Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 701/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2, art. 8 par. 1, art. 53 par. 2a, par. 3, art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2,, art. 13 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 722
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 15 marca 2017 r. nr XXVIII/293/2017 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Dziwnowa, Dziwnówka i Międzywodzia, ustalenia opłat za parkowanie w tych strefach, opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania I. stwierdza nieważność § 5 ust 1 pkt 5 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w S. na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) zwanej dalej: "u.d.p." wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na podjętą przez Radę Miejską w D. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie D., D. i M., ustalenia opłat za parkowanie w tych strefach, opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r., pod pozycją [...].

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części,

tj. zapisu punktu 9 tabeli dot. opłaty abonamentowej, stanowiącej Załącznik nr 1

do uchwały oraz zapisów § 5 ust. 1 pkt 4 i 5, § 8 ust. 1, § 12 pkt 2, § 13 ust. 2 i § 14

pkt 4 zawartych w Załączniku nr 2 do uchwały – regulaminie.

Zgodnie z pkt 9 tabeli pt. "Wysokość opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na płatnych miejscach parkingowych położonych w pasach drogowych dróg publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie D., D. i M.", stanowiącej Załącznik nr 1 do ww. uchwały za abonament czteromiesięczny dla mieszkańców zameldowanych na stałe na terenie gminy D. , oraz osób prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy wysokość opłaty wynosi [...] zł.

Załącznikiem nr 2 do ww. uchwały jest "Regulamin strefy płatnego parkowania", zwany dalej także "regulaminem", w którym Prokurator zakwestionował zgodność z prawem następujących regulacji:

- § 5 ust. 1 pkt 4, w którym ustalono zerową stawkę opłaty za parkowanie

w strefie płatnego parkowania służbowych pojazdów samochodowych Urzędu Miejskiego w D. , a w § 5 ust. 1 pkt 5 - wyposażonych w identyfikatory (upoważnienia) wydawane przez Burmistrza [...];

- § 8 ust. 1 stwierdzający, że wykupienie abonamentu i umieszczenie

go zgodnie z § 7 uprawnia w okresie ważności abonamentu do zgodnego z "Prawem o Ruchu Drogowym" postoju na ogólnodostępnym, niestrzeżonym, wyznaczonym znakami drogowymi miejscu parkingowym SPP i parkingach miejskich.

- § 12 pkt 2 stwierdzający, że za niewłaściwe parkowanie na MPP w SPP uważa się parkowanie niezgodne z Prawem o Ruchu Drogowym.

- § 13 ust. 2 stwierdzający, że opłatę dodatkową pobiera się również

w przypadku stwierdzenia, że w pojeździe nie wyłożono ważnego biletu opłaty, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania na MPP w SPP bez opłaty.

- § 14 pkt 4 stwierdzający, że opłata dodatkowa podlega anulowaniu

w przypadku, przybycia po przekroczeniu czasu opłaconego parkowania do Biura SPP i dokonania opłaty według obowiązującej taryfy, za okres nieopłaconego parkowania liczony w pełnych godzinach. Opłatę należy dokonać w dniu wystawienia zawiadomienia lub w najbliższym dniu roboczym po tym dniu, według poniższych reguł:

a) w dniu wystawienia zawiadomienia: kwota stanowiąca wartość opłaty za przedłużone parkowanie, liczona od momentu utraty ważności biletu parkingowego do godziny przybycia do Biura SPP i dokonania wpłaty,

b) w najbliższym dniu roboczym po dniu wystawienia zawiadomienia: kwota stanowiąca wartość opłaty za przedłużone parkowanie, liczona od momentu utraty ważności biletu parkingowego do godz. 20:00 w dniu wystawienia zawiadomienia.

