Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1220/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 6, 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 448/15 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 11 maja 2015 r. nr ... w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 448/15, oddalił skargę R. D. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 11 maja 2015 r. nr ... w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

decyzją nr ... z dnia 11 maja 2015 r. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (zwany dalej w skrócie DPWIS), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, z późn. zm.) oraz § 8 ust. 1 i 4 w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869) w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 maja 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 662), jak również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. D. od decyzji Nr ... Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej w skrócie PPIS) z dnia 12 grudnia 2014 r. o braku podstaw stwierdzenia choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne (poz. 1 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych) - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, że R. D., pracował w narażeniu zawodowym na szkodliwe działanie substancji chemicznych od 1997 r. do 2001 r. na stanowiskach robotnika magazynowego, pomocnika galwanizera i galwanizera.

Dnia 9 maja 2005 r. skarżący zgłosił podejrzenie choroby zawodowej do PPIS który wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W toku postępowania administracyjnego skarżący R. D. był kilkakrotnie kierowany na badania lekarskie do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.

W orzeczeniach lekarskich ww. jednostek medycyny pracy nr ... r. z dnia 14 lutego 2006 r., nr ... z dnia 2 czerwca 2006 r., orzeczeniu lekarskim z 20 lipca 2009 r., opinii uzupełniającej z dnia 16 lipca 2012 r. znak ... do orzeczenia lekarskiego, opinii uzupełniającej z dnia 26 lutego 2013 r. do orzeczenia lekarskiego, opinii uzupełniającej z dnia 28 stycznia 2015 r. do orzeczenia lekarskiego; opinii uzupełniającej z dnia 27 marca 2015 r. znak ... do orzeczenia lekarskiego, właściwe medyczne jednostki lekarskie wyraźnie stwierdzały, że po przeprowadzeniu badań skarżącego, ocenie jego stanu zdrowia, środowiska pracy i dołączanej przez skarżącego dokumentacji medycznej, należy stwierdzić brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej - zatrucia kwasami: siarkowym, azotowym, chromowym, solnym, wodorotlenkiem sodu, związkami: chromu, niklu, cynku, kadmu, miedzi, rozpuszczalnikami organicznymi i cyjankami.

W orzeczeniach tych stwierdzano, że nie rozpoznano u pacjenta (skarżącego) przewlekłej obturacyjnej choroby płuc, przedziurawienia przegrody nosa, nadwrażliwości na chrom czy nikiel, które mogłyby być w przypadku R. D. związane z warunkami pracy. Skarżący zaprzeczył, by doszło kiedykolwiek do wypadku w pracy pod postacią ostrego zatrucia substancjami chemicznymi. Nie stwierdzono z wysokim prawdopodobieństwem, że to czynnik zawodowy był przyczyną uszkodzenia układu nerwowego i wątroby u skarżącego.

W toku kilkakrotnie prowadzonego postępowania administracyjnego, przeprowadzono postępowanie związane z uzupełnieniem materiałów o archiwalne badania epidemiologiczne i na ich podstawie D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy rozpoznał w orzeczeniu lekarskim nr ... z dnia 24 marca 2011 r. u skarżącego chorobę zawodową w postaci zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne (poz. 1 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że na podstawie przeprowadzonych badań rozpoznano u pacjenta objawy przewlekłego uszkodzenia ośrodkowego i obwodowego układu nerwowego z obrazem klinicznie odpowiadającym objawom przewlekłego zatrucia cyjanowodorem i trójchloroetylenem – zespół otępienny i polineurotopatia czuciowa (przy braku obciążenia cukrzycą) i na podstawie wyników pomiarów środowiska pracy w galwanizerni zakładu "I." we W. stwierdzono przekroczenia krotności NDS dla cyjanowodoru od 2,9 do 3,4 i trójchloroetylenu od 1,3 do 4,9 latach 1977-1992, kiedy pacjent był w tym zakładzie zatrudniony (1970-1997). To pozwoliło na ustalenie, że z wysokim prawdopodobieństwem przyczyną obecnego stanu klinicznego pacjenta jest narażenie na czynniki szkodliwe występujące w przeszłości w jego środowisku pracy, tj. cyjanowodór i trójchloroetylen przekraczające normatywy higieniczne.

