Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 627/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151a par 1, art. 64b par 1 i art. 64d par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu R. H. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. R. H. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. powołując się na treść art. 154 k.p.a. o "podjęcie czynności w celu zmiany w całości decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przy zastosowaniu trybu zmiany tej decyzji lub jej uchylenia i ponownego rozpoznania sprawy, względnie w przypadku, gdy organ dojdzie do przekonania, że właściwym postępowaniem mającym prowadzić do załatwienia sprawy jest postepowanie o nieważność decyzji ostatecznej przekazanie sprawy organowi właściwemu".

Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w S., na podstawie art. 154 k.p.a., odmówił zmiany lub uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, że odmienna przez sądy administracyjne interpretacja art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, że zbycie przez policjanta lokalu w służbie przygotowawczej nie oznacza negatywnej przesłanki przyznania policjantowi, będącemu w służbie stałej prawa do lokalu, nie może skutkować zmianą prawomocnej decyzji, bez wykazania interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją z dnia [...] r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Na powyższą decyzję R. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych zostały spełnione szczególne przesłanki, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., tj. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd podkreślił, że co do zasady, decyzja zmieniana lub uchylana nie musi być dotknięta jakakolwiek wadliwością, w szczególności nie musi być wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej, w trybie zwykłym. Przepis ten nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym, bowiem pozwala na ponowne zajęcie się sprawą, również w interesie strony. Przy czym jedną z przyczyn zastosowania art. 154 Kpa może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, LEX nr 47229), ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06, LEX nr 418289).

Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd stwierdził, że nie spełnia ona powyższych standardów, ponieważ organ odwoławczy nie dokonał żadnej analizy i oceny wniosku strony w kontekście dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w trybie art. 154 k.p.a. Organ nie dokonał ustaleń, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes skarżącego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "(...) o ile w interesie (finansowym) strony leżałaby zmiana decyzji nr [...], o tyle nie może on przeważyć nad okolicznością, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującymi w Policji przepisami mieszkaniowymi. Tym samym sprzeczna z interesem społecznym, przejawiającym się w obowiązku zgodnego z prawem działania organów Policji, byłaby zmiana/uchylenie tejże decyzji".

Sąd argumentował, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, jeżeli jednak przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie. Przepis ten nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji, albowiem pozwala na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony.

Reasumując sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają rozważań w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. Brak jest również stanowiska organów, jak rozumieją pojęcie słusznego interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie oznacza to oczywiście obowiązku organu tworzenia definicji tych terminów w konkretnej sprawie, ale oceny ich wystąpienia przez pryzmat okoliczności danej sprawy. Działanie w ramach uznania nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia organu, ale wykazanie, że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku strony, przy uwzględnieniu przesłanek stawianych przez przepis, przy czym w państwie prawa nie ma miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. W przypadku uznania administracyjnego znaczenie ma element celowości przy wyborze rozstrzygnięcia, jak też wyczerpujące uzasadnienie przez organ dokonanego wyboru. Rozpoznając zatem sprawę ponownie organ przeanalizuje wniosek skarżącego w kontekście spełnienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. i wyniki tej analizy na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej, przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko zaskarżonej decyzji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 127 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia własnej decyzji Nr [...]z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/17 podstawą uchylenia decyzji, był brak dostatecznego wyjaśnienia, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 154 § 1 k.p.a., tj. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...]w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając zatem ponownie sprawę organ I instancji winien zgodnie z wytycznymi zawartymi ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi dokonać wszechstronnej analizy i oceny wniosku strony w kontekście dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] i poczynić szczegółowe ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes skarżącego, ze wskazaniem jakie konkretnie okoliczności uzasadniają istnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Zdaniem Komendanta Wojewódzki Policji w Ł. poczynienie dodatkowych wyjaśnień we wskazanym powyżej zakresie, istotnych dla podjęcia decyzji uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Powiatowemu Policji w S.. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby bowiem być w toku ewentualnej dalszej kontroli sądowej uznane za pozbawienie strony prawa do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji.

