Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 10/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 1b i par. 2, art. 52 par. 1, art. 53 par. 2b, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 par. 1 pkt 2, art. 12, art. 35 par. 1-3 i par. 5, art. 36, art. 144, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...] 1) zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do wydania aktu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwanego dalej: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika – radcę prawnego K. S., jest przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], wydane w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru na pojazdem marki [...], nr rej. [...].

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. Z 2019 r., poz. 1438 - dopisek Sądu], zwaną dalej u.p.e.a.) oraz na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, skarżący wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie mu wynagrodzenia w kwocie 14.463,57 zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w okresie od 13 lutego 2009 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. (kiedy pojazd został odebrany z parkingu w związku z przejściem jego własności na Starostwo), a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Powyższe pismo stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem. Sprawa ta kilkakrotnie podlegała rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji, przez Starostę Oleskiego jako organ pierwszej instancji oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej także: Kolegium lub SKO) jako organ odwoławczy.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. Starosta Oleski przyznał skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym przedmiotowego samochodu marki [...]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi, w łącznej kwocie 11.839,17 zł. Postanowienie to, w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia, zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r. Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do przepisu art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.) i nie wyraziły stanowiska co do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w uzasadnieniach postanowień. Uznał też Sąd, że ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, organy powinny wyjaśnić kwestię ewentualnych umów zawieranych pomiędzy skarżącym a Powiatem i rozstrzygnąć relację wynikającą z zawarcia przez Starostę Oleskiego umowy cywilnoprawnej dotyczącej kosztów wynagrodzenia za przechowywanie i usuwanie pojazdów. Ponadto Sąd stwierdził, że z treści kontrolowanych aktów nie wynika, dlaczego organy, przyznając skarżącemu zwrot koniecznych wydatków, przyjęły najniższą stawkę oferowaną w przetargach organizowanych przez inne instytucje i to tylko w jednym przedziale czasowym, a wywody organów w zakresie wykładni art. 102 u.p.e.a. dotyczyły poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zwrócił również uwagę na potrzebę rozważenia celowości wydania odrębnego rozstrzygnięcia o kosztach dozoru dla każdego z łącznie potraktowanych pojazdów.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. skarżący rozszerzył wniosek o podwyższenie należnego wynagrodzenia o odsetki ustawowe w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania.

Przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. Starosta Oleski, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek strony Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...], który postanowieniem z dnia 12 października 2014 r. orzekł o przedmiotowych kosztach.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r., Dyrektor Izby Skarbowej w [...] stwierdził nieważność postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 12 października 2014 r. w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym samochodem, jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.

Na skutek powyższego Starosta Oleski pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem przedmiotowego pojazdu. Jednocześnie wezwał stronę do wskazania konkretnych, koniecznych wydatków poniesionych za dozór i usunięcie z drogi wskazanego pojazdu oraz sposobu ich obliczenia, wysokości wynagrodzenia i kryteriów jego określenia, a także przedłożenia dowodów poniesienia wydatków potwierdzających wyliczenie wynagrodzenia.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., Starosta przyznał zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad spornym pojazdem, w tym kosztów jego usunięcia oraz wynagrodzenia za dozór, w wysokości 3.173,96 zł brutto.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r., uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 395/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia 31 marca 2016 r. Sąd uznał, że wydanie w rozpoznawanej sprawie postanowienia o charakterze kasacyjnym nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., polegającym na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało, że zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia był tak znaczny, iż organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić uzupełniającego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, Kolegium nie dowiodło też, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Natomiast zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, winno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a., a nie orzeczenia kasacyjnego. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie może uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sądu, Kolegium mogło skorzystać z przysługujących uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie powołanego przez Starostę Oleskiego biegłego do pisemnego uzupełnienia wydanej opinii albo do złożenia wyjaśnień, w celu usunięcia dostrzeżonych przez organ odwoławczy niejasności czy braków.

Postanowieniem z dnia 17 października 2016 r., przed wydaniem opisanego wyżej wyroku, Starosta Oleski, na podstawie art. 102 § 2 i 4 oraz art. 17 i art. 18 u.p.e.a., przyznał skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 3.173,96 zł brutto.

W wyniku rozpoznania zażalenia od powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r., uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. Kolegium uznało, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu, iż sprawa zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem i wynagrodzenia za dozór została już rozstrzygnięta postanowieniem Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., które – w wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia – będzie ponownie przedmiotem rozpoznania przez Kolegium.

