Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 931/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 28, 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...]września 2011 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Budynek przy ul. [...] znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej [...] (układ ulic i zabudowa), wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1980 r. pod nr [...].

Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] rozpoznał wniosek z dnia 11 czerwca 2010 r. i udzielił pozwolenia A. i S. G. na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. według Projektu budowlanego [...], proj. arch. A.M., arch. R. P., Warszawa, czerwiec 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Konserwator Zabytków wznowił postępowanie w ww. sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r.

[...] Konserwator Zabytków - po ponownej analizie projektu budowlanego - stwierdził, iż planowane prace dotyczące bryły zewnętrznej budynku przy ul. [...] zakładały ingerencję we wspólną ścianę szczytową z bliźniaczym segmentem. W związku z powyższym stwierdził, iż A. M. (właścicielka bliźniaczego segmentu przy ul. [...] ) posiada interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony.

A. i S. G. w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. oświadczyli, iż nie będą prowadzić prac budowlanych na podstawie decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz stwierdzili, że projekt zatwierdzony tą decyzją jest nieaktualny i nie będzie realizowany. Ponadto wycofali wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]Konserwator Zabytków uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie w ww. sprawie.

Natomiast w dniu 4 lutego 2011 r. A. i S. G. wnieśli o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] w W. - załączając nowy projekt budowlany, w którym nie przewidywano ingerencji w ścianę wspólną z bliźniaczym segmentem pod nr 45.

[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] udzielił pozwolenia A. i S. G. na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. według Projektu budowlanego - [...], proj. arch. A. M., arch. R. P., Warszawa, styczeń 2011 r., określił przewidywany termin rozpoczęcia i zakończenia przewidywanych prac oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wewnątrz budynku. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 maja 2011 r.

W dniu 25 maja 2011 r. A. M. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] - wskazując jako podstawę swojego wniosku przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa, tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe oraz strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto stwierdziła, iż decyzja [...] Konserwatora Zabytków została wydana w oparciu o nieprawdziwe dane zawarte w projekcie budowlanym.

Wnioskodawczyni wskazała także, iż ww. decyzja została wydana "równolegle lub konkurencyjnie do decyzji nr [...] - co jest niedopuszczalne, gdyż stanowi obejście zasady stałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 110 kpa."

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Konserwator Zabytków wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

Zaś następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] ww. organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu stwierdził, że w księdze wieczystej nieruchomości przy ul. [...], wpisana została służebność wspólnej ściany szczytowej, wzniesionej na linii granicznej tej nieruchomości i nieruchomości nr hip. [...] ([...]) oraz przytoczył treść art. 28 kpa wskazując, że o tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Określając krąg stron postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zasadnicze znaczenie ma zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w stosunku do zabytku wpisanego do rejestru.

[...] Konserwator Zabytków po analizie Projektu budowlanego [...] przebudowa i rozbudowa domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, proj. arch. A. M., arch. R. P., Warszawa, styczeń 2011 r. oraz Projektu budowlanego [...] przebudowa i rozbudowa domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, proj. mgr inż. J. J., mgr inż. J. S., W., czerwiec 2010 r. stwierdził, iż planowane prace dotyczące przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] nie zakładają ingerencji we wspólną ścianę szczytową przedmiotowego budynku. Nowe stropy nie będą oparte na wspólnej ścianie szczytowej oraz nie będą podbijane jej fundamenty. Ponadto projekt zawiera także Ekspertyzę techniczną dotyczącą oddziaływania na budynek położony w W. przy ul. [...], w której stwierdzono, że: "przebudowa i rozbudowa obiektu budowlanego, wykonana zgodnie z projektem budowlanym nie naruszy stanów granicznych, nośności i przydatności do użytkowania opiniowanego obiektu w W. przy ul. [...] ". Zatem A. M. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. - dlatego nie można uznać, że zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do pisma A. M. z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazującego na oddziaływania planowanej inwestycji na budynek przy ul. [...],[...] Konserwator Zabytków zwrócił uwagę, iż ocenia on jedynie wpływ planowanej inwestycji na walory zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej [...], natomiast nie ma kompetencji do oceny przedstawionego projektu pod względem zgodności z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Dodał, że z uwagi na fakt, iż budynek przy ul. [...] nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, nie miał podstaw prawnych do wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wewnątrz tego obiektu - w związku z czym umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie.

