Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2527/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 147, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K., B. K. G., D. Z. K., E. K. C., M. A. M., P. T. K., S. S. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 117/19 w sprawie ze skargi B. K., B. K. G., D. Z. K., E. K. C., M. A. M., P. T. K., S. S. i W. M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. K., B. K. G., D. Z. K., E. K. C., M. A. M., P. T. K., S. S. i W. M. solidarnie na rzecz Gminy Miasta P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 117/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę E. K. C., P. T. K., B. K. G., M. A. M., B. K. K., D. Z. K., S. S., W. M. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic H., D., P. i K. w P. (ogłoszona w Dz. Urz. Woj. W. poz. 6049, zwana dalej także "uchwałą" lub "planem").

Skarżący zaskarżyli powyższą uchwałę w części dotyczącej działek nr [...] i [...], których są właścicielami, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucali, że uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem zasad jego sporządzania (art. 28 u.p.z.p.). Naruszono art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. 40 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.; dalej "u.r.o.d.") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego miasta i przeznaczenie prywatnych działek skarżących na ogrody działkowe, podczas gdy ogrody takie mogą być usytuowane jedynie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego bądź stowarzyszeń ogrodowych; art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności oraz poprzez niezbadanie proporcji naruszonego interesu prywatnego do potencjalnego interesu publicznego; art. 21 ust, 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 112 oraz art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n.") i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wbrew przepisom konstytucyjnym i ustawowym faktycznego wywłaszczenia działek skarżących w drodze uchwalenia planu miejscowego, bez zapewnienia możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania.

Uzasadniając zarzuty skargi wskazali, że rodzinne ogrody działkowe mogą być zgodnie z art. 7 u.r.o.d lokalizowane na terenach Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i stowarzyszeń ogrodowych. Tymczasem na takie cele przeznaczono w kwestionowanym planie działki prywatne. Zwrócili uwagę, że przeznaczono grunty prywatne na cele publiczne, co jest nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Nie jest do zaakceptowania, aby organ decydował o przeznaczeniu gruntu prywatnego na funkcje ustawowo zarezerwowane wyłącznie dla gruntów publicznych. Narusza to art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący podkreślili, że na spornych działkach rodzinne ogrody działkowe już nie funkcjonują, stąd przypisanie im takiej funkcji nie zaspokoi nie tylko interesu publicznego, ale i zupełnie niczyjego interesu.

W odpowiedzi na skargę Miasto P. reprezentowane przez Prezydenta wniosło o oddalenie skargi. Miasto podkreśliło, że u.p.z.p. nie nadaje planom miejscowym charakteru narzędzia utrwalającego stan faktyczny, gdyż to podważałoby w istocie sens planowania przestrzennego, a także nie czyni z planu narzędzia do bezwarunkowego legitymizowania zamierzeń inwestycyjnych właścicieli w formie aktu prawa miejscowego. W ocenie Miasta nie można przyjmować, że przeznaczenie działek skarżących w sposób odmienny od zamierzonego przez nich nie przesądza o niezgodności planu z prawem.

Odnosząc się do kwestii wyważenia interesu publicznego i prywatnego organ zaznaczył, że zaprowadzenie na obszarze planu funkcji ogrodów działkowych odpowiada roli społecznej tychże terenów i jest spójne z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz postulatami wyznaczonymi przez społeczność lokalną.

Wskazano także, że przeznaczenie określone w planie przewiduje pogodzenie nie tylko funkcji ogrodów działkowych, ale także zieleni ogólnodostępnej.

Co do funkcji zieleni miejskiej Miasto podkreśliło, że na rozważanym obszarze znajduje się intensywna zabudowa mieszkaniowa, obszary poindustrialne oraz tereny inwestycyjne po drugiej stronie ulicy H.. Występujące kompleksy zieleni to tylko znajdujące się w znacznym oddaleniu P. oraz P.

Organ zakwestionował twierdzenie skargi, że uchwała nie została uzasadniona oraz, że naruszono zasadę proporcjonalności. Plan został szczegółowo umotywowany i wykazano potrzebę zapewnienia na rozważanym obszarze terenów ogrodów działkowych oraz zieleni.

Ustosunkowując się do argumentacji organu skarżący w piśmie z 10 marca 2019 r. stwierdzili, że zgodność planu ze studium nie oznacza zgodności planu z prawem. W ich ocenie zaprowadzenie celów określonych w studium jest li tylko powieleniem bezprawnych regulacji. Podnieśli, że ogrody działkowe to przeznaczenie, które służy określonym tylko grupom i nie można utożsamiać ich utworzenia automatycznie z realizacją "interesu publicznego".

Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 117/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze podstawy stwierdzenia nieważności planu określone w art. 28 u.p.z.p. Sąd I instancji w pierwszej kolejności dokonał weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Sąd uznał, że procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Sąd wskazał, że w części sprawozdawczej wyroku dokonał własnych ustaleń będących efektem badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem się na poszczególne dokumenty), które obrazują podjęte przez organ planistyczny czynności. Sąd podkreślił, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Prezydent (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Biorąc pod uwagę obszerne wywody skargi i przedstawione w niej argumenty Sąd I instancji stwierdził, że istotą zarzutów skarżących pod adresem Rady jest nadużycie władztwa planistycznego przez gminę, które wyraża się w nieusprawiedliwionym z punktu widzenia prawnego i faktycznego oraz nieproporcjonalnym ograniczeniu ich prawa własności do działek [...] i [...], w ten sposób, że działki te przeznaczono na ogrody działkowe. Skarżący kwestionują przede wszystkim przeznaczenie ich działek podkreślając, że funkcjonowanie ogrodów działkowych należy odnosić do u.r.o.d., a art. 7 tej ustawy stanowi, iż zagospodarowanie następuje tylko na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Skarżący wskazali też, że przyjęte przeznaczenie jest nieracjonalne, gdyż z jednej strony jest ono usprawiedliwiane interesem publicznym, a z drugiej zaś nie sposób sobie wyobrazić, aby ogrody działkowe powstały na prywatnych gruntach – jak oczekuje się w planie.

Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnił tytułem wprowadzenia, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. umocowuje gminy do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, a z art. 3 ust. 1 wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (M. Kotulski [w:] Z. Duniewska, M. Stahl (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, wyd. el., cz. III). Z kolei władztwo planistyczne, jako pojęcie doktrynalne, z reguły rozumiane jest jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu: w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 3, pkt 1).

Sąd przyznał rację skarżącym, że władztwo planistyczne doznaje ograniczeń w świetle zasad konstytucyjnych. Prawo własności – które najczęściej stoi w kontrze do władztwa planistycznego – jest prawem chronionym samą ustawą zasadniczą (art. 21 ust. 1). O ile nie jest ono prawem bezwzględnym, to jednak jego ograniczenia mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności – zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są z całą pewnością regulacje u.p.z.p. upoważniające do uchwalania planów miejscowych, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Sąd zauważył, że ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

Zdaniem Sądu, oceny wymagało czy opisane wyżej standardy konstytucyjne (proporcjonalność ograniczenia prawa własności w stosunku do założonych celów) zostały zachowane w płaszczyźnie materialnej.

Sąd zauważył, że skarżący w skardze kreują obraz kwestionowanego planu jako aktu, który przez wejście w życie nałożył w odniesieniu do ich nieruchomości daleko idące ograniczenia w zagospodarowaniu, a przy tym ograniczenia nieadekwatne, jako że przewidziano na prywatnych gruntach rodzinne ogrody działkowe, które z zasady na takich gruntach zaprowadzone być nie mogą.

Oceniając kontrolowany plan Sąd przedstawił odmienny pogląd od tego jaki prezentowali skarżący. Sąd podkreślił, że działki [...] i [...] znajdują się w centralnej części zachowanego, dużego kompleksu terenów zielonych wyznaczonych ulicami H., D., P. i K.. Teren ten, jak wynika z uchwały Okręgowego Zarządu w P. Polskiego Zarządu Działkowców z dnia [...] maja 2013 r., [...] (przedłożonej przez pełnomocnika skarżących, k. 125 akt sądowych) został zagospodarowany jako ogrody już w 1931 r. Pełnomocnik wnoszących skargę przyznał w trakcie rozprawy, że ogrody działkowe funkcjonowały w obrębie działek [...] i [...] "od 40 lat".

Sąd uznał, że powyższe nie jest bez znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Wyjaśnił, że plan nie niweczy dotychczasowego zagospodarowania działek [...] i [...], ani tym bardziej nie prowadzi do zablokowania interesów w toku (na przykład przez uniemożliwienie rozwoju legalnie zrealizowanych inwestycji). Kwestionowany plan nadaje spornym terenom przeznaczenie odpowiadające zasadniczo przeznaczeniu, które te faktycznie miały od dziesiątek lat i miały nadal w dniu jego wejścia w życie.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) treść prawa własności wyznaczają ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Według ustaw obecnie obowiązujących (u.p.z.p., Prawo budowlane), a także obowiązujących niegdyś, skorzystanie z prawa własności nieruchomości poprzez jej przeznaczenie pod zabudowę nie jest i nie było możliwe wyłącznie w oparciu o samo to prawo rzeczowe. Przeznaczenie nieruchomości na cele inwestycyjne zawsze wymagało spełnienia wymogów urbanistycznych, architektonicznych, które – zatwierdzone w stosownym trybie administracyjnym – pozwalają nadać jej także nowe społeczno-gospodarcze przeznaczenie.

Sąd zauważył, że z akt planistycznych, ani żadnych innych dokumentów przedstawionych przez skarżących nie wynika, aby w stosunku do działek [...] i [...] dopuszczono kiedykolwiek inne przeznaczenie, aniżeli przeznaczenie pod tereny zielone, względnie rodzinne ogrody działkowe, czyli to, które wynika z ich faktycznego zagospodarowania zaprowadzonego od dziesiątek lat.

Wobec tego Sąd stwierdził, że wbrew temu co sugerują skarżący w skardze uchwała nie ograniczyła ich prawa własności do działek [...] i [...]. Sąd zgodził się, że doszło do utrwalenia takiego ograniczenia, jednakże dotyczyło to tylko potencjalnych możliwości ich zabudowy i zagospodarowania, które ci mogli ewentualnie uzyskać na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (gdyby planu nie uchwalono). Ściśle analizując treść prawa własności działek [...] i [...] Sąd podkreślił, że na moment wejścia w życie kwestionowanego planu stanowiły one tereny po rodzinnych ogrodach działkowych, w żaden nowy sposób nie zagospodarowane i w stosunku do których nie wydano żadnej decyzji skutkującej nadaniem im nowego przeznaczenia. Bezpośrednio przed wejściem w życie planu zgodnie z ustawą spornych działek nie można było zagospodarować więc w inny sposób, aniżeli były one faktycznie zagospodarowane.

