizy części graficznej planu miejscowego wynika, iż nawet narożne ścięcie widokowe z terenu działki skarżących jest większe (zbliżone wymiarami do 5 x 5 m) niż z działki po południowej stronie ulicy (dz. nr [...] - wymiary ścięcia narożnego 3,5 x 3 m). Poprowadzenie ww. drogi służyć ma zatem tylko i wyłącznie właścicielom działek po stronie południowej, którzy i tak w tym celu wykorzystują swoją własność w postaci dz. nr [...]. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności ponad wszelką wątpliwość wskazują, że przebieg planowanej drogi, a w konsekwencji wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona od tejże drogi, powodują ograniczenie zakresu i sposobu zabudowy działki skarżącej, ograniczają możliwość racjonalnego zagospodarowania tej nieruchomości, która przecież położona jest na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skarżący nadmienili, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: "u.g.n.", rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. W omawianym przypadku Gmina uznała część działki skarżących za teren ulic publicznych, jednakże przez blisko 12 lat obowiązywania planu miejscowego, nie poczyniła żadnych kroków, aby swoje ustawowe zadanie w zakresie komunikacji wykonać. Nie urządziła drogi, nie przyznała też rekompensaty właścicielom gruntów. Przepisy kwestionowanej uchwały prowadzą do sytuacji, w której skarżący będący właścicielami działki, przez którą ma przebiegać droga 42 KD-D, nie mogą z niej swobodnie korzystać, de facto realizując publiczne zadanie gminy z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Jednocześnie osoby te nie uzyskały z tego tytułu żadnego odszkodowania. Zatem, gmina w sposób świadomy "zamroziła" teren pod inwestycję drogową, zaś od uchwalenia MPZP skarżący nie mogą wykonywać prawa własności na swojej nieruchomości.

W ocenie skarżących, gmina wytyczając na działce skarżących drogę dojazdową dla nieruchomości sąsiednich nadużyła tym samym władztwa planistycznego, naruszając zasadę proporcjonalności, poprzez niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, czym w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu, wypełniając dyspozycję przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto przeznaczenie obszaru pod drogę publiczną wymusiło określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tejże drogi, co skutkowało wprowadzeniem kolejnego nieuprawnionego ograniczenia w sytuowaniu zabudowy na przedmiotowej działce. MPZP ustalił linię zabudowy, określając obszar ruchu budowlanego w wymiarze 5 metrów od północnej linii rozgraniczającej ulicy 42 KD-D, co w jeszcze większym zakresie uniemożliwia faktyczną zabudowę na działce. Działka od frontu ma wymiar 14 metrów, z czego 5 metrów przeznaczono pod drogę, następne 5 metrów stanowi linię nieprzekraczalną zabudowy. Oznacza to, że na zagospodarowanie działki pozostało 4 m. W sytuacji biernej postawy gminy odnośnie scalenia i podziału nieruchomości, działka ta jest całkowicie nieprzydatna, a realizacja na działce zabudowy niemożliwa. Działka nr [...] ma wymiary 14 m szerokości na 149 m długości. Działka sąsiednia nr [...] przeznaczona do scalenia i podziału z działką skarżących ma wymiary 19 m na 150 m. Po zsumowaniu szerokości frontowych obu działek, szerokość frontu działek scalonych wynosi 33 m, co przy założeniu, że działki byłyby dzielone równo dałoby 16,5 m od frontu. Działki, które powstałyby w wyniku scalenia i podziału miały szerokość 16,5 m od frontu, zatem dopuszczona byłaby na nich zabudowa bliźniacza. Jednakże § 81 ust. 3 pkt 1 uchwały dla jednostki terenowej MN 47 ustala możliwość zabudowy wyłącznie w układzie wolnostojącym. Zatem, ustalenia MPZP w zakresie działki nr [...] są wewnętrznie sprzeczne i niemożliwe do realizacji z uwagi na to, że z jednej strony dla działki ustalono zabudowę wolnostojącą, a z drugiej przeznaczono ją pod scalenie i podział, gdzie przy wielkości frontu działki poniżej 18 m przewidziana jest zabudowa bliźniacza.

