Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 386/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 44, art. 45 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 6 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skarg A. i A. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie ustanowienia na obszarze gminy Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...}’ 1. stwierdza nieważność uchwały "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustanowienia na obszarze gminy Zespołu Przyrodniczo-"[...]" w części obejmującej nieruchomości położone w obrębie "[...]", jednostka ewidencyjna "[...]", Powiat o numerach ewidencyjnych: "[...]", wpisanych do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy o nr "[...]" oraz o numerach ewidencyjnych: "[...]", wpisanych do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy o nr "[...]"; 2. zasądza od Gminy na rzecz A.S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) oraz A.S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w K "[...]" r. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie ustanowienia na obszarze gminy K Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "D", zwanego dalej Zespołem.

Pełnomocnik A Ś i A Ś zaskarżył tę uchwałę

w zakresie, w jakim obszarem Zespołu zostały objęte ich działki w obrębie S

- odpowiednio: nr "[...]"oraz "[...]" i "[...]".

Zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez:

- objęcie obszarem Zespołu nieruchomości skarżących pomimo braku szczegółowej analizy, czy występują na nich fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, a jeśli tak - to czy występują na całym obszarze tych działek,

- ustanowienie Zespołu na podstawie wyników zawartych w "Charakterystyce obszaru projektowanego Zespołu (...)", podczas gdy analiza ta jedynie w sposób ogólny odnosi się do obszaru, na którym ustanowiono Zespól - w charakterystyce wskazane są wszystkie występujące na terenie ponad 900 hektarowego Zespołu gatunki roślin i zwierząt, natomiast autor opracowania nie zweryfikował, czy te rośliny i zwierzęta występują na wszystkich nieruchomościach objętych Zespołem;

2) art. 44 ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na terenie nieruchomości skarżących, które nie posiadają szczególnych walorów estetycznych i widokowych,

3) art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie gramatycznej wykładni przepisu art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w oderwaniu od art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co skutkowało naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie prawa własności skarżących, polegające na ograniczeniu możliwości korzystania z tych działek w zamierzony przez nich sposób,

4) art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy

o ochronie przyrody poprzez podjęcie uchwały mającej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżących charakter rozstrzygnięcia indywidualnego i interwencyjnego, podczas gdy akty prawa miejscowego charakteryzować się powinny generalnością i abstrakcyjnością.

Pełnomocnik skarżących, powołując się na załączony do skarg wyciąg

z protokołu z sesji Rady gminy Działdowo podniósł, iż celem przedmiotowej uchwały miało być uniemożliwienie skarżącym zrealizowania inwestycji na należących do nich nieruchomościach.

W odpowiedzi na skargę złożoną w imieniu A Ś organ wniósł

o jej odrzucenie wskazując, że została wniesiona przez podmiot do tego nieumocowany, co ma wynikać z tego, iż pełnomocnictwa występującemu radcy prawnemu udzielił brat skarżącego, nieuprawniony do udzielania dalszych pełnomocnictw.

Alternatywny postulat, wyłączny natomiast w odniesieniu do skargi A Ś, to oddalenie skargi.

Zdaniem organu, objęcie obszarem Zespołu nieruchomości skarżących zostało poprzedzone szczegółową analizą krajobrazu naturalnego i kulturowego, której wyniki zostały szeroko opisane w "Charakterystyce obszaru projektowanego Zespołu (...)". Dokument ten utworzono m.in. w oparciu o wyniki kontroli terenowej przeprowadzonej

w "[...]" r. na całym obszarze doliny rzeki S. Wynika z niego, że "cała dolina S" pełni rolę korytarza ekologicznego oznaczeniu regionalnym, na co zwraca się uwagę w studiach uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego zarówno gminy K, jak i gminy D. W związku z tym dolina S od dawna wskazywana była jako obszar wymagający ochrony. Zgodnie z opracowanym przez Polską Akademię Nauk projektem korytarzy ekologicznych obszar projektowanego ZPK leży w granicach korytarza "P – D" (...) Obszar planowanego ZPK wpisuje się zatem w sieć naturalnych korytarzy ekologicznych. Co niezwykle istotne, granice obejmują dolinę po obu stronach S umożliwiając kompleksową ochronę siedlisk całego dna doliny rzecznej." Mając to na względzie należy patrzeć na dolinę rzeki S szeroko i kompleksowo, biorąc pod uwagę jej znaczenie jako całości. Opisywanie występujących na konkretnych działkach gatunków roślin i zwierząt jest niecelowe z uwagi na ich migracje.

Na terenie ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego znajdują się nieruchomości wielu innych właścicieli, co wyklucza indywidualny charakter rozstrzygnięcia.

Utworzenie Zespołu było możliwe z uwagi na fakt, iż jego obszar spełnia przesłanki wskazane w art. 43 ustawy o ochronie przyrody, gdyż na terenie tym występują fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę

ze względu na ich walory estetyczne. Gdyby nie występowały tam m.in. chronione gatunki roślin i zwierząt, Park podworski w Z, starożytny kurhan

k. S, a dolina S nie byłaby wyróżniającym się, atrakcyjnym elementem lokalnego krajobrazu, nie byłoby możliwe utworzenie na tym obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżących w piśmie z "[...]" r. wskazał, iż w sprawie dotyczącej A Ś nie zostało udzielone "dalsze pełnomocnictwo" w rozumieniu art. 39 pkt 2 p.p.s.a. Pełnomocnictwo procesowe zostało udzielone przez osobę, która jest pełnomocnikiem w rozumieniu

art. 98 i dalszych kodeksu cywilnego. Zakres pełnomocnictwa materialnego udzielonego przez A Ś M Ś dotyczy wszystkich spraw związanych ze zwykłym zarządem działalności prowadzonej przez A Ś, w związku z czym należy uznać, że prowadzenie postepowań administracyjnych lub cywilnych związanych z tą działalnością, w tym powoływanie pełnomocnika procesowego mieści się w zakresie zwykłego zarządu.

Pełnomocnik stwierdził, iż powoływanie się organu na kwestię migracji

w odniesieniu do roślin jest mało wiarygodna. Z kolei w odniesieniu do zwierząt pojęcie "korytarza ekologicznego" oznacza w praktyce tyle, że przez ten obszar określone zwierzęta mogą się przemieszczać, a więc na nim nie przebywają w sposób stały. Skarżący nie zamierzają prowadzić inwestycji na całym obszarze swych nieruchomości, a jedynie na ich niewielkiej części. Trudno w takiej sytuacji uznać, by zwierzęta migrujące utraciły możliwość przemieszczania się przez obszar korytarza. Jedynie teren samej inwestycji będzie ogrodzony, natomiast pozostała nieruchomość będzie mogła pełnić funkcję korytarza, o ile faktycznie ją pełni. Przykłady zwierząt korzystających korytarza, czyli ślimak, mrówka, kret, żaba i skowronek nie kojarzą się szczególnie

z migracją, poza skowronkiem, któremu inwestycja nie będzie w niej przeszkadzała. Brak istotnych argumentów wskazujących na walory przyrodnicze terenu. Organ przyznaje de facto, że nie ma tam żadnych zwierząt osiadłych. Pozostałe zwierzęta przebywają tam okresowo lub sporadyczni, przy czym miejsca, w których występuj, mają charakter zmienny. Przy takiej argumentacji każdy obszar może być uznany za obszar o szczególnych walorach przyrodniczych. Rzadko się bowiem zdarza, aby na jakimś obszarze nie występowały żadne zwierzęta i rośliny. Jeśli chodzi

o występowanie na przedmiotowym terenie parku podworskiego lub też kurhanu, to te elementy krajobrazu mieszczą się w kompetencji konserwatora zabytków.

Pełnomocnik organu przedłożył na wezwanie Sądu "Charakterystykę obszaru projektowanego Zespołu (...)" oraz załącznik kartograficzny do niej, zawierający zobrazowanie lokalizacji działek skarżących. Odpowiadając na zobowiązanie do wykazania walorów widokowych lub estetycznych będących podstawą utworzenia Zespołu, występujących na nieruchomościach skarżących (czy występują na całych ich powierzchniach, czy części) oraz najbliższym ich otoczeniu, pełnomocnik organu wskazał, iż w charakterystyce obszaru projektowanego zespołu zostały wykazane walory przyrodnicze, krajobrazowe i kulturowe. Przedstawił argumenty za tym, iż walory przyrodniczo-krajobrazowe nie mogą być oceniane przez pryzmat wartości przyrodniczych poszczególnych nieruchomości.

