Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 999/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4,  pkt 5, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7 ust. 1,  ust. 2 i  ust. 2a, art. 3  ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 6 ust. 1, ust. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: par. 68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 124 par. 1 i 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 6, art. 19, art. 15, art. 106, art. 7a, art. 8;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741. ze zm.), dalej "u.p.z.p." i art. 7 ust. 1, 2, 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), dalej: "u.o.g.r.l.", "ustawa", po rozpoznaniu zażalenia [...] Spółki z o.o., dalej: "inwestor", "spółka", "strona" "skarżąca", na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia w zakresie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, projektu decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz

z niezbędną infrastrukturą techniczną na części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie K., gmina M., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Zaskarżone postanowienie SKO, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło

w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Organ I instancji uzasadniając odmowę uzgodnienia w zakresie przepisów u.o.g.r.l., projektu decyzji B. M. o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji postanowieniem z dnia [...] maja 2021r., dokonując analizy treści projektu decyzji w zakresie zgodności z przepisami u.o.g.r.l. oraz zgromadzonymi w sprawie dokumentami podał, że według zapisów danych ewidencji gruntów działka nr [...], posiada użytek w klasie R IlIa o pow. 3,39 ha, R Illb, o pow. 1,21 ha R IVa, o pow. 7,09, ha, R IVb, o pow. 5,50 ha, w, o pow. 0,27 ha, Lzr-R IVa, o pow. 0,33 ha i N, o pow. 1,58 ha. Z treści projektu decyzji wynikało, że planowana inwestycja będzie jedynie na części wskazanej nieruchomości poza gruntami rolnymi stanowiącymi użytek rolny klasy III.

Zdaniem organu I instancji "teren" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p, to teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Jak dalej wskazał organ z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( art. 52 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości, a nie jedynie określonej powierzchniowo części dużej obszarowo działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.

W konsekwencji zatem, zdaniem Starosty, na tym etapie nie rozstrzyga się, która cześć działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze czy nieleśne. Jak wskazał organ I instancji NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 roku sygn. II OSK 1442/16 trafnie zauważył, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11 - 12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą) należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "teren" jest równoznaczne z pojęciem "działki geodezyjnej", a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy odnosi do całej działki nr [...] jako całości, a nie jedynie określonej powierzchniowo części działki [...], która faktycznie ma zostać zabudowana. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia omówiła stawiane zarzuty, odnosząc się także do pisma przewodniego organu po przesłaniu akt sprawy przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wymienionym na wstępie postanowieniu wskazując na niezasadność zażalenia stwierdziło, że budowa obiektu budowlanego na gruncie rolnym może legalnie mieć miejsce jedynie w ramach tzw. zabudowy zagrodowej tj. zabudowy w postaci budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych czy innych urządzeń służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez rolnika indywidualnego. Według Kolegium planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki zainwestowania nr [...] w skład której wchodzą grunty klasy RIIIb, nie stanowi obiektu związanego w żaden sposób działalnością rolniczą wykonywaną w ramach zagrody, w skład której wchodzą grunty klasy RIIIb nie stanowi obiektu związanego w żaden sposób działalnością rolniczą wykonywaną w ramach zagrody. Ta okoliczność przesądza, że dla planowanego zamierzenia i to niezależnie od okoliczności, czy przedmiotem inwestycji będą objęte grunty klasy Rlll czy też klasy RIVa ma zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Organ II instancji powołał następnie przepisy art. 7 ust. 1, ust. 2a oraz art. 4 pkt 29, 30 u.o.g.r.l. i odniósł się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazując, że z akt postępowania w szczególności załączonej mapy ewidencyjnej, nie wynika, że mamy w ogóle do czynienia z obszarem zwartej zabudowy, albowiem występują tylko cztery działki zabudowane 4 budynkami mieszkalnymi (ustawa wymaga minimum pięć). Grunt ten ponadto położony jest w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej (ponad 88m) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej (ok. 88m) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego powyższa ocena wskazuje na brak spełnienia przesłanki pkt 1, 2 i 3 art. 7 ust. 2a ustawy.