Obowiązek przystąpienia do scalenia leży po stronie gminy, która nie podejmuje takich działań przez blisko 12 lat. W tej sytuacji skarżący w sposób całkowity pozbawieni zostali korzystania ze swoich praw do działki, albowiem ich nieruchomość w sposób nieuprawniony została przeznaczona pod drogę publiczną, która nikomu nie jest potrzebna, w pozostałej zaś części ponownie zamraża część działki, albowiem do czasu przeprowadzenia scalenia, ich właściciele nie mogą nic na swoje działce realizować, pomimo tego, że w planie część działki została przeznaczona pod fikcyjną, jak się okazuje zabudowę. W tej sytuacji uprawnione jest twierdzenie o celowym działaniu gminy, która z jednej strony rezerwuje sobie tereny na cele publiczne i pod przymusowe scalenie, z drugiej zaś strony nie wykonuje zarówno scalenia, jak i nie wykupuje nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne przez kilkanaście lat.

Skarżący stwierdzili, że za zasadny należy uznać zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w związku z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Rada m. [...] w większym stopniu nie mogła bowiem bez żadnego odszkodowania pozbawić możliwości korzystania z praw do zagospodarowania ww. nieruchomości.

Wskazali również, że podczas uchwalania MPZP, pismem z 1 marca 2007 r., kierowanym do Prezydenta m. [...], skarżący zgłaszali uwagi. W piśmie wskazywali, że zaplanowanie na działce drogi lokalnej nie zostawi im powierzchni możliwej do wykorzystania pod zabudowę na zrealizowanie potrzeb mieszkaniowych. Uwagi te nie zostały uwzględnione (co jest dla skarżących bardzo niekorzystne). Z załącznika nr 2 do uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia MPZP, obszaru [...], który zawiera wykaz uwag wniesionych do MPZP, oraz obejmuje uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta m. [...] oraz sposób rozpatrzenia tych uwag przez Radę m. [...] wynika, że wnioskowano o likwidację projektowanej ulicy 42 KD-D przebiegającej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz możliwość inwestowania na działce w chwili obecnej, a nie w przyszłości MN 47,42 KD-D, 10 KD-L (odc. południowy - ul. [...]). Uwaga ta została nieuwzględniona w całości, z uwagi na to, że działka jest zdecydowanie zbyt wąska, aby mogła być w prawidłowy sposób zagospodarowywana, dlatego właśnie została włączona do obszaru scaleniowego, a kwestionowane zawężenie działki ulicą, nie ma w tym świetle znaczenia dla przyszłej zabudowy.

W ocenie skarżących, działka jest obecnie bezużyteczna. Zaplanowana na działce droga jest dla skarżących całkowicie zbędna, gdyż sami korzystają z wjazdu z ulicy [...]. Natomiast sąsiednie działki mają wydzielony ciąg pieszo-jezdny, z którego korzystają i który jest dla nich wystarczający. W projekcie planu droga została zaplanowana w ten sposób, że była ona połączona z inna drogą, jednakże plan w tym kształcie nie został uchwalony. Obecnie jest zaprojektowana jako ślepa ulica, nigdzie nie prowadzi, a stanowi jedynie dojazd dla działek sąsiednich. Obecnie działka nr [...] jest wykorzystywana właśnie jako ciąg pieszo-jezdny. Wszystkie działki znajdujące się przy zaplanowanej drodze mają swobodny dostęp do nieruchomości. Zgodnie z treścią § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2020 r., sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz.1065) dla ciągu pieszo - jezdnego przewidziano szerokość 4,5 m. Szerokość ta jest wystarczająca dla zapewnienia dojazdu do działek sąsiadujących z działką nr [...]. Niezrozumiale jest wytyczanie drogi dojazdowej dla działek sąsiednich, które już dojazd posiadają kosztem działki skarżących, która z tego dojazdu korzystać nie musi. Na skarżących nie ciąży również obowiązek zapewnienia dojazdu do nieruchomości sąsiednich, ponieważ nie zostało ustalone w drodze postępowania sądowego ograniczone prawo rzeczowe na ich nieruchomości.

Zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" MPZP, pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Gmina, uchwalając skarżony plan dokonała całkowicie dowolnej i swobodnej ingerencji w prawo własności, przekraczając granice władztwa planistycznego gminy, wywodzonego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., oraz dokonała nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej mieszkańców gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami.

