Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 878/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie : WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2004r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. K. kwotę 455,-(czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 1. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) w związku z art. 16 oraz 22 ust. 2 pkt l, 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku – skarżącego - Pana R. K. z dnia [...] grudnia 2004 r. (uzupełnionego pismami z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz z dnia [...] lutego 2005 r.), postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. cofającą skarżącemu koncesję udzieloną, w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął koncesję z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], udzieloną Panu R. K., prowadzącemu działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: "R.", w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Ustalono, że w dniach [...]-[...] lipca 2004 r. upoważnieni przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], przeprowadzili kontrolę działalności gospodarczej skarżącego prowadzonej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Przeprowadzona kontrola wykazała w ocenie organu nieprawidłowości, które dały podstawę do podjęcia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji

Powodem cofnięcia koncesji było ujawnienie w prowadzonej działalności gospodarczej nieprawidłowości takich jak:

1. Realizacja usługi zabezpieczania imprezy masowej "[...]", która odbyła się w dniach [...]-[...] maja 2004 r. na [...] przy ulicy [...] w [...], z wykorzystaniem pracowników, którzy nie odbyli przeszkolenia dla członków służb porządkowych, zgodnie z wymogiem przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobu ich działania (Dz.U. Nr 113, poz. 986). Takie działanie przedsiębiorcy ma związek z bezpieczeństwem obywateli i uzasadniało, przyjęcie stanowiska, iż spełniona została przesłanka do cofnięcia koncesji, określona w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. o ochronie osób i mienia.

2. Niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. l pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Przedsiębiorca nie prowadził dokumentacji, o której mowa w wydanym na podstawie art. 19 ust. 2 tejże ustawy, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458), tzn. rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umowy. Okazany kontrolującym wykaz pracowników nie spełniał w ocenie organu wymogów cytowanego wyżej rozporządzenia (brak informacji dotyczącej numeru i stopnia licencji) oraz zawierał nieaktualne dane. Taki stan zdaniem organu uzasadniał pogląd, iż przedsiębiorca w sposób rażący naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określone w ustawie o ochronie osób i mienia i tym samym spełniona została przesłanka do cofnięcia koncesji określona w art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

3. Niewykonanie zaleceń wzywających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas wcześniejszej kontroli, dotyczących braku stosownej dokumentacji, do czego przedsiębiorca został zobowiązany pismem z dnia [...]września 1999 r., co w ocenie organu stanowi zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt l ustawy o ochronie osób i mienia, podstawę do cofnięcia koncesji.

W ocenie organu przedsiębiorca, który podejmuje się realizacji usługi ochrony imprezy masowej ma bezwzględny obowiązek stosowania nie tylko przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, która określa ramy uprawnień i obowiązków firmy realizującej zadania ochrony, ale także innych przepisów, w tym także postanowień ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2001 r. , Nr 120, poz. 1298 z późn. zm.) która w sposób szczegółowy wyznacza obowiązki przedsiębiorcy realizującemu taką usługę. Zdaniem organu, ze względu na ewentualność wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń w trakcie trwania imprezy masowej, na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek spełnienia dodatkowych wymogów, które mogą przeciwdziałać ewentualnym nieprzewidzianym wypadkom. Jednym z takich wymogów jest obowiązek stosownego przeszkolenia pracowników. Program takiego szkolenia obejmuje schematy konkretnych zachowań pracownika ochrony w sytuacjach, które zagrażają nie tylko porządkowi publicznemu, ale także życiu samych pracowników oraz innych obywateli. Organ wskazał, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku przeszkolenie pracowników i tym samym pracownicy nie byli przygotowani do realizacji zadań ochrony w trakcie trwania imprezy masowej o nazwie "[...]". Tragiczne wydarzenia, które miały miejsce podczas trwania tej imprezy masowej, uzasadniają stanowisko, iż odpowiednie przygotowanie pracowników realizujących zadnia ochrony pozwoliłoby uniknąć lub ograniczyć skutki wydarzeń. Pan R. K. zawierając z organizatorem umowę dotyczącą ochrony imprezy, a następnie powierzając zadania ochrony osobom nieprzygotowanym naraził zdrowie i życie tych pracowników oraz zdrowie i życie osób uczestniczących w imprezie.

Organ wskazał, że jednym z podstawowych obowiązków przedsiębiorcy posiadającego koncesje w zakresie usług ochrony osób i mienia jest wymóg posiadania stosownej dokumentacji. Na przedmiotową dokumentację składa się rejestr zawartych umów, księgi realizacji poszczególnych umów oraz wykaz zatrudnionych pracowników. Zawarte w tej dokumentacji informacje odzwierciedlają prowadzoną działalność gospodarczą i tym samym pozwalają ocenić jej prawidłowość. Jej brak w ocenie organu stanowi poważne naruszenie przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, które skutkuje cofnięciem koncesji.