W ocenie Kolegium, powołującego się na orzecznictwo sądowe, pojęcie prawne terenu inwestycji musi odpowiadać obszarowi całej działki gruntu, a nie jedynie wydzielonej teoretycznie jej części. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 2008-01-10, II OSK 1826/06 "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Podobnie uznał WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 900/12 i WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 505/11. Organ orzekający zasygnalizował również poglądy przeciwne, w szczególności, gdzie zabudowa na części działki była uzasadniona szczególnymi okolicznościami sprawy, np. obowiązujący na części działki plan miejscowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 10.2017 r sygn. akt II SA/Sz 935/17, odmienny wyrok NSA z dnia 05.04.2017 r II OSK 2012/15).

Organ II instancji podkreślił, że aktualnie za słuszny wydaje się w tym zakresie pogląd WSA w Łodzi, gdzie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 215/17 wskazano m.in., że "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, że teren inwestycji to obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Wynika to przede wszystkim z tego, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajdują się działki wskazane przez inwestora". Organ orzekający powołał również odmienne stanowisko (vide: WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 27 lipca 2016 II SA/Go 444/16).

Dodatkowo za trafny organ odwoławczy uznał pogląd prawny WSA w Poznaniu, z którego wynika, że zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy (wyrok z dnia z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 332/15) oraz że akceptacja dla ogólnie przyjętej wykładni, iż terenem inwestycji jest teren jednej bądź kilku działek ewidencyjnych, nie wyklucza w pewnych szczególnych sytuacjach, związanych z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego, możliwości uznania, że teren inwestycji w rozumieniu u.p.z.p. stanowi jedynie część działki lub części kilku działek, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję".

Kolegium za wart odnotowania uznało również wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16, w którym wskazano, m.in, że: " Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie «określenie granic terenu objętego wnioskiem», jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin «teren» (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej". Zdaniem organu II instancji powyższy pogląd prawny koresponduje także z wyrokiem NSA z dnia 05 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2012/15.

W ocenie Kolegium przedmiotowy wniosek dotyczący realizacji planowanej zabudowy na części wydzielonej nieruchomości tak, aby nie obejmował gruntu kl. RIIIb i w konsekwencji wykluczał stosowanie art. 7 ust 2a ustawy jest niedopuszczalny i stanowi obejście ww. przepisu. Taki stan rzeczy oprócz okoliczności, że narusza prawo (procedurę podziału nieruchomości zakończoną stosowną ostateczną decyzją podziałową) to jednocześnie może skutkować obejściem także art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jako przepisu odrębnego) i prowadzić w istocie do usankcjonowania fikcyjnego podziału danej nieruchomości. Według organu odwoławczego jest nie do obrony pogląd, że grunty klas l-III nie zmienią swojego przeznaczenia jako rolnego i będą mogły być dalej wykorzystywane w takim celu, albowiem dopóki zapewne będą istniały posadowione panele fotowoltaiczne na danym terenie cały teren działki zainwestowania będzie ogrodzony i wyłączony

z produkcji rolnej.

Kolegium w pełni podzieliło pogląd prawny, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Na poparcie swoich twierdzeń organ odwoławczy powołał się na stanowisko zawarte w orzeczeniach sądowoadministracyjnych, m.in.: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 oraz wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16). Według Kolegium ostatnie nie jest bez znaczenia na gruncie tej sprawy z uwagi na fakt, że na części działek w rozpoznawanej sprawie występują użytki: RHIa, RHIb, Br-RIIIa czy S-RIIIa.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, brak jest także przesłanek do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Nie występują bowiem tutaj żadne wątpliwości co do treści normy prawnej tylko inna ich ocena- strony i organu. Po wtóre przepis ten dotyczy obiektywnych wątpliwości organu rozpoznającego sprawę, których organ nie ma, a nie wątpliwości strony zgodnej z jej interesem (...).

