Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1235/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124, 129 ust. pkt 3, art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1001/14 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. P. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie działek nr [...] i [...] (obręb [...]) o łącznej powierzchni 0,8034 ha, położonych w K. przy ul. [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...]. Do wniosku załączono kserokopię decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1972 r., Nr [...]. Jako podstawę wywłaszczenia powołano powyższą decyzję, którą zezwolono Zakładowi Energetycznemu w K. na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV do stacji trans-rozdz. A-l w K. Linia energetyczna miała zostać przeprowadzona na nieruchomościach właścicieli lub użytkowników wymienionych w treści tego dokumentu, a osobom upoważnionym przez Zakład Energetyczny w K. służyło prawo dostępu do przewodów i urządzeń w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją. Linia ta miała przebiegać między innymi przez nieruchomość położoną w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...][...], Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z wniosku P. P. wskazując, że z wykazu właścicieli i użytkowników gruntów dotyczącego przebiegu powołanej linii energetycznej wynika, że uprzednio właścicielką przedmiotowej nieruchomości była H. S. Kolejnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości został Z. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1985 r., sygn. akt [...], na mocy którego nabył z dniem [...] listopada 1971 r. z mocy prawa własność działek nr [...],[...] i [...]1. P. P. prawo własności działek nr [...] i [...] i nr [...] nabył od Z. K. w dniu [...] czerwca 1987 r. aktem notarialnym rep: [...]. W dniu wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., tj. w dniu [...] lipca 1972 r., wnioskodawca nie był właścicielem nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2002 r., Nr [...], działki nr [...]1 i [...]zostały podzielone. W wyniku podziału powstały działki nr [...]i [...] (z podziału działki nr [...]) oraz nr [...]i [...] (z podziału działki nr [...]). Działki nr [...]i nr [...]zostały wydzielone pod drogę, a następnie zbyte przez właściciela Miastu K., aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...]października 2002 r., pod budowę Trasy B. Natomiast działki nr [...] i [...] stanowią obecnie własność wnioskodawcy. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]lipca 1972 r. o zezwoleniu na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV do stacji trans-rozdz. A-l w K., wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zdaniem wnioskodawcy, utrata prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w związku ze zdarzeniem powstałym w 1972 r., a objętym dyspozycją art. 35 ust. 1 powołanej ustawy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przejścia prawa własności działek nr [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1972 r., ówczesnemu właścicielowi nie zostało bowiem odebrane prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją tą zezwolono Zakładowi Energetycznemu w K. jedynie na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV do stacji trans-rozdz. A-l w K., która miała zostać przeprowadzona na nieruchomościach wymienionych w treści tego dokumentu. Ponieważ nie doszło do wywłaszczenia przedmiotowych działek, wnioskodawca, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków oraz zgodnie z zapisami księgi wieczystej, jest obecnie ich właścicielem. Skoro nie doszło do wywłaszczenia działek, nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu ich wywłaszczenia. Organ podkreślił, że wnioskodawca, jako nabywca przedmiotowych działek w drodze umowy sprzedaży, nie był legitymowany do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu ich wywłaszczenia do którego, w ocenie organu, nie doszło. Odszkodowanie przysługuje bowiem podmiotowi, który poniósł uszczerbek majątkowy. Ponieważ uszczerbek ten powstaje w majątku osoby, którą pozbawiono własności, w takiej sytuacji jedynie właściciel albo spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, jako dysponenci tego samego prawa majątkowego, byliby uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, może być oceniane wyłącznie z punktu widzenia następstwa prawnego. W przypadku sukcesji uniwersalnej, tj. spadkobrania, na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa własności na skutek zbycia nieruchomości w drodze umowy (np. sprzedaży, darowizny) stanowi sukcesję singularną, do której nie można stosować zasad sukcesji uniwersalnej, w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków. Według organu pierwszej instancji, każdocześni właściciele nieruchomości, a zatem także osoby, które na podstawie tytułu szczególnego nabyły nieruchomość od wywłaszczonego właściciela, nie są uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości. Legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania może być tylko osoba, będąca właścicielem nieruchomości w dacie wydania aktu, na mocy którego nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wnioskodawca nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w chwili wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., zatem