Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 386/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18e ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c. art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. komandytowa z siedzibą w K. Wlkp. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr.: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 20160r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2018 r., nr [...], o ustaleniu na rzecz spółki komandytowej "[...]." z siedzibą w K. W. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], gmina S. (oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 3, działka nr [...] o powierzchni 0,1417 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]), zajętą pod drogę publiczną powiatową, stanowiącą własność Powiatu [...] (pkt I zaskarżonej decyzji) oraz zobowiązującą Zarząd Powiatu [...], reprezentowanego przez Z. P., do zapłaty ww. przedsiębiorcy przedmiotowego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt II zaskarżonej decyzji).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta P. decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], ustalił na rzecz Zarządu Powiatu w P. lokalizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa/rozbudowa drogi powiatowej nr [...] P na odcinku [...] ([...]) - [...] - [...] (do skrzyżowania z ul. [...]), gmina K., K. i S., powiat [...] województwo [...]", w trybie przepisów specustawy drogowej. Decyzja ta (załącznik nr [...]) zatwierdzała projekt podziału działki nr [...] (między innymi), wydzielając pod realizację ww. inwestycji działkę nr [...], będącą przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta P. wydał [...] grudnia 2016 r. zawiadomienie znak [...] o wydaniu ww. decyzji. Od ww. decyzji odwołanie do Wojewody wniósł przedstawiciel reprezentujący W. M. Nieruchomości Kruszewnia. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], uchylił między innymi załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji Starosty [...] i orzekł, że zatwierdza "(...) w miejsce uchylenia, nową mapę z projektami podziału nieruchomości w odniesieniu do działek o nr ewid. [...] [...] [...] ark. [...], w obrębie [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr [...]".

W dacie wydania ww. decyzji nie obowiązywał w Gminie S. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast istniało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2011 r.

Starosta P. postanowieniem z [...] maja 2017 r. dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu określenia aktualnej wartości rynkowej działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną. W dniu [...] czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządził operat szacunkowy, określając wartość wywłaszczonej części nieruchomości na kwotę [...]zł i przedłożył go Staroście [...].

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego w dniu [...] czerwca 2017 r. strona przedłożyła Staroście Powiatowemu w P. operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. dotyczący wartości rynkowej nieruchomości, autorstwa P. W., opiewający na kwotę ok. [...] zł.

W trakcie rozprawy administracyjnej przed organem I instancji pełnomocnik skarżącej spółki przedłożył pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawierające zastrzeżenia i uwagi do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., w którym zarzucił ww. operat szacunkowy sporządzono z naruszeniem prawa, gdyż "(...) w ocenie byłego właściciela nieruchomości w operacie nie zawarto danych niezbędnych do oceny jego rzetelności, a ponadto nie ujawniono okoliczności koniecznych do oceny adekwatności operatu w kontekście przedmiotowej sprawy". Ponadto pełnomocnik strony wniósł o skierowanie operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości jego sporządzenia w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., podając jako uzasadnienie rażącą rozbieżność (80.000 zł) między wyceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez Starostę Poznańskiego a wyceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez stronę postępowania.

Rzeczoznawca majątkowy powołany przez Starostę Poznańskiego pismem z 30 sierpnia 2017 r. ustosunkował się do ww. zarzutów, podając, że kwestionowany operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem przepisu art. §55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Ponadto rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że "(...) przepisy cyt. rozporządzenia nie zobowiązują rzeczoznawcy majątkowego do umieszczania w operacie szacunkowym wszystkich swoich danych warsztatowych i całości materiałów, na podstawie których buduje swoją wiedzę rynkową".

Starosta P. poddał analizie sporządzony przez stronę operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r., stwierdzając, że operat ten oparto o odmienne dane, w porównaniu z operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie Starosty [...], w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Operat wykonany na zlecenie organu I instancji został sporządzony przy założeniu, że działka nr [...] była przeznaczona pod drogę publiczną w dacie jej wydzielenia, tj. [...] grudnia 2016 r., zgodnie z cytowanym wyżej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2011 r. Natomiast rzeczoznawca majątkowy powołany przez stronę przyjął, że działka będąca przedmiotem wyceny była przeznaczona pod mieszkalnictwo opierając się na postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] kwietnia 2017 r., w którym zawarto informację o przeznaczeniu działki nr [...], jako "tereny dla funkcji mieszkaniowej (M), oznaczone symbolem - [...]".

