Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4200/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
Skarżony organ: Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 365/20 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Chorzowie na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy złożenia dokumentacji osobowej i płacowej na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Chorzowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 365/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Chorzowie, uchylił decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy złożenia dokumentacji osobowej i płacowej na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Chorzowie zwrócił się o wszczęcie postępowania w celu zabezpieczenia dokumentacji płacowej [...] Spółdzielni Pracy "[...]" w K., która częściowo znalazła się w posiadaniu Oddziału ZUS w Chorzowie. Dokumentacja została złożona przez J. K. wraz z wnioskiem o ponowne ustalenie kapitału początkowego. Akta zostały zabrane przez J. K. z piwnicy znajdującej się przy ul. [...] w K., w przeszłości wynajmowanej przez Spółdzielnię "[...]". W związku z zamiarem udokumentowania wysokości wynagrodzenia wnioskodawczyni dostarczyła do Oddziału ZUS w Chorzowie listy płac dotyczące wielu osób, których później nie odebrała.

Pismem z dnia 7 lutego 2017 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych stwierdził brak przesłanek do zabezpieczenia dokumentacji wytworzonej przez Spółdzielnię "[...]" poprzez wydanie decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej na przechowanie we wskazanym archiwum państwowym. Jako podmiot właściwy w sprawie zabezpieczenia tej dokumentacji wskazał Krajową Radę Spółdzielczą.

Wnioskiem z dnia 19 października 2018 r. ZUS Oddział w Chorzowie wystąpił do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania złożenia dokumentacji w postaci akt osobowych pracowników, kart wynagrodzeń oraz list płac pozostałych po zlikwidowanej Spółdzielni "[...]" na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym w trybie art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2019 r., poz. 553 ze zm., dalej jako "u.n.z.a."). W uzasadnieniu wniosku ZUS przedstawił ustalenia dotyczące aktualnego stanu organizacyjno-prawnego Spółdzielni, poczynione w wyniku korespondencji z Sądem Rejonowym [...]. Wskazał również, że dokumentacja znajduje się w złym stanie, a zaistnienie przesłanki zagrożenia zniszczenia dokumentacji nie ogranicza się do wpływu czynników atmosferycznych i bezprawnego działania osób trzecich. Poinformował też, że Krajowa Rada Spółdzielcza odmówiła przejęcia dokumentacji. Przychylił się jednocześnie do argumentacji Krajowej Rady Spółdzielczej, że przepisy obligują ten organ do przejmowania dokumentacji Spółdzielni wyłącznie od likwidatora lub syndyka masy upadłości.

Pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej korespondencji, że archiwa państwowe nie są właściwe do zabezpieczania dokumentacji pracowniczej wytworzonej przez spółdzielnie. Wskazał również, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie przejęcia i zabezpieczenia akt Spółdzielni "[...]" w trybie art. 51z ust. 1 u.n.z.a.

Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. ZUS powtórzył żądanie wyrażone we wniosku z dnia 19 października 2018 r., wnosząc o sformułowanie odmowy uwzględnienia wniosku zgodnie z art. 61a k.p.a. oraz o udzielenie informacji o przysługującym środku odwoławczym.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym ze względu na brak uzasadnionych prawnie przesłanek do podjęcia działań w trybie art. 51z u.z.n.a., w tym do wszczęcia postępowania w sprawie, a w konsekwencji wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji Spółdzielni "[...]" we wskazanym archiwum państwowym.

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 744/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r.

Następnie Archiwum Państwowe [...] w dniach 25 i 31 października 2019 r., przeprowadziło ocenę dokumentacji będącej przedmiotem wniosku. Podczas ekspertyzy ustalono, że dokumentację stanowią akta osobowe i płacowe pracowników Spółdzielni "[...]" w K. z lat 1953-1994, z których ok. 10-11 m.b. przechowywanych jest przez J. K., a ok. 2,5 m.b. przez ZUS Oddział w Chorzowie. Stan dokumentacji oceniono jako bardzo zły, a warunki jej przechowywania w obu lokalizacjach jako nieodpowiednie dla akt. Dokumentacja jest nieuporządkowana, stwierdzono jej zawilgocenie, zagrzybienie i uszkodzenie przez owady.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51z ust. 1 u.z.n.a. w związku z art. 104 k.p.a., Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, odmówił złożenia dokumentacji osobowej i płacowej [...] Spółdzielni Pracy "[...]" na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym.