Tym samym w sposób bezpośredni Rada Miasta naruszyła również konstytucyjną zasadę równości oraz zasadę proporcjonalności, bowiem nie wyważyła należycie celów publicznych i indywidualnych przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny i faktyczny skarżących. Skarżący wykazali istnienie związku pomiędzy ich konkretną sytuacją prawną, czyli przysługującym im prawem własności ww. nieruchomości objętej zapisami planu i negatywnym wpływem zaskarżonej uchwały na tę sferę ich prawa, polegającą na jego ograniczeniu na skutek m.in. zaplanowania na ich działce drogi dojazdowej oraz przeznaczenia terenu pod scalenie i podział. Ingerencja w prawo własności skarżących, w stopniu w jakim ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest zbyt daleko idąca, nieuzasadniona i w istocie sprowadza się do zablokowania wykonania na nieruchomości jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że właściciele sąsiednich nieruchomości dojeżdżając do swoich posesji korzystają obecnie z sąsiedniej dz. nr ew. [...].

2. W odpowiedzi na skargę, Rada m. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że MPZP, obszaru [...] przyjęty został uchwałą Nr [...] Rady m. [...] z [...] października 2009 r. Procedura planistyczna prowadzona była zgodnie z u.p.z.p. Przeszła wszystkie wymagane etapy.

Do sporządzania przedmiotowego MPZP przystąpiono uchwałą Nr [...] Rady m. [...] z [...] czerwca 2004 r. Na tę datę skarżący byli współwłaścicielami działki ew. nr [...]. Wnioski formalne do planu można było składać do 28 stycznia 2005 r. Skarżący nie złożyli wniosku do planu. Projekt planu wykładany był do publicznego wglądu w okresie 1 luty -1 marzec 2007 r. Skarżący złożyli uwagę do projektu, wnosząc o likwidację projektowanej drogi 42 KD-D na terenie ich działki oraz o możliwość inwestowania na działce w chwili obecnej, a nie w przyszłości (po przeprowadzeniu procedury scaleń i podziałów). Uwaga nie została uwzględniona z uzasadnieniem, że działka jest zbyt wąska, aby mogła być w prawidłowy sposób zagospodarowana i dlatego została włączona do obszaru scaleniowego, a kwestionowane zawężenie działki ulicą nie ma w tym świetle znaczenia dla przyszłej zabudowy.

Rada m. [...] w dniu [...] października 2009 r., uchwaliła MPZP rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i nie stwierdziła konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także do sposobu rozpatrzenia uwag.

Plan miejscowy obszaru [...], sporządzany był dla terenów porolnych. Działki objęte planem miały kształt typowy dla działek rolnych, a więc były to pasy gruntu o długości często nawet kilkuset metrów, natomiast o szerokości zaledwie kilkunastu metrów. Przykładem takiej działki jest działka skarżących, która ma 14 m szerokości i 149 m długości. W celu wprowadzenia prawidłowej struktury przestrzennej i umożliwienia zabudowy wszystkich działek, oraz zapewnienia im obsługi komunikacyjnej, w planie miejscowym, oprócz zasad scaleń i podziałów, ustalono również granice obszarów do scalenia, określono również parametry działek budowlanych, które miały w przyszłości kształtować właściwą formę zabudowy. Celem planu było wykształcenie prawidłowej siatki dróg i pełnowartościowych działek, w ramach których możliwe byłoby usytuowanie budynków o gabarytach ustalonych w planie. W innym wypadku można byłoby spodziewać się realizacji zabudowy wąskiej, niedoświetlonej i wyeliminowania części działek z możliwości zabudowy (działki wewnątrz kwartału nie posiadające dostępu do drogi publicznej, które z uwagi na parametry nie miałyby możliwości wydzielenia dróg wewnętrznych).

W ocenie organu, powyższa sytuacja ma miejsce w przypadku działki skarżących. Działka nr ew. [...], stanowiąca ich własność przylega węższym bokiem (o szer. 14 m) do ulicy [...]. Od południa sąsiaduje z nią dz. nr [...] o szer. 4 m stanowiąca bezpośredni dojazd do dz. [...],[...],[...] a przez jej teren do dz. [...]. Tak więc z dojazdu o szerokości 4 obsługiwane są cztery budynki, podczas gdy rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakie muszą spełniać budynki i ich usytuowanie stanowi, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Natomiast do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Tak więc dz. ew. nr [...] nie spełnia wymaganych prawem warunków i me zapewnia bezpieczeństwa jej użytkownikom.

