Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 831/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art 73, art 77, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 55
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art 152, art 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1637/11 w sprawie ze skargi S. C. L. D. i M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. C. L. D. i M. Spółki z o.o. w K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 lutego 2012 r. o sygn. VI SA/Wa 1637/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie - uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2011 r. Stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Orzekł także o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd I instancji przyjął, że w postępowaniu administracyjnym dojść musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert. Kontroli winna zostać poddana cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Materiały te winny stać się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. Tym samym, od chwili złożenia przez stronę odwołania otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Dotyczy to także punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Sąd I instancji uznał, że bezzasadnie odmówiono udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców. Organy uzasadniając tę odmowę powołały się na ustawę o ochronie danych osobowych oraz na ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazały, że oferty współuczestniczące w postępowaniu zawierały dane wrażliwe, podlegające szczególnej ochronie. Z tego powodu nie podlegały udostępnieniu innym świadczeniodawcom. W konsekwencji, Spółka nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które w wyniku wniesienia odwołania stały się częścią akt administracyjnych. W związku z tym nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do akt postępowania, w których skarżącej odmówiono dostępu, a nie były one objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Sąd wskazał, że jedynie nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Skoro z akt sprawy nie wynika, że ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, to nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącej wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie, było niedopuszczalne.

Zdaniem Sadu I, instancji organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, powinny dokonać analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

Wskazując naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 152 ust 1, art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Naruszenie zaś przepisów procesowych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), art. 7, art. 73, art. 74 § 2, art. 77, i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu podał, że odmowa udostępnienia akt sprawy spowodowana była analizowaniem dokumentów, a te były sprawdzane w postępowaniu konkursowym. W żaden sposób nie dotyczyła granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do Spółki.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w związku z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania. Poddają one kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy. Tym samym aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego. Ocena ich nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe). Oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe. Akta sprawy, stanowią jedynie te dotyczące odwołującego się. Dokumentacja dotyczy oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz zasad dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron.

Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego. Postępowanie jest weryfikujące - czy w postępowaniu konkursowym przestrzegana była zasada równego traktowania stron. Organy na tej zasadzie dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert, została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Na żadnym etapie postępowania nie odmówiono stronie dostępu do akt sprawy dotyczącej postępowania administracyjnego. Chodzi o akta postępowania konkursowego, za wyjątkiem ofert konkurentów. Te ostatnie, zawierają bowiem dane wrażliwe, wyłączone z ujawniania przez przepisy szczególne w zakresie ochrony danych osobowych oraz tajemnicy handlowej przedsiębiorstwa. W zakresie ochrony tych danych, świadczeniodawcy składający oferty zastrzegają na piśmie takie dane jako wyłączone dla wiedzy konkurentów. Tego rodzaju dane - w kontekście podstaw i granic odwołania nie mają wpływu na interes prawny świadczeniodawcy w postępowaniu konkursowym. Brak jest zatem powodów, dla których usprawiedliwione byłoby analizowanie tego rodzaju danych przez odwołującego się.

Aktami sprawy są oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników postępowania konkursowego. Nie są natomiast aktami postępowania administracyjnego dokumenty oraz informacje nie mające żadnego wpływu na rozstrzygnięcie konkursu ofert, gdyż nie podlegają one ocenie w ramach konkursu - takie jak: dane osobowe konkurentów oraz tajemnice handlowe konkurentów. Udostępnianie tych danych w postępowaniu administracyjnym oferentowi odwołującemu się, wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach (w postępowaniu administracyjnym stronami nie są, a w postępowaniu sądowo-administracyjnym mogą być dopuszczeni jedynie w charakterze uczestników postępowania) nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji odwołujący się byłby w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców, zarówno tego który został wybrany, jak i ewentualnie innych biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w tym postępowaniu, przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniosła, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, art. 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 73, art. 77, , art. 107 § 3 k.p.a., co w rzeczywistości miało miejsce i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).

Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia obu decyzji administracyjnych, wydanych w postępowaniu kontrolnym i prawidłowo swoje rozstrzygnięcie uzasadnił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy Narodowego Funduszu Zdrowia kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez organ prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia - czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.

Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie udostępniono stronie akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Zdaniem NSA rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczący również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 73 k.p.a., a także przepisów art. 7, art. 77, 107 § 3 k.p.a., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie w jakim pozwoliłoby to stronie porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.

Bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia - czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku. Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania ale oznacza ona kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.

Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu wraz z wymienionym art. 7, 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego było uzasadnione. Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 u.s.o.z. Wskazane przepisy wprost stanowią, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia zasad postępowania konkursowego, może skorzystać z odwołania w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a organy Funduszu rozpoznając ten środek są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej.

W kontekście tych regulacji przyjąć należy, że wszczęte postępowanie odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy u.s.o.z. nie wprowadzają modyfikacji w zakresie zasad tego postępowania co oznacza, że przed organami Funduszu znajdują zastosowanie wszystkie reguły wynikające z k.p.a. Skutkiem tak ukształtowanego postępowania musi być przyjęcie, że organy Funduszu nie mogą wprowadzać w tym zakresie żadnych ograniczeń. W realiach sprawy objętej skargą kasacyjną nietrafny jest zarzut kierowany przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, domagający się ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu przed organami Funduszu, wszczętym na skutek odwołania, należy dokonać wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, z aktywnym udziałem stron postępowania. W tym znaczeniu niedopuszczalne jest wykluczenie skarżącej spółki od udziału w postępowaniu, polegające na nieudostępnieniu jej akt i materiałów zgromadzonych w sprawie. Brak takiego działania po stronie organów NFZ musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętych skargą spółki, co w ostateczności musi prowadzić do uznania nietrafności zarzutu kasacyjnego, wskazującego na brak naruszenia art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie NSA te przepisy zostały naruszone, a konsekwencją tego stanu musiało być zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stosując tę normę wypełnił ciążący na nim ustawowy obowiązek, bowiem dokonał kontroli decyzji wydanych przez organy Funduszu z punktu widzenia ich legalności, co odpowiada treści art. 1 p.u.s.a.

Wskazując na powyższe, NSA akceptuje stanowisko wyrażone przez ten Sąd we wcześniejszym orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 625/12 i z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12).

Przepis art. 152 ust. 1 mówiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.

Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

Reasumując powyższe uwagi wskazać należy, że w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty odwołującego w jej relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały. Dokumenty te winny być włączone do akt takiego postępowania. Analiza ta winna być też przedstawiona w uzasadnieniu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji w powyższym zakresie jak i odmowa skarżącemu podmiotowi dostępu do niej nie pozwala na dokonanie pełnej i kompleksowej oceny - na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego - z jakich względów organ nieuwzględnił oferty skarżącego podmiotu, zaś konkurs ofert wygrał inny świadczeniobiorca. Brak porównania ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwia odwołującemu wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy.

Tym samym, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 u.s.o.z. winno obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Powyższe wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego - zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych - strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a także stwierdzenia - czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 u.s.o.z. oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania. Oznacza ona kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego. Powyższego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego – rozumianych szeroko.

Organy NFZ nie powinny ograniczać stronom dostępu do akt sprawy zawierających również oferty innych podmiotów (konkurentów) biorących udział w konkursie ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ zatem jeżeli ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i inne oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

Z powyższych powodów na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 2 tej ustawy.