Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 519/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 75, art. 77 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W na rzecz strony skarżącej [...] zł ([...]) kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej "A" Spółki Akcyjnej od wydanej z upoważnienia P. W. decyzji K. D. Z. i O. W. O. D. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulic: [...], [...], [...], [...] we W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "k.p.a.".

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. "A" S.A. decyzją wydaną z upoważnienia P. W. przez N. W. O. D. z dnia [...] r. Nr [...] uzyskała zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...], [...], [...], [...] we W. urządzeń w postaci sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W treści decyzji skarżąca spółka została poinformowana o obowiązku złożenia wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie urządzeń przed upływem terminu określonego aktualnym zezwoleniem lub poinformowaniu zarządcy drogi o zmianie właściciela (użytkownika sieci). Wobec okoliczności, że pas drogowy ulic: [...], [...], [...], [...] był zajmowany przez umieszczone urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z gospodarką drogową z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o czym skarżąca spółka została poinformowana. W odpowiedzi strona skarżąca zawiadomiła, że przekazała przedmiotowe urządzenia spółce z ograniczona odpowiedzialnością "B" we W. Skarżąca spółka załączyła kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem protokołów odbioru technicznego i przekazania do użytku "B" Sp. z o.o. spornych urządzeń z dnia [...] r. podpisane przez stronę skarżącą i "B".

Postawę prawną pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia stanowił art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zwanej dalej w skrócie "ustawą drogową" oraz § 1 ust. 1 uchwały nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego nr 62, poz. 1221 z dnia 6 kwietnia 2004 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że "A" Spółka Akcyjna z siedzibą W., która umieściła sieć wodociągową, kanalizację sanitarną w pasie drogowym oraz pozostaje ich właścicielem i jest zobowiązana do ponoszenia opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego przez umieszczone urządzenia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że "A" Spółka Akcyjna z siedzibą we W. była inwestorem prowadzonej przebudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w rejonie ulic [...], [...], [...], [...] we W. i nie przedłożyła do akt sprawy dokumentu uzasadniającego ponoszenie opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego przez "B" Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą we W., jak również dokumentu potwierdzającego przejęcie przez tą spółkę przedmiotowych sieci na swój stan majątku. Z tego powodu , w opinii organu zobowiązana była wystąpić do zarządcy drogi z pisemnym wnioskiem o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przed upływem terminu określonego poprzednim zezwoleniem. Organ pierwszej instancji przywołał treść art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy drogowej i wskazał, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną. Organ podkreślił, że norma zawarta w tym przepisie świadczy o bezwzględnym charakterze kary pieniężnej z jednoczesnym nałożeniem obowiązku jej pobrania na określone w ustawie o drogach publicznych organy do tego właściwe. Organ uprawniony i zobowiązany do pobierania kar nie może dysponować swobodą określania ich wysokości.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżącą podniosła, że za chybione należy uznać twierdzenie, iż to spółka "A" S.A. jest właścicielem sieci wodociągowej i kanalizacji, które umieszczone zostały w pasie drogi w rejonie ul. [...], [...] oraz [...] we W. Właścicielem ww. sieci było i jest do chwili obecnej "B" Sp. z o.o.("B") we W., a skarżąca została jedynie upoważniona do ich przebudowy w związku z planowaną inwestycją budowy centrum handlowo-usługowego "A". Strona skarżąca dołączyła do odwołania pisma "B" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. z dnia [...] r., z dnia [...] r. , z dnia [...] r. oraz specyfikację techniczną przyłączy kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, odwodnienia ulic, przyłączy i przełożenia sieci wodociągowej, przełożenia sieci cieplnej i przyłącza cieplnego, przełożenia sieci gazowej z [...] r.

