Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 653/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziego Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej także ustawa o promocji zatrudnienia, lub ustawa czy też u.p.z.; tekst jedn. przywołany w dacie orzekania wobec zmian w regulacjach stanowiących przedmiot rozpoznania), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania I. R., od decyzji z [...] nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 10 marca 2017 r. - decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, w pełni akceptując ustalenia i ocenę prawną organu pierwszoinstancyjnego, przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że strona w dniu 10 marca 2017 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako bezrobotna. Jednocześnie zaznaczył, że w okresie poprzedzającym zgłoszenie była zatrudniona od 01 października 2011 r. do 28 lutego 2017 r., w przedsiębiorstwie A Sp. z o.o., jednakże od 27 października 2015 r. do 28 lutego 2017 r. nie świadczyła pracy na rzecz przedsiębiorstwa A i w związku z tym - jak wyeksponował - nie osiągała wynagrodzenia. Zauważył, że z zaświadczenia starszego specjalisty ds. kadr i płac pracodawcy strony z 16 marca 2017 r., raportu ZUS-UI z 10 marca 2017 r., a także z zaświadczenia ZUS O/Z. z 10 kwietnia 2017 r., jak i zaświadczenia ZUS O/Z. z 17 maja 2017 r. jednoznacznie wynika, że pracodawca w okresie od 27 października 2015 r. do 28 lutego 2017r. nie odprowadzał za stronę składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Okoliczność ta wpłynęła na prawo strony do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych albowiem nie udokumentowała ona osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia przez 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania.

Przenosząc te ustalenia na grunt regulacji prawnych wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. W okresie tym - na co zwrócił uwagę - nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. W art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. b - i oraz w ust. 2 tej ustawy wymieniono enumeratywnie także inne okresy zaliczane do okresu zasiłkowego, o którym stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Poza okresami wskazanymi w art. 71 niemożliwe jest zaliczenie na poczet zasiłku jakichkolwiek innych okresów, które mógłby wykazać bezrobotny.

W dalszych motywach przypomniał, że od 01 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. minimalne wynagrodzenie wynosiło 1.750 zł, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1220). Z kolei od 01 stycznia 2016 r. minimalne wynagrodzenie ustalono w wysokości 1.850 zł mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2016 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1385). Natomiast od 01 stycznia 2017 r. minimalne wynagrodzenie wynosi 2.000 zł i określono je Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09 września 2016 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2017 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1456).

Tym samym podkreślił, iż w przypadku skarżącej okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 10 marca 2017 r., to okres od 09 września 2015 r. do 09 marca 2017 r. We wskazanym wyżej okresie strona była zatrudniona w przedsiębiorstwie A Sp. z o.o. w G., jednakże do okresu 365 dni, o których stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, czyli od którego zależy przyznanie zasiłku, należało - w jego ocenie - zaliczyć wyłącznie okres zatrudnienia w przedsiębiorstwie A Sp. z o.o. od 09 września 2015 r. do 26 października 2015 r., tj. okres pobierania zasiłku chorobowego w trakcie zatrudnienia. Natomiast pozostały okres świadczenia pracy przez I. R. w tym przedsiębiorstwie w okresie 18 miesięcy przed rejestracją w charakterze bezrobotnego nie mógł zostać zaliczony do okresu zasiłkowego z uwagi na fakt, że strona od 27 października 2015 r. do 28 lutego 2017 r. nie świadczyła pracy na rzecz tego pracodawcy i w związku z tym nie osiągała wynagrodzenia. Wyeksponował przy tym, że okres zatrudnienia, podlegający zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy wyniósł 48 dni. Był zatem krótszy od wymaganego okresu 365 dni określonego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zdaniem organu odwoławczego rację ma zatem organ pierwszoinstancyjny, że strona nie spełniła warunku wskazanego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy i w związku z tym zasadnie odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zaznaczył przy tym, że istotne w przedmiotowej sprawie jest nieudokumentowanie okresu 365 dni, wymaganego przez art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw dla pozytywnego rozpatrzenia odwołania, za zasadną i zgodną z obowiązującymi przepisami uznał decyzję pierwszoinstancyjną.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję strona skarżąca zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, oraz obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 71 ust. 1 i 2 lit a) ustawy o promocji zatrudnienia przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych ze względu na to , że nie była zatrudniona przez okres co najmniej 365 dni i nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że skarżąca spełnia wymagania do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych,

b) art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności dowodów z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zakładu pracy.