Skargę na opisane wyżej postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie [...] Spółka z o.o. wniosła działając przez radcę prawnego i zarzucając:

naruszenie prawa materialnego tj.:

art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "teren" jest równoznaczne z pojęciem działki geodezyjnej,

w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy musi odnosić się do całej działki nr [...], a nie jedynie określonej powierzchniowo części działki [...], która faktycznie ma zostać zabudowana;

art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w zakresie ochrony gruntów rolnych prawa własności skarżącej i prawa zagospodarowaniu terenu, do którego skarżąca ma tytuł prawny;

2. naruszenia prawa procesowego:

art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości w zakresie dot. możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części nieruchomości na niekorzyść strony;

art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej zakładającej, że istnieje prawna możliwość uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zlokalizowanej na części nieruchomości;

art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2021 roku w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie przepisów u.o.g.r.l projektu decyzji, które to postanowienie w istocie jest decyzją co do istoty sprawy, bowiem dotyczy dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki inwestora obejmującej niechronione grunty rolne;

"art. 15 k.p.a., polegające na rozpoznaniu przez organ II instancji kwestii zastosowania przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 03 lutego 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to kwestia nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji".

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi spółka powołała art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazując, że wedle ostatniego z nich dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Tym samym, zdaniem inwestora, nie ma prawnych przeszkód, aby dokonać uzgodnienia w zakresie przepisów u.o.r.g.l. projektu decyzji zakładającej wydanie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji na części nieruchomości (tej nie wymagającej zmiany przeznaczenia) przy założeniu, że wnioskodawca we wniosku o wydanie warunków zabudowy wyodrębnił i przedstawił na załączniku graficznym teren, na którym ma powstać inwestycja.

W ocenie skarżącej z akt sprawy, w szczególności z załącznika graficznego do wniosku o wydanie warunków zabudowy jednoznacznie wynika, że zamierzona inwestycja nie obejmuje gruntów klasy III, stąd też nie mają do niej zastosowania przepisy art. 7 ust. 2u.o.r.g.l., co oznacza, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu rolnego na cele nierolne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy).

W konsekwencji brak jest jakichkolwiek przesłanek do odmowy uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Według strony interpretacja zaprezentowana przez organ I jak II instancji

w wydanych w sprawie postanowieniach podważa zaufanie strony do władzy publicznej (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.). Ponadto organ winien przyjąć interpretację korzystną dla strony na podstawie art. 7a k.p.a., a SKO nie wyjaśniło, dlaczego odrzuca interpretacje korzystne dla strony skarżącej, a przyjmuje tę wykładnię, która uniemożliwia realizację inwestycji wbrew zasadzie z art. 11 k.p.a. Strona nie zaakceptowała również odpowiedzi na zarzut odwołania naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 19 k.p.a. Końcowo skarżąca wskazała na naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ I instancji sprawy pod kątem przesłanek z art. 7 ust. 2a w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., dodając, że w tym zakresie analizę tę dokonał wyłącznie organ II instancji.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

W uzupełnieniu skargi w piśmie z dnia 9 września 2021 r. skarżąca powołała się na interpretację Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii przepisu art. 64 u.p.z.p., cytując tezę według której przepisy tej ustawy nie odnoszą granic terenu objętego wnioskiem (terenu inwestycji) do istniejących podziałów geodezyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie przepisów art. 119 pkt 3

i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z kategorii wymienionych w pierwszym z przepisów, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji co do negatywnego zaopiniowania projektu decyzji Burmistrza M. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie K., gmina M..

Spór między organami a skarżącą sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w odniesieniu do wskazanego we wniosku terenu inwestycji, części działki nr [...], albowiem we wniosku wskazuje się, co wynika z projektu decyzji

o udzieleniu warunków zabudowy, że inwestycja będzie realizowana wyłącznie na gruntach o klasie bonitacyjnej RIVa i RIVb, możliwe jest uzgodnienie w zakresie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy cała działka obejmuje tereny bonitacyjne o klasach gruntu (i powierzchniach): R IIIa - 3,39 ha, R IIIb - 1,21 ha, R IVa - 7,09 ha, R IVb - 5,50 ha, W - 0,27 ha, Lzr-R IVa - 0,33 ha, N - 1,58 ha.

