Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 996/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi ".." spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] odmawiającą ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w oparciu o operat klasyfikacyjny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod identyfikatorem [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 24 marca 2014 r. [...] Sp. z o.o. w K., dalej spółka [...], zwróciła się do Starosty o aktualizację ewidencji gruntów i budynków oraz klasyfikacji w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej własność tej Spółki, położonej w obrębie [...], gm. [...], wnosząc jednocześnie o upoważnienie gleboznawcy M.O. do wykonania projektu zmiany klasyfikacji w odniesieniu do tej działki. W dniu [...]do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został przyjęty operat klasyfikacyjny z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów na w/w działce. Natomiast decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o zmianie klasyfikacji gleboznawczej na gruntach stanowiących działkę nr [...] położonych na terenie obrębu [...] gm. [...], zgodnie z wykazem zmian gruntowych i szkicem sytuacyjnym załączonym do w/w operatu klasyfikacyjnego, polegającej na wykazaniu w działce nr [...] o powierzchni 1,6326 ha w miejsce dotychczasowego użytku oznaczonego symbolem Ba o powierzchni 1,6326 ha, następujących użytków gruntowych: Ba o powierzchni 1,0044 ha, B-Ps IV o pow. 0,0970 ha i Ps IV o pow. 0,5312 ha. Od decyzji tej odwołała się spółka [...] żądając stwierdzenia, że dokonana zmiana przywraca prawidłową klasyfikację gleboznawczą od dnia dokonania poprzedniej zmiany.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 155 kpa, który uzależnia podjęcie pozytywnej decyzji od uzyskania zgody stron, co w sprawie nie nastąpiło, skoro zostało w niej złożone odwołanie. Ponadto wskazał na liczne wady opracowania będącego podstawą tej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w oparciu o w/w operat klasyfikacyjny. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta stwierdził, że dokumentacja wykonana przez klasyfikatora M.O. nie spełnia wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), a przeprowadzone oględziny wykazały, że gruntów objętych tym opracowaniem nie można zaliczyć do gruntów rolnych z uwagi na sposób jego zagospodarowania i funkcje budynków znajdujących się na tych gruntach.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji zauważył na wstępie, że nie został w sprawie naruszony przepis art. 139 kpa zakazujący organowi odwoławczemu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten jednoznacznie odnosi się do organu odwoławczego i ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu odwoławczym. Wyrażona w nim zasada nie ma zastosowania do porównania sytuacji strony wynikającej z orzeczenia organu pierwszej instancji zawartego w jednej decyzji, z sytuacją strony wynikającą z orzeczenia organu pierwszej instancji zawartego w innej decyzji tego organu. Należy zwrócić uwagę, że decyzja Starosty z dnia [...] nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż została uchylona. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść przepisów art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) oraz analizując ich treść stwierdził, że starosta jako organ prowadzący gleboznawczą klasyfikację gruntów ma możliwość nie tylko wydania decyzji pozytywnej tj. decyzji ustalającej klasyfikację w oparciu o konkretny projekt klasyfikacji, ale także decyzji negatywnej odmawiającej ustalenia klasyfikacji w oparciu o projekt klasyfikacji, który nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa.

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych znajdującym się w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...], pod identyfikatorem [...], działka nr [...] położona w obrębie [...], stanowi własność [...] Sp. z o.o. w [...]. W aktualnej ewidencji grunty stanowiące tę działkę zostały zakwalifikowane jako użytek Ba, czyli tereny przemysłowe. Z protokołu z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie aktualizacji użytków gruntowych i klas gruntów wynika, że przedmiotowe grunty stanowią w przeważającej części grunty zabudowane, wyłączone trwale z produkcji rolniczej i związane z prowadzoną działalnością produkcyjną. Niewielka część gruntów i część budynków stanowi trwałe użytki zielone (pastwisko) w dobrej kulturze oraz zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej tj. magazyn sprzętu rolniczego oraz magazyn środków produkcji rolnej.

