Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1207/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. przyznaje P. D. kuratorowi dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania P. W. wynagrodzenie w wysokości 120,00 zł (stu dwudziestu złotych) płatne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. z zaliczki uiszczonej przez stronę skarżącą.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 30.04.2007r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:" Budowa zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących (8 budynków) na działkach nr "1", "2", "3","4", "5", "6", "7", "8" obr. [...] wraz z budową wjazdów i infrastrukturą techniczną na działkach nr "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20", "21", "22", "23", "24", "25", "26", "27", "28", "29", "30", "31", "32", "33", "34", "35", "36", "37", "38", "39", "40", obr. jw. przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1.co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy;

2.teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

5.decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003. Nr 164 poz. 1588) wokół terenu planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru. Ustalono, iż przedmiotowy teren inwestycji kubaturowej to nieruchomości gruntowe "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "41" obr.[...], o kształcie zbliżonym do wydłużonego czworoboku przylegającego dłuższym bokiem do ul. [...], będącej główną drogą dojazdową do osiedla. Wnioskowany teren znajduje się w pasie terenu zielonego nie zainwestowanego, pomiędzy ulicą [...] (główna droga dojazdowa do osiedla), a terenami kolejowymi. Obszar analizowany zawiera osiedle [...], które stanowi unikalną kompozycję urbanistyczną składającą się głównie z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uzupełnionej zabudową jednorodzinna i usługową o stosunkowo dużej intensywności, usytuowaną w otoczeniu rozległych terenów otwartych. Zwarta kompozycja osiedla [...], objęta obszarem analizowanym, składa się w części północnej i wschodniej z wnętrz obudowanych budynkami, zlokalizowanych w rozkładzie regularnym, w oparciu o system komunikacji pieszo-jezdnej, opartej na kątach prostych. Wzdłuż wewnętrznej komunikacji utworzone zostały sztywne linie zabudowy, z których szczególnie czytelna jest północna linia zabudowy, przebiegająca w sąsiedztwie północnego odcinka ul. [...]. Kompozycja zespołu oparta jest na osiach zbliżonych do kierunków północ-południe i wschód-zachód. Od strony wschodniej i zachodniej wzdłuż ul. [...] i ul. [...], linia zabudowy tworzy uskoki, które jednak również zachowują konsekwencję kompozycyjną. Południową obudowę zespołu tworzą dwa pojedyncze budynki wielorodzinne oraz pas zabudowy jednorodzinnej szeregowej, nawiązując linią zabudowy do przebiegu ul. [...]. Całość osiedla od strony zachodniej południowej i północnej zamyka przebieg ul. [...]. Uznano zatem, że wnioskowana inwestycja nie spełnia art. 61 pkt 1 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie warunku dotyczącego linii zabudowy. W sąsiedztwie terenu inwestycji w wyżej opisanym pasie zieleni nie występuje zabudowa, która stanowiłaby obudowę przebiegu ul. [...] w odległości umożliwiającej kontynuację. Nie ma zatem możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowego terenu, gdyż znajduje się on poza przebiegiem pasów zabudowy będących częścią konsekwentnych rozwiązań przestrzennych. Planowana zabudowa nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy kubaturowej. W ujęciu urbanistycznym przedmiotowa inwestycja położona jest w obszarze o czytelnie ustalonym przeznaczeniu poszczególnych terenów w sąsiedztwie zamkniętej kompozycji urbanistycznej stanowiącej wynik przemyślanych i konsekwentnych rozwiązań przestrzennych i w oczywisty sposób naruszy wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Ze względu na charakter terenu, na którym Inwestor planuje zamierzenie inwestycyjne, w bezpośrednim sąsiedztwie zdefiniowanego układu urbanistycznego zabudowy mieszkaniowej, nowa zabudowa usytuowana w tym miejscu jest zjawiskiem przestrzennie niekorzystnym stanowiącym zagrożenie dla całościowego wyrazu architektoniczno jako wnętrza urbanistycznego. Projektowana zabudowa spowoduje wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenu, którego podstawową funkcją jest i powinno pozostać użytkowanie tego obszaru jako terenu zielonego funkcji rekreacyjnej oraz izolacyjnej. Planowana inwestycja nie spełnia również art. 61 pkt 1 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie warunku dotyczącego nowej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej obejmującego kontynuacje funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu oraz stoi w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt.1 i 2 tej ustawy. Lokalizacja zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących w ukształtowanym pod względem przestrzennym pasie zieleni niekomponowanej, naruszy istniejący ład przestrzenny w terenie. Projektowana inwestycja, tworząc wyrwaną z kontekstu przestrzennego obudowę ul. [...], będzie stanowić element dominujący, barierę architektoniczną i zarazem formę obcą, zakłócając istniejącą kompozycję obszaru. W wyniku realizacji planowanej inwestycji tereny zielone ulegną ograniczeniu i zniszczeniu. Usytuowanie planowanej zabudowy spowoduje również zakłócenie harmonijnego oglądu całego wytworzonego tu układu urbanistycznego i zastanych relacji przestrzennych obszarów zabudowy i obszarów wolnych od zabudowy. Ponadto ekspansja zabudowy poza wyznaczoną granicę zainwestowania i jednoczesne uszczuplenie powierzchni zespołu zielonych terenów, na rzecz obiektów przestrzennie obcych w zastanym układzie urbanistycznym naruszy pierwotne założenie kompozycyjne i działanie takie należy uznać za niewłaściwe. Lokalizacja projektowanej inwestycji w ukształtowanej przestrzeni będzie stanowić precedens dla powstawania podobnych form zainwestowania sprzecznych z zastanymi cechami zabudowy i zagospodarowania terenu wychodząc poza istniejącą kompozycję zamkniętą naruszając wzajemne relacje. Dopuszczenie proponowanej lokalizacji, stałoby w sprzeczności z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organy administracji publicznej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe. Biorąc pod uwagę, że nadrzędną zasadą działania jest kształtowanie ładu przestrzennego na zasadach zrównoważonego rozwoju (spełnienie wymagań dotyczących ładu przestrzennego, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony walorów architektonicznych, krajobrazowych przestrzeni, potrzeb interesu publicznego), należy stwierdzić, że przedmiotowe zamierzenie nie spełnia zapisów i zasad ustawy i nie może być zrealizowane. Ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe i kulturowe oraz kompozycyjne-estetyczne jest główną zasadą obowiązującą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie wskazano, iż teren przedmiotowej inwestycji jest położony w granicach sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], do którego sporządzania przystąpiono uchwałą nr CXV/1207/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2006. Podstawę prac planistycznych stanowią wytyczne określone w Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Miasta K. gdyż zgodnie z art.17 pkt 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu winien uwzględniać ustalenia Studium. Studium wyznacza w obszarze objętym wnioskiem: u przeważającej południowej części działek Tereny kolejowe o symbolu KK( poza granicą terenu zamkniętego) i w skrajnych północnych fragmentach działek Korytarze podstawowego układu drogowo-ulicznego o symbolu KT/Z ( drogi zbiorcze). Co prawda wspomniane Studium nie jest aktem prawa lokalnego umożliwiającym rozstrzygnięcie w kwestii ustalania warunków zabudowy, nie mniej jednak ustawa nakazuje w art. 1 ust.2 uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Projektowany przebieg tras komunikacji zbiorczej przedstawiony jedynie w Studium jest interesem publicznym , zatem w/w trasy mające znaczenie lokalne są celami publicznymi i należy dążyć do zachowania tych rezerw. Nieuwzględnienie ich może doprowadzić do nieodwracalnych i szkodliwych zmian, wprowadzić chaos przestrzenny, uniemożliwić dalszy racjonalny rozwój miasta. Ponadto zaznaczono, że lokalizacja wolnostojących budynków wzdłuż drogi o funkcji zbiorczej może w przyszłości uniemożliwić realizację lub korzystanie z pojedynczych blisko sytuowanych zjazdów do poszczególnych budynków ,a w przypadku wąskiego pasa zabudowy również realizację równoległej drogi serwisowej, tym samym w sposób zasadniczy ograniczając potrzeby lokalnej społeczności. Wobec przedstawionych powyżej ustaleń stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności kontynuacja cech zabudowy istniejącej w zakresie linii zabudowy oraz stoi w sprzeczności z art. 1 ust. 2. pkt. 1 i 2 tej ustawy.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko organu pierwszej instancji, polegające na odmówieniu Spółdzielni warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia ze względu na uznanie, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie warunku dotyczącego linii zabudowy uznać należy za całkowicie błędne i niczym nieuzasadnione, gdyż projektowany ciąg domków jednorodzinnych wolnostojących został pomyślany jako zamknięcie istniejącego już układu urbanistycznego. Koncepcja urbanistyczna zakłada, że budynki mieszkalne wielorodzinne przechodzą w zabudowę niższą, tj. jednorodzinną. Zabudowa jednorodzinna pomyślana została w ten sposób, aby od zabudowy jednorodzinnej intensywnej (zabudowy szeregowej) przejść do pośredniej, czyli bliźniaczej, a następnie do zabudowy jednorodzinnej rozproszonej (wolnostojącej). Na terenie osiedla [...], po drugiej stronie ulicy [...], przy ul. [...], zrealizowane są domki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Realizując dalej tę koncepcję urbanistyczną, Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o warunki zabudowy dla zabudowy bliźniaczej i zgodnie z projektem decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na terenie działki nr "29" przy ul. [...], będą realizowane 4 domki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. W związku z powyższym proponowana zabudowa jednorodzinna wzdłuż ulicy [...], nie tylko nie będzie miała obcego charakteru, lecz będzie kontynuacją zabudowy jednorodzinnej na terenie osiedla [...], a także kontynuacją istniejących po tej samej stronie ulicy [...] zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Zdaniem Spółdzielni, interpretacja, że wnioskowana inwestycja stoi w sprzeczności z art. 61 pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest nieuzasadniona, gdyż istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy, która powinna być równoległa do ulicy [...], oraz równocześnie równoległa do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej przy ul. [...]. Uznano za niefortunne stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji tereny zielone ulegną ograniczeniu i zniszczeniu. Swobodnie rosnącą zieleń wzdłuż ulicy [...] na działkach proponowanych pod zabudowę jednorodzinną trudno uznać za zieleń rekreacyjną ze względu na bezpośrednią lokalizację przy drodze. Obecnie na tym terenie znajdują się dziko rosnące krzaki niewielkiej wysokości. Zabudowa jednorodzinna wkomponowana w zieleń uporządkuje teren, obudowując ulicę - podkreśli jej miejski charakter. Planowana inwestycja jest w pełni zgodna z zapisami i zasadami przywołanej wyżej ustawy, gdyż przy jej planowaniu kierowano się zasadą kształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Przywołany "na marginesie" decyzji organu pierwszej instancji plan zagospodarowania przestrzennego, który znajduje się obecnie na etapie prac planistycznych, a także Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Miasta K. nie stanowią podstawy do rozstrzygania w kwestii warunków zabudowy. Jednakże, biorąc pod uwagę planowany w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji korytarz podstawowego układu drogowego, istnieje możliwość ograniczenia ilości zjazdów do domków z ulicy [...] o połowę, tzn. do czterech, poprzez przyjęcie jednego zjazdu do dwóch domków. Spółdzielnia podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie należałoby rozpatrzyć na korzyść inwestorów zapisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W chwili obecnej w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego takie osiedle jak [...] nie mogłoby powstać. Osiedle zostało zlokalizowane w terenie całkowicie pozbawionym infrastruktury technicznej, a podjęte przez Spółdzielnię działania (przy udziale środków publicznych) umożliwiły realizację dróg dojazdowych, sieci c.o. i wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej - dla projektowanej zabudowy. Inwestycje te otwarły ten teren dla zabudowy mieszkaniowej również dla innych inwestorów. Koncepcja architektoniczno-urbanistyczna dla osiedla [...] opracowana przez CAiB w 1994 roku zakładała etapowanie budowy osiedla zlokalizowanego na obszarze około 30 ha. Przygotowanie szczegółowych rozwiązań dla tak dużego obszaru nie było możliwe dlatego Spółdzielnia realizowała budowę osiedla etapami i obecne plany rozbudowy zmierzają do jak najkorzystniejszego wykorzystania terenu posiadającego infrastrukturę techniczną. W opinii Spółdzielni zabudowa jednorodzinna wzdłuż ulicy [...] uporządkuje zabudowę ulicy i [...], a na pewno nie uniemożliwi dalszego racjonalnego rozwoju Miasta. Spółdzielnie podniosła, że skoro spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym warunek dotyczący linii zabudowy, a także nie naruszono zasad określonych w art.1ust.2 pkt 1 i 2 tej ustawy, to zaskarżona decyzja jest całkowicie bezpodstawna, a wniosek o jej uchylenie w pełni zasługuje na uwzględnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr SKO [...] z dnia 3.08.2007r. po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie, uznało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Stwierdziło, że należy mieć na uwadze to, że wymagania w zakresie nowej zabudowy (tzn. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, lub attyki, geometrii dachu tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), określa się - zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) - w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołany przepis rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1-5 ustawy, a zatem także w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz linii zabudowy. W przedmiotowej sprawie została sporządzona odpowiednia analiza urbanistyczno - architektoniczna, przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, z której wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wprawdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a poza tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej, z tym jednak, że teren planowany do zabudowy znajduje się w obszarze zieleni pomiędzy ulicą [...] a terenami kolejowymi oraz poza linią zabudowy wyznaczającą możliwość zabudowy. Teren planowanej inwestycji usytuowany jest bowiem - jak wynika z materiału mapowego - po południowej i południowo - zachodniej stronie ulicy [...] oraz poza terenami zabudowanymi. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz jednorodzinna, stanowiąca osiedle [...], rozciąga się natomiast w kierunku północnym, w stosunku do terenu inwestycji, po przeciwnej stronie ulicy [...], niż ta, w której położony jest teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym, nie ma również możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy dla planowanej inwestycji, a w rezultacie nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczący kontynuacji linii zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1) i dlatego też rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, jako równoległej do zabudowy przy ulicy [...] oraz równoległej do zabudowy przy ulicy [...], czyli na zasadzie tzw. "lustrzanego odbicia" (taki wniosek wynika z analizy załącznika graficznego) linii zabudowy istniejącej przy tych ulicach, organ odwoławczy podniósł, że zasadą przewidzianą w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu jest to, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jako wyjątek dopuszczono wprawdzie możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy, o ile jednak wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy przeprowadzonej w niniejszej sprawie, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia architektoniczno-urbanistyczne, taka możliwość natomiast nie wynika, wręcz przeciwnie analiza wskazuje, iż teren inwestycji stanowi tereny zielone, nie zainwestowane, które położone są pomiędzy ulicą [...] a terenami kolejowymi i poza przebiegiem pasów zabudowy, w związku z czym planowana inwestycja nie może stanowić uzupełnienia istniejącej zabudowy. Dodatkowo, możliwość przewidziana w § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czyli wyznaczenia przez osobę sporządzającą analizę, linii zabudowy w inny sposób niż przedłużenie linii zabudowy z działek sąsiednich, dotyczy sytuacji, w której działki sąsiednie są zagospodarowane, w szczególności zabudowane, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a tylko linia zabudowy nie może stanowić przedłużenia zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, a jednocześnie linia ta nie tworzy uskoku. Natomiast inwestycja polegająca na budowie 4 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, co do której – jak podnosi odwołująca się Spółdzielnia - sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy - planowana jest na działce nr "29", która położona jest właśnie po przeciwnej stronie ulicy [...], niż teren przedmiotowej inwestycji, w obszarze zabudowanym, stwarzającym możliwość wyznaczenia linii nowej zabudowy. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu kwestii etapowej realizacji osiedla [...], zwrócono uwagę na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tylko w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zasadą jest zatem istnienie funkcjonowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz określone w tych planach przeznaczenia terenu, a wyjątkiem od tej reguły jest - w sytuacji braku planu miejscowego na określonym terenie - ustalanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji administracyjnych, a to z kolei wiąże się z koniecznością spełnienia przewidzianych przez ustawę wymogów i nie może jednocześnie prowadzić w istocie do zastępowania planów miejscowych. Jak sam odwołujący się podaje, koncepcja architektoniczna osiedla [...] opracowana została w roku 1994, a zatem w okresie, gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisów tej ustawy (art. 43), zasadniczą przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy był, początkowo brak sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego dla danego obszaru, a później zgodność z tymi ustaleniami. Jak wynika natomiast z kserokopii fragmentu byłego planu zagospodarowania przestrzennego, teren, na którym obecnie położone jest osiedle [...], opisany był w planie symbolem M3 - Obszar Mieszkaniowy z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, a zatem planowana wówczas zabudowa osiedla [...], niewątpliwie spełniała przesłankę "zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego", przewidzianą w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak z dniem 1.01.2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc obowiązującą na terenie K., natomiast z dniem 11.07.2003r. weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która między innymi określa wyżej opisane reguły postępowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i która dla ustalenia warunków zabudowy wymaga między innymi tego, by planowana inwestycja stanowiła kontynuację zabudowy na nieruchomościach sąsiednich w zakresie funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym także w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 sierpnia 2007r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 sierpnia 2007r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2007r. Prezydenta Miasta K. znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez nią zamierzenia inwestycyjnego, wnosząc o ich uchylenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w osiedlu [...] w K. bezsprzecznie istnieje. Wyznaczenie linii zabudowy nastąpi bowiem poprzez jej kontynuację w stosunku do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, w tym również w odniesieniu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy tej samej ulicy i w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr "42", wskazanej do określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka nr "42", na której projektowany jest budynek mieszkalny, jest działką narożną, przylegającą do ulicy [...], zarówno od strony północnej, jak i wschodniej, gdyż z kolei ulica [...], ma charakter obwodnicy otaczającej istniejącą zabudowę osiedla [...] z trzech stron, tj. od strony północnej, wschodniej i południowej. W bezpośrednim sąsiedztwie omawianej działki znajduje się zabudowa wielorodzinna umożliwiająca określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - w tym również wyznaczenie linii zabudowy, zwłaszcza od strony wschodniej. W kontekście powyższego, uznano za całkowicie błędne twierdzenie wynikające z zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, iż "teren planowanej inwestycji usytuowany jest – jak wynika z materiału mapowego - po północnej stronie ulicy [...] oraz poza terenami zabudowanymi". Skoro działka nr "42", jako narożna, przylega do ulicy [...] od strony północnej i wschodniej, to nie może być usytuowaną po północnej stronie tej ulicy, gdyż właśnie od północy graniczy z ulicą [...]. Zabudowa wielorodzinna osiedla [...] rozciąga się - co stwierdza również zaskarżona decyzja - w kierunku południowym w stosunku do terenu planowanej inwestycji na działce nr "42". Jednakże - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji - zarówno działka nr "42", jak i istniejąca już zabudowa osiedla [...] położone są po tej samej stronie ulicy [...], która od północy graniczy z planowaną na działce nr "42" inwestycją. Działka nr "42" sąsiaduje również z budynkami nr 7 i nr 8, a zamknięciem tego układu na osi północ-południe są budynki wielorodzinne nr 29 i nr 27. W zaistniałej sytuacji bezsprzecznie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, co oznacza, że spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania A. P. wniósł o oddalenie skargi, a kurator dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika P. W. o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu również wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podzielając stanowisko wyrażone m.in. w wyroku z dnia 1 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 66/08 Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, podlegające w niniejszym postępowaniu kontroli, stanowią element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i nast., stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzające, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane w oparciu o normy niższej rangi, takie jak wykonawcze przepisy, zawarte w rozporządzeniach. W przeciwnym razie zasada, wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy reguluje szczegółowo przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z tym przepisem, konieczne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, a wreszcie - aby sama decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

W niniejszej sprawie sporną kwestią było, czy dla planowanej inwestycji możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy. Organy administracji publicznej zajęły stanowisko, iż taka możliwość nie istnieje, przy czym uzasadnieniem tej tezy miały być przepisy wykonawcze, czy dokładniej - ich interpretacja. Ustawową delegację do ich wydania zawiera art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligujący ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Obowiązek ten realizuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do sposobu wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia, stanowiący, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 rozluźnia powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

W decyzji Prezydenta Miasta K. uznano, że obszar, na którym ma zostać zrealizowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się: "w pasie terenu zielonego nie zainwestowanego...Obszar analizowany zawiera osiedle [...]... Wzdłuż wewnętrznej komunikacji utworzone zostały sztywne linie zabudowy, przedmiotowa inwestycja ... w oczywisty sposób naruszy wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury... nowa zabudowa jest zjawiskiem przestrzennie niekorzystnym stanowiącym zagrożenie dla całościowego wyrazu architektoniczno jako wnętrza urbanistycznego...spowoduje wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenu, którego podstawową funkcją jest i powinno pozostać użytkowanie tego obszaru jako terenu zielonego funkcji rekreacyjnej oraz izolacyjnej. Lokalizacja zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących w ukształtowanym pod względem przestrzennym pasie zieleni niekomponowanej, naruszy istniejący ład przestrzenny w terenie. W wyniku realizacji planowanej inwestycji tereny zielone ulegną ograniczeniu i zniszczeniu. ...".

Z uzasadnienia organu I instancji nie wynika dlaczego, na podstawie cyt. ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla projektowanej inwestycji. Wynika natomiast, bez podania podstawy prawnej do zajęcia takiego stanowiska, że według organu, obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów odrębnych chroniących go, został uznany za teren, którego podstawową funkcją jest i powinno pozostać użytkowanie tego obszaru jako terenu zielonego o funkcji rekreacyjnej oraz izolacyjnej i to również pomimo tego, że w obszarze analizowanym znajduje się osiedle [...] z różnymi formami zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Nowa zabudowa została więc uznana za "zjawisko przestrzennie niekorzystne stanowiące zagrożenie dla całościowego wyrazu architektoniczno jako wnętrza urbanistycznego", w wyniku realizacji której "tereny zielone ulegną ograniczeniu i zniszczeniu ...".

Przede wszystkim organ I instancji nie stwierdził jednak, że brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej – ul. [...], zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. linii zabudowy. Stwierdzenie organu, że "w wyżej opisanym pasie zieleni nie występuje zabudowa, która stanowiłaby obudowę przebiegu ul. [...] w odległości umożliwiającej kontynuację" jest całkowicie niezrozumiałe, podobnie jak i inne, cytowane wyżej ogólnikowe sformułowania, nieznane ustawie jak np. sztywne linie zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że ze sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wprawdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej, ale teren planowany do zabudowy znajduje się w obszarze zieleni oraz poza linią zabudowy wyznaczającą możliwość zabudowy. Teren planowanej inwestycji usytuowany jest bowiem po południowej i południowo - zachodniej stronie ulicy [...] oraz poza terenami zabudowanymi. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz jednorodzinna, stanowiąca osiedle [...], rozciąga się natomiast w kierunku północnym, w stosunku do terenu inwestycji, po przeciwnej stronie ulicy [...], niż ta, w której położony jest teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym, nie ma możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy dla planowanej inwestycji, a w rezultacie nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczący kontynuacji linii zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1) i dlatego też rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Organ odwoławczy podniósł też, że zasadą przewidzianą w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu jest to, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jako wyjątek dopuszczono wprawdzie możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy, o ile jednak wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy przeprowadzonej w niniejszej sprawie, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia architektoniczno-urbanistyczne, taka możliwość natomiast nie wynika, wręcz przeciwnie analiza wskazuje, iż teren inwestycji stanowi tereny zielone, nie zainwestowane, które położone są pomiędzy ulicą [...] a terenami kolejowymi i poza przebiegiem pasów zabudowy, w związku z czym planowana inwestycja nie może stanowić uzupełnienia istniejącej zabudowy. Organ podniósł, że jego zdaniem, możliwość przewidziana w § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czyli wyznaczenia przez osobę sporządzającą analizę, linii zabudowy w inny sposób niż przedłużenie linii zabudowy z działek sąsiednich, dotyczy sytuacji, w której działki sąsiednie są zagospodarowane, w szczególności zabudowane, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a tylko linia zabudowy nie może stanowić przedłużenia zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, a jednocześnie linia ta nie tworzy uskoku.