Zdaniem organu przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 1999 r. kontrola stwierdziła brak przedmiotowej dokumentacji. W odpowiedzi na przesłane zalecenia pokontrolne Pan R. K. stwierdził, iż dokumentacja została zaprowadzona, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w stwierdzonym podczas ostatniej kontroli stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia z dnia [...] grudnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji o cofnięciu koncesji, oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na oparciu decyzji wyłącznie na części dowodów zebranych w sprawie, pominięciu istotnych faktów i dowodów, mylną ocenę zebranych dowodów, naruszenie przepisów ustaw: o ochronie osób i mienia oraz o bezpieczeństwie imprez masowych, polegające na mylnej interpretacji przepisów wyżej wymienionych ustaw. Zarzucając powyższe wskazał, że argumenty organu, iż zatrudnieni przy zabezpieczaniu imprezy masowej "[...]", pracownicy nie odbyli przeszkolenia dla członków służb porządkowych, zgodnie z wymogiem przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków ich działania są mylne i oparte na błędnej wykładni i zastosowaniu przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych nie znajdują zastosowania w przypadku imprezy o nazwie "[...]" na [...]". Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. l ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, przepisów ustawy nie stosuje się do imprez masowych nieodpłatnych organizowanych na terenach zamkniętych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości oraz ministrów właściwych: do spraw wewnętrznych, do spraw oświaty i wychowania, do spraw szkolnictwa wyższego oraz do spraw kultury fizycznej i sportu, jeżeli jednostki te są organizatorami imprezy masowej w rozumieniu niniejszej ustawy. Natomiast terenem zamkniętym w myśl art. 3 pkt 5 przedmiotowej ustawy, ilekroć jest mowa o terenie zamkniętym, należy przez to rozumieć teren zamknięty w rozumieniu prawa budowlanego oraz teren będący, w trwałym zarządzie jednostek podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Sprawiedliwości oraz ministrów właściwych: do spraw wewnętrznych, do spraw oświaty i wychowania, do spraw szkolnictwa wyższego oraz do spraw kultury fizycznej i sportu.

Powołując się na treść art. 3a przedmiotowej ustawy, iż nie są imprezami masowymi w rozumieniu niniejszej ustawy, imprezy odbywające się w teatrach, operach, operetkach, filharmoniach, kinach, muzeach, bibliotekach, domach kultury i galeriach sztuki, a także imprezy organizowane w placówkach oświatowych, imprezy sportowe organizowane wyłącznie dla sportowców niepełnosprawnych, imprezy organizowane w ramach współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży oraz imprezy rekreacyjne. Zdaniem skarżącego impreza o nazwie "[...]" była imprezą rekreacyjną, więc spełniała przesłankę art. 3a ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, która powoduje niepodleganie rygorom tej ustawy. Ponadto, impreza miała charakter nieodpłatny i została zorganizowana na terenie zamkniętym w rozumieniu wyżej cytowanej ustawy przez jednostkę organizacyjną podległą, podporządkowaną i nadzorowaną przez ministra właściwego do spraw oświaty na terenie pozostającym w trwałym zarządzie takiej jednostki. Organizatorem imprezy była Uczelniana Rada Samorządu Studenckiego Uniwersytetu [...], która zawarła ze Stroną umowę na ochronę fizyczną osiedla "[...]" w okresie od [...] maja 2004 r. godz. 1.00 do [...] maja tego roku godz. 12.00. Przedmiotem zabezpieczenia miały być scena główna, scena boczna oraz pomieszczenia Uniwersytetu [...] wchodzące w skład osiedla oraz ochrona wjazdów na osiedla. Wspomniana Rada jest podległa, podporządkowana i nadzorowana przez Uniwersytet [...], który podlega ministrowi do spraw szkolnictwa wyższego, zatem Rada także podlega ministrowi, tym samym organizatorem imprezy był podmiot, o jakim mowa w art. 2 ust. l ustawy " O bezpieczeństwie imprez masowych".

Zdaniem skarżącego "[...]", odbywały się na terenie Osiedla Studenckiego "[...]", które jest w trwałym zarządzie Uniwersytetu [...] i Uniwersytetu Medycznego w [...] i jest terenem zamkniętym w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 5 ustawy "O bezpieczeństwie imprez masowych". Wobec powyższego zdaniem skarżącego przedmiotowa impreza masowa o nazwie "[...]" spełniała wszystkie przesłanki wymagane ustawą "O bezpieczeństwie imprez masowych", powodujące niestosowanie w jej przypadku rygorów zawartych w ustawie. Należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów ustawy "O bezpieczeństwem imprez masowych" oraz stosownego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. są w przedmiotowym przypadku bezpodstawne i nie dotyczą firmy "R.", nie można zatem na ich podstawie cofnąć koncesji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy "O ochronie osób i mienia" oraz stosownego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r., wskazał, że zalecenia wzywające do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas wcześniejszych kontroli, dotyczące braku stosownej dokumentacji, zostały pismem z dnia [...] września 1999 r. usunięte. Kopia tego pisma stanowi załącznik do wniosku. Przedsiębiorca w chwili kontroli posiadał stosowny wykaz zawartych umów na ochronę mienia i osób wraz ze stosowną księgą ich realizacji, czy też rozwiązania. Kontrolujący funkcjonariusze Policji mieli faktycznie zastrzeżenia jedynie, co do formy tego rejestru i tej księgi. Twierdzili, że powinien on być prowadzony na urzędowym formularzu, ale nie wskazali podstawy prawnej dla takiej formy, ani nie przedstawili wzoru takiego rejestru oraz księgi i nie poinformowali, gdzie taki wzór się znajduje.

Zdaniem skarżącego, w sposób jednoznaczny potwierdzono kwalifikacje przedsiębiorcy do ochrony imprez nie podlegających rygorom ustawy "O bezpieczeństwie imprez masowych".

Zdaniem skarżącego postawione w decyzji zarzuty są bezzasadne i nie mają żadnych podstaw faktycznych ani prawnych. Decyzja stanowi próbę obciążenia odpowiedzialnością przedsiębiorcę za fatalne skutki działań [...] Policji. Działania pracowników Strony były całkowicie zgodne z prawem, a zakres ich działań był zgodny z zawartą umową.

Organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem obowiązującego w trakcie trwania imprezy masowej "[...]" przepisu art. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych: "Przepisów ustawy nie stosuje się do imprez masowych nieodpłatnych organizowanych na terenach zamkniętych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez: Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości oraz ministrów właściwych do spraw kultury fizycznej i sportu, jeżeli jednostki te są organizatorami imprezy masowej w rozumieniu niniejszej ustawy". Tak sformułowany przepis wskazuje zatem, iż aby daną imprezę masową wyłączyć spod działania przedmiotowej ustawy, muszą zaistnieć łącznie wzmiankowane wyżej przesłanki. Definiując pojęcie teren zamknięty, przepis art. 3 pkt ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych organ odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), która z kolei wskazuje w przepisie art. 3 pkt 15, iż gdy jest mowa o terenie zamkniętym "należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego". Przepis art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) stanowi, iż przez tereny zamknięte należy rozumieć tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Takiego przymiotu z pewnością nie ma teren osiedla studenckiego i tym samym w przypadku imprezy masowej odbywającej się na jego terenie nie można wyłączyć stosowania ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, na co powołuje się skarżący.

Wskazano, że organizatorem imprezy nie były władze Uczelni, lecz samorząd studencki, w stosunku do którego właściwy minister nie posiada cytowanych kompetencji. Przepis art. 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, wyraźnie stwierdza, iż organizatorem imprezy ma być jednostka podporządkowana, podległa lub nadzorowana przez właściwego ministra, będąca jednocześnie trwałym zarządcą terenu zamkniętego. Zarządcą osiedla studenckiego są władze właściwej Uczelni, które nie były organizatorem imprezy "[...]". Samorządy studenckie, na co wskazuje określenie "samorząd" są jednostkami działającymi niezależnie w oparciu o swój regulamin oraz w granicach prawa i określonych kompetencji. Minister właściwy do spraw oświaty oraz właściwa Uczelnia może jedynie w stosunku do nich sprawować pewne funkcje nadzorcze, w żadnym jednak razie nie można mówić o podległości czy podporządkowaniu. Kwestia związana z działalnością samorządów i organizacji studenckich została unormowana w dziale V rozdział 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.), gdzie wyraźnie wskazano na "samorządowy" charakter działalności takich organizacji.

Zdaniem organu nie można uznać stwierdzenia, iż impreza "[...]", w myśl przepisu art. 3a ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, nie jest imprezą masową. W przedmiotowej ustawie nie wyjaśniono pojęcia rekreacji, należy więc sięgnąć do innych regulacji prawnych, w tym do ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 81, poz. 889 z późn zm.). W tej ustawie zawarto definicję tzw. rekreacji ruchowej, która jest formą aktywności fizycznej, podejmowaną dla wypoczynku i odnowy sił psychofizycznych. W ocenie organu przez imprezę rekreacyjną należy rozumieć, imprezę o charakterze sportowym, nie zaś imprezę typowo rozrywkową, jaką są [...], której głównym punktem programu były koncerty muzyczne. Za takim charakterem tej imprezy przemawia również sporządzony przez przedsiębiorcę plan ochrony oraz umowa zawarta z Uczelnianą Radą Samorządu Studenckiego Uniwersytetu [...].

