Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 657/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 1 i art 22 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: par 10 i 14 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., Delegatura w T. w przedmiocie włączenia budynku do ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., Delegatura w T. w przedmiocie włączenia do ewidencji zabytków budynku w B. przy [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., Delegatura w T. na rzecz A. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków domu drewnianego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...], przy [...], w miejscowości B., gm. L. G., sygn. akt: [...]

Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez włączenie nieruchomości do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, podczas gdy nieruchomość nie jest zabytkiem i nie spełnia tym samym przesłanek do wpisania jej do ewidencji,

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak dokonania przez organ ustaleń uzasadniających potrzebę ujęcia budynku w ewidencji zabytków,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 9 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez nieuwzględnienie w karcie zabytku właścicieli i ich adresów, formy ochrony, historii nieruchomości, opisu nieruchomości, kubatury, powierzchni użytkowej, przeznaczenia pierwotnego, istniejących zagrożeń, najpilniejszych postulatów konserwatorskich, a także precyzyjnego czasu powstania obiektu, jak również wskazanie niezgodnego z rzeczywistym staniem faktycznym obecnego użytkowania nieruchomości, a także jego stanu zachowania;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak wszechstronnego rozważenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - w tym skarżącej, co doprowadziło do nienależytego i niekompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 w zw. z art. 8 kpa poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie i brak ustalenia, czy wskazany w karcie ewidencyjnej budynek jest w istocie zabytkiem.

Skarżąca wniosła o uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że pismem z dnia 4 marca 2021 r. została zawiadomiona przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków tj. domu drewnianego na dz. ew. o nr [...], przy [...] m. B. , gm. L. G.. We wskazanym piśmie poinformowano skarżącą z jakimi konsekwencjami w zakresie prawa własności wiązać się będzie włączenie karty ewidencyjnej obiektu do rejestru zabytków. W odpowiedzi na wskazane zawiadomienie, skarżąca w piśmie z dnia 29 marca 2021 r. wniosła o niewłączanie karty ewidencyjnej zabytku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków z uwagi na fakt, iż nieruchomość nie spełnia przesłanek zabytku wskazanych w art. 3 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Alternatywnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dla wykazania faktu zabytkowego charakteru nieruchomości. Skarżąca wskazała argumenty przeczące zabytkowemu charakterowi nieruchomości i wskazała niewykazanie tego faktu przez organ.

W odpowiedzi na powyższe, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. podniósł, że w toczącym się postępowaniu organ nie musi uzyskać zgody właściciela, a ma obowiązek wyłącznie zawiadomić go o zamiarze włączenia karty ewidencji obiektu do ewidencji wojewódzkiej. Podkreślił ponadto, że jest to jedynie czynność materialno-techniczna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając nieuwzględnienie wniosku skarżącej organ wskazał, że zakwalifikowanie nieruchomości i włączenie go do zbioru kart wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło w oparciu o kwerendę terenową zleconą w 2020 roku, a informacje zawarte w karcie ewidencyjnej zostały zebrane na podstawie ogólnych oględzin zachowania zewnętrznej formy i substancji budynku. Wskazano ponadto, że budynek jest przykładem tradycyjnej ludowej, historycznej zabudowy drewnianej o utrzymanym pierwotnym wyglądzie architektonicznym tj. zachowaną drewnianą stolarką okienną i drzwiową, z dachem dwuspadowym z dachówką ceramiczną, z elewacją pokrytą okładziną drewnianą. Jednocześnie wskazano, że zachowanie tego budynku jako elementu dziedzictwa kulturowego leży w interesie społecznym. W przedmiotowym piśmie poinformowano również skarżącą o włączeniu karty ewidencyjnej obiektu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków na podstawie §15 ust. 3 i 5 rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

W ocenie skarżącej nieruchomość nie tylko nie spełnia przesłanek do uznania jej za zabytkową w myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale ze względu na swój stan techniczny nie nadaje do dalszego eksploatowania.

