Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 36/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. K., P. K., J. Z., A. Z. i A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. K., I. K., A. Z., J. Z. oraz A. A. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Tą ostatnią, Wojewoda [...] odmówił (po rozpatrzeniu wniosku skarżących) stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. i A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego o pojemności 10 m³, na działce nr ew. [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu tej decyzji, Wojewoda [...] przyjął, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu. W kwestii istotnej dla wnioskodawców, a dotyczącej sposobu skomunikowania inwestycji z drogą, niezgodnego (zdaniem wnoszących o unieważnienie) z decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, organ I instancji wskazał, że wprawdzie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa, ale naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Podał, że zatwierdzony projekt jest sprzeczny z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy w zakresie komunikacji. W decyzji tej przewidziano obsługę inwestycji od ul. [...], tymczasem w ww. projekcie obsługę komunikacyjną działki przewidziano poprzez działkę nr ew. [...], stanowiącą drogę wewnętrzną będącą w posiadaniu osób prywatnych, której inwestor jest współwłaścicielem. Organ I instancji uznał jednak, że choć ww. niezgodność stanowi o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednak nie powoduje negatywnych skutków. Uchybienie to jest stosunkowo niewielkie i nie wpływa na sferę praw i obowiązków pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji (z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców postępowania).

W wyniku rozpoznania skargi I. K., P. K., A. A., J. Z. i A. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/13, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3073/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/13.

W powyższym wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3073/13, Sąd wskazał, że "(...) skarżący jako współwłaściciele działki nr [...], stanowiącej wspólny dojazd do należących do nich nieruchomości jak również do nieruchomości objętej badanym zamierzeniem budowlanym (prywatna droga wewnętrzna), mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Wynika on przede wszystkim ze zmian, jakie wiązać się będą z obsługą komunikacyjną nieruchomości należących do skarżących prowadzoną przez działkę nr [...]. Stąd też żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę oddziaływać będzie na ich sferę prawną."

I dalej, GIBN wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestorzy – A. K. i A. D. - złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ewid. [...], w obrębie [...] w W.) na cele budowlane oraz dołączyli decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], ustalającą na wniosek A. K. i A. D. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 5 szamb szczelnych na działce nr ewid. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] i drodze dojazdowej do ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W.. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy. Organ II instancji w szczególności wskazał na to, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy; linii zabudowy; wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu inwestycji - 0,22 (projektowana - 0,05 - Projekt architektoniczno-budowlany - Projekt zagospodarowania); ilości kondygnacji nadziemnych - 2 (projektowane - 2 kondygnacje nadziemne); wysokości budynku (do kalenicy) - do 10 m (projektowana - 8,12 m - Projekt architektoniczno-budowlany - numer rysunku 07, 08, 09 i 10); szerokości elewacji frontowej budynku - do 16 m (projektowana - 16 m - Projekt architektoniczno-budowlany - Projekt zagospodarowania); geometrii dachu - spadek 10°-40o, dach dwu lub czterospadowy (projektowany - dach czterospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 20° i 15°); ilości miejsc parkingowych - min. 1 stanowisko postojowe/1 lokal mieszkalny (projektowana - garaż jednostanowiskowy w bryle budynku, 1 miejsce postojowe na podjeździe do garażu i 1 miejsce postojowe obok garażu - Projekt architektoniczno-budowlany - Opis projektu zagospodarowania działki i Projekt zagospodarowania); dostępu do drogi publicznej - bezpośredni dostęp do ul. [...] oraz za pośrednictwem drogi dojazdowej od ul. [...] (projektowany - bezpośredni dostęp do ul. [...] oraz bezpośredni dostęp do drogi dojazdowej /działka nr ewid. [...]/ od ul. [...]). Jednocześnie inwestorzy – A. K. i A. D. - są współwłaścicielami ww. działki nr ewid. [...] (v. [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w W.).