Od wskazanej powyżej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. skarżący złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. oraz wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawomocnego wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1196/17, poprzez nieuwzględnienie nałożonych na organ obowiązków ponownego, właściwego rozpatrzenia i załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., który ponownie rozpatrując odwołanie miał obowiązek uwzględnić w tym samym, w zakresie, w jakim sąd uwzględnił uchybienie przez organ odwoławczy rozpatrzenia w sposób prawem nakazany wniesionego środka odwoławczego, jak i w zakresie, w jakim z konstytutywnej zasady szybkości załatwiania spraw, sąd uchylając decyzję wyłącznie drugiej instancji, oparł się na uchybieniu z art. 138 k.p.a., dającym podstawę wyjątkowego uchylenia decyzji pierwszej instancji, a nie czynności dla uchybienia obowiązkowi określonego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., niewłaściwie stosując art. 138 § 2 k.p.a.;

- nieuzasadnione zarządzenie ponownego rozpoznania sprawy od początku poprzez nałożenie na organ pierwszej instancji obowiązku pominięcia dotychczasowych czynności procesowych, w tym faktycznego nieuwzględnienia okoliczności zarzuconych w odwołaniu a nierozpoznanych, co do nałożenia na stronę dla przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wyboru w zakresie zrzeczenia się świadczeń za okres wsteczny i złożenia nowego oświadczenia mieszkaniowego, w celu przyznania równoważnika na przyszłość, w okolicznościach, w których warunku takiego organ nie mógł na stronę nałożyć, a wobec odrzucenia tego warunku, wydać orzeczenia dla strony negatywnego pomimo, że okoliczności sprawy wprost wskazują, iż równoważnik nie został przyznany, mimo jego konstytutywności;

- naruszenie wskazań zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Łodzi, poprzez naruszenie obowiązku zastosowania się przez organ do wykładni przepisów prawa i wyjaśnień sądu, jak należy odwołanie rozpatrzeć, a to poprzez pominięcie wskazań sądu, że o ile w interesie (finansowym) strony leżałaby zmiana decyzji oraz w zakresie interesu społecznego, jakim jest przejaw wskazania, iż prawnie wadliwa decyzja administracyjna pozbawiająca stronę prawa, pomimo zmiany wykładni i stosowania przepisów jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, a w tym przywołania, że za zmianą decyzji na korzyść strony wprost przemawia orzecznictwo sądowoadministracyjne kwestionujące stanowisko organu, co do możliwości stosowania okoliczności przed datą mianowania w służbie stałej, gdy normy prawa związane z prawem do lokalu mieszkalnego i zastępczej formy realizacji rzeczonego prawa wiążą te sprawy od dnia mianowania policjantem w służbie stałej.

Ponadto skarżący podkreślił, że sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko zaskarżonej decyzji. Tym samym w okolicznościach faktycznych i prawnych Komendant Wojewódzki Policji zobligowany jest do wydania poprawnego orzeczenia i wykonania wyroku sądowego, a nie uchylać się od jego wykonania usiłując niezasadnie zniweczyć wcześniejsze, bezprawne działania organu pierwszej instancji, które miały wpływ na ustalenie przez sąd wadliwości odmowy uchylenia, względnie jak wskazał wprost sąd, zmiany decyzji w sprawie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jego oddalenie. Podkreślił, że ocena istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony dokonana wyłącznie przez organ drugiej instancji naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 154 k.p.a., który wskazuje na organ pierwszej instancji, który wydał decyzję prawomocną i ostateczną jako ten, który uprawniony jest do jej uchylenia lub zmiany.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), dalej "ustawa nowelizująca". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka – sprzeciwu. Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej zmiany (pkt XI.1) "sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 64c § 1, 2 i 3 p.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji; sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji; termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. W myśl art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w pierwszej instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tzw. decyzji kasacyjnej jest treść tego przepisu. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadził ale uczynił to z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustalenia, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być wówczas usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W konsekwencji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – jako stanowiące wyjątek od tak rozumianej zasady, który musi być wykładany ściśle – nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od ww. zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy ma zatem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej była konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji zgodnie z wytycznymi zawartymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/17, tj. dokonanie wszechstronnej analizy i oceny wniosku strony w kontekście dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...]i poczynienie szczegółowych ustaleń, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes skarżącego, ze wskazaniem jakie konkretnie okoliczności uzasadniają istnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zdaniem Komendanta Wojewódzki Policji w Ł. poczynienie wskazanych powyżej dodatkowych wyjaśnień, istotnych dla rozstrzygnięcia uzasadniało uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zdaniem organu odwoławczego mogłoby bowiem być w toku ewentualnej dalszej kontroli sądowej uznane za pozbawienie strony prawa do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji.

