Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 66/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151, art. 185 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: par. 10, par. 17
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 maja 2014 r. R. B. (prowadzący działalność gospodarczą A z siedzibą w Ł.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na Zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. - w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] nieruchomości przy ul. B 19/21 w Ł.. W dniu 11 marca 2013 roku R.B. wezwał Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z załącznika do Zarządzenia wpisanej pod nr [...] nieruchomości przy ul. B 19/21 w Ł.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. Zarządzeniem z dnia [...] nr [...] przyjął gminną ewidencję zabytków miasta Ł., wpisując w niej pod pozycją [...] budynki fabryczne usytuowane na nieruchomości przy ul. B 19/21 i ul. E 55/59.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że w ocenie miejskich służb konserwatorskich budynki te mają wysoką wartość historyczną. Obiekty wraz z dawną rezydencją G. W. L. przy ul. C 84 są jedynymi zachowanymi obiektami z zespołu fabrycznego pod nazwą D. Narożne budynki wchodzące również w skład tego zespołu fabrycznego położonego u zbiegu ulic B i C zostały rozebrane w latach 1970. W związku z powyższym ocalałe budynki są jedynym świadectwem istniejącego tam dawniej zespołu fabrycznego. Mając na uwadze, iż spełniają definicję zabytku - posiadają wysoką wartość historyczną oraz zachowaną (w momencie wpisu) w znacznej części oryginalną substancję, budynki te wpisano do gminnej ewidencji zabytków. Organ zaznaczył, że zabytki kultury przemysłowej mają wartość szczególną z uwagi na ich coraz mniejszy zasób w skali lokalnej jak i w skali całego kraju. Zwłaszcza na terenie Ł. obiekty przemysłowe mają szczególne znaczenie i stanowią o tożsamości kulturowej miasta. Wyjaśnił, że ustawodawca nie określił kryteriów ani trybu kwalifikowania obiektów do gminnej ewidencji zabytków, a także nie wyjaśnił trybu "wyznaczenia w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uznaniowy i jest dokonywane w oparciu o wiedzę specjalistyczną pracowników odpowiedzialnych w gminie za ochronę zabytków. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zostało podane do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w BIP oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł. w zakładce Miasto. Karta adresowa obiektu włączonego do gminnej ewidencji zabytków, sporządzona zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 661 ze zm.) posiada fotografie obu budynków z kilku etapów prowadzonych przy nich prac. Co prawda na stronie tytułowej znajduje się zdjęcie, które zostało wykonane przed ociepleniem jednego z nich, niemniej druga strona karty (z braku miejsca) zawiera już fotografie obiektu z roku 2011, kiedy przedmiotowa karta została założona. Określenie funkcji zespołu jako "usługi" nie jest określeniem błędnym z uwagi na fakt, iż wcześniej budynki te były obiektami usługowymi. Włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie wyklucza jego adaptacji czy też przekształcenia i miejskie służby konserwatorskie nie wprowadzają ograniczeń związanych z przystosowaniem ich do nowej funkcji. Mając na uwadze również wartość użytkową obiektu, która jest istotnym elementem tworzącym wartość zabytku, dopuszcza umieszczenie w nim funkcji komercyjnych tym bardziej, że utrzymanie zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków jest udziałem przede wszystkim jego właściciela. Podkreślił, że to na wniosek strony z dnia 3 października 2013r. miejskie służby konserwatorskie przedstawiły wytyczne uwzględniające walory zabytkowe i historyczne przedmiotowego zespołu fabrycznego. Zwrócił uwagę, iż w obecnej sytuacji prawnej, włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jedynym narzędziem służb konserwatorskich, które może uchronić go przed zniszczeniem lub dewastacją W związku z powyższym nie nastąpiło naruszenie art. 3 i art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2014 r., poz. 1446) – zwanej także: "ustawą" lub "u.o.z.o.z.". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, że ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki stanowi ważny interes publiczny. Ustawodawca dał temu wyraz zarówno w ustawie zasadniczej (art. 5 oraz art. 6) jak i w samej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie w sposób wyraźny wskazał formy ochrony zabytków oraz wynikające z tego pewne ograniczenia praw obywateli w tym prawa własności.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie skargi R. B. zarzucił zaskarżonemu Zarządzeniu naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, kwestionując przyjęcie jej walorów zabytkowych bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy zasadności wpisu. Wpis ten w ocenie skarżącego narusza art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przed dokonaniem wpisu nie podjęto działań w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. - w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu na współdziałanie Prezydenta Miasta Ł. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. w tym zakresie. Zdaniem skarżącego doszło także do naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (...) przez włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków w sytuacji, gdy dane w karcie nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu. W ocenie skarżącego brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia motywów historycznych czy architektonicznych dokonania tej czynności. Organ wbrew przepisom zaniechał również sprawdzenia, czy wskazane w karcie dane odpowiadają stanowi rzeczywistemu, nie przeprowadzono oględzin nieruchomości przed dokonaniem wpisu, rzeczywisty jej stan nie odpowiada ujętemu w dokumentacji. Dotyczy to także określenia budynku jako usługowego, w rzeczywistości działalność usługową zakończono w nieruchomości przed laty. Wskazane niezgodności danych w karcie mają o tyle istotne znaczenie, że budynek został nabyty przez skarżącego przed założeniem karty i wpisaniem nieruchomości do ewidencji. Po zakupie był przebudowywany przez skarżącego na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Jego stan po dokonanych przebudowach nie odpowiada dokumentacji fotograficznej. Wskazał też na wątpliwość co do dat sporządzenia fotografii i stwierdził, że organ nie wykazał nawet na jakiej podstawie przyjmuje, że sporny budynek to w istocie dawna fabryka braci L. Podkreślił, że wpisu dokonano w czasie przystosowywania budynku do sprawowania nowej funkcji i jego rewitalizacji. Zaprezentowane w związku z wpisem do ewidencji zalecenia konserwatorskie uniemożliwiają tymczasem remont budynku i są sprzeczne ze stanem technicznym budowli.