Odwołując się do definicji pojęcia zabytku zamieszczonej w art. 3 pkt 1) ww. ustawy skarżąca nadmieniła, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że aby konkretny obiekt mógł zostać zakwalifikowany jako zabytek powinien posiadać określone cechy. Zabytek to: 1) nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, 2) będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością 3) stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, 4) których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na 5) posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (zob. K. Zalasińska, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2020, Komentarz do art. 3, nb. 2). Oceniając wskazany wyżej obiekt z punktu widzenia przywołanych wyżej przesłanek budynek nie spełnia przesłanki świadectwa minionej epoki lub zdarzenia, zachowanie budynku nie leży w interesie społecznym, a ponadto nieruchomości brak jest jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Organ w żaden sposób nie wykazał spełnienia powyższych przesłanek, choć mógł tego dokonać w karcie ewidencyjnej lub w skierowanym do skarżącej piśmie. Użycie przez organ bardzo ogólnych twierdzeń w żadnym wypadku nie uzasadnia uznania tej konkretnej nieruchomości za zabytek. Przywołany przez organ opis nieruchomości można w zasadzie zastosować do wszystkich starych drewnianych budynków. Zdaje się, że przedstawiciele organu w terenie nie zadali sobie zbyt wiele trudu, aby dokładnie zbadać zarówno stan techniczny jak i "historyczną wartość" przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazał sam organ, informacje o nieruchomości zebrano bowiem tylko i wyłącznie "na podstawie ogólnych oględzin". Ponadto w ocenie skarżącej, sama fotografia załączona do karty ewidencyjnej została wykonana z dużej odległości i zza ogrodzenia, co dodatkowo świadczy o braku rzeczowego podejścia do oceny i ustalenia "walorów" nieruchomości.

Natomiast według skarżącej organ nie tylko nie podjął żadnej czynności w celu ustalenia wątpliwych, w kontekście definicji zabytku, walorów tej nieruchomości, ale nie rozpytał na ten temat jego współwłaścicieli i nie przeprowadził żadnych badań potwierdzających tezę, zgodnie z którą wskazany budynek stanowi przykład "tradycyjnej drewnianej architektury ludowej charakterystycznej dla terenu [...] Podkreślenia przy tym wymaga, że w ocenie skarżącej nieruchomość nie posiada żadnej wartości historycznej, bowiem jej struktura kształtowała się na przestrzeni wielu lat z uwagi na kilka znacznych modernizacji. Około 80% nieruchomości powstało zaledwie na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat, co wyklucza zakwalifikowanie tej konkretnej nieruchomości jako zabytku. Ponadto stan techniczny i wizualny nieruchomości należy uznać jako niedostateczny. Skarżąca miała zamiar podjąć prace związane z rozbiórką tego obiektu, niemniej ze względu na brak środków finansowych, konieczność całodobowej opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także fakt, iż nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, kroków takich do tej pory nie podjęła.

Dalej skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji. Organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy budynku pozwalają na jego zakwalifikowanie jako zabytku, wymagającego ochrony wynikającej z ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ramach dokonywania wykładni terminów ustawowych i ustalania, czy konkretny obiekt wypełnia przesłanki uznania go za zabytek, niezbędne jest odniesienie się do wszystkich kryteriów wskazanych w definicji.

Tymczasem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, poprzez dokonanie zaskarżonej czynności, dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z §9 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. W § 9 rozporządzenia wyszczególniono jakie rubryki winna zawierać karta ewidencyjna zabytku nieruchomego, przedłożona skarżącej karta zawiera tylko 6 z 26 pozycji jakie przewiduje rozporządzenie. W karcie ewidencyjnej brak jest w szczególności wskazania właściciela i jego adresu (a w tym wypadku wszystkich współwłaścicieli), formy ochrony, historii nieruchomości, opisu nieruchomości, kubatury, powierzchni użytkowej, przeznaczenia pierwotnego, istniejących zagrożeń, najpilniejszych postulatów konserwatorskich, a także precyzyjnego czasu powstania obiektu. Ponadto niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym wskazano sposób obecnego użytkowania nieruchomości - jako mieszkalne, podczas gdy w nieruchomości od wielu lat nikt nie mieszka. Ponadto karta ewidencyjna nie zawiera chociażby krótkiego stanu zachowania obiektu, czy jego charakterystyki. Brak wymaganych przez rozporządzenie danych nie tylko nie pozwala odnieść się do twierdzeń i stanowiska organu, ale i oznacza, że dokonana przez organ "analiza nieruchomości" jest niepełna i niekompletna, a co za tym idzie trudno uznać ją za prawidłową. Zupełny brak opis budynku w karcie ewidencyjnej nie pozwala przy tym w żadnym stopniu na ustalenie jakie szczególne cechy zaktualizowały potrzebę jego ochrony poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W orzecznictwie wskazuje się, że skoro wpisanie obiektu do ewidencji skutkuje tak daleko idącymi ograniczeniami prawa własności, to uznać należy, że omawiana ingerencja może nastąpić jedynie na podstawie jednoznacznych wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków. Natomiast w niniejszej sprawie, żadna z przedstawionych w treści karty ewidencyjnej budynku informacja, nie świadczy o tym, że obiekt ten może spełniać przesłanki uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można więc ustalić dlaczego budynek został uznany za stanowiący świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ponadto w doktrynie wskazuje się, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji, natomiast w tym przypadku brak jest możliwości uznania nieruchomości za zabytek bowiem była ona wielokrotnie rozbudowywana i modernizowana. Brak jest tam również oryginalnych elementów, które podlegałby ochronie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków w K. Delegatura w T. wniósł o oddalenie w całości skargi oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego.