Na wezwanie Kolegium o przedłożenie prawomocnego postanowienia sądu orzekającego o przepadku na rzecz Powiatu Oleskiego spornego pojazdu, Starosta Oleski przedłożył kopię stosownego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt [...]. Następnie postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r., Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 321/17, uchylił wyżej wskazane postanowienie. W przekonaniu Sądu, nie stanowiły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. zastrzeżenia Kolegium, dotyczące braku wskazania rzeczywistego zakresu żądania strony oraz zakresu postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia wysokości należności faktycznie przysługujących skarżącemu z tytułu dozoru nad pojazdem.

Skarga kasacyjna organu została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2846/17, w którym wskazano m.in., że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wobec tego wykładnia rozszerzająca regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a., prowadząca do zastosowania tego przepisu, wbrew zasadzie dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez dwa organy. Dwukrotne rozpoznanie oznacza, że postępowanie wyjaśniające jest przeprowadzane także przez organ II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania przed organem II instancji nie jest bowiem jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika konieczność zachowania także w postępowaniu przed organem odwoławczym zasad i reguł prowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem przepisów art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 12 K.p.a., a także obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego wyrażony w art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie narusza sama przez się zasady dwuinstancyjności, czego potwierdzeniem jest właśnie unormowanie zawarte w art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu: 17 stycznia 2020 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w Opolu w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...]. Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, domagał się: zobowiązania SKO w Opolu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od organu sumy pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 P.p.s.a., a nadto rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Kolegium nie zakończyło sprawy i nie podejmuje w zasadzie żadnych odpowiednich działań w celu jej zakończenia. Co prawda pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. zwróciło się do Starosty Oleskiego o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie opinii biegłego, jednak do dnia wniesienia skargi Starosta postępowania tego nie przeprowadził. Kolegium natomiast, ani nie podjęło żadnych kroków aby "zmobilizować" Starostę do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ani nie przeprowadziło takiego postępowania we własnym zakresie, ograniczając swoją działalność jedynie do przesyłania pism informujących o kolejnych terminach załatwienia sprawy, których jednak nie dotrzymywało. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że Kolegium zdecydowało się przeprowadzić postępowanie uzupełniające dopiero po ośmiu miesiącach od wyroku NSA i nie podejmowało w międzyczasie żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Uzasadniając żądanie zasądzenia od organu na jego rzecz sumy pieniężnej wskazał, że czynności, za które ma być ustalone wynagrodzenie, zostały wykonane przed 2012 r. i wobec znacznego upływu czasu nie będzie możliwe dochodzenie odsetek ustawowych od przyznanego wynagrodzenia, a nic nie wskazuje na to, by organ uwzględnił straty poniesione z tego tytułu w przyznanym wynagrodzeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i wniosło o oddalenie skargi. Zwracając uwagę na wszystkie czynności podejmowane w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2018 r. zarządzeniem Prezesa Kolegium został wyznaczony skład orzekający w sprawie. Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Jednocześnie podjęte zostały czynności wyjaśniające, w tym przeprowadzono w dniu 5 listopada 2018 r. rozprawę administracyjną. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zażaleniu, że ustalona kwota wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu oraz zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru nad spornym pojazdem jest za niska, jednak nie podjął się przedstawienia własnego wyliczenia, odsyłając w tym zakresie do pełnomocnika, który, jak wskazał, na piśmie odniesie się "do tych kwestii" i ustosunkuje się do opinii biegłego. Pismem z dnia 8 listopada 2018 r., na wniosek strony, wyznaczono pełnomocnikowi dodatkowy termin na przedstawienie stanowiska w sprawie, ustalony do 17 grudnia 2018 r. Pismem z tej daty zawiadomiono pełnomocnika strony o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność członka składu orzekającego. Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. zlecono Staroście Oleskiemu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, mającego na celu uzyskanie opinii biegłego, wyznaczając termin jej przedłożenia do 15 marca 2019 r. Pismami z dnia 10 i 16 kwietnia 2019 r. Starosta Oleski poinformował Kolegium, że biegły nie jest w stanie dotrzymać wyznaczonego mu terminu, w związku z tym prosi o jego przesunięcie do 17 maja 2019 r. Z uwagi na to pełnomocnik strony został zawiadomiony pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, wyznaczonym do 31 maja 2019 r. Pismem z dnia 27 maja 2019 r. wystąpiono do Starosty Oleskiego o przedłożenie opinii biegłego. Opinia ta została przedłożona Kolegium 30 maja 2019 r. Po zapoznaniu się z jej treścią zespół orzekający na posiedzeniu w dniu 18 czerwca 2019 r. postanowił odroczyć rozpatrzenie sprawy z uwagi na konieczność jej uzupełnienia w zakresie wytycznych, zawartych w piśmie Kolegium z dnia 10 stycznia 2019 r. W tym celu pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. zwrócono się do Starosty Oleskiego i zawiadomiono pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 30 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. Starosta Oleski poinformował Kolegium, że biegły nie przedłożył uzupełniającej opinii, a Kolegium wyznaczyło nowy termin przedłożenia opinii do 16 września 2019 r. Jednocześnie zawiadomiono pełnomocnika strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, wyznaczonym na 31 października 2019 r. Pismem z dnia 3 października 2019 r. zwrócono się do organu pierwszej instancji o podanie informacji na jakim etapie realizacji pozostaje przygotowanie opinii. Starosta Oleski, w piśmie z dnia 9 października 2019 r., poinformował organ odwoławczy, że biegły nie przedstawił opinii w wyznaczonym terminie, dlatego postanowiono o powierzeniu sporządzenia opinii innemu biegłemu. Na posiedzeniu w dniu 29 października 2019 r. zespół orzekający odroczył rozpatrzenie sprawy ze względu na konieczność odczekania na uzupełnienie materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy na 31 grudnia 2019 r., o czym zawiadomiono pełnomocnika strony. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2019 r. Starosta Oleski powołał nowego biegłego w sprawie, a pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. poinformował Kolegium, że opinia zostanie sporządzona do 19 grudnia 2019 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. Kolegium poinformowało pełnomocnika strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, wyznaczonym na 31 stycznia 2020 r. Opinia biegłego wpłynęła do Kolegium w dniu 27 grudnia 2019 r., a pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. wezwano pełnomocnika strony do ustosunkowania się do treści opinii, wyznaczając termin 14 dni od daty doręczenia wezwania. W piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 14 lutego 2020 r., strona przedstawiła zarzuty do opinii. Ze względu na budzącą wątpliwości treść przedmiotowej opinii oraz zgłoszone do niej zarzuty - pismem z dnia 17 lutego 2020 r. - na podstawie art. 36 K.p.a. – Kolegium zawiadomiło skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, wskazując na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym opinii biegłego (konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających ze stroną postępowania oraz zlecenia opinii uzupełniającej biegłemu). Uwzględniając wskazane czynności podejmowane w toku postępowania, Kolegium podniosło, że nie można zarzucić mu braku dochowania należytej staranności we właściwym zorganizowaniu czynności procesowych, ani podejmowania czynności pozbawionych znaczenia dla sprawy, a tym samym spowodowania przewlekłości w stopniu rażącym. Podkreślając, iż kluczowym dokumentem dla rozstrzygnięcia sprawy jest opinia biegłego, organ wskazał, że skoro opinia biegłego nie odpowiadała wytycznym określonym przez Kolegium w piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r., zasadny był wniosek o jej uzupełnienie, a wobec braku takiego uzupełnienia, konieczność powołania nowego biegłego. Jednocześnie to nie Kolegium powoływało biegłych i tym samym nie było związane z nimi żadnymi umowami, które kształtowałyby sposób współpracy. Czas oczekiwania na opinie był niezależny od organu odwoławczego i pozostawał poza sferą jego oddziaływania, co wyklucza możliwość przypisania mu zawinienia przewlekłego prowadzenia postępowania. Niemożność zachowania terminów wydania decyzji wystąpiła z przyczyn niezależnych od organu, wynikających przede wszystkim z przedłużającego się okresu oczekiwania na opinię biegłego, a także z powodu konieczności oczekiwania na ustosunkowanie się pełnomocnika strony do tej opinii. Z uwagi na charakter sprawy i pożądany aktywny udział strony, umożliwiano jej pełnomocnikowi wypowiadanie się co do okoliczności faktycznych, a to również wpłynęło na czasokres rozpatrywania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak i ocena terminowości działania organu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Uwzględniając taką skargę sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd skarga złożona w niniejszej sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], wydane w sprawie zwrotu na rzecz skarżącego koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru na pojazdem usuniętym z drogi i jego przechowywaniem.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, stosownie do art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarżący spełnił wymóg wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., składając do Kolegium pismo z dnia 14 października 2019 r., w którym domagał się niezwłocznego rozpatrzenia zażalenia.

Wobec tego, skarga jako dopuszczalna mogła podlegać merytorycznej ocenie. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że Kolegium było właściwe do rozpoznania przedmiotowego zażalenia, a kognicja wojewódzkiego sądu administracyjnego do kontroli przewlekłości działania organu w tym zakresie wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Oceniając zasadność skargi Sąd stwierdził z kolei, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dopuścił się zarzuconej w skardze przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Wyjaśnić należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym o przewlekłości postępowania mówimy, gdy postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Oceniając działania organów uwzględnić należy, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania określoną w art. 12 K.p.a., organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na tej podstawie można też wyprowadzić dla organów obowiązek podejmowania nie jakichkolwiek, lecz celowych działań, ukierunkowanych na załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisach art. 35 § 1 - 3 K.p.a. I tak, zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie też do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 35 § 3 K.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 35 § 5 K.p.a. przewiduje natomiast, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Stosownie zaś do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazane wyżej przepisy art. 35 i art. 36 K.p.a., na podstawie art. 144 K.p.a., znajdują zastosowanie do rozpoznania zażalenia.

Na gruncie ww. regulacji, podzielając poglądy orzecznictwa przyjąć należało, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia postępowania, które nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy jego działania w toku postępowania polegać będą na mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy.

Tym samym przewlekłość obejmować może opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu jej załatwienia. Oznacza ona podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia, względnie celowych ale podejmowanych lub wykonywanych w sposób opieszały lub niezborny.

Inaczej rzecz ujmując, za istotę przewlekłego prowadzenia postępowania uznać należy, podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także bezpodstawne powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 93/18 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi przy tym także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie postępowanie, w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia skarżącego od postanowienia Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. prowadzone jest w sposób przewlekły.

Wskazać należy, że stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., na skutek wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 321/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2846/17, Kolegium zobowiązane było do rozpoznania sprawy, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, co jak wynika z akt administracyjnych nastąpiło w dniu 21 czerwca 2018 r. Do czasu rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd Kolegium nie wydało jednak rozstrzygnięcia, przekraczając znacznie termin rozpoznania sprawy w trybie zażaleniowym.

Od dnia przekazania sprawy organowi, do dnia wydania niniejszego wyroku upłynęły przy tym prawie 2 lata. Z akt sprawy nie wynika, aby do tak znacznej zwłoki przyczynił się skarżący. W toku postępowania nie składał on wniosków dowodowych, a ewentualny brak jego stanowiska w kwestii zgromadzonych dowodów nie mógł tamować toku postępowania w sytuacji, gdy gwarantowano mu jedynie ustawowe prawo do zapoznania się z dowodami i umożliwiono wypowiedzenie się w tym zakresie. Także działania podejmowane przez organ w toku postępowania, wskazane w odpowiedzi na skargę i znajdujące potwierdzenie w aktach administracyjnych, w ocenie Sądu nie mogły stanowić podstawy do nie stwierdzenia przewlekłego działania organu. Zauważyć należy, że nie odznaczały się one koncentracją wymaganą w świetle zasady szybkości postępowania, pomiędzy niektórymi czynnościami występowały znaczne odstępy czasowe, często przekraczające maksymalny miesięczny termin rozpoznania zażalenia, a podawane stronie przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania zażalenia, nie zawsze stanowiły powody niezależne od organu – w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., który dotyczy obiektywnych zdarzeń zewnętrznych. W ocenie Sądu nie wszystkie czynności Kolegium można również uznać za zmierzające do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, mające charakter czynności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, nie wskazują one na to, by organ korzystał z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie sprawy. Dotyczy to zwłaszcza braku jakiejkolwiek kontroli nad sposobem wykonywania zlecenia uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ I instancji, a w konsekwencji braku kontroli nad terminowością poczynań powołanego przez ten organ biegłego. Wyraźnie też stwierdzić trzeba, że chociaż formalnie realizowano obowiązek informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak podejmowane przez organ czynności, w realiach niniejszej sprawy, nie mogą być uznane za wystarczające do uwolnienia się od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Uwzględniając czynności podejmowane w postępowaniu przez Kolegium, które wynikają z akt administracyjnych, należy dostrzec, że prawomocny wyrok Sądu, na mocy którego sprawa zażalenia skarżącego trafiła ponownie na drogę administracyjną, został doręczony organowi dnia 21 czerwca 2018 r. Tymczasem, pierwsza czynność organu zmierzająca do wyjaśnienia i rozpoznania sprawy, w postaci wyznaczenia terminu rozprawy i powiadomienia o niej skarżącego, nastąpiła dopiero dnia 2 października 2018 r., a więc znacznie po upływie jednomiesięcznego terminu przewidzianego w ustawie na merytoryczne rozpoznanie zażalenia. Takie opóźnienie, w ocenie Sądu nie było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu. Skoro postępowanie administracyjne nie zostało zawieszone, w tym z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ zobowiązany był do działania, a wystąpienie do Sądu o akta administracyjne i oczekiwanie na uzasadnienie wyroku w innej sprawie o sygn. akt II SA/Op 90/18, nie uzasadniały w żaden sposób bierności w rozpoznaniu sprawy niniejszej. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W przypadku przekazania akt sprawy, w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt. Dotyczy to również przypadku, gdy akta przekazano innemu organowi celem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Obecnie dostępne i powszechne są urządzenia kopiujące, pozwalające na takie zorganizowanie pracy organu, by był on w posiadaniu albo oryginałów akt, albo ich uwierzytelnionych kopii. Oczekiwana aktywność organu nie może być też pozorna - nie wnosząca nic do sprawy. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1198/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku zatem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie, czy sądzie, są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu/sądu lub zrobienie kserokopii niezbędnych dokumentów. Brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego, spowodowane niedociągnięciami organizacyjnymi, nie może tłumaczyć niedochowania terminu w jej załatwieniu. Nie jest to bowiem okoliczność, o której mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też, aby przekazanie akt sądowi administracyjnemu zwalniało organ - po otrzymaniu przez niego prawomocnego wyroku - z obowiązku kontynuowania postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 119/17 i z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 92/17 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji, także czynności w postaci wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy najpierw do 31 sierpnia, a następnie do 28 września 2018 r. nie mogły stanowić czynności skutecznych i zmierzających do załatwienia sprawy.

