Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 390/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1, art. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Krystyna Czajecka – Szpringer (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieprzyznania dotacji na [...] r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz C. N. i B. "Ż." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lipca 2021 r. Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku C. N. i B. "Ż." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. (skarżąca, spółka, strona) o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na 2021 r. dla Szkoły Policealnej C. N. i B. "Ż." w L. oraz Liceum Ogólnokształcącego [...] "Ż." w L. i dotowanie wskazanych szkół od pierwszego miesiąca, w którym szkoły rozpoczną działalność, nie wyraził zgody na udzielenie dotacji.

Organ administracyjny stwierdził, że złożenie wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na 2021 r. nie jest tożsame z wnioskiem o wyrażenie zgody na zaistnienie jednej z okoliczności przewidzianej w art. 33 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm. "u.f.z.o."). Organ zaznaczył, że przekazywanie dotacji jest odrębne dla każdej szkoły tym samym dla każdej z nich powinien być złożony osobny wniosek o wyrażenie zgody na zaistnienie jednej z okoliczności, o których mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Niezgłoszenie do Systemu Informacji Oświatowych danych o słuchaczach szkół powoduje, że miasto nie może otrzymać części subwencji oświatowej ogólnej na 2021 r. będącej źródłem finansowania jego wydatków na dotacje przysługujące szkołom dla dorosłych, co oznacza że w przypadku wyrażenia zgody budżet miasta zostałby obciążony w zakresie wykraczającym poza dotowanie szkół dla dorosłych z mocy prawa o źródło finansowania wydatków w postaci subwencji. Organ podkreślił także, iż realizacja zadania oświatowego miasta w zakresie kształcenia słuchaczy w szkołach dla dorosłych jest zapewniona w sposób wystarczający.

Spółka nie zgadzając się z czynnością Prezydenta Miasta złożyła na nią skargę, w której wniosła o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:

- art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 poz. 2325 ze zm. "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a. przez lakoniczne umotywowanie odmowy przyznania dotacji oświatowej z uwagi na kryterium finansowe i merytoryczne, a w konsekwencji nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącej, mimo iż w wyroku z 21 maja 2021 r. sygn. I SA/Lu 104/21, Sąd wskazał, iż organ procedując w sferze uznania administracyjnego winien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, z uwzględnieniem argumentacji strony w przedstawionej we wniosku, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ związany jest dokonaną przez Sąd oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania;

- art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przez błędną wykładnię i uznanie, że wniosek złożony przez skarżącą [...] grudnia 2020 r. nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., ponieważ skarżąca złożyła jeden wspólny wniosek dla dwóch szkół zatytułowany wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na rok 2021, podczas gdy przepis ten nie reguluje szczegółowo trybu wnioskowania o przyznanie dotacji oświatowej.

W uzasadnieniu skargi strona zaznaczyła, że [...] września 2020 r. złożyła do organu dotującego wniosek o przyznanie dotacji oświatowej dla szkół objętych przedmiotową skargą. W dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu dotującego z wnioskiem o pisemne potwierdzenie, iż dotacja dla ww. szkół w oparciu o złożone wnioski o jej udzielenie została przyznana i będzie wypłacana na rachunki bankowe tych szkół w 2021 r. Pismem z [...] grudnia 2020 r. organ poinformował skarżącą, iż dotacja z mocy prawa nie może być przekazana dla ww. szkół, a dotowane z mocy prawa w 2021 r. będą jedynie obecnie dofinansowywane szkoły prowadzone przez stronę. Wniosek z [...] grudnia 2020 r. o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji na rok 2021 dla ww. szkół i ich dotowanie od pierwszego dnia miesiąca, w którym szkoły rozpoczną działalność, organ pozostawił bez rozpoznania z uwagi na "brak trybu do zajęcia merytorycznego stanowiska". Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] wyrokiem z 21 maja 2021 r. (sygn. akt I SA/Lu 104/21 - orzeczenie prawomocne) uznał bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem strony skarżącej organ w ogóle nie rozpoznał merytorycznie wniosku, nie ocenił jej sytuacji i nie uwzględnił celu dotacji, a tym samym nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu słuchaczy szkół, gdyż lakonicznie odniósł się do kwestii czy istnieje możliwość wygenerowania dodatkowych środków na dotację dla szkół i czy w tym celu podjął jakieś działania. Samo wskazanie, że dotacja oświatowa nie może zostać przyznana jest niewystarczające, z uwagi na możliwość skarżącej wnioskowania o przyznanie dotacji pomimo braku wprowadzenia danych do Systemu Informacji Oświatowej oraz niezłożenia wniosku w ustawowym terminie.