Pełnomocnik skarżących, zobowiązany do wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym., wskazał, iż stanowiące ich własność nieruchomości objęte terenem Zespołu służą do prowadzenia działalności rolniczej, gospodarczej oraz zalesień, co wynika z odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielonej przez Wójta Gminy K. Nieruchomości zostały zakupione w celu realizacji inwestycji związanych z produkcją rolną. Podjęcie zaskarżonej uchwały uniemożliwi przeprowadzenie takiej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.). Istotne jest, iż Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Nadto, stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego o nazwie "Dolina rzeki S" wywodzić należy z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2018, poz. 994 – dalej jako u.s.g.) i na tejże podstawie prawnej swoją skargę oparł pełnomocnik skarżącego. Przywołany przepis określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej również wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

Analizując wymienione wyżej warunki stwierdzić należy, że kwestionowany akt zaliczyć należy do kategorii wymienionej w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ochrony środowiska i przyrody, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienia dla podjęcia aktu w warunkach przedmiotowej sprawy poszukiwać z kolei należy w przepisie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2018, poz. 142- dalej jako u.o.p.) stanowiącym, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Tego rodzaju uchwała o ustanowieniu zespołu przyrodniczo - krajobrazowego stała się przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Charakter uchwały jako aktu prawa miejscowego, zdaniem Sądu, wątpliwości nie budzi. Zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnego adresata, zaś postanowienia i regulacje tejże uchwały stanowią źródło prawa dla organów administracji rozstrzygających w sprawach obywateli.

Dalej rozważenia i wyjaśnienia wymaga spełnienie kolejnego z wymienionych w art. 101 ust. 1 u.s.g. warunków, a więc czy skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały a nadto, czy zapisy będące przedmiotem kwestionowanej uchwały, powodują naruszenie tego interesu skarżących. Dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że regulacje zawarte w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia, naruszają interes prawny skarżących, koniecznym staje się dokonanie oceny, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. przez akt prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie może ograniczać się tylko do samego faktu lokalizacji nieruchomości gruntowych na obszarze rzeczonej formy ochrony. W ocenie Sądu z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego, w duchu powyżej prezentowanym, będziemy mieli do czynienia w sytuacji inkorporowania przez radę gminy tych zakazów właściwych dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybranych spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.s.g., które mogą co najmniej utrudnić proces zagospodarowania (zabudowy) działek zlokalizowanych na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W szczególności, w powyższym kontekście, istotny jest zakaz: zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p.), ewentualnie wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.p.), czy też uszkadzania i zanieczyszczania gleby (art. 45 ust. 1 pkt 3 u.o.p.), które we wzajemnej konfiguracji mogą, co najmniej, ograniczać zagospodarowanie nieruchomości gruntowej (działki gruntu) w zależności od rodzaju inwestycji i jej rozmiaru (skali). Należy bowiem zwróci uwagę na oczywisty fakt, że art. 44 ust. 2 u.o.p;. nie statuuje swoistego automatyzmu obligującego radę gminy do transkrypcji do uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy wszystkich zakazów z art. 45 ust. 1 tej ustawy, a tym, bardziej do ustanowienia ich obowiązywania na całym obszarze tej formy ochrony, co wynika wprost z tekstu przywołanej jednostki redakcyjnej w zakresie określenia zakazu właściwego dla tego obszaru lub jego części.

Na takowym zakazie zabudowy opiera się zarzut skargi, choć w ocenie Sądu, naruszenie interesu pranego warunkującego merytoryczną oceną uchwały w przedmiocie ustanowienia formy ochrony, jaką jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy, należy poszukiwać w normach prawa materialnego zawartych w uchwale statuującej te formę ochrony, a mających oparcie w delegacyjnej normie ustawowej, a nie poszukiwać jej poza obrębem rzeczonej uchwały i ustawy o ochronie przyrody w innych instytucjach prawnych normujących proces budowalny.

W badanej sprawie niewątpliwie naruszenie interesu skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nastąpiło wskutek transkrypcji do ocenianej uchwały wszystkich zakazów wyszczególnionych w art. 45 ust. 1 u.o.p., których (części z nich) normatywne znaczenie Sąd wyłoży w dalszej części.

Naruszenie interesu prawnego skarżących warunkuje merytoryczna oceną uchwały Nr "[...]" Rady Gminy w K dnia "[...]"r. w sprawie ustanowienia na obszarze gminy K Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "D", zwanego dalej Zespołem, która - przez pryzmat zarzutów skargi - została wydana z naruszeniem art. 43, art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w odniesieniu do działek skarżących, bowiem brak materiału dowodowego uzasadniającego występowanie na nieruchomościach skarżących szczególnych celów ochrony uzasadniających objęcie ich granicami zespołu, co skutkowało poddaniem przedmiotowych nieruchomości pod reżim zakazów transkrybowanych do uchwały z art. 45 u.o.p.

Sąd, w składzie orzekającym, popiera wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo-krajobrazowy, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności i z tego też względu kontrola sądowa tego rodzaju aktu powinna ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. Zatem w sytuacji, gdy utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, że na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że wartości takie występują na całym obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest niewystarczające ( wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010. II OSK 1053/10).