Jak wynika z art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jedynie grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Zatem grunty zabudowane i zurbanizowane, do których zaliczają się tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B, nie są objęte gleboznawczą klasyfikacją gruntów, co oznacza, że nie można łączyć gruntów oznaczonych symbolem B, z użytkami i klasami gruntowymi przyjętymi dla określenia gruntów rolnych objętych klasyfikacją. W świetle przepisów art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i § 67 oraz § 68 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, nie jest dopuszczalne oznaczenie użytku gruntowego symbolem B-Ps IV, tak jak to oznaczono w dokumentacji nr [...] przygotowanej przez klasyfikatora.

Zgodnie z definicją zamieszczoną pod lp. 5 w tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem - Br, zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Według definicji zamieszczonej pod lp. 12 w tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem - B, zalicza się grunty niewchodzące w skład działki siedliskowej, o których mowa w lp. 5. Natomiast zgodnie z definicją zamieszczoną pod lp. 13 w tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do terenów przemysłowych oznaczonych symbolem - Ba zalicza się grunty:

1) zajęte pod budynki, zaliczone w PKOB do grupy 125 - budynki przemysłowe i magazynowe, oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia, w szczególności: wiaty, kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów,

2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki;

3) zajęte pod bazy transportowe i remontowe, stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi, hałdy i wysypiska śmieci, ujęcia wody i oczyszczalnie ścieków.

Z zestawienia definicji zawartych w powołanych przepisach wynika zdaniem organu, że jeżeli część budynku jest przeznaczona do produkcji rolnej – magazyn, jak stwierdził klasyfikator, a jednocześnie w przeważającej części przedmiotowe grunty są trwale wyłączone z produkcji rolniczej i związane z prowadzoną działalnością produkcyjną, nie można ich zaliczyć do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem – B. Organ zwrócił również uwagę na to, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, użyte w tym rozporządzeniu określenie: "budynek", to obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 oraz z 2002 r., Nr 18, poz. 170). Zgodnie ze wskazówkami dotyczącymi klasyfikowania obiektów budowlanych zawartymi w pkt 5 objaśnień wstępnych do PKOB, w przypadku "obiektów budowlanych użytkowanych lub przeznaczonych do wielu celów klasyfikuje się je w jednej pozycji, zgodnie z ich głównym użytkowaniem". Zatem w przypadku, gdy w przeważającej części budynek znajdujący się na działce nr [...] jest użytkowany jako budynek przemysłowy i przeznaczony jest do celów przemysłowych, budynek ten w myśl PKOB winien być w całości zaliczony do grupy 125 - budynki przemysłowe i magazynowe. Wyklucza to możliwość zaliczenia części tego budynku oraz gruntów zajętych pod tę część tego budynku do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem - B oraz do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem - Br. Sam fakt przechowywania w części budynku znajdującego się na działce nr [...] sprzętu rolniczego oraz środków do produkcji rolnej, nie czyni z budynku przemysłowego, budynku służącego do produkcji rolnej.

Zgodnie z definicją zamieszczoną pod lp. 4 w tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do pastwisk trwałych oznaczonych symbolem - Ps, zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie. Kierując się powyższą definicją nie można uznać, że tereny zielone okalające, zgodnie z projektem klasyfikacji o identyfikatorze [...],wąskim pasem tereny przemysłowe, stanowią pastwisko trwałe, na którym wypasane są zwierzęta gospodarskie. Nie można też uznać, że zakład przemysłowy produkujący okna i drzwi, prowadzi na swoim terenie hodowlę zwierząt gospodarskich.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że klasyfikator określił rodzaje użytków wchodzących w skład działki nr [...] nieprawidłowo, z naruszeniem powyższych przepisów. Dlatego organ uznał, że projekt klasyfikacji oznaczony identyfikatorem [...], został opracowany z naruszeniem w/w przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto z dokumentacji o identyfikatorze [...] nie wynika, na jakiej podstawie klasyfikator ustalił klasyfikację gruntów wchodzących w skład działki nr [...]. Wątpliwości organu wynikły stąd, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje między innymi badanie profili gleboznawczych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzenia tych badań.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1, lit. d w/w rozporządzenia, mapa klasyfikacji sporządzona na kopii mapy ewidencyjnej powinna zawierać między innymi położenie odkrywek gleboznawczych. Natomiast zgodnie z § 28 ust.3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), odkrywki glebowe sporządzone na potrzeby gleboznawczej klasyfikacji gruntów, stanowią szczegóły terenowe III grupy, a zatem miejsce ich położenia powinno być zamierzone zgodnie ze standardami obowiązującymi dla tej grupy szczegółów terenowych. Przedmiotowa dokumentacja nie zawiera informacji na temat badania profili gleboznawczych oraz informacji na temat położenia odkrywek glebowych, a z dokumentacji tej wynika, że klasyfikator przeprowadzał klasyfikację na gruntach nieklasyfikowanych, oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem Ba.