Organy inspekcji sanitarnej wobec takiego stanowiska Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy zwróciły się do Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie opinii w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego.

Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w uzupełniających opiniach do orzeczenia lekarskiego nr ... stwierdził, że wprawdzie w latach 1977-1992 występowały na niektórych stanowiskach przekroczenia normatywnych dopuszczalnych stężeń dla cyjanowodoru (krotność 2.69-3,4) oraz trójchloroetylenu (1,3-4,9), ale po 1992 r. już takiego przekroczenia nie było i nie potwierdzono narażenia skarżącego na czynniki szkodliwe w stężeniach ponadnormatywnych. W przypadku jednostki chorobowej takiej, jaką są zatrucia ostre czy przewlekłe nie można pomijać normatywów higienicznych i zakładać, że wystarczy tylko stwierdzenie styczności z czynnikiem szkodliwym, bowiem samo pojęcie zatrucia łączy się ściśle z dawką lub stężeniem określonej substancji szkodliwej uznanym za toksyczne, obraz kliniczny i przebieg choroby w tym wypadku jest przewidywalny i zależy od wielkości narażenia. Zgodnie z kryteriami zamieszczonymi w aktualnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych w przypadku zatrucia przewlekłego lub jego następstw wywołanego przez substancje chemiczne nie określa się dokładnie czasu, w którym wystąpienie objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Czas ten jest zależny od rodzaju substancji, jej dystrybucji w organizmie, biotransformacji i wydalania z organizmu. Zarówno trójchloroetylen jak i cyjanowodór nie ulegają kumulacji, a produkty ich metabolizmu szybko ulegają wydaleniu z organizmu, zatem potencjalne obawy zatrucia pojawiają się w bezpośrednim związku czasowym z narażeniem, dotyczy to również ewentualnych mikrouszkodzeń, które mogą się kumulować przy narażeniu przewlekłym na toksyczne stężenia substancji szkodliwych, ale tylko w czasie tego narażenia. Objawy chorobowe ujawniające się dopiero po ustaniu narażenia na powyższe czynniki toksyczne nie mogą być z taką ekspozycją łączone.

Zaznaczono także, że przy wydawaniu negatywnego orzeczenia dane o narażeniu zawodowym były jednym z powodów - ale nie jedynym - stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Drugim istotnym powodem był brak wykazania w przeprowadzonych podczas obserwacji klinicznej badaniach dodatkowych i konsultacjach specjalistycznych potencjalnych skutków zdrowotnych narażenia zawodowego uwzględniającego m.in. rozpuszczalniki i cyjanki, co przedstawiono w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego ("w badaniu neurologicznym nie stwierdzono zmian w obrębie ośrodkowego i obwodowego układu nerwowego, które mogłyby być następstwem zawodowego narażenia na związki chemiczne", "w badaniach laboratoryjnych nie stwierdzono niedokrwistości, zaburzeń w układzie krzepnięcia ani biochemicznych cech uszkodzenia narządów miąższowych, które byłyby wynikiem narażenia zawodowego"). Analiza dokumentacji medycznej z okresu pracy zawodowej również nie wskazuje, aby w okresie narażenia zawodowego na stężenia czynników szkodliwych występowały u badanego objawy sugerujące zatrucie. W badaniach profilaktycznych z roku 1998 i 1999 nie stwierdzono przeciwwskazań zdrowotnych do pracy w zawodzie galwanizera.