Sąd nie podzielił także tezy, że prywatne działki skarżących miały zostać w planie przeznaczone pod ogrody działkowe (a nawet z sugestią, że pod rodzinne ogrody działkowe), co miałoby stać w kolizji z treścią art. 7 u.r.o.d.

Sąd podkreślił, że plan nie przeznacza żadnych działek pod rodzinne ogrody działkowe w rozumieniu u.r.o.d., ale pod ogrody działkowe jako takie. Formalnie plan nie jest więc niezgodny z art. 7 u.r.o.d.

W ocenie Sądu, nie było także podstaw, aby przeciwko treści planu forsować tezę o bezzasadności przeznaczenia prywatnych terenów pod ogrody działkowe. Sąd wskazał, że symbolami 1ZD i 2ZD objęto generalnie niemalże cały obszar planu, czyli 6 hektarów powierzchni. Oznaczenia ZD – "tereny ogrodów działkowych" są oznaczeniami zbiorczymi, które nazwą odzwierciedlają dominujący charakter terenów zielonych wyznaczonych ulicami H., D., P. i K.. Gdy dokładnie przeanalizować plan, można zauważyć, że w istocie w granicach symbolu ZD dopuszcza się dwa alternatywne przeznaczenia – zaprowadzenie ogrodów działkowych albo zieleni publicznej (zwanej w planie ogólnodostępną). To ostatnie dopuszczono, zdaniem Sądu, jak się wydaje, ze względu na zróżnicowaną sytuację własnościową terenu i po to, aby właśnie nie "zmuszać" prywatnych właścicieli do zaprowadzenia na ich nieruchomościach ogrodów działkowych (zob. cyt. z uzasadnienia uchwały [...]: "Jednym z głównych założeń miejscowego planu [...] jest utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu oraz umożliwienie wykorzystania części terenu na zieleń ogólnodostępną i tereny sportowo-rekreacyjne. Sytuacja własnościowa na tym terenie jest zróżnicowana. Kilka działek stanowi własność prywatną, przy czym dwie działki prywatne są niezagospodarowane").

W ocenie Sądu, pod adresem uchwały [...] skarżący mogli wywieść co najwyżej zarzut, że ich działki przeznaczono pod zieleń publiczną (zwaną "ogólnodostępną"). Z § 11 pkt 8 wyraźnie bowiem wynika, że plan nie zmusza ich do zaprowadzania ogrodów działkowych.

Rozstrzygając, czy w okolicznościach sprawy nadanie działkom [...] i [...] przeznaczenia określonego w planie (co dotyczy ogólnodostępnego terenu zieleni) stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego, a więc działanie organu w sposób nieproporcjonalny do przyjętych celów, Sąd I instancji uznał, że przeznaczenie terenu wyznaczonego ulicami H., D., P. i K. pod ogrody działkowe i alternatywnie zieleń ogólnodostępną jawi się jako ze wszech miar usprawiedliwione i konieczne. Sąd podkreślił, że jest to jeden z nielicznych w tej części P. zachowanych i niezabudowanych kompleksów zieleni. Zdaniem Sądu, dążenia Prezydenta i Rady Miasta, aby zabezpieczyć ten kompleks przed zabudową mają uzasadnione podstawy. Jest bowiem w dobrze rozumianym interesie publicznym, aby chronić nieliczne zwarte tereny niezabudowane w intensywnie rozwijającym się mieście.

Sąd podkreślił, że działki [...] i [...] znajdą się w centralnej części obszaru planu, stąd otwarcie wobec nich możliwości inwestycyjnych, jeżeli właściciele skorzystaliby z nich, doprowadziłoby do ograniczenia walorów przyrodniczych całego terenu, który obecnie (poza jednym wyjątkiem) stanowi jednolitą zieleń w całym kwartale ulic.

Sąd stwierdził, że skarżący zapewne mieli zamiar wykorzystać bądź zbyć swe nieruchomości na cele inwestycyjne (może o tym świadczyć wpis w księdze wieczystej roszczenia o przeniesienie własności działki [...] na rzecz "U." S.A. – popularnej w P. spółki realizującej inwestycje mieszkaniowe – k. 37 akt sądowych). Sąd zauważył, że utrwalenie w planie miejscowym przeznaczenia wykluczającego realizację planów inwestycyjnych może budzić zrozumiały sprzeciw. Sąd podkreślił jednak, że sytuacja, w której następuje zabezpieczenie określonych kompleksów terenów miast pod zieleń, parki czy ogrody, czyli na cele stanowiące przeciwwagę dla obszarów inwestycyjnych, jest normalnym procesem, któremu racjonalnie prowadzone planowanie przestrzenne służy.

Sąd wskazał, że tego typu polityka przestrzenna Miasta nie jest czymś wyjątkowym. W wielu przypadkach dochodziło już do przeznaczenia terenów prywatnych na cele różnego rodzaju terenów zielonych. Przykładowo wymienił spory wokół przeznaczenia lub wykupu prywatnych terenów L., P., czy P..

