Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1706/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 148 pkt 1 i 2, art. 146 ust. 1 pkt 2, art. 149 ust. 1 pkt 2 i ust 3, art. 147, art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej C. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu [...] maja 2012 r. [...] Oddział Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie 1.07.2012 r. – 31.12.2014 r. w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, w zakresie badań tomografii komputerowej. Wartość zamówienia określił na kwotę nie większą niż 1.678.400,00 zł. W postępowaniu konkursowym wzięło udział sześciu oferentów, w tym skarżąca Spółka, która uzyskała łącznie 52,5 pkt i zajęła w rankingu otwarcia 4 pozycję. Skarżąca nie została zaproszona do negocjacji, ponieważ oferty dwóch podmiotów zajmujących pierwsze miejsce w rankingu wyczerpały kwotę przeznaczoną na zamówienia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej "u.ś.o.z". i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2012 r., oddalającą odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia wskazanego konkursu ofert.

Z treści uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ wynika, że Spółka uzyskała niższą łączną ocenę punktową, o czym zadecydowało kryterium jakości. Skarżąca nie udokumentowała wymogu z oferty pod pozycją 1.5.1.1., że oferent realizuje w pracowni co najmniej 5000 badań tomografii komputerowej rocznie, co skutkowało uzyskaniem przez Spółkę 2,5 pkt za kryterium jakości. Zapis ten odpowiadał l.p. 3 tabeli 1.13.2. załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, który w kryterium jakości jako czynnik dodatkowo oceniany wskazywał - liczbę badań tomografii komputerowej wykonywanych rocznie w pracowni (min. 5000). Organ przyjął do oceny rok poprzedzający datę konkursu.

W skardze do WSA w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 9 września 2013 r., o sygn. akt VI SA/Wa 516/13, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezesa NFZ") z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd uznał, że organy obu instancji przyjęły prawidłową interpretację wymogu oferty z pozycji 1.5.1.1. Zapis ten odpowiadał zapisowi l.p. 3 tabeli 1.13.2. załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że nie chodzi o przewidywaną liczbę badań przeprowadzonych w pracowni, ale o liczbę badań rezonansu magnetycznego, które oferent wykonuje (aktualnie) rocznie. Skoro konkurs był ogłoszony w maju 2012 r. i do 31 maja 2012 r. można było składać oferty, to okres roku był miarodajny do oceny jakości. Zatem sporny zapis był jasny i jednoznaczny. Ponadto ten zapis nie naruszał zasady wynikającej z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Brak było także podstaw do przyjęcia, że organy NFZ dokonały nieprawidłowej wykładni wymogu jakości i by ten warunek naruszał zasady ustawowe, a w konsekwencji miał negatywny wpływ na ocenę oferty skarżącej i wynik postępowania.

Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia art. 153 u.ś.o.z., jednak w jego ocenie naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania. Zarzuty wskazywane przez skarżącą, a podnoszone w proteście dotyczyły w zasadzie rozstrzygnięcia konkursu, zatem zostały zbadane w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Sądu w ofercie wystąpiły inne wady, które powodowały, że powinna być ona odrzucona zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Zdaniem Sądu taki charakter miały nieprawdziwe informacje w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. dotyczące personelu. Ta wada oferty nie mogła być traktowana jako brak formalny oferty w rozumieniu art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. Jest to jej element merytoryczny decydujący o tym czy podmiot w ogóle spełnia warunki, aby uczestniczyć w konkursie, albo czy może uzyskać dodatkowe punkty za ofertę.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Spółka działając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego dotyczącego dopuszczenia dowodu z dokumentów obejmujących wyniki kontroli przeprowadzonych w toku postępowania u pozostałych oferentów i uznanie, że te dokumenty nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy dopuszczenie tego dowodu było niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności do ustalenia, że organy NFZ nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły materiału dowodowego, lecz wywiodły skutki prawne z okoliczności nieudowodnionych, uznając, że właściwym jest podział punktacji za jakość, w szczególności w zakresie ilości wykonywanych badań, podczas gdy spełnienie lub niespełnienie tego warunku skutkować powinno przyznaniem 5 pkt lub brakiem ich w ogóle, w ten sposób doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów z:

a) dokumentów kontroli przeprowadzonych w toku postępowania u pozostałych oferentów,

b) zeznań kontrolujących w jaki sposób dokonali oceny wykonania lub możliwości wykonywania badań w zakresie jakości (paragony, faktury VAT, wyniki zdjęciowe badań, wyniki badań, oświadczenia oferentów, wykonane umowy itp.) także pod kątem prawdziwości składanych oświadczeń woli i wiedzy przez pozostałych oferentów, podczas gdy informacje nieprawdziwe zawarte w innych ofertach winny skutkować ujawnieniem ich podczas kontroli i odrzuceniem wadliwych ofert, skutkiem czego jest przyjęcie, że ocena oferty złożonej przez Spółkę oraz ocena pozostałych ofert złożonych w postępowaniu konkursowym, zostały przeprowadzone w zgodzie z zasadami wynikającymi z zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ, podczas gdy organy NFZ nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie rozpatrzyły go wnikliwie, lecz wywiodły skutki prawne z okoliczności nieudowodnionych, uznając, że właściwy jest podział punktacji za jakość, w szczególności w zakresie ilości wykonywanych badań, a przez to wadliwie ustalono punktację;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy niezgodnie z obowiązującą procedurą i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie dlaczego naruszenie przez organy NFZ zasad postępowania nie spowodowało uszczerbku w interesie prawnym Spółki;

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy pełnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj.

a) niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że organy NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania nie odniosły się do kwestii punktacji ofert, podczas gdy Spółka nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie jakości, a punktacja ta przesądzała o wyborze oferty innego oferenta, co uniemożliwia skarżącej polemikę z przedstawioną przez organy NFZ argumentacją,

b) przyjęcie preferencji oceny punktowej w kryterium jakości dla oferenta realizującego umowę w dniu złożenia oferty w oparciu o kontrakt z NFZ bez dokładnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego w tym zakresie, podczas gdy prawidłowe zebranie i rozważenie materiału dowodowego przez organy NFZ doprowadziły do wniosku iż nieprawidłowo zostały przyznane punkty w kryterium jakości poszczególnym oferentom,

5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że organy NFZ przyjęły prawidłową interpretację wymogu zawartego pod pozycją 1.5.1.1. formularza oferty, przyjmując preferencję punktową świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych w ramach kontraktu z NFZ, a ponadto ustalenie, że zapis ten i jego interpretacja współgrał z zapisem l.p.3 tabeli 1.13.2 załącznika do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ, podczas gdy wskazany wymóg oferty został zinterpretowany przez organy NFZ z pominięciem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady “zachowania uczciwej konkurencji" czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie udzielał przed ogłoszeniem konkursu świadczeń objętych zakresem postępowania, zarówno w ramach umowy z NFZ, jak i komercyjnie, przy czym posiadanie kontraktu na przedmiotowe badania z NFZ jest najważniejszym czynnikiem wpływającym na ilość ich wykonania jako badań wysoce kosztownych;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą i niepodjęcie kroków niezbędnych do jego dokładnego wyjaśnienia, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie dlaczego dokonana przez organy NFZ interpretacja wymogu zawartego pod pozycją 1.5.1.1. formularza oferty jest prawidłowa, w sytuacji gdy sąd zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia;

7) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" było jednoznaczne i wyczerpujące oraz dokonane za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, w sytuacji gdy określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" preferowało świadczeniodawców dotychczas udzielających świadczeń zdrowotnych i było dokonane za pomocą przy użyciu niedokładnych i niejednoznacznych określeń;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie dlaczego określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" było jednoznaczne i wyczerpujące oraz dokonane za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, w sytuacji gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, a ograniczenie się jedynie do sformułowania, że takie rozumienie zastosowanego kryterium występowało także w poprzednim konkursie nie spełnia tego wymagania;

9) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że prawidłowym działaniem organów Funduszu było pierwotne dowolne ustalanie okresu rocznego do oceny jakości, a następnie uznanie, że obowiązującym jest jedynie okres roczny, dwunastomiesięczny bezpośrednio poprzedzający konkurs (od maja 2011 do maja 2012).