Ponadto organ stwierdził, że od północy z działką skarżących sąsiaduje dz. nr [...] z obr. [...], o długości analogicznej jak działka skarżących i węższym bokiem, o szerokości ok. 18,5 m przylegająca do ulicy [...]. Jest ona zabudowana, budynek znajduje się od strony ulicy, z tyłu zlokalizowane są zabudowania gospodarcze. Ustalone planem granice obszaru scalenia i podziału obejmują działkę skarżących i opisaną wyżej dz. ew. nr [...]. Takie ustalenie miało na celu spowodowanie przekształcenia typowych porolnych łanów w działki budowlane o prawidłowych parametrach, usytuowane węższym bokiem do projektowanej drogi 42 KDD. Ustalona planem droga 42 KDD obejmuje teren dz. [...] (szer. 4 m) oraz pas o szer. 4 m. (zakończony poszerzeniem ok. 7 m, w celu utworzenia placu manewrowego), zlokalizowany na działce skarżących wzdłuż jej południowej granicy, co razem daje szerokość 8 m. Ustalenie takie stanowi bardzo racjonalne rozwiązanie, jednakowo obciążając zarówno właścicieli działek obsługiwanych z działki [...] (opisanej wyżej) oraz właścicieli dz. ew. [...] i [...] przeznaczonych do scalenia. Droga o szer. 8 m po przeprowadzeniu procedury scaleniowej zapewni bezpieczną i wygodną obsługę komunikacyjną, jak też umożliwi w wyposażenie w infrastrukturę techniczną przyległych do niej działek.

Odnośnie do zarzutu sprzeczności między § 81 ust.3 pkt 1 MPZP a § 81 ust. 3 pkt 9 odwołującym się do § 9 ust. 4 - w ocenie organu nie ma pomiędzy nimi sprzeczności, bowiem dla działek położonych w obszarach wyznaczonych do scalenia inwestowanie jest możliwe po przeprowadzeniu tej procedury. Zasady scalania i podziału nieruchomości opisane są w § 11 ust. 1 pkt 4 MPZP, który stanowi, że:

- zasady i warunki podziału na działki budowlane po dokonaniu scalenia nieruchomości określa się w przepisach ust. 2 tego paragrafu, a mianowicie że dla nowo wydzielanych lub nowo tworzonych działek przeznaczonych do zabudowy ustala się minimalną szerokość frontu działki;

- 18 m w przypadku zabudowy wolnostojącej, a 14 m - wyłącznie dla zabudowy jednym segmentem budynku bliźniaczego, mniejsze szerokości są dopuszczalne, tylko jeśli tworzone działki są przeznaczone do zabudowy szeregowej i nie jest to sprzeczne ze szczegółowymi ustaleniami planu.

W przypadku terenu MN 47 (w którym położona jest działka skarżących), plan ustala możliwość lokalizowania jedynie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, a więc dla nowotworzonej działki obowiązuje szer. frontu działki 18 m. W skardze założono, że front działek po scaleniu będzie od strony ulicy [...] i nie zostanie uzyskana wymagana szerokość frontu działki. Natomiast racjonalny podział na działki otrzymane w wyniku scalenia powinien ustalić ich fronty od projektowanej ulicy 42 KDD, ze względu na to, że tylko wówczas w wyniku scaleniu i podziału uzyska się działki o parametrach działek budowlanych.

Rada m. [...] dodała, że ustalenia planu chronią właścicieli działek o dużej powierzchni, a niewielkiej szerokości przed sytuacją w której działki przeznaczone w planie pod zabudowę nie będą mogły być zabudowane. Jednocześnie wpływają na prawidłowy rozwój siatki dróg, poprawiają docelowe warunki inwestycyjne, warunki życia i bezpieczeństwo przyszłych mieszkańców, a także kształtują ład przestrzenny. Realizacja MPZP daje gwarancje właścicielom działek na obsługę nowych działek w sieci infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do analizy zarzutów skarżących, sprowadzających się do oceny czy ustalenia zaskarżonego MPZP w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN47 oraz 42 KD-D dla dz. ew. nr [...] obręb [...], stanowią nadużycie władztwa planistycznego, z uwagi na przeznaczenie wskazanej działki pod drogę publiczną oraz określenie obszaru, na którym znajduje się działka jako obszaru przeznaczonego pod scalenie i podział - przez co uniemożliwiają wykonywanie skarżącym przysługującego im prawa własności, w tym uniemożliwiając zabudowę.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący wykazali, że ustalenia zaskarżonego MPZP prowadzić mogą do naruszenia ich interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów u.p.z.p. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy.

