Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 790/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, 2, art. 139 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 3, art. 140 ust. 1, art. 142 ust. 2, 5, 6, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 147, art. 148 pkt 1, 2, art. 149 ust. 1 pkt 2, 7, art. 152, art. 153, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant pomocnik sekretarza Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 roku sprawy ze skargi "A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1793, ze zm.), zwanej dalej: " ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej" lub " ustawą", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A Sp. z o.o. w P., od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. dotyczącej odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia o kodzie postępowania nr [...] w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenia zespołu długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie na obszarze: 10 – [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia uzasadniając wydaną decyzję wskazał, że na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenia zespołu długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie na terenie obszaru [...] o kodzie postępowania nr [...] na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 roku. W ogłoszeniu wskazano wartość zamówienia nie większą niż 2264885 zł. Wskazano również maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, tj. 3. W postępowaniu złożono 5 ofert. Jedną ofertę, to jest złożoną przez skarżącego odrzucono w całości.

Na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W dniu 27 kwietnia 2017 r. do Narodowego Funduszu Zdrowia – [...] Oddziału Wojewódzkiego wpłynęło odwołanie złożone przez A Sp. z o.o. w P., w którym podniesiono zarzuty:

1. naruszenia trybu postępowania w ten sposób, że powiadomienie oferenta o rozstrzygnięciu protestu z dnia 20 kwietnia 2017 r. pozostaje nieważne, jako nie podpisane przez wszystkich członków Komisji konkursowej. Podpisało je 5 członków komisji, a dwóch nie podpisało się,

2. naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, że oferent nie spełnił wymaganych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przypadku gdy na dzień złożenia oferty, oferent spełniał warunki z § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia nr 12/2015/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenia nr 12/2015/DSOZ), to jest posiadał zobowiązanie podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem,

3. naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, poprzez wezwanie oferenta do złożenia umowy o podwykonawstwo w zakresie transportu sanitarnego w przypadku, gdy alternatywną formą do umowy jest złożenie zobowiązania podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem,

4. nieprawidłowego zastosowania § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia nr 12/2015/DSOZ, poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy dopuszczone jest zlecenie podwykonawcom udzielania świadczeń opieki zdrowotnej objętych umową, to oferent jest zobowiązany do złożenia jedynie umowy z podwykonawcą oraz nie ma możliwości złożenia alternatywnego dokumentu, to jest zobowiązania podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem,

5. błądu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że oferent nie spełnił warunków z art. 146 ust. 1 pkt 2 w przypadku, gdy Komisja konkursowa nie zastosowała prawidłowej wykładni § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia nr 12/2015/DSOZ oraz uniemożliwiła oferentowi wykazanie, że w dniu składania oferty spełniał wszystkie wymagane warunki.

Organ administracji rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że w części jawnej konkursu ofert komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert i odrzuciła ofertę skarżącej spółki. Spółka w dniu 13 kwietnia 2007 r. wniosła protest na tę czynność komisji konkursowej. W uzasadnieniu protestu podniesiono, że na dzień złożenia ofert spółka dysponowała zobowiązaniem podwykonawcy, to jest Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A w O. do zapewnienia transportu sanitarnego. Podniosła także, iż z daleko posuniętej ostrożności oraz sformalizowania postępowania konkursowego, dążąc do należytego wykonania zobowiązania do usunięcia braków formalnych z dnia 20 marca 2017 r., zawarła w dniu 21 marca 2017 r. umowę nr [...] z ww. podwykonawcą. Komisja konkursowa nie wzięła pod uwagę, iż na dzień złożenia oferty spółka nie była zobowiązana do posiadania zawartej umowy, a wystarczające było posiadanie przez oferenta w dniu złożenia oferty zobowiązania do zawarcia umowy o transport sanitarny. W dniu 20 kwietnia komisja oddaliła złożony protest skarżącej spółki, a do dalszego postępowania przyjęto oferty czterech innych podmiotów.

Organ wyjaśnił, że zasady według, których prowadzono postępowanie określone są wprost w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz aktach wykonawczych, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 139 ust. 9 ustawy. A Sp. z o.o. w P. w ofercie złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Zdaniem organu bezzasadny jest zarzut naruszenia przez komisję konkursową trybu postępowania z uwagi na fakt, że powiadomienie oferenta o rozstrzygnięciu protestu pozostaje nieważne, jako nie podpisane przez wszystkich członków komisji.

Zgodnie z § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1980) Komisja konkursowa podejmuje uchwały w obecności co najmniej 2/3 składu. Ponadto § 7 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowi, że Komisję konkursową na zewnątrz reprezentuje przewodniczący komisji. W przedmiotowym postępowaniu Dyrektor [...] OW NFZ wyznaczył komisję konkursową w składzie 7 osobowym. Tym samym podjęcie uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu przez pięciu członków komisji konkursowej uznać należy za zgodne z przepisami ww. rozporządzenia.

W myśl § 9 pkt 1-3 Zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ oferent jest obowiązany spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, niniejszym zarządzeniu oraz warunkach zawierania umów. Komisja konkursowa stwierdziła, iż oferent w złożonej ofercie nie wykazał podwykonawcy w zakresie transportu sanitarnego. W dniu 20 marca wezwano oferenta do uzupełnienia tego braku, pod rygorem odrzucenia oferty w przypadku nie usunięcia braku w terminie do 22 marca 2017 r.

Oferent w dniu 21 marca przedłożył umowę Nr [...], zawartą w dniu 21 marca 2017 r., obejmującą swym przedmiotem wykonywanie na zlecenia oferenta transportu sanitarnego.

Komisja stwierdziła, że w dniu złożenia oferty oferent nie miał podpisanej umowy o podwykonawstwo, a tym samym nie spełniał wymaganych warunków. Oferent w momencie składania oferty zadeklarował spełnianie warunków wymaganych w pytaniu ankietowym nr 1.5.1.1., cyt: " w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w Zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania". Natomiast oferent uzupełniając braki oferty złożył umowę zawartą z podwykonawcą już po terminie związania ofertą, tym samym potwierdzając, że na dzień składania oferty nie spełniał ww. warunków wymaganych.

W ocenie organu komisja konkursowa zasadnie nie podzieliła podniesionych w proteście zarzutów, że wezwanie z dnia 20 marca 2017 r. do złożenia umowy zawartej z podwykonawcą ograniczyło prawa oferenta. Komisja bowiem zobowiązana była do przyjęcia, co wynika z przepisów obowiązującego prawa, w ramach uzupełnienia braków również promesy dotyczącej zawarcia umowy w zakresie transportu sanitarnego sporządzonej w terminie sprzed daty złożenia oferty. Zobowiązanie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego A w O. do zawarcia umowy o transport sanitarny z A Sp. z o.o. nie zostało sporządzone w formie pisemnej i nie zostało przedstawione w ramach uzupełnienia braków. Ponadto analiza treści umowy przedłożonej przez A Sp. z o.o. prowadzi do wniosku, iż w treści przedmiotowej umowy nie ma odwołania do wcześniejszych ustnych ustaleń, o których mowa w punkcie 3 oświadczenia z dnia 10 kwietnia 2017 r., sporządzonego przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy A w O. Punkt 3 ww. oświadczenia potwierdza, że A Sp. z o.o nie dysponowała pisemnym zobowiązaniem podwykonawcy, a jedynie ustnym. Zasadnie wobec tego komisja przyjęła, że dokument nie istniał w dniu złożenia oferty. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia nr 12/2015/DSOZ oferta w formie pisemnej powinna zawierać następujące dokumenty i oświadczenia: kopię umowy zawartej z podwykonawcą (bez postanowień określających finansowanie) albo zobowiązanie podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem, zwierające zastrzeżenia o prawie Funduszu do przeprowadzenia kontroli na zasadach określonych w ustawie, w zakresie wynikającym z umowy zawartej z dyrektorem oddziału Funduszu. W § 18 ust. 4 zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ przewidziano, że po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Zatem komisja, powołując się na art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy podjęła prawidłową decyzję o odrzuceniu w całości oferty skarżącej spółki.