Strona skarżąca zaznaczyła, że faktycznie zajmowała pas drogowy do dnia [...] r. kiedy spisane zostały protokoły oddające ww. urządzenia (sieci) do eksploatacji przez "B" Sp. z o.o. Po upływie ww. terminu przedmiotowe sieci znalazły się w całkowitym władaniu "B" we W. W opinii strony skarżącej, "B" Sp. z o.o. nie może podnosić, iż nie jest zobowiązane do ponoszenia opłaty z tytułu zajęcie pasa drogowego bowiem przedmiotowe sieci zostały temu przedsiębiorstwu przekazane sprawne techniczne i gotowe do działania w [...] r., czyli przed upływem terminu zezwolenia. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że nieuzasadnioną jest decyzja w zakresie nakładającym na spółkę karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego w rejonie ul. [...]. Strona skarżąca przyznała, iż umieszczone w pasie drogi urządzenia stanowią jej własność (ta część sieci została bowiem wybudowana wyłącznym kosztem skarżącej). Spółka wyjaśniła, że urządzenia te, zostały oddane do nieodpłatnego używania przez "B" Sp. z o.o. we W., zgodnie bowiem z protokołami z dnia [...] r., w zakresie wspomnianych instalacji sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej umieszczonych w rejonie ul. [...] dokonano: "odbioru technicznego oraz przekazania do użytku (eksploatacji)", a "B" Sp. z o.o. w każdym z ww. protokołów wyraźnie określone zostało jako "Użytkownik".

Strona skarżąca wyjaśniła, iż wspomniane powyżej urządzenia nie zostały jeszcze przeniesione na własność "B" Sp. z o. o. w sposób wskazany w art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższe jednak, w opinii spółki, nie ma znaczenia bowiem, przedmiotowe urządzenia znajdują się w chwili obecnej w faktycznym posiadaniu "B" Sp. z o.o., natomiast o obowiązku regulowania opłat z tytułu zajmowania pasa drogowego nie decyduje jedynie prawo własności urządzeń infrastruktury technicznej jakie umieszczone zostały w pasie ruchu drogowego, ale także samo zajęcie pasa drogowego, które może być też dokonane również przez użytkownika tj. podmiot nieodpłatnie korzystający z cudzej rzeczy.

Nadto skarżąca spółka wskazała na nieprawidłową wysokość kary pieniężnej wymierzonej za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w rejonie ul. [...]. Zdaniem skarżącej spółki, z uwagi na fakt, iż pas drogi znajdujący się w rejonie ul. [...] położony jest częściowo na działce należącej do prywatnego podmiotu - "C" Sp. z o.o., nie może być on traktowany jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie znalazło podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnejgo rozstrzygnięcia, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji dokonał wykładni art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 i ust. 12 ustawy drogowej dochodząc do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy.

Organ drugiej instancji wskazał, że zezwolenie uprawniające stronę skarżącą do zajmowania pasa drogowego ulic [...] (droga powiatowa), [...] (droga powiatowa), [...] (droga gminna), i [...] (droga powiatowa) we W., udzielone zostało decyzją z dnia [...] r., z okresem obowiązywania od dnia [...] r. do dnia [...] r. W udzielonym zezwoleniu skarżąca spółka poinformowana została o obowiązku złożenia wniosku o zezwolenie i naliczenie opłaty rocznej na zajmowanie pasa drogowego pod umieszczone urządzenia przed upływem terminu określonego przedmiotową decyzją oraz obowiązku poinformowania organu udzielającego zezwolenia o zmianie właściciela lub użytkownika sieci, a także skutkach naruszenia tego obowiązku. W opinii organu godząc się na warunki korzystania z pasa drogowego określonego ww. decyzją skarżąca spółka przyjęła na siebie określone tą decyzją obowiązki, miała też pełną świadomość skutków prawnych wynikających z niezastosowania się do tej decyzji, czy naruszenia warunków korzystania z pasa drogowego określonych tą decyzją.

SKO we W. nie podzieliło argumentów skarżącej spółki sprowadzających się do twierdzenia, iż Spółka z chwilą dokonania odbioru technicznego urządzeń infrastruktury technicznej nie ma obowiązku ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego. W opinii organu odwoławczego takie twierdzenie mogłoby mieć istotne znaczenie dla niniejszej sprawy tylko wówczas, gdyby Spółka w sposób należyty wywiązała się z nałożonych na nią, decyzją organu zezwalającego z dnia [...] r. (Nr [...]) obowiązków, w szczególności zarzuty skarżącej spółki można byłoby uznać za uzasadnione tylko w przypadku okazania przez nią jakichkolwiek dowodów wskazujących, że w stosownym czasie poinformowała organ zezwalający o zmianie właściciela. Organ drugiej instancji odnosząc się do treści dokumentów przedłożonych przez skarżącą spółkę stwierdził, że przedłożone przez skarżącą spółkę dokumenty, obrazują jedynie realizację i wykonanie pewnego etapu inwestycji wodociągowej i nie mogą być traktowane jako dowód przejęcia własności tych urządzeń przez "B". Przejęcie własności bowiem nastąpić może dopiero w drodze stosownej czynności cywilno-prawnej, która to czynność, ma być dopiero dokonana, natomiast w opinii organu właścicielem spornych urządzeń jest nadal skarżąca spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie znalazło też postaw do kwestionowania wysokości obliczonej przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ustalona bowiem w decyzji kara za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł wyliczona została zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz uchwałą Nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ wskazał, że przyjęte przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej powierzchnie zajętego pasa drogowego odpowiadają wielkościom określonym decyzją zezwalającą na jego zajęcie oraz danym zawartym w protokole zdawczo-odbiorczym przekazania pasa drogi publicznej celem umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej podpisanym przez osobę reprezentującą "A" S.A.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca spółka, będąc podmiotem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia od zarządcy drogi, zaniechała tego obowiązku, pozostając w błędnym przekonaniu, że obowiązek taki ciąży na innym podmiocie.

W skardze do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka "A" S.A. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zarzucając rozstrzygnięciu:

-błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż podmiotem, który był właścicielem i umieścił w pasie drogowym ulic [...], [...] oraz [...] urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami była spółka "A" S.A., podczas gdy była to spółka "B" Sp. z o.o. z siedzibą we W.;

-naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak prawidłowych ustaleń okoliczności istotnych dla zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: czy zajęty pas drogi w rejonie ul. [...] stanowi drogę publiczną, jaki charakter miało przekazanie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które odbyło się w dniu [...] r. oraz jaką część ulicy [...] zajmują sieci wodociągowe i kanalizacyjne.

Nadto skarżąca spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka powtórzyła argumenty ujęte w odwołaniu dodatkowo wskazując na popełniony przez SKO we W. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż "A" S.A. były i są nadal właścicielem sieci kanalizacyjnej i wodociągowej w rejonie ulic [...], [...] oraz [...]. Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 49 k.c. przedmiotowe urządzenia infrastruktury technicznej wchodziły w skład przedsiębiorstwa firmy "B" Sp. z o.o., która dysponowała zgodą na ich umieszczenie w pasie drogowym. W opinii organu W żadnym wypadku nie sposób uznać, iż wskutek dokonanej przez "A" S.A. przebudowy niewielkiej części wodociągu nastąpiło przejście własności przebudowanej sieci na rzecz "A" S.A. Zdaniem skarżącej spółki podmiotem umieszczającym urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych było i jest w dalszym ciągu "B", a skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego w spornym rejonie jednie w celu przeprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową sieci wodnokanalizacyjnej. Strona skarżąca wskazała, że jedynie wobec przejęcia przez spółkę obowiązków głównego inwestora złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia również na umieszczenie przedmiotowych sieci w pasie drogowym. Skarżąca spółka wskazała ponadto, że dla SKO we W. głównym argumentem podniesionym przez organ odwoławczy, przemawiającym za nałożeniem na spółkę spornej kary był zarzut braku poinformowania zarządcy drogi o zmianie podmiotu odpowiedzialnego za zapłatę opłaty z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, pomimo iż żaden przepis nie nakładał na stronę skarżącą takiego obowiązku. Dodatkowo spółka wskazała, że organ drugiej instancji nie dokonał również rozróżnienia pomiędzy sytuacją sieci wodno-kanalizacyjnej zlokalizowanej w obrębie ulicy [...] z zupełnie odrębną sytuacją sieci położonej w pasie ulic [...], [...] oraz [...], a brak jakichkolwiek rozważań SKO w tym przedmiocie, pomimo podniesienia tych kwestii w odwołaniu przez skarżącego uniemożliwią odniesienie się do motywów jakimi kierowało się Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane w stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona skarżąca wskazała dodatkowo, iż zaprezentowany przez organ pogląd, że brak poinformowania zarządcy drogi o zmianie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego skutkuje powstaniem odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego podmiotu uprzednio zajmującego pas drogowy, pozostaje w sprzeczności z zarówno z brzmieniem art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak również z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.. Nadto strona skarżąca zaznaczyła, że przedstawione w uzasadnieniu decyzji stanowisko SKO zupełnie nie uwzględnia kwestii ponoszenia przez skarżącą spółkę odpowiedzialności za naruszenie obowiązku posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, rozumianej jako możliwości postawienia zarzutu samowolnego działania wbrew istniejącym zakazom i bez stosowanego pozwolenia.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

( Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c).

Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Nie budzi wątpliwości, ze kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte, zgodne z przepisami proceduralnymi, ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania oraz właściwe zastosowania norm prawa materialnego.

Ustalenie stanu faktycznego w podanym, istotnym dla sprawy zakresie musi być dokonane zgodnie z przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) zwanej dalej w skrócie k.p.a., który wyraża między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy organ orzekający jest winien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane przez skarżącą spółkę rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (art. 7 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) zwanej dalej w skrócie k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest na orzeczenie o nałożeniu na skarżąca spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, organ administracji nie może badać przyczyn przekroczenia terminu i oceniać stopnia winy określonego w zezwoleniu. Organ może jedynie po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę pieniężną przewidzianą w ustawie. Takie działanie w ramach uznania związanego nakłada na organ administracji obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji.

Stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zwanej dalej w skrócie "ustawą drogową", który stanowi materialno-prawna podstawę decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Przesłanka wymienionego w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy drogowej dotyczy więc takich sytuacji, kiedy podmiot dysponuje zezwoleniem określającym czasokres, przez który może zajmować pas drogowy, jednakże zajmuje go także po jego upływie (celowe podkreślenie Sądu). W opinii Sądu, zgodnie z przywołaną regulacją, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary okoliczności, z powodu których skarżąca spółka ewentualnie zajmowała pas drogowy, istotną kwestią jest sama okoliczność czy władała tym pasem poza okresem ujętym w zezwoleniu.

Bezspornym w niniejszej jest sprawie jest okoliczność, że skarżącą spółka w ramach prowadzonej inwestycji (budowo [...] ""A"") uzyskała [...] r. od zarządcy drogi - P. W. decyzję zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym w ul. [...], [...], [...], [...] we W. w okresie od [...] r. do [...] r. urządzenia w postaci sieci wodociągowej i kanalizacji. Bezspornie też spółka dysponowała ostatecznymi decyzjami P. W. z dnia [...] r. i z dnia [...] r., które zatwierdzały projekt budowlany i udzielały pozwolenia na budowę i przebudowę infrastruktury drogowej i technicznej związanej z centrum biurowo- handlowo- usługowym ""A"" przy ul. [...], ul. [...], [...], [...] we W., w szczególności w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazano, że decyzja ta określa środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego obiekt [...] ""A"", z niezbędną infrastruktura techniczną, przebudowę sieci i zmiany w przyległych ulicach związanych z planowanym przedsięwzięciem. Nadto w aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo – odbiorczym z dnia [...] r. , zgodnie z którym "D" we W. przekazał elementy pasa drogowego: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] skarżącej spółce. Istotną okolicznością w sprawie jest fakt, że skarżąca spółka w dniu [...] r. przekazała [...] protokołami odbioru technicznego do użytkowania i eksploatacji "B" z siedzibą we W. ("B"): sieć wodociągową w ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ulicach [...], ul. [...], ul. [...].

Wskazując na treść art. 40 ust. 12 ust. 2 ustawy drogowej pokreślić trzeba, że przywołany przepis nie precyzuje od kogo pobiera się opłatę. Dlatego w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w prawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na umieszczone urządzenia w postaci sieci wodociągowej i kanalizacji powinny one ustalić kto posiada i korzysta z tych urządzeń, tylko bowiem ten podmiot może być obciążony stosowną karą.

W rozstrzyganej sprawie organ wymierzając karę obowiązany był wnikliwie ustalić czy skarżąca spółka zajmowała pas drogowy (umieszczone w tym pasie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego) w terminie przekraczającym wcześniej wydane zezwolenie.

Dokonując takiej oceny organy administracji publicznej powinny były ustalić, czy doszło do zakończenia robót, czy po ewentualnym zakończeniu prac nawierzchnia terenu została odtworzona i przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym zarządcy drogi i w jakiej części sieć wodociągowa pozostaje pod powierzchnia pasa drogowego tak jak przed rozpoczęciem robót, a w jakiej części sieć ta zajmuje nową przestrzeń pasa drogowego.

Powyższe jest o tyle istotne, że rozstrzyganej sprawie skarżąca spółka uzyskała zezwolenie na dokonanie zajęcia pasa drogowego w ramach realizacji przedsięwzięcia wybudowania [...] ""A"" i w trakcie podjętych prac dokonała nie tylko budowy sieci wodociągowej, ale przede wszystkim przebudowy sieci już istniejącej. Organ drugiej instancji powinien rozstrzygnąć podnoszone przez skarżąca spółkę kwestie związane z różnym zakresem robót podjętych przez spółkę z jednej strony obejmujących przebudowe istniejących już sieci wodociągowych i kanalizacyjnej a z drugiej strony wybudowanie nowego rurociągu w ul [...] i rozważyć kto zajmuje obecnie pas drogowy pod kątem zakresu tych robót, biorąc pod uwagę powyższe protokoły oraz przedłożone przez skarżącą spółkę dokumenty, gdyż strona skarżąca Spółka na etapie postępowania odwoławczego powoływała się na dokumenty, z których miało wynikać, że znaczna część robót podjętych przez spółkę dotyczyła modernizacji sieci wodno-kanlizacyjnej, a tylko w części polegała na wybudowaniu nowego fragmentu tej sieci.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, należy odnieść się dodatkowo do definicji pojęcia sieci określoną w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zgodnie z którą są to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będąca w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i mając na uwadze powyższą definicję ustosunkować się do niespornego faktu, że skarżąca spółka protokołem technicznym z dnia [...] r. przekazała "B" sp. zo.o. do użytkowania i eksploatacji sieć wodociągową, którą przebudowała i rozbudowała w ramach udzielonego zezwolenia.

W tym miejscu uzasadnienia należy przywołać zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy po raz drugi i ustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich zarzutów i twierdzeń strony podniesionych w odwołaniu. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez stronę skarżąca kwestii związanych z odmienna sytuacją prawną sieci wodno-kanalizacyjnej zlokalizowanej w obrębie ulicy [...] – wybudowanej od podstaw przez skarżącą spółkę, a sytuacją prawną urządzeń wodnych i kanalizacyjnych umieszczonych w ulicy [...], ulicy [...] i [...], które były jedynie przebudowywana przez stronę skarżącą. Powyższy aspekt sprawy został przez organ odwoławczy pominięty przy jej rozstrzyganiu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności brak jest rozważań w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w zakresie podnoszonych przez stronę skarżącą zagadnień związanych z problemem prawa własności spornej sieci wodno-kanalizacyjnej w odniesieniu do przedłożonych przez spółkę dokumentów i zakresu wykonanych przez spółkę robót.

Powyższa szczegółowa analiza jest tym bardziej istotna, że z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że podnoszone przez skarżącą spółkę okoliczności przekazania "B" sp. z o.o. sieci do eksploatacji i korzystania miałoby znaczenie dla zasadności wymierzenia kary o ile skarżąca spółka poinformowałaby o tym fakcie zarządcę drogi, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Należy jednak wskazać, że zapisy umieszczone w formie pouczenia na rewersie zezwolenia nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane przez organy administracji publicznej jako podstawa prawna stwierdzenia zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia i nałożenia kary. Objaśnienia, pouczenia są instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm, nie mogą być jednak sposobem rozszerzenia regulacji zawartych w ustawie lub rozporządzeniu.

Skoro z odwołania wynikały istotne wątpliwości co do tego, czy strona skarżąca faktycznie zajmowała pas drogowy ulic [...], [...], [...], [...] po [...] r., uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszyło przepisy 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się natomiast do kwestii podniesionych przez stronę skarżącą oceny odpowiedzialności podmiotu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Sąd na marginesie zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U.7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K.11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K.18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K. 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami.

Sąd w myśl art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji dokona niezbędnych wyjaśnień, w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

.