Organ I instancji zauważając m.in., że planowana inwestycja to obiekt infrastruktury technicznej o wskazanych według zapisów danych ewidencji gruntów klasach wywiódł, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze czy nieleśne. Starosta podkreślając, że planowana inwestycja dotyczy części wskazanej nieruchomości poza gruntami rolnymi stanowiącymi użytek rolny klasy III odwołał się do poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 roku sygn. II OSK 1442/16 i stwierdził, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11 - 12b) a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą) należy rozumieć jako istniejące prawnie granice których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.

Organ odwoławczy doszedł zaś do konkluzji, że budowa obiektu budowlanego na gruncie rolnym może legalnie mieć miejsce jedynie w ramach tzw. zabudowy zagrodowej tj. zabudowy w postaci budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych czy innych urządzeń służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez rolnika indywidualnego. A planowana budowa (w tym miejscu zaznaczyć należy, że Kolegium wymieniło błędnie budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki zainwestowania nr 238/11, którego rozpatrywana spraw nie dotyczy) nie stanowi obiektu związanego w żaden sposób z działalnością rolniczą wykonywaną w ramach zagrody. Ta okoliczność przesądza, że dla planowanego zamierzenia i to niezależnie od okoliczności, czy przedmiotem inwestycji będą objęte grunty klasy Rlll czy też RIVa ma zastosowanie art. 7 ust. 2a ustawy oraz że przy tak sformułowanym wniosku, tj. dotyczącym inwestycji przewidzianej do realizacji na fragmentach działek organ uzgadniający w zakresie gruntów rolnych i leśnych zasadnie orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, skoro nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działek objętych zamiarem zmiany zagospodarowania, a w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Z kolei skarżąca chce, by ocena taka była przeprowadzana wyłącznie pod kątem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyklucza odmowę uzgodnienia w przypadku gruntów innych niż I-III. Tym samym, zdaniem skarżącej, w zaskarżonym postanowieniu doszło do błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., a także naruszenia przepisów konstytucyjnych dotyczących prawa własności i swobody zagospodarowania oraz przepisów procesowych wymienionych w skardze.

W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać organom administracji publicznej. Stosownie do brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi

w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Cytowany przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. odsyła do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej "u.g.n.", który stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1987 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) postanowiono, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty są kwalifikowane jako użytki rolne lub leśne, gdy figurują jako takie w ewidencji gruntów. Rodzaje użytków rolnych i leśnych określało - w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - w § 68 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Przepis ten wskazywał, że użytki rolne stanowią: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W), grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr), a także nieużytki (N). Natomiast gruntami leśnymi są zarówno lasy (Ls), jak i grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz).

Dalej należy również wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom

w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Przy czym pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. ustanowiono zasadę, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W art. 6 ust. 2 wskazano, że przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, (...),

5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Natomiast w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. określono dodatkowe warunki przy spełnieniu których grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Zaakcentować należy, że celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej uregulowanego w art. 53 ust. 4-5d u.p.z.p. jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Istotą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być zatem ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Analiza powołanych wyżej uregulowań pozwala stwierdzić, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6

w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje więc aktualny zarówno wobec gruntów

o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 u.o.g.r.l., jak

i do pozostałych gruntów, o niższej przydatności produkcyjnej. Z okoliczności, że ustawodawca przewidział w art. 7 u.o.g.r.l. szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III, nie można jeszcze wywodzić, że pozostałe grunty, jako nie objęte wprost konkretnymi nakazami nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Stanowisko przeciwne oznaczałoby, że zakres merytorycznego uzgodnienia dotyczyłby wyłącznie gruntów klasy I-III, niejako automatycznie obligując organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych do pozytywnego uzgodnienia w odniesieniu do pozostałych, gorszych jakościowo gruntów. Interpretacja taka jest nie do pogodzenia z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których nadrzędną funkcją jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed utratą rolnego/leśnego charakteru (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 918/21).