Dlatego organ stwierdził, że analizowany projekt klasyfikacji nie spełnia wymogów rozporządzenia w/s gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Zdaniem organu, nie ma w okolicznościach sprawy potrzeby powołania nowego klasyfikatora w celu sporządzenia nowego projektu klasyfikacji, którego brak zarzucono w odwołaniu. Oględziny potwierdziły bowiem prawidłowość stanu wykazanego w ewidencji

gruntów i budynków, zgodnie z którym grunty stanowiące działkę nr [...] w obrębie

[...] stanowią tereny przemysłowe o symbolu – Ba.

Organ wyjaśnił również, że w 2012 r. Starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla gminy [...], w tym obrębu [...]. W czasie tej modernizacji stwierdzono, że budynek znajdujący się na działce nr [...] to budynek przemysłowy służący do produkcji przemysłowej i w myśl dokonanych ustaleń wykazano użytek o symbolu Ba na tej działce. Projekt operatu opisowo-kartograficznego dla jednostki ewidencyjnej gmina [...] został wyłożony na okres 15 dni roboczych do wglądu w siedzibie Starostwa Powiatowego, o czym powiadomiono poprzez wywieszenie stosownej informacji na tablicy ogłoszeń. W okresie wyłożenia spółka [...] nie zgłosiła uwag do danych zawartych w tym operacie odnoszących się do działki nr [...] w obrębie [...]. W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 2 stycznia 2013 r. poz. 10, ukazała się informacja Starosty z dnia 12 grudnia 2012 r. o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego dla gminy [...], w tym dla obrębu [...] stał się z dniem 19 listopada 2012 r. operatem ewidencji gruntów i budynków. W okresie 30 dni od ogłoszenia powyższej informacji spółka [...] nie zgłosił zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków określonych w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W wyniku tych działań Starosta posiada w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stosowne dokumenty, sporządzone w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, których wiarygodność i aktualność potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu 28 maja 2015 r. W przypadku dotyczącym działki nr [...], w związku ze stwierdzeniem w czasie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, że teren ten zajęty jest pod zakład produkcyjny, grunty te wyłączono z gleboznawczej klasyfikacji, gdyż tereny przemysłowe nie są objęte taką klasyfikacją.

W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] spółka [...] wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo ustalenia nie podjęcia przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z opinii innego klasyfikatora gruntów,