Z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim zaakcentować należy, że zaskarżona decyzja dotyczy decyzji wydanej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje nadzwyczajny, a zarazem dopuszczalny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art.154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. W powyższym wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie III SA/Łd 1196/17 WSA w Łodzi powołując się na orzecznictwo NSA wyraził pogląd, że co do zasady, decyzja zmieniana lub uchylana nie musi być dotknięta jakakolwiek wadliwością, w szczególności nie musi być wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej, w trybie zwykłym. Przepis ten nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym, bowiem pozwala na ponowne zajęcie się sprawą, również w interesie strony. Przy czym jedną z przyczyn zastosowania art. 154 Kpa może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, LEX nr 47229), ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06, LEX nr 418289).

Godzi się w tym miejscu przywołać treść art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych zostały spełnione szczególne przesłanki, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., tj. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy będąc zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w cyt. powyżej prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/17 zobowiązany był rozważyć jedynie wniosek skarżącego w kontekście spełnienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem aktualnie obowiązującej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie, prezentowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu wyroku sąd nie zawarł żadnych wskazań, co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stwierdził natomiast, że rozpoznając ponownie sprawę organ przeanalizuje wniosek skarżącego w kontekście spełnienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. i wyniki tej analizy przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji Sąd uznał również, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko zaskarżonej decyzji (czyli decyzji organu II instancji). Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku w żadnej mierze nie obejmowały potrzeby (konieczności) uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał ich powtórnego przeprowadzenia, a więc w istocie nie stwierdził żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym. Jak podkreślono wyżej w świetle art. 153 p.p.s.a. wytyczne wiążą nie tylko organy ale również sądy.

Zatem stwierdzić należy, że skorzystanie z dyspozycji cyt. powyżej art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym wypadku sprawę powinien wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne), a model, który reprezentuje decyzja odwoławcza dawno już funkcjonuje w obrocie prawnym.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał na jakiekolwiek uchybienia procesowe organu pierwszej instancji, rodzące konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie odnoszącym się do procedowanego zagadnienia (tj. zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.), co więcej wprost wyraził stanowisko o konieczności uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/17, w zakresie dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] i ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes skarżącego. Niestwierdzenie natomiast przez sąd w cyt. powyżej prawomocnym wyroku, którego treścią zgodnie z art. 153 p.p.s.a, organ odwoławczy (jak również sąd) był związany, konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w żadnym zakresie nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagającego przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, by w sprawie zaistniały jakiekolwiek przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, poprzez wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ogólnikowe stwierdzenie o konieczności "(...)poczynienia dodatkowych wyjaśnień, istotnych dla podjęcia decyzji", przesłanek tych nie spełnia. Mając natomiast na względzie fakt, że jedynymi przesłankami wydania decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest ocena interesu społecznego lub słusznego interesu strony, już tylko z tego powodu brak jest uzasadnienia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak podkreślono wyżej przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – jako stanowiące wyjątek od tak rozumianej zasady, który musi być wykładany ściśle – nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od ww. zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Tym samym Komendant Wojewódzki Policji w Ł. winien zakończyć prowadzone postępowanie poprzez wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64b § 1 i art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

e.o.