Podsumowując, Sądu I instancji stwierdził, ze Rada podejmując uchwałę nie naruszyła zasad sporządzania planu (art. 28 u.p.z.p.), nie przekroczyła władztwa planistycznego przez przeznaczenie działek prywatnych na ogrody działkowe (naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 u.r.o.d.) i nie dopuściła się nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących w stosunku do potencjalnego interesu publicznego (naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu, nie naruszono art. 21 ust, 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 112 oraz art. 128 u.g.n. i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wbrew przepisom konstytucyjnym i ustawowym faktycznego zagospodarowania i wywłaszczenia działek skarżących w drodze uchwalenia planu miejscowego bez zapewnienia możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania. Sąd zauważył, że art. 36 ust. 1 u.p.z.p. ("Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części") potwierdza tylko, że plany miejscowe mogą powodować skutki niekorzystne dla właścicieli nieruchomości, włącznie z uniemożliwieniem korzystania z niej w sposób dotychczasowy. U.p.z.p. przewiduje zarazem możliwość uzyskania odszkodowania, które jednak wynika z różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu a wartością przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, z przywołanych regulacji rzeczywiście wynika, że w sytuacji takiej, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, czyli przeznaczenia w planie terenów faktycznie zagospodarowanych od lat jako ogrody działkowe (ostatnio tereny zielone) na cele ogrodów działkowych/terenów zielonych, odszkodowanie może nie zostać ustalone, gdyż nie dojdzie do zmiany przeznaczenia terenu w warunkach art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zaznaczył, że opisana problematyka odszkodowawcza dotyczy następstw uchwalenia planu i nie rzutuje na legalność samego planu. Sąd zasygnalizował skarżącym, że konstytucyjność art. 37 ust. 1 u.p.z.p., gdy chodzi o przesłanki odszkodowawcze, jest podważana, a obecnie toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w tym przedmiocie (SK 22/16) i na 22 maja 2019 r. zaplanowano publiczne ogłoszenie orzeczenia (http://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/wokanda/art/100-plan zagospodarowania-przestrzennego-wartosc-nieruchomosci).

Dokonując kontroli przebiegu procedury planistycznej, a także zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd nie stwierdził innych, nie wskazanych w skardze, naruszeń prawa.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

1) § 3 pkt 1 w zw. z § 11 pkt 8 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic H., D., P. i K. w P." (Dz. Urz. Województwa W. z 2018 r., poz. 6049 z dnia 23 lipca 2018 n, dalej zwanej - "m.p.z.p."), poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu przez Sąd I instancji, że działki skarżących przeznaczono w m.p.z.p. pod ogólnodostępną zieleń publiczną, podczas gdy prawidłowa interpretacja powyższych przepisów wskazuje, że m.p.z.p. ustalił przeznaczenie działek skarżących jako terenów ogrodów działkowych, a jedynie w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów dopuścił zagospodarowanie ich bliżej nie określonej części jako ogólnodostępnego terenu zieleni,

2) § 4 pkt 1 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 dalej zwanego - "Rozporządzeniem"), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zawarte w § 11 pkt 8 m.p.z.p. ustalenie - w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów - dopuszczenia zagospodarowania części terenu jako ogólnodostępnego terenu zieleni, z uwzględnieniem pozostałych ustaleń planu, powinno być traktowane jako przeznaczenie tych terenów pod ogólnodostępną zieleń publiczną, podczas gdy z powyższych przepisów Rozporządzenia jasno wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów (§ 4 pkt 1) są pojęciem rozdzielnym od ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (§ 4 pkt 6),

3) § 3 pkt 1 m.p.z.p., wyrażającą się w uznaniu przez Sąd I instancji, że przeznaczenie nieruchomości skarżących na ogrody działkowe nie jest w istocie przeznaczeniem tych nieruchomości na rodzinne ogrody działkowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2014, poz. 40 z późn. zm., dalej zwanej - "r.o.d."), jest natomiast przeznaczeniem pod bliżej nieokreślone i niewystępujące w polskim systemie prawnym " ogrody działkowe jako takie",

4) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, nr 80, poz. 717, dalej zwanej - u.p.z.p.) w zw. z art. 7 r.o.d., poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że przeznaczenie prywatnych nieruchomości skarżących pod tereny ogrodów działkowych nie stanowi naruszenia powyższego przepisu, pomimo wyraźnego ustawowego wyłączenia;

5) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej zwanej - "konstytucją"), poprzez uznanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, polegającym na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz poprzez ocenienie jako dopuszczalnej proporcji naruszonego interesu prywatnego skarżących do potencjalnego interesu publicznego, któremu miałoby ono służyć;

6) art. 28 u.p.z.p., poprzez uznanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiło z naruszeniem zasad jego sporządzania;

7) art. 21 ust. 2 konstytucji w zw. z art. 6, art. 112, 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r., nr 115, poz. 741 z późn. zm., dalej zwanej - "u.g.n.’) i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że wbrew przepisom konstytucyjnym i ustawowym doszło do faktycznego wywłaszczenia skarżących w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez zapewnienia im możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania.

Naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a., polegającym na oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 10 lipca 2018 r" Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że zarzucane w skardze naruszenia prawa materialnego (tj. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 r.o.d., art. 28 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art.31 ust. 3 konstytucji, art. 21 ust. 2 konstytucji w zw. z art. 6, art. 112, 128 u.g.n.), winny być podstawą do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności w/w uchwały w części dotyczącej działek nr 41 i 39, stanowiących współwłasność skarżących.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 41 i 39, stanowiących współwłasność skarżących, zasądzenie zwrotu kosztów za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 41 i 39 (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie wystąpili o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające zdaniem skarżących kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta P. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. K. C., P. T. K., B. K. G., M. A. M., B. K. K., D. Z. K., S. S., W. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sądy administracyjne w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej legalności orzekają dokonując oceny czy zastosowane przez organy przepisy powszechnie obowiązującego prawa zostały prawidłowo zastosowane i wyłożone w stanie faktycznym ustalonym w danej sprawie i czy rozstrzygnięcie odpowiada tymże przepisom. Sądy sprawdzają prawidłowość zastosowania tak przepisów materialnych jak i przepisów procesowych.

W kontekście powyższego za wadliwe należy uznać sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez sąd administracyjny przepisów zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile nie można zaprzeczyć, że przepisy prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarach działania organów, które je ustanowiły, (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), to Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej uchwały nie dopuścił się naruszenia zawartych w niej przepisów. Sąd mógłby ewentualnie dokonać nieprawidłowej kontroli ich legalności czyli błędnie uznać, że odpowiadają prawu. Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni § 3 pkt 1 w zw. z § 11 pkt 8 zaskarżonego planu miejscowego jest formalnie niewłaściwy.

Abstrahując od powyższego Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo uznał, że z regulacji zawartych w § 3 pkt 1 w zw. z § 11 pkt 8 zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że działki skarżących nr 41 i 39 objęte granicami planu i oznaczone 1ZD, poza ogólnym przeznaczeniem terenu 1ZD na ogrody działkowe mogą być przeznaczone na ogólnodostępny teren zielony jednakże z uwzględnieniem pozostałych ustaleń planu. Zawarte w § 3 uchwały przeznaczenie w postaci terenów ogrodów działkowych, terenów dróg publicznych i terenu publicznego ciągu pieszo-rowerowego nie wyklucza, że w ramach tych ogólnych przeznaczeń nie jest możliwe (tj. dopuszczalne) inne przeznaczenie, które nie koliduje z pozostałymi ustaleniami planu. O takim dopuszczającym przeznaczeniu terenów ogródków działkowych na ogólnodostępne tereny zielone mowa jest w § 11 pkt 8 planu. Nie było konieczne wyodrębnienie kolejnej kategorii przeznaczenia terenu w postaci ogólnodostępnego terenu zieleni w § 3 planu.

Plan jako akt normatywny należy odczytywać całościowo a w związku z tym normę prawną pozwalająca przeznaczyć część terenów ogrodów działkowych 1ZD na ogólnodostępny teren zieleni odczytać należy z zestawienia § 3 pkt 1 z § 11 pkt 8 planu. Rada Miasta P. sporządzając plan w takiej postaci dopuściła zatem możliwość innego zagospodarowania części terenu 1ZD i 2 ZD na ogólnodostępny teren zieleni. Okoliczność, że dopuszczenie takie znalazło się przy określaniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów nie powoduje, że plan nie dopuszcza takiego przeznaczenia. Nie jest to też przeznaczenie mieszane (inaczej zapisuje się takie przeznaczenie) a jedynie przeznaczenie ogólne skonkretyzowane takim dopuszczeniem dla części terenu. Plan nie określa dla jakiej części terenu 1ZD i 2 ZD jest ono dopuszczalne, tym bardziej nie wskazuje konkretnych działek jednak samo istnienie takiego dopuszczenia dla części terenu pozwala przyjąć, że dla działek skarżących nr 41 i nr 39 niewątpliwie będących częścią terenu 1ZD możliwie jest inne przeznaczenie. Nie można też wykluczyć, że teren działek skarżących będzie mógł być zagospodarowany na dojazdy, ciągi piesze i rowerowe, place zabawi plenerowe urządzenia sportowo - rekreacyjne bowiem z § 11 pkt 9 uchwały wynika możliwość lokalizacji tego typu infrastruktury.

Wobec tego niesłuszny jest zarzut, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że działki skarżących są przeznaczone na ogólnodostępną zieleń publiczną. Sąd wydedukował to z zapisów planu o czym świadczy stwierdzenie w wyroku, że "Gdy dokładnie przeanalizować plan, można zauważyć, że w istocie w granicach symbolu ZD dopuszcza się alternatywne przeznaczenia - zaprowadzenie ogrodów działkowych albo zieleni publicznej (zwanej w planie ogólnodostępną)." Sąd domyślając się takiego zabiegu stwierdza, że "To ostatnie dopuszczono, jak się wydaje, ze względu na zróżnicowaną sytuację własnościowa terenu i po to, aby właśnie nie "zmuszać" prywatnych właścicieli do zaprowadzenia na ich nieruchomościach ogrodów działkowych." Argumenty te Sąd wspiera fragmentem zaczerpniętym z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że jednym z głównych założeń planu jest wykorzystanie części terenu na zieleń ogólnodostępną i tereny sportowo-rekreacyjne bowiem na terenie tym występuje zróżnicowana sytuacja własnościowa - kilka działek stanowi własność prywatną, z których dwie są niezagospodarowane.

Zdaniem NSA, niezasadnie skarżący kasacyjnie opierają na takiej interpretacji zapisów planu, która wyklucza inne zagospodarowanie należących do nich nieruchomości niż teren ogrodów działkowych.

Nie można także uznać, ze Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej uchwale § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Oczywiście przepisy te wskazują na odrębne kwestie regulowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tj. przeznaczenie terenu i określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ale nie można z tego wywodzić, że plan nie przewidywał dopuszczalnego przeznaczenia terenów ogrodów działkowych pod ogólnodostępną zieleń. Zdaniem NSA, nie naruszał zasad sporządzenia planu zapis planu, który w ramach określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazał dopuszczalne zagospodarowanie terenu 1 ZD jako ogólnodostępne tereny zielone.

Wbrew temu co podnoszą skarżący kasacyjnie Sąd I instancji słusznie uznał, że przeznaczenie nieruchomości skarżących na teren ogrodów działkowych nie jest równoznaczne z wymogiem utworzenia na ich terenie rodzinnych ogrodów działkowych, do których zastosowanie ma ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 z zm., dalej r.o.d.). Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała przeznacza tereny objęte planem pod ogrody działkowe a nie pod rodzinne ogrody działkowe. Wobec tego zastosowanie do tych terenów ww. ustawy w tym jej art. 7 wskazującego, że tylko tereny o charakterze terenów publicznych mogą być przekształcone w rodzinne ogrody działkowe, co wykluczałoby tereny prywatne należące do skarżących, byłoby pozbawione podstaw.

Definicja rodzinnych ogrodów działkowych zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy r.o.d. jest definicją ustawową takiego rodzaju ogrodu. Jeśli ogród działkowy nie spełnia wymogów wskazanych w tej definicji a jest ogrodem działkowym, to nie można określać go mianem rodzinnego ogrodu działkowego. Fakt, że w polskim porządku prawnym jedynie rodzinne ogrody działkowe doczekały się odrębnej regulacji ustawowej nie wyklucza możliwości powstawania innego rodzaju ogrodów działkowych. Oczywiście w świadomości publicznej może funkcjonować przeświadczenie, że funkcjonujące ogrody działkowe to rodzinne ogrody działkowe, co wynika z tego, że ta forma jest w Polsce bardzo rozpowszechniona. Jednak nie można twierdzić, że jakiekolwiek inne ogrody działkowe w Polsce nie występują. Nie są odosobnione przykłady, że powstają tzw. ogrody społeczne (W. - "Ogród M., czy P. K.). Jak wskazują organizacje tworzące takiego rodzaju ogrody do ich stworzenia wystarczą niewielkie niezagospodarowane przestrzenie, które mają potencjał i mogłyby zostać wykorzystane do zaangażowania lokalnej społeczności w uprawianie warzyw i owoców i spędzanie wspólnie czasu na świeżym powietrzu. Zazwyczaj powstają tam gdzie mieszkańcy sami zgłaszają potrzebę założenia tego typu ogrodu lub faktycznie mogliby skorzystać z istnienia takiej przestrzeni.

Teza, że plan wymaga powstania wyłącznie rodzinnych ogrodów działkowych jest tezą nieuzasadnioną, opartą na niezasadnym przeświadczeniu, że tylko ta forma funkcjonowania ogrodów działkowych jest w Polsce możliwa. Ogrody społeczne mogą też być miejscem warsztatów, wydarzeń, sportowych czy kulturalnych. Wybór kierunku rozwoju zależy od specyfiki danego miejsca i kreatywności tworzących je osób. Ogród może założyć właściwie każdy, choć najczęściej robią to organizacje, nieformalne grupy lub instytucje pozarządowe, które z czasem oddają go pod opiekę lokalnej społeczności.

Zdaniem NSA, zaskarżona uchwała nie prowadzi do przekroczenia granic władztwa planistycznego zagwarantowanego gminie w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Wynikająca z tego przepisu kompetencja gminy do władczego przeznaczenia i ustalenia zasad zagospodarowania terenu na obszarze działalności gminy nie jest dowolna i nieograniczona. Uznaje się, że możliwość ingerencji w prawo własności w ramach tej kompetencji musi spotkać się z właściwym wyważeniem interesu prywatnego właściciela oraz interesu publicznego. O ważeniu tych interesów świadczyć powinno przeprowadzenie przez organ rozważań jakie są możliwości pogodzenia tych wzajemnie sprzecznych interesów w okolicznościach istniejącego na terenie objętym planem stanu zagospodarowania tego terenu.

Sąd I instancji uznał, że przeznaczenie terenu wyznaczonego ulicami H., D., P. i K. pod ogrody działkowe i alternatywnie zieleń ogólnodostępną jest ze wszech miar usprawiedliwione a zarazem konieczne. Sąd podzielił stanowisko organu, że jest to jeden z nielicznych w tej części P. zachowanych, niezabudowanych kompleksów zieleni. Sąd zaakceptował wynikające z planu dążenie władz miasta aby zabezpieczyć ten kompleks przed zabudową. W istocie uchronienie dotychczasowego terenu zielonego ogródków działkowych funkcjonującego w tym miejscu od 40 lat wobec postępującej urbanizacji terenów sąsiednich poprzez ich intensywną zabudowę wymagało zastosowania takiego przeznaczenia, które wykluczy wszelką możliwość zabudowy o miejskim charakterze. Nie sposób podważyć, że zachowanie nielicznych obecnie terenów zielonych w przestrzeni zabudowy miejskiej ma walory zaspokajające szeroko pojęty interes publiczny począwszy od ochrony środowiska naturalnego (tworzenie obszarów, które będą wspomagały walkę z miejskimi zanieczyszczeniami powietrza) poprzez tereny dla rekreacji, a na funkcjach społecznych kończąc (tworzenie enklaw wypoczynku mieszkańców wśród zieleni bez potrzeby opuszczania miasta po pracy, obszarów integracji lokalnej społeczności wokół np. idei ekologicznej uprawy roślin, czy po prostu wspólnego spędzania wolnego czasu). Realizacja tego celu wymagała zatem aby utrzymać dotychczasowe zagospodarowanie jako ogródki działkowe jako takie. Jednak organ nie mógł poprzestać wyłącznie na takim przeznaczeniu gdyż na terenach zajętych pod ogródki działkowe znalazły się działki będące własnością prywatną. Organ mając tego świadomość dopuścił alternatywne przeznaczenie na zieleń ogólnodostępną. Było to, zdaniem NSA, rozwiązanie wychodzące na przeciw interesom prywatnym bo pozwalało zagospodarować tereny tych prywatnych nieruchomości w sposób odmienny od ogólnie przyjętego a jednocześnie spełniającego nadrzędny cel pozostawienia terenu obszarem zieleni. Oczywiście takie rozwiązanie nie spełniło oczekiwań skarżących, którzy mieli zamiar wykorzystać potencjał swoich działek na jakąkolwiek ale zabudowę mieszkaniową stosownie do sąsiadujących z nimi terenów miejskich. W okolicznościach sprawy taka zabudowa niweczyłaby główny cel pozostawienia terenu planu zieloną enklawą pośród miejskiej zabudowy. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że działki skarżących znajdują się w centralnej części obszaru planu, stąd otwarcie wobec nich możliwości inwestycyjnych, mogłoby doprowadzić do ograniczenia walorów przyrodniczych całego terenu, który obecnie stanowi jednolitą zieleń w kwartale ulic określających granice planu. Ponadto takie przeznaczenie nie stanowiło jakiegoś wyłomu w polityce przestrzennej miasta bowiem zasadą jest, że z natury inwestycyjne tereny miejskie powinny być równoważone przez teren zieleni, parki czy ogrody. Taki stan jest pożądany i odzwierciedla racjonalne planowanie przestrzeni zwłaszcza gdy dziś i w przyszłości niezwykle istotne i konieczne jest w świetle walki ze zmianami klimatu przekształcanie nawet terenów wybitnie miejskich w bardziej zielone. Takie rozwiązanie jest dotkliwe dla prywatnej własności skarżących ale jedynie w ten sposób, uwzględniając położenie ich działek pośrodku terenu ogródków działkowych, można było osiągnąć główny cel planu, to jest pozostawienie obszaru terenem zielonym.

Takie rozwiązanie nie sprzyja jedynie interesowi działkowców jeśli wziąć pod uwagę, że na terenach działek skarżących może powstać ogólnodostępna zieleń, która będzie terenem otwartym dla wszystkich mieszkańców, a zatem korzyści z takiego przeznaczenia ich działek będą czerpać także inni mieszkańcy miasta niż tylko działkowcy. Należy ponownie podkreślić, że plan nie nakłada obowiązku przekształcenia działek skarżących w ogródki działkowe a tym bardziej w rodzinne ogrody działkowe.

Z powyższego wynika, że organ uchwałodawczy biorąc pod uwagę istniejący stan zagospodarowania wokół działek skarżących uwzględnił interes prywatny dopuszczając inne przeznaczenie niż teren ogródków działkowych choć uczynił to w sposób ograniczony. Utrzymanie terenu zielonego na obszarze planu wykluczało dopuszczenie jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy miejskiej. W przeciwnym razie doszłoby do zniweczenia celu planu bowiem pośrodku terenów ogródków działkowych mogłaby powstać zabudowa, która nie jest do pogodzenia z zabezpieczeniem w mieście jednolitych terenów zieleni. Zatem ważąc interes prywatny z interesem publicznym za proporcjonalne uznać należało przeznaczenie terenu działek prywatnych skarżących znajdujących się pośród ogródków działkowych pod ogólnodostępne tereny zieleni.

W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 28 u.p.z.p. Sąd przeanalizował w pełni czynności procesowe prowadzące do uchwalenia planu i nie dopatrzył się tam jakichkolwiek uchybień. NSA po wnikliwej analizie akt planistycznych doszedł do takiego samego wniosku. Nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia trybu sporządzania planu. Właściwość organów uczestniczących w procedurze uchwalania planu czy uzgadniających lub opiniujących przyjęte w nim rozwiązania również nie została naruszona.