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji,

3. naruszenie art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się,

4. naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r., poz. 520 z późn. zm.) oraz § 3, § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w/s gleboznawczej klasyfikacji poprzez uznanie, że dokumentacja wykonana przez klasyfikatora M.O. nie spełnia wymogów ustalonych w tych przepisach, bez zasięgnięcia opinii innego biegłego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wyjaśniono, że na skutek odwołania spółki [...] od decyzji organu I instancji uwzględniającej wniosek dotyczący zmiany klasyfikacji gleboznawczej na gruntach stanowiących działkę nr [...] położonych w [...], które to odwołanie dotyczyło jedynie kwestii stwierdzenia, że dokonana zmiana przywraca prawidłową klasyfikację gleboznawczą od dnia dokonania poprzedniej - w ocenie strony - nieprawidłowej merytorycznie i formalnie zmiany, doszło do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, opartej na tym samym wykazie zmian gruntowych i szkicu sytuacyjnym załączonym do operatu klasyfikacyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]pod identyfikatorem [...]. Organy nie stwierdziły przy tym rażącego naruszenia prawa. Oznacza to przeprowadzenie postępowania z obrazą art. 139 kpa polegającą na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W konsekwencji więc nie dość, że w wyniku własnego odwołania, spółka [...] nie uzyskała korzystnej zmiany decyzji Starosty z [...] we wnioskowanej części, to po zakończeniu całego postępowania uzyskała decyzję pogarszającą jej sytuację prawną. Zdaniem autora skargi przy tym, nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że art. 139 kpa odnosi się wyłącznie do postępowania odwoławczego. Na poparcie takiej wykładni powołano się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 maja 1987 r., SA/Lu 259/87, z którego wynika, że zakaz reformationis in peius dotyczy całego przebiegu postępowania administracyjnego, a nie wyłącznie jednej z jego faz. Skoro decyzja organu I instancji została uchylona wskutek odwołania i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, to organ I instancji nie może pogorszyć sytuacji prawnej odwołującego się, a jeżeli to uczyni to taka decyzja powinna być uchylona przez organ wyższy.

Odnośnie legalności dokonanej w 2012 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], gmina [...], w skardze stwierdzono, że zarzuty w tym zakresie powinny być rozpatrzone w innym trybie, np. stwierdzenia nieważności, nie zaś rozstrzygnięte w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Skarżący nie skonstatował natomiast, aby w czasie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonywano jakichkolwiek czynności, w toku których można było stwierdzić, że budynek znajdujący się na działce nr [...] to budynek przemysłowy służący do produkcji przemysłowej i w efekcie wykazać na tej działce użytek o symbolu – Ba. Skarżąca spółka wyraziła pogląd, że w 2012 r. na działce nr [...] nie były podejmowane żadne czynności pozwalające na stwierdzenie, że teren tej nieruchomości zajmowany jest pod zakład produkcyjny. Żadne dokumenty sporządzone w trakcie tamtej modernizacji nie zostały bowiem w toku postępowania ujawnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia wynikającego z art. 139 kpa zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Uznanie zasadności tego zarzutu powodowałoby bowiem konieczność uwzględnienia skargi bez potrzeby badania pozostałych zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 139 kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie utrwalony jest pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79), że "Przepis art. 139 nie ma zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2". Wynika to z wykładni językowej przepisu art. 139, który wyraźnie ogranicza swój zakres do postępowania i decyzji organu odwoławczego. Odmienny, wyrażony w powołanym w skardze, niepublikowanym wyroku NSA w Lublinie z dnia 8 maja 1987 r.,SA/Lu 259/87, pogląd, że: "Zakaz reformationis in peius dotyczy całego przebiegu postępowania administracyjnego, a nie wyłącznie jednej z jego faz. Skoro decyzja organu I instancji została uchylona wskutek odwołania i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, to organ I instancji nie może pogorszyć sytuacji prawnej odwołującego, a jeżeli to uczyni, to taka decyzja powinna być uchylona przez organ wyższy" - nie zasługuje na aprobatę (por. Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el. 2016. T 5. do art. 139 kpa). W konsekwencji takiego poglądu, również decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2, nie może być podważana z powołaniem się na zarzut złamania zakazu reformationis in peius. Należy zauważyć, że decyzja kasacyjna WINGiK z dnia [...], która mogłaby ewentualnie być podważana na podstawie art. 139 kpa, na skutek jej niezaskarżenia stała się ostateczna i nie może być kontrolowana w niniejszej sprawie.