Ponadto wskazał, że druga wskazana przez A. M. podstawa do wznowienia postępowania, tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 kpa) - nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Sfałszowanie musi znaleźć potwierdzenie w orzecznictwie sądu lub innego organu. Natomiast [...] Konserwator Zabytków nie posiada takiej wiedzy. Organ ochrony zabytków nie znalazł też podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 2 kpa.

Od decyzji tej odwołała się A. M. kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji co do treści projektu oraz wyraziła pogląd, iż jest stroną postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Ponadto wniosła o przeprowadzenie wizji lokalnej.

Podniosła, że roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] będą negatywnie oddziaływać na substancję jej segmentu oraz na sposób korzystania z nieruchomości. Projektowana przebudowa segmentu bliźniaczego budynku nie tylko teoretycznie, ale i rzeczywiście będzie miała wpływ na konstrukcję i stabilność jej części budynku.

Odwołująca zarzuciła, że organ nie odniósł się do faktu funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji, tzn. badanej decyzji nr [...] oraz decyzji nr [...], dotyczących tych samych stron i tego samego przedmiotu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie Minister przytoczył treść art. 16 § 1 kpa, 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa, art. 149 § 1, § 2 i § 3 kpa oraz 151 § 1 kpa oraz wskazał, że eliminacji najistotniejszych uchybień przepisom prawa procesowego służy tryb wznowienia postępowania, uregulowany w art. 145-153 kpa.

Dla stwierdzenia, że w określonym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy dana osoba powinna być stroną tego postępowania. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodał, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91 stwierdził, że interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, interes prawny, który jest określony w art. 28 kpa, jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, wyraził pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Organ II instancji powołał orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, ale z przepisów prawa materialnego, na podstawie których prowadzone jest dane postępowanie.

Ponadto stwierdził, że celem pozwoleń konserwatorskich jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W przypadku zabytków obejmujących szereg nieruchomości, stanowiących przedmiot własności lub posiadania różnych podmiotów (np. układy urbanistyczne, historyczne zespoły budowlane), każdy z właścicieli lub posiadaczy nieruchomości położonych na terenie wpisanym do rejestru zabytków, wykonuje obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem w takim zakresie, w jakim posiada on tytuł prawny do danej nieruchomości. Jednocześnie osoby takie nie są obarczone tymi obowiązkami w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem własności lub posiadania innych osób.

Oznacza to, że stronami postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych lub innych działań przy zabytkach, będą osoby posiadające tytuł prawny do zabytkowego obiektu, względnie - do tej części zabytkowego obszaru lub zespołu, na której określone we wniosku działania mają być prowadzone. Instytucja pozwoleń konserwatorskich nie służy natomiast ochronie interesów właścicieli i posiadaczy nieruchomości sąsiednich, dlatego też nie są oni stronami postępowań w sprawie wydania takich pozwoleń.

Organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1264/97, stwierdzający, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zezwolenia konserwatorskiego nie są nie tylko stronami, ale nawet osobami zainteresowanymi właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości sąsiednich. Osoby takie nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie, w której chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestorskiego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej. Podobny pogląd tenże Sąd wyraził w wyroku o sygn. akt SA/Bk 1328/00.

