Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 953/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z budynku dworca stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik, w zakresie pkt III. "Regulamin korzystania z dworca": a) ustęp 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7, b) ustęp 6, c) ustęp 7.


UZASADNIENIE

I.

Wojewoda [...] skargą wywiedzioną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania przez podróżnych [...] z budynku "[...]" w [...] przy ul. [...], stanowiącego własność Gminy [...], w części, tj. w zakresie ustaleń zawartych w części "III. Regulamin korzystania z Dworca" w ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7, ust. 6 i ust. 7.

Wskazał, że kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 36k ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 710) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2475 ze zm.).

Wojewoda podniósł, że powyższa uchwała, jako akt prawa miejscowego narusza zasady tworzenia takich aktów i wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy zwykłego.

W ust. 2 pkt 1-13 części III załącznika do uchwały Rada Gminy ustaliła następujące zakazy dotyczące korzystania z Dworca [...]

"2. Na terenie Dworca zabrania się:

1) żebrania;

2) używania otwartego ognia, spożywania alkoholu, wnoszenia i używania środków odurzających;

3) karmienia ptaków i pozostawiania zwierząt bez dozoru oraz wprowadzania lub wpuszczania psów bez kagańca i smyczy oraz bez aktualnego świadectwa szczepienia;

4) niszczenia, dewastacji lub przywłaszczania mienia poczekalni, elementów wyposażenia itp.;

5) wnoszenia rzeczy zabronionych na podstawie odrębnych przepisów;

6) wykorzystywania miejsc do siedzenia przeznaczonych dla podróżnych przez inne osoby i do innych celów;

7) zakłócania krzykiem lub innymi wybrykami porządku publicznego, spokoju i dóbr osobistych osób korzystających z Dworca;

8) przebywania w celach noclegowych, spania i leżenia na ławkach, parapetach oraz innych elementach wyposażenia;

9) poruszania się na rowerach, wrotkach, hulajnogach, rolkach, deskorolkach itp. w pomieszczeniach budynku Dworca, po ciągach komunikacyjnych wokół budynku Dworca, prowadzących do peronów kolejowych;

10) przypinania rowerów w miejscach do tego nieprzeznaczonych;

11) pozostawiania bez opieki bagażu, pakunków i innych przedmiotów;

12) prowadzenia działalności akwizycyjnej, w szczególności polegającej na nakłanianiu podróżnych do korzystania z określonych usług przewozowych;

13) samowolnego zamieszczania wszelkich informacji i reklam".

Zdaniem Wojewody ustalenia zawarte w ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 części III załącznika do uchwały stanowią niewątpliwie modyfikację regulacji już zawartych w przepisach wyższego rzędu, tj. odpowiednio:

- w zakresie zakazu żebrania - art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń,

- w zakresie używania otwartego ognia, spożywania alkoholu, wnoszenia i używania środków odurzających:

▪ art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń (używanie otwartego ognia),

▪ art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm. (w zakresie spożywania alkoholu na terenie dworca),

▪ art. 33 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 852 ze zm. (w zakresie wnoszenia i używania środków odurzających),

- w zakresie zakazu karmienia ptaków i pozostawiania zwierząt bez dozoru oraz wprowadzania lub wpuszczania psów bez kagańca i smyczy oraz bez aktualnego świadectwa szczepienia regulacja uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego;

brak jest ustawowego zakazu karmienia ptaków; wprawdzie ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) przewiduje upoważnienie dla Rady do regulowania obowiązków utrzymania zwierząt domowych, w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.), jednakże analogicznego upoważnienia nie przewiduje wobec dzikich ptaków;

w odniesieniu do zakazu dotyczącego pozostawiania zwierząt bez dozoru oraz wprowadzania lub wpuszczania psów bez kagańca i smyczy regulację w tym zakresie ustanawia art. 77 Kodeksu wykroczeń.

w kwestii wprowadzania lub wpuszczania psów na teren Dworca bez aktualnego świadectwa szczepienia, Wojewoda wskazał na obowiązek szczepienia psów uregulowany w art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 ze zm.); Wojewoda odwoła się również do wyroku NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 wskazującego na niehumanitarność takiego działania w określonych sytuacjach.

- w zakresie niszczenia, dewastacji lub przywłaszczenia mienia poczekalni, elementów wyposażenia, itp. - art. 71, art. 119 art. 124 Kodeksu wykroczeń, art. 278 Kodeksu karnego,

- w zakresie zakazu zakłócania krzykiem lub innymi wybrykami porządku publicznego, spokoju i dóbr osobistych osób korzystających z Dworca Wojewoda wskazał na art. 51 § 1, art. 107 i art. 140 Kodeksu wykroczeń jako normy regulujące już te kwestie,

- w zakresie regulacji wskazującej, że za rzeczy pozostawione bez dozoru i opieki na terenie poczekalni oraz na pozostałym terenie Dworca właściciel nie ponosi odpowiedzialności oraz że podróżny odpowiada za dokonane przez siebie oraz osoby lub zwierzęta pozostające pod jego bezpośrednią opieką uszkodzenia urządzeń Dworca i obowiązany jest zapłacić odszkodowanie z tego tytułu w wysokości rzeczywistych kosztów wyrządzonej szkody - art. 415, art. 422, art. 471 Kodeksu cywilnego, a także art. 288 Kodeksu karnego

Wojewoda podniósł również, że jakkolwiek podziela obostrzenia i zakazy dotyczące kwestii: żebrania, używania otwartego ognia, spożywania alkoholu, wnoszenia i używania środków odurzających, karmienia ptaków i pozostawiania zwierząt bez dozoru, wprowadzania lub wpuszczania psów bez kagańca i smyczy oraz bez aktualnego świadectwa szczepienia, niszczenia, dewastacji lub przywłaszczania mienia poczekalni, elementów wyposażenia itp., zakłócania krzykiem lub innymi wybrykami porządku publicznego, spokoju i dóbr osobistych innych osób, jednakże podkreśla, że zarówno obostrzenia, jak i zakazy odnoszące się do powyższych kwestii uregulowane zostały na poziomie ustaw lub odrębnych aktów prawa miejscowego.

II.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminu, reprezentowana przez Wójta wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że zawarte w zaskarżonej uchwale regulacje mają w sposób syntetyczny i czytelny poinformować podróżnych o obowiązujących przepisach, zamiast przytaczać wprost ich treść, co zajęłoby znaczną cześć regulaminu. Regulacje tego rodzaju nie są więc niezgodne z przepisami a nadto obowiązują w uchwałach innych jednostek samorządu terytorialnego i są powszechnie używane. W związku z powyższym inne uregulowanie wprowadziłoby niejasność, zatem skarga Wojewody jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona przez Wojewodę uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. (również przywołane w uchwale) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przy czym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Z kolei w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym uprawnieniem jednostki samorządu terytorialnego jest określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, co następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

Nie ma zatem w sprawie wątpliwości, że kontrolowana uchwała (regulamin dworca) stanowi akt prawa miejscowego.

IV.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. To więc, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z aktem prawa miejscowego zobowiązywało organ uchwałodawczy (tu: Radę Gminy [...]) do odpowiedniego stosowania zasad obowiązujących w ramach procesu tworzenia prawa, w tym zasady naczelnej jaką jest prymat aktu wyższej rangi nad aktem niższego rzędu (por. odpowiednio D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003).

Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa - w tym przypadku jest to w głównej mierze u.s.g.

Z powyższego przepisu wynika również zakaz tworzenia przez organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych własnego działania. Inaczej mówiąc, działalność prawotwórcza gminy musi wynikać wprost i w sposób niezaprzeczalny z odpowiedniej delegacji ustawowej i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach, czy też domniemywana lub nadinterpretowana.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jednostka samorządu terytorialnego tworząc akt prawa miejscowego zobowiązana jest zatem przestrzegać zakresu udzielonego jej upoważniania ustawowego i nie może wkraczać w materię uregulowaną już ustawą, jak również - co trzeba wyraźnie podkreślić - wykraczać bądź zastępować materię poddaną regulacji ustawowej.

Skoro więc akty prawa miejscowego nie są z natury rzeczy samoistne a zakotwiczone w ustawach to zauważyć należy, że owo ustawowe upoważnienie do ich stanowienia może przybierać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Ta pierwsza w zasadzie dotyczy tworzenia aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Ta druga, odnosi się do aktów porządkowych czy ustrojowo-organizacyjnych.

Akty prawa miejscowego winny nadto być podejmowane i odpowiadać standardom przyjętym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Nie należy zatem w aktach prawa miejscowego np. powtarzać przepisów prawa powszechnie obowiązującego - § 4 ust. 1.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja, uzupełnienie lub "wyjaśnianie" przez przepisy organów jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować (powtarzać) jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Taka powtórka jest nie dość że zbędna, ale także może być dezinformująca, sugerując że określone zagadnienie jest inaczej traktowane na danym obszarze poddanym władztwu j.s.t. niż wynika to z przepisów rangi ustawowej. W efekcie może to doprowadzić do całkowitej lub częściowej modyfikacji intencji prawodawcy. Jest więc w orzecznictwie niekwestionowane, że akt prawa miejscowego nie powinien powtarzać przepisów ustawowych i modyfikacyjnych (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r. II OSK 955/08, z 30 września 2009 r. II OSK 1077/09, z 10 listopada 2009 r. II OSK 1256/09, z 7 kwietnia 2010 r. II OSK 170/10).

Sąd nie stoi przy tym na skrajnym stanowisku, że każde powtórzenie przepisów ustawowych jak i sposób jego użycia w akcie prawa miejscowego automatycznie stanowi o istotnym naruszeniu prawa (nawet pomimo tego, że powtarzanie regulacji ustawowych, co do zasady jest naruszeniem prawa). Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że powtórzenie zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego jest możliwe, jednak wymaga powołania się na konkretny przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r. II SA/Wr 745/06). Niniejsza sprawa nie kwalifikuje się jednak do takiego wyjątkowego potraktowania.

W części "III. Regulamin korzystania z Dworca" w ust. 2 wskazano, że na terenie Dworca "zabrania się". Zapis ten sugeruje sam w sobie kreowanie przez akt w którym został zawarty stanu prawnego, opisanego szczegółowo w jego dalszych postanowieniach.

Do wkroczenia w materię już regulowaną i to poprzez przepisy prawa karnego, doszło w części III ust. 2 pkt 1 poprzez wskazanie, że zabrania się na terenie dworca żebrania. Materia z tym związana, jak wskazano w skardze Wojewody, jest uregulowana w Kodeksie wykroczeń a więc w ustawie karnej. Nie ma zatem ani potrzeby, ani możliwości, by uchwała doprecyzowywała bądź wyjaśniała zakres tego zakazu, w szczególności poprzez użycie sformułowania "zabrania się".

W ocenie Sądu do przekroczenia upoważnienia ustawowego i wkroczenia w materię regulowaną przez przepisy ustawowe doszło również w części III ust. 2 pkt 2 uchwały (otwarty ogień, spożywanie alkoholu, środki odurzające).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach transportu publicznego, z wyjątkiem

a) wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach komunikacji krajowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa,

b) pociągów komunikacji międzynarodowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie:

- napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w wagonach restauracyjnych i bufetach oraz w wagonach sypialnych i z miejscami do leżenia,

- napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu przy stolikach w wagonach restauracyjnych, w tym napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu tylko do posiłków,

c) międzynarodowych portów lotniczych i samolotów komunikacji międzynarodowej,

d) statków i portów morskich.

Rada wprowadzając zakaz spożywania alkoholu w istocie co najmniej sugeruje wyłączenie zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie dworca, co jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2018 r. III SA/Wr 170/18).

Nie było także podstaw by odrębnie regulować kwestię wnoszenia i używania środków odurzających. Zagadnienie to kompleksowo i przede wszystkim wielopłaszczyznowo reguluje ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, przewidująca szeroki wachlarz stanów i sytuacji, które rodzą odpowiedzialność karną i są bezwzględnie zakazane. Stany te nie ograniczają się jedynie do wnoszenia i używania środków odurzających ale również polegają np. na udzielaniu, sprzedaż, czy innych formach udostępniania, które są zakazane i karane.

W tym przypadku regulacja uchwały wkracza w domenę ścisłej reglamentacji i surowej reakcji państwa w przypadku dokonania jakichkolwiek naruszeń, zatem tworzenie dość swobodnych i ogólnikowych zapisów w akcie prawa miejscowego dotyczących kwestii zwalczania narkomanii narusza przepisy ustawowe i jest rażącym uchybieniem.

Naruszające prawo jest również zamieszczenie zakazu określonego w części III ust. 2 pkt 3 uchwały polegającego na zabranianiu karmienia ptaków (zakaz nieprzewidziany w ogóle przez prawo) jak i restrykcje dotyczące psów na terenie dworca. Sąd podzielając uwagi Wojewody dodaje ponad to co w nich wskazano, że kwestia wyprowadzania psów, w tym obowiązek stosowania odpowiednich środków kontroli i ochrony, a takim jest niewątpliwie kaganiec, została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 638), który zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Rada nie ma zatem kompetencji by modyfikować przepisy ustawowe (podobnie wyrok WSA w Olsztynie z 15 listopada 2018 r. II SA/Ol 740/18).

Rada wadliwie również, bo z powtórzeniem i modyfikacją przepisów rangi ustawowej, wprowadziła w części III ust. 2 pkt 4 uchwały zakaz niszczenia, dewastacji lub przywłaszczania mienia poczekalni, elementów wyposażenia itp. Kwestie te są zarówno w wystarczający sposób uregulowane w przepisach prawa cywilnego, rodząc odpowiedzialność cywilnoprawną, ale również, a może przede wszystkim w przepisach prawa karnego (Kodeks wykroczeń i Kodeks karny). Nie powtarzając w tym miejscu przepisów przywołanych w skardze Wojewody należy jedynie uzupełniająco dodać, że zakwestionowane przepisy uchwały wprowadzając taką regulację nie przewidują np. przypadków niszczenia mienia nie stanowiącego własności Gminy ale przez nią wykorzystywanego.

Rada Gminy [...] zbędnie a przy okazji w sposób nie dopuszczający jakichkolwiek usprawiedliwionych wyjątków, wskazała w części III ust. 2 pkt 7 uchwały, że zabrania zakłócania krzykiem lub innymi wybrykami porządku publicznego, spokoju i dóbr osobistych osób korzystających z Dworca. Owo rozwiązanie jakkolwiek niewątpliwie słuszne, w pełni jednakże znajduje swoje uregulowanie w prawie powszechnym, w szczególności w przepisach Kodeksu wykroczeń i Kodeksu cywilnego. Nadto, regulacja uchwały nie przewiduje wyjątków, które zgodnie z prawem powszechnym nie kwalifikują się do uznania je za czyny niezgodne z prawem np. wykroczenia. Należą do nich chociażby przypadki osób chorych na zespół Tourette’a będący rodzajem wrodzonego zaburzenia neurologicznego, powodujący liczne tiki ruchowe i werbalne. Objawia się to niekontrolowanym np. pluciem, głośnym krzykiem, przeklinaniem, itp.

Również postanowienia części III ust. 6 i 7 uchwały przewidują powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych w zakresie odpowiedzialności tak właściciela Dworca, jak i osób z niego korzystających. Należy wskazać, że odpowiedzialność cywilna jest określona szczegółowo w przepisach Kodeksu cywilnego (zarówno kontraktowa jak i deliktowa). Wyrządzenie szkody, w sytuacji odpowiedzialności deliktowej reguluje już art. 415 jak i art. 427, 428 i 430 Kodeksu cywilnego a okoliczności wyłączające tę odpowiedzialność również przewiduje ustawa np. w art. 424 k.c. Odpowiedzialność kontraktową reguluje zaś art. 471 i nast. Kodeksu cywilnego. Rada nie przytoczyła w całości tych regulacji, a posłużyła się jedynie sformułowaniami hasłowymi, wkraczając w materię uregulowaną Kodeksem cywilnym i ją modyfikując np. co do obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości rzeczywistych kosztów wyrządzonej szkody (por. cz. III ust. 7 uchwały). Jest to działanie niedopuszczalne i musi skutkować stwierdzeniem nieważności powyższego zapisu, jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa.

Upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez przebywających na korzystających z takich terenów i urządzeń. Rada nie jest zatem uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2011 r. IV SA/Po 672/11 czy wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2013 r. III SA/Kr 1476/13).

Podsumowując, Sąd zwraca uwagę, że prawodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania zakresu norm prawa powszechnego, a gdy je przywołuje winien to robić albo wprost, albo jeżeli nie jest to możliwe z uwagi na podnoszoną czytelność regulaminu, w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do źródła danej normy prawnej i możliwości jej weryfikacji przez korzystających z Dworca. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, a nadto narusza powtarzane przepisy. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest w tej części nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też może być dezinformujące, sugerując że na terenie gminy obowiązuje inna regulacja.

Jakkolwiek może się to wydawać Radzie Gminy [...] trywialne bądź nieadekwatne do sytuacji, to jednak rzecz dotyczy aktu prawa miejscowego, czyli przepisu który ma moc wiążącą na danym terenie (do którego się odwołuje). W związku z tym nie można przyjąć, że jest to uchybienie drobne, nieistotne, nie wymagające reakcji Sądu.

Jak słusznie wskazał Wojewoda, nie jest kwestionowana możliwość i zasadność zwracania uwagi na kwestie uregulowane w zaskarżonych przepisach, niemniej jednak nie w sposób przyjęty w uchwale. Rada Gminy powinna w inny więc sposób zwracać w regulaminie uwagę na te istotne kwestie związane z korzystaniem z dworca.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Jednocześnie Sąd wskazuje, że orzekał jedynie w zakresie wskazanym w skardze (część III ust. 2 pkt 1-4 i 7 oraz część III ust. 6 i 7 uchwały).