Dalej, organ II instancji stwierdził, że badana decyzja nie narusza rażąco także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Elewacja południowa budynku mieszkalnego z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 4,0 m od granicy z działką o nr ewid. [...], natomiast elewacja północna z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 3,0 m i 3,9 m od granicy z sąsiednią działką drogową o nr ewid. [...] (droga dojazdowa od ul. [...]). Elewacja zachodnia budynku mieszkalnego z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości ponad 110 m granicy z działką drogową (ul. [...]), natomiast elewacja wschodnia budynku mieszkalnego z otworem okiennym znajduje się w odległości ponad 50 m od granicy z działką o nr ewid. [...].

Organ II instancji dodał w tym miejscu, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 31 (odległości studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia od granicy działki), § 36 (odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w zabudowie jednorodzinnej od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Przyjął w efekcie, że analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] prowadzi do stwierdzenia, że wskazana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Stąd też, jak stwierdził, należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Na koniec, za bezzasadne w kontekście całości sprawy uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli") i art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy"). Fakt, że skarżący nie zgadzają się z przyjętym przez organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Bezzasadne są również, jak wskazał, a to - także w kontekście całości sprawy, zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a. ("Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa"), art. 8 k.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej") oraz art. 9 k.p.a. ("Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek"). Wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności (zasada legalności), oznacza, że organy administracji publicznej mają obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Z kolei wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czemu uczyniono zadość. Natomiast wynikająca z art. 9 k.p.a. zasada udzielania informacji nie może być utożsamiona z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy też doradztwa. Tym samym zarzuty skarżących dotyczące powyższej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 212/11; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1279/09; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt 881/10). Wskazane przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Tym samym zarzuty skarżących dotyczące powyższej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., skarżący – P. K., I. K., A. Z., J. Z. oraz A. A. – reprezentowani przez adw. K. J., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez:

niezmienienie decyzji Wojewody [...] i nieuwzględnienie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w związku z rażącym naruszeniem prawa w ramach tej decyzji przez pominięcie w niej skarżących jako strony i uniemożliwienie podniesienia zarzutów dotyczących komunikacji przez działkę [...] (naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) oraz

niezmienienie decyzji Wojewody [...] w związku z wydaniem decyzji pozwolenie na budowę z pogwałceniem warunków decyzji WZ, w tym przez nieuwzględnienie okoliczności braku oświadczenia inwestora co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w zakresie działki [...] - w zakresie koniecznym do zapewniania komunikacji (w tym budowy wjazdów z i na działkę [...]), co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm, - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), albowiem skoro samowolnie zmieniono wbrew decyzji WZ warunki komunikacji, nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania pozwolenia na budowę, które może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co przy wykorzystaniu działki [...] na cele budowlane było konieczne. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego powyższe dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3073/13 przesądził zaś, że działka [...] należała "do nieruchomości objętej badanym zamierzeniem budowlanym (prywatna droga wewnętrzna)";

