Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 34/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 3,  art. 4,  art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 379
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 149,  art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi O. P. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni, z wyłączeniem zawartego w pkt. II wniosku żądania przesłania fotokopii upoważnień do kontroli; 2) stwierdza, że w zakresie określonym w pkt. 1 wyroku organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

O.P. (dalej: "skarżący"), w dniu 13 listopada 2017 r. zwrócił się drogą mailową do Burmistrza Miasta Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") w związku z art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 519, dalej "ustawa"). Wniosek zawierał wyliczenie pięciu punktów żądanych informacji o treści (cytat): "I. W przypadku, gdy osobiście jako uprawniony organ wykonuje Pan obowiązki o których mowa w art. 379 ust.1 ustawy proszę o:

- podanie (przez wskazanie) Pana numeru telefonu, na który można zgłaszać telefonicznie zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia wykroczenia z art. 191 Ustawy o odpadach,

- podanie nr pomieszczenia w którym będzie Pan wykonywał czynność spisania protokołu przyjęcia ustnego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia wykroczenia z art. 191 Ustawy o odpadach, jeżeli będzie to pomieszczenie inne niż gabinet burmistrza,

- ze względu na brzmienie zacytowanego przepisu ustawy proszę odnieść się w odpowiedzi do przedziału czasowego od godziny 6.00 do 22.00. we wszystkie dni tygodnia.

II. W przypadku, gdy powierzył Pan wykonywanie czynności o których mowa w zacytowanym wyżej przepisie innym osobom proszę o:

- przesłanie fotokopii upoważnień do kontroli

- udzielenie odpowiedzi co do okoliczności wskazanych w pkt. I.

III. Proszę również o wskazanie ile kontroli o których mowa w art. 379 ustawy przeprowadził Pan lub upoważnione przez Pana osoby w okresie od 1 stycznia do 13 listopada 2017 roku/proszę podać wyłącznie te kontrole, które zakończyły się spisaniem protokołu o którym mowa w art. 380 ustawy/,

IV. Proszę także o udzielenie informacji wskazującej ile wniosków o ukaranie za wykroczenia z art.191 Ustawy o odpadach złożył Pan lub osoby przez Pana upoważniona do SR w Ł. w okresie od 1 stycznia do 13 listopada 2017 roku.

V. Proszę o udzielenie informacji w jaki sposób w myśl zapisów Uchwały antysmogowej kontrolowana jest wilgotność paliw stałych w poszczególnych gospodarstwach, jakiego typu urządzenia do pomiaru wilgotności SA stosowane. Proszę także o przesłanie kserokopii dokumentów potwierdzających homologację urządzeń do pomiaru wilgotności paliw.".

Burmistrz Miasta Ł. w mailu z dnia 23 listopada 2017 r. poinformował, że Urząd Miejski w Ł. nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, natomiast z przedmiotowym wnioskiem należy się zwrócić do jednostki organizacyjnej Miasta - Straży Miejskiej w Ł. na adres [...].

W uzupełnieniu powyższej odpowiedzi, Burmistrz Miasta Ł. w piśmie z dnia [...]r. poinformował, że przesyła skany upoważnień wydanych przez niego dla pracowników Straży Miejskiej do przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, które znajdują się w rejestrze upoważnień Urzędu Miejskiego w Ł. (12 sztuk). Nadto, zaznaczył, że skarżący jest w ich posiadaniu od dnia 2 grudnia 2015 r., kiedy to zostały mu one przesłane pierwszy raz drogą mailową.