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, Sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2296/19). Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1105/19).

3. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania i nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w u.p.z.p., w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach odrębnych (ustawach szczególnych, np. u.g.n.). Zasady sporządzania MPZP dotyczą kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu i określenie jego warunków zabudowy i zagospodarowania nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Gmina ustalając, przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, zobowiązana jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne.

4. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

- procedura planistyczna prowadzona była zgodnie z u.p.z.p. i przeszła wszystkie wymagane dla niej etapy; do sporządzania MPZP przystąpiono uchwałą Nr [...] Rady m. [...] z [...] czerwca 2004 r.;

- w tej dacie skarżący byli współwłaścicielami dz. ew. nr [...]; działka skarżących ma 14 m szerokości i 149 m długości;

- wioski formalne do MPZP można było składać do 28 stycznia 2005 r.; skarżący nie złożyli wniosku do MPZP;

- projekt MPZP wykładany był do publicznego wglądu w okresie od 1 lutego do 1 marca 2007 r.;

- skarżący złożyli uwagę do projektu, wnosząc o likwidację projektowanej drogi 42 KD-D na terenie ich działki oraz o możliwość inwestowania na działce w chwili obecnej, a nie w przyszłości (po przeprowadzeniu procedury scaleń i podziałów);

- uwaga nie została uwzględniona z uzasadnieniem, że działka jest zbyt wąska, aby mogła być w prawidłowy sposób zagospodarowana i dlatego została włączona do obszaru scaleniowego, a kwestionowane zawężenie działki ulicą nie ma w tym świetle znaczenia dla przyszłej zabudowy;

- Rada m. [...][...] października 2009 r. uchwaliła MPZP, wskazując między innymi na to, że: MPZP sporządzany był dla terenów porolnych, działki objęte MPZP miały kształt typowy dla działek rolnych (były to pasy gruntu o długości często nawet kilkuset metrów natomiast o szerokości zaledwie kilkunastu metrów);

- wskazano, że w celu wprowadzenia prawidłowej struktury przestrzennej i umożliwienia zabudowy wszystkich działek, oraz zapewnienia im obsługi komunikacyjnej, w MPZP, oprócz zasad scaleń i podziałów, ustalono również granice obszarów do scalenia, określono również parametry działek budowlanych, które miały w przyszłości kształtować właściwą formę zabudowy;

- celem MPZP było wykształcenie prawidłowej siatki dróg i pełnowartościowych działek, w ramach których możliwe byłoby usytuowanie budynków o gabarytach ustalonych w MPZP; w innym wypadku można byłoby się spodziewać realizacji zabudowy wąskiej, niedoświetlonej i wyeliminowania części działek z możliwości zabudowy (działki wewnątrz kwartału nie posiadające dostępu do drogi publicznej, które z uwagi na parametry nie miałyby możliwości wydzielenia dróg wewnętrznych);

- dz. nr ew. [...] (stanowiąca własność skarżących) przylega węższym bokiem (o szer. 14 m) do ulicy [...]; od południa sąsiaduje z nią dz. nr [...] o szerokości 4 m stanowiąca bezpośredni dojazd do działek [...],[...],[...] a przez jej teren do dz. [...];

- z aktualnego dojazdu o szerokości 4 m obsługiwane są cztery budynki;

- rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakie muszą spełniać budynki i ich usytuowanie stanowi, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów; natomiast do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (§ 14 ust. 2 i 3);

- warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiego gruntu dojścia i dojazdu do drogi publicznej; nie wystarcza przy tym faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawnie zapewniony (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 657/17);

- dz. ew. nr [...] nie spełniała wymaganych prawem warunków i nie zapewniała bezpieczeństwa jej użytkownikom;