-art. art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a, w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. - określonych w nich zasad praworządności i postępowania przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczając w to miejsce arbitralne oceny i błędną wykładnię obowiązujących przepisów opartą na niejasnych przesłankach oraz pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii - w szczególności kluczowych dla sprawy okoliczności, takich jak stan własności nieruchomości w szczególności drogi prywatnej mimo podniesienia okoliczności w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organ zdaje się po raz kolejny pomijać, że w przedmiotowej sprawie zatwierdzony projekt jest sprzeczny z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy w zakresie komunikacji, pkt 1.5 decyzji "Warunki obsługi w zakresie komunikacji", który stanowi, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać od ul. [...]. Na lokalizację zjazdu z ulicy [...] inwestor winien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Z akt sprawy wynika, iż inwestor dysponuje decyzją wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu do nieruchomości położonej na działce nr ew. [...] z obrębu w docelowych liniach rozgraniczających ul. [...] stanowiącej drogę, której grunty są we władaniu [...]. Niemniej, z projektu budowlanego wynika, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie z ulicy [...] poprzez działkę nr ew. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną będącą w posiadaniu osób prywatnych, której inwestor jest współwłaścicielem. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę prowadzi także w prostej linii do naruszenia zagwarantowanej treścią decyzji ww. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy, w zakresie komunikacji, zasady dobrego sąsiedztwa. Organ w sposób oczywisty nie rozważył również treści art. 199 Kodeksu cywilnego, stanowiącego m. in., że do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, zaś w braku takiej zgody można żądać rozstrzygnięcia przez Sąd. Organ nie zważył, że w sposób oczywisty obsługa komunikacyjna inwestycji przez działkę nr ew. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną będącą w posiadaniu osób prywatnych, której inwestor jest współwłaścicielem, prowadziłaby do konieczności trwałych zmian w substancji drogowej (choćby wybudowania nowych wjazdów i zjazdów etc.) co w sposób oczywisty przekracza zakres zwykłego zarządu, niezależnie od sprzeczności z treścią decyzji lokalizującej zjazd od ulicy [...] i także stanowi o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżących i wymaga ich zgody. Już z tych powodów, zdaniem skarżących, organ oczywiście błędnie uznał, że naruszenie nie ma charakteru rażącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Analizując sprawę i zarzuty podniesione w toku postępowania (a następnie – powtórzone w skardze), Sąd uznał bowiem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy jest prawidłowe.

Zważyć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie zakończone tym orzeczeniem, wszczęte zostało na żądanie skarżących i dotyczyło ważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. i A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz szamba szczelnego o poj. 10 m³ na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Wskazać przy tym trzeba, że ww. decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. zapadła na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1159/13 (utrzymanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3073/13), uchylającego poprzednie orzeczenie tego organu z dnia [...] marca 2013 r. o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę) i umorzeniu postępowania w sprawie, jako wszczęte z wniosku osób nie mających interesu prawnego. Sąd I instacji, a następnie Sąd kasacyjny oceny organu II instancji w tej kwesti nie podzielił, co więcej – NSA w uzasadnieniu ww. wyroku wprost wskazał na to, że skarżący (a zarazem wnioskodawcy niniejszego postępowania) jako współwłaściciele działki nr [...], stanowiącej wspólny dojazd do należących do nich nieruchomości jak również do nieruchomości objętej badanym zamierzeniem budowlanym (prywatna droga wewnętrzna), mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Wynika on przede wszystkim ze zmian, jakie wiązać się będą z obsługą komunikacyjną nieruchomości należących do skarżących prowadzoną przez działkę nr [...]. Stąd też żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę oddziaływać będzie na ich sferę prawną. Zatem, organ II Instancji, związany wskazaną oceną prawną, na mocy art. 153 p.p.s.a., obowiązany był zająć merytoryczne stanowisko w sprawie ważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Orzekając w tym też zakresie, a tym samym stosując się do ww. wyroków zapadłych w sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo -zdaniem Sądu- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., o odmowie stwierdzenia nieważności badanego aktu (z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]).

Rozwijając powyższe zważyć trzeba, że ocena badanego orzeczenia przedstawiona w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wydanych w trybie stwierdzenia nieważności uregulowanym w art. 156 § 1 i nast. k.p.a., mogła opierać się tylko na stanie faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. To ten stan miał decydujące znaczenie przy weryfikacji kwestionowanego pozwolenia na budowę w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 Kodeksu.

Dostrzec jednocześnie trzeba, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, polegająca na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu zgodności z przepisami prawa, w szczególności zgodności z materialnym prawem administracyjnym, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, innymi słowy - prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 689/15, "W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11). Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. Innymi słowy, istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność oraz czy, przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z tej decyzji wynika. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana."

Zatem, dokonując weryfikacji badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i argumentacji skarżących, organy orzekające w sprawie mogły wziąć pod uwagę jedynie zawartość akt administracyjnych, w oparciu o które decyzja badana została wydana. Z uwagi na przedmiot badanej decyzji, zasadnicze znaczenie w tej mierze miał zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu, w kontekście zaś stanu prawnego - przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydnia.

