Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 621/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 154, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. J. kwotę 1057 (jeden tysiąc pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], ustalającej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na rzecz Gminy O. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku ze sprzedażą udziałów w działce nr ew. [...] w obr. [...] w wysokości 70499,29 zł, z czego: .

1. w wysokości 35249,64 zł od byłego właściciela 1/2 udziałów w działce nr ew. [...] w obr. [...] – Pani J. J.;

2. w wysokości 35249,65 zł od byłego właściciela 1/2 udziałów w działce nr ew. [...] w obr. [...] – Pani D. C.,

utrzymało ww. decyzję organu miejskiego w całości w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej także "SKO" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Pismem z 31 stycznia 2020 r. znak: [...], Prezydent Miasta O. (zwany dalej także "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obr. [...].

Następnie Prezydent Miasta O. decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] ustalił opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na rzecz Gminy O. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku ze sprzedażą udziałów w działce nr ew. [...] w obr. [...] w wysokości 70499,29 zł, z czego:

1. w wysokości 35249,64 zł od byłego właściciela 1/2 udziałów w działce nr ew. [...] w obr. [...] – J. J.;

2. w wysokości 35249,65 zł od byłego właściciela 1/2 udziałów w działce nr ew. [...] w obr. [...] – D. C.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła J. J.

Rozpatrując wniesione odwołanie SKO wskazało, że z treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") wynika, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, a mianowicie:

1) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 11 tej ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1990), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

SKO podkreśliło, że w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż sprzedaż nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] nastąpiła aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2019 r., Repertorium A nr [...].

Aktualnie dla działki ew. nr [...] obowiązuje "Miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego Obręb [...]'", zatwierdzony uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. [...], zwana dalej także "m.p.z.p.").

Uprzednio na tym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 września 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, że wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 239.550,48 zł.

W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 5 transakcji prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, o przeznaczeniu pod zabudowę usługowo-przemysłową położonych na terenie O.

Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: Lokalizację (30%), Możliwości inwestycyjne (25%), Otoczenie i sąsiedztwo (10%), Parametry fizyczne działki (15%), Infrastruktura techniczna (20%). Powyższe wszystkie atrybuty rynkowe uwzględnione zostały przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Powyżej przedstawiona metodologia wyceny nie wzbudziła żadnych zastrzeżeń SKO.

Oceniając drugą część operatu szacunkowego organ II instancji przypomniał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż wyniku uchwalenia m.p.z.p. przedmiotowa działka przeznaczona została pod zabudowę usługową oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (symbol planu UC-1) oraz tereny dróg publicznych klasy zbiorczej.

Przy szacowaniu wartości nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 5 transakcji nieruchomościami położonymi na terenach zabudowy usługowej. W celu zobiektywizowania procesu wyceny biegła wybrała cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech. Posiłkując się badaniami i obserwacjami preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujący rodzaj cech rynkowych: Lokalizację (30%), Możliwości inwestycyjne (25%), Otoczenie i sąsiedztwo (10%), Parametry fizyczne działki (15%), Infrastruktura techniczna (20%).

Organ II instancji zwrócił uwagę, że z treści art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Powyższy przepis, posługując się pojęciem "nieruchomości podobnej" nakazuje do przyjmowania do wyceny działek o cechach jak najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. W art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyraźnie wskazał, iż pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. SKO wskazało przy tym, że zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Istota szacowania nieruchomości polega na tym, że porównuje się tę nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Tym cechom rynkowym przypisuje się pewne wagi wynikające z analizy rynku i posiadanej bazy danych o cenach i cechach nieruchomości, będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Nie można natomiast założyć, iż różnice w niektórych cechach nieruchomości porównawczych wpływają na prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Jeśli bowiem różnice te zostaną wychwycone przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie wartość nieruchomości określona zostanie w drodze korekty ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości, to nie ma podstaw kwestionowania tak sporządzonego operatu szacunkowego. Oczywiście najlepiej byłoby używać do porównań transakcji nieruchomościami o cechach identycznych z nieruchomością wycenianą, jednakże z uwagi na ogromne zróżnicowanie rynku nieruchomości, jest to praktycznie niemożliwe.

Po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny.

Odnosząc się zaś do złożonego odwołania, SKO uznało, że podniesione w nim argumenty nie mogą wpływać na ustalony, ustawowy obowiązek poniesienia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata ta nie ma charakteru uznaniowego, a zatem w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma obowiązek ją ustalić.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się J. J. (dalej także "skarżąca"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji SKO zarzuca:

- naruszenie zasad określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie dokonując szczegółowej weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności aktualności sporządzonego operatu, doprowadził do naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając opłatę z tytułu wzrostu wartości, przy braku materiału dowodowego potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające m.in. na przyjęciu przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny nieruchomości, które nie spełniają wymogów nieruchomości podobnych;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 8, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niedokładne rozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę wydanego orzeczenia błędnego i wadliwego operatu szacunkowego oraz błędnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczającym się do przytoczenia przepisów prawa i lakonicznego uzasadnienia.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie w całości decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazuje, że w przedmiotowej sprawie spornym jest stawka i kwota opłaty planistycznej ustalona dla sprzedanej nieruchomości (udziału). Także spornym jest poprawność sporządzonego operatu jako podstawowego dowodu dla ustalenia wysokości opłaty.

Skarżąca zwraca uwagę, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla celu który został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z ust. 4 ww. art. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Z treści zaskarżonej decyzji (str. 3 czwarty akapit) wynika, że podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 września 2019 r. roku przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. Oznacza to, że w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ I instancji organ ten dysponował aktualnym operatem, który jako podstawowy dowód mógł zostać poddany ocenie i na jego podstawie można było określić wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu, a w konsekwencji ustalić należną opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast w dacie orzekania przez organ odwoławczy operat nie był już aktualny. Organ odwoławczy nie zwrócił się do rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności zgodnie z wymogami art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podstawowym warunkiem dla ustalenia opłaty, tzw. renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycie takiej nieruchomości (udziałów) przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie m.p.z.p. Zasady ustalania opłaty winny być określone w tej uchwale.

Skarżąca wskazuje, że SKO nie odniosło się do zarzutów podnoszonych przez nią w odwołaniu, co do podstaw ustalenia opłaty w zgodności z § 14 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2018 r. Zapis ten stanowi, że ustala się stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości:

1) dla terenów oznaczonych symbolem UC 30%:

2) dla pozostałych terenów – 0%.

Uchwała określa zatem dwie stawki procentowe - 30% i 0%. Stawka 30% została określona dla terenów o symbolu UC. Teren objęty sprzedażą położony jest na obszarach dwóch wydzieleń planistycznych, co zauważa organ w decyzji, oznaczonych symbolami UC-1 i KDL-1. Takie oznaczenia nie są tożsame z ustaleniem zawartym w § 14 pkt 1 ww. Uchwały, tym samym – zdaniem skarżącej – winny być zaliczone do ustaleń zawartych § 14 pkt 2, jako tereny pozostałe co winno skutkować zastosowaniem stawki 0% dla całości obszaru i umorzeniem postępowania.

Skarżąca uważa, że wobec nieprecyzyjnych sformułowań w m.p.z.p. wątpliwe jest uznanie przez organy, że zapis - tereny UC przytoczony w § 14 pkt. 1 jest równoważny zapisowi UC-1. W takiej sytuacji powinna mieć zastosowanie zasada z art. 7a k.p.a., zgodnie z którą we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Skarżąca uważa również, że SKO nie odniosło się do zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia przez organ I instancji powierzchni obszaru UC-1 poprzez odjęcie od całej powierzchni działki nr [...] tylko 78 m2 powierzchni jako objętej przeznaczeniem pod drogę KDL-1. Zdaniem skarżącej, nawet przyjmując uprzednią metodologię obliczania tej powierzchni za organem I instancji, faktyczna powierzchnia części działki nr [...] przeznaczonej pod drogę KDL-1 wynosi 6,1 m x 14,35 m = 87,5 m2.

Obecnie jednak skarżąca uściśla, że dokonano podziału działki nr [...] i wydzielono m.in. część, która utworzyła działkę nr [...], na poszerzenie pasa drogi KDL-1. Na podstawie tego podziału skarżąca ustaliła, że faktyczna część działki nr [...] przeznaczona w planie miejscowym pod drogę KD1-1 obejmuje powierzchnię 93 m2, co wynika z wymiarów czworokąta (zbliżonego do prostokąta) o wymiarach 14,35 m i 14,37 m oraz 6,50 m i 6,51 m. czyli o 19% więcej niż wskazał organ I instancji. Tym samym przyjęto zawyżoną powierzchnię objętą ustaleniem m.p.z.p. na cele UC-1.

Według skarżącej SKO bezkrytycznie przyjęło także operat szacunkowy i oceniło go jako spójny, logiczny i prawidłowo sporządzony. Tymczasem analiza tego dokumentu budzi poważne wątpliwości skarżącej co do jego prawidłowości. Z zapisu na str. 2 operatu wynika, że został on sporządzony dla potrzeb wyceny nieruchomości rozumianej jako działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...] o łącznej powierzchni 22736 m2. Skarżąca uznaje zatem, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie dysponował właściwym operatem dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

Ponadto skarżąca kwestionuje sposób i metodologię ustalenia wartości nieruchomości przyjętą w operacie, gdyż biegły przyjął do porównania nieruchomości o zupełnie innych uwarunkowaniach prawnych planistycznych niż działka nr [...].W jej ocenie biegły nie dobrał właściwie nieruchomości podobnych.

W skardze zarzucono jednocześnie, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta O., jak i SKO nie odpowiadają prawu także z uwagi na wadliwie sporządzone uzasadnienia, niespełniające wymogów ustawowych. W zakresie oceny operatu szacunkowego uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i zdawkowe. SKO nie odniosło się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala poznać motywów przyjętej tak pozytywnej oceny operatu szacunkowego i wysokiej jego wartości dowodowej, zwłaszcza wobec wskazanych wyżej istotnych braków tego operatu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z art. 37 ust. 12 wynika natomiast, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty.

Z powyższego wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Trzeba przy tym podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08 – dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty planistycznej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie sprostało tym wymaganiom, albowiem na dzień orzekania przez organ odwoławczy sporządzony na poczet niniejszej sprawy operat szacunkowy dotyczący m.in. określenia wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obr. [...].położonej w O. przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. [...]), nie posiadał waloru opinii biegłego, wymaganej przepisami art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej "u.g.n."), co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Wobec braku odmiennych regulacji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia wysokości renty planistycznej, zastosowanie znajduje art. 156 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Tym niemniej, od dnia 1 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca"), do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Oznacza to, że pod rządami znowelizowanego przepisu art. 156 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego w kolejnych 12 miesiącach, łącznie nie dłużej niż 24 miesiące od daty jego sporządzenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przyjąć należy, że organ ustalający wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien orzec na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Dotyczy to nie tylko organu I instancji, ale i organu II instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy zobligowany jest bowiem do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego, ponieważ jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania (por. wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/09, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1074/15 oraz z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 854/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2016 r., II SA/Gl 954/16; dostępne na: CBOSA).

Tymczasem należy zauważyć, że operat szacunkowy na poczet rozpoznawanej sprawy został sporządzony w dniu 20 września 2019 r., a organ odwoławczy orzekał w dniu [...] stycznia 2021 r., a więc już po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia przedmiotowego opracowania.

Jak już wyjaśniono, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. Dopiero po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przywołanym wyżej wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. nieaktualny operat szacunkowy jest natomiast uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do samodzielnej oceny, czy uległa zmianie wartość nieruchomości określona w opinii rzeczoznawcy, która w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. straciła aktualność i obowiązany jest opinię tę uaktualnić, w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n.. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2016 r., I CSK 646/15).

Reasumując, analiza akt niniejszej sprawy, w tym sporządzonego w sprawie operatu, wskazuje, że SKO oparło się w swym rozstrzygnięciu na opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność. Operat przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. pochodzi z 20 września 2019 r. zatem (mając na uwadze powołane orzecznictwo jak i literalną treść przepisów) był on aktualny maksymalnie do dnia 20 września 2020 r., gdyż nie został opatrzony stosowaną klauzulą potwierdzającą jego aktualność przez kolejne 12 miesięcy, a w aktach sprawy nie znajduje się analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany innych czynników. Decyzja organu II instancji została tymczasem wydana w dniu 25 stycznia 2021 r. Tym samym SKO niezgodnie z treścią art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uczyniło podstawą swych ustaleń nieaktualny operat szacunkowy. To z kolei uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sporu, w tym ustalenie – jak chciałaby tego skarżąca – czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien zatem zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności ww. operatu szacunkowego, a w sytuacji gdy okaże się to już niemożliwe, zapewnić sporządzenie nowego opracowania.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rację ma skarżąca podnosząc zarzut niewyczerpującego odniesienia się przez SKO do sygnalizowanych przez nią w odwołaniu okoliczności dotyczących nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji powierzchni tej części działki nr [...], która zgodnie z m.p.z.p. przeznaczona została pod drogę KDL-1.

W tym miejscu Sąd zobowiązany jest jednak w pierwszej kolejności wyjaśnić, że organy trafnie przyjęły, iż w świetle postanowień przywołanej Uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z [...] września 2018 r. ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% dla terenów o symbolu UC oznacza, że tego rodzaju wysokość stawki należy odnosić również do terenów oznaczonych symbolem UC-1, z więc także do części nieruchomości skarżącej. Tym niemniej, wobec ustalenia w m.p.z.p. stawki 0% dla pozostałych terenów, istotne znaczenie w sprawie ma prawidłowe określenie powierzchni działki skarżącej o przeznaczeniu określonym symbolem KDL-1. W tym zakresie skarżącą podnosi, że w wyniku ostatecznego podziału należącej do niej działki o nr ew. [...], rzeczywista powierzchnia wydzielona pod przeznaczenie KDL-1 była większa niż przyjął to organ I instancji (78 m2) i wynosi 93 m2. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się jednak do tych zarzutów, czym niewątpliwie naruszył obowiązki organu odwoławczego wynikające z art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 1057 zł.