Zdaniem organu koncesyjnego, Pan R. K., podjął się ochrony imprezy masowej, na co wskazuje umowa z dnia [...] marca 2004 r., zawarta z Uczelnianą Radą Samorządu Studenckiego Uniwersytetu [...]. W § 5 tej umowy zawarto stwierdzenie, iż "Firma "R." posiada uprawnienia w przedmiocie zabezpieczenia imprez masowych (...)". Taka klauzula jednoznacznie wskazuje, iż przystąpiono do realizacji umowy z pełną świadomością o jej charakterze, co powinno również znaleźć odzwierciedlenie w przestrzeganiu obowiązujących w tym zakresie przepisów. Odbycie wymaganego szkolenia przez część zatrudnionych pracowników po ujawnieniu tej nieprawidłowości przez kontrolujących nie zmienia faktu, iż pracownicy ochrony, którym powierzono realizacje umowy, nie mieli w trakcie trwania imprezy masowej, odpowiedniego przygotowania, co uzasadnia twierdzenie, iż mogło to mieć wpływ na przebieg wydarzeń w trakcie obchodów [...] w [...] i tym samym stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli, co stanowi zgodnie z przepisem art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia przesłankę do cofnięcia koncesji.

Pismem z dnia [...] września 1999 r. organ koncesyjny wezwał Pana R. K. do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas przeprowadzonej wówczas kontroli. Nieprawidłowości dotyczyły m.in. braku stosownej dokumentacji. Przedsiębiorca pismem z dnia [...] września 1999 r. poinformował organ koncesyjny, iż wykonał w trybie natychmiastowym wszystkie zalecenia. Ostania kontrola, przeprowadzona w dniach [...]-[...] lipca 2004 r. wykazała, iż wymagana dokumentacja nie jest jednak prowadzona. Samo pismo, informujące o wykonaniu zaleceń, nie może być potraktowane jako ich wykonanie.

Zdaniem organu niejasne są twierdzenia wnioskodawcy, iż taka dokumentacja była prowadzona, jej forma nie odpowiadała tylko urzędowym formularzom. Na pytanie kontrolujących, czy prowadzony jest rejestr zawartych umów, Pan R. K. nie udzielił twierdzącej odpowiedzi wskazując, iż prowadzone są jedynie tzw. księgi obiektowe. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku pytania dotyczącego ksiąg realizacji umowy, w odpowiedzi na które przedsiębiorca wyjaśnił, iż umowy z kontrahentami zawarto w książkach obiektowych. Jedynym dokumentem, który okazano kontrolującym w pierwszym dniu kontroli był wykaz pracowników, który nie spełniał wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, nie uwzględniono w nim także wszystkich zatrudnionych pracowników. W kolejnym dniu kontroli okazano kontrolującym zeszyty zatytułowane: "Książka realizacji umów" oraz "Rejestr zawartych umów".

Zdaniem organu wymagana dokumentacja powinna być prowadzona na bieżąco oraz zawierać wszystkie dane wymagane przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia. Powinna być również przechowywana w siedzibie przedsiębiorcy oraz okazana na żądanie kontrolujących. Jej brak w pierwszym dniu kontroli oraz pisemne oświadczenia przedsiębiorcy, uzasadniają twierdzenie, iż do dnia kontroli nie prowadzono rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umowy, natomiast przedstawione w kolejnym dniu kontroli dokumenty zostały założone w trakcie czynności kontrolnych. Przedstawione w kolejnym dniu kontroli dokumenty tj. "Rejestr zawartych umów oraz "Książka realizacji umów" nie spełniają wymagań rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r., które nie wprowadza żadnego formularza, wymienia jednak enumeratywnie wymagane informacje. Dołączenie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wymaganej dokumentacji potwierdza jedynie, iż do czasu rozpoczęcia czynności kontrolnych nie była ona prowadzona, a jej założenie po ujawnianiu takiej nieprawidłowości nie może wpłynąć na zmianę decyzji w sprawie cofnięcia koncesji.

Zdaniem organu dokonane przez organ koncesyjny ustalenia wskazują, iż działalność gospodarcza prowadzona przez Pana R. K. w sposób rażący naruszyła przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz ustawy o ochronie osób i mienia, co uzasadnia wydanie decyzji o cofnięciu koncesji

W skardze do Sądu skarżący wskazał, że umowa z dnia [...] marca 2004 r. zawarta pomiędzy Uczelnianą Radą Samorządu Studenckiego Uniwersytetu [...], a Biurem Ochrony "R." w § 2 wyraźnie stwierdza, iż przedmiotem zabezpieczenia będzie scena główna, scena boczna, pomieszczenia Uniwersytetu [...] wchodzące w skład osiedla oraz ochrona wjazdów na osiedla. Punkt drugi § 2 określił liczbę pracowników ochrony przy każdej ze scen oraz ilość osób do ochrony pozostałych obiektów i posterunków stałych. Przewidziano również patrole piesze. Z powierzonych zadań ochrony "R." znakomicie się wywiązało. Podniósł, że zachowania pracowników "R." w trakcie zdarzenia z dnia [...] maja 2004 r. nie były bierne, bowiem zabezpieczali oni wejścia do akademików uniemożliwiając wtargnięcie osób nieuprawnionych. Ujęli również dwóch uczestników zamieszek. Prokuratura [...] nie widziała w niczym zaniedbań ze strony "R." i niepodjęte zostało żadne postępowanie prokuratorskie.

Wskazał, że z opisu usytuowania osiedla studenckiego, gdzie odbywały się obchody [...], i w związku z takim położeniem przedmiotowego osiedla nie mógł się podjąć i nie podjął się ochrony całego terenu osiedla w czasie trwania imprezy. Umowa dotyczyła wyłącznie ochrony wejść do poszczególnych domów studenckich, gdzie pracownicy "R." mieli wspomagać personel tam zatrudniony.

W uzasadnieniu decyzji cofającej koncesję, co podnosi dalej skarżący, zarzucono przedsiębiorcy iż, "realizacja usługi zabezpieczania imprezy masowej [...] odbyła się z wykorzystaniem pracowników, którzy nie odbyli przeszkolenie dla członków służb porządkowych". MSWiA powołało się na przepis § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej. Wskazuje, że "R." nigdy nie było organizatorem jakiejkolwiek imprezy masowej.

Odwołując się do powyższego wskazał, że ochrona sceny głównej, sceny bocznej oraz budynków Uniwersytetu [...] znajdujących się na osiedlu nie może być w żaden sposób określana ochroną imprezy masowej. Jeżeli ochrona schodów na scenę, na której występuje zgodnie z programem zespół "[...]" ma oznaczać ochronę imprezy masowej, to jak twierdzi skarżący, wnosi on aby przedłożono stosowną opinię prawną w tym przedmiocie. "R." było świadome, że występ popularnego wśród młodzieży zespołu "[...]" i "[...]" może spowodować próby dostania się na scenę osób niepożądanych i dlatego wyznaczyło tak liczną ekipę do ochrony stosownych wejść. Pozostałe imprezy jakie miały miejsce w trakcie [...] na osiedlu studenckim przy ulicy [...] lub w innych miejscach w mieście czy na uczelni nie były w żaden sposób związane z "R.". W takim przypadku zarzut dotyczący zabezpieczenia czegoś co jest pojęciem abstrakcyjnym, jest zdaniem skarżącego bezpodstawny i cofnięcie koncesji winno być natychmiast uchylone.

Zarzut nieprowadzenia dokumentacji działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia nie jest w ocenie skarżącego słuszny. Usunięcie w trakcie kontroli małych usterek nie zasługuje na stwierdzenie, iż przedsiębiorca w sposób rażący naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Użycie stwierdzenia o rażącym sposobie dowodzi o braku obiektywizmu w ocenie sytuacji przez Departament Zezwoleń i Koncesji MSWiA. Skarżący stwierdził następnie, iż całkowicie nie podziela zdania o niewykonaniu zaleceń wzywających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas wcześniejszej kontroli dotyczących braku stosownej dokumentacji. Odpowiednie sprawozdanie zostało sporządzone przez Pana R. K. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, i nie może on ponosić odpowiedzialności za wewnętrzny obieg korespondencji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Strona zarzuca organowi koncesyjnemu brak obiektywizmu, przytaczając jednocześnie wypowiedź Rzecznika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z maja 2004 r., w której stwierdza, co wskazano powyżej, iż podjęte czynności kontrolne nie stwierdziły, aby działania pracowników ochrony firmy "R." naruszyły obwiązujące przepisy prawa w sposób uzasadniający cofnięcie koncesji.