Formułując powyższe zarzuty, autor skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz "orzeczenie, że skarżącej przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 10 marca 2017 r.".

W jej motywach podniósł, że stanowiskiem organu drugoinstancyjnego nie można się zgodzić z uwagi na treść art. 71 ust 1 i 2 lit a ) ustawy. Zgodnie z nim prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeśli: po pierwsze - nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz po drugie - w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a- 105, w okresie tym nie uwzględnia się urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Zdaniem strony skarżącej nie budzi wątpliwości, że został spełniony przez nią warunek określony w ust. 1 art. 71 ustawy. W jej ocenie zostały również spełnione warunki wskazane w ust. 2 lit a) ustawy. Wobec tego podkreśliła, iż kumulatywnie spełnienie warunków określonych w art. 71 ust 1 i 2 lit a) ustawy o promocji zatrudnienia powoduje nabycie prawa przez osobę bezrobotną do otrzymania zasiłku.

Podniosła także, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, czego skutkiem było przyjęcie, że nie spełnia ona wymogów określonych w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazała, że ze świadectwa pracy wynika, że była ona zatrudniona jako operator wtryskarek w okresie od dnia 01 października 2011 r. do 28 lutego 2017 r. Umowa została rozwiązana przez oświadczenie pracodawcy z zachowaniem okresu wypowiedzenia i nie korzystała ona w okresie 18 miesięcy poprzedzających ustanie stosunku pracy z urlopu bezpłatnego. Z przytoczonych okoliczności - w jej opinii - wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzającym zarejestrowanie się jako osoba bezrobotna, była ona zatrudniona przez co najmniej 365 dni, co więcej była zatrudniona przez cały okres 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie się.

Jednocześnie zaakcentowała, że nie osiągała w okresie po zakończeniu otrzymywania zasiłku chorobowego wynagrodzenia ze względów przez siebie niezawinionych. Po złożeniu wniosku w sprawie otrzymania świadczenia rehabilitacyjnego nie miała możliwości wykonywania pracy ze względu na brak zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Ponadto w toku było postępowanie w sprawie przyznania świadczenia rehabilitacyjnego ZUS odmówił jej prawa do tego świadczenia, a właściwy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił jej odwołanie. Postępowanie sądowe zakończyło się dopiero na początku 2017 r. Po poinformowaniu pracodawcy o wyniku tego postępowania została skierowana na badania lekarskie. Skutkiem tego było złożenie oświadczenia przez pracodawcę o rozwiązaniu umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia.

Podsumowując zaznaczyła, że przebieg zdarzeń wskazuje, że pomimo prób podjęcia pracy nie została ona dopuszczona do jej wykonywania ze względu na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych, jednak w tym samym czasie ciągle związana była zawartą umową o pracę.

Nadto stwierdziła, iż "oczekując na rozstrzygnięcie sprawy o świadczenie rehabilitacyjne została niejako w zawieszeniu i nie miała możliwości żadnego wyjścia z zaistniałej sytuacji. Po pierwsze była cały czas pracownikiem firmy, więc nie była osobą bezrobotną i nie miała możliwości starać się o zasiłek dla bezrobotnych. Po drugie nie miała żadnego wpływu na to czy podejmie pracę czy nie, ponieważ nie otrzymała zdolności do jej wykonywania, więc pracodawca nie dopuścił skarżącej do jej wykonywania". Zauważyła przy tym, iż brak świadczenia pracy spowodował, że pracodawca nie wypłacił jej wynagrodzenia.