Prokurator zarzucił powyższym regulacjom istotne naruszenie prawa, tj.:

. art. 32 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w punkcie 9 tabeli stanowiącej Załącznik nr 1 do uchwały, że opłata abonamentowa nie dotyczy wszystkich mieszkańców gminy, a wyłącznie mieszkańców zameldowanych na stałe na terenie gminy D. , co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa,

. art. 32 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 5 ust. 1 pkt 4 Załącznika nr 2

do uchwały, stawki zerowej dla pojazdów służbowych Urzędu Miejskiego

w D. i nieprzyznanie podobnych uprawnień pojazdom służbowym innych instytucji samorządowych czy państwowych bądź też podmiotów prywatnych,

co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa,

. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dokonanie w § 5 ust. 1 pkt 5 Załącznika nr 2 do uchwały swoistej subdelegacji uprawnień rady gminy do ustanowienia stawki zerowej na organ wykonawczy,

. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 4 u.d.p. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 ust. 1 Załącznika nr 2 do uchwały,

że wykupienie abonamentu uprawnia nie tylko do postoju w Strefie Płatnego Parkowania (dalej w skrócie: "SPP"), ale również na parkingach miejskich, podczas gdy delegacja ustawowa nie uprawnia do określenia zasad odpłatności za parkingi miejskie,

. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 4 u.d.p. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 12 pkt 2 Załącznika nr 2 do uchwały,

że niewłaściwość parkowania w SPP wynika z parkowania niezgodnego z ustawą Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy rada upoważniona została wyłącznie do uregulowania kwestii związanej z ponoszeniem bądź nie opłat za parkowanie w SPP,

. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 13 ust. 2 Załącznika nr 2 do uchwały,

że pobieranie opłaty dodatkowej wiąże się ze stwierdzeniem nieumieszczenia

w pojeździe ważnego biletu, abonamentu lub dokumentu uprawniającego

do parkowania w SPP bez opłaty, podczas gdy opłatę dodatkową pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania,

. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. w zw. z art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 14 pkt 4 Załącznika nr 2 do uchwały możliwości anulowania opłaty dodatkowej w sytuacji stwierdzenia, przekroczenia czasu dokonania opłaty za parkowanie jeżeli zostanie uiszczona bliżej nieokreślona i niewynikająca z przepisów u.d.p. opłata za okres od stwierdzonego przekroczenia ważności biletu do czasu stawienia się w biurze SPP.

W uzasadnieniu skargi, Prokurator wskazując na art. 7 i 94 Konstytucji RP, podniósł, że organy władzy publicznej mogą podejmować władcze działania tylko

i wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Upoważnienie dla organu stanowiącego do podjęcia aktu prawa miejscowego musi być zawarte w akcie rangi ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.04.2019r., sygn. akt III SA/Wr 68/19).

W ocenie Prokuratora, pkt 9 tabeli zamieszczonej w Załączniku nr 1 do uchwały, narusza zasadę równości wobec prawa. Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na to, czy posiadają stałe zameldowanie i na terenie gminy należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej, nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa należy uznać wprowadzenie zróżnicowania w możliwości wykupienia preferencyjnego abonamentu tylko dla mieszkańców zamieszkujących na terenie gminy z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy (vide wyrok NSA z dnia 14.12.2017, I OSK 1449/17). W tej kwestii Prokurator powołał się też na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Sz 48/04.

Podobnie, konstytucyjną zasadę równości wobec prawa narusza zapis § 5 ust. 1 pkt 4 Załącznika nr 2 do uchwały, ustalający zerową stawkę opłaty dla pojazdów służbowych Urzędu Miejskiego w D. , w sytuacji nieprzyznania podobnych uprawnień pojazdom służbowym innych instytucji samorządowych czy państwowych bądź też podmiotów prywatnych.

W odniesieniu do § 5 ust. 1 pkt 5 regulaminu Prokurator wskazał, że zgodnie

z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. Rada Miejska miała prawo ustalić w ramach przedmiotowej uchwały m.in. zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca nie wprowadził przy tym kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłaty. Swobodę w ustanowieniu zerowej stawki opłaty pozostawiono tylko i wyłącznie radzie. Treść kwestionowanego zapisu wskazuje, że Rada dokonała nieuprawnionej subdelegacji własnego uprawnienia do ustalenia zerowej stawki opłaty cedując je na organ wykonawczy - Burmistrza. Powyższy zabieg legislacyjny należy ocenić przede wszystkim jako naruszenie zasady państwa prawa, określonej w art. 7 Konstytucji RP, ale też jako wyjście poza granice ustawowego upoważnienia.