Minister stwierdził, że A. M. jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, położonej przy [...]. Powyższa inwestycja - jak wynika z projektu budowlanego planowanej inwestycji, będzie realizowana wyłącznie na terenie nieruchomości znajdującej się przy ul. [...], zatem nie będzie miała wpływu na prawa i obowiązki A. M., jako właścicielki nieruchomości stanowiącej część zabytkowego zespołu budowlanego i układu urbanistycznego, wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odwołująca się zatem, nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez [...] Konserwatora Zabytków pozwolenia z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Kwestie związane z obciążeniami fundamentów budynku złożonego z bliźniaczych segmentów, obniżeniem poziomu fundamentów oraz przenoszeniem naprężeń przez ściany i fundamenty, podlegają ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ podniósł też, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [....] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. odmawiającą Państwu G. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz orzekł co do istoty sprawy udzielając takiego pozwolenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii tożsamości sprawy zakończonej decyzją nr [...] oraz sprawy zakończonej decyzją nr [...], stwierdził, że z akt postępowania wynika, iż drugie z ww. rozstrzygnięć dotyczyło innego sposobu wykonania rozbudowy, z którego Inwestorzy następnie zrezygnowali. W ocenie organu odwoławczego nie może być zatem mowy o tożsamości tych dwóch spraw.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. M., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj:

a) art. 28 kpa, poprzez uznanie, iż A. M. nie przysługuje status strony

b) art.7, 8 i 10 kpa, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niezałatwienie sprawy oraz działanie wbrew słusznemu interesowi obywateli.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 6 ust. 1, art. 7 pkt. 1 i art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r., pomimo faktu, iż przebudowa i rozbudowa przedmiotowego budynku jednorodzinnego wpłynie istotnie na chroniony konserwatorsko charakter urbanistyczny sąsiadujący z nim budynek segment bliźniaczy stanowiący własność A. M.,

- art. 28 kpa w zw. z art. 36 ust.1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez uznanie, iż w ramach postępowania prowadzonego przez [...] Konserwstora Zabytków w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami A. M. właścicielce budynku bliźniaczego nie przysługuje status strony, a w efekcie bezzasadne uznanie, iż nie zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzających ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r., nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...].

Wskazała ponadto, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., nieznane organowi wydającemu decyzję (art. 145 § 1 pkt. 5 kpa), a dotyczące wykonania robót budowlanych, w tym rozbiórkowych w obiekcie objętym ochroną zabytków, przed wydaniem pozwolenia konserwatorskiego – ww. decyzji, a które wchodziły w zakres robót objętych później wydaną decyzją nr [...], co stanowi przeszkodę do wydania tej decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego i winno skutkować wszczęciem postępowania na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów :

- decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...],

- decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...],

- odpowiedzi na skargę Inwestorów – A. i S. G. z dnia 7 lutego 2012 r., znajdującej się w aktach sprawy o sygn. VII SA/Wa 298/12.

W uzasadnieniu stwierdziła, że okolicznościach tej sprawy posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem winna mieć status strony tego postępowania jak i postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zachodziła zatem przesłanka określona art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która winna, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 kpa, skutkować uchyleniem decyzji nr [...] i odmową udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku.

Podniosła, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Przedmiotem ochrony w przypadku układu urbanistycznego jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy). Natomiast w przypadku historycznego zespołu budowlanego - powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ustawy). W orzecznictwie wskazano, że układ przestrzenny miasta kształtuje określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasto lub dzielnice spełniały w przeszłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2217/05, niepubl.). Zespół budowlany stanowi zwykle mniejszą jednostkę układu urbanistycznego. Elementem klasyfikującym zespoły budowlane jest więc ich funkcja, a co za tym idzie - również styl i forma. Oznacza to zatem, iż częścią przedmiotu ochrony objętej decyzją z dnia [...] września 1980 r. pozostaje także nieruchomość budynkowa - jako segment bliźniaczy skarżącej A. M.

Dodała, że słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/10 (LEX Nr 991503), iż właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego.