Równocześnie podniosła, że nie mogła również sama rozwiązać stosunku pracy, ze względu na to, że wtedy również nie otrzymałaby zasiłku dla bezrobotnych. Z tych przyczyn oczekiwała na zakończenie sprawy i była przekonana, że spełni wymogi do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych i nie miała świadomości, że okoliczności na które nie miała zupełnie wpływu (tj. czas rozpoznawania odwołania w sprawie zasiłku rehabilitacyjnego) negatywnie wpłyną na wynik sprawy o zasiłek. Z tych względów - w jej ocenie - nie miała możliwości podjęcia innych kroków, które zapewniłyby jej prawo do zasiłku. Sytuacja jej - jak określiła - "de facto zależy od stanowiska pracodawcy. Gdyby pracodawca po upływie 182 dni otrzymywania zasiłku chorobowego wypowiedział umowę bez zachowania terminów wypowiedzenia zgodnie z warunkami wskazanymi w art. 53 § 1 pkt 1 Kp, wtedy otrzymałaby zasiłek dla bezrobotnych, ponieważ byłyby spełnione warunki określone w art. 71 ust 1 lit. a)". Tymczasem - jak stwierdziła - "pracodawca takiego wypowiedzenia nie dokonał, co doprowadziło do powstania niekorzystnej sytuacji dla skarżącej". Przy czym w jej uznaniu "pracodawca nie dokonał takiego wypowiedzenia, najprawdopodobniej z daleko posuniętej ostrożności. Dokonanie takiego wypowiedzenia w sytuacji, gdy nie była rozstrzygnięta sprawa o zasiłek rehabilitacyjny mogło spowodować negatywne konsekwencje dla pracodawcy. Regulacja kodeksu pracy jest jasna i obowiązuje również wtedy, gdy opóźnia się pozytywne rozpoznanie wniosku o zasiłek chorobowy albo o świadczenie rehabilitacyjne. Jeżeli postępowanie o zasiłek trwa dłużej niż podstawowy okres zasiłkowy, to pracodawca podejmuje określone ryzyko naruszenia art. 53 § 1 pkt 1b Kp gdyż może się okazać, że pracownik uzyskuje dalszy zasiłek lub świadczenie rehabilitacyjne, przedłużające okres ochrony przed rozwiązaniem zatrudnienia bez wypowiedzenia. Gdyby pracodawca dokonał wypowiedzenia umowy o pracę bez zachowania terminów wypowiedzenia, a skarżąca otrzymałaby zasiłek rehabilitacyjny, to mogłaby dochodzić stosownego odszkodowania".

Na zakończenie wyraziła pogląd, iż "z niewiadomych" dla niej przyczyn "pracodawca oczekiwał na zakończenie postępowania o przyznanie zasiłku rehabilitacyjnego w sytuacji, gdy można rozwiązać umowę o pracę po upływie 3 miesięcy otrzymywania tego zasiłku, bez zachowania okresu wypowiedzenia". W takiej sytuacji - jak kontynuowała - "nawet przyznanie zasiłku rehabilitacyjnego później, nie rodziłoby żadnych negatywnych konsekwencji dla pracodawcy, a skarżąca cały czas miałaby wymagany okres 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie jako osoba bezrobotna".

Zauważyła przy tym, że z pisma pracodawcy wynika, iż po zakończeniu okresu otrzymywania zasiłku chorobowego w dniach 27-31 października 2015 r. skarżąca miała nieobecność nieusprawiedliwioną. W dniach 01 listopada 2015 - 19 stycznia 2017 r. miała nieobecność usprawiedliwioną niepłatną, w dniach 20 stycznia 2017- 28 sierpnia 2017 r. miała nieobecność nieusprawiedliwioną. Stanowisko pracodawcy jest dla niej zupełnie niezrozumiałe, ponieważ nie wskazano na jakiej podstawie zakwalifikowano poszczególne nieobecności, jako usprawiedliwione, zwłaszcza, że w lutym 2017 r. w czasie nieobecności nieusprawiedliwionej otrzymała skierowanie na badania lekarskie.

Mając to na uwadze wniosła o zwrócenie się właściwego oddziału ZUS o informację czy pracodawca miał obowiązek odprowadzać od skarżącej składki na ubezpieczenie społeczne, a także o zwrócenie się do pracodawcy A Sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. [...] o wyjaśnienie zasad ustalania nieobecności oraz przyczyn nierozwiązania umowy o pracę ze skarżącą w trybie bez wypowiedzenia niezwłocznie po upływie terminów określonych w kodeksie pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie i powtórzył w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślając, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, określając podstawy nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie dopuszczają możliwości uwzględnienia innych okresów (tj. wcześniejszych) niż z okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Obowiązujące przepisy tej ustawy nie przewidują również możliwości uznaniowego przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, w tym z uwagi na jego trudną sytuację materialną. Biorąc pod uwagę przedstawione w zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne i prawne, organ odwoławczy uznał ją za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Legalność proceduralna decyzji oraz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą w ocenie Sądu zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd podziela także stanowisko organów w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na wstępie należy wyraźnie wskazać, że skarżąca zakwestionowała w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia organów jedynie w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia. Spór koncentruje się wokół uznania czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku, jak twierdzi organ, czy też wprost przeciwnie jak wywodzi strona. Niesporne jest w sprawie, że problematyka związana ze statusem osoby bezrobotnej, uregulowana została w - wielokrotnie przytaczanej powyżej - ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta stanowiła podstawę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Toteż organy rozpatrujące kontrolowaną sprawę powinny zatem uwzględniać rozwiązania prawne zawarte w tym akcie, a także stosować się do wymagań proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co też w ocenie Sądu zrealizowały.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, którego normy strona skarżąca interpretuje inaczej aniżeli organ. Zgodnie z nim prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni;

b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;

c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2;

d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia,

h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant,

i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy:

1) zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 i 2270 oraz z 2017 r. poz. 38 i 715);

2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów;

3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;

4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;

5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę;

6) świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157 oraz z 2017 r. poz. 60);

7) pobierania renty rodzinnej, w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tej renty z prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy i wybrano pobieranie renty rodzinnej;

8) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, z późn. zm.);

9) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że przepisy te nie mają charakteru uznaniowego. Podkreślenia wymaga, że skoro art. 71 ust. 1 i ust. 2 ma charakter bezwzględnie obowiązujący toteż nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Wyklucza to możliwości uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do świadczenia (zasiłek dla bezrobotnych) i zaliczenia do stażu zasiłkowego innych niż enumeratywnie w nim wymienione okresy zatrudnienia i innej pracy (działalności) zarobkowej - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2888/16, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Natomiast w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. I OSK 1553/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż art. 71 ust. 1 u.p.z. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. W przywołanym wyroku NSA przyjął taki sposób liczenia okresu 18 miesięcy, że przedział czasowy kończył się w dniu poprzedzającym dzień zarejestrowania jako osoby bezrobotnej. Z kolei podzielając powyższe wywody w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Ol 1011/11 zauważono także, iż ustawodawca nie zezwolił organom administracji na ustalanie omawianego okresu z uwzględnieniem innych okoliczności niż określone w przepisach art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Jedynym wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18 miesięczny termin jest dzień rejestracji w urzędzie pracy. Zatem wskazany okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko do dnia rejestracji. Ustawodawca nie przewidział możliwości doliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku, okresu w którym trwał spór z organem rentowym o ustalenie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy.

Skoro zatem art. 71 ustawy jest przepisem o charakter bezwzględnie obowiązującym nie dającym organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym, to brak jest podstaw do kierowania się względami chociażby natury słusznościowej przy ustaleniu przesłanek w nim ustanowionych w zaistniałym stanie faktycznym. Ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, których strona skarżąca nie spełniła. Mają one charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, niemożność uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak zdaje się oczekuje tego strona skarżąca. Prawo to, zgodnie z wolą ustawodawcy, mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające kryteria przyjęte w ustawie. Podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy nabycie zasiłku, jest zatrudnienie przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskiwanie w tym czasie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

W tym miejscu - z uwagi na stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze - podkreślenia wymaga, że jednoznacznie brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu (...) jeżeli na dzień rejestracji legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni, który przypada w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, nie pozostawia żadnych wątpliwości. Trzeba podkreślić, że organy zatrudnienia nie mogą przyjmować innego, aniżeli określony wyraźnie w ustawie - okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - do ustalenia uprawnień danej osoby do nabycia zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że organy w prowadzonym postępowaniu zobowiązane są ustalić jedynie, czy zaistniały wskazane w ustawie przesłanki przyznania zasiłku, a w razie ich braku nie mogą oceniać przyczyn, dla których wymagane przesłanki się nie ziściły. Treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy jest jasna, zrozumiała i niebudząca wątpliwości. Gramatyczna wykładnia cytowanego przepisu daje podstawę do odczytania i do stosowania go w ten sposób, że organ bada - okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w aspekcie zarówno zatrudnienia, jak i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Toteż w celu rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało ustalić, czy pozostawała ona w zatrudnieniu lub okresach równoważnych przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105. Z uwzględnieniem, że w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Dla właściwego odkodowania tych przesłanek należy wskazać na konieczność łącznego ich spełnienia czyli zarówno pozostawanie w zatrudnieniu jak i osiąganie wynagrodzenia. Brak któregokolwiek z tych elementów (z przypadkami expressis verbis przewidzianymi w ustawie) powoduje brak spełnienia ustawowych warunków do nabycia prawa do zasiłku. Tym samym organ zobowiązany jest do ustalenia zarówno okresu zatrudnienia, jak i osiąganego wynagrodzenia w sposób określony w tym przepisie przy jednoczesnym ustaleniu możliwości zastosowania wobec osoby ubiegającej się o status bezrobotnego z prawem do zasiłku, wynikającego z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia wyjątku od zasady "osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy". Zgodnie bowiem z art. 104a ustawy o promocji zatrudnienia: Pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników powracających z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego w okresie 36 miesięcy począwszy od pierwszego miesiąca po powrocie z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego. Z kolei mocą art. 105 ustawy - Przedsiębiorcy Polskiego Związku Głuchych i Polskiego Związku Niewidomych oraz Związku Ociemniałych Żołnierzy Rzeczypospolitej Polskiej, Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi, Zakład Opieki dla Niewidomych w Laskach oraz zakłady aktywności zawodowej nie opłacają składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała.