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

1) art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że NFZ ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zachowaniem uczciwej konkurencji, w sytuacji gdy:

a) Fundusz przeprowadził postepowanie z pominięciem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych w ramach kontraktu z NFZ, poprzez interpretację zapisu załącznika nr 1 do zarządzenia nr 82/2011/DSOZ oraz ankiety konkursowej w pkt 1.5.1.1., traktując to kryterium jako kryterium jakości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie udzielał we wcześniejszych latach świadczeń objętych zakresem postepowania, zarówno w ramach umowy z NFZ, jak i komercyjnie, przy czym posiadanie kontraktu na przedmiotowe badanie z NFZ jest najważniejszym czynnikiem wpływającym na ilość ich wykonania jako badań wysoce kosztownych;

b) Fundusz dokonując oceny punktowej oferty złożonej przez świadczeniodawcę, dokonał tej oceny z naruszeniem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców’’ oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia oceny "jakość" - 0 pkt, podczas gdy ocena punktowa w kryterium "Jakość" w zakresie jakość badań - powinna wynosić co najmniej pkt 5, wobec złożenia przez oferenta oświadczenia w ankiecie konkursowej o możliwości realizacji w pracowni co najmniej 5000 badań tomografii komputerowej rocznie, co spełnia w całości stawiany wymóg i winno skutkować przyznaniem punktów, a biorąc pod uwagę fakt, że w ramach kryterium "jakości" osobno punktowany jest także personel oraz zewnętrzna ocena jakości, skarżąca powinna otrzymać o 7 punktów więcej;

2) art. 140 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 140 ust. 1 u.ś.o.z., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" było jednoznaczne i wyczerpujące oraz dokonane za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, w sytuacji gdy określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" preferowało świadczeniodawców dotychczas udzielających świadczeń zdrowotnych i było dokonane za pomocą przy użyciu niedokładnych i niejednoznacznych określeń;

3) art. 147 u.ś.o.z., zgodnie z którym "Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania" poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe działanie Funduszu w zakresie zmieniania zasad oceny warunków konkursu poprzez pierwotne dowolne ustalanie okresu rocznego (roku 2011) spełnienia warunku w kryterium jakość a następnie uznanie, iż obowiązującym jest jedynie okres roczny, dwunastomiesięczny bezpośrednio poprzedzający konkurs (od maja 2011 do maja 2012), w sytuacji gdy takie działanie Funduszu narusza zasadę niezmienności kryteriów oceny ofert;

4) art. 147 u.ś.o.z., zgodnie z którym "Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania" poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe działanie Funduszu w zakresie zmieniania zasad oceny warunków konkursu poprzez niewłaściwą interpretację treści pytania poprzez użycie czasu przyszłego i stosowanie pojęcia "zrealizował", podczas gdy użyty w literalnym brzemieniu czas teraźniejszy jednoznacznie wskazuje na możliwość wykonywania określonej ilości badań i to nie jako pustej deklaracji oferenta, tylko potencjalnej możliwości wykonania badań oraz w sytuacji złożenia przez oferenta oświadczenia w ankiecie konkursowej o wykonywaniu w danym momencie wskazanej ilości co najmniej 2500 badań rocznie;

5) art. 148 pkt. 1 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że:

a) jako dodatkowo punktowane kryterium jakości prawidłowo wprowadzono kryterium ilościowe w zakresie dotychczas udzielanych świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ lub też nie wykonywał do tej pory świadczeń objętych postępowaniem;

b) dokonując oceny punktowej oferty złożonej przez świadczeniodawcę w zakresie "jakości" komisja wybrała parametr "ilości badań realizowanych rocznie", podczas gdy parametr ten jest wyznacznikiem "potencjału", "dostępności" a nie "jakości", ponieważ nie jest wyszczególniony w dyspozycji tego przepisu;

