Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1385/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: §§ 75 - 77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 79 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art.136 § 1, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: 106 § 3, art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2371/20 w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2021 r. sygn. VI SA/Wa 2371/20 oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Podczas kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie 5 listopada 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego al. Jana Pawła II w rej. nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" na nośniku z logo skarżącej przymocowanym do elewacji budynku. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano wynik pomiaru powierzchni reklamy.

Pismem z 2 grudnia 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., następnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.).

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., następnie Dz. U. z 2020 r. poz. 470) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 70 zł.

Ustalając wysokość kary, organ przyjął, że stanowi ona iloczyn powierzchni reklamy – 2,80 m2, stawki kar, która stanowi dziesięciokrotność opłaty określonej w uchwale Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) załącznik nr 3 poz. 21a (dla drogi powiatowej – reklamy o powierzchni nieprzekraczającej 3 m2: 2,50 zł) oraz dni zajęcia pasa drogowego (1 dzień).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że ze zgromadzonych dowodów tj. dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego, wypisu z rejestru gruntów oraz wydruku z mapy zasadniczej, wynika, że doszło do nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego. Na mapie oznaczono linie rozgraniczające pas drogowy oraz miejsce posadowienia reklamy. Reklama zlokalizowana jest w przestrzeni nad wydzielonym pasem drogowym na wysokości wzroku użytkowników chodnika i jej treść niewątpliwie do nich dociera, jest widoczna dla użytkowników drogi. Zdaniem organu, nieobecność skarżącej podczas kontroli pasa drogowego nie świadczy o pozbawieniu jej prawa do udziału w postępowaniu w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Strona miała zapewniony dostęp do wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w tym postępowaniu i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyliczył karę pieniężną, nie stwierdzono też, aby zaszły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe bezspornie wykazało, że skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, które uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy. Organy wydały rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa i swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wynikami kontroli pasa drogowego (w tym dokumentacją zdjęciową) udokumentowano powierzchnię reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz okres zajęcia pasa drogowego. Na podstawie zgromadzonych dowodów prawidłowo przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem "w granicy ostrej pasa drogowego Al. Jana Pawła II", co wynika wprost z zapisu na załączonym do akt szkicu pomiaru nośnika reklamowego, sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Nadto z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym 60/2 (bliższe określenie położenia: al. Jana Pawła II), zakwalifikowana jako "drogi", jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Na szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono zarówno działkę o nr ewidencyjnym 60/2, jak i przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy. Sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy al. Jana Pawła II w rej. nr [...] w Warszawie została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgodnie z art. 4 pkt 1-6 ustawy o drogach publicznych pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim. W sytuacji, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko, co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

Zdaniem WSA, oceny zgromadzonych dowodów należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. Z dowodów tych - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Sporna reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Ustalenia te potwierdzają w sposób szczegółowy wyniki pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalone w protokole kontroli.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca kwestionuje wartość ww. dowodów, przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. Opinia ta - jak podkreślił WSA - znajduje się w aktach postępowania administracyjnego i była organowi znana w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Ponadto, powołana opinia ma walor ogólny, nieodnoszący się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, ponieważ np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem treść dokumentu, jakim jest szkic pomiaru nośników reklamowych, przekonuje ostatecznie o pozostawaniu nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Sąd uznał, że podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy, nie może podważyć ustaleń organu.

W odniesieniu do zarzutu zebrania dowodów na okoliczność zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni tego zajęcia przed wszczęciem postępowania Sąd wskazał, że skarżąca nie określiła wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Ponadto, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, że skarżąca nie została pozbawiona uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a., miała bowiem zapewniony dostęp do materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania i mogła się z nim zapoznać oraz zająć stanowisko. Zdaniem WSA, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole. Sam zaś brak udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego.

Spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego, podczas gdy zgromadzone dowody były do tego niewystarczające z uwagi na brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w szczególności uznanie za wiarygodny szkicu dotyczącego pomiaru nośników reklamowych, wykonanego przez geodetę uprawnionego, podczas gdy:

a) szkic nie uwzględnia załamań w fasadzie budynku, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą WSA w Warszawie w sprawach skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, budzi tak poważne wątpliwości, że decyzje administracyjne są uchylane i przekazywane do ponownego rozpoznania, a dodatkowo,

b) autor szkicu nie wyjaśnia w jaki sposób ustalił granicę pasa drogowego, co jest kluczowe w niniejszej sprawie, a co prowadzi do pozbawienia szkicu waloru wiarygodności.

Strona podniosła, że w analogicznej sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 37/20 przed WSA w Warszawie, Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich wydał opinię potwierdzającą, że takie szkice, notatki i adnotacje nie wskazują jednoznacznie na zajęcie pasa drogowego przez skarżącą;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji), w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który to zarzut ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i świadczy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu przez sąd wszechstronnej oceny badanego aktu pod względem jego zgodności z prawem.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) paragrafów 75 - 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że dokumenty zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego;

2) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. Jana Pawła II w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego z reklamą, w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklam, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja SKO w Warszawie oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinny były zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Prezydentowi m. st. Warszawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu - opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 16 września 2020 r. na okoliczność wykazania, że w sprawie o analogicznym stanie faktycznym szkic pomiaru geodety nie stanowił wiarygodnego źródła stwierdzenia zajęcia pasa drogowego.