W swoich opiniach Instytut Medycyny Pracy podkreślał także, że z konsultacji neurologicznej przeprowadzonej podczas hospitalizacji skarżącego w tym Instytucie jednoznacznie wynika, że u badanego nie stwierdzono objawów uszkodzenia ośrodkowego układu nerkowego o obrazie encefalopatii toksycznej, a jedynie organiczne zaburzenia lękowe - na podstawie badania psychiatrycznego i psychologicznego. Nie łączono także z narażeniem zawodowym stwierdzanych w EMG niewielkich zaburzeń o charakterze polineuropatii czuciowej (dyskretne zwolnienie przewodnictwa czuciowego w prawym nerwie pośrodkowym oraz niewielkie zwolnienie przewodnictwa czuciowego w obu nerwach łydkowych), są one najpewniej następstwem zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa (zespoły korzeniowe). Taką interpretację potwierdza opis badania EMG z 9 listopada 2005 r. Pracowni E. we W., z którego wynika, że zmiany korzeniowe szyjne i obustronne lędźwiowe-krzyżowe z zaznaczonymi cechami polineuropatii, głównie czuciowej należy łączyć ze zmianami korzeniowymi w obrębie kręgosłupa.

Fakt występowania u pacjenta nadciśnienia tętniczego i wyraźnych zaburzeń gospodarki lipidowej (hipercholesterolemia i hipertriglicerydemia) wskazuje na procesy miażdżycowe. Czynniki naczyniowe, zmiany w kręgach szyjnych powodujące niedokrwienie mózgu, zmiany miażdżycowe w naczyniach są jedną z częstszych przyczyn zespołów psychoorganicznych.

PPIS mając rozbieżne stanowisko co do wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej, wystąpił do Konsultanta krajowego w dziedzinie medycyny pracy o zajęcie wiążącego stanowiska co do tej okoliczności. Konsultant krajowy w opinii z dnia 16 października 2014 r. stwierdził, że diagnostyka różnicowa zawarta w opinii uzupełniającej Instytutu Medycyny Pracy w sposób wyczerpujący uzasadnia brak podstaw do rozpoznania u R. D. choroby zawodowej - zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne. Konsultant krajowy przytoczył argumenty mające wskazywać za brakiem podstaw do uznania istnienia u skarżącego choroby zawodowej (brak stwierdzenia objawów uszkodzenia ośrodkowego układu nerwowego o obrazie encefalopatii toksycznej, a jedynie organiczne zaburzenia lękowe - na podstawie badania psychiatrycznego i psychologicznego; brak łączenia z narażeniem zawodowym stwierdzanych w EMG niewielkich zaburzeń o charakterze polineuropatii czuciowej (dyskretne zwolnienie przewodnictwa czuciowego w prawym nerwie pośrodkowym oraz niewielkie zwolnienie przewodnictwa czuciowego w obu nerwach łydkowych, które są następstwem zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa (zespoły korzeniowe).

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dnia 12 grudnia 2014 r. PPIS wydał decyzję nr ... o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne (poz. 1 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) u pana R. D..

Od powyższej decyzji odwołał się R. D. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem i złożył opinię wydaną przez biegłych Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 czerwca 2008 r. specjalistę psychologa klinicznego i specjalistę z zakresu psychiatrii oraz zaświadczenie z dnia 11 maja 2011r. wydane przez specjalistę neurologa. W ww. dokumentach podnoszone są kwestie medyczne, w tym podnoszony jest negatywny wpływ (zwłaszcza dla sprawności obwodowego układu nerwowego - OUN) i skutki przewlekłego narażenia zawodowego na szkodliwości chemiczne oraz postawiono rozpoznanie toksycznego uszkodzenia ośrodkowego i obwodowego układu nerwowego.

