Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2593/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 617  Uprawnienia do wykonywania określonych czynności i zajęć
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Zatrudnienie
Powołane przepisy: article: art. 11-12
journal: Dz.U. 1991 nr 22 poz. 91
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie.
article: art. 7, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Rada izby notarialnej ma obowiązek wykonywać określone zadania publiczne związane z procesem przyznawania na drodze administracyjnoprawnej prawa do wykonywania zawodu zgodnie z art. 7 Konstytucji RP /por. też zasady zawarte w art. 6 i art. 7 Kpa/, a więc na podstawie i ściśle w granicach powszechnie obowiązującego prawa.

Dowolna interpretacja art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91 ze zm./, niezgodna z ich jednoznacznym brzmieniem, zmierzająca w istocie do przyznania organowi samorządu notarialnego prawa do realizacji określonej funkcji administracyjnej /prawo do sprawdzania przygotowania zawodowego do wykonywania zawodu notariusza przez profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem/ nie żadnej podstawy prawnej.

Samorząd zawodowy, jako osoba prawa publicznego ma - przede wszystkim - chronić interes publiczny, w granicach ustawowego porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej.

TEZY

Rada izby notarialnej ma obowiązek wykonywać określone zadania publiczne związane z procesem przyznawania na drodze administracyjnoprawnej prawa do wykonywania zawodu zgodnie z art. 7 Konstytucji RP /por. też zasady zawarte w art. 6 i art. 7 Kpa/, a więc na podstawie i ściśle w granicach powszechnie obowiązującego prawa.

Dowolna interpretacja art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91 ze zm./, niezgodna z ich jednoznacznym brzmieniem, zmierzająca w istocie do przyznania organowi samorządu notarialnego prawa do realizacji określonej funkcji administracyjnej /prawo do sprawdzania przygotowania zawodowego do wykonywania zawodu notariusza przez profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem/ nie żadnej podstawy prawnej.

Samorząd zawodowy, jako osoba prawa publicznego ma - przede wszystkim - chronić interes publiczny, w granicach ustawowego porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi Ewy R. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 27 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie opinii rady izby notarialnej w sprawie powołania na notariusza - uchyla zaskarżone postanowienie - uchwałę oraz utrzymane przez nią w mocy postanowienie - uchwałę pierwszoinstancyjne; (...).


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że radca prawny Ewa R. /brak bliższych danych o przebiegu jej pracy zawodowej i kolejno zdobywanych kwalifikacjach prawniczych/ złożyła w dniu 27 października 1998 r. do Rady Izby Notarialnej w K. wniosek wraz z wymaganymi dokumentami o powołanie jej na notariusza w Cz.

Rada Izby Notarialnej w K., na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie uchwałą (...) z dnia 19 maja 1999 r. postanowiła zaopiniować wniosek radcy prawnego Ewy R. o powołanie jej na notariusza negatywnie. Przyczyną odmowy nie było niespełnienie przez zainteresowaną któregoś z wymogów ustawowych wyczerpująco wymienionych w art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, a negatywny - zdaniem Rady - wynik rozmowy - egzaminu, jakiemu poddano zainteresowaną. Rada Izby Notarialnej podała, że odniosła wrażenie, że Ewa R. "przygotowując się do zawodu notariusza w większym stopniu skoncentrowała się na technice prowadzenia kancelarii, a w znacznie mniejszym na zdobyciu rzetelnej wiedzy prawniczej potrzebnej notariuszowi do wykonywania jego zawodu już od pierwszego dnia uruchomienia kancelarii".

Stąd w konkluzji Rada Izby Notarialnej odwołała się do pozaustawowego /w stosunku do cytowanej ustawy z dnia 14 lutego 1991 r./ pojęcia "rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza" i stwierdziła, że na podstawie rozmowy - egzaminu Ewa R. takiej rękojmi nie daje.

Ewa R., zgodnie z pouczeniem zawartym w uchwale RIN w K. wniosła zażalenie na uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej. Dopiero po 6 miesiącach /po ponagleniu ze strony Departamentu Sądów i Notariatu Ministerstwa Sprawiedliwości/ Krajowa Rada Notarialna uchwałą (...) z dnia 27 listopada 1999 r. utrzymała w mocy uchwałę - postanowienie Rady Izby Notarialnej w K. z dnia 19 maja 1999 r. (...).