- od północy z działką skarżących sąsiaduje dz. nr [...] z obr. [...], o długości analogicznej jak działka skarżących i węższym bokiem, o szerokości około 18,5 m przylegająca do ulicy [...] (jest ona zabudowana, budynek znajduje się od strony ulicy, z tyłu zlokalizowane są zabudowania gospodarcze);

- ustalone w MPZP granice obszaru scalenia i podziału obejmują działkę skarżących i dz. ew. nr [...]; takie ustalenie miało na celu spowodowanie przekształcenia typowych porolnych łanów w działki budowlane o prawidłowych parametrach, usytuowane węższym bokiem do projektowanej drogi 42 KDD;

- ustalona MPZP droga 42 KD-D obejmuje teren dz. ew. [...] (o szerokości 4 m) oraz pas o szerokości 4 m (zakończony poszerzeniem około 7 m, w celu utworzenia placu manewrowego) zlokalizowany na działce skarżących wzdłuż jej południowej granicy, co razem daje szerokość 8 m;

- ustalenie takie stanowi racjonalne rozwiązanie, jednakowo obciążając zarówno właścicieli działek obsługiwanych z dz. ew. [...] oraz właścicieli dz. ew. [...] i [...] przeznaczonych do scalenia;

- droga o szerokości 8 m po przeprowadzeniu procedury scaleniowej zapewni bezpieczną i wygodną obsługę komunikacyjną, jak też umożliwi w wyposażenie w infrastrukturę techniczną przyległych do niej działek.

5. W ocenie Sądu, wskazane wyżej ustalenia oraz okoliczności faktyczne i prawne nie wskazują na nadużycie władztwa planistycznego (z uwagi na przeznaczenie działki skarżących) z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżących.

Skoro uchwalając MPZP rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18). Zarzut dotyczący bezzasadnego wskazania działki pod drogę publiczną oraz określenie obszaru, na którym znajduje się działka jako obszaru przeznaczonego pod scalenie i podział a w efekcie uniemożliwiający wykonywanie skarżącym przysługującego im wobec działki prawa własności (w tym zabudowę) jest niezasadny. Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. MPZP jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu.

Zasadnie wskazał organ (odnosząc się do zarzutu sprzeczności pomiędzy § 81 ust. 3 pkt 1 MPZP a § 81 ust. 3 pkt 9 odwołującym się do § 9 ust. 4 MPZP), iż w zasadzie nie ma pomiędzy nimi sprzeczności, bowiem dla działek położonych w obszarach wyznaczonych do scalenia inwestowanie jest możliwe po przeprowadzeniu tej procedury.

Zasady scalania i podziału nieruchomości opisane są w § 11 ust. 1 pkt 4 MPZP, który stanowi, że zasady i warunki podziału na działki budowlane po dokonaniu scalenia nieruchomości określa się w przepisach ust. 2 tego paragrafu, a mianowicie że dla nowo wydzielanych lub nowo tworzonych działek przeznaczonych do zabudowy ustala się minimalną szerokość frontu działki 18 m w przypadku zabudowy wolnostojącej, a 14 m - wyłącznie dla zabudowy jednym segmentem budynku bliźniaczego, mniejsze szerokości są dopuszczalne, tylko jeśli tworzone działki są przeznaczone do zabudowy szeregowej i nie jest to sprzeczne ze szczegółowymi ustaleniami planu. W przypadku terenu MN 47, w którym położona jest działka skarżących MPZP ustala możliwość lokalizowania jedynie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, a więc dla nowotworzonej działki obowiązuje szerokość frontu działki 18 m. W skardze założono, że front działek po scaleniu będzie od strony ulicy [...] i nie zostanie uzyskana wymagana szerokość frontu działki. Natomiast racjonalny podział na działki otrzymane w wyniku scalenia powinien ustalić ich fronty od projektowanej ulicy 42 KDD, ze względu na to, że tylko wówczas w wyniku scaleniu i podziału uzyska się działki o parametrach działek budowlanych.