Zdaniem Sądu, badając kwestionowaną decyzję z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, wskazane powyżej organy prawidłowo oceniły, iż decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym – wadą rażącego naruszenia prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak też art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Przy czym, podzielić należy stanowisko organu I instancji wskazujące na wydanie badanej decyzji z naruszeniem prawa – art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, które to jednak (jak prawidłowo stwierdzono) nie ma charakteru kwalifikowanego. Organ odwoławczy choć poczynił błędne w tej kwestii ustalenia, to jednak wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, stąd wada tego organu stanowi jedynie o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. nie mającym istotnego znaczenia w sprawie.

I tak, dostrzec należy, że skarżący jako współwłaściciele działki o nr ew. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, dojazdową do ich nieruchomości od ul. [...] w W. (Kw nr [...]), konsekwentnie w sprawie podnosili, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w zakresie, w jakim zatwierdza projekt przewidujący dojazd do inwestycji za pośrednictwem ww. drogi wewnętrznej zamiast bezpośrednio od ul. [...]. Zdaniem Sądu, prawidłowo na etapie I instancji w tej kwestii -spornej w sprawie- wskazano, że projekt budowlany jest niezgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy. We wskazanej decyzji (dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, 2 bdynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 5 szamb szczelnych na działce o nr ew. [...] w obrębie [...]), w pkt 1.5 przewidziano następuje warunki w zakresie komunikacji: "obsługa komunikacyjna inwestycji od ul. [...]; zgodnie z pismem zarządcy drogi – Burmistrzem Dzielnicy [...] [...] – pismo Wydziału Infrastruktury w/m – z dnia 10.03.2008 r., znak [...]. Cyt: "Na lokalizację zjazdu z ul. [...] należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43 poz. 430)". Z takiego zapisu bezspornie wynika, że komunikacja dla inwestycji na działce o nr ew. [...] (przylegającej do ul. [...]), winna być zapewniona bezpośrednio z ul. [...], po wykonaniu zjazdu z tej drogi publicznej na ww. działkę nr ew. [...], a to – po uzyskaniu stosownej zgodu zarządcy drogi. Z projektu budowlanego wynika, że A. K. (jeden z inwestorów) uzyskał zgodę Prezydenta [...] na lokalizację zjazdu do nieruchomości nr [...] w docelowych liniach rozgraniczających ul. [...] (v. decyzja z dnia [...] października 2009 r. nr [...]), niemniej w projekcie zagospodarowania działki przewidziano dojazd do działki inwestycyjnej poprzez działkę o nr ew. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. Taki też sposób skomunikowania inwestycji wynika z części opisowej projektu zagospdoarowania działki, w której wskazano w zakresie komunikacji na "wykorzystanie istniejącej obługi komunikacyjnej drogą dojazdową, o nawierzchni drogowej nieutwardzonej". Powyższe niespornie świadczy o niedochowaniu ustaleń zawartych w ww. decyzji o warunkach zabudowy, co zupełnie nie zostało dostrzeżone przez organ architektoniczno-budowlany orzekający w dniu [...] sierpnia 2011 r. Organ ten, tj. Prezydent [...] mógł zaś wydać decyzję o pozwoleniu na budowę m.in. po sprawdzeniu, iż projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego), a to na zasadzie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie dostrzeżenie na tym etapie ww. niezgodności świadczy o naruszeniu przez organ ww. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1. Niemniej, dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z ww. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego konieczne jest jeszcze wykazanie, że wskazane uchybienie wywołało lub może wywołać skutki nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Zważyć bowiem należy, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)". Jak wynika z powyższego, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i, czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania (tak też NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 18/12).

Takim też rozumieniem wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie, dochodząc w efekcie do słusznego wniosku, iż badana decyzja nie jest dotknięta wskazaną wadą.

W tym kontekście prawidłowo zwrócono uwagę na to, że wskazana działka o nr ew. [...] stanowi współwłasność kilku osób, w tym inwestorów. Mają więc oni prawo do dysponowania i korzystania z tej nieruchomości. Wskazana działka stanowi drogę wewnętrzną i służy skomunikowniu przylegających do niej nieruchomości od strony ul. [...]. Na tej nieruchomości w ramach kwestionowanej inwestycji nie przewidziano żadnych robót budowlanych. Nadto, w projekcie budowlanym nie przewidziano zmiany dotychczasowego przeznaczenia ww. działki o nr ew. [...], a charakter inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny), nie wskazuje na to, aby korzystanie z tej nieruchomości dla potrzeb skomunikowania z drogą działki o nr ew. [...] mogło być zbyt uciążliwe dla pozostałych współwłaścicieli, czy inaczej – aby uniemożliwiało analogiczne korzystanie przez pozostałych współwłaścicieli działki o nr ew. [...]. Oceny tej nie zmienia argumentacja skargi nawiązująca do art. 199 k.c., w myśl którego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Nie sposób bowiem w tym kontekście przyjąć, aby osoba będąca jednym ze współwłaścicieli działki o nr ew. [...] stanowiacej drogę wewnętrzną/dojazdową, dla zwykłego korzystania z tejże działki musiała uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. Dodać przy tym należy, że jak stanowi art. 206 k.c., każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Z projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją nie wynika, aby korzystanie przez inwestorów z ww. działki o nr ew. [...] odbywało się kosztem pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Jednocześnie, zważyć trzeba, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie wskazywali na to, aby doszło do skonkretyzowania sposobu korzystania z ww. nieruchomości w drodze zawarcia stosownej umowy (dot. podziału quoad usum).

Kierując się powyższym Sąd podziela w efekcie rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie. Zgadza się bowiem z organami orzekającymi, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, w tym – z przyczyn podnoszonych przez skarżących. Zgadza się także z tymi organami w zakresie oceny badanej decyzji w kontekście pozostałych przesłanek nieważności.

Sąd ponownie zauważa przy tym, iż okoliczości ważne dla skarżących nie uzasadniały stwierdzenia, iż badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tak w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, czy też - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W kontekście tego drugiego Sąd dodatkow wyjasnia, że skoro inwestycja została przewidziana tylko na działce o nr ew. [...], co tym samym oznacza, iż żadne roboty budowlane nie zostały przewidziane na działce o nr ew. [...] (i tak też w projekcie), to brak jest podstaw do przyjęcia, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno dotyczyć także tej drugiej nieruchomości – o nr ew. [...] (i zawierać wskazanie na zgodę pozostałych jej współwłaścicieli).

W końcu, w kontekście zarzutu skargi wskazującego na rażące naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i pominięcie skarżących w postępowaniu zakończonym badaną decyzją, Sąd dostrzega, iż decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (art. 111-113 k.p.a.). Oprócz tego istnieją wady istotne wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz w art. 156 § 1. Mają one jednak różny charakter i wywierają w związku z tym odmienne skutki. Wady z art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Taka wada występuje na przykład wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję czy też wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a w ich wyniku następuje nie wzruszalność, a nieważność decyzji. Zauważyć przy tym również trzeba, że niekiedy decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Jednakże, co wymaga podkreślenia, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87). Oba tryby oparte są bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, stąd też wady zwalczane w trybie wznowienia, nie mogą być skuteczne w trybie stwierdzenia nieważności, i odwrotnie. Pominięcie strony w postępowaniu i uniemożliwienie jej podniesienia zarzutów należy zaś oceniać nie tyle w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w kontekście wystąpienia przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nawet więc w przypadku stwierdzenia zasadności takiego zarzutu, w postępowaniu nieważnościowym (z przyczyn powyżej zaznaczonych), nie mógłby on wywołać oczekiwanego skutku.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.