Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1542/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 1 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2363/14 w sprawie ze skargi N. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2363/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W pismach z dnia 26 października 2010 r. N. P. Sp. z o.o. Sp. k. (Spółka) zawarła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2010r. nr [...], sprostowanej postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2010 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą, garażem podziemnym oraz wjazdem, zlokalizowanej na działkach nr ew. 30/1, 30/2, 30/3, 31, 33-cz. oraz 28-cz. nr 21/2-cz z obr. 5-04-06 położonej przy ul. D. róg ul. D. na terenie Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy w oparciu o art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy sprostowanej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 159 § 1, art. 33 § 1 i art. 113 § 1 Kpa. Ponadto, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"), a nadto art. 61 ust. 1 upzp.

Po rozpoznaniu wniosku Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kpa nie zaistniała w niniejszej sprawie. W kontekście art. 61 ust 1 upzp organ wyjaśnił, że pojęcie działki sąsiedniej nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji lub znajdujących się w jego bezpośredniej bliskości, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Działki nr ew. 28, 29/2 i 29/1 oraz 35 faktycznie nie były zabudowane w dniu 18 października 2010 r. tj. w dacie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o warunkach zabudowy, jednakże działka nr ew. 28 to ul. D., a działka nr ew. 35 to ul. Z.. Kolegium wskazało, że w obszarze, który podlegał analizie i w oparciu o którą Prezydent wydał warunki zabudowy znajdowało się wiele działek, na których znajdowała się zabudowa pozwalająca, co do zasady, na ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, teren planowany przez inwestora nie składał się jedynie z działek 30/3 i 30/2, które nie posiadały dostępu do drogi publicznej. Terenem na którym inwestor zaplanował inwestycję były bowiem działki o nr ew. 30/1, 30/2, 30/3, 31, 33 oraz części działek nr ew. 28 i 21/2 z obr. 5-04-06, który to teren miał zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 138 § 1 pkt 1 (w skardze błędnie: art. 138 §1 pkt 2) w zw. z pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., pomimo że decyzja ta narusza prawa w sposób rażący;

– art. 33 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., pomimo że w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony i adresata decyzji, tj. R. De. Sp. z o.o. była osoba prawna, podczas gdy pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych;

– art. 113 § 1 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., pomimo że Prezydent m.st. Warszawy jedynie częściowo sprostował decyzję o warunkach zabudowy i tym samym dokonał jej nieuprawnionej zmiany merytorycznej.

Dodatkowo Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 Kpa w zw. z:

– § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp przez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., pomimo że w decyzji o warunkach zabudowy organ wadliwie określił maksymalną wysokość nowej zabudowy i tym samym dopuścił nową zabudowę z rażącym naruszeniem wymogów ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa;

– art. 61 ust. 1 upzp poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 30 listopada 2012 r., pomimo że sąsiadujące z nieruchomością objętą decyzją o warunkach zabudowy dz. nr 29 oraz część działki nr 27, 28 oraz 35 w momencie jej wydania były niezabudowane, w wyniku czego ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej w stosunku do działek ew. nr 30/1, 30/2 nie była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a ponadto dz. ew. nr 30/3 i 30/2 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutu, że w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony i adresata decyzji, tj. R. D. Sp. z o.o. była osoba prawna, podczas gdy pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zdaniem Spółki z treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa jednoznacznie wynika, że pełnomocnikiem R. D. Sp. z o.o. została ustanowiona osoba prawna - firma P. P.-B. P. A. sp. z o.o., reprezentowana przez A. W. – Prezesa Zarządu Spółki P..