Wobec powyższej rozbieżności organ I instancji wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o złożenie wyjaśnień w tym zakresie. W odpowiedzi pismem m.in. z dnia [...] listopada 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. doprecyzował, że w obowiązującym Studium obszar działki nr [...] położonej w Kruszewni (wydzielonej z działki nr [...]) stanowi pas drogowy drogi głównej KG (odcinek istniejącej drogi powiatowej ul. [...]). Przekazał równocześnie kopię mapy będącej załącznikiem do ww. Studium, z naniesioną działką nr [...]. Starosta P., po analizie ww. dowodów, uznał, ze operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania jest sprzeczny (w zakresie przeznaczenia nieruchomości) ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., co dyskwalifikuje go jako dowód w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. strona poinformowała organ, że do akt zostało złożone jej oświadczenie z dnia [...] marca 2017 r. o niezwłoczonym wydaniu nieruchomości. W związku z tym, w jej ocenie, przysługuje jej uprawnienie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej do uzyskania należnego odszkodowania powiększonego o 5%.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła "[...]" spółka komandytowa z siedzibą w K. Wlkp. W odwołaniu podniesiono, że Starosta P. wydając przedmiotową decyzję naruszył przepisy prawa materialnego: art. 157 ust. 3 i 4 u.g.n., art. 11a ust. 1 i art. 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz przepisy proceduralne: art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 26 § 3, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Ponadto odwołujący podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została przez "organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa".

Wojewoda stwierdził, że kompleksowa analiza dopuszczonego przez organ I instancji dowodu z operatu szacunkowego nie wykazała błędów, uchybień czy nieścisłości. Operat wykonany został zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 175 ust. 1 u.g.n. Tym samym operat ten stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy i może stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Wobec tego Wojewoda uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku odwołującego się i skierowania ww. operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości jego sporządzenia w trybie art. 157 u.g.n. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie należało ustalić wysokość odszkodowania (w kwocie [...]zł.) przysługującego stronie za wywłaszczoną nieruchomość.

Według organu II instancji, należało odmówić uznania operatu szacunkowego zleconego przez stronę postępowania za dowód w sprawie, ponieważ został on oparty na błędnych założeniach co do przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, które uzasadniałyby podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Strona nie przedstawiła żadnego wiarygodnego dowodu, że wyceniana nieruchomość została wydana z uwzględnieniem przesłanek wynikających z ww. przepisu.

Ponadto Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującego się, że zaskarżoną decyzję wydał "organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa". Powiat nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółki komandytowej "HFJ Atrium PBH spółka z o.o." zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. przepisów postępowania, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] pomimo wydania jej przez organ podlegający wyłączeniu;

2. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności spraw oraz niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności brak jednoznacznego wyjaśnienia przeznaczenia działki [...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.;

3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym formalnie i merytorycznie operacie szacunkowym oraz pominięcie w swoich ustaleniach wniosków wypływających z operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej;

4. art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niepowołanie nowego biegłego rzeczoznawcy majątkowego pomimo rażącej rozbieżności pomiędzy operatem sporządzonym na zlecenie organu I instancji a operatem sporządzonym na zlecenie skarżącej;

5. art. 157 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieskierowanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych pomimo rozbieżności pomiędzy tym operatem szacunkowym a operatem sporządzonym na zlecenie skarżącej.

II. przepisów prawa materialnego, to jest:

1. § 56 ust. 4 w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niewskazanie w operacie źródeł istotnych dla wyceny przedmiotowej nieruchomości, a także poprzez niezałączenie przez rzeczoznawcę do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu;

2. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez niepowiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości pomimo wydania przez skarżącą wywłaszczonej nieruchomości w ustawowym terminie.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, po pierwsze, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. poprzez niewyłączenie się Starosty [...] od załatwienia niniejszej sprawy, pomimo że organ ten był jednocześnie członkiem organu wykonawczego powiatu poznańskiego, czyli podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania, w tym w szczególności jego wysokością. Wskazane naruszenie stanowi, zdaniem strony, przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Po drugie, skarżąca wywiodła, że w operacie szacunkowym będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, na jakiej podstawie zostały przyjęte cechy kreujące wartość nieruchomości. Wprawdzie Starosta P. podjął czynności wyjaśniające w tym zakresie, ale w ocenie skarżącej nie doprowadziły one do jednoznacznego przesądzenia tej kwestii. Doszło w związku z tym, zdaniem strony, do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Równocześnie, według strony skarżącej, rzeczoznawca majątkowy nie wskazał źródeł istotnych ustaleń dot. nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości, których dotyczyły transakcje przyjęte do porównania. Skutkuje to, zdaniem skarżącej, naruszeniem § 56 ust. 4 w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Po trzecie, w opinii skarżącej zaistniała potrzeba weryfikacji prawidłowości i rzetelności operatu sporządzonego na zlecenie organu. W tym celu należało powołać kolejnego biegłego rzeczoznawcę majątkowego albo wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 15 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu.