Kwestionując § 8 ust. 1 regulaminu, Prokurator argumentował, że w normie kompetencyjnej ustawodawca nie upoważnił Rady do określenia w przedmiotowej uchwale zasad odpłatności za parkingi miejskie. W konsekwencji Rada Miejska uchwalając powyższy zapis w oczywisty sposób wykroczyła poza delegację ustawową określoną w art. 13 b ust. 4 u.d.p.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w zakresie § 12 pkt 2 regulaminu stwierdzającego, że za niewłaściwe parkowanie w SPP uważa się parkowanie niezgodne z Prawem o ruchu drogowym. Uregulowana przez radę materia nie mieści się bowiem w kategorii spraw wskazanych w art. 13 b ust. 4 u.d.p., owa niewłaściwość powinna odnosić się wyłącznie do kwestii związanej z ponoszeniem bądź nie opłat za parkowanie.

Zdaniem Prokuratora, zakwestionowania wymagał również § 13 ust. 2 regulaminu, który stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p., zgodnie z którym opłatę dodatkową pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych a rada gminy upoważniona jest wyłącznie do określenia jej wysokości oraz sposobu pobrania. Rada Miejska wiążąc pobieranie opłaty dodatkowej ze stwierdzeniem nieumieszczenia w pojeździe ważnego biletu, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania w SPP bez opłaty dopuściła się nieuprawionej modyfikacji przesłanek powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej wydając zakwestionowany przepis bez upoważnienia ustawowego z istotnym naruszeniem art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. (podobnie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2010r., II SA/Go 111/10).

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Organ zaznaczył, że w dniu [...] r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą zaskarżoną uchwałę. Na mocy tej uchwały w zakresie kwestionowanych przez Prokuratora zapisów, Rada Miejska nadała nowe brzmienie pkt. 9 tabeli stanowiącej Załącznik nr 1 do uchwały. Następnie w dniu [...] r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą zaskarżoną uchwałę. Uchwałą tą Rada Miejska nie zmieniła jednak żadnych z zapisów pierwotnej uchwały kwestionowanych przez Prokuratora w skardze.

Zdaniem organu, skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu

do jej wniesienia. W przypadku skargi wnoszonej przez Prokuratora, zgodnie z art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia [...] r. weszła w życie przed dniem wejścia w życie art. 53 § 2a ww. ustawy, Prokuratora Okręgowego w S. wiąże więc 6 miesięcy do zaskarżenia tej uchwały, którego nie dochował.

W przypadku nie uwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Odpowiadając na zarzut niezgodności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa pkt 9 tabeli stanowiącej Załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, organ podniósł, iż ustawodawca wskazał jedynie, że rada gminy (rada miasta) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty w strefie płatnego parkowania dla niektórych użytkowników drogi. Nie wskazał katalogu tych użytkowników ani nie określił kryteriów jakimi rada ma się kierować przy ich ustalaniu. Rada jest w tym zakresie związana dyspozycją art. 13b u.d.p., tj. potrzebami organizacji ruchu, zwiększeniem rotacji parkujących pojazdów samochodowych, realizacją lokalnej polityki transportowej, ograniczeniem dostępności danego obszaru dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzeniem preferencji dla komunikacji zbiorowej. Rada Miejska ustaliła opłatę abonamentową stosowaną w oparciu o kryterium zameldowania, które jest kategorią prawa administracyjnego. Obywatel polski przebywający na terytorium RP jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, pomimo że za niedopełnienie tego obowiązku ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji. Zasadniczo więc stały meldunek odpowiada miejscu stałego pobytu danej osoby pod wskazanym adresem. Przy czym stały meldunek jako status administracyjnoprawny osób fizycznych, jest możliwy do zweryfikowania przez organ wykonawczy gminy czy zarząd albo zarządcę drogi. Rejestr mieszkańców jest bowiem prowadzony zgodnie z właściwością miejscową przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustawodawca stworzył rejestr mieszkańców i rejestr PESEL po to, ażeby z nich korzystać w celach ewidencji ludności. W takim celu został on również użyty przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale. Osoby, które stale zamieszkują w obrębie strefy płatnego parkowania na terenie D., D. i M., a nie są zameldowane na pobyt stały, jeżeli spełnią obowiązek meldunkowy będą uprawnione do skorzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w D., D. i M..