Analiza uzasadnienia analizowanej uchwały przekonuje o zasadności zarzutu skargi naruszenia art. 43 u.o.p. poprzez ustanowienie przedmiotowego zespołu na nieruchomościach skarżących, bez dowodowej weryfikacji, czy rzeczone działki stanowią fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Uzasadnienie skarżonej uchwały wskazuje, że "D" obejmuje siedliska dna doliny rzecznej oraz fragmenty zbocza doliny i ekosystemy na skraju doliny. Wspomina elementy krajobrazu naturalnego, jakim są m. in. łąki torfowiska niskie, roślinność, w szczególności kaukaski barszcz. Wspomina o 44 dębach- pomnikach przyrody, w parku podworskim w Z dodając, że drzewa zostały objęte ochroną w "[...]" r. Przywołuje i specyfikuje wiele populacji zwierząt. Za elementy krajobrazu naturalnego uznaje także rowy ,melioracyjne, zadrzewienia i lasy, których ważnym elementem są stosunkowo liczne martwe drzewa, które stanowią miejsca lęgowe ptaków oraz siedliska owadów. Ważnym elementem krajobrazu są także naturalne szlaki migracji zwierząt i roślin, gdyż cała dolina S pełni rolę korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym.

Nie negując i nie deprecjonując faktu występowania w dolinie rzek S częściowo wyspecyfikowanych powyżej elementów krajobrazu naturalnego, a także kulturowego, czego przejawem jest cmentarz wojenny z okresu I wojny światowej oraz starożytny kurhan k. S (charakterystyka obszaru projektowanego Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "D"", opracowana "[...]"r.) dostrzec wypada, że przekazane wraz ze skargą akta sporawy nie potwierdzają, aby rzeczone elementy krajobrazu występowały na działkach skrzących, co jest koniecznym warunkiem włączenia ich w obręb rzecznego zespołu, a nadto brak analizy wskazującej na konieczność dostosowania rodzaju zakazów z art. 445 ust. 1 u.o.p. do specyfiki elementów krajobrazu naturalnego i kulturowego, których występowanie na tychże działkach dowodowo zweryfikowano. Wprawdzie odnotować należy, że na rzecz Rady Gminy w K przemawia fakt nieuregulowania w ustawie o ochronie przyrody sposobu dowodowej weryfikacji elementów krajobrazu naturalnego i krajobrazowego warunkujących utworzenie tej formy ochrony, gdyż w tej mierze ustawa wymaga jedynie, by projekty uchwały o ustanowieniu (także zniesieniu) został uzgodniony z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co w sprawie miało miejsce (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O z dnia "[...]" r.,"[...]"). Jednak – w ocenie Sądu – nie nudzi jakichkolwiek wątpliwości, że niezbędnym warunkiem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest dowodowa weryfikacja fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujących na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne występującego na konkretnym obszarze, w przeciwnym bowiem wypadku materianoprawna przesłanka ustanowenia tej formy ochrony zawarta w art. 43 u.o.p. byłaby normą bankietową, której hipoteza nie poddawałaby się jakiejkolwiek weryfikacji, czyniąc ja normą niesankcjonowaną, a w konsekwencji jej stosowalność pozostawiając poza jakąkolwiek kontrolą, w tym także sądową.