6) art. 148 pkt. 2 u.ś.o.z., poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że jako dodatkowo punktowane kryterium jakości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego ich udzielania, a nie możliwości ich wykonywania.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżący uzupełnił skargę kasacyjną, wnosząc o dopuszczenie dowodów z dokumentów wyników; kontroli przeprowadzonych w toku postępowania u pozostałych oferentów, w tym pisma NFZ z dnia [...] grudnia 2013 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący ponownie uzupełnił skargę kasacyjną, załączając do pisma decyzję Prezesa UOKiK Delegatura w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz decyzję Prezesa UOKiK Delegatura w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 381/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Spółki miała usprawiedliwienie prawne.

W ocenie NSA nie zasługiwały jednak na uwzględnienie zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, zarówno tych, które zostały naruszone przez organy, a były zaakceptowane przez WSA w Warszawie, bo stały się podstawą oddalenia skargi, jak również i tych, które naruszył Sąd I instancji rozpoznając skargę. Podstawą nieuwzględnienia tych zarzutów były braki formalne skargi kasacyjnej, które nie pozwalały NSA dokonać kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń przepisów powoływanych w zarzutach w tym zakresie.

Inaczej odnieść należało się - zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego - do sformułowanych przez Spółkę zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy były wydane z naruszeniem prawa polegającym na akceptowaniu przez WSA w Warszawie błędnej wykładni prawa materialnego. Z treści uzasadnienia skargi wynikało, że wada wyroku Sądu I instancji polegała na tym, że zaakceptował jako prawnie dopuszczalną sytuację, w której organy NFZ złamały zasadę równego traktowania oferentów, bo do oceny ofert w postępowaniu, w którym uczestniczyła Spółka, przyjęły kryterium ilości wykonanych świadczeń zdrowotnych w okresie poprzedzającym złożenie ofert jako kryterium ich jakościowej oceny, o jakim stanowi art. 148 pkt 1 w związku z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.

W ocenie NSA tak postawiony zarzut miał uzasadnienie prawne i byłusprawiedliwiony, zatem musiał prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Następnie NSA wskazał, że z treści art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. wynika dla NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie postępowanie w tych sprawach ma być prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Skutkiem tak określonego nakazu musi być takie skonstruowanie kryteriów oceny ofert, by wartości wyrażone w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. były realnie realizowane. Zasady i podstawy porównania ofert reguluje art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. Jednym z tam określonych kryteriów jest jakość udzielanych świadczeń. Z kolei na podstawie art. 146 ust 1 pkt 2 tej ustawy Prezes NFZ może określić kryteria oceny ofert, w tym doprecyzować treść art. 148 pkt 1 i 2 ustawy, a więc także jakość udzielanych świadczeń. Organ musi jednak mieć na uwadze, że takie sprecyzowanie nie może łamać zasady równego traktowania i nie może ograniczać uczciwej konkurencji. Wprowadzenie do kryteriów oceny ofert liczby wykonanych badań jako kryterium ich jakości nie realizuje wskazanych przez ustawę nakazów, bowiem ilość nigdy nie może być utożsamiana z jakością. Nawet doświadczenie życiowe wskazuje, że ten związek ma zupełnie odwrotne skutki, a produkty wysokiej jakości nie są masowymi.

W kontekście tych stwierdzeń należało przyjąć - jak wskazał NSA - że wprowadzenie przez organy NFZ elementu ilościowego do oceny jakości udzielanych świadczeń i z tej perspektywy dokonanie porównania ofert w postępowaniu, w którym wzięła udział Spółka, jest naruszeniem prawa materialnego, art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Z tego też powodu wyrok Sądu I instancji, który przyjął brak takiego naruszenia, narusza treść art. 151 p.p.s.a., a wobec tego nie mógł być pozostawiony w obrocie prawnym.