Organ wyjaśnił, że na podstawie § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (DZ.U.2021.56 t.j., dalej "Rozporządzenie") - wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Włączenie przedmiotowej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2021 r. według obowiązujących przepisów Rozporządzenia. Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., będącym odpowiedzią na wniosek skarżącej z dnia 29 marca 2021 r. organ poinformował, iż włączenie zabytku do ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Nie wymaga również zgody właściciela. W treści pisma wskazano zachowane wartości przedmiotowej nieruchomości cyt. "Przedmiotowy budynek jest przykładem tradycyjnej, ludowej, historycznej zabudowy drewnianej o utrzymanym pierwotnym wyglądzie architektonicznym tj. z zachowaną drewnianą stolarką okienną i drzwiową, z dachem dwuspadowym z dachówką ceramiczną, z elewacją pokrytą okładziną drewnianą". Ponadto w treści ww. pisma odniesiono się do informacji o niedostatecznym stanie technicznym budynku, w sytuacji gdy kwalifikuje się do rozbiórki mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z tym, organ informował na bieżąco o stanie prawnym i zasadach włączania do ewidencji budynku. Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytku zawierało informacje o podstawie prawnej przedmiotowej czynności tj § 15 ust. 1, 5 Rozporządzenia.

Organ podkreślił, że jako czynność materialno-techniczna, choć odbywająca się z poszanowaniem materialnego prawa administracyjnego, włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony. Ewidencja zabytków stanowi podstawowe źródło wiedzy na temat zasobu zabytkowego jako filar systemu ochrony zabytków, na który składają się: identyfikacja, dokumentacja, badanie, zachowanie, zabezpieczenie, promowanie i upowszechnianie wiedzy o zabytkach. Identyfikacja oraz dokumentacja stanowi podstawę do tworzenia polityki konserwatorskiej m.in. przez obejmowanie wybranych obiektów ochroną prawną, poprzez którą możliwe jest zachowanie i właściwe zabezpieczenie danego zabytku. W opinii organu dokonano wystarczającej analizy przyczyn uzasadniających włączenie ww. obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków - przede wszystkim stwierdzono, że posiada on cechy uzasadniające takie włączenie, gdyż wypełnia to definicję zabytku o której mowa w art. 3 u.o.z. W przypadku ww. obiektu mowa jest o nieruchomości - budynku, będącym dziełem człowieka, który stanowi świadectwo minionej epoki i posiada wartość historyczną, a ponadto istnieje interes społeczny w jego zachowaniu. Zwłaszcza to ostatnie stwierdzenie jako tzw. generalna klauzula odsyłająca jest przykładem administracyjnego luzu decyzyjnego. Organ odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2018 r. o sygnaturze II OSK 2225/18 w którym stwierdzono: "Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia".

Organ informował na bieżąco skarżącą oraz pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o stanie prawnym i zasadach włączania do ewidencji budynku. Wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zaliczany do form ochrony zabytków, które wylicza art. 7 rzeczonej ustawy. Dlatego podjęte przezeń działanie zmierzające do potwierdzenia wartości zabytkowej ww. obiektu przy jednoczesnej rezygnacji z włączenia go do rejestru zabytków, co wiązałoby się z dużo dalej idącymi ograniczeniem swobody dysponowania nimi, świadczy o zachowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Organ posiadając umocowanie ustawowe do prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków samodzielnie, bez konieczności zlecania opinii przez zewnętrznych biegłych - decyduje, w oparciu o wiedzę doświadczenie zatrudnionych pracowników o włączeniu danego zabytku do wojewódzkiej ewidencji, z drugiej stwierdzenie wartości ww. obiektu zostało należycie uzasadnione głównie w treści karty ewidencyjnej m.in określony został czas powstania, stan, forma zagrożenia i najpilniejsze postulaty konserwatorskie. Podkreślenia przy tym wymaga, że włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymaga tak wysokiego poziomu szczegółowości jak wpis do rejestru zabytków i z tego powodu odbywa się w uproszczonej formie, lecz w żadnym wypadku nie można stwierdzić, aby działanie organu nosiło znamiona dowolności.

W odniesieniu do naruszenia § 9 Rozporządzenia organ zripostował, że powołany przepis prawa dotyczy karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, natomiast karta ewidencyjna stanowiąca dowód w sprawie została wykonana w oparciu o § 10 ww. Rozporządzenia i została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1, art. 3 – 5 oraz art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności te mają władczy charakter, dotyczą spraw indywidualnych, posiadają charakter publicznoprawny, oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Niewątpliwie zaskarżona czynność spełnia trzy pierwsze przesłanki, bowiem stanowi przejaw działalności organizacyjnej organu władzy publicznej w konkretnej sprawie. Wpis do ewidencji zabytków powoduje ograniczenie prawa własności, choć najmniejsze z przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ujawnienie przedmiotu w ewidencji nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest objęta wyłączeniami przewidzianymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1771/16).

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Skutkiem uwzględnienia skargi na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oparta jest stwierdzenie bezskuteczności czynności. Bezskuteczność czynności materialnotechnicznej oznacza, że jej dokonanie od chwili jej wykonania nie wywołało skutku prawnego, a zatem nie mogła wywołać następnych skutków prawnych w zakresie sytuacji jednostki (uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa). Podstawą do oceny zgodności z prawem aktu lub czynności, interpretacji są naruszenia przepisów prawa materialnego, ale też naruszenia przepisów postępowania, wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a., polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego. Wskazane uchybienia prowadzą do zastosowania sankcji wzruszalności aktu lub bezskuteczności czynności.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

W myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonania kwestionowanej czynności, (Dz.U.2014.1446 t.j. z dnia 2014.10.24 ze zm.) ustawodawca zdefiniował zabytek jako – nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 tejże ustawy wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.

Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 Rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa stosowny załącznik do rozporządzenia (ust. 2).

Zarazem z treści § 14 ust. 1 omawianego rozporządzenia wynika, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1, o zamiarze włączenia, jak również o włączeniu karty zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy stwierdzić, że organ ochrony zabytków dokonuje samodzielnej oceny, czy konkretny obiekt powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ocena ta dokonywana jest na postawie dostępnych organowi informacji, których zakresu ustawodawca nie sprecyzował. Organ nie prowadzi przy tym żadnego postępowania, w szczególności postępowania z udziałem właściciela zabytku. Organ według przepisów w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonania czynności miał jedynie obowiązek zawiadomienia właściciela o zamiarze wpisu oraz o wpisie do ewidencji zabytków (czego w niniejszej sprawie dopełnił). Ewentualna kontrola zasadności wpisu, może być dokonana dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość uznania budynku posadowionego na nieruchomości stanowiącej jej współwłasność za zabytek. Zarzuciła brak dokonania stosownych czynności celem ustalenia zabytkowego charakteru przedmiotu, odwołując się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku w nieprawidłowy sposób. Skarżąca zanegowała również istnienie podstaw dla uznania przedmiotu wpisu za zabytek.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przywołane przez skarżącą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdą zastosowania w sprawie. Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest dokonywane w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17).Podkreślić także należy, że w niniejszej sprawie sporządzono kartę ewidencyjną w oparciu o § 10, a nie § 9 Rozporządzenia.

Jednak zdaniem Sądu, organ zaniechał jednakże odpowiedniego udokumentowania oraz wyjaśnienia w należyty sposób okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jakkolwiek dokonanie oceny spełnienia przesłanek do uznania obiektu budowlanego za zabytek dokonywane jest w nieformalnym i uproszczonym trybie, to nie można uznać, by ocena taka mogła być dowolna. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2926/16). W przekonaniu Sądu, powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie jest wystarczającym sformułowanie w tym zakresie przez Konserwatora jednego ogólnego zdania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał na wartość architektoniczną budynku w zawiadomieniu o zamiarze włączenia i o włączeniu karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytku jednozdaniowo:

" Przedmiotowy budynek jest przykładem tradycyjnej ludowej historycznej zabudowy drewnianej o utrzymanym pierwotnym wyglądzie architektonicznym tj. zachowaną stolarką okienną i drzwiową, z dachem dwuspadowym z dachówką ceramiczną". Rację ma skarżąca, że zdanie to odnieść można do każdego starszego budynku. Nie wiadomo także, skąd organ uzyskał wiedzę o obecnym użytkowaniu mieszkalnym budynku (pkt 7 karty ewidencyjnej obiektu), skoro wedle skarżącej w nieruchomości od wielu lat nikt nie mieszka i nie ustalono wobec tego, czy budynek zachował cechy budynku mieszkalnego. Pozostawiona gestii konserwatora zabytków ocena nie może się odbywać bez analizy przyczyn uzasadniających dokonanie czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też i udokumentowania och w należyty sposób. Włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które – z uwagi na nie budzące wątpliwości okoliczności sprawy – uzasadniają go szczególna ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jedynie zatem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków ( tak wyrok NSA z 9 listopada 2016r. II OSK 254/15).

Brak jest zatem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o dokonaniu analizy wartości architektonicznej w celu wpisu budynku do ewidencji. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd I instancji rozstrzygnął stosownie do przepisu art. 200 p.p.s.a. Wysokość opłaty ustalono na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535).