Strona zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji organów obu instancji (art. 188 p.p.s.a.) albo uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 11 października 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one skonstruowane na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji pominął lub niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo trzech kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia, zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz 136 § 1 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do przyjęcia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych dotyczył w istocie wyłącznie interpretacji pojęcia "reklamy" na potrzeby ustalenia powierzchni branej pod uwagę przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - z punktu widzenia dokonanej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych - w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego oraz jej powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi - jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - przyjęte przez organy obu instancji granice pasa drogowego wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, szkic pomiaru nośnika reklamowego, sporządzony przez uprawnionego geodetę, a także dokumentacja fotograficzna. Zarówno na mapie zasadniczej, jak i na załączonym do akt szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania reklamy. Z dokumentów tych wynika, że sporna reklama umieszczona została na ścianie budynku przy al. Jana Pawła II w rej. nr [...] w Warszawie, w przestrzeni pasa drogowego nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, poczynione ustalenia faktyczne, nie zostały skutecznie zakwestionowane. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, strona skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej (nr KRS [...]), umieściła sporną reklamę na ścianie budynku sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym, w taki sposób, by była ona widoczna dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom organów, reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym jej umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodzić trzeba się z Sądem pierwszej instancji, że argumentów takich nie dostarczają w szczególności opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r., opinia ją uzupełniająca, jak również cytowane w skardze kasacyjnej orzeczenia, które nie mają odniesienia wprost do okoliczności obecnie rozpatrywanej sprawy.

Do podważenia ustaleń organu nie mogła też doprowadzić narracja skarżącej, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklama została usytuowana w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego – odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 - 77), NSA uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została na ścianie budynku nad chodnikiem tj. w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale przez wzgląd na ekonomikę procesową od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Zarzutu, że zgromadzone dowody nie dały dostatecznych podstaw do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, nie usprawiedliwia twierdzenie, że sporządzony przez geodetę szkic pomiaru nośnika reklamowego nie obejmuje całości fasady budynku i nie uwzględnia jej pofałdowań, jak również, że jego autor nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił granice pasa drogowego. Zarzut ten ma charakter procesowy. Mógł on zatem okazać się skuteczny wyłącznie w przypadku wykazania, że doszło do naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby do niego nie doszło – wynik sprawy byłby inny. W rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała, że analiza fasady całego budynku z uwzględnieniem jej nierówności czy dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przebiegu oznaczonych na szkicu i mapie zasadniczej linii granicznych pasa drogowego prowadziłyby do zmiany ustaleń organu co do usytuowania reklamy w pasie drogowym.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przesłanek wymierzenia kary pieniężnej przewidzianych w art. 40 ust. 12 i art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, dotyczących powierzchni reklamy przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że w wyniku błędnej wykładni art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych organ doliczył powierzchnię ramki nośnika reklamy, pomimo że ten element nie wyświetla reklamy.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 powołanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy ma swą legalną definicję. W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 24 marca 2009 r. sygn. II GSK 811/08, z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14, te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do drugiego ze spornych zagadnień, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że spółce zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane.

Skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie została zawiadomiona o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośnika reklamy ani o zakończeniu postępowania. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, by objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie strona nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również jej powierzchni, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje też przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklamy bez udziału strony. Tego rodzaju czynności inspekcyjno - kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyroki NSA: z 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 513/10, z 9 października 2014 r. sygn. II GSK 1372/13). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Z omówionych względów zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu pierwszej instancji co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za prawidłową.

Zasadny okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powołanego w skardze zarzutu wskazującego na wadliwość stanowiska organów administracji w kwestii spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Jak trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił żadnej argumentacji, która pozwalałaby na stwierdzenie, czy dokonana kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obejmowała również ten aspekt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko judykatury, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK836/17 publ. http:// orzeczenia. nsa. gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednak tych wymagań, gdyż całkowicie pominięto w nim kwestię odmowy odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, w tym krótki czas zajęcia pasa drogowego (1 dzień), powierzchnię reklamy (poniżej 3 m2), powołane przez skarżącą opinie Stowarzyszenia Geodetów Polskich i oceny prawne prezentowane w orzeczeniach WSA w Warszawie wydanych w innych sprawach skarżącej - wskazujące na wątpliwości co do pozostawania reklamy w pasie drogowym, które nie zostały przez organy administracji właściwie wyjaśnione - brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do stanowiska organów co do spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, stanowi naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej spółki wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 16 września 2020 r. wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), podnosząc wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjne do stawki minimalnej przewidzianej w tym ostatnim przepisie.