Organ wskazał, że zastosowanie trybu przejęcia dokumentacji osobowej i płacowej, przewidzianego w art. 51z u.z.n.a., wymaga łącznego zaistnienia następujących przesłanek: pracodawca, który wytworzył dokumentację, został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; dokumentacja w miejscu jej obecnego składowania jest zagrożona zniszczeniem, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich; brak jest podstaw prawnych do przekazania dokumentacji innemu podmiotowi na dalsze przechowywanie. Niezaistnienie którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza wydanie decyzji w sprawie złożenia dokumentacji na przechowanie w archiwum państwowym.

Jak wynika z ustaleń ZUS, w tym informacji Sądu Rejonowego [...], Spółdzielnia "[...]" - wpisana do rejestru spółdzielczego nr [...] - do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyła skutecznego wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego i nie została przerejestrowana do tego rejestru. Z powyższych względów, stosownie do treści art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1924), Spółdzielnię "[...]" w K. uznaje się za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Wykreślenie, o którym mowa w powołanym przepisie, dotyczy wykreślenia z dotychczasowego rejestru, tj. z rejestru Spółdzielni i ich związków, a zatem nie można uznać, że została spełniona przesłanka wykreślenia wytwórcy dokumentacji z Krajowego Rejestru Sądowego. Spółdzielnia "[...]" nie została bowiem wykreślona z KRS, gdyż nigdy nie została do niego wpisana. Potwierdził to również ZUS we wniosku z dnia 19 października 2018 r.

Dalej organ wskazał, że ekspertyza dokumentacji wykazała, że dokumentacja przechowywana przez J. K. złożona została na strychu usytuowanym nad pomieszczeniem gospodarczym, poza częścią mieszkalną. Dokumentacja przechowywana jest w workach, złożonych bezpośrednio na podłodze, w skrajnie nieodpowiednich warunkach. Pomieszczenie jest mocno zawilgocone, występują w nim skrajnie różne warunki atmosferyczne. Pozostała część dokumentacji Spółdzielni, będąca w dyspozycji ZUS, przechowywana jest w pudłach umieszczonych na podłodze w garażu, bezpośrednio pod umywalką i w sąsiedztwie instalacji CO. Warunki przechowywania są nieodpowiednie dla akt. Z powyższego wynika, że w obecnym miejscu złożenia dokumentacji Spółdzielni "[...]", ze względu na nieodpowiednie warunki, dokumentacja może być zagrożona zniszczeniem.

Organ zaznaczył, że u.z.n.a. przewiduje odmienny sposób zabezpieczania dokumentacji Spółdzielni niż obowiązujący w przypadku pozostałych pracodawców. Ustawodawca w rozdziale 4a ustawy wyłączył Spółdzielnie i organizacje spółdzielcze spod ogólnych zasad postępowania z dokumentacją osobową i płacową zlikwidowanych pracodawców, osobno regulując kwestie przechowywania wytworzonej przez nie dokumentacji pracowniczej w art. 51ab. Przepis ten ma charakter generalny i nie zawiera wykluczeń oraz wyjątków umożliwiających zobowiązywanie podmiotów innych niż wymienione w nim związki rewizyjne oraz Krajowa Rada Spółdzielcza do przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej zlikwidowanych Spółdzielni. Zatem wydanie decyzji nakazującej złożenie na przechowanie we wskazanym archiwum państwowym dokumentacji osobowej i płacowej wytworzonej przez Spółdzielnię "[...]" stanowiłoby naruszenie art. 51ab u.z.n.a. i skutkowałoby wydatkowaniem środków publicznych bez podstawy prawnej.

Organ powołał również § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych (Dz. U. Nr 47, poz. 248). Wskazał przy tym, że art. 51ab u.z.n.a. oraz przepisy rozporządzenia stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 51z u.z.n.a. i jako takie wyłączają stosowanie tej ostatniej normy w odniesieniu do likwidowanych Spółdzielni.

Zdaniem organu, przyjęcie powoływanej przez ZUS zawężającej interpretacji przepisów rozporządzenia, ograniczającej ich zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy miało miejsce postępowanie likwidacyjne lub upadłościowe, nie może być uznane za uzasadnione. Zgodnie z generalną regulacją art. 51ab u.z.n.a. dokumentacja osobowo-płacowa wytworzona przez zlikwidowaną Spółdzielnię powinna zostać zabezpieczona przez podmiot do tego uprawniony, tj. przez związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą. Brak likwidatora Spółdzielni nie może uzasadniać przenoszenia obciążeń związanych z zabezpieczeniem wytworzonej przez nią dokumentacji na podmiot niewskazany w ustawie jako właściwy do przechowywania akt zlikwidowanych Spółdzielni i organizacji spółdzielczych. Nie można zatem uznać, że w przypadku dokumentacji Spółdzielni "[...]" brak jest podstaw prawnych do przekazania jej innemu podmiotowi do dalszego przechowywania.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że spełniona została jedynie jedna spośród trzech przesłanek wymienionych w art. 51z ust. 1 u.z.n.a. - warunki przechowywania dokumentacji, w miejscach, w których się ona obecnie znajduje, nie spełniają norm przechowywania tego typu akt określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców (Dz. U. Nr 32, poz. 284), przez co dokumentacja może być narażona na zniszczenie. Nie zostały natomiast spełnione pozostałe przesłanki z powołanego przepisu, zatem brak było podstaw do wydania wnioskowanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożył ZUS Oddział w Chorzowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51z ust. 1 i ust. 2 u.z.n.a., zgodnie z którym Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Przed wydaniem powyższej decyzji organ dokonuje oceny dokumentacji w miejscu, w którym się ona znajduje.

Przepis ten reguluje sytuację, w której pracodawca wytworzył podlegającą przechowywaniu przez określony czas dokumentację pracowniczą, a przed upływem tego czasu został wykreślony z rejestru lub ewidencji i nie wywiązał się z obowiązku zapewnienia przechowywania tej dokumentacji do końca przewidzianego przez prawo okresu jej przechowywania. Tym samym regulacja ta odnosi się do wyjątkowej sytuacji, w której pracodawca przed wykreśleniem z rejestru lub ewidencji, a więc w czasie kiedy funkcjonował jeszcze jako podmiot prawa, nie zapewnił dalszego przechowywania wytworzonych dokumentów pracowniczych. W takiej sytuacji przepis ten przewiduje uprawnienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do wydania - w ramach uznania administracyjnego - decyzji nakazującej złożenie dokumentacji wytworzonej przez takiego pracodawcę na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym.

Możliwość wydania takiej decyzji uzależniona jest od kumulatywnego wystąpienia następujących przesłanek: 1) wykreślenia pracodawcy z właściwego rejestru; 2) istnienia zagrożenia zniszczenia dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich; 3) braku podstaw prawnych do przekazania tej dokumentacji innemu podmiotowi do dalszego przechowywania.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż spełniona została druga przesłanka, bowiem ekspertyza przeprowadzona przez Archiwum Państwowe [...] w dniach 25 i 31 października 2019 r. wykazała, że dokumentacja obejmująca akta osobowe i płacowe pracowników Spółdzielni "[...]" w K. z lat 1953-1994 znajduje się w bardzo złym stanie, a warunki jej przechowywania (w obu lokalizacjach) są nieodpowiednie dla akt. Dokumentacja jest nieuporządkowana, stwierdzono jej zawilgocenie, zagrzybienie i uszkodzenie przez owady.

Spór dotyczy natomiast wystąpienia pierwszej i trzeciej przesłanki, przy czym Sąd nie podzielił argumentacji Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki te nie zostały spełnione.

Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego [...] Wydział Gospodarczy KRS z dnia 15 grudnia 2016 r. (KRS RHB L.dz. [...]), [...] Spółdzielnia Pracy "[...]" w K., wpisana do rejestru spółdzielczego nr [...], do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyła skutecznego wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego i nie została przerejestrowana do tego rejestru. Stąd, stosownie do treści art. 9 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS, Spółdzielnię "[...]" [...] uznano za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r., co jest jednoznaczne z ustaniem osobowości prawnej Spółdzielni. Powyższy skutek nastąpił z mocy prawa. W chwili wykreślenia z rejestru Spółdzielnia "[...]" nie posiadała organów uprawnionych do reprezentacji (zarząd, likwidator).

WSA w Warszawie uznał, że jakkolwiek Spółdzielnia "[...]" była wpisana do rejestru spółdzielczego i nie została nigdy zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym, to jednak powinna być traktowana jako podmiot wykreślony z KRS na mocy art. 9 ust. 2a zd. pierwsze ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS. Przepis ten stanowi, że podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Niewątpliwie skutek w postaci wykreślenia Spółdzielni "[...]" z rejestru nastąpił, co przemawia za przyjęciem domniemania prawnego, że omawiana przesłanka z art. 51z ust. 1 u.z.n.a. (wykreślenie pracodawcy z właściwego rejestru) została spełniona.