Skarżący wskazał też na naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego bez zachowania zasady proporcjonalności oraz niezasadne przyznanie prymatu interesowi publicznemu bez uwzględnienia interesu indywidualnego oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego.

R. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości skarżącego, ewentualnie o orzeczenie niezgodności zarządzenia z prawem. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do złożenia kompletu dokumentacji dotyczącej wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Z ostrożności, na wypadek uznania przez Sąd, iż umieszczenie przedmiotowego budynku stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. w części dotyczącej umieszczenia budynku skarżącego w gminnej ewidencji zabytków.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu 14-dniowego, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. W przypadku nie podzielenia stanowiska organu w zakresie odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 638/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd uznał, ze działanie Prezydenta Miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że wpis do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie pewnego rodzaju ochrony konserwatorskiej. W określonych bowiem sprawach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego, wynikającego z przepisów Prawa budowlanego czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władcze wkroczenie w uprawnienia właściciela co do sposobu korzystania z przysługującego prawa własności wskazuje z kolei na istnienie interesu prawnego skarżącego wymaganego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wystąpieniem ze skargą do Sądu bezskutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez wydane zarządzenie. Skarga nie jest przy tym ograniczona żadnym terminem, bowiem wbrew twierdzeniom organu, do zaskarżonego zarządzenia nie znajduje zastosowanie art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarga jest zatem dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Dokonując oceny zaskarżonego zarządzenia we wskazanej części Sąd nie dopatrzył się powołanych w skardze naruszeń, jak też innych naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w ramach sprawy ze skargi na zarządzenie w sprawie przyjęcia do gminnej ewidencji danej nieruchomości nie można kwestionować jej zabytkowego charakteru tj. oceny czy dany obiekt odpowiada definicji zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy doszło do porozumienia pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz że nie jest dopuszczalne badanie kwestii posiadania przez obiekt wartości zabytkowych; 3) §18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków (...), przez uznanie, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy doszło do sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.

Wskazując na powyższe zarzuty R. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA sądowa kontrola zaskarżonego aktu została przeprowadzona w sposób wadliwy. Wadliwość ta polegała na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w ramach skargi na zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji w zakresie dotyczącym danej nieruchomości nie można kwestionować jej zabytkowego charakteru, tj. oceny, czy dany obiekt odpowiada definicji zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, że art. 22 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, w ramach postępowania poprzedzającego wydanie aktu dotyczącego przyjęcia gminnej ewidencji zabytków nie wymaga dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przez nieruchomość definicji zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy, w tym przeprowadzenia analizy stanu historycznego i badań architektonicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zakresem kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] o przyjęciu gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. jest jedynie ocena, czy obiekt uwzględniony w ewidencji spełnia przesłanki z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ten sposób Sąd I instancji naruszył art. 22 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 powołanej ustawy). Przepisy ustawy z dnia o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ujęcie zabytku przez prezydenta miasta w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest jednak tak, że wydanie przez prezydenta miasta zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Niesporne bowiem pozostaje w sprawie, że tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) może zostać ujęty w ewidencji. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż odwołanie się do treści karty adresowej nie jest wystarczające, albowiem dane w niej umieszczone (nazwa i adres obiektu, czas powstania, materiał, z którego jest zbudowany, aktualna funkcja, dane co do własności i numerów ewidencyjnych działek, stan zachowania i dokumentacja fotograficzna) same w sobie nie dowodzą wartości zabytkowych Zespołu Fabrycznego Braci F. i G. L. przy ul. B 19/21.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, iż prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, z której wynika, że dokumentem potwierdzającym wyznaczenie przez Prezydenta Miasta Ł. do ujęcia nieruchomości skarżącego w gminnej ewidencji zabytków w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest przekazana przez Prezydenta Miasta Ł. przy piśmie z 6 grudnia 2012 r. Gminna Ewidencja Zabytków Miasta Ł., w której pod pozycją [...] ujęto nieruchomość skarżącego. Jak wskazano w zaskarżonym wyroku art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie precyzuje w jaki sposób ma dojść do porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wystarczające są zatem wyjaśnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 grudnia 2014 r., z których wynika, że konserwator nie przedstawił zastrzeżeń co do kształtu i zawartości przedstawionej do zaopiniowania przy piśmie z 6 grudnia 2012 r. gminnej ewidencji zabytków miasta Ł.. Brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczenia konserwatora zawartego w piśmie z 10 grudnia 2014 r. Nie jest więc zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić wypada, że sąd kontrolując legalność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] związany jest - stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. - wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 713/15. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II FSK 730/15 – Lex nr 1774542 i z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 47/14 – Lex nr 1987286).

Należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której sąd mógłby odstąpić od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, o której stanowi przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.), nie doszło bowiem do zasadniczej zmiany stanu faktycznego ani zmiany stanu prawnego, nie została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku (por. wyroki: NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1023/11 – Lex nr 1234032 i WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 540/15 – Lex nr 1946442).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 22 ust. 4 i 5 powoływanej już ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z ust. 4 art. 22 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zaskarżone w części zarządzenie z dnia [...] stanowi o przyjęciu gminnej ewidencji zabytków miasta Ł., włączając jednocześnie do niej karty adresowe wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia (§ 1 i § 2 zarządzenia). Ujęta pod nr [...] w załączniku do zarządzenia nieruchomość, usytuowana przy ul. B 19/21 w Ł., nie jest wpisana do rejestru zabytków ani też do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, aby nieruchomość ta znalazła się w gminnej ewidencji zabytków powinien istnieć dokument potwierdzający wyznaczenie do ujęcia tej nieruchomości w ewidencji w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W niniejszej sprawie takim dokumentem stała się przekazana przez Prezydenta Miasta pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. (wpływ do organu 10 grudnia 2012 r.) wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków aktualna na ten dzień "Gminna Ewidencja Zabytków Miasta Ł." prowadzona w formie wykazu obiektów zabytkowych. W wykazie pod poz. [...] widnieje opis: Zespół fabryczny D, 2 budynki przemysłowe, działki 275/20 i 275/19, pierwotni właściciele F. i G. L., czas powstania 1893-1895, 1902, autor projektu J. F., A. J.

W związku z zarzutem skargi, że spornego wpisu do ewidencji nie poprzedzono porozumieniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zawartym w sposób prawem przewidziany, podkreślić trzeba, że kwestię tę przesadza Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu orzeczenia w niniejszej sprawie NSA wskazał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. nie precyzuje w jaki sposób ma dojść do porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawodawca nie określa przy tym żadnej szczególnej formy pozytywnej reakcji na wyznaczenie przez prezydenta miasta obiektów zabytkowych. Wystarczające są zatem wyjaśnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 grudnia 2014 r., z których wynika, że konserwator nie przedstawił zastrzeżeń co do kształtu i zawartości przedstawionej do zaopiniowania przy piśmie z 6 grudnia 2012 r. gminnej ewidencji zabytków miasta Ł.. W zasadzie porozumienie może więc przybrać także formę braku sprzeciwu ze strony tegoż organu. Do gminnej ewidencji nie można bowiem włączyć obiektów, których nie zaaprobował i nie zaakceptował wojewódzki konserwator.

Brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczenia konserwatora zawartego w piśmie z 10 grudnia 2014 r. W konsekwencji nie można czynić skutecznie zarzutu, że wymiana korespondencji pomiędzy organami wymienionymi w ww. przepisie, której przedmiotem jest ujęcie w gminnej ewidencji zabytków dawnego hotelu (...), nie spełnia wymogów porozumienia, o którym mowa w omawianym przepisie. Istotą każdego porozumienia jest dojście do takiego samego stanowiska w danej sprawie; innymi słowy, istotne dla spełnienia przesłanek art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. jest zaistnienie pozytywnego efektu w postaci zgodnych stanowisk organów. Nie jest więc zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Kwestia włączenia zespołu fabrycznego F. i G. W. L. do gminnej ewidencji zabytków podlegała konsultacji ze służbami wojewódzkiego konserwatora zabytków i spotkała się z pełną akceptacją z uwagi na wartość historyczną zespołu. Rezultatem tych ustaleń było właśnie ujęcie m.in. przedmiotowego zespołu fabrycznego w wykazie obiektów figurujących w "Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ł.", datowanym na 30 listopada 2012 r. pod pozycją [...].