Sąd podkreśla, że wyłącznie zaistnienie stanu faktycznego opisanego w tych przepisach powoduje, iż do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia, jest zaliczany okres, w którym pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne, na podstawie art. 104a ustawy o promocji zatrudnienia, nie odprowadzali składek na Fundusz Pracy bądź był z nich zwolniony, mocą art. 105 tej ustawy.

W realiach przedmiotowej sprawy, co wymaga podkreślenia, nie zaistniała żadna z okoliczności stanowiących wyjątek od reguły ustanowionej w art. 71 ust 1 pkt 2 lit. a) ustawy. Nie ulega wątpliwości, że nie tylko strona skarżąca w wymaganym ustawowo okresie: po pierwsze - nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, ale także w żadnej innej wysokości, gdyż - jak wynika z raportu ZUS-U1Prawo - pozostawała bez prawa do wynagrodzenia lub zasiłku, ale i po drugie - nie podlegała obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy.

I jakkolwiek strona pozostawała w zatrudnieniu to brak świadczenia pracy przy nie pozostawaniu przez nią na urlopach wymienionych w art. 104a ustawy spowodował brak kolejnych wymaganych prawem elementów jak: osiąganie wynagrodzenia i opłacanie składek na fundusz pracy, a zarazem wpłynął na jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

W zakresie postępowania dowodowego podkreślenia wymaga, że organ dysponował wszystkimi wymaganymi prawnie dokumentami, w tym urzędowymi z ZUS. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U., poz. 1299 ze zm.), to osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy. Zatem zasadnie organ oparł swe ustalenia na treści ujętych w świadectwie pracy, którego wartości dowodowej strony nie zakwestionowała, a wynika z niego jednoznacznie, iż strona otrzymywała zasiłek chorobowy - w interesującym dla sprawy okresie - od 01 czerwca do 26 października 2015 r. Nadto ustalenia organ poczynił dysponując dokumentacją pozyskaną od ZUS i pracodawcy, z których także wynika, że w interesującym dla sprawy okresie nie odprowadzano składek na fundusz pracy wobec nie świadczenia przez pracownicę pracy i nie pozostawiania przez nią na urlopach określonych w art. 104a u.p.z. Zatem zarzuty skarżącej zakresie postępowania dowodowego już tylko z tego względu nie mogą być uwzględnione.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Sumując, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącą okoliczności związane niejako z sytuacją zdrowotną (osobistą), albowiem dotyczące braku możliwości świadczenia pracy i nie rozwiązania stosunku pracy przed dniem zarejestrowania, aczkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia skarżącej, nie mogły być uwzględnione przez organy, które związane są regulacjami ustawy o promocji zatrudnienia, która takowych przesłanek nie uwzględnia, ale i Sąd z tej to przede wszystkim przyczyny, iż jak to Sąd wyżej zauważył, względy społeczne, czy też sprawiedliwości społecznej Sąd ten nie może brać pod uwagę, jako, że dotyczą one sfery pozaprawnej. Tym samym organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę, a szeroko wskazanych powyżej warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku a tym samym przyznanie racji argumentom strony, co jednakże nie mogło z przyczyn podanych powyżej odnieść oczekiwanego dla niej skutku.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał – jak wykazano wyżej – że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa.

Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.