W uzasadnieniu uchwały, między innymi, stwierdzono, że obowiązek wydania opinii o kandydacie na notariusza przez radę właściwej izby notarialnej, na podstawie art. 10 prawa o notariacie powoduje konieczność sprawdzenia jego przygotowania do wykonywania zawodu, co wyraża się, między innymi, "poprzez sprawdzenie, czy osoby z innych zawodów prawniczych zamierzające wykonywać zawód notariusza są w stanie wykonywać go bez uszczerbku dla klientów, jak i dobrego imienia naszego zawodu".

Ewa R. zaskarżyła uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 27 listopada 1999 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pouczenie nie wskazywało, że skarga powinna być wniesiona do NSA, jak to przewiduje art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, który to przepis nie został zresztą powołany w pouczeniu. Przy tak nieprecyzyjnym pouczeniu Ewa R. złożyła skargę bezpośrednio do Krajowej Rady Notarialnej w dniu 7 stycznia 2000 r., przy terminie do jej wniesienia upływającym 10 stycznia 2000 r. KRN przekazała skargę do NSA już po upływie terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2000 r. II SA 171/00 odrzucił skargę Ewy R., jako wniesioną po terminie.

Skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. KRN zajęła stanowisko zdecydowanie negatywne w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2000 r. II SA 171/00 przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.

Ewa R. w skardze zarzuciła zaskarżonej uchwale i utrzymanej przez nią w mocy uchwale RIN w K. naruszenie art. 11 i art. 12 prawa o notariacie przez poddanie jej egzaminowi, do którego nie upoważnia notariat w stosunku do osób mających kwalifikacje wymagane przez art. 11 i art. 12 żaden przepis. Skarżąca zakwestionowała też uprawnienie notariatu do regulowania kwestii rozmieszczenia kancelarii notarialnych. Powołała w tej mierze jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podane w art. 11-12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie wymagania stawiane kandydatowi na notariusza zostały wymienione w sposób wyczerpujący, a ustawodawca nie wprowadził w stosunku do osób określonych w art. 12 żadnej formy sprawdzania kwalifikacji zawodowych na notariusza.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna zarzuciła poglądowi w skardze /opartemu na jednolitym w tej mierze orzecznictwie NSA/, że przy interpretacji art. 11 i art. 12 Prawa o notariacie zamiast wykładni funkcjonalnej stosuje wyłącznie wykładnię językową. Tymczasem stosowana wykładnia językowa - z czego jej zwolennicy, zdaniem KRN, mogą nie zawsze zdawać sobie sprawę - prowadzi do "przypisywania ustawodawcy rażącej nieracjonalności prakseologicznej (...)" oraz przekreśla "(...) normatywne znaczenie instytucji nadzoru nad należytym wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, który sprawują Minister Sprawiedliwości oraz organy samorządu zawodowego" i wreszcie ma stwarzać "realne zagrożenie dla nadrzędnych wartości i celów, których osiągnięciu i ochronie służyć ma notariat, a do których należą pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego realizowanego z udziałem notariuszy".

Według odpowiedzi na skargę "konieczność badania stopnia praktycznego przygotowania kandydata do pełnienia funkcji notariusza" przez samorząd notarialny przy opiniowaniu wniosku o jego powołanie ma wynikać z nadzwyczajnej pozycji notariusza /należy rozumieć, że w stosunku do innych zawodów prawniczych/, gdyż notariusz jest i funkcjonariuszem publicznym i jednocześnie osobą zaufania publicznego i używa pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła, a co najważniejsze, sporządzane przez niego dokumenty posiadają walor dokumentów urzędowych.

Odpowiedź na skargę powołuje się na znane brzmienie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP /"W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony"/ prezentuje nowy pogląd, że "ustrojodawca" przewidział "wyposażenie tworzonych w drodze ustawy samorządów zawodów zaufania publicznego w uprawnienia do sui generis weryfikacji osób (...) pretendujących do wykonywania takiego zawodu".