W ocenie sądu konsultacja z wojewódzkim konserwatorem zabytków, nawet w tak niesformalizowanej formie ma istotne znaczenie dla oceny merytorycznej zasadności dokonanego wpisu. Organy ochrony zabytków, w tym miejskie służby konserwatorskie posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Jak wynika z definicji legalnej (ustawowej), określenie zabytek nieruchomy oznacza nieruchomość, jej część lub zespoły nieruchomości, stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 1 u.o.z.o.z.). nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca definiuje zabytek za pomocą nieostrych pojęć, jak" świadectwo epoki "wartość historyczna", które wymagają oceny. Oceny tej dokonują służby konserwatorskie w porozumieniu z wojewódzkim konserwator zabytków. Są to organy posiadające szczególne uprawnienie w zakresie badania walorów historycznych obiektów podlegających różnym formom ochrony i opieki, przewidzianej w ustawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego ustawa nie nakłada na organ dokonujący wpisu poprzedzenia jej ekspertyzą, czy opinią biegłego. Nie budzi również zastrzeżeń treść wpisu, zwłaszcza, jak to formułuje skarżący "brak w karcie adresowej motywów umieszczenia tam spornej nieruchomości". Zakres wpisu reguluje § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków..., zgodnie z którym w karcie adresowej winny się naleźć następujące rubryki: nazwa, czas powstania, miejscowość, adres, przynależność administracyjna, formy ochrony, fotografia. Również z § 10 rozporządzenia, który określa treść karty ewidencyjnej obiektów niewpisanych do rejestru zabytków nie wynika obowiązek zawarcia w tym dokumencie uzasadnienia wpisu.

Trafnie wprawdzie wskazuje skarżący na lakoniczność zapisu kart adresowej. Również złożona na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 roku karta ewidencyjna "Zespołu fabryki braci L. z domem G. L" zawiera szczegółowy opis przede wszystkim budynku mieszkalnego. Jest jednak w niej również zawarty opis zespołu fabrycznego, wskazane są budynki fabryczne, odnotowano, że pozostała jedynie ich część, oryginalna zabudowa pozostała w części. Jak podkreśla organ, są to jedyne pozostałości po dawnej fabryce braci L. Karta ewidencyjna zwiera szczegółowy opis historyczny tego miejsca. Nie sposób dostrzec naruszenia unormowania § 18 powoływanego rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W ocenie sądu trafnie organ podkreśla, że zabytki kultury mają szczególną wartość historyczną i kulturową, zwłaszcza na terenie Ł. Ł. jest młodym miastem, jej intensywny, niespotykany w skali kraju rozwój na przełomie XIX i XX wieku był następstwem powstawania tu przemysłu. Stąd obiekty przemysłowe mają szczególne znaczenie dla zachowania tożsamości miasta.

Nie budzi w ocenie sądu ustalenie organu co do przypisania lokalizacji zabytku, jak i jego walorów historycznych.

Tak więc nietrafny jest zarzut niezasadnego uznania spornej nieruchomości za zabytek, sąd uznał wyjaśnienia organu za przekonujące. Nie sposób dopatrzyć się dowolności w działaniu organu Podkreślenia wymaga, że na wpis do ewidencji zabytków nie muszą mieć wpływu dokonane w budynkach zmiany, w orzecznictwie przyjmuje się że nawet zniszczenie przedmiotu, czy zły stan obiektu nie musi pozbawiać go wartości historycznej, a tym samym zabytkowej. Zasadności wpisu nie przesądzają również zastrzeżenia skarżącego co do aktualność fotografii przedstawiających wg niego nieaktualny stan zabytku. Istotnie wprawdzie na zdjęciach trudno zweryfikować datę ich powstania, niemniej już pobieżny ogląd z powszechnie dostępnych zdjęć satelitarnych 3D (https://mapy.google.pl/) potwierdza tezę, że mamy do czynienia z pozostałością zabudowy fabrycznej. Okoliczność zmian architektonicznych, dokonanych przez właściciela nawet na podstawie ważnych decyzji o pozwoleniu na budowę również nie przesądza o wadliwości zakwalifikowania obiektu jako zabytkowego. Z kolei podnoszone przez skarżącego zarzuty co do formułowanych wobec niego zaleceń co do koniecznych w budynkach prac pozostają poza kontrolą w niniejszym postepowaniu.

Nie może odnieść również skutku zarzut nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, sformułowany jako naruszenie art. 64 w związku z art. 31 Konstytucji. Wynikające z wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości są ograniczeniami ustawowymi, a więc przewidzianymi przez Konstytucję. Trafnie też wskazuje organ, że wpis do gminnej ewidencji zabytków stanowi najsłabszą formę ochrony i najmniejszy sposób ingerencji w prawo własności. Teza o niezachowaniu zasady proporcjonalności jest zatem nieuprawniona.

Reasumując, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..

k.ż.