Powołując się na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wskazując, że powodem cofnięcia przedmiotowej koncesji było ujawnienie w prowadzonej działalności gospodarczej nieprawidłowości takich jak:

1. Realizacja usługi zabezpieczania imprezy masowej "[...]", która odbyła się w dniach [...]-[...] maja 2004 r. na Osiedlu Studenckim przy ulicy [...] w [...], z wykorzystaniem pracowników, którzy nie odbyli przeszkolenia dla członków służb porządkowych, zgodnie z wymogiem przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobu ich działania (Dz. U. Nr 113, póz. 986). Takie działanie przedsiębiorcy stworzyło zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli i tym samym uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż spełniona została przesłanka do cofnięcia koncesji, określona w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. o ochronie osób i mienia.

2. Niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. l pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Przedsiębiorca nie prowadził dokumentacji, o której mowa w wydanym na podstawie art. 19 ust. 2 tejże ustawy, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, póz. 458), tzn. rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umowy. Okazany kontrolującym wykaz pracowników nie spełniał wymogów cytowanego wyżej rozporządzenia (brak informacji dotyczącej numeru i stopnia licencji) oraz zawierał nieaktualne dane. Taki stan wskazuje, iż przedsiębiorca w sposób rażący naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określone w ustawie o ochronie osób i mienia i tym samym spełniona została przesłanka do cofnięcia koncesji określona w art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

3. Niewykonanie zaleceń wzywających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas wcześniejszej kontroli, dotyczących braku stosownej dokumentacji, do czego przedsiębiorca został zobowiązany pismem z dnia [...] września 1999 r., co zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt l ustawy o ochronie osób i mienia stanowi podstawę do cofnięcia koncesji.

Stosownie do wymogu określonego w art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, organ koncesyjny, przed wydaniem decyzji, wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy koncesji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaopiniował negatywnie działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącego. Na powyższe postanowienie nie złożono zażalenia do Komendanta Głównego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. organ koncesyjny zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, informując jednocześnie o prawie zapoznania się oraz wypowiedzenia w sprawie zgromadzonych materiałów. Pan R. K. nie skorzystał z przysługującego mu z prawa zapoznania się oraz wypowiedzenia w sprawie zgromadzonych materiałów.

W takim stanie rzeczy, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. organ koncesyjny cofnął przedsiębiorcy koncesję nr [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2004r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ocena argumentów wskazanych przez wnioskodawcę, nie dała organowi koncesyjnemu podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. i tym samym decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] utrzymano decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że "[...]", które odbywały się w dniach [...]-[...] maja 2004 r. na Osiedlu Studenckim przy ulicy [...] w [...] były imprezą masową w rozumieniu ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Prawidłowo także organ odrzucił argumenty strony i wykazał, że do opisanego stanu faktycznego nie można zastosować wyłączenia określonego w przepisie art. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Zgodnie z powołanym przepisem, przepisów ustawy nie stosuje się do imprez masowych nieodpłatnych organizowanych na terenach zamkniętych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez: Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości oraz ministrów właściwych do spraw kultury fizycznej i sportu, jeżeli jednostki te są organizatorami imprezy masowej w rozumieniu niniejszej ustawy. Tak sformułowany przepis wskazuje, iż aby daną imprezę masową wyłączyć spod działania przedmiotowej ustawy, muszą zaistnieć łącznie wzmiankowane wyżej przesłanki. Definiując pojęcie teren zamknięty, przepis art. 3 pkt ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych organ odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), która z kolei wskazuje w przepisie art. 3 pkt 15, iż gdy jest mowa o terenie zamkniętym "należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego". Przepis art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) stanowi, iż przez tereny zamknięte należy rozumieć tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Takiego przymiotu nie ma teren osiedla studenckiego i tym samym w przypadku imprezy masowej odbywającej się na jego terenie nie można wyłączyć stosowania ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, na co powołuje się skarżący. Zarządcą osiedla studenckiego są władze właściwej Uczelni, które nie były organizatorem imprezy "[...]". Organizatorem imprezy nie były władze Uczelni, lecz samorząd studencki. Przepis art. 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, wyraźnie stwierdza, iż organizatorem imprezy ma być jednostka podporządkowana, podległa lub nadzorowana przez właściwego ministra, będąca jednocześnie trwałym zarządcą terenu zamkniętego. Samorząd studencki nie jest jednostką podporządkowaną, o której mowa w wyżej. Minister właściwy do spraw oświaty oraz właściwa Uczelnia może jedynie w stosunku do nich sprawować pewne funkcje nadzorcze, w żadnym jednak razie nie można mówić o podległości czy podporządkowaniu.

Słuszne są twierdzenia organu, że nie można uznać, iż impreza "[...]", w myśl przepisu art. 3a ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, nie jest imprezą masową. Inne regulacje prawne, ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 81, poz. 889 z późn zm.) zawiera definicję tzw. rekreacji ruchowej, która jest formą aktywności fizycznej, podejmowaną dla wypoczynku i odnowy sił psychofizycznych. Przedmiotowa impreza była imprezą typowo rozrywkową, a głównym punktem programu były koncerty muzyczne.

W ocenie Sądu bezzasadne są twierdzenia skarżącego, iż to nie on był organizatorem imprezy bowiem przepis § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej nakłada obowiązek na służby porządkowe organizatora imprezy.

Orzekając w niniejszej sprawie organ przyjął, że realizacja usługi zabezpieczania imprezy masowej "[...]", która odbyła się w dniach [...]-[...] maja 2004 r. na Osiedlu Studenckim przy ulicy [...] w [...], z wykorzystaniem pracowników, którzy nie odbyli przeszkolenia dla członków służb porządkowych, zgodnie z wymogiem przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobu ich działania (Dz. U. Nr 113, poz. 986). Takie działanie przedsiębiorcy stworzyło zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli i tym samym uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż spełniona została przesłanka do cofnięcia koncesji, określona w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. o ochronie osób i mienia. Zdaniem organu koncesyjnego, Pan R. K., podjął się ochrony imprezy masowej, na co wskazuje umowa z dnia [...] marca 2004 r., zawarta z Uczelnianą Radą Samorządu Studenckiego Uniwersytetu [...]. W § 5 tej umowy zawarto stwierdzenie, iż "Firma "R." posiada uprawnienia w przedmiocie zabezpieczenia imprez masowych (...)". Taka klauzula jednoznacznie wskazuje, iż przystąpiono do realizacji umowy z pełną świadomością o jej charakterze, co powinno również znaleźć odzwierciedlenie w przestrzeganiu obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wobec czego skarżący zawierając z organizatorem umowę dotyczącą ochrony imprezy, a następnie powierzając zadania ochrony osobom nieprzygotowanym naraził zdrowie i życie tych pracowników oraz zdrowie i życie osób uczestniczących w imprezie. Argumenty organu w tym zakresie nie są przekonujące. Umowa z dnia [...] marca 2004 r. zawarta pomiędzy Uczelnianą Radą Samorządu Studenckiego Uniwersytetu [...], a "R." w § 2 wyraźnie stwierdza, iż przedmiotem zabezpieczenia będzie scena główna, scena boczna, pomieszczenia Uniwersytetu [...] wchodzące w skład osiedla oraz ochrona wjazdów na osiedla. Punkt drugi § 2 określił liczbę pracowników ochrony przy każdej ze scen oraz ilość osób do ochrony pozostałych obiektów i posterunków stałych. Przewidziano również patrole piesze.

Z przedmiotowej umowy a także zeznań skarżącego i całości dokumentów wynika, że zakres ochrony był znacznie węższy niż to przyjmuje organ. W tym stanie rzeczy organ winien wyjaśnić czy wobec tak fragmentarycznej ochrony możliwe jest postawienie zarzutu wykorzystania pracowników, którzy nie odbyli przeszkolenia dla członków służb porządkowych, zgodnie z wymogiem przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie wymogów, jakie powinny spełniać służby porządkowe organizatora imprezy masowej w zakresie wyszkolenia i wyposażenia, oraz szczegółowych warunków i sposobu ich działania. Wyjaśnienie tej okoliczności jest konieczne w sytuacji gdy w okolicach ochranianych obiektów nie doszło jak wynika z akt sprawy do interwencji służb porządkowych. Z tego też powodu słuszne jest twierdzenie strony, iż pozostałe imprezy jakie miały miejsce w trakcie [...]na osiedlu studenckim przy ulicy [...] lub w innych miejscach w mieście czy na uczelni nie były w żaden sposób związane z "R.".

Niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. l pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Przedsiębiorca nie prowadził dokumentacji, o której mowa w wydanym na podstawie art. 19 ust. 2 tejże ustawy, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, póz. 458), tzn. rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umowy. Okazany kontrolującym wykaz pracowników nie spełniał wymogów cytowanego wyżej rozporządzenia (brak informacji dotyczącej numeru i stopnia licencji) oraz zawierał nieaktualne dane. Taki stan wskazuje, iż przedsiębiorca w sposób rażący naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określone w ustawie o ochronie osób i mienia i tym samym spełniona została przesłanka do cofnięcia koncesji określona w art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Niewykonanie zaleceń wzywających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas wcześniejszej kontroli, dotyczących braku stosownej dokumentacji, do czego przedsiębiorca został zobowiązany pismem z dnia [...] września 1999 r., co zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt l ustawy o ochronie osób i mienia stanowi podstawę do cofnięcia koncesji.

Działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności. Podmiot taki uczestniczy on de facto w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Przedsiębiorcy, którzy uzyskali koncesję na wykonywanie usług ochrony osób i mienia, usługi te wykonują posługując się pracownikami ochrony, którzy w określonych w ustawie sytuacjach mają prawo m.in. do stosowania środków przymusu bezpośredniego oraz użycia broni palnej. Dlatego działalność ta podlega wszechstronnej kontroli pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Znalazło to wyraz w przepisach rozdziału 4 ustawy - Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz kontrola tej działalności. Art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. Ust. 2 tego przepisu zawiera upoważnienie dla Ministra MSWiA do określenia w drodze rozporządzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2. W oparciu o to upoważnienie Minister MSWiA wydał ww. rozporządzenie z 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Stosownie do § 2 tego rozporządzenia przedsiębiorca obowiązany jest prowadzić:

1) aktualny wykaz zatrudnionych pracowników ochrony;

2) w zakresie zawieranych i realizowanych umów:

a) rejestr zawartych umów;

b) księgę realizacji umowy, wraz z udokumentowanym w formie oddzielnego protokołu szczegółowym opisem okoliczności użycia przez pracownika ochrony środka przymusu bezpośredniego lub broni palnej.

Dalsze przepisy rozporządzenia określają dokładnie, jakie informacje powinny być zamieszczone w ww. wykazie pracowników ochrony, rejestrze zawartych umów i księdze realizacji umowy (§ 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia). W § 4 rozporządzenia przewidziano, że dokumentacja ta prowadzona jest w formie pisemnej. W oparciu o te informacje - gromadzone w przepisanej formie - organ koncesyjny może ustalić m.in., czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prowadzona profesjonalnie, czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę. Jest to o tyle istotne, gdyż niejednokrotnie chodzi w niej o życie, zdrowie, wolność lub mienie dużej wartości.

Prawidłowo prowadzona dokumentacja jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. Z uwagi na znaczenie ww. dokumentacji od podmiotu, który otrzymał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących problematykę jej prowadzenia i przechowywania. Daje temu wyraz ww. ustawa o ochronie osób i mienia kategorycznie formułująca przepis określający sankcję w postaci cofnięcia koncesji na prowadzenie tej działalności, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków w tym względzie. Użycie w art. 22 ust. 1 ustawy sformułowania koncesję "cofa się", jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje m.in. obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy (w tym obowiązków określonych w cytowanym wyżej pkt 2 tego przepisu, które są przedmiotem tej sprawy), oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu koncesji, jeżeli zachodzi przesłanka cofnięcia wymieniona w tym przepisie. Stwierdzając taką przesłankę organ nie ma swobody działania co do treści rozstrzygnięcia, gdyż związany jest normą prawną nakazującą mu cofnięcie koncesji, która to norma nie zezwala na żadne luzy interpretacyjne. W szczególności brak warunków prawnych, żeby oceniać i uwzględniać stopień uchybień bądź zakres odstępstw od przewidzianej przepisami formy prowadzenia i przechowywania dokumentacji - wobec bezwzględnego charakteru uregulowań przedmiotowej materii omówionymi wyżej przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie oraz w granicach ustawowego upoważnienia, rozporządzenia wykonawczego. W kontekście tych przepisów można mówić tylko o dokumentacji zgodnej lub niezgodnej z przepisami prawa, z tym że niezgodność obwarowana została sankcją cofnięcia koncesji.

W ocenie Sądu zarzut nieprowadzenia dokumentacji działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia nie został wykazany.

Faktem wynikającym z akt administracyjnych jest okoliczność, że pytanie kontrolujących, czy prowadzony jest rejestr zawartych umów, Pan R. K. nie udzielił twierdzącej odpowiedzi wskazując, iż prowadzone są jedynie tzw. księgi obiektowe. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku pytania dotyczącego ksiąg realizacji umowy, w odpowiedzi na które przedsiębiorca wyjaśnił, iż umowy z kontrahentami zawarto w książkach obiektowych.

W następnym dniu kontroli skarżący okazał kontrolującym żądane dokumenty. Przedstawione w kolejnym dniu kontroli dokumenty tj. "Rejestr zawartych umów oraz "Książka realizacji umów" nie spełniają w ocenie organu wymagań rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r., które nie wprowadza żadnego formularza, wymienia jednak enumeratywnie wymagane informacje.

Podtrzymując argumentację organ nie wskazał konkretnie jakie zarzuty czyni przedłożonej dokumentacji. Okoliczność ta wymaga dokładnego wyjaśnienia, aby możliwe było na dalszych etapach postępowania stwierdzenie, czy przedsiębiorca w sposób rażący naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Dopiero takie stwierdzenie stanowi podstawę do cofnięcia koncesji.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, cofająca skarżącemu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145§ 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.