Przy tym należy zauważyć, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w zakresie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1970/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2008r., sygn. IV SA/Wa 499/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 104/20).

Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2545/16). Skoro uzgodnienie dokonywane jest w ramach "uznania administracyjnego", to należy uznać, że właściwy organ dysponując specjalistyczną wiedzą dokonuje oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Zatem starosta jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje w oparciu

o posiadaną merytoryczną wiedzę, czy dana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie bez nadmiernego uszczerbku dla chronionych ustawą gruntów. Każda konkretna sytuacja faktyczna wymaga zatem wnikliwej oceny.

Za słusznością prezentowanego stanowiska przemawia również brzmienie

art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p z którego wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, w którym teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Należy przy tym zauważyć, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących.

W przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym szczególnego znaczenia nabiera sporządzenie uzasadnienia wydanego aktu, z którego będzie jednoznacznie wynikało, jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierował się organ przy orzekaniu (art. 124 § 1 i 2 K.p.a.). Kontroli Sądu podlega ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego i czy podane przez niego argumenty nie noszą znamion dowolności. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa. Należy podkreślić, że zasada ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie dotyczy każdego etapu postępowania. Realizację zasady prawdy obiektywnej zawierają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W sprawie niniejszej wymagało więc rozważenia, czy planowana przez skarżącą inwestycja da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem działek objętych inwestycją, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

w szczególności treść jej art. 7. Zasadnie uznaje się w orzecznictwie, że celem tego przepisu jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast w przypadku wydania pozytywnej decyzji, aby ustalono warunki zabudowy dla inwestycji służącej rolnemu wykorzystaniu terenu. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. IV SA/Wa 824/08 i z dnia 20 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 1976/08).

Istota sprawy polegała więc na konieczności rozważenia i rozstrzygnięcia, czy planowana budowa farmy fotowoltaicznej, pozbawi działkę nr [...], stanowiącą grunty rolne, jej rolnego charakteru. Rozpatrując sprawę w takich granicach, Kolegium prawidłowo uznało, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza [...] projektu decyzji o ustaleniu skarżącej spółce warunków zabudowy. Kolegium uzasadniając w tym względzie swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo wyjaśniło materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia, wystarczająco ustaliło stan faktyczny sprawy (który nie jest kwestionowany przez skarżącą), a także dokładnie wskazało powody rozstrzygnięcia.

W szczególności niewadliwie organ II instancji odniósł się do pojęcia zabudowy zagrodowej wyjaśniając i wskazując, że tego typu zabudowa byłaby możliwa na glebach znajdujących się na działce inwestycyjnej nr [...], a planowana inwestycja nie stanowi obiektu związanego w żaden sposób z działalnością rolniczą wykonywaną w ramach zagrody. Bezspornie bowiem działka nr [...] o powierzchni [...] ha, na której części o powierzchni ca [...] ha miałaby być zlokalizowana inwestycja jest użytkiem rolnym sklasyfikowanym jako grunty orne dobre, średnio dobre, średniej jakości lepsze i gorsze, nieużytki oraz przyległe. Jest ona położona w terenie nieruchomości stanowiących grunty rolne i wraz z przyległymi terenami tworzy rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni.

Również organ I instancji swoją ocenę choć nie wskazującą bezpośrednio na normy prawne z art. 7 ust 2a w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., co jednak w sposób wystarczający uczynniono w zaskarżonej decyzji, oparł na słusznym stwierdzeniu, że na etapie postępowania głównego – o ustaleniu warunków zabudowy, nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze czy nieleśne, co mogłoby w przypadku pojawienia się woli inwestora podjęcia działań zmierzających do modyfikacji położenia inwestycji w ramach działki spowodować, że mimo udzielenia pozytywnego uzgodnienia wedle treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonego jak w niniejszej sprawie, inwestycja obejmowałaby również grunty orne klas I-III podlegające ochronie unormowaniami ustawy. Taka sytuacja powodowałaby iluzoryczność normy prawnej wynikającej z przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. w związku z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zwłaszcza w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie co prawda teren inwestycji przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji, jednak trudno przypisać temu zabiegowi walor jednoznaczności, skoro nie pokrywa się z klasami występowania terenów bonitacyjnych, ani z innymi weryfikowalnymi granicami.