Odnośnie do trzeciej przesłanki, Sąd wskazał, że podstawą prawną do przechowywania dokumentacji, która uniemożliwia wydanie decyzji określonej w art. 51z ust. 1 u.z.n.a., jest umowa przechowania zawarta przez byłego pracodawcę z przedsiębiorcą uprawnionym do prowadzenia działalności polegającej na przechowywaniu akt osobowo-płacowych. Jeśli taka umowa jest zawarta, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie może podjąć decyzji, o której stanowi powyższy przepis. Takiej decyzji nie można podjąć w szczególności wtedy, gdy po przejęciu akt przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia działalności przechowalniczej lub też został zlikwidowany (vide: M. Konstankiewicz, A. Niewęgłowski, Narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz, WK 2016, uwaga 4 do art. 51z). Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby pracodawca (Spółdzielnia "[...]") zawarł umowę przechowania wytworzonej przez niego dokumentacji pracowniczej.

Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym przepisy art. 51ab u.z.n.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 51z u.z.n.a. i jako takie wyłączają stosowanie tej ostatniej normy w odniesieniu do likwidowanych Spółdzielni.

Zgodnie z art. 51ab u.z.n.a. związki rewizyjne zrzeszające Spółdzielnie oraz Krajowa Rada Spółdzielcza przechowują dokumentację wytworzoną przez zlikwidowane Spółdzielnie i organizacje spółdzielcze w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 129 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r., poz. 1285 ze zm., dalej jako "Prawo spółdzielcze"). Powołany przepis odnosi się do działalności w zakresie przechowywania dokumentacji pracodawców - zlikwidowanych Spółdzielni - przez ww. podmioty w ściśle określonych przypadkach i nie wyłącza stosowania art. 51z ust. 1 u.z.n.a. w sytuacjach nieuregulowanych w ww. przepisach.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 129 Prawa spółdzielczego wydane zostało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych. Przepisy tego rozporządzenia w istotny sposób zawężają obowiązek związku rewizyjnego bądź Krajowej Rady Spółdzielczej przyjęcia dokumentów do ściśle określonych stanów faktycznych wymienionych w tym rozporządzeniu.

Przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że likwidator Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych przechowuje i odpowiednio zabezpiecza księgi i dokumenty tych podmiotów, a po uporządkowaniu tej dokumentacji, stosownie do zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji obowiązujących w danej Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczej, przekazuje: 1) materiały archiwalne - właściwej jednostce państwowej sieci archiwalnej wskazanej decyzją Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, 2) dokumentację niearchiwalną, której okres przechowywania jeszcze nie upłynął - związkowi rewizyjnemu, w którym była zrzeszona Spółdzielnia lub organizacja spółdzielcza, a jeżeli takiego związku nie ma lub w razie jego likwidacji - Krajowej Radzie Spółdzielczej.

Przepisy rozporządzenia stosuje się do przechowywania ksiąg i dokumentów Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych, których wykreślenie z rejestru następuje w trybie art. 133 lub art. 136 Prawa spółdzielczego (§ 4 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 133 Prawa spółdzielczego, jeżeli ze sprawozdania finansowego sporządzonego przez zarząd lub przez likwidatora wynika, że majątek Spółdzielni, która zaprzestała swej działalności, nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Krajowej Rady Spółdzielczej zarządzi wykreślenie Spółdzielni z Krajowego Rejestru Sądowego, zawiadamiając o tym wierzycieli i Krajową Radę Spółdzielczą. W takim wypadku nie przeprowadza się postępowania upadłościowego.

Przepis art. 136 Prawa spółdzielczego stanowi natomiast, że po ukończeniu postępowania upadłościowego syndyk upadłości zgłosi do sądu rejestrowego wniosek o wykreślenie Spółdzielni z Krajowego Rejestru Sądowego.

Treść powołanych wyżej przepisów wskazuje zatem sytuacje, w których związek rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza zobowiązana jest przyjąć lub wskazać podmiot odpowiedzialny za przyjęcie dokumentacji na odpłatne przechowanie, jednocześnie ograniczając ten obowiązek do sytuacji przyjęcia dokumentacji od likwidatora Spółdzielni lub syndyka masy upadłości w toku postępowania likwidacyjnego bądź upadłościowego lub po formalnym ich zakończeniu. Przepisy rozporządzenia nie obligują ww. podmiotów do przyjęcia dokumentacji zlikwidowanej Spółdzielni od innych podmiotów i w innych okolicznościach niż określone w ww. rozporządzeniu.