Po czwarte, według strony skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Nieruchomość, której dotyczy przedmiotowa sprawa, jest nieruchomością, do której dostęp nie był w żaden sposób ograniczony. Tym samym nie zaistniała konieczność podejmowania przez skarżącą jakichkolwiek aktywnych działań, np. w postaci usunięcia ogrodzenia czy też wydania kluczy. Skarżąca wywiodła, że bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5 %. B., o której mowa otwiera zarządcy drogi możliwość rozpoczęcia działań inwestycyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał na bezzasadność zawartych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2018 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując, że organ nie ustosunkował się do zawartego w skardze uzasadnienia dotyczącego zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Według skarżącej, o wydaniu nieruchomości świadczyć może bierne zachowanie poprzedniego właściciela polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela. Obowiązujące przepisy nie przewidują zaś żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z powodu wszystkich zawartych w niej zarzutów.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy kilku problemów prawnych: po pierwsze – czy Starosta P. był organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej instancji; po drugie – czy organy zasadnie uznały, że przeprowadzony przez organ pierwszej instancji dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, M. S., określając wartość wywłaszczonej części nieruchomości na kwotę [...]zł – jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej spółki; po trzecie – czy należało w niniejszej sprawie powołać kolejnego biegłego rzeczoznawcę majątkowego albo wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu; po czwarte – czy w badanej sprawie istniał prawny obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5%.

Po pierwsze, Sąd stwierdził, po pierwsze, że Starosta P. był właściwy do ustalenia odszkodowania na rzecz spółki komandytowej "[...]" za nieruchomość położoną w Kruszewni zajętą pod drogę publiczną powiatową, stanowiącą własność Powiatu Poznańskiego, oraz zobowiązania Zarządu Powiatu Poznańskiego, reprezentowanego przez Z. P., do zapłaty ww. przedsiębiorcy przedmiotowego odszkodowania we właściwym terminie.

Przytoczone przez stronę skarżącą wątpliwości, wskazujące na równoczesne występowanie w badanym postępowaniu tego samego podmiotu publicznoprawnego w roli organu administracyjnego oraz strony, zostały rozwiane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ.: http:://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ta odnosiła się do postępowania w sprawie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu. Stwierdzono w niej, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. w dniu orzekania przez organ: Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. w dniu orzekania przez organ: Dz.U. z 2017 r., poz. 1686 ze zm.). NSA wskazał, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Podkreślono, że powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego – wbrew stanowisku strony skarżącej – w przywołanej uchwale NSA nie zakwestionował kompetencji starosty do wydania decyzji ustalającej przedmiotowe odszkodowanie, lecz legitymację procesową powiatu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem tej decyzji. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a.

Po drugie, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do przyjęcia, że przeprowadzony przez Starostę [...] dowód z opinii biegłego – operat szacunkowy sporządzony przez M. S., był prawidłowy i mógł stanowić podstawę określenia wartości wywłaszczonej części nieruchomości (na kwotę [...]zł).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Według art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji zgodnie z art. 77 k.p.a. Na podstawie art. 80 k.p.a., organ administracji rozpatrując sprawę ma prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową przedłożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Należy podkreślić, że złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. oraz przepisach wykonawczych, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, według którego: "(...) Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Przepis art. 157 ust. 1 u.g.n., nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.)". (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009, sygn. akt I OSK 695/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rzeczoznawca wyczerpująco wyjaśnił zasadność dokonania oszacowania przedmiotowych nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, w oparciu o rynek lokalny. Rzeczoznawca majątkowy określiwszy rodzaj, obszar, okres badania rynku i formę władania, do ostatecznej analizy porównawczej przyjął łącznie 15 transakcji nieruchomościami (umowy sprzedaży gruntów o przeznaczeniu drogowym). Rzeczoznawca majątkowy przyjął następujące atrybuty waloryzujące w przedmiotowej próbce nieruchomości oraz ich wagi procentowe: (1) położenie - 40%, (2) przeznaczenie wśród gruntów przyległych - 30% i stopień zurbanizowania obszaru - 30%. W badanym zbiorze nieruchomości ustalono parametry cen za 1 m: cena średnia [...] zł, cena maksymalna [...] zł i cena minimalna [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na poziomie [...] zł/m˛. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu poddanego wycenie na [...] zł ([...] zł x 1417 m2). Wartość nasadzeń znajdujących się na ww. działce rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę [...]zł. Łączna wartość nieruchomości (grunt z nakładami roślinnymi) – według wskazanej wyceny – wyniosła [...] zł.

