Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2898/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 501/14 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Gminy J. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo "T." Gminy J. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy J. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 501/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Gminy Jarocin z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo "T." Gminy Jarocin – stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (pkt I), określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt II), zasądził od Gminy Jarocin na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Rada Miejska w Jarocinie (dalej Rada Miejska) uchwałą z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo "T." Gminy Jarocin (dalej uchwała z dnia [...] marca 2013r.), działając na podstawie § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 30 października 2009 r. w sprawie Statutu Gminy Jarocin (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 236, 4355) w zw. z art. 5 oraz art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 48 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), utworzyła na terenie miasta Jarocina jednostkę pomocniczą o nazwie Sołectwo "T." Gminy Jarocin, nadając jemu statut w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił naruszenie art. 5, art. 36-37 i art. 48 u.s.g. przez utworzenie jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo na terenie nie posiadającym charakteru wiejskiego. Wojewoda zauważył, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] orzekł nieważność uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Po 681/13 WSA w Poznaniu uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2910/13 oddalił skargę kasacyjną Wojewody od powyższego wyroku. W ocenie Wojewody, wprowadzony w art. 5 ust. 1 u.s.g. podział jednostek pomocniczych był celowy oraz uwarunkowany został zarówno ich położeniem, funkcjonalnością jak i sposobem wykonywania przekazanych danej jednostce zadań publicznych. W literaturze oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że sołectwa są specyficznymi i jednymi z najmniejszych jednostek pomocniczych o najsilniejszych więzach łączących mieszkańców, usytuowanych na terenach o charakterze wiejskim. Pod względem funkcjonalnym, społecznym oraz gospodarczym jednostek tych nie można zrównywać z innymi jednostkami pomocniczymi, które powstały na terenach o charakterze miejskim (osiedla, dzielnice) i które w stosunku do sołectw dysponują znacznym potencjałem demograficznym i ekonomicznym. Uznając racjonalność ustawodawcy nie można przyjąć, żeby ten ustawodawca inaczej rozumiał (definiował) teren o charakterze wiejskim przy stosowaniu norm ustawy o samorządzie gminnym aniżeli jako teren o zwartej lub rozproszonej zabudowie i istniejących funkcjach rolniczych lub związanych z nimi usługowych lub turystycznych. Zasadne jest więc uznanie, że sołectwo może być tworzone wyłącznie na terenie o charakterze wiejskim. Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż sołectwo "T." obejmuje obszar leżący wyłącznie pomiędzy ulicami miasta Jarocina i w granicach administracyjnych tego miasta. Pierwotnie ta jednostka pomocnicza była osiedlem - uchwałą z dnia [...] lutego 2013 roku nr [...] Rada Miejska zniosła jednostkę pomocniczą o nazwie Osiedle Nr [...] "T." Gminy Jarocin. Z informacji uzyskanych od Burmistrza Jarocina wynika, że w całym mieście Jarocin zaledwie 6,87% mieszkańców na stałe zamieszkujących ten obszar jest płatnikiem podatku rolnego. Żaden mieszkaniec Jarocina nie prowadzi gospodarstwa agroturystycznego. W sołectwie "T." zaledwie 6% mieszkańców jest podatnikiem podatku rolnego a 38% powierzchni tego sołectwa stanowi grunt rolny, przy czym z wyjaśnień Burmistrza wynika, że powierzchnia ta obejmuje także wydzielone z działek budowlanych grunty rolne (np. ogródki). Z przedłożonych organowi nadzoru informacji wynika, że na terenie sołectwa nie ma żadnych zagród rolniczych. Żaden mieszkaniec tego sołectwa nie prowadzi ani działalności agroturystycznej, ani turystycznej, a na terenie sołectwa nie występuje zabudowa letniskowa. Na obszarze tego sołectwa występuje natomiast zwarta zabudowa miejska. To, w ocenie organu nadzoru, uzasadnia wniosek, że sołectwo "T." nie powstało na terenie o charakterze wiejskim. Obszar ten stanowi teren o charakterze zurbanizowanym, o miejskiej zabudowie i infrastrukturze, w którym sposób zagospodarowania terenu nie jest związany ani z działalnością rolniczą, ani z działalnością turystyczną (k. 4-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Burmistrza, wcześniejsze wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego i w efekcie tego stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] marca 2013 r., a następnie uchylenie tego rozstrzygnięcia przez WSA prawomocnym wyrokiem, wyklucza dopuszczalność wniesienia kolejnej skargi w tej samej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Zdaniem Gminy Jarocin, art. 93 ust. 1 u.s.g., na który powołuje się skarżący, jest środkiem nadzorczym przysługującym organowi nadzoru w sytuacji, gdy w terminie określonym w art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia we własnym zakresie. Organ takie rozstrzygnięcie wydał, podlegało ono kontroli sądowej i z tego względu przepis art. 93 § 1 u.s.g. nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi. Burmistrz zwrócił uwagę, że na teren tego sołectwa w 38% składają się grunty rolne. Tereny tego sołectwa zostały włączone w granice miasta osiemdziesiąt lat temu ale