W skardze na bezczynność z dnia 19 stycznia 2018 r. skarżący domagał się zobowiązania Burmistrza Miasta Ł. do udostępnienia wnioskowanych przez niego informacji lub wydania decyzji administracyjnej odmawiającej ich udostępnienia oraz stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ dopuścił się bezczynności, o której możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie nie zostaną podjęte żadne czynności w sprawie lub prowadząc postępowanie, organ mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. W dalszej części skargi skarżący potwierdził fakt otrzymania od organu pisma z dnia [...]r., w którym został informowany, iż organ nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Wywiódł, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej, a przy badaniu jej zasadności nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana. Taka skarga ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienie konkretnej sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (por. wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SAB/Gl 110/15). Skarżący zaznaczył, że zwrócił się do organu z szeregiem zacytowanych powyżej pytań i zagadnień, których kontrola przestrzegania do niego należy, stosownie do treści art. 379 ustawy. To organ sam wykonuje czynności w tym przepisie wskazane, albo też upoważnia do ich wykonywania pracowników podległego mu urzędu lub funkcjonariuszy straży gminnych. Nie jest zatem możliwe, aby nie wiedział, czy sam wykonuje te czynności, czy powierzył ich wykonywanie podległym sobie pracownikom lub strażom gminnym, oraz nie dysponował kopiami wydanych upoważnień, skoro jest ich dysponentem. Dodatkowo, posiada inne żądane we wniosku informacje wymienione w punktach I i II. Zdaniem skarżącego treść pisma organu, stanowiącego odpowiedź na wniosek świadczy o lekceważeniu i utrudnianiu dostępu do informacji publicznej, co uzasadniania żądanie zasądzenia kwoty pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w sytuacji gdy żądanych informacji nie posiada, to nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej, dlatego o fakcie tym powiadamia się pisemnie wnioskodawcę wskazując, gdzie żądane informacje mogą być uzyskane (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 203/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Organ w odpowiedzi na wniosek wskazał skarżącemu podmiot - Straż Miejską, do którego powinien zwrócić się z przedmiotowym wnioskiem. Wynika to z faktu, że Burmistrz Miasta czynności te powierzył właśnie Straży Miejskiej, która jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną, co wynika ze Statutu Miasta Ł. obowiązującego w dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. uchwała nr XXX/305/17 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 1 września 2017 r. w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Ł., dostępnej na stronie internetowej pod adresem: www.bip. [...].pl Miasto Ł. - Statut). Ponadto organ poinformował, że skarżącemu już wcześniej zostały przesłane skany wydanych upoważnień dla pracowników Straży Miejskiej do przeprowadzania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska. Tym samym skarżący, na dzień złożenia wniosku tj. 13.11.2017 r., był już w posiadaniu wymienionych upoważnień, w związku z ich udostępnieniem na jego wniosek z roku 2015 (por. pismo organu z dnia [...]r. z potwierdzeniem wysłania skarżącemu upoważnień mailem w dniu 02.12.2015 r.). Zdaniem organu, w zaistniałym stanie sprawy nie pozostawał on w bezczynności, albowiem zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Jednocześnie można domagać się udostępnienia informacji publicznej tylko i wyłącznie od podmiotu, który jest w jej posiadaniu, czyli tego, który fizycznie nią dysponuje, jest jej faktycznym i aktualnym dysponentem. Natomiast podmiot, który informacji nie posiada, nie może pozostawać w bezczynności, gdyż niemożliwym jest by ją udzielił. W przypadku wniosku skarżącego organ nie był w posiadaniu wnioskowanych informacji innych niż już udostępnione skarżącemu w roku 2015, z tego powodu nie mógł być bezczynny.

Pismem z dnia 28 marca 2018 r. skarżący poinformował o ustanowieniu pełnomocnika, który podtrzymał zarzuty osobistej skargi skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej samej ustawy. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, bądź zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dodatkowo, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez organy władzy publicznej i samorządów (gospodarczych i zawodowych) oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (art. 4 u.d.i.p.).

Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez przywołane podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 i 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, CBOS), a o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje również kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła bezczynności Burmistrza Miasta Ł. w zakresie powyżej zacytowanego i przesłanego mailem wniosku skarżącego z dnia 13 listopada 2017 r., zawierającego pięć szczegółowych pytań/zagadnień dotyczących informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle przepisów u.d.i.p. Burmistrz Miasta Ł. jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych, a w rezultacie spoczywa na nim obowiązek udostępniania danych mających charakter informacji publicznej. Art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Ustawodawca odnosi się do władzy publicznej wskazując na pewne generalne powinności, czy uprawnienia. Natomiast wtedy, gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień, wskazuje na organy, które mają realizować określone obowiązki i uprawnienia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 42 i 44).