Wskazała także, że istotność oddziaływania planowanej inwestycji na segment bliźniaczy A. M., znalazła także pełne potwierdzenie w stanowisku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Stwierdziła również, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, orzeczenia nr [...] i z dnia [...] września 2011 r., nie znane organom które te decyzje wydawały, których zaistnienie stanowiło przeszkodę do wydania pozwolenia konserwatorskiego, a w konsekwencji dawało podstawę do uchylenia decyzji Nr [...] w postępowaniu wznowieniowym i umorzenia postępowania I instancji (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). W następstwie toczącego się postępowania wznowieniowego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił własne orzeczenie nr [...] i w wyniku wznowienia postępowania uchylił także decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Podstawą podjętej decyzji był stwierdzony fakt samowoli budowlanej dokonany przez inwestora, wchodzący w zakres robót objętych zatwierdzonym projektem, w czasie, gdy inwestor nie posiadał jeszcze pozwolenia budowlanego.

Dodała, że art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że pozwolenie konserwatorskie może zostać wydane tylko przed wykonaniem prac, co oznacza, iż brak było podstaw do wydania decyzji nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze - należy wskazać, że Konserwator Zabytków W. decyzją z dnia [...] września 1980 r., zarządził wpisanie do rejestru zabytków Miasta W. strefy ochrony konserwatorskiej (układ ulic i zabudowa) "[...]" pod nr [...] Oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlega układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości. (por. wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 2217/05).

Na obszarze tym położona jest nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem konserwatorskim.

Po drugie - w niniejszej sprawie skarżąca zaskarzyła decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymyującą w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabyttków z dnia [...] września 2011 r., wydaną we wznowionym postępowaniu, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. To ostatnie orzeczenie zostało wydane w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. - według załaczonego projektu budowlanego, skorygowanego następnie w dniu 12 kwietnia 2011 r. Ponadto organ określił w nim przewidywany termin rozpoznaczęcia i zakończenia prac oraz umorzył postęowanie w sprawie zezwolnia na prowadzenie robót budowalnych wewnątrz obiektu przy ul. [...] w W.. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. dokonana została zatem m.in. ocena, że projektowane prace budowlane nie mają wpływu na walory zabytkowe terenu objętego ochroną.

Po trzecie - stosownie do treści art.149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Organ zobowiązany jest do podjęcia takiego postanowienia wtedy, gdy strona wskazuje we wniosku o wznowienie ustawową podstawę wznowienia. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe (nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej). Ustalenie natomiast, czy w objętej postępowaniem sprawie wystąpiły przyczyny wznowienia, dokonywane jest dopiero po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1532/97).

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje zatem organowi podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy objętej wznowieniem. Organ administracji, po wznowieniu postępowania i po ustaleniu, że rzeczywiście istniała podstawa wznowienia, winien następnie ocenić, czy (przyjmując hipotetyczne założenie, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione) na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji dotychczasowej, zapadłaby w wyniku wznowienia postępowania decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jeżeli jednak organ administracji ustali, że rzeczywiście nie istniała przyczyna wznowienia (np z wnioskiem wystąpił podmiot, nie będący w stroną), winien - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt. II OSK 1747/07, LEX nr 484887).

W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją oraz w skardze do sądu skarżąca kwestionuje ustalenie organów, iż nie jest stroną wskazanego uprzednio postępowania dotyczącego przebudowy i rozbudowy segmentu bliźniaczego - bowiem jest ona właścicielem drugiego, sąsiadującego przez ścianę szczytową segmentu, który z obiektem objętym postępowaniem posiada wspólne fundamenty.

Wobec powyższego istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy obydwu instancji przyjęły, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżącej nie przysługiwał przymiot strony.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 kpa stanowiącym, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie uznaje się, iż interes prawny, o którym mowa w powyższym art., musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego - przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 51/07, niepubl. i z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1711/06 niepubl.).

Zezwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót przy zabytku - objęte przedmiotowym postępowaniem wznowieniowym - zostało wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 36 ust. 8 ww. ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.