nawet po tym włączeniu przez wiele lat nie traciły swojego wiejskiego charakteru. Na terenie sołectwa przeważa zabudowa jednorodzinna. Wobec tego teren sołectwa nie jest pozbawiony cech obszaru wiejskiego (k. 29-32 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że rozpoznając sprawę miał na uwadze, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Na skutek zainicjowanej kontroli sądowej, WSA wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 681/13, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2910/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji, o której stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., nie wyklucza prawa do wniesienia skargi przez ten sam podmiot na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. O ile przedmiotem kontroli sądowej w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze pozostaje przede wszystkim akt administracyjny wydany przez Wojewodę, o tyle w przypadku wniesienia skargi w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g., jest nim uchwała lub zarządzenie organu gminy. Z art. 93 ust. 1 u.s.g. wynika, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Jednak w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W konsekwencji wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest dopuszczalne zarówno wówczas, gdy organ nie zdążył wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały (zarządzenia) organu gminy, jak i w sytuacji, gdy jego rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone przez sąd. W obu tych przypadkach, zdaniem Sądu, mamy do czynienia z upływem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że doszło do spełnienia jedynej przesłanki warunkującej możliwość skorzystania przez organ nadzoru z prawa zaskarżenia uchwały (zarządzenia) organu gminy do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd uznał wniosek Burmistrza o odrzucenie skargi za niezasadny. Skarga na uchwałę z dnia [...] marca 2013 r. nie została wniesiona w tej samej sprawie sądowoadministracyjnej, co skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dlatego w sprawie nie zaistniała ujemna przesłanka procesowa, o której stanowi art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd podkreślił związanie rozstrzygnięciem uchylającym rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w stosunku do uchwały z dnia [...] marca 2013 r. (art. 170 p.p.s.a.). Wskazał, iż zarówno sąd pierwszej instancji jak i NSA prezentując stanowisko o konieczności indywidualizacji obszaru terenu tworzącego jednostkę pomocniczą gminy wyjaśnili, że w określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, co powinno zostać rozważone w granicach i na podstawie prawa. Tworzenie sołectw pozostaje dopuszczalne jedynie na terenach, którym można przypisać cechy obszarów wiejskich. Tym samym w określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, ale w granicach i na podstawie prawa. Zdaniem NSA nie można jednak pojęciom o tradycyjnie i językowo ukształtowanej treści, wbrew intencjom ustawodawcy, nadawać innego znaczenia tylko dlatego, że pozwala to na "obejście" ustawy o funduszu sołeckim, adresowanej jedynie do sołectw i środowisk wiejskich a nie do wszystkich jednostek pomocniczych. Wykładnia zmierzająca do przypisania radzie gminy prawa do nieograniczonej swobody w nazywaniu jednostek pomocniczych abstrahuje od ustawą przewidzianej organizacji sołectw z zebraniem wiejskim jako organem stanowiącym i pozbawia znaczenia regulację ustawy różnicującą organizację jednostek pomocniczych w sołectwach i w osiedlach oraz dzielnicach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, aby stwierdzić nieważność konkretnej uchwały, Wojewoda powinien odnieść się do określonego stanu faktycznego i dopiero - wykazując m.in. na przykład, że uchwała tworzy konkretne sołectwo na terenie, na którym wcześniej sołectwa nie było, na którym nie występują uprawy rolne, nie prowadzi się usług rolniczych, na którym nie występuje zabudowa letniskowa, nie rozwija się turystyka, na którym występuje zwarta zabudowa miejska, stwierdzić jej nieważność.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda wykazał, że mocą uchwały z dnia [...] marca 2013 r. utworzone zostało sołectwo na terenie, na którym do tej pory istniało osiedle jako jednostka pomocnicza gminy. Celem ustalenia charakteru obszaru, na którym utworzone zostało sołectwo "T." Wojewoda zwrócił się do Gminy Jarocin o podanie szczegółowych danych dotyczących struktury społecznej oraz gospodarczej na terenie sołectwa. Na tej podstawie Wojewoda ustalił, że jedynie 6% mieszkańców jest podatnikiem podatku rolnego, a 38% powierzchni sołectwa stanowi grunt rolny. Sąd zaznaczył, ze informacja przekazana przez Wydział Finansów Urzędu Miejskiego w Jarocinie (k. 12-14 akt sądowych) nie jest zbieżna z danymi uzyskanymi z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Jarocinie (k. 15 akt sądowych), tym niemniej według ostatnich obliczeń grunty rolne wynoszą jedynie 36,80% powierzchni sołectwa. Przyjmując, że grunty rolne wynoszą 36,80% terenu sołectwa, co zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 48 akt sądowych) zostało ustalone w oparciu o ewidencję gruntów oraz zdjęcia lotnicze, wielkość ta tym bardziej nie pozwala na sformułowanie tezy, że sołectwo "T." powstało na terenie wiejskim. Powierzchnia gruntów rolnych obejmuje ponadto wydzielone z działek budowlanych grunty rolne, w tym ogródki przydomowe. Na terenie sołectwa nie ma zagród rolniczych. Jego mieszkańcy nie prowadzą działalności turystycznej ani agroturystycznej. Na terenie sołectwa nie występuje zabudowa letniskowa.

W ocenie Sądu z danych tych wynika, że sołectwo "T." w rzeczywistości wykazuje cechy typowo miejskie z przeważającą zabudową miejską. Sąd wskazał, iż w odpowiedzi na skargę przyznano, że na terenie sołectwa przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Poza istnieniem części powierzchni sołectwa stanowiącej grunty rolne, na które składają się również ogródki działkowe, Burmistrz nie wyjaśnił dokładnie w czym przejawia się wiejski charakter obszaru sołectwa. Zgoda zaś mieszkańców dawnego osiedla na utworzenie sołectwa nie może sama w sobie prowadzić do sanowania niezgodności z prawem uchwały skoro działanie to było sprzeczne z prawem oraz charakterem faktycznym analizowanego obszaru terenu. Sąd podkreślił, że funkcje wiejskie, rolnicze występują na analizowanym obszarze w niewielkim jedynie stopniu, a zatem zmiana jednostki pomocniczej z osiedla na sołectwo była nieuzasadniona, godząc w istniejący stan zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2910/13, kryteria pozwalające na ustalenie charakteru danego obszaru, w odniesieniu do sołectwa "T." wykazują one w przeważającym zakresie miejski jego charakter. Przemawiają za tym charakter istniejącej zabudowy, w tym brak zabudowy letniskowej, rozwoju turystyki oraz niski procent mieszkańców będących podatnikami podatku rolnego.

W skardze kasacyjnej Gmina Jarocin, reprezentowana przez r.pr. M. F., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, gdyż nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że teren sołectwa "T." Gminy Jarocin pozbawiony jest cech obszaru wiejskiego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało stwierdzeniem niezgodności uchwały z prawem;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, mimo że nie zachodziły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia, jak również art. 152 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania uchwały podczas, gdy w przypadku niezgodności aktu prawa miejscowego z prawem, instytucja wstrzymania wykonania nie ma zastosowania;

4) art. 138 i art. 141 p.p.s.a. poprzez niewskazanie naruszonego przepisu, z którym uchwała jest niezgodna;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 5, art. 36, art. 37 i art. 48 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez przyjęcie, że sołectwo "T." Gminy Jarocin nie mogło zostać utworzone, bowiem teren ten nie ma charakteru wiejskiego.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz Gminy Jarocin kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie Gminy Jarocin, na skutek oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego stwierdzające nieważność uchwały, zaszła powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 170 i art. 171 p.p.s.a., wobec czego skarga winna zostać przez sąd odrzucona, gdyż zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto Wojewodzie nie przysługiwało prawo wniesienia skargi, skoro wcześniej wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie uchwały. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem środkiem nadzorczym przysługującym Wojewodzie w sytuacji, gdy w terminie określonym w art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia we własnym zakresie.

Nadto, zdaniem strony skarżącej, Sąd kierując się oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA nie uwzględnił innych okoliczności, takich jak zaszłości historyczne, tj. dawny wiejski charakter, stosunkowy niedawny okres zabudowy, prowadzoną nadal produkcję roślinną. Grunty rolne nie są jedynym wyznacznikiem uznania charakteru wiejskiego jednostki osadniczej. Znane są wsie, gdzie nie ma produkcji rolniczej, lub prowadzona jest w niewielkim stopniu, nie ma gospodarstw agroturystycznych. Wiąże się to z faktem, że coraz częściej mieszkańcy z dużych aglomeracji nabywają grunty, działki budowlane na terenach wsi. W ocenie strony, Sąd opierając się na nietrafnej ocenie stanu faktycznego i charakterze uchwały stwierdził niezgodność z prawem, co spowodowało naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Nadto przy stwierdzeniu niezgodności z prawem aktu prawa miejscowego brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 152 p.p.s.a., ponieważ uchwała ta została wykonana. Sąd nie wskazał też naruszonego przepisu, z którym uchwała jest niezgodna, co stanowi naruszenie art. 138 i art. 141 p.p.s.a.

Gmina Jarocin podniosła także, że z powołanych przepisów, zawartych w zarzutach prawa materialnego, nie wynika, że sołectwo może być tworzone wyłącznie na obszarze wiejskim, wobec czego dokonując ustaleń co do sprzeczności uchwały z prawem Sąd winien kierować się nie tylko stricte "charakterem wiejskim", ale wziąć pod uwagę fakt, że w określonych sytuacjach sołectwo może być utworzone w mieście, w tym wolę mieszkańców do utworzenia sołectwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez r.pr. A. M. – P., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że skargę, o której mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g. organ nadzoru może wnieść w każdym czasie pod warunkiem, że upłynęło 30 dni od dnia, w którym uchwała została organowi nadzoru przedłożona i w tym czasie wojewoda nie stwierdził nieważności tego aktu poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, powyższe dotyczy także sytuacji, gdy prawomocnie uchylone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały. Zatem wydanie w terminie 30 dniu rozstrzygnięcia nadzorczego, które następnie zostało uchylone prawomocnym wyrokiem sądowym, nie oznacza niemożności żądania przez organ nadzoru stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności badanej uchwały.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, zarzut naruszenia prawa materialnego - w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 4 lutego 2013 roku (II OSK 2910/13, CBOSA) w kwestii dopuszczalności tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego na swoim terenie sołectw stanowisko strony skarżącej - jest całkowicie bezzasadny. Dopuszczalne jest tworzenie sołectw jednak jedynie na tych terenach, którym można przypisać cechy obszarów wiejskich, a nie dlatego, że taka była wola mieszkańców danego terenu. W toku postępowania związanego z legalnością uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia [...] marca 2013 roku w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo "T." Gminy Jarocin, a także w treści skargi kasacyjnej Gmina Jarocin nie wykazała i nie uzasadniła rodzaju wiejskiego sołectwa "T.". Za istotę wiejskiego charakteru tego sołectwa nie można bowiem uznać ogólnikowo wskazanej produkcji roślinnej czy nowego budownictwa. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia przeprowadzenie w tej sprawie kontroli instancyjnej jak i wskazuje na prawidłowe przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia [...] marca 2013r. Trafnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, że sołectwo "T." ma charakter wiejski, na który wskazują normy ustawy o samorządzie gminnym tj. art. 5, art. 35 - 37, to Rada Miejska w Jarocinie nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. wskazano, że zgodnie z tą normą w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Co do zasady rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. W ocenie organu nadzoru określenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu nie ma żadnego wpływu na treść tego orzeczenia. Rozstrzygnięcie to bowiem w żaden sposób nie powoduje, że uznanie, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo "T." Gminy Jarocin narusza prawo, jest wadliwe. Zatem nawet w sytuacji ewentualnego uznania, że powyższe określenie stanowi uchybienie przepisom postępowania to uchybienie to nie miało istotnego wpływ na wynik sprawy i nie mogłoby stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 marca 2015 r. pełnomocnik Gminy Jarocin zmienił wniosek zawarty w skardze kasacyjnej w ten sposób, że strona skarżąca - gdyby Sąd uwzględnił zarzut 1 skargi kasacyjnej dotyczący powagi rzeczy osądzonej - wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji.

Pełnomocnik Wojewody Wielkopolskiego, uwzględniając zmodyfikowany wniosek skargi kasacyjnej, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

Z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia – art. 171 p.p.s.a.

Na tle powyższych przepisów szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Rozważając w niniejszej sprawie kwestie dotyczące prawomocnego osądzenia sprawy ("stan powagi rzeczy osądzonej" – tzw. res iudicata) także nie można pomijać zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej oraz kwestii dotyczących instytucji prawnych unormowanych w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g. – oraz w art. 93 ust. 1 u.s.g.

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J.Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że inny jest przedmiot postępowania w niniejszej sprawie niż był w sprawie o sygn. akt II SA/Po 681/13 ( sygn. akt II OSK 2910/13 ). Skarga w tej sprawie została wniesiona przez Wojewodę Wielkopolskiego na uchwałę Gminy Jarocin z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej o nazwie Sołectwo "T.", zaś w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 681/13 – od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2910/13 – skargę wniosła Gmina Jarocin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Tak więc przedmiot postępowania uprzednio stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zaś w przedmiotowej sprawie przedmiot stanowi uchwała Gminy Jarocin z dnia [...] marca 2013r., nr [...]. Zakres przedmiotowy tych postępowań sadowoadministracyjnych nie jest zatem tożsamy i brak było podstaw faktycznych i prawnych do odrzucenia na podstawie art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a. skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Podzielić też należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest dopuszczalne zarówno wówczas, gdy organ nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały (zarządzenia) organu gminy, jak i w sytuacji, gdy wprawdzie wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, lecz zostało uchylone przez sąd.

Nie znajdują także usprawiedliwienia pozostałe zarzut skargi kasacyjnej.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała na czym polega błędna wykładnia przepisów prawa wskazanych w zarzucie kasacyjnym, ani też nie wskazała, ani nie uzasadniła jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanych przez Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim jednak, odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 5, art. 36, art. 37 i art. 48 u.s.g. przez ich błędną wykładnię, należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a więc nie mógł dopuścić się ich naruszenia w tej formie. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Skoro Sąd nie interpretował powyższych przepisów, to nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść tych norm prawnych.

Sformułowanie powyższego zarzutu zdaje się wskazywać, że strona skarżąca w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania powyższego zarzutu, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały i prawidłowej oceny zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (ust. 2).

