Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 332/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Umorzono postępowanie administracyjne w całości
Powołane przepisy: article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1356
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 46, art. 46a, art. 46b, art. 48a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 18 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności, ustanowionego w związku z wystąpieniem stanu epidemii 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie z dnia 28 września 2020 r., nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne w całości, 3) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz W. W. kwotę 2200 (dwa tysiące dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. W., reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego P. W., jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej również jako: "organ odwoławczy" lub w skrócie "OPWIS") z dnia 18 marca 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie (dalej też jako "organ pierwszej instancji" lub w skrócie: "PPIS") z dnia 28 września 2020 r., nr [...], o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za naruszenie zakazu określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356, ze zm.).

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu [...] 2020 r., upoważniony pracownik PPIS w Nysie w obecności funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] (dalej KPP), przeprowadził kontrolę sanitarną w [...] w [...] przy ul. [...], prowadzonym przez W. W. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w [...] ul. [...], w zakresie przestrzegania wymagań przeciwepidemicznych określonych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów związku z wystąpieniem stanu epidemii. Podczas kontroli stwierdzono, że pomimo zakazu określonego w cytowanym powyżej § 7 ust. 1 rozdział 3 rozporządzenia przedsiębiorca zorganizował dyskotekę w pomieszczeniach [...] na dwóch poziomach, w której uczestniczyło 89 osób tańczących przy głośnej muzyce. Ilość osób właściciel obiektu podał na podstawie sprzedanych biletów. Stwierdzono, że osoby przebywające w obiekcie nie zachowywały odległości 1,5 m.

W związku z powyższym, pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. PPIS w Nysie zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz wezwał do złożenia wyjaśnień w terminie 5 dni od daty otrzymania wezwania.

W dniu 3 września 2020 r. pisemne wyjaśnienie złożył pełnomocnik skarżącego - radca prawny P. W. W piśmie tym pełnomocnik skarżącego kwestionował podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie akcentując, że kontrola została przeprowadzona bez stosownego upoważnienia, nie sporządzono protokołu jak również innych dokumentów, do którego skarżący mógłby się ustosunkować. Wskazał też, że w związku z wystąpieniem na terenie Polski stanu pandemii SARS COV-2, skarżący zmienił profil i przedmiot działalności gospodarczej z dyskoteki na koktajlbar ewentualnie pub. W związku z powyższym, w lokalu przyjmuje się mniejszą liczbę gości, tj. liczba osób odpowiada liczbie miejsc siedzących w lożach, przy stolikach oraz przy barze. Każdy gość zobowiązany jest przed wejściem do lokalu do założenia maseczki, w lokalu wprowadzono tabliczki informujące o zachowaniu dystansu 2m, a także o konieczności dezynfekcji rąk. W lokalu nie jest odtwarzana głośna muzyka oraz nie są emitowane dyskotekowe elementy świetlne. Pełnomocnik podkreślił, że odpowiednie wpisy w zakresie zmiany przedmiotu działalności gospodarczej zostały wprowadzone do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (dalej w skrócie: CEiDG), w której przedmiot przeważającej działalności firmy skarżącego obejmuje PKD 56.10. Stąd, przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość w stosunku zgłoszonego przedmiotu działalności.

W dniu 15 września 2020 r. do PPIS w Nysie wpłynęła notatka urzędowa dotycząca naruszeń nakazów, zakazów, ograniczeń związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzona w dniu [...] 2020 r. przez funkcjonariusza KPP w [...], z której wynika, że w dniu [...] 2020 r. o godzinie 2:30 dokonano czynności kontrolnych w [...] w [...] ul. [...], w trakcie których obecny był przedsiębiorca W. W. prowadzący działalność o nazwie [...] zarejestrowany w CEiDG, NIP [...]. Podczas ww. czynności stwierdzono, że pomimo zakazu określonego w § 7 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. przedsiębiorca zorganizował dyskotekę, imprezę taneczną biletowaną, w której bawiące się osoby przy głośnej muzyce w pełni wypełniły salę taneczną (ok. 100 osób) wbrew wprowadzonym ograniczeniom zakazom i nakazom oraz, że osoby przebywające w obiekcie nie zachowały odległości 1,5m między sobą.