Wykładnia powyższych regulacji nie pozwala zatem uznać, iż A. M. była stroną postępowania o uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót przy zabytku, przy ul. [...].

Wynika to z faktu iż postępowanie to dotyczyło - jak wskazano uprzednio - jedynie zbadania, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, tj. że zachowany zostanie objęty ochroną i wpisany do rejestru zabytków układ ulic i zabudowa. Ponadto z projektu prac budowlanych wynika, że dotyczą one wyłącznie części budynku nie stanowiącego własności A. M., co więcej - iż projektowana przebudowa nie dotyczy także wspólnej ściany szczytowej, na której została ustanowiona służebność.

W tych okolicznościach należy rozważyć, czy skarżąca jako osoba posiadająca nieruchomość na terenie ochrony konserwatorskiej mogłaby reprezentować interes społeczny w postępowaniu objętym wznowieniem.

Sąd stanął jednak na stanowisku, iż w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na prace budowlane na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków zabezpieczenie interesu społecznego realizowane jest wyłącznie przez organy konserwatorskie – a więc organy administracji publicznej wyposażone w odpowiednie do tego kompetencje. Powyższe wynika m.in. z istoty instytucji udzielenia zezwoleń na dokonywanie prac budowlanych przy zabytku, w których dokonywana jest ocena projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy też objętego ochroną układu przestrzennego.

Bez wątpienia skarżąca posiada w sprawie indywidualny interes prawny - lecz w ochronie własnej części segmentu przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych - i może go realizować w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, nie zaś prawa dotyczącego ochrony zabytków - bowiem w postępowaniu na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posiada ona jedynie interes faktyczny.

Sąd zauważa, że zarzuty strony skarżącej w swej istocie sprowadzają się do wskazywania na ujemne oddziaływania prowadzonych prac na jej część budynku, nie dotyczą one jednak ich oddziaływania na strefę ochrony konserwatorskiej. Nawet jednak gdyby te ostatnie zarzuty zostały przez skarżącą podniesione, to nie można podzielić jej poglądu, że jako właściciel obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej, sąsiadującego z obiektem w niej się znajdującym, ma interes prawny w wydaniu pozwolenia konserwatorskiego. Jej stanowisko oznacza bowiem, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w strefie ochrony konserwatorskiej jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na prace budowlane przy jakikolwiek innej nieruchomości znajdującej się w tej samej strefie.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/10, wskazanym przez skarżącą, który stanął na stanowisku, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego.

Sąd podziela natomiast pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2243/11, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest wnioskodawca, na którym ciążą określone obowiązku związane ze sporządzeniem odpowiedniej dokumentacji i stosowaniem się do zakresu robót określonych w pozwoleniu oraz (jeżeli takie zostaną określone) z warunków z niego wynikających. Jednak zezwolenie nie może zawierać np. warunków dotyczących działań, które odnoszą się do sąsiedniej nieruchomości, a ocena przez organ ochrony konserwatorskiej programu planowanych robót nie obejmuje wpływu tych działań na poszczególne nieruchomości położone w strefie ochronnej.

W orzeczeniu tym Sąd wskazał także na to, że obowiązek ochrony w toku prac budowlanych wartości zabytkowych sąsiedniego zabytku objętego indywidualną ochroną jest obowiązkiem organu ochrony zabytków, ponieważ ochrona ta leży w interesie społecznym. Z powyższym poglądem zgodził się także Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I OZ 821/12, który oddalił zażalenie na uprzednio wskazane orzeczenie dodając, że strony postępowania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków określone muszą zostać z uwzględnieniem zakresu wniosku strony. Jeśli zatem wnioskodawca wystąpił o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie on jest stroną tego postępowania.

Podsumowując Sąd uznał, że organy obu instancji przeprowadziły kwestionowane postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego oraz nie naruszyły powołanych w skardze przepisów prawa, zaś wydane przez te organy rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły one stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.