Na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. pełnomocnik podtrzymał wnioski dowodowe zawarte w skardze do tut. Sądu oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie przez Sąd organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 30 dni poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącą o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie badań tomografii komputerowej. Na okoliczność, że umowy, których dotyczył konkurs ofert ogłoszony w dniu [...] maja 2012 r. jeszcze nie wygasły, pełnomocnik spółki złożył do akt wydruk ze strony internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z informacją o przedłużeniu do dnia [...] czerwca 2016 r. umów, których dotyczyło sporne postępowanie oraz kopie pism [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] i [...] listopada 2014. Pełnomocnik nie wniósł o przeprowadzenie dowodów z ww. dokumentów.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznający sprawę - zważył, co następuje.

Przed przystąpieniem do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, o czym była już mowa powyżej, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 381/14, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także aspektu zastosowania przez sąd pierwszej instancji określonego przepisu prawa. Sąd ponownie rozpoznający sprawę wiążą także zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazania co do dalszego postępowania.

Taki stan rzecz z kolei - wobec dokonanej w sprawie wykładni prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny - pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Powtórzyć bowiem za Sądem wyższej instancji należy, że wprowadzenie przez organy NFZ elementu ilościowego do oceny jakości udzielanych świadczeń i z tej perspektywy dokonanie porównania ofert w postępowaniu, w którym wzięła udział Spółka, jest naruszeniem prawa materialnego, art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Z tego też powodu zaskarżona decyzja, w której przyjęto brak takiego naruszenia, nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym.

Niemniej jednak ww. ocena - zdaniem Sądu orzekającego - nie wyczerpuje całości zagadnienia związanego z prawidłowością kontrolowanego postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i sama w sobie nie wystarcza do tego aby już na tym etapie sprawy zobowiązać organ do przeprowadzenia ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącą o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie badań tomografii komputerowej.

Sąd w niniejszym składzie nie może zignorować faktu, że poprzednio orzekający Sąd I instancji, rozpoznając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wyraził stanowisko o tym, że w ofercie spółki wystąpiły inne wady, które "powodowały, że powinna była zostać odrzucona w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Przepis ten mówi, że odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. W ocenie Sądu charakter nieprawdziwych informacji w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach miały dane dotyczące personelu. Wystąpił bowiem konflikt co do osób, wykazanych w ofercie: E. Z. i D. K., którzy nie byli świadczeniodawcami ubiegającymi się o zawarcie umowy, ale występowali w innej ofercie w zakresie wykluczającym się, gdyż wystąpił konflikt harmonogramów pracy (k. – 627 - 631 akt adm.)."

Dalej Sąd w wyroku z dnia 9 września 2013 r. wskazał, że w jego ocenie konflikt w zakresie personelu nie może być traktowany jako brak formalny oferty w rozumieniu art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, ani tym bardziej jako brak w zakresie nieprzedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów. Jest to element merytoryczny oferty decydujący o tym czy podmiot w ogóle spełnia warunki, aby uczestniczyć w konkursie, albo czy może uzyskać dodatkowe punkty za ofertę. Według § 9 zarządzenia 46/2011/DSOZ oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, w zarządzeniu oraz w warunkach zawierania umów. Zasada ta została wyjaśniona w § 7 zarządzenia 81/2011/DSOZ, który stanowi:

"Ust. 1. Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, o których mowa w § 4 musi spełniać wymagania określone odpowiednio w załącznikach nr 3 część a, b, c, d oraz w przepisach odrębnych.

Ust. 2. Wymagania, o których mowa w ust. 1, muszą być spełnione we wszystkich miejscach udzielania świadczeń, w których realizowana jest umowa.

Ust. 3. Świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, o których mowa w § 4, muszą spełniać wymagania dotyczące dostępności do świadczeń, określone w § 11.". Powołany § 11 ust. 1 zarządzenia 81/2011/DSOZ mówi zaś: "Świadczenia w poradniach specjalistycznych, na wykonywanie których Fundusz zawarł umowę ze świadczeniodawcą, udzielane są osobiście przez osoby posiadające kwalifikacje spełniające jednocześnie następujące warunki:

a) określone w rozporządzeniu AOS,

b) określone w niniejszym zarządzeniu,

c) zgodne z deklarowanymi warunkami w ofercie, o ile podlegały ocenie przy wyborze ofert, wykazane w załączniku nr 2 do umowy, zgodnie z harmonogramem określonym w tym załączniku.".