W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 28 września 2020 r., nr [...] PPIS w Nysie, nałożył na W. W. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A ul. [...], [...] [...] karę pieniężną w kwocie 10.000,00 zł za naruszenie ustanowionego zakazu w § 7 ust. 1 rozdział 3 "Ograniczenia, zakazy i nakazy dotyczące całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, do odwołania ustanowiono zakaz działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych (pkt 1). Rozstrzygnięciu zawartemu w pkt 1 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 48a ust.1 pkt 3, ust.3 pkt 1, ust.4, ust.7 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm. - zwanej dalej ustawą) i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.] - zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że skarżący jako przedsiębiorca nie zastosował się do obowiązku wynikającego z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w ten sposób, że ok. godziny 23:30, w zakładzie o nazwie [...] w [...] zorganizował biletowaną imprezę taneczną, pomimo obowiązującego zakazu działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Podkreślił, że z rejestru CEiDG wynika, że w profilu zgłoszonej działalności wykazany jest kod PKD 93.29A, - podklasa ta obejmuje działalność miejsc do tańczenia (np. dyskoteki, sale taneczne). Z informacji ze strony internetowej wynika, że [...] jest otwarty od godziny 22:00, natomiast przeważającą działalnością przedsiębiorcy jest kod PKD 56.10.A - Restauracje i inne placówki gastronomiczne, w tym kod PKD 56.30 - obejmujący przygotowywanie i podawanie napojów do konsumpcji na miejscu, podklasa ta obejmuje działalność m. in. dyskotek (serwujących głównie napoje). Zakład o nazwie [...] w [...] ul. [...], został zatwierdzony w zakresie serwowania i wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych, wód mineralnych, napojów bezalkoholowych decyzją PPIS w [...] z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak [...] i wpisany do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej pod nr [...] oraz dokonanej zmiany w rejestrze zakładów pod wskazanym numerem wpisu w zakresie zmiany przedsiębiorcy na rzecz W. W., który wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2018 r. poinformował o zmianie przedsiębiorcy prowadzącego ww. zakład. Organ wskazał, że przedsiębiorca zorganizował dyskotekę, imprezę taneczna biletowaną, w której bawiące się osoby wypełniły salę taneczną (ok. 100 osób), wbrew wprowadzonym ograniczeniom zakazom i nakazom, oraz że osoby przebywające w obiekcie nie zachowały odległość 1,5m między sobą. Podał też, że ustalenie naruszenia powyższego obowiązku wynikającego z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 7 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów poczynił w oparciu o adnotację urzędową z dnia [...] 2020 r. i notkę urzędową KPP w [...]. Dokumenty te organ ocenił jako wiarygodne, rzetelne, stanowiące istotne i kluczowe źródło stanu faktycznego. Uzasadniając podstawę prawna decyzji organ powoła się na art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy. Wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności art. 46b pkt 2 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł, zatem, administracyjna kara pieniężna może być nałożona tylko w wysokości określonej ww. przepisem. Przepisy ww. ustawy nie regulują natomiast przesłanek wymiaru kary, dlatego w tym zakresie należy stosować regulacje zawarte w k.p.a. Dlatego, w myśl art. 189d k.p.a., organ wymierzając skarżącemu karę wysokości 10.000 zł wziął pod uwagę świadome i celowe naruszenie zakazu w czasie obowiązywania na terenie Polski stanu epidemii, posiadanie wiedzy na temat zakazów i nakazów, ograniczeń w tym posiadanie wiedzy na ten temat z mediów, a także dwukrotne stwierdzenie naruszenia ustawowego zakazu. Stad organ nie znała podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie przez organ administracji wyższego stopnia wykonalności zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 1, do chwili wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 233 Konstytucji RP oraz art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ponieważ uchwalone przez rząd rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii rząd samoistna działalność prawotwórcza, doprowadziło do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji, na mocy którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skarżący wskazał też, iż w kontekście art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, legislator mógł wprowadzić wyłącznie czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, podczas gdy wprowadzonymi zapisami doprowadził do zakazania prowadzenia działalności gospodarcze, w tym prowadzenia klubów nocnych oraz dyskotek. Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej, wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Alternatywnie skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 86 i 10 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie przez organ administracji pełnego materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego - w tym co najmniej dowodu z przesłuchania w charakterze strony skarżącego oraz w ograniczonym ilościowo zakresie osób przebywających w [...] - pozwalającego na przyjęcie, że skarżący nie naruszył zakazów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r., ponieważ w okresie dokonywanych czynności kontrolnych skarżący nie prowadził działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, ale działalność przedmiotem świadczonych usług odpowiadającą koktajlbarowi ewentualnie pubowi. Końcowo skarżący zwrócił uwagę na naruszenie przez organ administracji również art. 7, art. 77 § 1, art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając wyłącznie na bezkrytycznym przyjęciu jako poczynionych przez siebie ustaleń faktycznych wynikających z treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji z dnia [...] 2020 r., chociażby nie podejmując próby wyjaśnienia wszystkich okoliczności przywołanych przez skarżącego w złożonych wyjaśnieniach, iż faktycznie w okresie prowadzonych czynności kontrolnych w lokalu skarżącego nie prowadził działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek czy klubów nocnych, tylko koktajlbaru ewentualnie pubu.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 18 marca 2021 r., nr [...], Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej OPWIS), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że PPIS w Nysie wydając zaskarżoną decyzję działał w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, oraz przede wszystkim kierując się ochroną życia i zdrowia ludzi. Wprowadzony przez prawodawcę zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych jest rozwiązaniem prawnym mającym na celu ograniczenie nawiązywania bezpośredniego kontaktu między ludźmi i tym samym przerwanie potencjalnych dróg szerzenia się zakażenia SARS-CoV-2. Dokonując ustaleń w sprawie organ oparł się w szczególności adnotacji urzędowej PPIS nr [...] z dnia [...] 2020 r. oraz notatce urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzonej w dniu [...] 2020 r. przez funkcjonariusza KPP w [...]. W ocenie organu odwoławczego, są czytelne, a ich treść stanowi wiarygodne i niebudzące wątpliwości dowody w niniejszej sprawie. Z adnotacji urzędowej z dnia [...] 2020 r. sporządzonej przez pracownika PSSE w Nysie przeprowadzającego kontrolę wraz z funkcjonariuszem KPP w [...] jasno wynika, iż przedsiębiorca zorganizował dyskotekę - imprezę taneczną biletowaną, gdzie uczestnicy tańczyli przy głośnej muzyce, w której osoby przebywające w obiekcie nie zachowały odległości 1,5 m. Notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza KPP w [...] z dnia [...] 2020 r. również potwierdza zorganizowanie dyskoteki, imprezy tanecznej biletowanej, w której bawiące się osoby przy głośnej muzyce w pełni wypełniły salę taneczna. Osoby również nie zachowały odległości 1,5 m miedzy sobą. Fakt, iż w obiekcie została zorganizowana dwukrotnie dyskoteka - zabawa taneczna biletowana, wskazuje jednoznacznie na nieprzestrzeganie obowiązującego w dniach kontroli zakazu. Wobec powyższego sprawa nie wymagała dalszego wyjaśnienia ani zbierania dodatkowego materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego, ustalony na podstawie adnotacji urzędowej oraz notatki policyjnej stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Ponadto, materiał ten został zgromadzony na podstawie przeprowadzonej dwukrotnej kontroli zarówno pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Nysie, jak również funkcjonariusza policji KPP w [...]. Organ przypominał, że Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz.U. z 2021 r. poz. 195). Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są kluczowym ogniwem procesu zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co jest szczególnie istotne dla bezpieczeństwa zdrowotnego ludności w stanie epidemii wywołanej przez SARS-CoV-2. Zakażenie SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 - Dz.U. poz. 325 z późn. zm.), jako wywołujące chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zaraźliwa w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.). Gdy zaistnieje taka potrzeba wsparcia pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie prowadzonych kontroli i egzekucji obowiązujących przepisów udzielają policjanci. Ponadto funkcjonariusze podejmują interwencje w przypadkach zgłoszonych im naruszeń obowiązującego reżimu sanitarnego oraz gdy w trakcie służby zaobserwują, że dochodzi do łamania prawa również w tym zakresie. Reakcja policjantów na takie złamanie prawa jest adekwatna do zastanych okoliczności, dlatego służby odpowiedzialne za przeciwdziałanie epidemii koronawirusa i kontrolowanie przestrzegania wprowadzonych zasad, interweniują wówczas, gdy dochodzi do rażącego naruszania przepisów, mogącego skutkować gwałtownym rozprzestrzenieniem się choroby. Przedstawiciele Państwowej Inspekcji Sanitarnej wraz z funkcjonariuszami policji przeprowadzają kontrole, celem których jest przeciwdziałanie powstawaniu nowych ognisk koronawirusa oraz podniesienie świadomości ludzi w zakresie obowiązujących przepisów sanitarnych.