Sołectwa tworzone są zasadniczo w gminach o charakterze wiejskim, dzielnice i osiedla - w miastach (Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990r., s. 10). Możliwość tworzenia sołectw w gminach miejskich nie jest jednak wykluczona i czasami jest wykorzystywana (np. w Siewierzu, Koniecpolu, Czechowicach-Dziedzicach). Nie jest przy tym wykluczona możliwość tworzenia w gminie miejskiej jednostek pomocniczych różnego typu, w tym dzielnic i sołectw. Sytuacja taka ma miejsce np. w Mikołowie. Na skutek przesunięcia granic miast w jego obszar włącza się tereny o charakterze wiejskim lub byłym wiejskim, a obecnie podmiejskim na którym istnieją sołectwa. Sołectwa tworzone są zasadniczo w gminach o charakterze wiejskim, dzielnice i osiedla - w miastach (Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie..., s. 10). Możliwość tworzenia sołectw w gminach miejskich nie jest jednak wykluczona i czasami jest wykorzystywana (np. w Siewierzu, Koniecpolu, Czechowicach-Dziedzicach).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2910/13, dotyczący przedmiotowego sołectwa Gminy Jarocin o nazwie Sołectwo "T.". W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, iż w określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, lecz możliwość ta musi być rozważana w granicach i na podstawie prawa, a zatem dopuszczalne jest tworzenie sołectw jedynie na terenach, którym można przypisać cechy obszarów wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że utworzenie sołectwa nie może polegać na zmianie nazwy i przypisaniu jej jednostce pomocniczej na terenie ścisłej zabudowy miejskiej. Przypisanie radzie gminy prawa do nieograniczonej swobody w nazywaniu jednostek pomocniczych prowadziłoby w skrajnych przypadkach do absurdu, można bowiem byłoby uznać za uprawnione np. utworzenie – ze względów finansowych – sołectw w centrum dużych miast, obejmujących śródmieścia lub ich części (rynki), czy jak uczyniła to Rada Miejska w Jarocinie tworząc sołectwo "Ś.". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że aby stwierdzić nieważność konkretnej uchwały w każdym przypadku należy odnieść się do określonego stanu faktycznego i wykazać m.in. na przykład, że uchwała tworzy konkretne sołectwo na terenie: na którym wcześniej sołectwa nie było, na którym nie występują uprawy rolne, nie prowadzi się usług rolniczych, na którym nie występuje zabudowa letniskowa, nie rozwija się turystyka, na którym występuje zwarta zabudowa miejska. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uwzględniając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym wyżej wyroku z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2910/13. Sąd pierwszej instancji mając na uwadze powyższe stanowisko rozważył stan faktyczny danej sprawy w aspekcie charakterystyki danego terenu Gminy Jarocin, mającego tworzyć daną jednostkę pomocniczą – sołectwo, w tym ocenił, czy temu terenowi można przypisać cechy obszaru wiejskiego.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że Sołectwo "T." w rzeczywistości wykazuje cechy typowo miejskie z przeważającą zabudową miejską. Na terenie utworzonego Sołectwa "T." jedynie 6 % mieszkańców jest płatnikiem podatku rolnego, a 38 % powierzchni sołectwa stanowi grunt rolny. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, ze informacja przekazana przez Wydział Finansów Urzędu Miejskiego w Jarocinie (nie jest zbieżna z danymi uzyskanymi z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Jarocinie i rozważył należycie powyższe okoliczności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że według ostatnich obliczeń grunty rolne wynoszą jedynie 36,80% powierzchni sołectwa – co zostało ustalone w oparciu o ewidencję gruntów oraz zdjęcia lotnicze – i wielkość ta tym bardziej nie pozwala uznanie, że sołectwo "T." powstało na terenie wiejskim. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że powierzchnia gruntów rolnych obejmuje ponadto wydzielone z działek budowlanych grunty rolne, w tym ogródki przydomowe. Na terenie sołectwa nie ma zagród rolniczych. Jego mieszkańcy nie prowadzą działalności turystycznej ani agroturystycznej i na terenie sołectwa nie występuje zabudowa letniskowa.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że charakter istniejącej zabudowy, w tym brak zabudowy letniskowej, rozwoju turystyki oraz niski procent mieszkańców będących podatnikami podatku rolnego przemawiają za uznaniem, że Sołectwo "T." nie posiada cech obszaru wiejskiego, lecz wykazuje cechy typowo miejskie. Funkcje wiejskie i rolnicze występują w minimalnym zakresie, a sama zgoda mieszkańców na utworzenie sołectwa nie może być podstawą do jego utworzenia.

Z powyższych względów chybiony są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 i art. 141 § 1 p.p.s.a. jak też art. 94 ust. 1 u.s.g.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z naruszeniem zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. art. 94 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym wypowiedział się odnośnie tego co legło u podstaw tak przyjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy biorąc pod uwagę wszystkie dokumenty w nich zamieszczone i wypowiadając się co do ich znaczenia w tej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.