W następnej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mającego polegać na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo ustalenia nie podjęcia przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nie przeprowadzenia dowodu z opinii innego klasyfikatora gruntów. W treści tego zarzutu, a także w uzasadnieniu skargi, nie znalazły się jakiekolwiek konkretne zastrzeżenia pod adresem szczegółowo zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodów wykazujących wadliwości i niekompletność operatu klasyfikacyjnego dla ewidencji gruntów sporządzonego przez uprawnionego gleboznawcę M.O. Zaprezentowana w skardze i w jej uzasadnieniu próba podważenia ustaleń organów obu instancji na temat wad tego opracowania, oparta była bowiem na dwóch twierdzeniach; po pierwsze na tym, że przyjęcie dokumentacji sporządzonej przez mgr. inż. M.O. (jak się należy domyślać, do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego) nie pozwala bez dokonania czynności z udziałem tego lub innego klasyfikatora na dokonanie samodzielnej (przez organ) oceny prawidłowości wykonania projektu klasyfikacji, po drugie natomiast, że skoro organy stwierdziły w toku postępowania, iż projekt klasyfikacji o identyfikatorze [...] nie spełnia wymogów rozporządzenia w/s gleboznawczej klasyfikacji gruntów, gdyż nie zawiera wymaganych informacji, to powinny wezwać stronę lub klasyfikatora do dokonania stosownych uzupełnień, względnie powołać innego klasyfikatora.

Odnosząc się do tak odczytanych zarzutów skargi należy podzielić poglądy wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim trafnie organ uznał, że starosta, jako organ prowadzący gleboznawczą klasyfikację gruntów, a także ewidencję gruntów i budynków, ma możliwość nie tylko wydania decyzji uwzględniającej wniosek strony i ustalającej klasyfikację gruntów w oparciu o sporządzony przez klasyfikatora upoważnionego przez starostę projekt ustalenia klasyfikacji, ale również może wydać decyzje negatywną, odmawiającą ustalenia klasyfikacji w oparciu o przedłożony projekt, jeśli nie spełnia on wymagań określonych w przepisach. Oznacza to równocześnie, że nie jest obowiązkiem organu doprowadzenie do usunięcia wadliwości przedłożonego operatu i usunięcia stwierdzonych w nim braków, czego zdaje się oczekiwać strona skarżąca zarzucając brak wezwania strony lub klasyfikatora do dokonania stosownych uzupełnień, względnie brak powołania innego klasyfikatora.

Oceniając kompletność ustaleń poczynionych przez organy administracji należy jednak przede wszystkim pamiętać o tym, że zgodnie z art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i § 67 oraz § 68 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów jedynie grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Ze względu więc na to, że w dacie składania wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, przedmiotowa działka nr [...] o pow. 1,6326 ha oznaczona była w ewidencji gruntów i budynków jako użytek oznaczony symbolem Ba (tj. tereny przemysłowe) o pow. 1,6326 ha, aby powstała w sprawie potrzeba zaktualizowania klasyfikacji gruntów na tej działce, konieczne było wcześniejsze stwierdzenie, że działka ta stanowi grunt rolny lub leśny. Ustalenia organów wskazują jednak na to, że tak nie jest.

Rodzaje gruntów rolnych i symbole, które je oznaczają określone zostały w § 68 ust. 1 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów. Zgodnie z jego treścią grunty rolne dzielą się na:

1) użytki rolne, do których zalicza się:

a) grunty orne, oznaczone symbolem - R,

b) sady, oznaczone symbolem - S,

c) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł,

d) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps,

e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br,

f) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr,

g) grunty pod rowami, oznaczone symbolem - W,

h) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem - Lzr;

2) nieużytki, oznaczone symbolem - N.

Dalsze przepisy cytowanego rozporządzenia, w tym zwłaszcza załącznika nr 6 dotyczącego zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, definiują grunty rolne zabudowane, pastwiska trwałe, a także tereny mieszkaniowe i tereny przemysłowe. Skonfrontowanie tych definicji z ustaleniami organów administracji opartymi na oględzinach przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji, pozwoliły na potwierdzenie, że określenie gruntów wchodzących w skład działki ewidencyjnej numer [...] jako terenu przemysłowego – jest prawidłowe.

Zgodnie z Lp. 13 do załącznika nr 6 do rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, do terenów przemysłowych zalicza się grunty: 1) zajęte pod budynki, zaliczone w PKOB do grupy 125 - budynki przemysłowe i magazynowe, oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia, w szczególności: wiaty, kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów,

2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki;

3) zajęte pod bazy transportowe i remontowe, stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi, hałdy i wysypiska śmieci, ujęcia wody i oczyszczalnie ścieków.

Wyraźne odniesienie się w punkcie 1 przytoczonego przepisu, a także w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów do sposobu kwalifikowania budynków do poszczególnych grup przewidzianego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – Dz. U. Nr 112, poz. 1316 oraz z 2002 r. Nr 18 poz. 170, nakazuje zastosowanie przy ocenie charakteru budynku znajdującego się na działce nr [...], regulacji przewidzianych w tym rozporządzeniu. Zgodnie natomiast ze wskazówkami zawartymi w punkcie 5 objaśnień wstępnych znajdujących się w załączniku do w/w rozporządzenia, w przypadku obiektów budowlanych użytkowanych lub przeznaczonych do wielu celów (np. budynek mieszkalny będący jednocześnie hotelem i biurem) klasyfikuje się je w jednej pozycji, zgodnie z ich głównym użytkowaniem. Główne użytkowanie powinno być przy tym określane przez ocenę, jaki procent całkowitej powierzchni użytkowej przeznaczony jest na różne cele, zgodnie z grupowaniami klasyfikacji - na najbardziej szczegółowym poziomie.

Jak wynika z protokołu oględzin z 28 maja 2015 r., w części położonego na działce nr [...] budynku przeznaczonego do produkcji przemysłowej ,są przechowywane dwie maszyny rolnicze: kosiarka rotacyjna i przetrząsarka do siana. Obecny w czasie tych oględzin Prezes spółki [...] J.K., wprawdzie zastrzegł przed podpisaniem protokołu z tych oględzin, że nie zgadza się z opinią komisji, ale ani w tym protokole, ani później w toku postępowania nie zakwestionował stwierdzonego w czasie oględzin i przytoczonego wyżej faktu, że "w części budynku przeznaczonego do produkcji przemysłowej, są przechowywane dwie maszyny rolnicze: kosiarka rotacyjna i przetrząsarka do siana". Strona skarżąca nie przedstawiła też jakiegokolwiek dowodu na okoliczność sposobu użytkowania tego budynku, w szczególności użytkowania na cele rolnicze. Niekwestionowane natomiast było w sprawie, że działalność prowadzona przez skarżącą spółkę w tym budynku, polega na produkcji okien i drzwi, co wynika zresztą z nazwy tej spółki ( Sp. z o.o. w [...]) oraz z informacji handlowych dostępnych na stronie internetowej tej spółki pod adresem http://www.ppukowalik.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=15&Itemid=26. W tej sytuacji organy obu instancji miały pełne podstawy do przyjęcia, że głównym sposobem użytkowania budynków znajdujących się na działce nr [...] jest produkcja przemysłowa i jej magazynowanie. Jak to natomiast trafnie zauważył organ II instancji, sam fakt przechowywania w części budynku służącego do celów przemysłowych i magazynowych sprzętu rolniczego oraz środków do produkcji rolnej, nie czyni z budynku przemysłowego, budynku służącego do produkcji rolnej. Należy też zauważyć, że na mapie klasyfikacyjnej będącej częścią akceptowanego przez stronę skarżącą operatu klasyfikacyjnego (k. 7 akt administracyjnych), oznaczona przez klasyfikatora M.O. jako kontur klasyfikacyjny 203 oznaczony symbolem B-Ps IV część gruntu, obejmuje jedynie nieznaczną część istniejącego tam budynku kwalifikowanego w pozostałej części jako budynek służący do celów przemysłowych i magazynowych. Już więc nawet z tej mapy klasyfikacyjnej wynika, że większy procent powierzchni tego budynku ma przeznaczenie przemysłowe, niż jakiekolwiek inne, w szczególności rolne, czy mieszkaniowe. Skoro tak, to budynek ten w całości powinien być zaliczony do grupy 125, obejmującej budynki przemysłowe i magazynowe. Taka kwalifikacja determinuje natomiast konieczność zaliczenia całego gruntu zajętego pod ten budynek do terenów przemysłowych oznaczanych symbolem Ba. Wyklucza to oczywiście możliwość zaliczenia części tego budynku oraz gruntów zajętych pod tą część do terenów mieszkaniowych, czy też do gruntów rolnych zabudowanych.