Brak jest najmniejszych powodów, dla których pracownik PSSE w Nysie oraz funkcjonariusze policji mieliby poświadczyć w sporządzonych dokumentach nieprawdę. Wyjaśnienia skarżącego, że "w okresie prowadzonych czynności kontrolnych w jego lokalu nie była prowadzona działalność polegająca na prowadzeniu dyskotek czy klubów nocnych, tylko koktajlbaru ewentualnie pubu", służą jedynie uniknięciu odpowiedzialności administracyjnej. Zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Zebrany materiał dowodowy, jednoznacznie potwierdza stan faktyczny ustalony przez organ. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis ten jest szczególnie istotny w okresie panującej epidemii, kiedy prowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności w postaci przesłuchania świadków czy stron, jest dodatkowo utrudnione, gdyż wiąże się z dodatkowym ryzykiem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. W ocenie organu odwoławczego, nie było zatem konieczne przesłuchanie strony lub osób przebywających w [...] w charakterze świadka, gdyż stan faktyczny został ustalony w sposób jednoznaczny, co wynika ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nysie rozważył przy tym, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wagę i okoliczności ustalonego naruszenia prawa, w szczególności wziął pod uwagę takie przesłanki jak świadome i celowe naruszanie zakazu w czasie obowiązywania na terenie Polski stanu epidemii, posiadanie wiedzy na temat zakazów i nakazów, ograniczeń w tym posiadanie wiedzy na ten temat z mediów, które o przepisach ograniczeń informują społeczeństwo na bieżąco. Stwierdzone naruszenie ustanowionego zakazu miało przy tym miejsce dwukrotnie. Z tego względu wymierzono karę pieniężną w wysokości 10.000 zł określoną w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że pomimo nałożenia przez PPIS w Nysie kary pieniężnej skarżący w dalszym ciągu w czasie obowiązywania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii organizował imprezy taneczne, co organowi odwoławczemu jest wiadome z urzędu. Ponadto, przed PPIS w Nysie prowadzone jest inne postępowanie administracyjne o wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej administracyjnej w związku ze zorganizowaniem w dniu [...] 2021 r. imprezy tanecznej, pomimo obowiązującego zakazu działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Natomiast decyzją z dnia 30 stycznia 2021 r., nr [...], PPIS w Nysie unieruchomił obiektu o nazwie [...] w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu dyskoteki i klubu nocnego, do czasu ustąpienia z przestrzeni publicznej przesłanek zagrażających życiu i zdrowiu ludzi w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego P. W. wniósł o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w zakresie określonym w punkcie 1 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji do chwili wydania orzeczenia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 233 Konstytucji RP oraz art. 46ai art. 46b pkt 1- 6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez nałożenie przez organ administracji kary pieniężnej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które wprowadziło zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, podczas gdy tylko akt prawny rangi ustawy - w sytuacji nieogłoszenia przez Państwo polskie jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji RP - może wprowadzać określonego rodzaju ograniczenia, ale nie zakazy w zakresie wolności i praw określonych w art. 22 Konstytucji RP, tj. wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Z ostrożności procesowej w przypadku nie uwzględnienia przez Sąd powyższego zarzutu zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. błąd w ustaleniach stanu faktycznego, polegający na przyjęciu przez organ administracji, że w trakcie prowadzonych czynność kontrolnych przez organ administracyjny oraz Policję na miejscu w lokalu skarżącego, prowadzona przez niego w tym okresie działalność gospodarcza polegała na prowadzeniu dyskoteki i klubu nocnego, podczas gdy prowadził on działalność o profilu odpowiadającym świadczonym usługom koktajlbaru ewentualnie pubu,