Wreszcie podano, że konieczność badania stopnia praktycznego przygotowania kandydata do pełnienia funkcji notariusza wyprowadzane jest przez doktrynę prawną z całokształtu regulacji Prawa o notariacie /powołano się tu, między innymi, na pogląd w glosie do orzeczenia NSA, jako przedstawiciela doktryny prawa K.M. Ziemskiego, który z kolei już, jako radca prawny reprezentuje KRN w sprawie/.

Odpowiedź na skargę kończy się konkluzją, że całkowicie chybiony jest pogląd o niedopuszczalności badania przez Radę Izby Notarialnej - w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania opinii - przygotowania merytorycznego kandydata do wykonywania zawodu notariusza, a organ samorządu notarialnego "był nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany przeprowadzić postępowanie w tym kierunku i stwierdziwszy brak odpowiedniej, nieodzownej dla prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, wiedzy prawniczej, negatywnie zaopiniować wniosek skarżącej o powołanie na to stanowisko".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości przed wydaniem decyzji w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest obowiązany uzyskać opinię właściwej rady izby notarialnej, zaś rada jest obowiązana wydać taką opinię /por. art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie/. Wydanie takiej opinii następuje w ramach współdziałania /przy wydawaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości/ przewidzianego w art. 106 Kpa.

Samorząd notarialny otrzymał więc określone zadania publiczne związane z procesem przyznawania na drodze administracyjnoprawnej prawa do wykonywania zawodu. Konsekwencją tego, że są to zadania publiczne, a nie sprawy wewnątrz-korporacyjne, jest to, że rada izby notarialnej ma obowiązek je wykonywać, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP /por. też zasady zawarte w art. 6 i art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego/, a więc na podstawie i ściśle w granicach powszechnie obowiązującego prawa.

Nie mamy więc do czynienia w tym zakresie ani z jakimiś uprawnieniami, ani ze swobodnym uznaniem samorządu, a z kategorią ustawowego obowiązku związanego z realizacją interesów publicznych i ściśle określonych w obowiązującym prawie. Stąd opiniowanie przez samorząd zawodowy w ramach współdziałania /przy wydawaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości/ przewidzianego w art. 106 Kpa nie może być wykorzystane do żadnych celów sprzecznych z obowiązującym prawem, a w szczególności do realizacji czy obrony różnych partykularnych interesów całej korporacji zawodowej, czy jej członków.

Art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie stanowią, że osoby mające wymagane przez te przepisy kwalifikacje nie mogą być poddane żadnemu egzaminowi sprawdzającemu. Sformułowania ustawowe są tu tak jednoznaczne, że nie nasuwają żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W rezultacie żaden organ, a więc i samorząd notarialny nie może sprawdzać przygotowania zawodowego profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem, do wykonywania zawodu notariusza, ponieważ w świetle art. 12 Prawa o notariacie spełniają oni wymogi kwalifikacyjne do powołania na stanowisko notariusza. Nic dziwnego, że w tej mierze istnieje od lat jednolita i utrwalona judykatura zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest zjawiskiem wielce niepokojącym, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej i w odpowiedzi na skargę, argumentacja prawna pomija orzecznictwo SN i NSA i prezentuje próbę interpretacji art. 1 i art. 12 całkowicie niezgodną z ich jednoznacznym brzmieniem. Jak wynika z omówienia zawartego w części historycznej uzasadnienia wskazana, zupełnie dowolna interpretacja zmierza w istocie do przyznania organowi samorządu notarialnego prawa do realizacji określonej funkcji administracyjnej /prawa do sprawdzania przygotowania zawodowego do wykonywania zawodu notariusza przez profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem/ nie mającej żadnej podstawy prawnej.

Narusza to nie tylko wskazane art. 11 i art. 12 Prawa o notariacie, ale i art. 7 /por. też art. 6 i art. 7 Kpa/ oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem można w drodze ustaw tworzyć samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy, jako osoba prawa publicznego ma więc przede wszystkim chronić interes publiczny w granicach ustawowego porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro Sąd stwierdził naruszenie przez zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę - postanowienie organu pierwszoinstancyjnego wskazanych wyżej przepisów Konstytucji, Kpa oraz Prawa o notariacie, to na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało uchylić obie wskazane uchwały - postanowienia.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.