W kontekście zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, czyli podnoszonego przekroczenia władztwa planistycznego gminy oraz zasady proporcjonalności także nie można uznać go za uzasadniony. Jak już wyżej wskazano organ uchwałodawczy wiedział, że interes prywatny nie pozwala mu na przeznaczenie terenu działek prywatnych na ogródki działkowe zatem uczynił wyłom i dopuścił zagospodarowanie pod zieleń ogólnodostępną. Rozwiązanie to nie spełniło oczekiwań prywatnych właścicieli ale uwarunkowania i nadrzędny cel planu także nakładał na organ ograniczenia.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że uchwała nie ograniczyła w sposób daleko idący prawa własności skarżących do działek nr [...] i [...] a jedynie utrwaliła istniejące do tej pory ograniczenie potencjalnej możliwości zabudowy tego terenu np. na zasadach ustalenia warunków zabudowy. Tereny tych działek w istocie w chwili uchwalenia planu stanowiły tereny po ogródkach działkowych, były niezagospodarowane i nie wydano dla nich żadnej decyzji skutkującej nadaniem im nowego przeznaczenia. Zanim uchwalono plan działki te nie mogły być zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zagospodarowane w inny sposób niż dotychczas. Z tego wynika, że jedynie przyszłe plany i oczekiwania gospodarczego zagospodarowania tych działek przez ich współwłaścicieli na inwestycje stanowiły nieuzasadnione okolicznościami żądania. Stan sprzed planu i ustalony w planie zasadniczo nie zostały zmienione.

Zdaniem NSA, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112, 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r., nr 115, poz. 741 z późn. zm., dalej zwanej - "u.g.n.") i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. bowiem nie dostrzegł on, że wbrew przepisom konstytucyjnym i ustawowym doszło do faktycznego wywłaszczenia skarżących w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez zapewnienia im możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania.

Sąd I instancji nie mógł zająć merytorycznego stanowiska odnośnie do dopuszczalności i zasadności odszkodowania za przewidziane w przedmiotowym planie przeznaczenie działek skarżących bowiem wykraczało to poza jego kompetencje (orzeka o tym sąd powszechny). Niemniej jednak analizował tę kwestię i uznał, że w istocie w okolicznościach faktycznych sprawy odszkodowanie przewidziane w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. skarżącym nie będzie przysługiwało bowiem przewidziane zostało gdy wystąpiła różnica pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu a jej wartością przy uwzględnieniu jej przeznaczenia obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania tej nieruchomości przed uchwaleniem planu. Przez wiele lat działki skarżących były terenem ogrodów działkowych a ostatnio niezagospodarowanym terenem zielonym. Skoro w nowym planie przeznaczono je na ogrody działkowe alternatywnie zieleń ogólnodostępną to w istocie rzeczy ich przeznaczenie na skutek planu nie uległo zmianie. Z racji tego nie można jednak uznać planu za niezgodny z prawem i orzec w zakresie działki nr [...] i [...] o jego nieważności bowiem poruszona problematyka nie dotyczy postanowień planu a jedynie skutków jakie ów plan wywołuje. Kontrolując legalność postanowień planu sąd administracyjny nie bada jakie konsekwencje wywoła jego uchwalenie. Sąd bada jedyni czy wymogi wynikające z art. 28 u.p.z.p. nie zostały naruszone.

Sąd nie naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem nie dokonywał wykładni tego przepisu. Fakt, że w okolicznościach sprawy z uwagi na brzmienie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. odszkodowanie skarżącym może nie należeć się nie prowadzi do wniosku, że Sąd tą oceną naruszył wskazany przepis Konstytucji.

Konstytucja dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zasady wywłaszczenia określa ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami - rozdział 4. Przewiduje ona w art. 112 ust. 1 wywłaszczenie gruntów przewidzianych w planie miejscowym na cele publiczne lub co do których wydano decyzje o lokalizacji celu publicznego. Teren ogólnodostępnej zieleni nie jest celem publicznym określonym w art. 6 u.g.n. zatem wywłaszczenie z art. 112 u.g.n. nie jest możliwe. Słusznie więc podnoszą skarżący, że nie mogą zostać wywłaszczeni i jednocześnie zostali pozbawieni jakiejkolwiek drogi prawnej, która pozwoliłaby im uzyskać ekwiwalent za uczynienie ich nieruchomości bezwartościową. Miasto nie może bowiem zostać zatem zobligowane do nabycia ich gruntu.

Powyższe jednak nie wskazuje, co stanowiło przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie, że uchwalony plan miejscowy narusza zasady jego sporządzania, tryb czy właściwość organów z art. 28 u.p.z.p. Należy bowiem oddzielić kwestię następstw uchwalenia planu taką jak uzyskanie odszkodowania za wywłaszczenie od oceny dochowania trybu i zasad jego uchwalenia co stanowiło przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Ocena kwestii zapewnienia odszkodowania skarżącym wychodziła poza granice skargi i nie mogła być przez Sąd oceniana a tym bardziej nie mogły zostać naruszone przepisy art. 21 ust. 2 Konstytucji czy art. 6, art. 112 i art. 128 u.g.n. Skoro wywłaszczenie terenu zieleni ogólnodostępnej nie jest możliwe to zastosowanie ww. przepisów u.g.n. odnoszących się do wywłaszczenia przez Sąd nie było możliwe.

Dostrzegając ów problem Sąd wskazał, że kwestia konstytucyjności art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jest podważana o czym świadczy sprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym (SK 22/16).

Powyższe rozważania dowodzą również nieskuteczności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 P.p.s.a. Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad, trybu sporządzania planu miejscowego i naruszenia właściwości organów w tym zakresie, to skarga na uchwałę okazała się niezasadna. Tym samym nie można było zastosować art. 147 P.p.s.a., który jak wynika z jego treści pozwala stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, jedynie gdy sąd uwzględni skargę na uchwałę lub akt, o których mowa z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Taka sytuacja nie miała miejsca bowiem Sąd zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i skargę na tę uchwałę oddalił.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.