Jak wynika z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1658 ze zm.) w ramach świadczeń gwarantowanych objętych przedmiotowym postępowaniem świadczeniobiorca ma mieć zapewniony przejazd środkami transportu sanitarnego. Przepis ten należy wiązać z § 8 ust. 2 Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ( tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1146), który stanowi, że świadczeniodawca, w przypadkach określonych w ustawie oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 31 d ustawy zapewnia transport sanitarny w ramach kwoty zobowiązania określonej w umowie, z wyjątkiem świadczeniodawców udzielających świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, jeżeli nie zawarli oni odrębnej umowy. Z powyższego wynika, że składając ofertę świadczeniodawca zobowiązany jest do wykazania spełniania ww. warunku zarówno w przypadkach, o których stanowi ustawa, jak i ww. rozporządzeni wydane na podstawie art. 31 d ustawy. Obowiązek złożenia pisemnej oferty wraz załącznikami ( także w formie pisemnej) wynika z § 14 ust. pkt 7 i 8 zarządzenia nr 12/2015/DSOZ.

Organ jako okoliczność bezsporną przyjął, iż wg stanu na dzień złożenia oferty nie istniało pisemne zobowiązanie SPOZ Szpitala Powiatowego A w O., dotyczące zobowiązania do zawarcia umowy o transport sanitarny, co również zostało potwierdzone w oświadczeniu szpitala z dnia 10 kwietnia 2017 r. Wątpliwości organu wzbudził także fakt, że składając ofertę skarżący w formie oddzielnego dokumentu datowanego na dzień 22 lutego 2017 r. wskazał ww. podmiot jako podwykonawcę, ale tylko w zakresie diagnostyki laboratoryjnej, mikrobiologii, rentgenodiagnostyki i ultrasonografii. Komisja konkursowa w ten sam sposób oceniała ten warunek u wszystkich oferentów. Prezes w ww. zarządzeniu zastrzegł ( podobnie jak w odniesieniu do personelu), że wykazanie okoliczności spełniania warunku co do podwykonawstwa następuje poprzez okazanie dokumentu umowy albo zobowiązania, które winny być złożone wraz z ofertą, to jest winny powstać w momencie składania oferty.

A Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, żądając jej uchylenia. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez przyjęcie, że oferent nie spełnił wymaganych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przypadku gdy na dzień złożenia oferty, oferent spełniał warunki z § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia nr 12/2015/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, to jest posiadał zobowiązanie podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem,

2. naruszenie art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, poprzez wezwanie oferenta do złożenia umowy o podwykonawstwo w zakresie transportu sanitarnego w przypadku, gdy alternatywną formą do umowy jest złożenie zobowiązania podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem,

3. nieprawidłowe zastosowanie § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia nr 12/2015/DSOZ, poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy dopuszczone jest zlecenie podwykonawcom udzielania świadczeń opieki zdrowotnej objętych umową, to oferent jest zobowiązany do złożenia jedynie umowy z podwykonawcą oraz nie ma możliwości złożenia alternatywnego dokumentu, to jest zobowiązania podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem,

4. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że oferent nie spełnił warunków z art. 146 ust. 1 pkt 2 w przypadku, gdy Komisja konkursowa nie zastosowała prawidłowej wykładni § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia nr 12/2015/DSOZ oraz uniemożliwiła oferentowi wykazanie, że w dniu składania oferty spełniał wszystkie wymagane warunki.

W uzasadnieniu skargi spółka stwierdziła, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość dwóch alternatywnych rozwiązań, to jest posiadania przez oferenta w dniu składania oferty zobowiązania podwykonawcy do zawarcia umowy lub posiadania już zawartej umowy, to wezwanie komisji konkursowej z dnia 20 marca 2017 r. do złożenia umowy zawartej z podwykonawcą, ograniczało prawo skarżącej w ten sposób, że skarżąca dysponująca w dniu zawarcia umowy zobowiązaniem podwykonawcy do zawarcia umowy na transport sanitarny, została zobowiązana do uzyskania drugiej z możliwych form wykazania możliwości zapewnienia transportu medycznego, to jest do złożenia kopii umowy o transport sanitarny. W tym stanie sprawy poza sporem powinno pozostawać, że komisja konkursowa nie była uprawniona do ograniczenia możliwości wykazania przez skarżącą transportu sanitarnego, poprzez jedynie przedłożenie umowy zawartej z podwykonawcą. Skarżąca na dzień złożenia oferty dysponowała zobowiązaniem SPOZ Szpitala Powiatowego A w O. do zapewnienia transportu sanitarnego.

Spółka z daleko posuniętej ostrożności oraz sformalizowania niniejszego postępowania, dążąc do należytego wykonania zobowiązania do usunięcia braków formalnych z dnia 20 marca 2017 r., zawarła w dniu 21 marca 2017 r. umowę nr [...] z ww. podwykonawcą, której przedmiotem był transport sanitarny. Skarżąca obawiała się, że jeżeli nie przedłoży zawartej umowy do złożenia, której została wezwana w piśmie z dnia 20 marca 2017 r., to zostanie to potraktowane jako nie uzupełnienie braków formalnych, co będzie skutkowało odrzuceniem oferty. Skarżąca nie była zobowiązana oraz na dzień składania oferty nie miała zawartej umowy o transport sanitarny. Z tych przyczyn przedłożona umowa nie została zawarta z datą na dzień składania oferty, tylko z datą po wezwaniu skarżącej do jej przedłożenia.

Na tej podstawie skarżąca stwierdziła, że komisja konkursowa nie była uprawniona po pierwsze do zawężania w wezwaniu z dnia 20 marca 2017 r., możliwości wykazania przez skarżącą transportu sanitarnego tylko poprzez żądanie przedłożenia zawartej umowy. Jeżeli ustawodawca dopuścił dwie alternatywne możliwości wykazania posiadania transportu sanitarnego, to działaniem na szkodę skarżącej oraz sprzecznie z zasadami uczciwej konkurencji jest ograniczenie przez komisję konkursową tego uprawnienia do wykazania transportu sanitarnego tylko do przedłożenia umowy o transport sanitarny. Na skutek ograniczenia przez komisję konkursową w wezwaniu z dnia 20 marca 2017 r., skarżąca która w dniu złożenia oferty dysponowała zobowiązaniem do wykonywania transportu sanitarnego, nie mogła wykonać wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Jedyną możliwością wykonania zobowiązania było zawarcie umowy o transport sanitarny na podstawie istniejącego w dniu złożenia oferty zobowiązania do jej zawarcia. Pomimo wykonania wezwania z dnia 20 marca 2017 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę na tej podstawie, że strona skarżąca złożyła umowę o transport sanitarny zawartą na dzień 21 marca 2017 r., a nie z datą na dzień złożenia oferty. Komisja konkursowa zaś nie wzięła pod uwagę, że skarżąca na dzień złożenia oferty nie była zobowiązana do posiadania zawartej umowy. Wystarczające było posiadanie przez skarżącą w dniu złożenia oferty zobowiązania do zawarcia umowy o transport sanitarny. Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków, będących następstwem wadliwości wywołanych przez komisję konkursową.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że komisja konkursowa zobowiązana była do przyjęcia, co wynika z przepisów obowiązującego prawa, również promesy dotyczącej zawarcia umowy w zakresie transportu sanitarnego, sporządzonej w formie pisemnej w terminie sprzed daty złożenia oferty, ale w okolicznościach sprawy taka promesa nie istnieje. Zobowiązanie SPOZ Szpitala Powiatowego im. A w O. o zawarcie umowy o transport sanitarny ze skarżącą spółką, zostało przedstawione w formie pisemnej dopiero na etapie złożenia protestu i datowane na dzień 10 kwietnia 2017 r. W oświadczeniu SPOZ Szpital Powiatowy w O. odwołuje się do ustnych ustaleń dokonanych 21 lutego 2017 r. co do zobowiązania się do zawarcia umowy o transport sanitarny, których treść została potwierdzona w pisemnej umowie nr [...] z dnia 21 marca 2017 r. Analiza treści tej umowy prowadzi do wniosku, iż w treści tej umowy nie ma odwołania do wcześniejszych ustaleń, o których mowa w punkcie 3 oświadczenia z dnia 10 kwietnia 2017 r., sporządzonego przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy A w O. Punkt 3 tego oświadczenia potwierdza, że skarżąca nie dysponowała pisemnym zobowiązaniem podwykonawcy, a jedynie ustnym. Tym samym komisja konkursowa słusznie przyjęła, ze dokument nie istniał w dniu złożenia oferty.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej spółki poparł skargę. Podniósł, że nie bez znaczenia dla sprawy jest praktyka prowadzona przez NFZ, dotycząca nie przedstawiania umów. Nigdy na etapie składania ofert NFZ nie żądał przedstawienia na piśmie żadnych umów, czy porozumień dotyczących transportu. Skarżący miał zapewniony transport pacjenta, jednakże nie sporządzano na tę okoliczność umów pisemnych. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przedstawienie przez organ dokumentacji poprzednich konkursów za okres od 6 maja 2008 r. do dnia ostatniego konkursu, czyli do kwietnia 2017 r.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w życie weszło nowe rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania konkursu. Skarżąca podpisała oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami tego rozporządzenia.

Pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniosek o przedstawienie dokumentacji poprzednich konkursów ( od maja 2008 r. do kwietnia 2017 r.), celem wykazania, że dotychczasowa praktyka nie wymagała załączenia do ofert pisemnych oświadczeń o posiadaniu umów związanych z transportem – mimo obowiązywania przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz.U. nr 81, poz. 484).

Pełnomocnik organu oświadczył, iż przepisy powołane przez pełnomocnika skarżącej nie obowiązywały na dzień ogłoszenia konkursu i nie miały zastosowania przy ocenie oferty skarżącej.

Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącej spółki o zobowiązanie organu do złożenia dokumentacji konkursowej, dotyczącej wcześniej ogłaszanych konkursów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie zostały wydane z naruszeniem prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t,j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793, dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej lub ustawa).Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).

W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06). Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, świadczeniodawcom których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert zastrzeżono, iż oferty mogą składać podmioty spełniające wymagania określone m.in. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1658), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz.1146), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) oraz zarządzeniu Nr 12/2015/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżąca w momencie składania oferty zadeklarowała spełnianie warunków wymaganych w pytaniu ankietowym nr 1.5.1.1., cyt: " w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w Zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania".

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1658 ze zm.) w ramach świadczeń gwarantowanych objętych przedmiotowym postępowaniem świadczeniobiorca ma mieć zapewniony przejazd środkami transportu sanitarnego. Także § 8 ust. 2 Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ( tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1146) stwierdza, że świadczeniodawca, w przypadkach określonych w ustawie oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 31 d ustawy zapewnia transport sanitarny w ramach kwoty zobowiązania określonej w umowie, z wyjątkiem świadczeniodawców udzielających świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, jeżeli nie zawarli oni odrębnej umowy. Z powyższego wynika, że składając ofertę skarżąca spółka zobowiązana była do wykazania spełniania ww. warunku.

W myśl § 18 ust. 4 zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Ponadto zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1372) oferent, który deklaruje spełnienie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełnić w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego określone dla oferentów przez NFZ warunki muszą zostać spełnione najdalej na ostatni dzień składania ofert. Oferta musi zatem być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego (v. wyroki NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2345/15, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14, z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15).

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 7 wyżej powołanego zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ oferta powinna zawierać w przypadku, gdy w warunkach zawierania umów lub we wzorze umowy dopuszczone jest zlecanie podwykonawcom udzielania świadczeń opieki zdrowotnej objętych umową – kopię zawartej umowy z podwykonawcą (bez postanowień określających finansowanie) albo zobowiązanie podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem, zawierające zastrzeżenie o prawie Funduszu do przeprowadzenia kontroli na zasadach określonych w ustawie, w zakresie wynikającym z umowy zawartej z dyrektorem oddziału Funduszu.

Skarżąca w złożonej w dniu 24 lutego 2017 r. ofercie nie wymieniła podwykonawcy w zakresie transportu sanitarnego. W związku z tym komisja konkursowa wezwaniem ( z dnia 20 marca 2017 r.) zobowiązała skarżącą do usunięcia braków formalnych do dnia 22 marca 2017 r. Wezwanie zredagowano następująco, cyt.: "Należy złożyć następujące dokumenty: 1. ( Brak umowy o podwykonawstwo w zakresie transportu sanitarnego)".

Skarżąca spółka do oferty załączyła umowę nr [...], zawartą w dniu 20 lutego 2017 r. z podwykonawcą - Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej Szpitalem Powiatowym A w O., której przedmiotem było wykonywanie świadczeń medycznych z zakresu diagnostyki laboratoryjnej, mikrobiologii, rentgenodiagnostyki oraz ultrasonografii. Z treści tej umowy, a także z pozostałych załączników do oferty nie wynika aby z ww. podmiotem lub inną jednostką strona skarżąca zawarła umowę podwykonawstwa w zakresie transportu drogowego.

Wobec powyższego komisja konkursowa zobowiązała oferenta do usunięcia tego braku oferty.

W ocenie sądu treść wezwania nie narusza uprawnień skarżącej. Miała ona bowiem obowiązek zapoznać się z wymienionym w ogłoszeniu o konkursie ofert zarządzeniem nr 12/2015/DSOZ. W § 14 ust. 1 zarządzenia przewidziano formę pisemną składanej oferty i załączników do niej. W myśl § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia, oferent zlecając podwykonawcom udzielanie świadczeń zdrowotnych objętych umową mógł złożyć kopię zawartej umowy z podwykonawcą albo zobowiązanie podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem. Zgodnie z § 14 ust. 1 zarządzenia forma pisemna dotyczy także zobowiązania podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem.

W sprawie pozostaje bezsporne, że skarżąca w dacie składania oferty nie dysponowała pisemnym zobowiązaniem podwykonawcy w zakresie usług transportu medycznego. Jak sama przyznaje na dzień składania ofert posiadała jedynie ustne zobowiązanie podwykonawcy. Okoliczność ta wynika także z treści oświadczenia SPZOZ Szpitala Powiatowego A w O. z dnia 10 kwietnia 2017 r. - punkt 3.

W zaistniałej sytuacji komisja konkursowa zasadnie, na podstawie art. 149 p. 7 ustawy, odrzuciła ofertę skarżącej spółki. Nie można, bowiem zgodzić się z prezentowanym przez skarżącą stanowiskiem, iż zawarcie przez nią ustnego porozumienia z podwykonawcą spełniało wymogi § 14 ust. 1 pkt 7 zarządzenia.

W ocenie sądu niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji, poprzez wezwanie skarżącej do złożenia umowy o podwykonawstwo w zakresie transportu sanitarnego w przypadku, gdy alternatywną formą do umowy jest złożenie zobowiązania podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem.

Skarżąca nie podnosi, by komisja konkursowa honorowała ustne zobowiązania podwykonawców do zawarcia umowy z innymi oferentami, zaś w przypadku skarżącej nie uwzględniła ustnego oświadczenia podwykonawcy.

Doszłoby natomiast do naruszenia przepisu art. 134 ustawy, w przypadku uznania za spełniające warunki konkursu zobowiązania podwykonawcy skarżacej, złożonego ustnie.

Sąd na rozprawie oddalił wniosek skarżącej o zobowiązanie organu do złożenia dokumentacji dotyczącej wcześniej ogłaszanych konkursów, uznając że sposób prowadzenia wcześniejszych konkursów nie jest przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Nawet ewentualne uchybienia występujące w tych konkursach nie mogą mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Pełnomocnik skarżącej, uzasadniając swój wniosek powołał się na dotychczasowa praktykę stosowaną przez NFZ, to jest nie wzywania stron do złożenia pisemnych umów lub porozumień dotyczących transportu.

Powyższe stanowisko sugerować może, iż spółka składając ofertę w dniu 24 lutego 2017r. brała pod uwagę przede wszystkim dotychczasową praktykę konkursową. Nie koncentrowała się natomiast na analizie treści ogłoszenia o przedmiotowym konkursie, w szczególności przepisów określających obowiązki oferentów.

Uwzględniając ww. okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

dc