Odnosząc się do powyższego stwierdzenia SKO w [...] należy podkreślić, że podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia omawianego rozporządzenia w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się – jak podkreśliło SKO – w sposób określony w § 4 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Problem jednak w tym, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie ustaliły, w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, że nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiedniej, dostępna z tej samej drogi publicznej – ul. [...], zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. linii zabudowy. Ze zdjęć dołączonych do analizy wynika, że niektóre działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi po przeciwległej stronie ulicy [...] mają dostęp właśnie z tej ulicy (k.116, 118 akt adm.)

Jeszcze raz podkreślić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 cyt. ustawy w związku z § 4 rozporządzenia wykonawczego wyraźnie określa jak należy ustalać linię nowej zabudowy w sytuacji gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym również linii zabudowy. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe , to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczne - urbanistycznej, jednakże ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu (tak jak przyjęło SKO) doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów, sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-budowlanej nad przepisem art. 61 ust.1 cyt. ustawy. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust.1 rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczne - urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w świetle orzecznictwa sądowego pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szerzej niż pojęcie działki, graniczącej (sąsiadującej) bezpośrednio z terenem inwestycji (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 744/07, Lex Omega nr 341263), czy nawet wskazuje się, iż działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 roku, sygn. akt lI OSK 657/06, Lex Omega nr 322451). Rzeczą organu nie jest zatem zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek (w przedmiotowej sprawie – zespół budynków), jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego.

Ponownie rozpoznając zatem wniosek skarżącej spółdzielni w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji organy zobowiązane będą, zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a, do wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki z art.61 ust.1 pkt 1-5, szczególnie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy, przy uwzględnieniu wyżej zaprezentowanego stanowiska co do działki sąsiedniej i wykładni przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Pozytywna odpowiedź na powyższe pytanie oznacza obowiązek uwzględnieniu wniosku (jeżeli oczywiście spełnione zostaną wszystkie pozostałe przesłanki wynikające z cyt. ustawy i kpa).

Z powyższego wynika, że organy obu instancji nie mogą zaostrzać kryteriów ustalenia warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 cyt. rozporządzenia. Rzeczą organów jest zatem takie wykorzystanie instrumentów, jakie daje im rozporządzenie wykonawcze, aby ustalić parametry nowej zabudowy w sposób jak najbardziej odpowiadający wymogom ładu przestrzennego, o ile spełnione zostały warunki ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja - a zatem również samo zamierzenie budowlane - musi być zgodne z przepisami odrębnymi. Zagadnienie ochrony przyrody mogłoby mieć zatem wpływ na wynik sprawy tylko wówczas, jeżeli jej ochrona na danym terenie przybrałaby postać norm prawnych, co może się stać np. w oparciu o przepisy ochronie przyrody. W niniejszej sprawie teren, na którym ma być realizowana inwestycja, nie został objęty żadną szczególną ochroną, a zatem organy administracji publicznej nie tylko nie musiały, a wręcz nie mogły tych kwestii uwzględniać, wydając decyzję o charakterze związanym, jaką jest rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy. Ochrona cennego przyrodniczo obszaru może się zatem odbyć w drodze stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, natomiast w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwa poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.