Nie sposób tym samym uznać, by orzekające organy nie uzasadniły wydanych rozstrzygnięć indywidualnymi przesłankami, bądź by dopuściły się zarzucanego skargą wykroczenia poza aspekt sprawy naruszając art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do - niejednolicie postrzeganego

w orzecznictwie sądowym zagadnienia - dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Zwłaszcza w kontekście treści głównego zarzutu zażalenia, do którego treściowo odnoszą się bazujące na orzecznictwie sądów administracyjnych obszerne wywodu organu odwoławczego.

W świetle powyższych rozważań nietrafny okazuje się również zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.

Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, iż realizacja farmy fotowoltaicznej w żaden sposób nie będzie się wiązała z produkcją rolną i wykorzystaniem na cele rolnicze pozostałej szczególnie chronionej uregulowaniami u.o.g.r.l. części działki nr [...]. Charakteru rolniczego tej działki nie wykluczałaby zabudowa siedliskowa, której cechą jest to, że jest skoncentrowana wokół działalności rolniczej. Natomiast powstanie farmy fotowoltaicznej nie wiąże się w żaden sposób z taką działalnością, dlatego nie można przyjąć, że realizacja takiego przedsięwzięcia nie spowoduje całkowitej zmiany rolnego charakteru spornej działki.

Zarazem za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji RP w zakresie prawa własności i zagospodarowania terenu inwestycji, w sytuacji gdy przedmiotem uzgodnienia jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami u.o.g.r.l., a dodatkowo wniosek w postępowaniu głównym o wydanie decyzji o warunki zabudowy może złożyć podmiot nielegitymujący się prawem własności działki objętej zamiarem inwestycyjnym oraz jak ma to miejsce w niniejszej sprawie działka inwestycyjna należy do osób fizycznych, a nie inwestora, na co wskazuje znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów.

Odnośnie wskazywanego naruszenia art. 15 k.p.a., zauważając jednocześnie, że toczyło się ono przede wszystkich w ramach art. 106 k.p.a., należy wskazać, że

w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, słusznie zwraca się uwagę, że: "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Zdaniem Sądu postępowanie organów orzekających w sprawie, przy bezspornym jej stanie faktycznym, odpowiada powyższym wymogom.

Odnośnie naruszenia art. 7a k.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym słusznie przyjmuje się, że w powołanym przepisie nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi konieczność zastosowania art. 7a k.p.a., albowiem zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ogranicza się do różnic nie co do wykładni normy prawnej wobec której można by uzyskać wynik wykładni językowej, celowościowej bądź systemowej a jedynie znaczenia terminów "teren" i "działki ewidencyjnej (geodezyjnej)".

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., skoro z akt administracyjnych i toku instancji nie wynika by organy orzekające w rozpoznawanej sprawie wcześniej zajęły diametralnie odmienne stanowiska. Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano, jakie uzasadnione przyczyny były powodem podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga bowiem, że przez utrwaloną praktykę

w orzecznictwie słusznie przyjmuje się akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Trudno uznać za wykazane naruszenie powołanego przepisu przez skarżącą nie tylko dlatego, że uznane przez stronę za podobne rozstrzygnięcia innych organów administracji niższego stopnia zostały przedłożone Kolegium po wydaniu zaskarżonej decyzji wraz ze skargą, ale również dlatego, że nie jest możliwe stwierdzenie czy w swoich stanach faktycznych są zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania i nie dostrzegając innych uchybień z urzędu, zdaniem Sądu, ocena organów obu instancji, że sporna działka nr [...], stanowiąca użytki rolne, w przeważającej części grunty orne, nie może być zabudowana farmą fotowoltaiczną, jest uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenia powołane w wyroku dostępne są w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl