Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 698/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119, 47, 49 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 3 i pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 3 i pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 8, 9, 19, 20, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1989 nr 58 poz 349
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 października 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art. 24, 25 par. 1 pkt 1, art. 7, 77 i art. 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M., I. M., E. M., J. K., F. P., I. M., W. K., J. D., F. K., K. G., E. W., A. M., A. J., A. S., R. M., K. M., A. J., F. G., J. M., E. L., F. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 w sprawie ze skargi E. B., S. B., S. B., A. B., W. B., A. B., J. B., F. B., M. B., A. B., S. B., E. G., I. G., T. D., H. D., E. D., P. D., J. D., T. D., K. D., W. D., F. J., I. J. - córki F., J. J., I. J. -córki S., D. J., M. J., A. J., W. J., I. J., A. J., A. J., R. L., M. L., E. L., H. F., M. F., J. N., K. M., C. M., A. K., W. K., L. K., J. K., E. K., J. K., W. K., F. K., I. K., K. K., J. K., J. K., W. K., G. K., A. K., A. K., I. K., E. K., M. K., R. K., A. K., J. K., M. K., A. K., E. K., E. K., K. M. - syna K., J. M., K. M. - syna W., W. M., E. M., E. M., M. M., M. O., S. O., J. O., S. P., M. P., S. P., A. P., J. P., E. P., A. P., I. S., K. S., W. S., S. S., A. S., G. S., G. S., E. S., Z. S., W. S., E. S., M. S., A. S., M. S., A. S., E. S., H. S., A. S. - syna I., K. S., A. S.- syna A., E. S., E. T., W. W., M. W., M. W., I. Z., E. Ż., B. Ż., A. Ż., Ł. Ż., J. J., M. K., A. K., J. K., W. K., M. P., A. J., W. W., Z. K., W. K., E. K., L. Ł. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skarg: [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wójt Gminy N., na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.) zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi L., gmina L. o obszarze [...] ha.

Organ pierwszej instancji podał, że na wniosek z dnia 24 października 1984 r. złożony przez 535 właścicieli gruntów położonych we wsi L., których grunty o łącznej powierzchni [...] ha przekroczyły połowę obszaru scalenia (52,6 %), Naczelnik Gminy J., w skład której wchodziła wówczas wieś L., zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 1987 r. wszczął postępowanie scaleniowe na obszarze wsi L.. Przesłanką złożenia wniosku przez właścicieli gospodarstw rolnych była występująca w tej wsi uciążliwa szachownica gruntów, której wymiernym wyrazem była liczba 49 280 kilkuarowych działek gruntowych, o średniej powierzchni 0,09 ha. Nie bez znaczenia był również fakt, że działki gruntowe prawie w 70 % nie posiadały dostępu do drogi publicznej. Łączny obszar scalenia wraz z prywatnymi lasami (które pozostawiono w starym stanie), obejmował [...] ha.

Organ wskazał, że w toku postępowania spełnione zostały wymogi proceduralno-techniczne określone w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów. Nadto, postępowanie to na każdym etapie wykonywanych prac technicznych było jawne i prowadzone przy czynnym udziale uczestników tego postępowania. O wykonywanych czynnościach geodeta zaznajamiał uczestników scalania na zebraniach wiejskich zwoływanych przez organ prowadzący postępowanie lub indywidualnie, w biurze scaleniowym. Z wszystkich tych czynności sporządzane były protokoły, bądź też na każdym okazanym dokumencie poszczególni uczestnicy tego postępowania składali własnoręczne podpisy. Każdy uczestnik postępowania scaleniowego zaznajomiony został z rejestrem szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem, a przy okazaniu starego stanu posiadania składał życzenia, co do lokalizacji nowo wydzielanych gruntów. Opracowany przez zespół geodetów projekt scalenia gruntów, wyznaczony i zastabilizowany na gruncie był okazywany uczestnikom postępowania scaleniowego od grudnia 1998 r. do lipca 2001 r. Projekt scalenia uwidoczniono na pierworysie mapy obszaru scalania oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scalaniu. O terminie okazania projektu scalenia na gruncie uczestnicy scalenia zawiadamiani byli indywidualnie. Z ogólnej liczby 2 282 właścicieli, 1 751 uczestników przyjęło okazany projekt bez zastrzeżeń, natomiast 531 właścicieli złożyło zastrzeżenia, obejmujące 1 541 nowozaprojektowanych działek. Na ogólną liczbę 21 640 nowych działek po scalaniu, zastrzeżenia zostały złożone w stosunku do 14 % nowo zaprojektowanych działek. Zgodnie z art. 22 w/w ustawy scaleniowej została powołana społeczna komisja do rozpatrzenia zastrzeżeń na okazany projekt. Każde zastrzeżenie zostało przez komisję szczegółowo rozpatrzone przy udziale zainteresowanych uczestników i w miarę potrzeby zbadane na gruncie. Z czynności tych sporządzone zostały protokoły i opinie, które zostały przekazane do organu prowadzącego postępowanie scaleniowe. Na polecenie organu w okresie od czerwca 2003 r. do maja 2004 r. zostały wprowadzone zmiany do projektu scalania gruntów, a następnie ponownie dokonano wyznaczenia zmian projektu scalenia na gruncie i okazania tym uczestnikom, których zastrzeżenia zostały uznane za zasadne.

Organ wskazał, że sporządzony wykaz ustaleń (zmian), zawarty w zał. nr 3 do decyzji obejmuje zarówno zastrzeżenia rozpatrzone pozytywnie, jak i negatywnie. Podyktowane to zostało tym, że złożone zastrzeżenia obejmowały kilka działek, z których cześć została uznana za zasadne, a część za bezzasadne, stąd wspólny wykaz uczestników, których zastrzeżenia załatwiono pozytywnie i negatywnie. Ponadto wielokrotne zmiany organu prowadzącego scalenie gruntów w L., (Naczelnik Gminy J., Kierownik Urzędu Rejonowego w N., Zarząd Gminy L., Wójt Gminy N.) były między innymi przyczyną długotrwałego przebiegu tego postępowania, a także zaginięcia niektórych dokumentów wytworzonych w procesie postępowania scaleniowego z lat 1987-1990. Z uwagi na powyższe, w trybie art. 52 k.p.a., organ przeprowadził dowód z zeznań świadków - czynnych wówczas uczestników scalania gruntów na okoliczność prowadzonego w tych latach postępowania.

Od powyższej decyzji uczestnicy postępowania scaleniowego złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. ponad 300 odwołań, przy czym w odniesieniu do części odwołań Kolegium wydało, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność.

Odwołujący się zaskarżonej decyzji zarzucili:

- bezzasadne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności;

- naruszenie art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez niedostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, niestworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania oraz brak racjonalnego ukształtowania gruntów;

- brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego wszczęcie postępowania scaleniowego przez Naczelnika Gminy J. i niewłaściwe odtworzenie brakujących dokumentów z początkowego okresu scalenia na podstawie zeznań świadków;

- niewyjaśnienie przez organ I instancji, czy podpisy złożone pod wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego były autentyczne oraz nieuwzględnienie faktu, że wniosek o scalenie dotyczył całej wsi L., w skład której w 1984 r. wchodziło również sołectwo K., które nie zostało jednak objęte scaleniem;

- naruszenie art. 24 i 25 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez Zarząd Gminy L. w sytuacji, gdy członkami zarządu byli uczestnicy scalenia;

- naruszenie przepisów przy ustalaniu zasad szacunku gruntów, nieokazanie uczestnikom wyników szacunku, a także brak działań mających na celu jego zaktualizowanie, w szczególności nieuwzględnienie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- nieokazanie wszystkich działek na gruncie i uniemożliwienie tym samym składania zastrzeżeń, a także brak graniczników;

- uszczuplenie wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3%, jak również niewydzielenie gruntów tego samego rodzaju i jakości;

- pozbawienie stron czynnego udziału w sprawie;

- niezgodny z przepisami skład komisji doradczej do scalenia gruntów oraz rady uczestników scalenia, w konsekwencji brak legitymacji prawnej do podejmowania opinii w sprawie scalenia;

- objęcie scaleniem gruntów zabudowanych bez wniosku i zgody właścicieli;

- objęcie scaleniem - mimo przeciwnych zapewnień ze strony wykonawców scalenia gruntów leśnych oraz tzw. "pól buraczanych";

- wydzielenie gruntów pod cele użyteczności publicznej wyłącznie z gruntów prywatnych, a nie z gminnych i Państwowego Funduszu Ziemi, przy jednoczesnym braku informacji, jaka wartość szacunkowa gruntów zabierana jest pod drogi i inne cele użyteczności publicznej;

- znaczne różnice w wielkości i położeniu tych samych działek w mapie katastralnej i w mapie projektu scalenia;

- nieuwzględnienie zmian własnościowych gruntów podlegających scaleniu i w efekcie zapisanie działek na poprzedników prawnych, mimo dokonywania obrotu ziemią za zgodą prowadzących scalenie;

- wadliwa procedura opiniowania zastrzeżeń, zmienianie i uzupełnianie dokumentacji bez wiedzy uczestników, niezawiadamianie ich o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń oraz dokonywanie zmian w zakresie przyznanych działek po okazaniu;

- naruszenie § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez podanie powierzchni zaprojektowanych działek z dokładnością do 1 ara.

Ponadto część odwołań poza zarzutami natury ogólnej zawierała zarzuty indywidualne, dotyczące nieprawidłowości zaistniałych w odniesieniu do konkretnych działek takich jak: niewłaściwe wytyczenie nowych dróg lub w ogóle brak wytyczenia dróg dojazdowych do gospodarstw, zmniejszenia powierzchni posiadanych działek, przydzielenie gruntów słabszych jakościowo, w znacznym oddaleniu od miejsca zamieszkania, nieracjonalne podzielenie działek zabudowanych i budowlanych

(w sposób uniemożliwiający ich zabudowę), przydzielenie w miejsce działek budowlanych działek o innym charakterze, a także błędów w zakresie numeracji działek.

Odwołujący się domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, a niektórzy również umorzenia postępowania scaleniowego.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja została wydana w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.). W toku postępowania kilkakrotnie zmieniał się organ prowadzący. Na mocy przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminny a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 168) przeprowadzenie scalenia przeszło do właściwości Kierownika Urzędu Rejonowego w N.. Z dniem 2 kwietnia 1991 r. utworzona została Gmina L.. Z dniem 1 stycznia 1999 r. organem prowadzącym postępowanie stał się Zarząd Gminy L., który w maju 2001 r. zaprzestał rozpatrywania zastrzeżeń do projektu scalenia i zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o wyznaczenie innego organu, motywując to faktem, że wszyscy członkowie Zarządu stali się uczestnikami scalenia. Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. wyznaczyło do tej sprawy Zarząd Gminy J., a następnie zmieniło to postanowienie, wyznaczając ostatecznie do prowadzenia postępowania Zarząd Gminy N.. Po przejęciu kompetencji należących uprzednio do Zarządu Gminy, na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze Wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. Nr 113, poz. 984), od 2003 r. kontynuował postępowanie scaleniowe Wójt Gminy N..

Kolegium przedstawiło przebieg postępowania scaleniowego, uszczegółowiając jego opis podany przez organ I instancji. Organ odwoławczy sprecyzował, że do wniosku o przeprowadzenie scalenia dołączony został wykaz rolników z podpisami 541 osób, a zatem o 6 więcej niż podano we wniosku. Postępowaniem scaleniowym nie objęto obszaru [...] Parku Narodowego, Lasów Państwowych, Leśnej Spółki Urbarialnej i przysiółka K. o łącznej powierzchni [...] ha. Lasy prywatne rozproszone w enklawach po całym obszarze scalenia zostały pomierzone na gruncie jako tzw. "niezmienniki" - według wskazań właścicieli (użytkowników wieczystych).

W dniu 13 września 1987 r. na zebraniu uczestników scalenia wybrana została - jako organ doradczy - I Rada Uczestników Scalenia. Skład Rady zmieniał się kilkakrotnie w trakcie prac scaleniowych. W toku scalenia dokonano pełnej, kompleksowej kontroli klasyfikacji gruntów. Na tej podstawie ustalone zostały "zasady szacunku porównawczego gruntów".

Na zebraniach ogólnych w dniach 18 stycznia 1990 r. i 19 stycznia 1990 r. uczestnicy scalenia zostali zaznajomieni z wynikami szacunku porównawczego oraz wartością części składowych naliczeń. Uczestnicy zostali poinformowani o terminie wyłożenia sporządzonego szacunku i możliwości wniesienia zastrzeżeń.

W związku z częściowym zaginięciem dokumentacji dotyczącej scalenia z lat 1987-1990, przeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe takich czynności jak: ogólne zebranie informacyjne w 1987 r. (na którym została wybrana Rada Uczestników Scalenia w składzie 7 osób), zaznajomienie uczestników scalenia z zasadami przeprowadzenia szacunku porównawczego oraz wyłożenie do wglądu uczestników map szacunków gruntów, zostało potwierdzone zeznaniami świadków tj. czynnych w tym okresie uczestników postępowania: [...]. Dowód z zeznań świadków został przeprowadzony w trybie art. 52 k.p.a. przez Urząd Gminy L..

Na podstawie szacunku porównawczego opracowany został rejestr szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu. Suma powierzchni i wartości wszystkich działek w danym gospodarstwie (zbilansowana według użytków) stanowiła wyjściową powierzchnię i wartość gospodarstwa przed scaleniem, pomniejszoną o tzw. "współczynnik potrąceń" (globalny dla całej wsi - 2,4 % wartości). Po tych czynnościach nastąpił etap "zbierania życzeń" do projektu scalenia. Do uczestników kierowane były imiennie zawiadomienia za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Uczestnicy składali własnoręczne podpisy z datą w rejestrze "przedscaleniowym" oraz w kwestionariuszu życzeń. Kolejnym etapem było uwzględnienie zebranych życzeń uczestników scalenia w poszczególnych kompleksach projektowych. W całym obszarze scalenia opracowano ostateczny projekt, obliczono powierzchnię nowych działek, wyznaczono geodezyjnie na gruncie i zastabilizowano trwale betonowymi granicznikami 10 681 działek, osadzając (łącznie z tzw. "niezmiennikami") ok. 36 700 kamieni granicznych. Od m-ca maja 1997 r. rozpoczęto sukcesywnie okazywanie projektu scalenia poszczególnym uczestnikom postępowania scaleniowego, którzy byli imiennie zawiadamiani o miejscu i terminie okazania działek. Wszystkie zastrzeżenia były rozpatrywane przez komisję d/s rozpatrzenia zastrzeżeń lub powołanego eksperta. Ten etap prac zakończony został w grudniu 1998 r. Organ prowadzący na tym etapie postępowanie kompletował protokoły komisji d/s zastrzeżeń oraz opracowania eksperta. Zmiany w projekcie scalenia, następujące w wyniku przyjęcia zastrzeżeń, były - po zasięgnięciu opinii komisji doradczej - akceptowane w formie postanowienia przez organ prowadzący postępowanie, a następnie wyznaczane na gruncie i ponownie okazywane.

Rozpatrywanie zastrzeżeń i wprowadzanie zmian trwało do końca czerwca 2001 r. Zmiany powodowały wtórny napływ zastrzeżeń, naruszały bowiem niejednokrotnie projekt działek przyjętych bez zastrzeżeń w wersji w pierwotnej. Do tego czasu trzykrotnie zmieniał się skład komisji doradczej, zmieniał się także organ prowadzący postępowanie. W dalszych latach przeprojektowano, wyznaczono na gruncie i okazano 792 działki.

Organ odwoławczy wskazał, że znaczna część odwołań dotyczyła zmian powstałych w wyniku obrotu nieruchomościami w trakcie scalenia, nie wprowadzanych do operatu scaleniowego ze względu na brak podstawy prawnej. Wskazał, że wszystkie te zmiany (wynikłe z obrotu cywilno - prawnego) będą mogły być dokonane na etapie zakładania nowej ewidencji gruntów i budynków po scaleniu. Podał również, że po wniesieniu odwołań [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych sporządziło na zlecenie organu - w odniesieniu do odwołań zawierających zarzuty techniczne, dotyczące samego sposobu przeprowadzenia scalenia, systemu i sposobu przydzielania gruntów zamiennych, szacunków porównawczych - tzw. "opinie techniczne". Konfrontując opinie "techniczne" z treścią odwołań Kolegium uznało zarzuty tej kategorii za nieuzasadnione i w sposób wiarygodny wyjaśnione przez wykonawców prac scaleniowych w oparciu o dokumentację stworzoną w toku scalenia.

Organ wyjaśnił, że liczne żądania dotyczące pozostawienia "starych granic" zgłoszone przez odwołujących się, nie mogły być uwzględnione, gdyż każda zmiana pociągałaby kolejne zmiany w już okazanym i uwzględnionym projekcie scalenia. Nadto wiele odwołań dotyczyło przypadków, w których wypowiedziała się już w toku prac scaleniowych komisja doradcza (uznając je za bezzasadne). W szeregu przypadków autorzy opinii technicznych ujawnili, że odwołujący się podnieśli ponowne zastrzeżenia w sprawach, w których uprzednio (w toku prac scaleniowych) podpisywali oświadczenia o przyjęciu okazanych działek bez uwag. Organ wskazał, że korekty granic sąsiadujących bezpośrednio działek mogą być w każdym przypadku kwestionowania takich granic wprowadzone wyłącznie w drodze dwustronnego porozumienia stron - poza procedurami scaleniowymi.

Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał odwołania dotyczące opóźnień w akcie wejścia w posiadanie nowych działek, ponieważ kwestia ta została uregulowana w załączniku nr 4 do decyzji I instancji p.t. "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielanych w wyniku scalenia". Nadto podniósł, że zmiany w operacie ewidencji gruntów we wsi L., wynikłe z obrotu nieruchomościami będą rozpatrzone i uwzględnione na etapie odnowienia ewidencji gruntów i budynków po scaleniu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego Kolegium wskazało, że organy prowadzące postępowanie scaleniowe dołożyły wszelkich starań, by działać na podstawie przepisów prawa. W trakcie postępowania dążono do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Cały tok postępowania wskazuje, że na każdym jego etapie uczestnicy mieli zapewniony czynny udział, aktywnie w nim uczestniczyli, zgłaszając uwagi, wnioski czy zastrzeżenia. Charakter sprawy uniemożliwiał uwzględnienie wszelkich wniosków, niejednokrotnie były one sprzeczne z wnioskami innych osób, bądź prowadziły do faworyzowania jednych kosztem innych. Wypracowany w ciągu kilkunastu lat projekt scalenia z całą pewnością nie uwzględnia wszystkich postulatów i potrzeb uczestników scalenia. Nie było to jednak możliwe w sytuacji tak dużej operacji scaleniowej.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez osoby wymienione na wstępie niniejszego uzasadnienia. W skargach podniesiono zarzuty o treści analogicznej, jak w opisanych powyżej odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wskazał na wstępie, że

o rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zadecydowało ziszczenie się jednej z przesłanek wymienionych w art. 119 pkt 1 p.p.s.a., tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnośnie pierwszej z wymienionych podstaw wznowienia postępowania, Sąd podniósł, że na podstawie art. 5 pkt 18) lit. n) i p) ustawy z dnia z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.90.34.198) w związku z treścią art. 45 ust. 1 pkt 1) tej ustawy oraz art. 31 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (tj.: Dz.U.89, Nr 58, poz.349), do którego odwołuje się art. 5 pkt 18) ustawy z dnia 17 maja 1990 r., począwszy od dnia 27 maja 1990 r. doręczenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stronom postępowania nie mogło być dokonane w trybie obwieszczenia lub innego zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości sposobu publicznego ogłaszania, jak to stanowił przepis art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów w brzmieniu pierwotnym (Dz.U.82.11.80). Tymczasem decyzję organu I instancji odczytano na zebraniu uczestników scalenia i wywieszono na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy L. i Urzędzie Gminy N. oraz na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach wsi L.. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że fakt niedoręczenia w trybie art. 39 i nast. k.p.a. decyzji Wójta Gminy N. stronom stanowi podstawę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę na następujące uchybienia proceduralne prowadzonego postępowania administracyjnego:

- odwołania od decyzji organu I instancji złożone przez uczestników scalenia: E. W. - poprzedniczkę prawną skarżącej J. N., skarżących M. i A. K. oraz M. P. nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy. Odwołania te nie zostały bowiem wymienione w załączniku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , stanowiącym wykaz rozpoznanych odwołań;

- uczestniczka scalenia E. W. zmarła w toku postępowania odwoławczego i postępowanie toczyło się bez udziału jej następców prawnych.

- kilkudziesięciu stronom postępowania nie została doręczona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N..

- organ odwoławczy przesyłając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesione skargi nie sporządził listy stron postępowania. Przedłożył jedynie dwie teczki z arkuszami potwierdzeń odbioru decyzji SKO (z liczbą pozycji 1726 osób, przy czym wiele rubryk przeznaczonych na podpisy nie zostało wypełnionych), wykaz osób zmarłych (brak wskazania następców prawnych odnośnie do 42 osób), wykaz stron, które przekazały gospodarstwo w trakcie postępowania administracyjnego, korespondencję w sprawie doręczeń i dowody doręczenia decyzji SKO oraz spis numeryczny jednostek rejestracyjnych od poz.1 do poz.2286. Dopiero analiza tych wszystkich dokumentów przez Sąd pozwoliła na sporządzenie listy stron postępowania sądowoadministracyjnego i wyciągnięcie powyższego wniosku.

Sąd podkreślił, że fakt niedoręczenia decyzji organu odwoławczego wszystkim stronom postępowania może być uznany za okoliczność niebrania udziału przez te osoby, bez ich winy, w postępowaniu administracyjnym. Fakt pominięcia strony przy doręczaniu decyzji organu odwoławczego, gdy występuje wielość stron postępowania administracyjnego, również stanowi podstawę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że niedoręczenie decyzji organu I instancji stronom postępowania, nierozpatrzenie części odwołań wniesionych przez strony, śmierć strony w toku postępowania administracyjnego i brak ustalenia jej następców prawnych oraz fakt niedoręczenia decyzji organu odwoławczego wielu stronom postępowania wskazuje na brak udziału stron w postępowaniu administracyjnym bez ich winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Sąd rozważał również, czy spełniona została przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Oceniając wystąpienie w rozpatrywanej sprawie omawianej przesłanki Sąd stanął na stanowisku, że specyfika postępowania scaleniowego powoduje, iż przesłanką do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., jest nie tylko wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. lub 25 § 1 pkt 1 k.p.a., ale również przeprowadzenie przez tego pracownika lub organ istotnych czynności przygotowawczych, mających oczywisty wpływ na treść decyzji. Przy ocenie spełnienia tej przesłanki wznowienia zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej byłoby - w ocenie Sądu - niewłaściwe, bowiem w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa) do dnia [...] czerwca 2001 r. (dzień wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w N. postanowienia, którym wyznaczono Zarząd Gminy w N. jako organ prowadzący postępowanie o scalenie wsi L.), organem prowadzącym postępowanie scaleniowe we wsi L. był Zarząd Gminy w L.. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w okresie tym Zarząd Gminy w L. rozpatrywał wniesione przez uczestników scalenia zastrzeżenia do projektu scalenia. Jak wynika z pliku dokumentów znajdujących się w kartonie VIII teczce 2., zatytułowanych "Ustalenia Zarządu Gminy w L. dot. wniesionych zastrzeżeń do projektu scaleniowego", sporządzonych w dniach: 17.04.2000 r., 12.09.2000 r., 30.10.2000 r., 16.01.2001 r. i 30.03.2001 r., w skład Zarządu Gminy w L. wchodziły następujące osoby: M. I., S. A., K.J., K.B. i W. B.. S.A. oraz K. J. na zebraniu w dniu 25 stycznia 1998 r. zostali wybrani do rady scaleniowej z L. – P.. Oznacza to, że byli uczestnikami scalenia. Osoby te weszły również w skład komisji doradczej powołanej zarządzeniem Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...].03.1998 r. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podało, że wszyscy członkowie Zarządu Gminy L. stali się uczestnikami scalenia. Przedstawione okoliczności wskazują, w ocenie Sądu, że członkami organu prowadzącego postępowanie scaleniowe, między innymi rozstrzygającego o wniesionych zastrzeżeniach do projektu scaleniowego, były osoby bezpośrednio zainteresowane wynikiem scalenia.

Następnie Sąd przywołał zmiany przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów pod kątem ustalenia właściwości organu administracji do prowadzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie stwierdzając w tym zakresie uchybień procesowych.

W dalszej części uzasadnienia Sąd dokonał analizy przedłożonych przez organ odwoławczy akt administracyjnych i oceny spełnienia wymogów procedury scaleniowej. W ramach powyższego zagadnienia wskazano na następujące uchybienia:

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. rozpatrując odwołania od decyzji Wójta Gminy N. nie dysponowało pełną dokumentacją sprawy. Ponadto przedstawione dokumenty nie stanowią akt postępowania administracyjnego. Są to w przeważającej części jedynie kserokopie części dokumentów wytworzonych w toku postępowania scaleniowego przez różne organy i osoby. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. miało świadomość, że istotna część akt postępowania (w tym akta komisji opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia) znajduje się w [...] Biurze Geodezji i Terenów Rolnych, ale zaniechało dołączenia ich do akt sprawy.

2. Organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. przed wydaniem decyzji na pewno nie dysponowało:

a) operatem klasyfikacji gruntów przed scaleniem (w tym ustaleniem działek leśnych – niezmienników),

b) protokołami ustaleń z Radą Uczestników Scalenia,

c) dokumentacją związaną z etapem "zbierania życzeń do projektu scalenia", w tym dowodami indywidualnego pisemnego zawiadamiania uczestników scalenia,

d) rejestrem gruntów przed scaleniem, w którym odnotowywano powierzchnię i wartość szacunkową działek,

e) dowodami przedłożenia stronom rejestru przed scaleniem (własnoręczne podpisy w rejestrze i kwestionariuszu życzeń),

f) dowodami indywidualnego zawiadomienia wszystkich uczestników scalenia o terminie okazania projektu scalenia na gruncie,

g) dowodami imiennego wezwania każdego uczestnika scalenia do złożenia oświadczenia co do okazanego projektu,

h) opiniami Komisji Doradczej w sprawie zastrzeżeń złożonych do projektu scalenia,

i) dowodami indywidualnego zawiadomienia uczestników scalenia o terminie okazania zmiany projektu scalenia na gruncie - w 2001 r.,

j) dowodami indywidualnego zawiadomienia uczestników scalenia o terminie okazania kolejnej zmiany projektu scalenia na gruncie - w 2003 r.

3. W kserokopii wniosku z dnia 24.09.1984 r., sporządzonego pismem maszynowym, podpisanego przez sołtysa wsi L. A. J. o dokonanie scalenia gruntów wsi L. gmina J. , do którego dołączono wykaz rolników wsi z własnoręcznymi podpisami podano, że składają go "niżej podpisani posiadacze gruntów o łącznym obszarze [...] ha położonych we wsi L. ". W treści wniosku wskazano, że wniosek podpisało 535 osób. We wniosku pozostawiono wolne miejsca dotyczące ustaleń: "ogólny obszar wsi", "w tym użytki rolne" oraz "liczba posiadaczy gospodarstw rolnych". We wniosku pismem ręcznym wypełniono te miejsca, wpisując odpowiednio: "6 579", "3 147", "972". We wniosku data jego sporządzenia wpisana została pismem maszynowym, z tym, że miesiąc "10" poprawiono ręcznie na "09". Na piśmie znajduje się nadto adnotacja "Potwierdzam odbiór. 24.09.84". Dołączony do wniosku wykaz zatytułowany został: "Wykaz właścicieli gospodarstw rolnych wsi L., którzy własnoręcznym podpisem występują z wnioskiem do Naczelnika Gminy J. o dokonanie scalenia gruntów wsi L. na koszt Skarbu Państwa". Wykaz zawiera 542 podpisy. Treść powyższego wniosku przeprowadzenie scalenia może wskazywać - zdaniem Sądu - na fakt, że wniosek został złożony przez mniejszość właścicieli gospodarstw rolnych wsi L.. Wykaz ten zawiera 907 pozycji (właściwie 906 bowiem bezpośrednio po poz. 81 znajduje się poz.84, a poz.124 wpisana jest dwukrotnie), a w 44 pozycjach umieszczone zostały nazwiska dwóch osób. Z kolei w "Wyjaśnieniach technicznych" kierownika scalenia podano, że na samym tylko obszarze objętym scaleniem (czyli na obszarze [...] ha przy obszarze całej wsi [...] ha) jest 1 337 gospodarstw – uczestników scalania. Z uwagi na wyżej opisane nieprawidłowości nie wiadomo, czy wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego złożyła wymagana liczba właścicieli gospodarstw rolnych. Stosownie zaś do treści art. 3 ustawy o scalaniu gruntów w jej brzmieniu pierwotnym, postępowanie scaleniowe wszczyna się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę gruntów całej wsi. Sąd podkreślił, że brak precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, stanowiący o naruszeniu art. 7, 77 i 107 k.p.a., czyni wątpliwym przeprowadzenie całego postępowania scaleniowego.

4. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o wyrażeniu przez właścicieli gruntów zabudowanych pisemnej zgody na objęcie tych gruntów scaleniem.

5. W protokole zebrania uczestników scalenia z dnia 13.09.1987 r. pozostawiono wolne miejsca na wpisanie ogólnej liczby uczestników scalenia i liczby osób, które stawiły się na zebraniu, jak również nie wypełniono wolnego miejsca przeznaczonego na wpisanie iloma głosami wybrano radę uczestników scalenia. W protokole napisano, że radę uczestników scalenia wybrano głosami większości zebranych. Protokół zawiera informację, że zebrani postanowili wybrać spośród siebie M. W., K. F., B. J., K. J., P. K., J. J. i S.J. jako członków rady uczestników scalenia. W protokole pozostało również nie wypełnione miejsce na wpisanie nazwiska osoby, która została wybrana przewodniczącym rady. Do protokołu zostały dołączone, trwale z nim połączone, kserokopie dwóch list: jednej listy zatytułowanej: "Lista obecności na zebraniu w dniu 13.09.1987 r.", która zawiera 144 pozycji oraz drugiej, nie wiadomo czego dotyczącej, bez tytułu, która zawiera 177 pozycji. Nawet przy przyjęciu założenia, że ta druga lista jest listą obecnych na zebraniu w dniu 13.09.1987 r., w zebraniu wzięło udział 321 osób. Przy czym część świadków przesłuchiwanych na tę okoliczność podawała, że w zebraniu tym uczestniczyło około 150 osób. Mając na uwadze podane wcześniej liczby uczestników scalenia (972, 684,1 337) byłaby to mniejszość uczestników scalenia. Nadto, stosownie do treści art. 9 ustawy scaleniowej w brzmieniu pierwotnym uchwały uczestników scalenia zapadają bezwzględną większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. Naczelnik gminy jest obowiązany do sprawdzenia prawidłowości podejmowanych uchwał pod względem formalnym. Pomijając już kwestię liczby uczestników tego zebrania, w protokole podano, że rada scaleniowa wybrana została głosami większości. Jak wynika z cytowanego przepisu art. 9 ustawy, do podjęcia uchwały wymagana była większość kwalifikowana - trzech czwartych głosów. Powyższe zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że wszystkie czynności przeprowadzone z udziałem tak wybranej rady uczestników scalenia nie były skuteczne.

6. Zastrzeżenia Sądu budziła również kserokopia protokołu z dnia 7.10.1987 r. w sprawie ustalenia zasad przeprowadzenia szacunku porównawczego na terenie wsi L.. Jak bowiem wynika z treści art. 7 ust.1 i 2 ustawy w brzmieniu pierwotnym, przy ustalaniu wartości szacunkowej gruntów uwzględnia się ich klasy bonitacyjne oraz rolniczą przydatność gleb. Uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, mogą określić odrębne zasady szacunku porównawczego gruntów lub uznać te grunty za jednakowej wartości. Z treści protokołu z dnia 7.10.1987 r. w sprawie ustalenia zasad przeprowadzenia szacunku na terenie wsi L. wynika natomiast, że przyjęto w nim, odmienne od ustawowych, zasady szacunku gruntów. Jeżeli bowiem wprowadzono dodatkowe, nie wymienione w ustawie, wpływające na szacunek współczynniki dla stref odległościowych, w tym najwyższy (1.4) dla strefy I, obejmującej obszar gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę w granicach określonych planem zagospodarowania przestrzennego wsi L., to były to zasady odmienne niż ustawowe. Jeżeli więc tak, to postanowienia takiego nie mógł podjąć geodeta współdziałający z radą uczestników scalenia (wybraną zresztą nieprawidłowo). W sprawie tej winna być podjęta uchwała uczestników scalenia, na zebraniu zwołanym przez naczelnika gminy na wniosek rady uczestników scalenia (art.8 ust.1 ustawy), bezwzględną większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia (art.9 ustawy). Powyższe w ocenie Sądu dyskwalifikuje dokonane w postępowaniu scaleniowym czynności związane z szacunkiem gruntów. Ponadto w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, szacunek ten określono wyłącznie w punktach i dotyczył działek poscaleniowych. Nie wiadomo zatem, czy spełniony został wymóg ustawy otrzymania w wyniku scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane i czy wymagane było określenie dopłat.

7. Akta nie zawierają żadnych dokumentów związanych z czasem i trybem sporządzania projektu scalenia, z ustaleniem zasad przeprowadzenia scalenia, jak również z faktem i sposobem zawiadomienia uczestników scalenia o terminie okazania projektu scalenia. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 20 ustawy o scaleniu gruntów (Dz.U.82.11.80) do dnia 27 maja 1990 r., czyli dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.90.34.198) postępowanie scaleniowe należało prowadzić z udziałem członków rady uczestników scalenia, a przy sporządzaniu projektu scalenia, z głosem doradczym, winni brać udział: przedstawiciele związków zawodowych rolników, osoby wyznaczone przez naczelników gmin, przedstawiciele jednostek gospodarki uspołecznionej będących uczestnikami scalenia i członkowie rady uczestników scalenia. Natomiast od dnia 27 maja 1990 r., w myśl art. 10 ust. 1 tekstu jednolitego ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, projekt scalenia winien być opracowywany przy udziale komisji pełniącej funkcje doradcze powołanej przez organ. Skoro zgodnie z tym przepisem w skład komisji doradczej wchodzili: rada uczestników scalenia, przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, przedstawiciel jednostki gospodarki uspołecznionej będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel terenowego organu administracji państwowej, ewentualnie również powołany, na wniosek komisji, rzeczoznawca, to w pracach tych winna uczestniczyć wybrana uprzednio rada uczestników scalenia, gdyż omawiana ustawa z dnia 17 maja 1990 r. nie wprowadziła wymogu powołania nowej rady uczestników scalenia. Zawartość przedłożonych akt administracyjnych nie pozwala, zdaniem Sądu, na dokonanie oceny, czy przy sporządzaniu projektu scalenia brały udział wskazane wyżej osoby.

8. W rozpatrywanej sprawie organy nie wskazały, jakie ustalono zasady scalenia (np. czy działki leśne wyłączono ze scalenia, czy i jakie były ustalenia w kwestii dopłat) nie jest możliwa - w aspekcie przekroczenia granic uznania administracyjnego - weryfikacja zaskarżonej decyzji. Dlatego też charakter wad uzasadnienia decyzji prowadzi do oceny, że wydana ona została z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

9. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika dlaczego organ prowadzący postępowanie scaleniowe w 1997 r. zwołał zebrania w sołectwach wsi L., które miały dotyczyć aktualizacji składu Rady Uczestników Scalenia w L..

Rada uczestników scalenia została już wybrana w 1987 r. w składzie 7 osób (co zresztą nastąpiło w sposób niezgodny z ustawą). Jak wynika z zawiadomienia o zebraniach, Kierownik Urzędu Rejonowego w N. upoważnił poszczególne rady sołeckie wsi L. do przeprowadzenia w dniu 25 stycznia 1998 r. zebrań dotyczących wyborów uzupełniających do Rady Uczestników Scalenia. Na zebraniach w poszczególnych sołectwach dokonano wyboru członków rady scaleniowej - łącznie 14 osób. Zdaniem Sądu – pomijając niedopuszczalność kolejnych wyborów rady uczestników scalenia - sprzeczne z ustawą było wybieranie członków rady przez poszczególne sołectwa. Jak bowiem wynika z przepisu art. 9 ust.1 tekstu jednolitego ustawy (Dz.U.89, Nr 58, poz.349), który znalazłby zastosowanie, gdyby poprzednia rada uczestników scalenia została odwołana, rada uczestników scalenia w składzie 3 – 12 osób jest wybierana przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Sołectwa L.- S., L. – P., L. – C. nie są odrębnymi wsiami, tak więc konieczne było zwołanie jednego zebrania dla wszystkich uczestników scalenia z całej wsi L., a nie zebrań odrębnych w poszczególnych sołectwach. Nadto, w protokołach z poszczególnych zebrań nie podano niezbędnych informacji, koniecznych dla ustalenia, czy głosowanie odbyło się przy wymaganej ustawą liczbie uczestników scalenia i czy wybór dokonany był odpowiednią ilością głosów. W tej sytuacji wybrana we wskazany wyżej sposób w 1998 r. rada uczestników scalenia, nie mogła skutecznie dokonywać w postępowaniu scaleniowym żadnych czynności.

10. Wadliwe jest również zarządzenie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 18 marca 1998 r. w sprawie powołania komisji doradczej opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia. W skład tej komisji weszło 14 osób z Rady Uczestników Scalenia, Przedstawiciel Izby Rolnej oraz przedstawiciel Urzędu Rejonowego w N.. W myśl art. 10 ust. 1 tekstu jednolitego ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, organ prowadzący postępowanie scaleniowe winien powołać komisję pełniącą funkcje doradcze, między innymi do opiniowania zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów. W skład komisji doradczej wchodzą: rada uczestników scalenia, przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, przedstawiciel jednostki gospodarki uspołecznionej będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel terenowego organu administracji państwowej. Z przepisu art.9 ust.1 tekstu jednolitego ustawy (Dz.U.58.349), który znalazłby zastosowanie, gdyby poprzednia rada uczestników scalenia została zgodnie z prawem odwołana, rada uczestników scalenia wybierana jest w składzie 3 – 12 osób. Organ w zarządzeniu zaakceptował więc nieprawidłowy skład rady liczącej 14 osób.

11. Nieprawidłowa jest również uchwała Zarządu Gminy L. z dnia 30.01.1999 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji doradczej do spraw scalenia gruntów. Powołany powyższą uchwałą skład komisji doradczej nie obejmuje trzech wybranych wcześniej członków rady uczestników scalenia: L. B., K.S. i K. J.. Ponieważ wybrana w 1998 r. rada uczestników scalenia (pomijając już okoliczność, że wybrana wadliwie) liczyła 14 osób (przy dopuszczalnej ustawowo liczbie 3 -12), wadliwość ta nie mogła być sanowana uchwałą organu, dostosowującą skład rady uczestników scalenia do wymogów ustawowych.

12. Wadliwa jest uchwała Zarządu Gminy w L. z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji doradczej do spraw scalenia gruntów za wadliwą. Uchwałą tą powołano do składu komisji doradczej 12 osób będących członkami rady uczestników scalenia: K.J., J. A., M.E., S. P., B.U., O.A., B.P., B.J., S.E., O. J., K. F., S. K.. Część z tych osób została w sposób wadliwy wybrana do rady uczestników scalenia w 1998 r. Odnośnie pozostałych brak jakichkolwiek informacji, czy i kiedy zostały wybrane do rady uczestników scalenia. Nadto, nie wiadomo dlaczego w ogóle podejmowano uchwałę w sprawie powołania komisji doradczej w nowym składzie. Powołany w uchwale przepis art. 58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.00.12.136), zasadności podjęcia takiej czynności nie wyjaśnia. Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia dokonywane przez komisję doradczą, której skład był niezgodny z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów jest, zdaniem Sądu, uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

13. Wskazano na fakty znane Sądowi z urzędu, tj.: w sprawie sygn. II SA/Kr 1917/98 ponad 100 uczestników scalenia podpisało skargę do Sądu, w której podano, że "we wsi nie odbyły się żadne zebrania na temat szacunku gruntów", w sprawie II SA/Kr 2284/98 sto kilkadziesiąt osób podpisało oświadczenia, że nie wiedziało o wystawieniu szacunku do publicznego wglądu i nie brało udziału w szacowaniu pól.

14. Następnie Sąd odniósł się do kwestii zaginięcia części akt postępowania scaleniowego, podnosząc, że w sytuacji stwierdzenia przez kolejny organ prowadzący postępowanie scaleniowe, iż przekazane mu akta są niekompletne, winien on przede wszystkim wezwać uprzednio prowadzące sprawę organy o uzupełnienie akt.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika zaś, aby czynności takie zostały podjęte. Nadto, z materiałów sprawy wynika, że szereg wytworzonych w postępowaniu scaleniowym dokumentów gromadziło Biuro Scaleniowe w L. Również do tej jednostki, a w szczególności do [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych, organ I instancji nie zwrócił się o przekazanie dokumentacji będącej w jego posiadaniu. Tymczasem, jak wynika na przykład z pisma Wójta Gminy L. do [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych – Biura Scaleniowego w L. z dnia 3.04.2001 r., organ prowadzący postępowanie, celem wprowadzenia zmian do projektu scalenia, przesłał do tej jednostki protokoły opiniujące zastrzeżenia do projektu scalenia sporządzone przez Komisję Doradczą. Zwrotu tej dokumentacji Wójt Gminy N. jednakże nie zażądał i brak jej w aktach administracyjnych. Prowadzi to - zdaniem Sądu - do wniosku, że czynności związane z odtworzeniem części akt administracyjnych podjęte były przedwcześnie. Dopiero bowiem, gdyby skompletowanie akt administracyjnych w wyżej wskazany sposób nie przyniosło efektu, organ zobowiązany byłby do podjęcia czynności zmierzających do ich rekonstrukcji, posługując się przy tym każdym legalnym środkiem dowodowym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy N. wskazano jedynie, że z uwagi na zaginięcie dokumentów postępowania z lat 1987 – 1990, Wójt Gminy w N. zwrócił się na podstawie art.52 k.p.a. "do właściwego terenowego organu samorządowego z prośbą o wezwanie w charakterze świadków czynnych wówczas uczestników scalenia gruntów w celu złożenia wyjaśnień (zeznań) związanych z toczącym się postępowaniem. W przedłożonych aktach sprawy brak jest tego pisma Wójta Gminy w N.. Nadto z akt sprawy nie wynika, by przesłuchanie świadków w L. w trybie art. 52 k.p.a. zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady udziału stron w postępowaniu (art. 10). Dlatego też przeprowadzenie tych dowodów budzi wątpliwości. Organy nie dokonały też żadnych ustaleń związanych z przeprowadzeniem dowodu z przesłuchania świadków;

- szacunku gruntów dokonano z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o scalaniu gruntów, gdyż bez uchwały uczestników scalenia przyjęto, częściowo odrębne od ustawowych, zasady szacunku. Nadto, z przedłożonych akt sprawy nie wynika, by w szacowaniu gruntów brała udział rada uczestników scalenia.

15. Z naruszeniem zasady wynikającej z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy niektórym uczestnikom scalenia, bez ich zgody, wydzielono grunty o powierzchni mniejszej niż dopuszczalne 20 % różnicy. Okoliczność tę potwierdził też organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.

16. Nieuwzględniono w projekcie scalenia faktu uchwalenia w toku procedury scaleniowej nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla L..

Z treści protokołu z dnia 7.10.1987 r. w sprawie ustalenia zasad przeprowadzenia szacunku na terenie wsi L. wynika, że przyjęto w nim jako kryterium przeprowadzonego szacunku - rodzaj gruntów, w tym zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę w granicach określonych planem zagospodarowania przestrzennego wsi L.. Jeżeli tak, to (pomijając wadliwość formalną tego ustalenia), zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wsi L.miały znaczenie dla procedury scaleniowej. Wynika to również z charakteru przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowią one prawo miejscowe, tak więc sformułowanie przepisu przejściowego art. 3 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy i nie zakończonych do tego czasu decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, nie obejmuje aktów prawa miejscowego Z akt sprawy wynika, że czynności szacunkowe zakończono w dniu 30.09.1989 r. W protokole zebrania środowiskowego z dnia 30.11.1997 r. dla L.– C. odnotowano wypowiedź Wójta Gminy L., że "po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane nie zostały poszerzone i przeszacowane". Do protokołu tego przedstawiciel Urzędu Rejonowego w N. w odpowiedzi na zarzut, że punktacja ziemi była dokonana 11 lat temu, podał, że "można przeszacować ponieważ są miejsca źle sklasyfikowane". Z kolei w protokole zebrania dotyczącego scalenia gruntów w L. z dnia 15.12.1997 r. Kierownik Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w N. OR w N. podał, że w 1992 r. uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego L., ale zmiana ta nie może być uwzględniona w pracach biura scaleniowego. W protokole tym odnotowano również, że Kierownik Biura Scaleniowego "zobowiązał się do przywrócenia działki w terenach budowlanych osobom, które poprzednio miały działki o parametrach budowlanych lub działki, których suma punktów odpowiada parametrom budowlanym". Z akt sprawy wynika również, że kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego L. uchwalony został w 2005 r. W procedurze scaleniowej jedną z podstawowych czynności jest oszacowanie gruntów podlegających scaleniu. Czynność ta w oczywisty sposób determinuje treść decyzji, skoro zasadą ustawową jest, by uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej. Faktem powszechnie znanym jest, że wartość nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jest wyższa od nieruchomości rolnych. Dlatego też w ocenie Sądu wydanie decyzji scaleniowej na podstawie szacunku gruntów dokonanego w 1989 r., w zupełnie innym stanie faktycznym, w oderwaniu od przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nastąpiło z naruszeniem zasady aktualności.

17. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wydana została z naruszeniem przepisu art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie rozpatrzył należycie sprawy przed podjęciem decyzji. Po pierwsze, nie dostrzegł istotnych braków w stanie akt sprawy przedstawionych mu przez organ I instancji i zaniechał ich uzupełnienia. Po drugie, organ odwoławczy nie przeanalizował wnikliwie dokumentów znajdujących się w przedłożonych aktach. Tymczasem treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy powinna wzbudzić wątpliwości organu co do prawidłowości czynności zdziałanych przez organy prowadzące postępowanie scaleniowe. W tym miejscu Sąd podniósł, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego co do ustalenia podstawowego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu, a mianowicie, czy wniosek o przeprowadzenie scalenia pochodzi od właściwej liczby właścicieli gospodarstw rolnych w L., mogłoby prowadzić do innego zupełnie rozstrzygnięcia – uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 27.08.1987 r. wynika bowiem, że postępowanie zostało wszczęte się na wniosek większości rolników L. złożony w dniu 24.09.1984 r. Nie wiadomo zatem dlaczego i na jakiej podstawie, tak organ I, jak i II instancji ustalił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których grunty przekroczyły połowę obszaru scalenia.

18. Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podało na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego z uwzględnieniem przepisu art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów (Dz.U. Nr 11 poz.80 z późn. zm.), na mocy którego postępowanie prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów. Pogląd ten jest jednak, zdaniem Sądu, błędny. Przepis art.28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów, stanowiący, że postępowanie scaleniowe lub wymienne, prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów, nie może dotyczyć postępowania scaleniowego wszczętego w dniu 24.09.1984 r. Wynika z niego bowiem, że do spraw wszczętych i nie zakończonych w dniu 6.04.1982 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13).

19. Organ odwoławczy nie rozważył, na podstawie jakich przepisów rozstrzygnął sprawę. W sentencji decyzji odwołał się bowiem do przepisów wskazanych przez organ I instancji, nie dostrzegł przy tym, że sama treść decyzji organu I instancji odpowiada brzmieniem (zatwierdzenie projektu scalenia) przepisowi art.27 tekstu jednolitemu ustawy (Dz.U.89.58.349), a sposób jej doręczenia (obwieszczenie) – treści art.27 ustawy w jej brzmieniu pierwotnym.

Ponadto Sąd podkreślił, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez wiele stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

20. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się wyłącznie do "zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego". Organ nie wypowiedział się co do istotnych, szczegółowych zarzutów dotyczących naruszenia procedury scaleniowej, w tym m.in.:

- S.P. (poz.9), że jego działka nr [...] w ogóle nie podlegała scaleniu,

- H. i I. I. (poz.10), że ich działka nr [...] nie powinna podlegać scaleniu,

- M. B. (poz.13), że dotychczasowe jego działki objęte scaleniem były działkami budowlanymi,

- J.J. (poz.34), że wskutek scalenia utracił część gruntów i w zamian nie otrzymał żadnej rekompensaty,

- A. M. (poz.36), że działka została przeprojektowana bez jej wiedzy i okazana w innym miejscu,

- J. K.(poz.42), że działka nr [...] nie jest wytyczona i nie była okazana, a działka nr [...] nie została przeprojektowana,

- A. J. (poz.43), że zostały pomniejszone jego działki leśne,

- M. i S. P. (poz.48), że ich działka zabudowana została włączona do procedury scaleniowej, na co nie wyrażali zgody,

- Z.K.(poz.69), że zostały pomniejszone jej działki leśne,

-S.i T. F. (poz.89), że nie zostali wezwani do podziału ich działki nr [...], a na działce wybudowali płot betonowy i garaż,

- S.K.(poz.91), że wskutek scalenia jej działka budowlana została dołączona do terenów rolnych,

- D.M. (poz.94), że jej zabudowana działka nr [...] została przekazana innemu użytkownikowi,

- M.i C. S. (poz.96), że mimo zapewnień ze strony gminy, że lasy nie są objęte scaleniem, pozbawiono ich [...] ha lasu,

- M.J.(poz.97), że mimo zapewnień, że lasy nie są objęte scaleniem, pozbawiono jej działki leśnej nr [...] o pow. [...] ha,

- S. i F. M. (poz.100), że objęto scaleniem ich działkę leśną nr [...] i pomniejszono jej powierzchnię, a działki [...] i [...] dano komuś innemu,

- W.J. (poz.103), że odebrano mu działkę zabudowaną studnią,

- D. i A. G. (poz.104), że scaleniem objęto działkę nr [...], na której stoi budynek mieszkalny, a na mapie poscaleniowej budynek ten znajduje się w części na działce sąsiada,

- W. J. (poz.105), że objęto scaleniem i pomniejszono działki zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczym,

- B.L. (poz.135), że działka nr [...] została zmieniona bez jej zgody i okazana innej osobie,

- A.J. (poz.146), że przypadające mu działki poscaleniowe nie zostały mu okazane,

- L. P. (poz.147), że w wyniku scalenia jej działki leśne uległy pomniejszeniu,

- E.K. (poz.149), że jego działki przedscaleniowe miały powierzchnię [...] ha, a poscaleniowe – [...] ha oraz, że pomniejszono jego działkę leśną,

- J.i E. K. (poz.150), że nigdy nie wyrażali zgody na objęcie scaleniem ich działki zabudowanej,

- M. P. (poz.154), że w wyniku scalenia utraciła działkę leśną nr [...],

- J.P. (poz.158), że jego działka zabudowana stacją "Auto – gaz" przydzielona została M. O. i E. M.,

- E. M. (poz.160), że mimo wyłączenia z postępowania scaleniowego działek leśnych, powierzchnia jej działek leśnych została znacznie zmniejszona,

- W.W.(poz.163), że na skutek scalenia pozbawiony został działki leśnej nr [...] ([...]),

- I.i T. D. (poz.173), że w całym postępowaniu scaleniowym nie uzgadniano z nimi żadnych podziałów geodezyjnych działek (wymieniono 12 działek),

- M.S. (poz.176), że zabrano mu część działki siedliskowej oraz, że jego działka stanowiąca las liściasty została przydzielona sąsiadowi,

- A.J. (poz.202), że w wyniku scalenia jego zabudowania gospodarcze znalazły się na własności sąsiada,

- E. i K.J.(poz.207), że nie było w dniu 20.04.1999 r., ani w żadnym innym wizji w terenie z ich udziałem, dotyczącej m.in. działek nr [...]i [...],

- E. P.(poz.219), że nie okazano mu gruntów poscaleniowych w sznurze P.,

- D. K. (poz.238), że pomniejszono jej działki leśne i budowlane,

- L.Ł. (poz.250), że przed scaleniem posiadała gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, a w postępowaniu scaleniowym zaprojektowano dla niej działki o pow. [...] ha,

- J. K.(poz.251), że w wyniku scalenia jego gospodarstwo mające powierzchnię [...] ha zostało zmniejszone do powierzchni [...] ha,

- D.i B. B, (poz.252), że w wyniku scalenia zostali pozbawieni działki leśnej nr [...],

- Z.P. (poz.257), że działka nr [...] nie została mu okazana,

- A.S.(poz.263), że działki nr [...] i [...] nie zostały jej w ogóle okazane,

- W. K. (poz.277), że w wyniku scalenia przesunięta została granica działki w taki sposób, że uniemożliwia to wjazd do garażu,

- A.J. (poz.282), że w okazanym projekcie brakuje mu [...] ha, a działki nr, [...] nie zostały mu okazane,

- M.i A. B.(poz.303), że część ich budynku po scaleniu znajduje się na działce sąsiedniej własności innej osoby, a część budynku A.G. znajduje się na ich nieruchomości,

- M.i S.P. (poz.305), że scaleniem objęto ich zabudowaną działkę.

Zarzuty te były, w ocenie Sądu, szczegółowe i obejmowały kwestie niezwykle istotne, a organ odwoławczy w ogóle się do nich nie ustosunkował. Ponadto dla rozstrzygnięcia tych zarzutów konieczne było przede wszystkim ustalenie, jakie właściwie ustalono zasady scalenia, m.in. czy działki leśne objęte były scaleniem oraz w jakim trybie. Istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowości procedury scaleniowej miał również fakt, czy rzeczywiście scaleniem objęto nieruchomości zabudowane i czy faktycznie w tym zakresie nie było na to zgody uczestników scalenia – właścicieli tych nieruchomości.

Brak ustalenia przez organ odwoławczy obowiązujących zasad scalenia, powoduje, zdaniem Sądu, że przeprowadzona przez organ II instancji kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji organu I instancji jest iluzoryczna. Bardziej szczegółowe (ale niewystarczające) ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach dopiero w odpowiedziach na skargi, nie może w tym zakresie sanować wadliwości samej decyzji.

21. Uzasadnienie decyzji I instancji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Jest ono bowiem niezwykle ogólnikowe, nie wskazano w nim żadnych konkretnych dokumentów formalnoprawnych wytworzonych w czasie scalenia potwierdzających ustalenie, że spełnione zostały wymogi formalne postępowania scaleniowego określone ustawą.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 25.10.2004 r. skierowanym do Biura Scaleniowego w L.- organ prowadzący postępowanie scaleniowe - Wójt Gminy N. wyraził stanowisko, iż w projekcie scalenia działki zaprojektowano źle i czyniono w nim zmiany bez powiadamiania o tym fakcie uczestników i bez okazywania tych zmian uczestnikom scalenia, jak również zmian tych nie ustalano z komisją doradczą. Do pisma tego dołączono wykaz skarg 174 uczestników scalenia wniesionych od dnia 3.08.2004 r. Przedłożone akta administracyjne nie zawierają żadnych dokumentów, z których by wynikało, że po dniu 25.10.2004 r. wskazane przez organ uchybienia zostały wyeliminowane. W szczególności, z treści "Wyjaśnień technicznych" sporządzonych przez kierownika scalenia, jak się wydaje, stanowiących bazę do podjęcia zaskarżonej decyzji, wynika, że po dniu 30 kwietnia 2004 r. biuro scaleniowe nie przeprowadzało żadnych prac, a organ I instancji od 30.04.2004 r. do 1.10.2006 r. jedynie wyjaśniał wątpliwości prawne, uzupełniał dokumentację scaleniową i przygotowywał decyzję kończącą postępowanie scaleniowe. Dlatego też treść decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...].09.2006 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia i dokonana przez organ pozytywna ocena przeprowadzonej procedury scaleniowej przedstawiona w uzasadnieniu tej decyzji, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią pisma tego organu z dnia 25.10.2004 r.

W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że powyższe wywody obejmują wszystkie istotne kwestie podnoszone w zarzutach poszczególnych skarg i z tej przyczyny indywidualne ustosunkowanie się do każdej z tych skarg było niecelowe.

Podsumowując powyższe wywody, Sąd pierwszej instancji wskazał, że:

1. zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wadą taką dotknięta jest również decyzja organu I instancji. Już powyższe było, w ocenie Sądu, podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art.7, art.10, art.77, art.107 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te wydane zostały również z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów, a to art.8, art.9, art.19 i art.20 (w brzmieniu tekstu pierwotnego) oraz art.10 ust.1 (w brzmieniu tekstu jednolitego z 1989 r.). Decyzja organu I instancji narusza również przepis art.31 ustawy (w brzmieniu tekstu jednolitego z 1989 r.);

3. zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, a to art.7 ust.3 (w stosunku do niektórych uczestników scalenia) i art.14 ustawy o scalaniu gruntów (w brzmieniu pierwotnym).

Zdaniem Sądu powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że całe postępowanie scaleniowe przeprowadzone było wadliwie, i to począwszy od wszczynającego je wniosku, budzącego poważne wątpliwości co do jego skuteczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika: M. M., I.M., E. M., J. K., F. P., I. M., W. K., J. D., F. K., K. G., E. W., A. M., A. J., A. S., R. M., K. M., A. J., F. G., J. M., E. Li. i F. J..

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 47 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez brak doręczenia uczestnikom na prawach strony (skarżącym kasacyjnie ) odpisu skarg wniesionych przez strony skarżące decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.;

2. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niewezwanie stron skarżących do uzupełnienia braków formalnych skarg, tj. złożenia odpisów skarg dla uczestników postępowania na prawach strony (skarżących kasacyjnie);

3. art. 119 p.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, co spowodowało pozbawienie skarżących kasacyjnie prawa do wszechstronnego

i kompleksowego rozpoznania sprawy;

a tym samym pozbawienie skarżących kasacyjnie możności zajęcia stanowiska w sprawie, naruszenie zasady kontradyktoryjności postępowania przed sądem administracyjnym oraz konstytucyjnej zasady prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżących możności obrony swoich praw i nieważność postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji, określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że adresatem normy prawnej zawartej w przepisie art. 47 p.p.s.a. jest zarówno strona, jak i sąd rozpoznający sprawę. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek załączenia odpowiedniej liczby odpisów odpowiadającej liczbie stron występujących w sprawie, a w przypadku ich braku norma ta obliguje sąd do podjęcia działań określonych w art. 49 § 1 p.p.s.a., to jest do wezwania strony do usunięcia braków formalnych pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Norma ta ma charakter obligatoryjny i sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych. Przepis ten wyznacza jednocześnie obowiązek doręczenia pism stronom. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany był w przedmiotowej sprawie doręczyć odpisy skargi stronom, jak i uczestnikom na prawach strony, w tym skarżącym kasacyjnie, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 119 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podnieśli, że tryb uproszczony powinien być stosowany przez sądy z ostrożnością, po wyważeniu interesów uczestników postępowania w danej sprawie.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że w niniejszym postępowaniu, z uwagi na jego złożoność, wielowątkowość oraz liczbę stron, skierowanie sprawy do niejawnego rozpoznania przez tylko jednego sędziego spowodowało całkowite pozbawienie stron, w tym uczestników na prawach stron oraz skarżących kasacyjnie możności obrony swoich spraw. Zatem sam fakt skierowania tak wielowątkowej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym należy zdecydowanie uznać za naruszenie art. 119 p.p.s.a., który z uwagi na swoją fakultatywność powinien być stosowany jedynie w przypadku, gdy niejawne rozpoznanie sprawy nie spowoduje pozbawienia stron prawa do sądu. Ponadto ustawodawca nie zawarł w ustawie p.p.s.a. normy, że w postępowaniu uproszczonym nie stosuje się art. 47 p.p.s.a. lub innych przepisów dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi.

Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli: T. D., E. K., W. B., A. B., M. B., T. D., H. D., E. G., A. J., M.M., I. M., K. D., W. D., T.H., G. Ś., G.H., D. J., M. J., K.M., J. M., G. L., K.M., I. K., E. S., J. J., I. J., M. K., S. O., M. O. i J.D.. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, jako oczywiście bezzasadnej oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli: H.S., M.K., M. F., E.S., A.S., J. K., M.W., F. W., J.K., F. K., E. S., M.S., F.J., G. K., W.M. i U.J.. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, jako oczywiście bezzasadnej oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli: F. K., P.D., E.D., E.B., A.Ż., Ł. Ż., A.J., J.K., W. S., W. J., I.J., S. P., M. K., A.J., A. J., A.F., I. M., F.M., B. M., K.B., W.K., R. K., I. K.i K.K.. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli: Z.S., A. J., W. K., M. M., E. M., K. B., S. D., I. D. i J.J., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli: E.K., M. K., A.K., W. K., J.K., A. K., W. K., L. Ł., R. Ł. i E. Ż.. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła I. D., podnosząc, że podtrzymuje swoje odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 r.

Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł K.B., podnosząc, że podtrzymuje swoje odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 r.

Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł J. B., podnosząc, że podtrzymuje swoje odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 r.

W dniu 11 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli: E. S., A.J., P.D., K. M., J.M., D. J., W.S., W. K., E.K., A. Ż., A. J., D. E. oraz osoby podpisane jako: Ż. Ł. (nr domu [...]), K. (nr domu [...]), K. E. (nr domu [...]). Uczestnicy postępowania wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. skargę kasacyjną wnieśli: J. B., G. B., L. B., S. P., E. P., J. W., H. W. domagając się jej oddalenia jako oczywiście bezzasadnej i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W dniu 12 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli K. S. i I. S.. Uczestnicy postępowania wskazali, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W dniu 13 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika M. M. i E.M., domagając się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

W dniu 15 lutego 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiedź na skargę kasacyjną złożona przez K. S.. Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy wyroku Sądu pierwszej instancji.

W dniu 12 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli: J.O., S.F., T. F., A. F., E. S., A. S., I. Z., M.F., E. L., M. L., I. S., E.S., G. S., S. S., E. K. i E. K., domagając się jej oddalenia i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 14 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli: J. M., M.K., H. B. oraz L. W., wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W dniu 13 lutego 2013 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli A.S. i H.S.. Uczestnicy postępowania domagali się utrzymania w mocy wyroku Sądu pierwszej instancji.

H. W. i J.W., we wniesionej w dniu 14 lutego 2013 r. odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j.: 2012, poz. 270 ze zm. ), powoływanej, jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutu naruszenia art.119 p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do rozpoznania skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przez jednego sędziego. Postępowanie w trybie uproszczonym stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art.90 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd administracyjny rozpoznaje sprawy na rozprawie i jak słusznie stwierdza autor skargi kasacyjnej przepisy regulujące to postępowanie należy interpretować w sposób ścisły. Równocześnie jednak ustawodawca nie zawarł żadnych ograniczeń stosowania trybu uproszczonego w odniesieniu do określonych kategorii spraw. Dlatego nie można uznać za uzasadnionej argumentacji autora skargi kasacyjnej, że z uwagi charakter niniejszej sprawy Sąd był zobligowany do rozpoznania sprawy na rozprawie, gdyż wydanie orzeczenia w wyniku postępowania przeprowadzonego w trybie uproszczonym spowodowało całkowite pozbawienie stron możliwości obrony swych praw.

Art.119 p.p.s.a. przewiduje możliwość zastosowania trybu uproszczonego, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art.156 §1 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania:

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.119 p.p.s.a. jej autor prezentuje stanowisko, że sprawa niniejsza nie powinna być rozpoznana w trybie uproszczonym z uwagi na jej złożoność, wielowątkowość, oraz liczbę stron. Taka argumentacja, bez odniesienia się do treści art.119 p.p.s.a., jest niewystarczająca dla skutecznego zakwestionowania trafności zastosowania przez sąd administracyjny trybu uproszczonego. Aby zarzut naruszenia art.119 p.p.s.a. mógł odnieść zamierzony skutek należało wykazać, że nie zachodziły wymienione w tym przepisie przesłanki do jego zastosowania. W skardze kasacyjnej tego nie uczyniono. Wbrew stanowisku skarżących, wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sam fakt skierowania wielowątkowej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, nie stanowi o naruszeniu przez sąd administracyjny art.119 p.p.s.a. Trzeba bowiem zauważyć, że przesłanki zastosowania trybu uproszczonego, określone, w szczególności w pkt 1 tego przepisu dotyczą takich wad decyzji lub postanowienia, które są podstawą stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania a zatem również podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zatem nie są to zwykłe naruszenia prawa, lecz naruszenia kwalifikowane.

Podniesiony zarzut naruszenia art.119 p.p.s.a wymaga odniesienia się do wskazanych przez Sąd pierwszej instancji podstaw do zastosowania trybu uproszczonego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie tego Sądu zachodziły podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określone w art.145 §1 pkt 4 k.p.a. i w art.145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnośnie do naruszenia prawa wyczerpującego dyspozycję art.145 §1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie wywiódł, że zachodziły określone w tym przepisie przesłanki, gdyż nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy odwołania złożone przez uczestników scalenia: E.W., będącą poprzedniczką prawną skarżącej J. N., skarżących M. i A. K. oraz skarżącego M. P.. Odwołania te nie zostały wymienione w załączniku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., stanowiącym wykaz rozpatrzonych odwołań. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy także do tych odwołań w żaden sposób się nie odniósł.

Jak wynika z akt sprawy uczestniczka postępowania scaleniowego E. W. zmarła w toku tego postępowania, które następnie toczyło się bez udziału jej następców prawnych (skarżącej J. N.). Decyzja organu odwoławczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. nie została doręczona kilkudziesięciu stronom postępowania, przy czym odnośnie do 42 osób, które zmarły w toku tego postępowania, prowadzone było bez udziału następców prawnych. Ustalenie to potwierdzają akta sprawy, w szczególności wykaz odwołań i wykaz osób zmarłych w toku postępowania. Fakt nierozpatrzenia odwołań wymienionych powyżej osób i niedoręczenia im decyzji organu odwoławczego, jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji, stanowi o pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu, a jej pominięcie przez nierozpoznanie odwołania i nie doręczenie decyzji organu odwoławczego stanowi podstawę wznowieniową, wymienioną w art.145 §1 pkt 4 k.p.a.

Natomiast w kwestii dotyczącej sposobu zaznajomienia uczestników postępowania scaleniowego z decyzją organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do obowiązku jej doręczenia każdemu uczestnikowi postępowania scaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł obowiązek doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z art. 5 pkt 18 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 34, poz. 198) przyjmując, że skoro przepis ten zawiera zamknięty katalog zadań i kompetencji organu, a nie zawiera odesłania do art.28 ustawy scaleniowej ( w jej brzmieniu określonym tekstem jedn. Dz.U. 1989, Nr 58, poz. 349), to tym samym organ nie mógł zaznajomić uczestników scalenia z decyzją w drodze obwieszczenia. Z tym stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić z tego powodu, że art.5 pkt 18 wskazanej ustawy określa zadania i kompetencje organu, czyli zakres właściwości organu. Natomiast, czym innym jest sposób wykonania tych zadań. Ustawodawca nie musiał w ustawie kompetencyjnej zamieszczać norm dotyczących sposobu realizacji kompetencji organu. Uznać zatem należy, że decyzja organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu scalenia wsi L. mogła być podana do wiadomości w sposób określony w art.28 ustawy o scaleniu gruntów.

Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął, że spełniona została przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art.145 §1 pkt 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki wystąpienie powyższej przesłanki uzasadnił tym, że w skład Zarządu Gminy L. wchodziły osoby, które były uczestnikami scalenia, członkami rady scaleniowej. Sąd wywiódł, że skoro Zarząd Gminy w L. był w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 12 czerwca 2001 r. organem prowadzącym postępowanie scaleniowe, rozstrzygającym m.in. o zastrzeżeniach do projektu scaleniowego, a jego członkami byli uczestnicy scalenia, to były to osoby bezpośrednio zainteresowane wynikiem scalenia. To stanowisko Sądu jest słuszne i znajduje oparcie w materiale postępowania scaleniowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że w skład Zarządu Gminy w L. wchodziły następujące osoby: I.M., A.S., J. K., B. K. i B. W.. Na zebraniu w dniu 25 stycznia 1998 r. A. S. i J. K.zostali wybrani do Rady Scaleniowej. Następnie osoby te, na podstawie zarządzenia Nr [...] Kierownika Urzędu w N. z dnia 19 marca 1998 r. weszły w skład Komisji Doradczej opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów. Ponadto, jak stwierdził w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, wszyscy członkowie Zarządu Gminy L. byli uczestnikami scalenia. A zatem członkami organu prowadzącego postępowanie scaleniowe, do którego kompetencji należało m.in. rozpatrywanie zastrzeżeń do projektu scalenia, były osoby bezpośrednio zainteresowane wynikiem scalenia. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 45 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 34, poz. 198) również czynności podejmowane przez Zarząd Gminy L. przed dniem 27 maja 1990 r. pozostawały w mocy.

Odnosząc się do pozostałych, podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art.47 w zw. z art.33 §1 i art.49 §1 p.p.s.a. dotyczą one uchybienia Sądu polegającego na niedoręczeniu odpisu skarg złożonych do Sądu pozostałym uczestnikom postępowania. W tej kwestii stwierdzić trzeba, że rację ma autor skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów, lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie miało żadnego wpływu na jej wynik. Zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. mogą odnieść skutek zamierzony przez autora skargi kasacyjnej, jeżeli wykaże on, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy o uchyleniu zaskarżonej decyzji zdecydowały uchybienia dające podstawę do wznowienia postępowania, a ponadto szereg innych uchybień szczegółowo wywiedzionych i dokładnie opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niedoręczenie odpisu skargi nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Warto też zaznaczyć, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 436/2009, publ.www. nsa.gov.pl., zapadł w odmiennym stanie faktycznym sprawy, bowiem właściciel nieruchomości, którego dotyczyła sprawa nie był powiadomiony o terminie rozprawy, nie brał w niej udziału, a sąd administracyjny wydał orzeczenie w sprawie. Opisana w powyższej sprawie okoliczność istotnie wypełniała dyspozycję art. 183 §2 pkt 5 p.p.s.a. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku w przedmiocie wniosku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących P. i E. D. wynagrodzenia za pomoc świadczoną z urzędu, gdyż przepisy art.209 i art.210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art.258 – 261 p.p.s.a.