Zdaniem skarżącej organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego zarzutu, że Prezydent m. st. Warszawy jedynie częściowo sprostował decyzję o warunkach zabudowy i tym samym dokonał jej nieuprawnionej zmiany merytorycznej. Postanowienie w przedmiocie sprostowania dotyczy bowiem jedynie mylnego oznaczenia budynku położonego przy ul. D. (dalej jako budynek "D.") jako budynku przy ul. D.. Niezrozumiałe jest natomiast, z jakich przyczyn organ nie dokonał zmiany decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej wysokości budynku. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu wadliwego określenie w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej wysokości nowej zabudowy i tym samym dopuścił ową zabudowę z rażącym naruszeniem wymogów ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Odnośnie do zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Spółka podniosła, że wobec ustalenia przez organ wysokości górnej krawędzi elewacji części inwestycji sąsiadującej z budynkiem "D." na poziomie o 4,5 m. wyższym niż analogiczna krawędź budynku sąsiedniego, powyższy przepis został rażąco naruszony, skoro organ miał wiedzę w przedmiocie wysokości budynku D.. Zdaniem Spółki błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji inwestycji, w jej części sąsiadującej z budynkiem D., skutkuje również rażącym naruszeniem przez decyzję zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego wyrażonych w art. 2 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 upzp.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że do stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie wykazać, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 Kpa. Ponadto, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Dalej Sąd przywołał wyjaśniające pojęcie "rażącego naruszenia prawa" orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że inwestora w postępowaniu administracyjnym reprezentowała osoba prawna. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w ocenie Sądu z pełnomocnictwa tego wynika jednoznacznie, że obejmuje ono upoważnienie A. W., jako osoby fizycznej. Wprawdzie wskazano jednocześnie, że A. W. pełni funkcję reprezentanta firmy P. P.-B. P. A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, jednak wskazanie to ma wyłącznie charakter informacyjny. Gdyby zamiarem strony było upoważnienie osoby prawnej do działania w jej imieniu upoważniłaby ona wprost firmę: "P. P.-B. P. A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie", bez konieczności podawania imienia i nazwiska jej reprezentanta. Powyższej oceny nie zmienia również treść pieczątki, jaką posługiwał się A. W., gdyż przede wszystkim identyfikowała go ona jako osobę fizyczną, nie zaś jako osobę prawną. Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 113 § 1 Kpa. Wskazał, że wnioskiem z dnia 26 października 2010 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o sprostowanie decyzji tego organu z dnia 18 października 2010 r., gdyż w decyzji tej jako budynek sąsiedni podano adres "ul. D.", w sytuacji gdy powinno być "ul. D." i omyłkowo podano wysokość V kondygnacji jako 20,5 m. zamiast 16,0 m. Po rozpatrzeniu tego wniosku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy sprostował oczywistą omyłkę w ww. decyzji w części dotyczącej omyłkowego wskazania adresu sąsiedniego budynku. Odnosząc się do zarzutu niesprostowania decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazał, że stronie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, z którego nie skorzystała. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 Kpa nie może być zaś skutecznie podnoszony w odniesieniu do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r.

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 upzp oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do pierwszego z ww. zarzutów podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie działki sąsiedniej nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji lub znajdujących się w jego bezpośredniej bliskości, lecz dotyczy znacznie szerszego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Wyrażenie "działka sąsiednia" nie odnosi się zatem wyłącznie do sąsiedztwa bezpośredniego, czyli działki graniczącej z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy było zagwarantowanie ładu przestrzennego, to przemawia to za szerokim pojęciem sąsiedztwa, czyli również działki położone w obrębie całego obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora.

Nawiązując zaś do drugiego z ww. zarzutów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w obszarze, który podlegał analizie znajdowało się wiele działek na których znajdowała się zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, wprawdzie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jednakże w przypadku gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dodatkowo dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 7 ust. 4). Ponadto, jak słusznie zauważył organ teren, na którym inwestor zaplanował inwestycję tj. działki o nr ew. 30/1, 30/2, 30/3, 31, 33 oraz części działek nr ew. 28 i 21/2 z obr. 5-04-06 posiadał dostęp do drogi publicznej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogłyby zostać zakwalifikowane, jako wada rażącego naruszenia prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności.

W skardze kasacyjnej N. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania przez błędne ustalenie, że z pełnomocnictwa udzielonego do działania w imieniu R. D. sp. z o.o. dla A. W. wynika jednoznacznie, że obejmuje ono upoważnienie Ad. W. jako osoby fizycznej;

2. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z:

a) § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa okoliczność wadliwego określenia maksymalnej wysokości nowej zabudowy;

b) art. 61 ust. 1 upzp przez błędną wykładnię i uznanie, że:

– pojęcie działki sąsiedniej nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji lub znajdujących się w jego bezpośredniej bliskości, ale dotyczy znacznie szerszego obszaru tworzącego urbanistyczną całość;

– nie stanowi rażącego naruszenia prawa okoliczność, że sąsiadujące z nieruchomością objętą decyzją o warunkach zabudowy działka nr 29 oraz część działki nr 27, 28 i 35 w momencie jej wydania były niezabudowane, w wyniku czego ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej w stosunku do działek nr 30/1 i 30/2 nie była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a nadto ze działki nr 30/3 i 30/2 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej wskazano, że z treści pełnomocnictwa dla "Pana A. W. (...), reprezentującego firmę P. P.-B. P. A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (...)" wynika jednoznacznie, iż pełnomocnikiem spółki R. D. została ustanowiona osoba prawna, tj. firma P., reprezentowana przez A. W. – Prezesa Zarządu. Potwierdzeniem tego jest określenie we wniosku z dnia 18 maja 2010 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pełnomocnika spółki R. D. jako A. W. "P." P. Sp. z o.o., a nie jako A. W.. Co więcej, ww. wniosek został opatrzony pieczątką o treści" "PREZES arch. A. W.". W konsekwencji, A. W. podpisał wniosek jako Prezes Zarządu uprawniony do samodzielnej reprezentacji spółki P., a nie jako osoba fizyczna. Również opłata skarbowa od pełnomocnictwa została uiszczona przez spółkę P..

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego z pkt 2 lit. a skarżąca kasacyjnie zakwestionowała przyjęcie przez organ, że budynek D. w części sąsiadującej z objętą zaskarżoną decyzją inwestycją D. ma wysokość 20,5 m., a nie 16 m. jak w rzeczywistości. Wskazała, że wg decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla nieruchomości przy ul. D., wysokość budynku powinna wynosić około 16 m (4 kondygnacje). Z niewiadomych przyczyn w kwestionowanej decyzji, po jej sprostowaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r.r., wysokość przedmiotowego budynku ustalono, jako równą wysokości gzymsu V kondygnacji budynku nowopowstałego D. (około 20,5 m), dalej do wysokości max. 24 m. Mimo więc dysponowania wiedzą o faktycznej wysokości i ilości kondygnacji budynku D. (16 m.), organ przyjął, że budynek D. ma 5 kondygnacji o wysokości 20,5 m. Przywołując § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wobec ustalenia przez organ wysokości górnej krawędzi planowanego budynku D. w części sąsiadującej z budynkiem D. na poziomie o 4,5 m wyższym niż analogiczna krawędź budynku sąsiedniego, przepis ten został rażąco naruszony. Błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji inwestycji w jej części sąsiadującej z budynkiem D., zdaniem skarżącego kasacyjnie skutkuje również rażącym naruszeniem zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 61 ust. 1 upzp. W przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie parametrów określonych w kwestionowanej decyzji, powstanie wzdłuż ul. D. pierzeja z uskokiem wysokości 4,5 m w części budynku D. sąsiadującej z przedmiotową inwestycją, bez nawiązania do układu przestrzennego na terenie sąsiadującej części inwestycji, tj. projektowanego budynku D.. Skarżący kasacyjnie wskazał, że obniżenie w decyzji o warunkach zabudowy wysokości budynku D. do 16 m na długości 6 m od ściany obecnego budynku D. wynikało z konieczności nawiązania do wysokości tego sąsiedniego budynku. Ustalenia w zakresie wysokości obu budynków powinny być więc identyczne, aby zaskarżona decyzja wypełniła normę art. 61 ust. 1 upzp.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego z pkt 2 lit. b skarżący kasacyjnie stwierdził, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp chodzi o zabudowę faktycznie istniejącą, tj. wybudowaną i oddaną do użytkowania. Tymczasem w dacie wydania kwestionowanej decyzji, na nieruchomości stanowiącej działkę nr 29 oraz części działek nr 27, 28 i 25 nie istniała jakakolwiek zabudowa, co oznacza, że obligatoryjna przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie została niniejszej sprawie spełniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano tylko jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. błędne uznanie, że z pełnomocnictwa udzielonego do działania w imieniu inwestora, R. D. Sp. z o.o., wynika jednoznacznie, że obejmuje ono upoważnienie dla A. W., jako osoby fizycznej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak ani w jej petitum, ani w jej uzasadnieniu konkretnego przepisu, który miałby zostać naruszony. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia więc warunków określonych w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 Ppsa. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych stanowiłoby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na to, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunku zaskarżenia, skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Już z tego tylko powodu należało powyższy zarzut uznać jako bezskuteczny.

Dla wyjaśnienia dodać jednak należy, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zawarty w skardze do tego Sądu zarzut naruszenia art. 33 § 1 Kpa jest chybiony. Znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo dla "Pana A. W." zawiera upoważnienie dla osoby fizycznej, a sformułowanie, że reprezentuje on spółkę P. jest jedynie dodatkowym określeniem jego funkcji. Przyjęcie, że zamiarem inwestora było upoważnienie do działania w jego imieniu spółki P. stanowiłoby nadinterpretację treści pełnomocnictwa. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że upoważnienie dla osoby prawnej nie zawierałoby imienia i nazwiska konkretnej osoby fizycznej. Wskazanie więc konkretnej osoby fizycznej oznacza, że to ta osoba jest w zamiarze mocodawcy jego pełnomocnikiem.

Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych, na wstępie podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną (trybem nadzwyczajnym), prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). W orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność miedzy tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w sprawie dotyczącej warunków zabudowy można mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można by również mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyroki NSA: z 30 marca 2010 r. sygn. II OSK 600/09; z 16 marca 2012 r. sygn. II OSK 2559/10; z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1383/14 wszystkie publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżąca kasacyjnie upatruje rażącego naruszenia tego przepisu w tym, że budynek D. określono w decyzji z dnia 18 października 2010 r. jako pięciokondygnacyjny, mający wysokość około 20,5 m, w sytuacji gdy, jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budynku D., budynek ten ma 4 kondygnacje i około 16 m wysokości. W konsekwencji, w razie realizacji obiektu będącego przedmiotem decyzji z dnia 18 października 2010 r. (D.), powstanie wzdłuż ul. D. pierzeja z uskokiem wysokości 4,5 m, co zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza, że planowana inwestycja nie spełnia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Analiza powyższego przepisu w kontekście ww. zarzutu nie pozwala przyjąć, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał, że na obszarze objętym analizą znajdowało się wiele działek, których zabudowa pozwalała na ustalenie takich warunków zabudowy. Ponadto, z § 7 ust. 3 rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dodatkowo dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W konsekwencji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowany zapis w decyzji z dnia [...] października 2010 r., pozwalający zrealizować obiekt w wysokości około 4,5 m wyższy niż budynek D., stanowi oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka" naruszenie prawa. Innymi słowy, trudno jest dostrzec oczywistą, jednoznaczną sprzeczność tego zapisu decyzji z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia, w szczególności biorąc pod uwagę, że § 7 ust. 4 rozporządzenia pozwala w ogóle odstąpić od wyznaczania wysokości w sposób określony w § 7 ust. 1.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "upzp". Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżąca kasacyjnie upatruje rażącego naruszenia powyższego unormowania po pierwsze w tym, że ustawowe pojęcie działki sąsiedniej powinno być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji i nie należy go odnosić do obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Tymczasem w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że "działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora, która nie musi mieć z tą działką wspólnej granicy. Skoro bowiem w § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a prawodawca podustawowy jednoznacznie używa liczby mnogiej dla określenia działek sąsiednich, to brak jakiegokolwiek powodu, by aprobować określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jedynie w odniesieniu do działki graniczącej bezpośrednio z działką przeznaczoną pod planowaną inwestycję, z pominięciem ustaleń wysokości budynków na pozostałych działkach sąsiednich z obszaru analizowanego. Przepis art. 61 ust. 1 upzp nie może być więc stosowany w sposób zawężający. Wynika to także wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A z 2010 r., nr 6, poz. 61, Dz. U. Nr 137, poz. 926). Celem ww. przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp (por. A. Plucińska-Filipowicz – op. cit. cz. II; red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 509-511 nb 3; wyroki NSA: z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11; z 3 lutego 2012 r. II OSK 2196/10; z 14 września 2010 r., II OSK 1368/09; z 7 maja 2008 r., II OSK 518/07).

Rozważania powyższe w równym stopniu odnoszą się do zarzutu, że sąsiadujące z nieruchomością będącą przedmiotem decyzji z dnia 18 października 2010 r. działki nr 29 oraz część działki nr 27, 28 i 35 w momencie wydania decyzji były niezabudowane, w wyniku czego ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej w stosunku do działek nr 30/1 i 30/2 nie była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymagania te należy bowiem ustalić w oparciu o dane z obszaru analizowanego tworzącego urbanistyczną całość, nie zaś jedynie na podstawie danych z działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej , że działki nr 30/3 i 30/2 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej wskazać należy, że w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp mowa jest o "terenie" mającym dostęp do drogi publicznej. "Terenem" jest zaś obszar wszystkich działek przeznaczonych pod planowaną inwestycję, tj. działek nr 30/1, 30/2, 30/3, 31, 33-cz. oraz 28-cz. nr 21/2-cz. Stwierdzenie dostępu do drogi publicznej - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp - terenu inwestycji składającego się z kilku działek nie wymaga, by każda z nich miała dostęp do tego rodzaju drogi, czy to bezpośrednio, czy poprzez drogę wewnętrzną, czy też poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 upzp). Inny słowy, zespół działek, które mają być objęte jedną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, z których jedne mają a inne nie mają rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, jest uznawany prawnie za taki, który posiada dostęp do drogi publicznej. Oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną działkę przy założeniu, że działka ta wchodzi w skład zespołu działek przeznaczonych pod planowaną inwestycję, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, pozwala stwierdzić, że nieruchomość, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do takiej drogi. Wystarczy więc, że tylko jedna z działek w rozumieniu geodezyjnym, przeznaczonych pod planowaną inwestycję, ma dostęp do drogi publicznej, by uznać że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 został spełniony.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Co do zasady zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 upzp przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie NSA , Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że inwestycja spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa. Tego wymagania nie można bowiem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, tych wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że projektowana inwestycja rażąco odbiega od sąsiedniej zabudowy pod względem cech wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W konsekwencji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wymogów w zakresie zachowania dobrego sąsiedztwa, nie są uzasadnione.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.