Tak rozumianą potrzebę dowodowego ustalenia walorów widokowych lub estetycznych fragmentów krajobrazu naturalnego i krajobrazowego rozumiał lokalny ustawodawca, tj. Rada Gminy K, skoro podjęcie uchwały w przedmiotowym zakresie poprzedziła zleceniem opracowania, wspominanego powyżej, a tytułowanego charakterystyką obszaru projektowanego obszaru ZPK "D:". Brak w ustawie o ochronie przyrody przepisów normujących sposób dokumentowania zasadności utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie pozwala czynić Radzie Gminy w K zarzutu braku specyfikacji w przywołanej charakterystyce obszaru, a tym bardziej w uzasadnieniu badanej uchwały ewidencyjnej numeracji działek objętych tą formą ochrony, jednakże brak jakichkolwiek materiału dowodowego czyni opis granic zespołu zawarty w załączniku nr 2 do ocenianej uchwały całkowicie nieweryfikowalny. Celem przezwyciężenia tegoż mankamentu ustawowego Rada Gminy została zarządzeniem z dnia "[...]" r. zobligowana do wykazania walorów widokowych lub estetycznych będących podstaą utworzenia przedmiotowego Zespołu, a występujących nie tylko na działkach skarżących (ich całości, względnie części), lecz także w najbliższym otoczeniu. Rzeczonemu wyzwaniu Rada Gminy w K nie sprostała, gdyż w piśmie procesowym z dnia "[...]" r. ograniczyła się do konstatacji, że walory przyrodniczo-krajobrazowe nie mogą być oceniane przez pryzmat wartości poszczególnych nieruchomości. Ten tok rozumowania czyni sądowa kontrolę granic obszaru objętego tą formą ochrony, a w tym zasadność objęcia nią także nieruchomości gruntowych skarżących, całkowicie niekontrolowalną. Tymczasem wskazane w uzasadnieniu uchwały elementy krajobrazu naturalnego i kulturowego, jako elementy obiektywnie istniejącej rzeczywistości, są dowodowo weryfikowalne. Sąd nie znajduje przyczyny, dla której niemożliwe byłoby wykazanie, że wszystkie elementy krajobrazu naturalnego i krajobrazowego przywołane w uzasadnieniu badanej skarżone uchwały, jak również opisane w przywołanej charakterystyce obszaru Zespołu, cechujące się walorami widokowymi lub estetycznymi, występują na nieruchomościach gruntowych skarżących, skoro – jak wspomniano – są to weryfikowalne dowodowo elementy otaczającej rzeczywistości. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w kontekście powierzchni działek skarżących, w szczególności działki nr "[...]" o powierzchni "[...]"ha, nie sposób bowiem przekonywująco twierdzić, ż cennych widokowo lub estetycznie elementów krajobrazu naturalnego i kulturowego nie sposób dostrzec na takowym obszarze. Niesprostanie dowodowemu wykazaniu, że szczególne cele ochrony znamienne hipoteza art. 43 u.o.p. uzasadniające objęcie działek skarżących granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego uzasadniało stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżących zdefiniowanego i mierzalnego powierzchnia ich nieruchomości gruntowych. Nie sposób bowiem odeprzeć zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017, poz. 1073 j.t.) - statuującego prawo każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich - będącego emanacją sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 140 kodeksu cywilnego (Dz.U.2018, poz. 1025 j.t.), a w konsekwencji także naruszenia art. 21 ust. 1 1 Konstytucji RP chroniącego własność oraz art. 64 ust. 3 tej Konstytucji dopuszczającego ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności poprzez niewykazanie prymatu interesu społecznego nad indywidualnym przemawiającego na rzecz objęcia działek skarżących granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a przeto naruszenia zasady proporcjonalności wskutek nieusprawiedliwionego ograniczenia prawa własności skarżących do sposobu korzystania z tychże działek w sposób przez nich zamierzony. W tym też kontekście należy odczytywać zarzut skarżących o intencjonalnym włączeniu ich działek do przedmiotowego Zespołu, co udowadnia załączone do skargi protokół nr "[...]" sesji Rady Miasta D.

Reasumując, utworzenie chronionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wymaga wykazania, że rzeczywiście znajdują się na nim cenne wartości przyrodnicze, a zatem ogólnikowe, blankietowe stwierdzenie, że takowe występują, nie jest wystarczające. W okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy Rada Gminy w K nie wykazała, aby na nieruchomościach skarżących tak zdefiniowane elementy krajobrazu naturalnego i kulturowego istotnie występowały, a zatem Rada nie pododała wymogowi należytego udokumentowania pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych potencjalnie zlokalizowanych na przedmiotowych działkach, czyli w istocie rzeczy nie wykazała celu ochrony zdefiniowanego w art. 43 u.o.p.

Jednocześnie Sąd nie podziela obaw skarżących, że art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody zakazujący "zmiany sposobu użytkowania ziemi" zakazuje zabudowy. Po pierwsze rzeczony zakaz nie zawiera wprost zakazu zabudowy, jak ustawodawca to wyraził np. w art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4, art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346; wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059; wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482). Zatem z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Wprawdzie pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało zdefiniowane w ustawie o ochronie przyrody ani w uchwale w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie ma przeszkód, aby wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia posługiwać się przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U.2017, poz. 1161 j.t.), tj. art. 4 ust. 6 stanowiącym, że przez "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Brak jest zatem podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby ustawy o ochronie przyrody. W rezultacie powyższe "zmiana sposobu użytkowania ziemi" jest synonimem "zmiany sposobu użytkowania gruntu" i winna być interpretowana w duchu art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i lęsnych.

Natomiast o wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, względnie o uszkadzania i zanieczyszczania gleby, można mówić w sytuacji wykonania takich prac, jak tytułem przykładu niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki czy wycięcie lasu.

W reasumpcji zaskarżona uchwała narusza art. 43 u.o.p., a przeto w konsekwencji także art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot każdemu skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie "[...]" zł oraz koszty zastępstwa procesowego

w kwocie "[...]" zł wraz z wraz z opłatą od pełnomocnictwa rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).