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 86 i 10 § 1 k.pa. poprzez niezebranie przez organ administracji pełnego materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego - w tym co najmniej dowodu z przesłuchania w charakterze strony skarżącego oraz w ograniczonym zakresie osób przebywających w [...] - pozwalającego na przyjęcie, że skarżący nie naruszył zakazów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r., ponieważ w okresie dokonywanych czynności kontrolnych skarżący nie prowadził usług polegających na prowadzeniu dyskoteki i klubu nocnego, ale działalność przedmiotem świadczonych usług odpowiadającą koktajlbarowi ewentualnie pubowi,

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ administracji zasady prawdy obiektywnej oraz niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając wyłącznie na bezkrytycznym przyjęciu - jako poczynionych przez siebie - ustaleń faktycznych wynikających z treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji z dnia [...] 2020 r.,

3. pominięcie twierdzeń i oświadczeń skarżącego złożonych przez niego w wyjaśnieniach do prowadzonego postępowania, iż faktycznie w okresie prowadzonych czynności kontrolnych w jego lokalu nie była prowadzona działalność polegająca na prowadzeniu dyskotek czy klubów nocnych, tylko koktajlbaru ewentualnie pubu, na co wskazuje liczba stwierdzonych w trakcie kontroli gości, liczba osób odpowiadających która odpowiadała liczbie miejsc siedzących w lożach, brak głośnej muzyki, brak emitowania jakiekolwiek dyskotekowych elementów świetlnych oraz samo zachowanie gości w lokalu którzy wyłącznie słuchali emitowaną muzykę bez możliwości tańczenia.

W uzasadnieniu stawianych zarzutów wskazał, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Następnie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz późniejszych rozporządzeń wydawanych na tej samej podstawie - wprowadzono określonego rodzaju ograniczenia w wolnościach osobistych, w tym w zakresie spornego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. W ocenie skarżącego, Konstytucja w tym zakresie przewiduje inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej, bowiem zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, tylko w drodze ustawy można wprowadzić zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela wynikających z Konstytucji w okresie obowiązywania stanu klęski żywiołowej, w tym również w zakresie art. 22 obejmującym wolność działalności gospodarczej. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z dnia 7 sierpnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP, tj. na podstawie procedury ogłoszonej w akcie prawnym o odpowiedniej randze prawnej. W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Natomiast Rada Ministrów - w związku ze wprowadzaniem stanu epidemii oraz wprowadzenia z tego tytułu stosownych ograniczeń, nakazów i zakazów - zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. Dlatego do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Stanowisko takie zaprezentował również WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 219/20. Reasumując stwierdził, że prawodawca - wprowadzając określonego rodzaju zakazy, nakazy i ograniczenia w związku z wprowadzeniem stanu epidemii - winien je wprowadzić w trybie przewidzianym przez akty prawne wyższego rzędu, czego nie uczynił doprowadzając do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 86 i 10 § 1 k.p.a. skarżący podniósł, że organ administracji nie ustosunkował się do jego wyjaśnień złożonych w dniu 1 września 2020 r. do prowadzonego postępowania, a także nie podjął jakichkolwiek czynności mających potwierdzić prawdziwość dokonanych ustaleń, pomimo, iż w treści ww. pisma skarżący podniósł szereg argumentów świadczących o zgodności z prawem prowadzonej przez niego działalności po zmianie profilu i przedmiot działalności prowadzonej działalności gospodarczej z dyskoteki na koktajlbar ewentualnie pub. Organ administracyjny bezkrytycznie przyjął - za podstawę wydania zaskarżonej decyzji - ustalenia wynikające z treści notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji. W ocenie skarżącego, treść notatki nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, organ administracji nie przesłuchał w charakterze strony skarżącego oraz jakiejkolwiek innej osoby przebywającej w lokalu w dniu przeprowadzenia czynności kontrolnych. Jednocześnie skarżący zaprzeczył, aby w dniu przeprowadzania kontroli przez organ administracji czy Policję w lokalu była odtwarzana głośna muzyka oraz były emitowane jakiekolwiek dyskotekowe elementy świetlne. Wskazał, że goście w lokalu nie tańczyli do granej muzyki, która puszczana była jedynie w celach jej słuchania. Goście lokalu byli w grupach a każda z nich siedziała oddzielnie. Lokal w tym okresie świadczył działalność polegająca wyłącznie na przygotowywaniu napojów alkoholowych lub bezalkoholowych gościom siedzącym przy stołach, w lożach lub przy barze. Skarżący dokonał również odpowiednich wpisów w zakresie zmiany przedmiotu działalności gospodarczej do CEIDG, w której przedmiot przeważającej działalności skarżącego został zmieniony na PKD 56.10. Zatem w tym zakresie organ administracji naruszył również w wydanej decyzji art. 7, art. 77 § 1, art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając wyłącznie na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń faktycznych wynikających z treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji z dnia [...] 2020 r., chociażby nie podejmując próby wyjaśnienia wszystkich okoliczności przywołanych przez skarżącego w złożonych wyjaśnieniach, iż faktycznie w okresie prowadzonych czynności kontrolnych w lokalu skarżącego nie prowadził działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek czy klubów nocnych, tylko koktajlbaru ewentualnie pubu. Reasumując skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja PPIS w Nysie została wydana z naruszeniem przepisów zatem winna zostać uchylona w całości a postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 332/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem.

Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.

Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw i aktów wykonawczych z Konstytucją. Niemniej sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości rozumiany jako proces kontroli działania (zaniechania) organów wykonujących administrację publiczną wymaga każdorazowo odtworzenia modelu normatywnego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Odtworzenie obowiązującego dla danej sprawy indywidualnego wzorca normatywnego sprawowanej kontroli, z uwagi na wskazaną specyfikę sądowego stosowania prawa, wymaga dokonania indywidualnej oceny hierarchicznej zgodności norm prawnych, z którymi porównywane będzie działanie organu administracji. Ocena hierarchicznej zgodności norm prawnych jest uzasadniona tym, że ich część – tak jak w rozpoznawanej sprawie – pochodzi nie od ustawodawcy, lecz od samej administracji.

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 (CBOSA), NSA stwierdził, że "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. (...) Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)". Takie uprawnienie sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m. in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany".

Zgodnie z zasadą legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organy administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Znaczenie zasady legalizmu, obejmującej nakaz przestrzegania prawa, polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a jednostkami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). "Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.).

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165), stwierdził, że "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). (...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja RP upoważniła między innymi Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2). Jak jednoznacznie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120), "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. W orzecznictwie TK uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97, wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej" (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

W literaturze zwraca się uwagę, że w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK - K 10/11, K 10/09, P 9/09) - por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92). Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo - czy to osoby fizycznej, czy prawnej albo jednostek organizacyjnych - nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w razie łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, może się to odbywać wyłącznie w ustawie, a po drugie może się to odbywać tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (zob.: komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa obywatelskie powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej wiąże w sposób bezwzględny. Art. 37 ust. 1 Konstytucji RP należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu każdej jednostki, jej praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por.: komentarz do art. 37 (w:) P. Tuleja, red., op. cit.).

Istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z dnia 7 sierpnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak podkreśla się w literaturze (zob. L. Garlicki, op. cit. komentarz do art. 22) swoboda działalności gospodarczej jest tradycyjną, klasyczną wolnością jednostki, jako przejaw jej ogólnie wolnościowego statusu i "możności czynienia wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu".

Wolność ta dotyczy również braku skrępowania prowadzenia działalności gospodarczej jakimikolwiek ograniczeniami (np. odnośnie zachowania odległości od siebie, zachowania wskazanych zabezpieczeń np. w postaci zakrywania ust. i nosa itp.). Owo skrępowanie bowiem, jako ograniczenie wolności konstytucyjnej, powinno wynikać z ustawy, a nie z aktu podustawowego. Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 22 Konstytucji RP i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności prowadzenia działalności aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., sygn. akt K. 25/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 22 Konstytucji RP, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją RP

Z powyższych przyczyn organy obu instancji nie mogły uznać dopuszczalnej prawnie sytuacji swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej w dniu [...] 2020 r. za okoliczność, mającą znaczenie prawne dla konieczności nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Treścią rozporządzenia mogą być bowiem tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organów obu instancji § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356) nakładał zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów Prawa przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Dokonując oceny prawnej Sąd wziął pod uwagę fakt, że wskazany przez organy obu instancji, jako podstawa decyzji, art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), nadal zwanej ustawą, wprost i niezgodnie z art. 22 Konstytucji RP przewidywał, że czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców można ustanowić w rozporządzeniu wykonawczym, a więc akcie podustawowym. Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa

art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 48a ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 4 wyżej wymienionej ustawy, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia i doręcza się ją niezwłocznie. Tym niemniej, ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w szczególności zakazu zgromadzeń. Dlatego też Rada Ministrów nie tylko nie miała - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia aktem podustawowym ograniczenia m.in. wolności prowadzenia działalności gospodarczej w dniu wydania przez Radę Ministrów przedmiotowego rozporządzenia (i w dniu orzekania przez organy obu instancji) nie było jednak w ogóle.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie zdarzenia ([...] 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na wymierzenie przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie.

Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd administracyjny. Z przedstawionych wyżej powodów brak jest podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a. nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Należy bowiem wyjaśnić, że art. 145 § 3 P.p.s.a. stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a., instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd, wyjątkowo wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas obowiązek przypisany temu organowi. Orzeczenie sądowe zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por.: komentarz do art. 145 P.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwił sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej.

Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku. z art. 205 § 2 P.p.s.a.