Jak już wyżej wskazano, do wykreślenia Spółdzielni "[...]" z właściwego rejestru doszło z mocy samego prawa. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie likwidacyjne bądź upadłościowe było prowadzone i zakończone, a w szczególności, aby likwidator bądź syndyk masy upadłości zapewnił dalsze przechowywanie dokumentów pracowniczych Spółdzielni (wskazuje się natomiast, że postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt [...] dla Spółdzielni "[...]" został ustanowiony kurator, którego mandat wygasł - pismo ZUS z dnia 22 listopada 2016 r.). Brak jest zatem podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że przepisy art. 51ab u.z.n.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych, znajdują zastosowanie do omawianego przypadku.

Konkludując WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew stanowisku organu, wszystkie przesłanki z art. 51z ust. 1 u.z.n.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie, że w stosunku do [...] Spółdzielni Pracy "[...]" nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne bądź upadłościowe, co doprowadziło do przyjęcia, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 51ab u.z.n.a. i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych, podczas gdy wnioskodawczyni- J. K. - w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. wskazywała na istnienie likwidatora Spółdzielni i procesie likwidacji, który rozpoczął się w 1994 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji zamiast do oddalenia skargi w całości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 51z ust. 1 u.n.z.a. w związku z art. 9 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że [...] Spółdzielnia Pracy "[...]" powinna być traktowana jako podmiot wykreślony z KRS, w sytuacji gdy była ona wpisana tylko do rejestru spółdzielczego i nigdy nie została zarejestrowana w KRS, co doprowadziło do uznania, że została spełniona przesłanka dotycząca wykreślenia pracodawcy z właściwego rejestru;

b. art. 51ab u.n.z.a. w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane przepisy nie stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 51z ust. 1 u.n.z.a., a co za tym idzie nie wyłączają stosowania tej regulacji do likwidowanych Spółdzielni, w sytuacji gdy w przypadku zlikwidowanych Spółdzielni przepisy u.n.z.a. wskazują podmiot zobowiązany do przejęcia dokumentacji spółdzielczej, tj. związek rewizyjny, w którym była zrzeszona Spółdzielnia lub organizacja spółdzielcza, a jeżeli takiego związku nie ma lub w razie jego likwidacji - Krajową Radę Spółdzielczą - co doprowadziło do uznania, że została spełniona przesłanka dotycząca braku podstaw prawnych do przekazania dokumentacji innemu podmiotowi do dalszego przechowywania;

c. § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych w zw. z art. 51ab u.n.z.a. w zw. z art. 129 Prawa spółdzielczego, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepisy rozporządzenia stosuje się tylko do stanów faktycznych w nim określonych, podczas gdy przepisy rozporządzenia dotyczą wszystkich zlikwidowanych Spółdzielni i organizacji spółdzielczych, a więc nie tylko Spółdzielni, których wykreślenie z rejestru następuje w trybie art. 133 lub art. 136 Prawa spółdzielczego , co doprowadziło do przyjęcia, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS Oddział w Chorzowie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnie podniósł, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na to, że w stosunku do [...] Spółdzielni Pracy "[...]" w K. toczyło się postępowanie likwidacyjne lub upadłościowe. W tym zakresie to sam skarżący kasacyjnie jako organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne, nie zbadał, czy oświadczenie J. K. z dnia 20 lutego 2017 r., w którym dzieli się ona jedynie wiedzą zdobytą od osób, u których była przechowywana dokumentacja, jest poparte odpowiednimi dowodami. Tymczasem organ sam uznał, że w tym zakresie podstawowe znaczenie posiadają informacje otrzymane od Sądu Rejonowego [...], z których wynika, że Spółdzielnia - wpisana do rejestru spółdzielczego nr [...] - do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyła skutecznego wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego i nie została przerejestrowana do tego rejestru. Z powyższych względów, stosownie do treści art. 9 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS, została wykreślona z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r., tracąc tym samym osobowość prawną. Skutek powyższy nastąpił z mocy prawa, a Sąd Rejestrowy nie wydaje w tym przedmiocie potwierdzającego ten stan faktyczny i prawny postanowienia. W aktach sprawy brak jest natomiast innych dokumentów wskazujących, że Spółdzielnia "[...]" znajdowała się w stanie likwidacji lub upadłości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że one również są nieuprawnione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że obowiązek przejęcia na odpłatne przechowywanie dokumentacji spółdzielczej przez Krajową Radę Spółdzielczą lub związek rewizyjny powstaje w przypadku przejęcia dokumentacji od likwidatora lub syndyka masy upadłości w toku postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego lub po ich formalnym zakończeniu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.n.a. narodowy zasób archiwalny służy nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli. Celem utworzenia narodowego zasobu archiwalnego jest zatem stworzenie odpowiedniej infrastruktury potrzebnej dla zgromadzenia danych, które będą udostępniane jak najszerzej obywatelom - także w celu załatwiania spraw ich dotyczących. Stąd została utworzona sieć archiwów państwowych, do których mają powszechny dostęp obywatele. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.z.n.a. z chwilą trwałego zaprzestania działalności przez jednostkę organizacyjną, zobowiązaną do prowadzenia dokumentacji materiały archiwalne stają się własnością Państwa, wchodzą do państwowego zasobu archiwalnego i podlegają przekazaniu do właściwej jednostki państwowej sieci archiwalnej wskazanej decyzją Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Wskazuje się, że "funkcją instytucji ustawowego rozszerzenia się zakresu państwowego zasobu archiwalnego jest określenie losu ewidencjonowanego materiału archiwalnego, w sytuacji gdy jego zarządca przestałby istnieć. Chodzi o to, aby przed ustaniem działalności jednostki organizacyjnej zarządzającej archiwaliami archiwalia te nie zostały uszkodzone, czy wręcz zniszczone w toku skomplikowanych procedur związanych z likwidacją. W zamyśle prawodawcy archiwalia powinny stać się przedmiotem pieczy państwa oraz zostać powierzone w zarząd właściwym instytucjom. Ratio legis art. 44 u.n.z.a. to jednak nie tylko ochrona archiwaliów przed uszkodzeniem czy zniszczeniem. Ustawodawca chroni również przed tzw. rozproszeniem materiałów archiwalnych, czyli podziałem całości archiwalnej, jaką stanowi zespół archiwalny, pomiędzy wielu właścicieli lub innych posiadaczy." (A. Niewęgłowski [w:] M. Konstankiewicz, A. Niewęgłowski, Narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz, Warszawa 2016, art. 44). U.z.n.a. wprowadza zatem zasadę, że w przypadku likwidacji jednostki organizacyjnej reguła jest przejęcie jej archiwów przez państwo i włączenie ich do narodowego zasobu archiwalnego. Od tej zasady istnieją wyjątki, a jeden z nich dotyczy dokumentacji likwidowanych Spółdzielni. Jednak wyjątek taki jako odstępstwo od podstawowej wyrażonej w art. 44 u.z.n.a. zasady - nie powinien być interpretowany w sposób rozszerzający. W tym zakresie reguły przekazywania archiwaliów likwidowanych Spółdzielni statuuje art. 51ab w zw. z art. 129 Prawa spółdzielczego i przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych. Przypomnieć należy, że art. 129 Prawa spółdzielczego znajduje się w dziale XII tej ustawy zatytułowanym "Likwidacja Spółdzielni", a więc zawierającym rozwiązania dotyczące prowadzonego w sformalizowany sposób na podstawie Prawa spółdzielczego procesu likwidacji tego rodzaju podmiotów gospodarczych. Oznacza to, że związki rewizyjne zrzeszające Spółdzielnie oraz Krajowa Rada Spółdzielcza przechowują dokumentację wytworzoną przez Spółdzielnię tylko wtedy, gdy nastąpiła jej likwidacja w trybie określonym przez przepisy działu XII Prawa spółdzielczego lub na co wskazuje § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych Spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych, a więc gdy nastąpiło wykreślenie Spółdzielni w trybie przewidzianym przez przepisy działu XIII Prawa spółdzielczego czyli upadłościowym. Natomiast w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie została udowodniona, a faktyczna likwidacja Spółdzielni "[...]" nastąpiła wskutek działania przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS, a zatem nie jest to sytuacja przewidziana w art. 51ab u.z.n.a., co oznacza, że należy zastosować ogólną zasadę określoną w art. 44 ust. 1 u.z.n.a. w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 51z ust. 1 u.z.n.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.