Opieszałość organu w rozpoznaniu sprawy znajduje potwierdzenie także w dalszym toku jej procedowania. Zauważyć przyjdzie, że skarżący podczas rozprawy administracyjnej, w dniu 5 listopada 2018 r. zobowiązał się do pisemnego przedstawienia swojego stanowiska w terminie 14 dni, i terminu tego dotrzymał składając pismo z dnia 19 listopada 2018 r. Po otrzymaniu tego pisma, dnia 22 listopada 2018 r. Kolegium nie podjęło jednak żadnej czynności aż do dnia upływu terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy, tj. do 17 grudnia 2018 r., kiedy to po raz kolejny przesunęło termin rozpoznania sprawy, tym razem do 15 stycznia 2019 r. z uwagi na nieobecność członka składu orzekającego. Fakt usprawiedliwionej nieobecności członka Kolegium, który był podstawą do przedłużenia terminu, także nie mógł być jednak przyczyną niezależną od organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 180/19), albowiem realizacja kompetencji przez organ administracji publicznej jest prawnym obowiązkiem tego organu a nie poszczególnych pracowników, do referatu których sprawę przydzielono.

Podkreślić ponadto należy, że prowadząc postępowanie Kolegium, związane było wydanym w sprawie przywołanymi wyżej wyrokami WSA w Opolu i NSA, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania, determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny w kwestii przewlekłości postępowania należało uwzględnić, że wiążące Kolegium wskazania Sądu co do postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie sprowadzały się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w razie stwierdzenia konieczności uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień i dowodów oraz uzupełnienia dowodu w postaci opinii – czyli przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a.

W świetle tego, nie rozstrzygając o potrzebie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przyjętym przez Kolegium zakresie, gdyż wykracza to poza granice oceny dokonywanej w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, zauważyć przyjdzie, że Kolegium zostało zobowiązane przez Sąd do przeprowadzenia w razie konieczności uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym w odniesieniu do dowodu z opinii biegłego – do jej uzupełnienia. Uznać zatem należy, że jakkolwiek okres oczekiwania na prawidłową opinię biegłego, stosownie do art. 35 § 5 K.p.a., nie podlega wliczeniu do terminu rozpoznania zażalenia, to jednak kwestia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i związane z tym uzyskanie dwóch kolejnych, nowych opinii biegłego, nie mogły usprawiedliwiać zwłoki w załatwieniu sprawy. Sąd nie nakazał bowiem Kolegium konieczności uzyskania nowych opinii, a bierne oczekiwanie organu na ich wydanie i brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, nie świadczy o właściwym prowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zauważyć należy, że poza zleceniem organowi pierwszej instancji przeprowadzenia dowodu z opinii, Kolegium we własnym zakresie nie prowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do okoliczności, co do których zleciło sporządzenie opinii. Co więcej, wraz z upływem terminu pierwotnie wyznaczonego na jej sporządzenie (do dnia 15 marca 2019 r.), nadal nie podjęło żadnych działań we własnym zakresie. Dopiero po informacji organu pierwszej instancji z dnia 10 kwietnia 2019 r., po raz kolejny wydłużyło termin rozpatrzenia sprawy.

Termin ten był przy tym jeszcze kilkakrotnie wydłużany z uwagi na stwierdzoną przez Kolegium potrzebę uzupełnienia opinii. Podejmowane przez organy działania nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, w tym także w sferze terminów załatwienia sprawy. W konsekwencji, o ile można zgodzić się z tym, że postępowanie prowadzone przez Kolegium mogło być przedłużone w celu uzupełnienia dowodów, to jednak – w ocenie Sądu – uznać należało, że znaczne opóźnienia zaistniałe w związku z oczekiwaniem na nowe opinie biegłych, na co Kolegium wyraziło bierną aprobatę, muszą obciążać ten organ. Spoczywa na nim bowiem odpowiedzialność za sprawne i skuteczne prowadzenie postępowania, która mieści w sobie również odpowiedzialność za zachowanie terminu załatwienia sprawy. Efektywnemu i sprawnemu działaniu organu nie odpowiada natomiast zlecenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji i przesuwanie terminu załatwienia sprawy w związku z oczekiwaniem na wyjaśnienie istotnych okoliczności, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ ponosi odpowiedzialność za opieszałość organów i podmiotów działających na jego zlecenie, jako będącą przejawem braku dołożenia przez organ należytych starań, aby w sprawie działać szybko, bez zbędnej zwłoki i załatwić sprawę w rozsądnym terminie.

W konsekwencji należało uznać, że zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym także będąca wynikiem oczekiwania na opinię biegłego, została zawiniona wyłącznie przez Kolegium i uzasadniała stwierdzenie przewlekłości postępowania.

Zdaniem Sądu, postępowanie było prowadzone nieefektywnie i długotrwale, a przekroczenie terminu do rozpoznania zażalenia jest oczywiste i niedopuszczalne. Tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Postępowanie było prowadzone niezbornie, bez należytej koncentracji materiału dowodowego, a tego stanu rzeczy nie usprawiedliwiała wskazywana w odpowiedzi na skargę konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych, niezbędnych do załatwienia sprawy.

Biorąc zatem pod uwagę, że przyczyny przekroczenia terminu do rozpoznania zażalenia leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin ten został wielokrotnie przekroczony, w ocenie Sądu, uznać należało, że Kolegium odpuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Nadto należało mieć na uwadze, że organ nie rozpoznał zażalenia skarżącego także po wniesieniu skargi, co oznacza, że Kolegium dalej pozostaje w stanie przewlekłości.

Powyższe powodowało konieczność zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia skarżącego, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Oceniając w świetle regulacji art. 149 § 1a P.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą przewlekłością, uznać należało też, że stwierdzona przewlekłość postępowania organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił to, że Kolegium podejmowało czynności w długich odstępach czasu oraz nie dotrzymywało ustawowych oraz wyznaczanych przez siebie terminów załatwienia sprawy, czym niewątpliwie w sposób rażący naruszyło art. 12 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Ponadto Sąd miał na uwadze, że kolejne wyznaczanie terminów rozpatrzenia sprawy następowało z powoływaniem się na tą samą przyczynę niedochowania wcześniejszych terminów, w postaci oczekiwania na opinię biegłego, a także to, że od przekazania sprawy organowi do rozpoznania minęło prawie dwa lata i nawet wniesienie przez skarżącą ponaglenia (zażalenia), a następnie skargi nie wywołało skutku w postaci zakończenia przedmiotowego postępowania.

Przedstawione okoliczności zadecydowały o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł (pkt 4 wyroku), stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., zwłaszcza gdy stwierdzono, że przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Tak jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednak wyłącznie wskazanego powyżej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za długie oczekiwanie na zakończenie jego sprawy. Sąd wziął pod uwagę to, że również ze względu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium, skarżący do chwili obecnej nie uzyskał rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej jego wnioskiem z 2012 r. i jak wskazał, że może być narażony na straty związane z ewentualną utratą prawa do odsetek od należności stanowiących przedmiot postępowania.

Skarżący nie wnosił natomiast o wymierzenie organowi grzywny, zaś Sąd nie znalazł podstaw do orzekania w tym przedmiocie z urzędu.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 5 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpisu od skargi ustalonego w kwocie 100 zł.