W toku prowadzenia postępowania odwoławczego DPWIS po analizie odwołania z dnia 22 czerwca 2014 r. i załączonej opinii z 2008 r. i zaświadczenia z 2011 r. ustalił, że załączone dokumenty nie były wcześniej dołączane do akt sprawy, stąd dnia 21 stycznia 2015 r. skierował sprawę do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. celem wyjaśnienia czy ww. dokumenty z 2008 r. i 2011 r. były znane w toku prowadzonego postępowania diagnostyczno- orzeczniczego, a jeśli nie: to o zapoznanie się z nimi i ponowne przeanalizowanie niniejszej sprawy oraz wydanie wiążącej opinii uzupełniającej do orzeczenia lekarskiego nr ... z dnia 26 lutego 2013 r. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., z uwzględnieniem odwołania z dnia 22 grudniach 2014 r.

W odpowiedzi z dnia 28 stycznia 2015 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydał opinię uzupełniającą do orzeczenia lekarskiego nr ... i poinformował, że podtrzymuje w pełni stanowisko wyrażone w wydanym w przedmiotowej sprawie orzeczeniu lekarskim nr ... o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u R. D. oraz w opiniach uzupełniających do ww. orzeczenia z dnia 16 lipca 2012 r. i 22 lutego 2013 r.

W tym stanie sprawy DWPIS po przeanalizowaniu całości zgromadzonej dokumentacji stwierdził, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego muszą być spełnione łącznie, jak to wynika w art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, trzy warunki:

1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych,

2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy albo sposobem wykonywania pracy,

3) wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych musi nastąpić w okresie ustalonym w załączniku do ww. rozporządzenia.

W przypadku R. D. wymienione powyżej warunki stwierdzenia choroby zawodowej nie zostały spełnione. Jednostka orzecznicza drugiego stopnia diagnostycznego nie rozpoznała choroby zawodowej pod postacią ostrego albo przewlekłego zatrucia lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne u R. D. i takie samo stanowisko zajął Konsultant krajowy.

Odnosząc się do załączonych do odwołania opinii medycznych organ odwoławczy przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Upoważnieni do orzekania w sprawach chorób zawodowych lekarze stwierdzili, że treść tych opinii nie może stanowić podstawy do zmiany zapadłego rozstrzygnięcia tzn. brak jest podstaw do uznania, że obserwowane u R. D. zmiany są następstwem ekspozycji zawodowej. Lekarz wydający orzeczenie lekarskie musi (zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych) spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, a dołączone przez skarżącego opinie nie pochodziły od takich lekarzy.

W tej sprawie upoważnieni lekarze stwierdzili u R. D. zmiany niecharakterystyczne, które mogą być efektem samoistnego procesu miażdżycowego toczącego się w naczyniach krwionośnych ośrodkowego układu nerwowego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. D. wniósł o:

1) stwierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym przez DPWIS w sprawie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z naruszeniem prawa,

2) stwierdzenie, że błędne decyzje wydawane byłby z naruszeniem prawa na niekorzyść skarżącego, co wywarło istotny wpływ na orzecznictwo lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.,

3) unieważnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił i w uzasadnieniu uznał skargę za bezzasadną.

Sąd ten wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, a regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu z 2009 r. w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów K.p.a. Warunkiem uznania choroby za chorobę zawodową musi być uwzględnienie aspektu formalnego, materialnego i kompetencyjnego. Elementem formalnym jest określony przez ustawodawcę wykaz chorób zawodowych - tylko choroba zawarta w wykazie może być uznana za chorobę zawodową, element materialny polega na ustaleniu związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a wystąpieniem choroby, element kompetencyjny jest równoznaczny z dyrektywą, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest wyłącznie lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w uprawnionej jednostce medycznej. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające subiektywne przekonanie strony o wpływie wykonywanej przez nią pracy na powstanie schorzenia ujętego w wykazie chorób zawodowych, lecz konieczne jest rozpoznanie choroby zawodowej, zgodnie z regułami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne, zatrudnionego w jednej z uprawnionych jednostek orzeczniczych.

Sąd stwierdził, że wprawdzie D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. orzeczeniem z dnia 24 marca 2011 r. powiązał stan kliniczny skarżącego z warunkami pracy i rozpoznała chorobę zawodową - ostre albo przewlekłe zatrucia lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, to jednak jednostka orzecznicza drugiego stopnia diagnostycznego; tj. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznał choroby zawodowej pod postacią zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne u skarżącego i wydał uzupełnione dnia 26 lutego 2013 r. orzeczenie lekarskie nr ... o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (poz. 1) oraz cztery opinie uzupełniające z dnia 16 lipca 2012 r. 22 lutego 2013 r. 28 stycznia 2015 r. i 27 marca 2015 r. Z powodu rozbieżnych orzeczeń lekarskich, sprawa była rozpatrywana przez Konsultanta krajowego w dziedzinie medycyny pracy, który dnia 16 października 2014 r. wydał wiążącą opinię w przedmiotowej sprawie i uznał, że diagnostyka różnicowa zawarta w opinii uzupełniającej Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w sposób wyczerpujący uzasadnia brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u R. D..

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że wszelkie wątpliwości pojawiające się na tle rozpoznawanej sprawy zostały wyjaśnione, a organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w tym w szczególności rozpatrzył każdy zgłoszony przez skarżącego wniosek dowodowy. W świetle całokształtu materiału dowodowego organ w przekonujący sposób wyjaśnił, dlaczego odmówił mocy dowodowej treści orzeczenia lekarskiego nr ... D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. z dnia 24 marca 2011 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne u skarżącego. Orzeczenia lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. uzupełnione przez wyjaśnienia przedstawione na żądanie organu odpowiadają prawu, spełniają warunki formalne, zostały, należycie i wyczerpująco uzasadnione, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenia oparto na analizie pełnego stanu faktycznego: na analizie narażenia zawodowego, dostępnej dokumentacji medycznej oraz przeprowadzonych badaniach specjalistycznych. Wbrew twierdzeniu skarżącego orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości, są jednoznaczne i konkretne, zawierają argumentację odpowiadającą zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Wobec tego Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych orzeczeń i nie dopatrzył się uchybień w ustaleniach wskazanej placówki medycznej.

Każde orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny medycznej dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i jeżeli nie dysponują przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się R. D. zaskarżając go do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art 151 P.p.s.a przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. ze względu na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz odmowę mocy dowodowej treści orzeczenia lekarskiego nr ... D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. z dnia 24 marca 2011 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe łub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne u skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji przepisów art. 6 i art. 8 K.p.a. tj. zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i związanej z nią zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, ze względu na niewystarczające wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy jednostkami orzeczniczymi, do których skarżący został skierowany w celu rozpoznania choroby zawodowej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie zarzutów w niej sformułowanych zmierzająca w ocenie strony do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszeniu przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że prawidłowa, według strony skarżącej, ocena postępowania administracyjnego powinna skutkować uznaniem, że w tej sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Tego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz odmowę uznania mocy dowodowej treści orzeczenia lekarskiego nr ... z 24 marca 2011 r. rozpoznającej chorobę zawodowa skarżącego kasacyjnie.

Zarzut ten nie jest zasadny już z tego powodu, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie nie można skutecznie zarzucić wadliwości i twierdzić, że Sąd ten winien uwzględnić skargę, gdyż organy ustaliły stan faktyczny niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Stan faktyczny sprawy odzwierciedla przeprowadzone przez organy postępowanie w zakresie narażenia skarżącego na powstanie choroby zawodowej i jej rozpoznania przez właściwe jednostki medyczne.

Zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z art. 2352 Kodeksu pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367).

W postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej ustala się w których zakładach pracy występowało narażenie zawodowe. Samo przekroczenie dopuszczalnych norm nie obliguje do uznania, że dany pracownik lub były pracownik zachorował na chorobę zawodową i to nawet wówczas, gdy dana osoba zachorowała i objawy choroby przypominają jedną z chorób zawartych w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie jest wyłączona i taka możliwość, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia mimo przekroczenia dopuszczalnych norm określonych substancji, jeżeli z bezspornie zebranego materiału dowodowego wynika, że warunki pracy, środowisko pracy lub sposób wykonywania pracy nie był przyczyną powstania danej choroby lub też nie można stwierdzić wysokiego stopnia prawdopodobieństwa powstania choroby od czynników związanych ze środowiskiem pracy.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Takiej oceny dokumentacji lekarskiej dokonują wyspecjalizowane lekarskie jednostki orzecznicze w postaci wojewódzkich ośrodków medycyny pracy i instytutów medycyny pracy.

Jak trafnie wskazał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, organy inspekcji sanitarnej nie mają prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej (§ 5 rozporządzenia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono jednolity pogląd, że orzeczenia lekarskie jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1872/13; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 108/03, opub. w LEX nr 160259).

Należy przy tym podkreślić, że to nie organy inspekcji sanitarnej (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny) dokonały w tej sprawie oceny braku wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej, ale właściwe jednostki służby zdrowia w wydanych przez nie orzeczeniach lekarskich. Wynika to z istoty postępowania w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym to jednostki medyczne wydają orzeczenia posiadając specjalistyczną wiedzę o zagrożeniach zawodowych, przebiegu i charakterze pracy. Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jest niewystarczający do wydania decyzji, może – stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Począwszy od orzeczenia lekarskiego nr ... D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, wielokrotnie organy inspekcji sanitarnej zwracały się do jednostek służby zdrowia właściwych w sprawach rozpoznania chorób zawodowych do ponawiania oceny stanu zdrowia skarżącego i ustalenia, czy są podstawy do rozpoznania objawów choroby zawodowej u skarżącego. Za każdym razem organy inspekcji sanitarnej albo same dostrzegały jakieś wątpliwości uzasadniające ponowienie czynności dowodowych bądź też na skutek przedłożenia przez skarżącego dodatkowej dokumentacji medycznej zwracały się o dodatkowe ustalenia medyczne.

Także z urzędu organ inspekcji sanitarnej drugiej instancji przeprowadził w 2010 r. dodatkowe postępowanie dowodowe na podstawie którego ustalił, że są archiwalne wyniki analiz toksykologicznych powietrza w galwanizerii zakładu "I.", między innymi z 1977 r. i 1992 r. Te analizy wykazały przekroczenie emisji niektórych substancji chemicznych. Na tej podstawie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził w orzeczeniu lekarskim nr ..., że u skarżącego rozpoznano chorobę zawodową. Jak wynika przy tym z akt sprawy, orzeczenie lekarskie nr ... z dnia 24 marca 2011 r. D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy było przedmiotem wszechstronnej i dogłębnej analizy. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. po wydaniu ww. orzeczenia kilkakrotnie wydawał opinie (będące w istocie uzupełniającymi orzeczeniami lekarskimi), w których analizował czynniki środowiskowe, narażenie skarżącego na występujące w miejscu pracy substancje, dodatkową dokumentację medyczną (w tym przedkładaną przez skarżącego), archiwalną dokumentację toksykologiczną i stwierdzał, że stan zdrowia skarżącego nie został spowodowany działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy

Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wprost stwierdził, że samo przekroczenie wartości niektórych substancji w środowisku pracy skarżącego nie stanowiło samoistnej podstawy ustalenia wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej. Jak wynika z tych stanowisk, które prawidłowo oceniły organy inspekcji sanitarnej a następnie Sąd pierwszej instancji, przekroczenie norm dotyczyło takich szkodliwych czynników jak trójchloroetylen i cyjanowodór i skończyło się najpóźniej w 1992 r. Te zaś substancje nie ulegają kumulacji w organizmie i wywołują od razu reakcję organizmu (np. objawy zatrucia). Tym samym skoro od 1993 do 2005 r. skarżący nie zgłaszał takich objawów, a przy tym potwierdzał, że w czasie pracy (do końca grudnia 2001 r.) nigdy nie zatruł się i nie wskazuje na jakiekolwiek wówczas objawy zatrucia, to trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można przyjąć, że istnieje związek pomiędzy warunkami i środowiskiem pracy skarżącego a chorobą zawodową wymienioną w pkt 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Ponadto, co także ma znaczenie w tej sprawie, Konsultant krajowy w opinii z dnia 16 października 2014 r. także jednoznacznie stwierdził, że opinie uzupełniające Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w sposób wyczerpujący uzasadniają brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej w postaci zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając w tej sprawie organom brak uwzględnienia opinii lekarskich przedłożonych przez skarżącego, tj. opinii biegłych (specjalisty psychologa klinicznego i specjalisty z zakresu psychiatrii) Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 czerwca 2008 r. i zaświadczenia specjalisty neurologa z dnia 11 maja 2011 r. Te dokumenty medyczne były przekazane jednostkom medycznym służby zdrowia (D. Wojewódzkiego Ośrodkowi Medycyny Pracy we W. i Instytutowi Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.) i były oceniane w toku procedury medycznej obejmującej rozpoznawanie o skarżącego objawów choroby zawodowej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że prawidłowym jest stanowisko organów administracji sanitarnej, które uznały za ww. instytucjami służby zdrowia w zakresie chorób zawodowych, że podstawowe znaczenie mają przede wszystkim orzeczenia lekarzy zatrudnionych w ww. jednostkach, a nie jakiekolwiek zaświadczenia lekarskie wystawione także i przez tych lekarzy, którzy nie mają uprawnień do stwierdzania wystąpienia objawów chorób zawodowych. Trafnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, bo to z tych przepisów wynika, jakie kwalifikacje mają mieć lekarze uprawnieni do orzekania w zakresie wystąpienia chorób zawodowych i co jest uwzględniane w procedurze medycznej badania istnienia choroby zawodowej. Przepisy te nie zostały w tej sprawie naruszone.

Nie jest zasadny także i drugi zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na braku dostrzeżenia naruszenia przez organy administracyjne w tej sprawie art. 6 i art. 8 K.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie to naruszenie miałoby polegać na braku wyjaśniania wątpliwości na korzyść skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok nie potwierdza zasadności tego zarzutu. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że wbrew art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie stwierdził naruszenia przez organy administracji zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów administracji. W tej sprawie nie naruszono zasady legalności, ponieważ tak wyrok Sądu pierwszej instancji, jak i rozpoznawane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zapadły zgodnie z obowiązującym prawem. Sam skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym, jaki to przepis został naruszony przez organy administracyjne.

Także zarzut naruszenia zasady budowania zaufania do organów administracji nie jest trafny. W tej sprawie organy inspekcji sanitarnej każdorazowo kierowały wnioski do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy lub Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, jeżeli tylko pojawiała się dodatkowa dokumentacja medyczna (w tym także przedkładana przez skarżącego) bądź ustalano dodatkowe okoliczności jak np. archiwalne wyniki analiz toksykologicznych. Na tym właśnie polegało w tej sprawie budowanie zaufania do organu administracyjnego, który podejmował na wniosek i z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie wątpliwości. Tak również należy rozumieć zwrócenie się przez organ inspekcji sanitarnej do Konsultanta krajowego o zajęcie stanowiska w przedmiocie trafności orzeczeń lekarskich i zaistnienia u skarżącego choroby zawodowej.

W tej sprawie nie została także naruszona zasada zakazująca interpretowania wątpliwości na niekorzyść pracownika.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, którym dysponowały organy obu instancji trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy te dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa i nie miały podstaw do stwierdzenia, że z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem charakteru, sposobu wykonywania pracy i zagrożeń substancjami chemicznymi, można było stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem, że u skarżącego powinna być rozpoznana choroba zawodowa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Właściwym do rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie ustanowionego z urzędu będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.