W prawie administracyjnym przyjmuje się, że organ to wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa wyposażona w uprawnienie do wyrażania woli tego podmiotu. Uprawnienie takie opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez ten podmiot (zob. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 47). Jednak ustawodawca nie utożsamił pojęcia "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" z pojęciem "organ administracji publicznej" określonym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."), ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił.

Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

Kierownicy służb, inspekcji i straży są również organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa.

Wyjaśnienie powyższe konieczne jest z uwagi na stanowisko organu wskazujące nie dozwolone zwolnienie się z obowiązku udzielenia informacji publicznej i cedowanie tego obowiązku na podległe temu organowi służby, utworzone i działające pod jego nadzorem w ramach struktury organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego.

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów u.d.i.p., konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy adresat wniosku to organ lub podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może on wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. Jednocześnie omawiany przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia funkcjonariusza publicznego, to jednak uznać należy, że również ten funkcjonariusz jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej za pośrednictwem organu, w ramach którego pełni swoją funkcję, lub bezpośrednio, gdy nie ma odpowiedniego zhierarchizowania organizacyjnego (np. wójt, burmistrz, prezydent, funkcjonariusz straży miejskiej, czy wydający decyzję administracyjną pracownik samorządu terytorialnego). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że każdy wymieniony w tym przepisie podmiot jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, chociaż może on działać przez wyspecjalizowane organy, czy służby określone w przepisach szczególnych, które w jego imieniu stosują prawo. Z taką sytuacją spotykamy się w rozpatrywanej sprawie.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy zważywszy na użyty w nim zwrot "w szczególności" i prowadzi do wniosku, że wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Z tego też względu informacją publiczną jest także informacja o sposobie wykonywania obowiązków nałożonych na organ w drodze uregulowań szczególnych, bowiem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych. Dodatkowo, przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez organ w piśmie z dnia [...]r. żądane we wniosku informacje są w posiadaniu jednostki organizacyjnej Miasta Ł., czyli Straży Miejskiej. Nadto, w uzupełnieniu powyższej odpowiedzi (pismo z dnia [...]r.) organ poinformował, że przesyła jeszcze raz skany upoważnień wydanych przez niego dla pracowników Straży Miejskiej do przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, które znajdują się w rejestrze upoważnień Urzędu Miejskiego w Ł. (12 sztuk). Również zaznaczył, że skarżący jest w ich posiadaniu od dnia 2 grudnia 2015 r., kiedy to zostały mu one przesłane drogą mailową.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że Straż Miejska Miasta Ł., utworzona na podstawie uchwały nr XXX/305/17 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 1 września 2017 r. w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Ł. jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną, a także podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., jak również jest podmiotem reprezentującym państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1383 z późn. zm.) straż jest jednostką organizacyjną gminy, powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy, której koszty funkcjonowania pokrywane są z budżetu gminy (art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy o strażach gminnych). Status straży miejskiej został określony w art. 2 ust. 1 i 3 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych.

Strażą gminną kieruje komendant zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez prezydenta miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. W przypadku nieotrzymania opinii prezydent miasta może zatrudnić komendanta po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Przełożonym Komendanta jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o strażach gminnych). Straż wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego poprzez swoich pracowników - strażników (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o strażach gminnych). To właśnie burmistrz sprawuje nadzór nad działalnością straży (art. 9 ust. 1 ustawy o strażach gminnych). Rada miasta może postanowić o umiejscowieniu straży w strukturze urzędu miasta. W takim przypadku szczegółową strukturę organizacyjną straży określa regulamin straży nadawany również przez burmistrza (art. 6 ust. 2 ustawy o strażach gminnych).