Za nieuzasadniony organ uważa, zarzut skargi o niezgodności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa § 5 ust. 1 pkt 4 regulaminu podnosząc, że ustawodawca w art. 13b ust. 4 pkt 4 u.d.p. wskazał, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, nie formułując przy tym żadnych kryteriów. W ocenie organu, wyjątki od zasady odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach w strefie płatnego parkowania mogą być ustalane w oparciu o kryterium np. szczególnej potrzeby z uwagi na czynności społecznie użyteczne czy konieczne zajęcia i obowiązki służbowe. Oznacza to, że organ może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Konstytucyjną zasadę równości wobec prawa należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy też faworyzujących. Za samochody służbowe Urzędu Miejskiego w D. uznać należy pojazdy jednostek organizacyjnych Gminy [...], a więc np. ośrodka pomocy społecznej, zarządu portu morskiego D. czy zakładu wodociągowo-kanalizacyjnego. W ocenie organu, taki zapis regulaminowy nie stoi

w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa.

Odpowiadając na zarzut skargi o niezgodności z konstytucyjną zasadą państwa prawa § 5 ust. 1 pkt 5 regulaminu, organ wskazał, że w zakresie ustanawiania wyjątków od zasady odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach w strefie płatnego parkowania, ustawodawca przyznał radom gmin (miast) swobodę, co oznacza, że działają one na zasadzie uznaniowości, ale kierować powinny się obiektywnymi kryteriami, jak wskazano wyżej za takie przyjąć można np. szczególne potrzeby z uwagi na czynności społecznie użyteczne czy konieczne zajęcia i obowiązki służbowe. Zdaniem organu, dyspozycja § 5 ust. 1 pkt 5 regulaminu powyższe realizuje.

Organ nie podzielił zarzutu Prokuratora o wykroczeniu poza delegację ustawową, poprzez uregulowanie "zasad odpłatności za parkingi miejskie" - § 8 ust. 1 regulaminu. W art. 13b ust. 3 u.d.p., ujęta została delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy (miasta) do określenia sposobu pobierania opłaty parkingowej. Według organu, należy przez to rozumieć określenie metody, formy wykonania płatności. Wniesienie opłaty i umieszczenie w oznaczonym miejscu dowodu jej uiszczenia, tak aby był on widoczny dla przedstawicieli organu pobierającego te opłaty, stanowi informację o uiszczeniu opłaty w odpowiedniej wysokości i formie. Jest to informacja o wykonaniu obowiązków wynikających z regulacji przyjętych przez radę gminy na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Skoro został ustalony obowiązek uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania, to musi też istnieć wymóg wykazania faktu spełnienia tego obowiązku. Wprowadzenie takiego obowiązku pozostaje w zakresie delegacji ustawowej. Tym samym zarzut przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez zawarcie w regulaminie regulacji o poborze opłaty dodatkowej za niewykazanie faktu jej uiszczenia należy uznać za chybiony. Koresponduje on z regulacją zawartą § 14 pkt 1 regulaminu. Przedstawiciel organu pobierającego te opłaty, w przypadku stwierdzenia braku biletu parkingowego nie jest bowiem w stanie stwierdzić czy opłata za postój pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania została uiszczona, lecz nie została umieszczona za przednią szybą pojazdu, czy też w ogóle nie dokonano jej uiszczenia.

Nawiązując do powyższego, organ stwierdził, że nie można również uznać

a przekraczającą delegację ustawową regulację wskazaną w § 12 pkt 2 regulaminu, która w powiązaniu z § 15 odnosi się również do zasad poboru opłaty za postój oraz opłaty dodatkowej.

Organ nie podzielił również zarzutu skargi o przekroczeniu delegacji ustawowej, poprzez ustanowienie w § 14 pkt 4 regulaminu dodatkowej opłaty, niewskazanej w u.d.p. Wskazał, że zgodnie z art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu, rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. W istocie opłata ustanowiona przez Radę Miejską w § 14 pkt 4 regulaminu, jest opłatą dodatkową za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania lub jej uiszczenie w niepełnej wysokości.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. Prokurator podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw.

z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wskazana kontrola obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie częściowo, bowiem nie wszystkie zarzuty skargi okazały się trafne.

Przedmiotem sprawy objętej skargą Prokuratora jest uchwała Rady Miejskiej

w D. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania na drogach publicznych i ustalenia opłat za parkowanie w tych strefach, opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Zaskarżona uchwała jest aktem wydanym z sprawie zakresu administracji publicznej, określa bowiem obszar dróg publicznych objętych strefą płatnego parkowania oraz określa z tego tytułu obowiązki ponoszenia opłat. Adresatami uchwały są osoby (podmioty) określone generalnie Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zgodnie z treścią art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest przy tym ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. W myśl art. 70 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.) jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Jak zauważył organ w odpowiedzi na skargę, w myśl art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, co przesądza o dopuszczalności przedmiotowej skargi Prokuratora Okręgowego w S. .

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowią przepisy

art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. Zgodnie z art. 13 ust. 3 u.d.p., rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata

za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2016 r,. poz. 1440 ze zm.) zwanej dalej: "u.d.p.".

Stosownie do art. 13f ust. 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd miał obowiązek skontrolowania prawidłowości realizacji przyznanych Gminie kompetencji prawotwórczych, mając na względzie zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której, w praworządnym państwie wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa

o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

Zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej: "u.s.g.", z której wprost wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Akt ten nie może naruszać regulacji ustawowej zawierającej delegację do jego stanowienia a także innych ustaw pozostających w bezpośrednim lub pośrednim związku z regulowaną materią.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa aktem prawa miejscowego, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy

do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Żaden z przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 u.s.g., należy stwierdzić, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz istotne naruszenie przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

Kierując się powyższym, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że rażąco sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa pozostaje § 5 ust. 1 pkt 5 regulaminu strefy płatnego parkowania, zawartego w Załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały.

W przepisie tym Rada Miejska objęła zerową stawką opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania pojazdy wyposażone w identyfikatory (upoważnienia) wydawane przez Burmistrza. Tymczasem wynikający z u.d.p. zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad ustalania wysokości opłaty za postój samochodów w strefie płatnego parkowania i sposobu jej pobierania, nie uprawnia rady gminy do przekazania organowi wykonawczemu gminy upoważnienia do wskazania osób, którym przysługuje prawo korzystania z ulgowych opłat (stawki zerowej). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że swobodę w ustanowieniu stawki zerowej, zgodnie z upoważnieniem z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., ma tylko i wyłącznie rada gminy.

Do obowiązków organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania, poprzez określenie osób

i podmiotów podejmujących czynności mające na celu kontrolę uiszczania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania i wskazanie związanych z tym ich obowiązków. Rada gminy nie może natomiast w uchwale scedować uprawnienia do ustalenia zerowej stawki opłaty na inny organ Jest to nieuprawniona subdelegacja.

W zaskarżonym przepisie uchwały Rada Miejska wyszła zatem poza granice ustawowego upoważnienia dopuszczając się naruszenia art. 7 Konstytucji RP

i wynikającej z niego zasady państwa prawa.

Pozostając przy materii zgodności przepisów aktu prawa miejscowego

z normami konstytucyjnymi, Sąd nie podziela zarzutów skargi o istotnym naruszeniu prawa, tj. art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa), poprzez wskazanie

w pkt 9 tabeli stanowiącej Załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, że opłata abonamentowa nie dotyczy wszystkich mieszkańców gminy, a wyłącznie mieszkańców stale zameldowanych na terenie gminy oraz w zakresie § 5 ust. 1 pkt 4 regulaminu, poprzez ustalenie stawki zerowej dla pojazdów służbowych Urzędu Miejskiego, w sytuacji podnoszonego przez Prokuratora nie przyznania podobnych uprawnień pojazdom służbowym innych instytucji samorządowych czy państwowych bądź tez podmiotów prywatnych.

W ocenie Sądu, ustawodawca konstruując w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., upoważnienie ustawowe, nie wprowadził w u.d.p. kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i zasad ich pobierania, pozostawiając w tym zakresie swobodę organowi uchwałodawczemu. Oznacza to, że rada gminy może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Cel ten określa przepis art. 13b ust. 2 u.d.p., wskazując, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transporotowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Należy przy tym podkreślić,

że z przepisów u.d.p. wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 i art. 13b ust. 1 u.d.p.), od której, to zasady właściwa rada w drodze wyjątku może wprowadzić odstępstwa lub przywileje w preferencyjnych stawkach odpłatności za postój.

W ocenie Sądu, uwzględniając cel ustawodawcy, Rada Miejska miała prawo przyjąć w pkt 9 tabeli stawek opłat za postój w strefie płatnego parkowania (Załącznik

nr 1 do zaskarżonej uchwały) preferencyjną stawkę 50 zł z tytułu opłaty abonamentu czteromiesięcznego dla mieszkańców zameldowanych na stałe na terenie Gminy oraz osób prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy. Sąd uznał,

że ww. rozwiązanie nie stoi w opozycji do norm konstytucyjnych.

Uwagi przedstawione poniżej dotyczyć będą odpowiednio oceny kwestionowanego skargą § 5 ust. 1 pkt 4 regulaminu (Załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały), który określa przywilej skorzystania ze stawki zerowej opłaty za parkowanie w SPP jedynie dla pojazdów służbowych Urzędu Miejskiego, a nie przyznaje podobnych uprawnień pojazdom służbowym innych instytucji samorządowych czy państwowych bądź podmiotów prywatnych, jak zarzucał Prokurator.

Należy tu uwzględnić wskazywany skargą art. 32 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika dla ustawodawcy obowiązek równego traktowana wszystkich obywateli w obrębie określnej klasy (kategorii). Istotą zasady równości nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, ale równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę relewantną. Zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, że zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Jak wskazuje w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją RP jeżeli traktuje w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (por. orzeczenie TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997).

Uwzględniając przedstawione wywody, nie znajduje potwierdzenia stanowisko skargi w omawianej tu części przepisów uchwały, co do ich wydania z istotnym naruszeniem zasady konstytucyjnej równości wobec prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, że pkt 9 Załącznika

nr 1 do zaskarżonej uchwały, nie różnicuje w sposób dyskryminacyjny osób korzystających ze strefy płatnego parkowania. Należy bowiem odróżnić sytuację prawną mieszkańców gminy oraz osób prowadzących działalność gospodarczą całoroczną na terenie gminy, od pozostałych osób przebywających czasowo na jej terenie. Cechę relewantną tych pierwszych osób jest ich stały pobyt na terenie gminy, który jest związany z faktem zameldowania. Stan ten należy odróżnić od sytuacji osób przebywających w obszarze gminy w innym zamiarze, zameldowanych na stałe w innym miejscu. Nie bez znaczenia jest charakter [...] Gminy. W świetle wykładni art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zamieszkanie to nieodparcie łączy się z koncentracją życia zamieszkującego w tym miejscu, a także wspieranie podatkami lokalnego budżetu. W takiej sytuacji dodatkowe zastrzeżenie, aby stawka abonamentu czteromiesięcznego obejmować mogła osoby zameldowane na stałe ma swoje uzasadnienie prawne, a ponadto odpowiada celowi ustalenia strefy SPP. Udzielenie uprawnień zbyt szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby

na osiągnięcie celu, jakiemu służy SPP, tj. zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Nie służyłoby to również realizacji lokalnej polityki transportowej,

a w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności do strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Odnosząc ww. uwagi do kwestionowanego zróżnicowania pojazdów służbowych Urzędu Miejskiego Gminy w stosunku do pojazdów służbowych innych instytucji samorządowych czy państwowych lub prywatnych (§ 5 pkt 4 regulaminu), Sąd uznał za przekonującą, przedstawioną przez organ argumentację w odpowiedzi na skargę. Niezależnie zatem od możliwego zróżnicowania pojazdów służbowych, z tego względu czy stanowią one zasób Urzędu Gminy, czy innego podmiotu, podnieść należy ponownie kryterium uznaniowości Gminy w ustaleniu stawek preferencyjnych w parkowaniu w SPP, z uwzględnieniem celu i kryteriów ustanowienia wyjątku. Sąd uznał więc za przekonujące stanowisko organu, że za odstępstwem od zasady odpłatności za parkowanie w SPP, przemawia szczególna potrzeba z uwagi na czynności społecznie użyteczne czy konieczne zajęcia i obowiązki służbowe. Organ wyjaśnił, że za samochody służbowe uznawane są pojazdy jednostek organizacyjnych Urzędu Miejskiego (np. gminnego ośrodka pomocy społecznej, zarządu portu morskiego czy zakładu wodociągowo-kanalizacyjnego. Sąd podziela stanowisko organu, że takie, jak wyżej postanowienia nie stoją w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa. Trudno bowiem uznać za standardową praktykę, że używając pojazdów służbowych pracownicy innych organów państwowych wykonują zajęcia i obowiązku służbowe na rzecz Gminy, której organ podjął zaskarżoną uchwałę.

Jako niezasadny Sąd uznaje zarzut istotnego naruszenia prawa (art. 7 i art. 94 Konstytucji RP), poprzez postanowienia § 13 ust. 2 i § 14 pkt 4 regulaminu. Pierwszy ze wskazanych przepisów określa, że opłatę dodatkową pobiera się w przypadku stwierdzenia, że w pojeździe nie wyłożono ważnego biletu opłaty, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania na MPP w SPP bez opłaty. W związku

z powyższym, pozostaje drugi ze wskazanych przepisów, zgodnie z którym opłata dodatkowa podlega anulowaniu w przypadku, dokonania opłaty według obowiązującej taryfy, za okres nieopłaconego parkowania liczony w pełnych godzinach. Opłatę tę należy dokonać w dniu wystawienia zawiadomienia lub w najbliższym dniu roboczym, według wskazanych w tym przepisie reguł. Powyższe unormowanie jak najbardziej mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 13f u.d.p., za nieuiszczenie opłat,

o których mowa w art. 13 ust. 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada Gminy określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Zaznaczyć należy, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z przepisów u.d.p. i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady gminy (miasta). Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej – nieuiszczenia opłaty parkingowej). Stwierdzić należy, że w razie pozostawienia pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty (zwykłej) za parkowanie, powstaje z mocy prawa obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, a wezwanie do jej uiszczenia powinno być kierowane do właściciela pojazdu, bowiem opłata ta obciąża właściciela pojazdu. Za takim rozumieniem przepisów ustawy o drogach publicznych przemawia logiczna i celowościowa wykładnia. Stanowisko to, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1186/12, opubl,. w internetowej bazie orzeczenia. nsa.gov.pl).

W praktyce sporządzane przez inspektorów Strefy Płatnego Parkowania

(działających z upoważnienia zarządcy drogi) zawiadomienia o nieopłaconym postoju

w strefie płatnego parkowania, których oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu, stanowi dokument potwierdzający nieuiszczenie opłaty, a zarazem stanowi ono dla korzystającego z SPP dodatkową informację o powstałym z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej.

Pracownik SPP nie jest zobowiązany zastępować parkującego pojazd w SPP

w wykazaniu, że jego postój jest opłacony. Powyższa regulacja ustawowa wsparta uszczegółowieniem w postaci aktu wykonawczego w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale, w ocenie Sądu, nie stanowi przykładu przekroczenia delegacji ustawowej.

Rzecz dotyczy w istocie stosowania ww. przepisu przy uwzględnieniu wykładni art. 13 ust. 1 i 2 u.d.p., w świetle, której należy przyjąć, że brak ważnego biletu, abonamentu lub dokumentu uprawniającego, jest równoznaczny z postojem pojazdu samochodowego w SPP bez uiszczenia opłaty za ten postój. Dotyczy to także postoju, który został opłacony w niepełnej wysokości.

Skoro został ustalony obowiązek uiszczenia opłaty w SPP, ustalone zostały także formy opłaty, w tym w postaci abonamentu oraz jej wysokość za poszczególne formy, to naturalnym jest wymóg wykazania faktu spełnienia tego obowiązku (w tym posiadania opłaconego abonamentu).

W konsekwencji wykazania uiszczenia opłaty za postój w SPP, w warunkach wyszczególnionych w § 14 ust. 4 regulaminu, możliwe jest sanowanie skutków nieopłacenia postoju w SPP, a w konsekwencji anulowania opłaty dodatkowej, co uznać należy w okolicznościach niniejszej sprawy za sytuację wydania spornego przepisu, wbrew twierdzeniom Prokuratora, w granicach upoważnienia ustawowego i zgodnego z poczuciem sprawiedliwości.

Sąd nie stwierdził też istotnego naruszenia prawa w pozostałych zaskarżonych przepisach Załącznika nr 2 uchwały nr [...], tj. § 8 ust. 1, § 12 pkt 2.

Ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej.

Wprawdzie wskazane wyżej przepisy nie mogą stanowić poprawnego przykładu zastosowania przez Radę Gminy zasad określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), to zdaniem Sądu nie skutkowało to ich wydaniem z istotnym naruszeniem prawa.

Oceniając zatem konsekwencje mogącej mieć miejsce niezgodności z prawem przez naruszenie zasad techniki prawodawczej przepisów § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 regulaminu, należy mieć na uwadze charakter ww. rozporządzenia.

W judykaturze i poglądach literatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazuje się, że wskazane w tym rozporządzeniu zasady techniki prawodawczej nie są dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek – zaleceń (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12).

Dlatego, zdaniem Sądu, naruszenie zasad techniki prawodawczej, jako pewnego zbioru zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa nie stanowi o istotnej sprzeczności z prawem ww. przepisów zaskarżonej uchwały. Przyjęcie wskazanych wyżej przepisów nie spowodowało przekroczenia delegacji ustawowej wydania samej uchwały. Wskazane przepisy, tj. § 8 ust. 1 oraz § 12 pkt 2 regulaminu, mają w zasadzie charakter informacyjny, niezawierający wartości normatywnej niezgodnej z treścią upoważnienia ustawowego, jak też prawa materialnego, zawartego w przepisach u.d.p., jak też innych ustaw. Nie doszło w tym przypadku do sytuacji modyfikacji regulacji ustawowych, a tylko w takich sytuacjach można byłoby zarzucić, że doszło do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1054/13; WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 149/13; WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 401/09; WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1491/11; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 28/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18; opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Podsumowując, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 5 regulaminu (Załącznika Nr 2) do zaskarżonej uchwały, uznając, że wskazana treść załącznika w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie zaskarżenia Sąd skargę oddalił, o czym orzekł w pkt

II wyroku na podstawie art. 151 ww. ustawy.