Prawidłowo przyjął również organ, że ustalenia MPZP chronią właścicieli działek o dużej powierzchni, a niewielkiej szerokości przed sytuacją w której działki przeznaczone w planie pod zabudowę nie będą mogły być zabudowane. Jednocześnie wpływają na prawidłowy rozwój siatki dróg, poprawiają docelowe warunki inwestycyjne, warunki życia i bezpieczeństwo przyszłych mieszkańców a także kształtują ład przestrzenny. Realizacja postanowień MPZP daje gwarancje właścicielom działek na obsługę nowych działek w sieci infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu, wszelkie zarzuty wskazane w skardze nie są zasadne. W szczególności nie można podzielić zarzutów skarżących, iż MPZP narusza art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN47 oraz 42 KD-D dla dz. ew. nr [...] obręb [...].

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 552/21). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w MPZP sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1953/20).

Zasadnie przyjął organ, że nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego przeznaczenie wskazanej działki pod drogę publiczną oraz określenie obszaru, na którym znajduje się działka jako obszaru przeznaczonego pod scalenie i podział. W okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie działki pod drogę publiczną nie stanowiło również naruszenia zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie wyważono bowiem interes publicznego i indywidulany interes obywatela. W związku z tym niezasadne okazały się zarzuty związane z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Za niezasadne Sąd również uznał naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p. polegające (w odczuciu skarżących) na przeznaczeniu dz. nr [...] pod drogę oznaczoną w planie jako teren 42 KD-D, czego konsekwencją było przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, w wyniku powyższych ustaleń szerokość działki wyniosła 4 m co uniemożliwia jej zagospodarowanie. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje dwie niezależne od siebie przesłanki obowiązku gminy wykupienia nieruchomości lub jej części w związku z uchwaleniem MPZP, a mianowicie: 1) niemożliwość bądź istotne ograniczenie dotychczasowego korzystania z nieruchomości, 2) niemożliwość bądź istotne ograniczenie korzystania w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem z nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób oznacza faktyczne korzystanie z nieruchomości, jak też potencjalną możliwość wykorzystania nieruchomości w granicach określonych przepisami prawa. Z kolei korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem to korzystanie z nieruchomości w sposób przewidziany w dotychczasowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I ACa 758/19). Na gruncie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nieodzowne jest ustalenie potencjalnej, ale jednocześnie realnej, konkretnej a nie tylko teoretycznej możliwości korzystania z nieruchomości, która została utracona lub istotnie ograniczona. Ma to znaczenie także dla bytu roszczenia o wykup. Zatem skoro – jak twierdzą skarżący - przeznaczenie części działki pod ulice publiczne powoduje, że działka ta jest całkowicie nieprzydatna, gdyż znaczna jej część stanowić będzie droga – to art. 36 ust. 1 u.p.z.p. może mieć w tym zakresie zastosowanie.

Niezasadne jest również twierdzenie skarżących, że zaskarżony MPZP narusza art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z faktem, iż organ planistyczny swoim działaniem uniemożliwił stronie skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, zaś przyjęte ustalenia planistyczne co do przebiegu planowanej drogi publicznej oraz wprowadzonego zakazu zabudowy do czasu przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości stanowią faktycznie tylko i wyłącznie ograniczenia po stronie Skarżących.

Akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 90/21). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Pozostałe naruszenia opisane w skardze również nie są zasadne. Postanowienia MPZP w odniesieniu do zaskarżonego zakresu nie są wewnętrznie sprzeczne zarówno w części tekstowej jak i graficznej. Gmina wytyczając na działce skarżących drogę dojazdową dla nieruchomości sąsiednich nie nadużyła władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Określenie w planie miejscowym obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości wymaga wyważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości i oceny, czy istniejące ukształtowanie działek rzeczywiście uniemożliwia ich racjonalne zagospodarowanie i wyznaczenie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości jest niezbędne dla korzystania z tych nieruchomości w sposób przewidziany w planie miejscowym, a także czy nie będzie to stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności.

Każdy MPZP musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Należy zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 864/19). Obszar działki skarżących jak wyżej wskazano został zaliczony do obszaru wymagającego scalenia i podziału. To, że gmina nie podejmuje takich działań od dłuższego czasu jest okolicznością faktyczną a nie prawną i nie ma zasadniczego wpływu na ocenę ważności MPZP we wskazanym zakresie.

6. Podsumowując, skoro wniesiona skarga okazała się niezasadna, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić.