Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2130/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33  ust. 1, art. 34  ust. 4 i  ust. 36
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz 158 § 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po wszczęciu na wniosek K. K. i J. B. postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]na działce nr [...] w [...] [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, iż przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] [...]. Ich ustalenie pozwoliło na wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W toku którego dokonano analizy przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko. Wynika z niej, że w dniu 31 sierpnia 2007 r., weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., zmieniające rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (DZ. U. Nr158, poz. 1105 zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

W aktach Starosty [...] znajduje się analiza kwalifikacyjna przedsięwzięcia do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z ww. analizą, inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Z obliczeń wynika, że obszar, dla którego przekroczony będzie dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego (gęstość mocy większa od 0,1 W/m²) koncentrować się będzie przed antenami nadawczymi, na kierunkach ich promieniowania. Maksymalny łączny zasięg oddziaływania stacji bazowej w płaszczyźnie poziomej będzie wynosił 56,7 m dla sektora 1 (az. 70°); 60,3 dla sektora 2 (az. 180°) oraz dla sektora 3 (az. 300°) od stacji bazowej. Natomiast minimalna odległość obszarów o gęstości mocy promieniowania >0,1 W/m² od ziemi (w płaszczyźnie pionowej) będzie wynosiła 23,2 m dla sektora 1 (az. 70°): 27,7 m dla sektora 2 (az. 180°); oraz 25,0 m dla sektora 3 (az. 300°) na kierunkach promieniowania anten sektorowych. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumieni energii pola elektromagnetycznego (nie więcej niż 0,1 W/m²) w miejscach dostępnych dla ludzi, za które zgodnie z rozporządzeniem uznaje się przestrzenie do wysokości 2.0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami na których mogą przebywać ludzie.

Wojewoda [...] wskazał dalej, że z mapy zasadniczej znajdującej się w ww. analizie wynika, że główne osie promieniowania na długości 70 m przechodzą przez obszar, na którym nie znajdują się budynki, gdyż są to przede wszystkim tereny rolnicze.

Podsumowując powyższe ustalenia organ nadzoru uznał, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., nie wymagało sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, co oznacza, że decyzja nie narusza art. 59, 63 oraz 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Nie został również naruszony art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że ze względu na istniejącą bazę telefonii cyfrowej [...] w miejscowości [...] [...], w odległości ok. 500 m od stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w [...] [...], zwrócono się do inwestora o wskazanie, czy urządzenia jego stacji nie wpłyną na wielkość zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych przekraczającej wartości dopuszczalne, o których mowa w § 5 pkt 1 lit 6 rozporządzenia.

Inwestor przedstawił analizę sporządzoną przez dr inż. J. B., z której wynika, że rozkład pól elektromagnetycznych emitowaną przez anteny stacji bazowej sieci [...], jak również anteny pobliskiej stacji bazowej sieci [...] oraz potencjalne skumulowanie obu instalacji nie są przedmiotem kwalifikacji przedsięwzięcia, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ uznał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie narusza art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołań K. K. i J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję

Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z ustaleniami organu I instancji co do uznania, iż przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy powołał się także na opinię dr inż. J. B. Sporządzona przez biegłego "kwalifikacja środowiskowa" pozwala na pełną ocenę poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez projektowany obiekt, jak również obszary występowania promieniowania o ponadnormatywnym natężeniu.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niedopuszczalne jest, przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględnianie "kumulacji" pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie anteny.

Oceniając pod kątem kwalifikowanej wadliwości decyzję o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.B. i K. K. Skarga K. K. prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 1 grudnia 2011r. sygn. akt. VII SA/Wa 2130/11 została odrzucona.

J.B. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i art. 8 Kpa poprzez niedokonanie oceny decyzji pozwolenia na budowę pod kątem naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 107 § 1 oraz 107 § 3 Kpa,

2) art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie ponownego rozpatrzenia merytorycznego istoty sprawy w postępowaniu nieważnościowym zamiast oceny samej decyzji,

3) art. 6 Kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez dokonywanie oceny czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ nieposiadający do tego ustawowych uprawnień oraz wiadomości specjalnych oraz opieranie swojego stanowiska o dokument zwany kwalifikacją, którego przepisy prawa nie przewidują,

4) art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa poprzez stwierdzenie, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez wyjaśnienia sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny,

5) art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz 107 § Kpa poprzez zaakceptowanie braku uzyskania decyzji środowiskowej,

6) ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez niewskazanie przepisów, z których wynika, jakie wymogi musi spełniać wniosek inwestora, oraz naruszenia art. 63 ust. 1 oraz 63 ust. 2 ustawy poprzez niewydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia raportu,

7) art. 5 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., - poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM) oraz bezpodstawne przyjęcie, iż przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu oraz kwalifikacji inwestycji kumulacja pola elektromagnetycznego nie ma znaczenia,

8) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłową wykładnię prawa miejscowego, w efekcie czego stwierdzono, że plan dopuszcza budowę wysokich obiektów budowlanych.

Podsumowując powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] [...].

Kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania nieważnowościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt. 1-7 Kpa. Tryb ten umożliwia weryfikację ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 Kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane.

Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty [...] wydana została w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Na podstawie art. 107 § 4 Kpa odstąpiono od jej uzasadnienia. Organ jednocześnie określił obszar oddziaływania obiektu wskazując, że obejmuje on działki wg załącznika, którego jednak w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi brak.

Badając kwalifikowaną wadliwość tej decyzji obowiązkiem organu było ustalenie, czy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 Kpa. Tymczasem organy obu instancji z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadziły postępowanie merytoryczne.

Przede wszystkim ponownie ustalono krąg stron postępowania pomijając całkowicie ustalony kontrolowana decyzje obszar oddziaływania inwestycji.

Następnie, z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem nadzwyczajnym rozważono i uzasadniono brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bądź na obszar natura 2000.

W związku z takim zakresem przeprowadzonego postępowania nadzwyczajnego powtórnie wskazać należy, że rolą organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa, a nie powtórne merytoryczne prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie wskazana materialnoprawna podstawa kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w której nie powołano m.in. art. 35 Prawa budowlanego , oraz brak uzasadnienia nie pozwala na ocenę, czy organ architektoniczno – budowlany analizował, w oparciu o obowiązujące przepisy, konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Był to tymczasem podstawowy zarzut podniesiony we wniosku K. K. i J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Integralną częścią kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest wprawdzie projekt budowlany, wraz z którym inwestor przedłożył "kwalifikację przedsięwzięcia" w aspekcie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Dokument ten podlegać powinien jednak, jak każdy dowód w sprawie, ocenie Starosty [...], a nie Wojewody [...] w toku postępowania o stwierdzenie nieważności (K. 130, tom II akt Wojewody [...]).

W związku z powyższym podzielić należy zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa. Organ ponownie prowadząc postępowanie zobowiązany będzie ocenić decyzję Starosty [...] pod kątem wystąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Takiej analizy w sprawie brak i nie może jej zastąpić lakoniczne stwierdzenie o braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji.

Przypomnieć jednocześnie należy, że pogwałcenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego – art. 7 – 9, art. 12 i art. 77 Kpa – także może mieć charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest oczywiste i niewątpliwe (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2002 r. III SA 2643/01 nie publ.)

Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c i art. 152 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.