Analogicznie w ocenie Sądu należy ocenić tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie budynków położonych na działce nr [...], które zostały przez klasyfikatora M.O. uznane jako pastwisko trwałe oznaczone symbolem Ps.

Zgodnie z Lp. 4 do załącznika nr 6 do rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie. Z ustaleń organów, ani też nawet z twierdzeń strony skarżącej nie wynika, aby jakiekolwiek zwierzęta gospodarskie były wypasane na terenach zielonych okalających wąskim paskiem zabudowania [...] w [...]. Teren ten należy, w ocenie Sądu zakwalifikować jako zajęty pod uprawę o analogicznej funkcji, jaką pełnią rabaty i kwietniki, czy trawniki wymienione pod Lp. 13 pkt 2) i Lp. 12 pkt 3) załącznika nr 6 do rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, określającymi tereny przemysłowe i mieszkaniowe.

Skoro więc klasyfikator określił rodzaje użytków wchodzących w skład działki nr [...] sprzecznie z w/w przepisami, a ustalenia organów administracji wskazują, że dotychczasowe określenie tych użytków odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, to nie zaistniały w sprawie podstawy do dokonania wnioskowanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej działki, w tym w szczególności do wprowadzenia zmian wynikających operatu klasyfikacyjnego nr [...] z dnia [...]Należy przy tym pamiętać, że możliwość ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dotyczy jedynie gruntów rolnych i leśnych, co wynika jednoznacznie z powoływanego już wyżej art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast grunty zabudowane i zurbanizowane, do których zaliczają się tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B, a także tereny przemysłowe oznaczane symbolem Ba, nie są objęte gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Skoro więc, jak to wyżej wykazano, na działce nr [...] położonej w [...] nie ma gruntów rolnych, ani leśnych, to nie było żadnych podstaw do ustalania gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tej działce. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że w oczywisty sposób wadliwe było połączenie w operacie klasyfikacyjnym sporządzonym przez klasyfikatora M.O. gruntów oznaczonych symbolem B, z użytkami i klasami gruntowymi przyjętymi dla określenia gruntów rolnych objętych klasyfikacją. Z powołanego przepisu art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i z § 67 oraz § 68 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów wynika bowiem, że niedopuszczalne jest oznaczenie użytku gruntowego symbolem B-Ps IV.

Powyższa argumentacja oznacza również, że bezpodstawne było wyrażone w uzasadnieniu skargi oczekiwanie wezwania przez organy administracji strony lub klasyfikatora M.O. do dokonania stosownych uzupełnień złożonego projektu klasyfikacji, czy też przeprowadzenia przez organy dowodu z opinii innego biegłego z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, celem zweryfikowania złożonego operatu klasyfikacyjnego. Brak na działce nr [...] gruntów rolnych i leśnych czynił zbędnym dokonywanie weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tej działce.

W nawiązaniu do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi należy wyrazić pogląd, że kontrolą sądowoadministracyjną dokonaną w niniejszej sprawie nie mogła być objęta modernizacja przeprowadzona przez Starostę w 2012 r., między innymi na terenie [..], gmina [...]. Przedmiotem skargi nie była bowiem tamta modernizacja, ale decyzja utrzymująca w mocy odmowę ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w oparciu o operat klasyfikacyjny, co ograniczało zakres kontroli Sądu. Dlatego ubocznie tylko można dodać, że uregulowana w art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego procedura dotycząca wspomnianej modernizacji, została dopełniona z zachowaniem praw zainteresowanych do zgłoszenia uwag i zarzutów, na co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.