Istotne znaczenie z punktu widzenia uznania prawidłowości kwestionowanego przez skarżącą operatu szacunkowego jest to, że operat ten został wykonany przy założeniu, że działka nr [...] była przeznaczona pod drogę publiczną w dacie jej wydzielenia, tj. [...] grudnia 2016 r., zgodnie z cytowanym wyżej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2011r. Organ I instancji wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o złożenie wyjaśnień w tym zakresie. W odpowiedzi m.in. pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wskazał, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2011r., obszar działki nr [...] położonej w Kruszewni (wydzielonej z działki nr [...]) stanowi pas drogowy drogi głównej KG (odcinek istniejącej drogi powiatowej ul. [...]). Przekazał równocześnie kopię mapy będącej załącznikiem do ww. Studium, z naniesioną działką nr [...]. Porównując treść powyższego operatu z przedłożonym przez stronę dokumentem - operatem szacunkowym dotyczącym wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, autorstwa P. W., (opiewający na kwotę ok. [...] zł), organy zasadnie uznały, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania jest sprzeczny – w zakresie przeznaczenia nieruchomości – ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S..

W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z argumentem skargi wskazującym na konieczność dopuszczenia przez organy administracyjne kolejnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości. Czynności wyjaśniające w niniejszej sprawie były wyczerpujące i wbrew stanowisku skarżącej nie wymagały podjęcia dodatkowych działań odnośnie do przeznaczenia wywłaszczonej części nieruchomości.

Wojewoda zasadnie stwierdził, że operat szacunkowy, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę, jest kompletny, logiczny i wiarygodny, został sporządzony w sposób należyty, zgodnie z wymogami prawa, a w związku z tym przyjęto go jako właściwy dowód do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości. Należy podzielić stanowisko organu, że opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Wobec tego nie doszło – z powyższego powodu – do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a., ani do naruszenia § 56 ust. 4 w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Po trzecie, w ocenie Sądu, gdy operat szacunkowy jest kwestionowany na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli zatem strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, mogła zakwestionować prawidłowość jego wykonania przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, która jest właściwa do wyrażania opinii w sprawie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, według którego: "(...) należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości" (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, publ. jw.).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zatem subiektywne przekonanie strony – poparte nawet przedłożoną wyceną innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego – że wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 157 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Po czwarte, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Sąd przyjął, iż wprawdzie brak jest w niniejszej sprawie dowodu potwierdzającego fakt dobrowolnego wydania nieruchomości, to jednak zauważyć należy, że dobrowolność wydania nieruchomości nie jest de lege lata przesłanką podwyższenia odszkodowania o 5 %, a jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: wydanie nieruchomości oraz zachowanie terminu 30 dniowego od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15, publ. jw.). Przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości.

Strona skarżąca trafnie zwróciła uwagę w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2018 r., że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego.

Nie jest zasadne stanowisko organu I instancji, by wykładani językowa analizowanego przepisu wskazywała, że "wydanie nieruchomości" nie może być utożsamiane z biernością byłego jej właściciela, a stanowić musi aktywność ukierunkowaną do jego dyspozycji. Bezpodstawne jest też oczekiwanie organów obu instancji, by skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające, że doszło do wydania nieruchomości w zakreślonym przepisami prawa terminie.

Przeciwnie, skoro postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach ogólnych (zob. cyt. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15), to konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie przez organ administracyjny, czy zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Dokonaną w tym zakresie przez organ I instancji wykładnię art. 18 ust. 1e specustawy drogowej uznać należało za błędną.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracyjne przyjmą prawidłową wykładnię art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, zaprezentowaną wyżej przez Sąd. Organy będą miały przy tym na uwadze treść zasady wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a., iż jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Następnie organy ustalą, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z tego przepisu, warunkujące powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. W szczególności organy wyjaśnią, czy we wspomnianym terminie 30-dniowym doszło do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi.

Należy uznać, że z powyższego względu organy dopuściły się naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz lit. c/ p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.