Strona podkreśliła, że organ po złożeniu przez nią wniosku nie wzywał jej do sprecyzowania wniosku, czy też do złożenia dwóch odrębnych wniosków dla dwóch szkół lub uzupełnienia wniosku, a wiedzę w tym zakresie skarżąca powzięła dopiero z treści pisma z [...] lipca 2021 r., a tym samym zdaniem strony nie sposób przyjąć, iż organ podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zmierzające do jej załatwienia, a jedynie uchylił się od orzeczenia co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Ponadto w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku oddziałuje na przyszłe postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie. Związanie zaś samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).

Na wstępie należy wyjaśnić, że czynność organu związana z wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r. była przedmiotem kontroli WSA w L. . W wyroku z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 104/21 Sąd stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony złożonym w oparciu o art. 33 ust. 4 u.f.z.o. organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że powinien pozostawić prośbę strony bez rozpoznania. Analizując treść przytoczonego wyżej przepisu Sąd stwierdził, że zawarta w nim możliwość wyrażenia przez organ dotujący zgody na odstąpienie od warunku przekazania organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego, pozostawiona została uznaniu organu dotującego (uznanie administracyjne). Organ może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację, albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje. Sąd podkreślił, że działanie organu administracji publicznej w tak zakreślonych ramach uznania administracyjnego nie może być dowolne. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku.

W wykonaniu wyroku organ odmówił skarżącej udzielenia dotacji na rok 2021. W niniejszej sprawie spółka zaskarżyła tą czynność Prezydenta Miasta.

W ocenie Sądu rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta nie wykonał wszystkich zaleceń przedstawionych w ww. wyroku WSA w L. .

Jak wskazał WSA wniosek złożony w oparciu o art. 33 ust. 4 u.f.z.o. organ rozstrzyga sprawę stosując tzw. "uznanie administracyjne". W takim przypadku organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, wypełniając normę wynikającą z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ciąży na nim także obowiązek sporządzenia uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie, wnikliwie i logicznie wyjaśniającego przesłanki którymi się kierował uzasadnienia decyzji, zgodnego z treścią art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. statuującego zasadę informowania strony.

Organ podejmując rozstrzygnięcie w sferze uznania administracyjnego powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi się kierował, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Działanie organu będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria, jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony.

Sąd rozpoznający sprawę zauważa, iż art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie przesądza, jakimi przesłankami powinien kierować się organ dotujący, korzystając z możliwości w nim zawartej, powinien on odpowiedzieć m.in. na pytanie, czy w interesie społecznym jest zapewnienie możliwości edukacyjnych, obowiązany jest także ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić cel udzielenia dotacji. Organ winien merytorycznie zbadać sprawę i w oparciu o obiektywne przesłanki podjąć decyzję w tym przedmiocie.

Ponadto zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta uchybił wskazanym wymogom. W piśmie z [...] lipca 2021 r. informującym spółkę o niewyrażeniu zgody na udzielenie dotacji w 2021 r. poza nakreśleniem sprawy i przywołaniem art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wskazał, że spółka nie złożyła danych o słuchaczach szkół do Systemu Informacji Oświatowej, zatem nie może otrzymać wnioskowanej dotacji, bowiem w takiej sytuacji "budżet miasta L. zostałby obciążony w zakresie wykraczającym poza dotowanie szkół dla dorosłych z mocy prawa i źródło finansowania wydatków w postaci subwencji". Stwierdził, że na terenie miasta kształcenie słuchaczy w szkołach dla dorosłych jest w wystarczający sposób zapewniona w oparciu o istniejące placówki. Stwierdził także, że przekazywanie dotacji jest odrębne dla każdej szkoły tym samym dla każdej z nich powinien być złożony osobny wniosek o wyrażenie zgody na zaistnienie jednej z okoliczności, o których mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o.

Skarżąca we wniosku z [...] grudnia 2020 r. wskazała, że działalność edukacyjna prowadzona w szkołach, których organem prowadzącym jest spółka w L. bez wątpienia pozytywnie wpływa na możliwość dostępu dla osób dorosłych do szerokiej oferty kształcenia dla mieszkańców Miasta L.. Jest to jednocześnie działalność pożyteczna publicznie albowiem dzięki jej prowadzeniu naukę podejmuje znaczna część osób z uwagi przede wszystkim na brak odpłatności za naukę, możliwość kształcenia w systemie weekendowym, a także ofertę kierunków kształcenia, które nie zdecydowałaby się na dodatkowe dokształcanie powiększając w znacznej części grupę osób nieaktywnych zawodowo a być może nawet osób bezrobotnych pozostających na utrzymaniu reszty społeczeństwa. W wyżej wymienionych szkołach oferuje się kształcenie umożliwiające uzyskanie wykształcenia średniego i zdania egzaminu maturalnego (liceum ogólnokształcące dla dorosłych) oraz oferuje się kształcenie zawodowe w szkole policealnej w zawodzie: technik administracji, florysta, opiekun w domu pomocy społecznej, technik bhp, a także przewidywane jest rozpoczęcie kształcenie na kierunku technik usług kosmetycznych.

Organ w ogóle nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą. Poza lakonicznym wskazaniu, że realizacja zadania oświatowego miasta L. w zakresie kształcenia słuchaczy w szkołach dla dorosłych jest wystarczająco zapewniona przez inne podmioty, organ nie wskazał przesłanek, którymi kierował się odmawiając wyrażenia zgody na udzielnie dotacji. Nie wskazał ile szkół aktualnie realizuje to zadanie na terenie miasta L., czy szkoły te oferują naukę w zawodach proponowanych przez skarżącą, jaki jest ich odsetek na jednego mieszkańca L., a tylko taka analiza pozwoliłaby odpowiedzieć na pytanie czy realizacja zadania oświatowego jest już wystarczająco zapewniona.

Zupełnie chybiona jest argumentacja odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji z uwagi na nie złożenie dla każdej szkoły osobnego wnioski.

Zgodnie z art. 9 k.p.a organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja powyższych obowiązków polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę.

Jak wynika z przedstawionego Sądowi zbioru dokumentów organ po złożeniu przez skarżącą przedmiotowego wniosku nie wzywał jej do sprecyzowania wniosku ani nie informował o powzięciu jakichkolwiek wątpliwości dotyczących żądania skarżącej jak też nie wzywał do złożenia dwóch odrębnych wniosków dla dwóch szkół lub uzupełnienia wniosku. Także po stwierdzeniu przez Sąd bezskuteczności czynności z dnia [...] grudnia 2020 r. organ również nie wezwał do uzupełnienia wniosku. Tym należy przyjąć, że organ nie realizował obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a.

Odmawiając zgody na przyznanie dotacji przez pryzmat kryterium finansowego należy zauważyć, że obowiązek odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach nie został wprowadzony jako warunek decydujący o nabyciu uprawnienia do otrzymania dotacji, lecz jako gwarancja dla jednostek samorządu terytorialnego prawidłowego zaplanowania wydatków budżetowych. Odmawiając wyrażenia zgody, o której mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. ważne jest również i to, czy istnieje możliwość zwiększenia dotacji oświatowej i wygenerowania w ten sposób dodatkowych środków na ww. cel, a jeżeli nie, to organ powinien adresatowi rozstrzygnięcia wyjaśnić w oparciu o jakie przepisy dlaczego jest to niewykonalne.

Należy podzielić stanowisko skarżącej, że organ jedynie lakonicznie odniósł się do kwestii czy istnieje możliwość wygenerowania dodatkowych środków na dotację oświatową i czy podjął w tym celu jakieś działania. Samo wskazanie, że dotacja oświatowa nie może zostać przyznana jedynie z uwagi na fakt, że strona nie zgłosiła słuchaczy szkół do Systemu Informacji Oświatowej uznać należy za niewystarczające. Złożenie wniosku w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., jak wskazał WSA [...] w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2021 r., stanowi wyjście z takiej sytuacji. Organ prowadzący szkołę może bowiem wnioskować o przyznanie dotacji, mimo braku wprowadzenia danych do Systemu oraz niezłożenia wniosku w ustawowym terminie. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że szkoły nie spełniły przesłanek określonych w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. Gdyby bowiem przesłanki te zostały spełnione skarżąca nie musiałaby korzystać z instytucji art. 33 ust. 4 u.f.z.o.

Prezydent Miasta ponownie rozpoznając sprawę jako organ dotujący winien uwzględnić wskazania Sądu i ocenić wniosek strony skarżącej na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przedstawiając należycie uzasadnione motywy swojego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności zgodnie z art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).