W tej sytuacji, skoro obowiązuje zasada równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z) i warunki wymagane od uczestników konkursu są jawne i nie ulegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z), przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania w dacie zakończenia przyjmowania ofert.

W niniejszej zaś sprawie, w zakresie personelu, oferta skarżącej nie spełniała tych wymogów, bo musiała być zmieniana w trakcie konkursu. Stąd uzasadnione, w ocenie jest stanowisko, że oferta powinna zostać odrzucona, skoro dotyczyła istotnego elementu, bez którego nie mogłaby być rozpatrywana.

Sąd zauważył przy tym, że w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów oraz że dane przedstawione w ofercie i oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym (k. – 347 akt adm.).

Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić w ponownym postępowaniu w pełnym zakresie ocenę prawną sformułowaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 381/14, a także ocenić znaczenie dla sprawy innej istotnej okoliczności - dostrzeżonej przez poprzednio orzekający Sąd, i jednakowo ocenianej przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę - a mianowicie, że w ofercie skarżącej wystąpił konflikt w zakresie personelu.

W tej ostatniej kwestii brak w sprawie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na fakt, że stanowisko poprzednio orzekającego Sądu w tym zakresie nie zostało poddane kontroli Sądu kasacyjnego. Tak więc ww. kwestie wykraczały poza związanie w sprawie wynikające z treści przepisu art. 190 p.p.s.a. i dlatego Sąd orzekający mógł je uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę. Rola zaś sądu administracyjnego - co do zasady - sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą nadal mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nadal nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie.

Sąd nie mógł więc zobowiązać organu - tak jak domagała się skarżącą - do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 30 dni poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącą o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie badań tomografii komputerowej. W tej sprawie - po pierwsze - istnieje potrzeba dokonania dodatkowej oceny zgodnie z ww. powyżej wskazaniami Sądu, po drugie Sąd nie może mieć pewności, czy okoliczności, na które powoływał się pełnomocnik - tj. że umowy, których dotyczył konkurs ofert ogłoszony w dniu [...] maja 2012 r. jeszcze nie wygasły - są prawdziwe, jako że dowody w tym zakresie przedłożono wyłącznie w formie wydruków z internetowych stron Funduszu, brak jest więc pewności, czy dokładnie odtwarzają one rzeczywiste okoliczności. Po trzecie w swojej argumentacji prawnej w ww. zakresie skarżąca odwołuje się do treści art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. Zdaniem jednak Sądu w niniejszej sprawie nie wypełniła się dyspozycja ww. przepisu w zakresie wskazanej w nim okoliczności "uwzględnienia odwołania". Taka okoliczność nie stanowi bowiem jeszcze elementu stanu faktycznego tej sprawy. O losach odwołania spółki od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zdecyduje organ odwoławczy w powtórnie prowadzonym postępowaniu, w którym zobowiązany będzie uwzględnić ocenę zawartą w niniejszym wyroku.

Jednocześnie Prezes NFZ zobowiązany będzie uwzględnić w sprawie pogląd - co do charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej - jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12. Sąd ten podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej ale mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 -74 k.p.a.

Zdaniem Sadu orzekającego prezentowana przez organy NFZ interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach stawiałaby pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwiałaby wywiązanie się przez organy NFZ z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.

Reasumując, Sąd stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów k.p.a. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy k.p.a., to odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z materiałem dowodowym zgromadzonym z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zasad) może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia.

Na koniec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest wyjaśnić, iż oddalając wnioski dowodowe skarżącej, złożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W tej zaś sprawie jeden z wniosków skarżącej (dowód z zeznań członków Komisji konkursowej przeprowadzających kontrole poszczególnych oferentów) w ogóle nie mieścił się w katalogu dopuszczalnych przez sądem administracyjnym dowodów, a drugi z kolei dowód z dokumentów - wyników kontroli, nie był niezbędny do wyjaśnienia sprawy.

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - z zastrzeżeniem tego co wskazano powyżej - uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.