nie jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania P. P., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że obecnie nie jest prawnie dopuszczalne wydanie orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za szkody wyrządzone w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podstawy tej nie mogą stanowić powoływane przez wnioskodawcę art. 124 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 poz. 518). W ustawie tej postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Odstępstwem od powyższej reguły jest między innymi art. 216 stanowiący, że przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości zawarte w dziale III, rozdziale 6 ustawy stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Wojewody żaden przepis ustawy nie rozszerzył stosowania przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za ograniczenie prawa własności dokonane na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wzór art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prowadzi to do wniosku, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdzie zastosowania do spraw, w których, tak jak w niniejszej sprawie, wydano przed dniem 1 stycznia 1998 r. zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość linii energetycznej. Gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie powołanego art. 129 ust. 5 do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o ustawę o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to znalazłoby to swój wyraz w przepisach przejściowych. W obecnym stanie faktycznym nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za wystąpienie szkody powstałej w wyniku prowadzonych prac w oparciu o decyzję wydaną na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dodatkowym argumentem za wyłączeniem stosowania powołanego art. 129 ust. 5 w niniejszej sprawie jest brak spełnienia przesłanek wypełniających dyspozycję przepisów zawartych w pkt 1-3. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 nie znajdzie zastosowania, gdyż odnosi się do ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na charakter prawny decyzji zezwalającej na przeprowadzenie linii energetycznej nie będącej formą wywłaszczenia, polegającą na odjęciu prawa własności, niedopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt, że art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał wypłatę odszkodowania powoduje, że nie została spełniona dyspozycja, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zarzutowi odwołującego się, nie można uznać, że niniejsza sprawa została wszczęta i nie zakończona, co obligowało organ rozpoznający sprawę do prowadzenia, na mocy art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowania w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy tej ustawy. Postępowanie o ustalenie odszkodowania za szkody wynikające z ograniczenia prawa własności wszczyna się bowiem na wniosek właściciela nieruchomości, zaś z informacji, w których posiadaniu jest organ, wynika, że taki wniosek nie został wcześniej złożony. Organ odwoławczy przyjął, że złożony w dniu [...] października 2013 r. wniosek inicjuje postępowanie, konsekwencją czego jest jego rozpatrzenie w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa. W sprawie brak jest koniecznego elementu w postaci szkody, który pozwalałby o ubieganie się o odszkodowanie w związku z budową linii energetycznej 110 kV. Odwołującemu się nie przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nawet, gdyby powyższe przesłanki - a więc istnienie przepisów pozwalających na ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności dokonanego na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz wystąpienie szkody - zostały spełnione. Literalne brzmienie art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakazuje przyjąć, że odszkodowanie za ewentualne szkody przysługiwałoby tylko i wyłącznie "osobie wywłaszczonej". Nie można przyjąć, że legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania przysługuje każdemu następnemu właścicielowi nieruchomości, który nabył ją widząc, że korzystanie z niej zostało ograniczone poprzez budowę linii energetycznej. Prawo do odszkodowania jest ściśle związane z uszczerbkiem powstałym w przysługującym konkretnej osobie prawie własności i nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości. Generalną regułą obowiązującą w przepisach prawa administracyjnego jest osobisty charakter uprawnień publicznoprawnych co powoduje, że uprawnienia publicznoprawne, co do zasady, nie przechodzą na następców prawnych. Przyznanie uprawnień sukcesorowi winno znaleźć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. W ocenie organu odwoławczego, brak jest przepisu pozwalającego obecnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości domagania się ustalenia odszkodowania z tytułu czasowego ograniczenia prawa własności. Zdaniem organu odwoławczego, podstawą umorzenia niniejszego postępowania jest jego bezprzedmiotowość polegająca na braku możności wydania decyzji administracyjnej odpowiadającej żądaniu wnioskodawcy na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest bowiem podstawy prawnej do merytorycznego orzekania organu administracji publicznej co do istoty sprawy w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne.

Oddalając skargę P. P. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w myśl art. 36 ust.1 i 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w razie powstania szkody wskutek zastosowania szczególnej formy wywłaszczenia, określonego w art. 35 powołanej ustawy, właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. Literalne brzmienie cytowanego art. 36 nakazuje przyjąć, że odszkodowanie za ewentualne szkody przysługiwałoby jedynie tylko i wyłącznie "osobie wywłaszczonej". Również wykładnia celowościowa przemawia za takim rozumieniem tego przepisu. Wszak odszkodowanie ma na celu naprawę szkody, a szkodę mógł ponieść jedynie aktualny właściciel nieruchomości. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie zawsze warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie tej ustawy. Przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienna interpretacja tego przepisu sprowadza się bowiem do uznania, że osoby, które utraciły w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przed wejściem w życie powołanej ustawy, a dla których do tej pory odszkodowanie za tę nieruchomość nie zostało ustalone, wraz z jej wejściem w życie utraciły uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania. Takie stanowisko naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Pozostawałoby ono w sprzeczności również z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Co do zasady należy jednak każdy przypadek rozpatrywać indywidualnie. W rozpatrywanym przypadku szczególna forma wywłaszczenia uregulowana w art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości została zastosowana w 1972 r., kiedy skarżący jeszcze nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, której własność nabył dopiero w 1987 r. Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżący nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia), lecz w drodze sukcesji singularnej, tj. w drodze zawarcia umowy kupna sprzedaży. Sąd pierwszej instancji w całości podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 193/14, gdzie stwierdzono, że z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika przede wszystkim, że wywłaszczenie nieruchomości odbywa się za odszkodowaniem, przy czym dotyczy to zarówno własności, jak i użytkowania wieczystego oraz innych praw rzeczowych. Należy zakładać, że chodzi nie tylko o pozbawianie, ale także o ograniczanie wymienionych praw do nieruchomości. Wszak ograniczenie prawa do nieruchomości może także prowadzić do powstania wymiernej szkody. Z treści przepisu wynika, że odszkodowanie wypłaca się osobie wywłaszczonej, zatem należy się ono każdemu z podmiotów wywłaszczanych praw rzeczowych, które istniały w dniu orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Z akt sprawy nie wynika, by z działań podjętych na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1972 r. wynikły straty. Wynika natomiast, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone ani pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ani kolejnych ustaw, tj. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący stał się właścicielem przedmiotowych działek na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1987 r. Rep. [...] . Kupując tę nieruchomość, w ramach dochowania należytej staranności nabywcy, miał obowiązek dokonania oględzin kupowanej nieruchomości oraz zapoznania się z jej księgą wieczystą. Musiał więc mieć świadomość, że przez nabywaną nieruchomość przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia (której nie można było nie zauważyć), a także, że cena nieruchomości odpowiada wartości rynkowej nabywanych działek.

W ocenie Sądu pierwszej instancji osobą uprawnioną do żądania odszkodowania na podstawie art. 129 ust 5 w zw. z art. 128 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomością mi jest osoba wywłaszczona oraz jej spadkobiercy. Takiego uprawnienia nie ma natomiast nabywca nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (nabywca singularny). To nie on bowiem poniósł ewentualną szkodę wywołaną budową wspomnianej linii energetycznej, lecz zbywca nieruchomości. Ewentualne ograniczenia i szkody wywołane istnieniem linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości musiały bowiem wpłynąć na cenę kupna nieruchomości. Skarżący kupując przedmiotową nieruchomość zapłacił cenę niższą wskutek wystąpienia ewentualnych ograniczeń wynikających z przeprowadzenia napowietrznej linii energetycznej przez tę nieruchomość. Tym samym, zastosowana w niniejszym przypadku szczególna forma wywłaszczenia nie mogła doprowadzić do powstania szkody po stronie skarżącego. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko, że w wyniku zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości skarżący nie nabył przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego. Ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego sprzeciwia się nadto zasada "słusznego odszkodowania", bowiem skarżący nabył nieruchomość o pomniejszonej wartości, ale za pomniejszoną cenę, odpowiadającą jej rynkowej wartości. Przyznanie mu odszkodowania doprowadziłoby do jego bezpodstawnego wzbogacenia. Sama ustawa w art. 128 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa podmiot, na rzecz którego następuje odszkodowanie, jako osobę wywłaszczoną.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/14, P.P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie,

- art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie do sprawy wszczętej przed wejściem w życie tej ustawy, lecz niezakończonej decyzją ostateczną,

- art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "osoby wywłaszczonej", o której mowa w powołanym przepisie, nie obejmuje swoim zakresem osoby, która nabyła wywłaszczoną nieruchomość w drodze umowy sprzedaży.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 30 § 4 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji czynnej w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości mimo, że w toku postępowania o wywłaszczenie nabył on prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia,

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez błędną ocenę stanu faktycznego wyrażającą się w przyjęciu, że skarżący kupując przedmiotową nieruchomość zapłacił cenę niższą wskutek przeprowadzenia napowietrznej linii energetycznej przez tę nieruchomość, pomimo tego, że okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na wynikanie z art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ustawy o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości, że wypłata odszkodowania była koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Skoro zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. w omawianej sprawie powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pogląd ten znalazł uznanie m.in. w wyroku WSA w Lublinie z dnia z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 374/12, gdzie stwierdzono, że: "jeżeli zatem sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w tym trybie nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - to należy uznać, że trwa ona nadal i w świetle art. 233 u.g.n. winna być rozstrzygnięta decyzją wydaną w oparciu o art. 129 ust. 5 u.g.n. Zastosowanie znajduje w tej sytuacji bowiem również art. 128 u.g.n., który zobowiązuje do przyznania na rzecz osoby wywłaszczonej odszkodowania za utraconą nieruchomość, odpowiadającego jej wartości". Należy więc przyjąć, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości oznacza, że postępowanie wywłaszczeniowe, w toku którego została wydana decyzja z dnia [...] lipca 1972 r., nie zostało zakończone i trwa nadal. Dlatego też zastosowanie winien mieć art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nabył od Z. K. w dniu [...] czerwca 1987 r. prawo własności nieruchomości, w stosunku do których została wydana wskazana wyżej decyzja. Skarżący jest następcą prawnym Z. K., gdyż nabył prawo własności przedmiotowych działek w trakcie toczącego się postępowania, co spowodowało przejście na niego uprawnienia do uzyskania odszkodowania przysługującego jego poprzednikowi prawnemu. Roszczenia odszkodowawcze przysługują przede wszystkim właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zaspokojenie roszczeń zgłoszonych przez uprawnione do tego podmioty wyłącza dopuszczalność ich zgłoszenia w przyszłości przez następców prawnych podmiotów uprawnionych. Jeżeli jednak roszczenia te nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz innego podmiotu, to wtedy nabywca tej nieruchomości może zgłosić takie roszczenie. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 145/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na mocy dokonanej czynności prawnej, tj. sprzedaży nieruchomości, na nabywcę nieruchomości przechodzą wszelkie roszczenia przysługujące zbywcy, w tym roszczenie do uzyskania odszkodowania za nabycie nieruchomości zajętej dla realizacji celu publicznego. W takiej sytuacji osobą będącą stroną w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za zajętą nieruchomość, a zarazem uprawnioną do odszkodowania, jest nabywca nieruchomości (podobnie wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09). Natomiast w wyroku z dnia z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1274/97, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeniesienie praw zbywalnych, do których należy prawo własności nieruchomości, dokonane z zachowaniem formy aktu notarialnego, powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy z mocy prawa. Od daty przekazania praw - przeniesienia własności nieruchomości, na nabywcę nieruchomości przeszły uprawnienia jak i ciężary oraz obowiązki związane z tą nieruchomością, a także przymiot strony toczącego się w sprawie poprzednika prawnego nieruchomości postępowania administracyjnego. Błędny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania na podstawie art. 129 ust 1 w zw. z art. 128 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyłącznie osoba wywłaszczona oraz jej spadkobiercy, zaś nabywca nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej nie ma takiego uprawnienia. Jako dowolne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym należy traktować ustalenia Sądu, że skarżący nie poniósł żadnej szkody związanej z budową linii energetycznej, gdyż zdaniem Sądu: "Ewentualne ograniczenia i szkody wywołane istnieniem linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości musiały bowiem wpłynąć na cenę kupna nieruchomości. Innymi słowy, skarżący kupując przedmiotową nieruchomość zapłacił cenę niższą wskutek wystąpienia ewentualnych ograniczeń wynikających z przeprowadzenia napowietrznej linii energetycznej przez tę nieruchomość". Aby stwierdzić, czy tak rzeczywiście było, należało przeprowadzić dowody w celu ustalenia, za jaką cenę skarżący nabył przedmiotową działkę i czy cena ta uwzględniała fakt posadowienia na niej linii energetycznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono w tej kwestii żadnego postępowania. Sąd pierwszej instancji nie miał więc najmniejszych podstaw by stwierdzić, że linia wysokiego napięcia, zlokalizowana na działce skarżącego, miała znaczny wpływ na cenę sprzedawanej działki. Skoro bowiem wbrew swoim obowiązkom organy administracji nie wyjaśniły wskazanej okoliczności w toku postępowania, to rozpoznający sprawę Sąd nie może się na nią powoływać w uzasadnieniu wyroku i twierdzić, że skarżący zapłacili za przedmiotową działkę niższą cenę. Wręcz przeciwnie, konsekwencją braku aktywności organów w tym przedmiocie powinno być przyjęcie, że cena zakupu przedmiotowej działki nie zawierała obniżki, albowiem okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym. Sam fakt umiejscowienia na działce, będącej przedmiotem obrotu, linii energetycznej nie oznacza jeszcze, że nowy właściciel uzyskał za to rekompensatę w chwili przejścia na niego prawa własności tej działki. Nie sposób domniemywać, że lokalizacja urządzeń przesyłowych zawsze ma swoje przełożenie na znacznie niższą cenę nabycia w porównaniu z nieruchomością wolną od takich urządzeń. Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w 1987 r. W tamtym okresie sieci elektroenergetyczne były budowane i znajdowały się w rękach państwowych. Z uwagi na uwarunkowania ustrojowe (pozycję i brak możliwości skutecznego oporu właściciela nieruchomości wobec organów Państwa) oraz nieistnienie instytucji służebności przesyłu, nie obniżano ceny z uwagi na istnienie urządzeń przesyłowych na nieruchomości. Jeżeli zatem skarżący, mimo istnienia na nabywanej działce linii energetycznej, zapłacił za nią "normalną" rynkową cenę, to niewątpliwie poniósł on z tego tytułu szkodę, która polega na tym, że infrastruktura przesyłowa istotnie obniża jej walory estetyczne oraz użytkowe (np. zakazy dokonywania wysokich nasadzeń, konieczność ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania) i ma bezpośrednie przełożenie na niższą cenę, jaką uzyska jej właściciel w przypadku dalszej odsprzedaży. Skarżący jest legitymowany do wystąpienia z żądaniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek, gdyż jako następca prawny "osoby wywłaszczonej", nabył od niej to prawo wraz z własnością wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Na wstępie należy wskazać, że zarzuty kasacyjne naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały błędnie sformułowane. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem naruszenie powołanych przepisów, jako przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem art. 174 pkt 1 ppsa stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uwzględniając więc związanie granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania zarzutu kasacyjnego w celu spełnienia wymagań dla sposobu jego sformułowania określonego w art. 174 pkt 1 ppsa. Przepis powołanego art. 174 pkt 1 ppsa adresowany jest bowiem do skarżącego kasacyjnie, co przy braku jego spełnienia wyklucza aktywność Sądu kasacyjnego w formułowaniu zarzutów, które ma oceniać.

Pomimo zaś częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawarte w nim rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie mają bowiem żadnego znaczenia rozważania Sądu dotyczące ceny nabycia nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie, skoro organy administracji nie dokonywały w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Rozważania te nie mają również znaczenia z tego względu, że Sąd pierwszej instancji wykluczył legitymację skarżącego kasacyjnie do ubiegania się o odszkodowanie wskazując, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości z dnia [...] lipca 1972 r. nie była wydana wobec niego, lecz wobec jego poprzednika prawnego, a nabycie nieruchomości w drodze umowy (nabycie singularne) – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie przeniosło roszczenia odszkodowawczego. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie podważając zasadność rozważań Sądu pierwszej instancji dotyczących zapłaconej ceny za nieruchomość. Nie jest to jednak wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis art. 36 ust. 1 powołanej ustawy stanowił zaś, że na żądanie właścicieli nieruchomości organ do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości orzeka o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2. Przy czym odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie; roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2 powołanej ustawy). Z art. 36 ust. 3 wynikało natomiast, że właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody.

Z omawianych art. 35 i art. 36 powołanej ustawy wynika, że udzielenie zezwolenia następowało na wniosek organów administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstw państwowych, natomiast odszkodowanie było ustalane na wniosek właściciela nieruchomości. Ustalenie odszkodowania mogło przy tym nastąpić dopiero po zidentyfikowaniu strat wynikłych z działań podejmowanych na nieruchomości w ramach udzielonego zezwolenia. Aby zaś zidentyfikować straty, musiało najpierw dojść do zakończenia działań podejmowanych w ramach udzielonego zezwolenia.

Z zestawienia art. 35 i art. 36 powołanej ustawy wynika zatem, że udzielenie zezwolenia oraz ustalenie odszkodowania następowało w dwóch odrębnie wszczynanych i prowadzonych postępowaniach. Postępowanie odszkodowawcze mogło być jednak prowadzone dopiero po uprzednim zakończeniu działań podejmowanych na nieruchomości w ramach udzielonego uprzednio zezwolenia. Nie jest więc zasadny zarzut kasacyjny i jego argumentacja dotycząca naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 30 § 4 kpa, że nabycie nieruchomości przez wnioskodawcę w 1987 r., nastąpiło w toku postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1972 r., natomiast zajęcie nieruchomości było jedynie sposobem jej wykonania. Ustalenie odszkodowania następowało zaś na wniosek, dlatego dopiero jego złożenie powodowało wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się decyzją rozstrzygającą odrębną sprawę odszkodowania.

Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca ustalenia odszkodowania nie jest następcą prawnym osoby, wobec której wydano decyzję z dnia [...] lipca 1972 r., dlatego nie ma legitymacji prawnej do skutecznego ubiegania się o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołana decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. wydana bowiem została – jak wynika z ustaleń organów administracji - wobec H. S., jako ustalonego, chociaż nieznanego w owym czasie z miejsca pobytu, właściciela przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem, wnioskodawca nabył przedmiotową nieruchomość dopiero w 1987 r. od Z. K., który nie był adresatem tej decyzji, ponieważ swoje prawo własności do tej nieruchomości na dzień 4 listopada 1971 r. wykazał dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w K. wydanym w dniu [...] września 1985 r.

Jeżeli więc art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały, to skierowanie decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. do H. S. spowodowało, że to jej prawo zostało ograniczone tą decyzją. O ile bowiem powołana decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. dotyczyła zezwolenia na założenie na nieruchomości linii energetycznej, o tyle jej skutek w postaci ograniczenia prawa na czas założenia tej linii należy odnieść do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji. Poprzednik prawny wnioskodawcy ustalenia odszkodowania nabył wprawdzie prawo własności do przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r., ale nabycie to zostało potwierdzone stosownym orzeczeniem sądu cywilnego dopiero w 1985 r., dlatego nie można uznać, aby decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. była skierowana właśnie do niego, skoro z decyzji tej wynika, że została skierowana do ówcześnie udokumentowanego właściciela tej nieruchomości. Współczesne zaś regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu.

Brak następstwa prawnego skarżącego kasacyjnie wobec osoby, do której skierowana została decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. wyklucza zatem dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.