Analiza przytoczonych regulacji wskazuje, że straż miejska jest jednostką organizacyjną bezpośrednio związaną z kompetencjami burmistrza w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, o czym świadczy służbowa jej podległość, jak i nadzór nad jej działalnością oraz możliwość jej umiejscowienia w strukturze urzędu miasta, jako aparatu pomocniczego burmistrza. Powyższe oznacza, że komendant straży miejskiej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt. II FW 2/07, CBOS). To natomiast prowadzi do wniosku, że komendant straży miejskiej nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ale może być podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., jak również podmiotem reprezentującym państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

Tymczasem, zobowiązany do udzielania informacji publicznej organ i adresat wniosku złożonego przez skarżącego, w wymaganym terminie do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie rozpatrzył go uznając, że obowiązek ten spoczywa na działającej w jego imieniu jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego. Stanowisko takie jest błędne wobec powyżej poczynionych rozważań, a w konsekwencji skarżący nie otrzymał żądanych informacji.

Organ w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy podmiot, do którego został złożony wniosek o jej udostępnienie jest w jej posiadaniu, to jednak nie wyklucza udostępnienia informacji publicznej przez organ sprawujący nadzór nad jednostką organizacyjną, zwłaszcza gdy jest on również organem ochrony środowiska, w myśl art. 376 ustawy (burmistrz). Jest to szczególnie istotne, gdyż skarżący wniosek skierował do właściwego organu i zarazem podmiotu, który jest odpowiedzialny za kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, jak również z upoważnienia tego organu, na podstawie art. 379 ust. 1 i 2 ustawy, działa zatrudniony w Straży Miejskiej w ramach stosunku pracy pracownik (por. akta administracyjne i przedłożone wraz z nimi upoważnienia).

Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego badanie, czy adresat informację posiada, czy rzeczywiście nią nie włada, a więc czy twierdzenie o jej nieposiadaniu jest prawdzie. W sytuacji, gdyby w imieniu podmiotu, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej doszło do złożenia nieprawdziwego oświadczenia o jej nieposiadaniu, wówczas środkiem ochrony jest przepis art. 23 u.d.i.p., statuujący przestępstwo bezprawnego nieudzielania informacji publicznej. Sprawca czynu, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udzielił informacji. Ten czyn jest zagrożony karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności do roku. Jednak ten rodzaj postępowania pozostaje poza kognicją sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Między stronami nie jest sporne to, że wniosek o udostępnienie żądanych w nim informacji wpłynął do organu w dniu 13 listopada 2017 r., jak wynika z dołączonego do odpowiedzi na skargę dokumentu. Natomiast odpowiedź na część określonego zakresowo w punkcie II żądania wniosku została udostępniona skarżącemu już w 2015 r., a dodatkowo pismem z dnia [...]r. organ przesłał jeszcze raz skany upoważnień udzielonych pracownikom Straży Miejskiej, a więc już po wpływie skargi do organu (tj. dnia 22 stycznia 2018 r.).

Tymczasem, skoro celem skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, to z chwilą udostępnienia żądanej informacji już w 2015 r., ponowny wniosek o jej udostępnienie w dniu 31 stycznia 2018 r., ma taki skutek, że skarga w tej części nie może być uwzględniona i z tego powodu podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku organ nie pozostawał już w tym zakresie bezczynny, skoro żądaną przez skarżącego informację organ udostępnił już w 2015 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się także pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 6/14 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Lu 72/12, CBOS).

Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że organ nie kwestionował uprawnienia skarżącego do otrzymania żądanych we wniosku informacji w trybie przepisów u.d.i.p., ani też nie twierdził, że nie mieszczą się one w zakresie informacji publicznej, bowiem ani w odpowiedzi na wniosek ani też w odpowiedzi na skargę nie wskazał, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. Również w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie treść wniosku (pytania i zagadnienia z nimi związane zawarte w pięciu punktach) mieści się w zakresie informacji publicznej, w szczególności opiera się na art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 2 lit. c), pkt 3 lit. a, b, d, e i f oraz pkt 4 lit. a-c) u.d.i.p. oraz znajduje się w posiadaniu organu. Nie sposób bowiem uznać, że organ nie wykonuje nałożonych na niego ustawowych obowiązków, jak też nie wie jakie prowadzi rejestry, ewidencje czy archiwa w ramach Urzędu Miejskiego w Ł.

Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak Sądu od obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzeczenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a jeśli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.

Jak wynika z przytoczonych przepisów prawnych podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien to uczynić bez zbędnej zwłoki; zasadniczo nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jedynie jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, jest obowiązany do powiadomienia wnioskodawcy w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej znajduje podstawę do odmowy udostępnienia winien to uczynić w drodze decyzji administracyjnej. Tę samą formę załatwienia sprawy stosuje w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. z tym zastrzeżeniem, że decyzja ma w takim przypadku charakter formalny, bowiem stanowi o umorzeniu postępowania. W innych przypadkach ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej jako sposobu załatwienia sprawy.

Jak już wyżej zaznaczono Burmistrz Miasta Ł. jako organ należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w rezultacie spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Bez wątpienia również utworzone przez organ jednostki organizacyjne, których celem jest wykonywanie zadań spoczywających na nim, czy też powierzonych danej jednostce samorządu terytorialnego w trybie ustaw szczególnych nie dają podstawy do odesłania do tych jednostek, wyłącznie z tego powodu, że wnioskowane informacje publiczne są w posiadaniu jednostki podporządkowanej organowi, co wynika wprost ze statutu Miasta Ł.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął działań mieszczących się w zakresie wypełnienia obowiązku ustawowego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jedynie organ odesłał skarżącego do podległej mu jednostki organizacyjnej tym samym nie rozpatrzył większej części złożonego wniosku, jak też nie podjął dopuszczalnych prawem działań umożliwiających wydłużenie terminu do jego rozpoznania (np. powiadomienie o powodach opóźnienia - por. art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Fakt już wcześniej udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego upoważnień, udzielonych przez organ podległym pracownikom, dał podstawę do oddalenia w tym zakresie części skargi (art. 151 p.p.s.a.), albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego organ w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. dnia 22 stycznia 2018 r. W zakresie większości z pięciu punktów wniosku skarżącego organ pozostawał w bezczynności do chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd, co było podstawą do jego załatwienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (art. 286 § 2 p.p.s.a.), co wynika z treści punktu 1 sentencji wyroku.

Należy zaakcentować, że nie mają znaczenia powody dla których organ dopuścił się bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, czemu określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dlatego też dla faktu stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia argumenty organu podniesione w odpowiedzi na skargę.

W tym miejscu, wobec stwierdzenia bezczynności przyjdzie dokonać oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie.

Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne" i "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami rozpatrywanej indywidualnie sprawy.

W niniejszej sprawie przekroczony został termin 14 dni od dnia złożenia wniosku, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku woli załatwienia sprawy, który można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Jak wynika z pisma organu skierowanego do skarżącego i z odpowiedzi na skargę, nie udzielenie odpowiedzi było spowodowane błędną interpretacją ciążących na organie obowiązków, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13, CBOS).

Z akt sprawy wynika, że organ zareagował na wniosek a jego bezczynność nie wynikała z oczywistego naruszenia przepisów u.d.i.p., lecz z błędnego przekonania, że odesłanie do jednostki organizacyjnej działającej w strukturach samorządu terytorialnego i podanie jej adresu jest wystarczającą odpowiedzią na wniosek (art. 149 § 1 a p.p.s.a.).

Z tych względów, w ocenie składu orzekającego bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Jako bezzasadny należy uznać także wniosek o zasądzenie od organu kwoty pieniężnej z tytułu bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie uznaje się, że ten przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Przyjmuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu.

Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania bezczynności organu jako rażącej, nadto skarżący nie uzasadnił tego żądania. W tej sytuacji, Sąd nie znalazł również podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i wniosek w tym zakresie oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), Sąd w punkcie 4 sentencji wyroku orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,- zł. i wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. oraz kwota 17,- zł., tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.