Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 2/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1; ust. 6; ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7; art. 8; art. 77 par. 1; art. 107 par. 1;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; lit. c w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. znak: [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz J. G.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2008 r., nr [...] orzekającą o ograniczeniu na rzecz K. sp. z o.o. w T. O/ZG w S. sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 11,8700 ha, nr [...] o pow. 3,7100 ha. oraz [...] o pow. 8,4700 ha położonej w obrębie S., gm. S., stanowiących własność J.G..

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Starosta decyzją z dnia [...] października 2008 r. ograniczył J.G. sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie K. sp. z o.o. w T. O/ZG w S. zezwolenia na przeprowadzenie na wyżej wymienionych działkach inwestycji "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...] wraz z obiektami towarzyszącymi". Organ pierwszej instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.G. wnosząc o jej uchylenie. Podniósł komercyjny charakter planowanej inwestycji oraz nieprawidłowości w przeprowadzeniu rokowań, dotyczące ich przebiegu i składanych przez inwestora propozycji. Podkreślił, że zaplanowanie gazociągu uniemożliwia realizację jakiejkolwiek zabudowy na jego działce.

Rozpatrując to odwołanie organ w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. wskazał, że ograniczenie prawa własności w trybie art. 124 powyższej ustawy ma charakter wyjątkowy i może nastąpić w formie decyzji wydanej przez starostę po spełnieniu dwóch warunków, tj. gdy nieruchomość znajduje się na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne oraz gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość.

Wojewoda zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że rokowania z właścicielem w sprawie wejścia na niniejszy teren w celu realizacji inwestycji nie dały rezultatu. Świadczą o tym złożone przez wnioskodawcę dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Trasa przebiegu projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] jest zgodna z trasą, o której mowa w § 18 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia 24 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (ogł. w Dz. Urz. Wojew. Lubel. Nr 129, poz. 2719), zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 27 października 2006 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. (ogł. w Dz. Urz. Wojew. Lubel. Nr 2005, poz. 3261).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J.G.. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody ego z dnia [...] listopada 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, m. in., że Zakład Gazowniczy nie dopełnił obowiązku udokumentowania zgodności planowanego gazociągu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., na brak określenia sposobu wejścia przez inwestora na grunt i sposobu korzystania z nieruchomości w przyszłości. Podniósł też, że decyzja wydana została przedwcześnie, ponieważ istniała szansa polubownego załatwienia sprawy.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.)

W ocenie sądu skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, co stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

1. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowi przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: u.g.n.), na podstawie którego ograniczono J.G. - właścicielowi nieruchomości położonej w obrębie S., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...], sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie K. sp. z o.o. w T. O/ZG w S. zezwolenia na przeprowadzenie na wyżej wymienionych działkach inwestycji "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...] wraz z obiektami towarzyszącymi".

Stosownie do powołanego wyżej przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu właściwym zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Przy czym podkreślić należy, iż ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n.

2. W niniejszej sprawie decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, będącej własnością J.G. wydana została na wniosek inwestora K. sp. z o.o. w T. O/ZG w S.. Inwestor występując do Starosty z powyższym wnioskiem dołączył wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (uchwała nr [...] z 24 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.), w którym zaświadcza się, że rezerwacja trasy przebiegu gazociągu ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego gminy brzmi "w § 18 pkt. 2 – rezerwuje się trasę przebiegu projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia [...]. Warunkiem realizacji jest opracowanie projektu technicznego, przy ewentualnej zmianie przebiegu trasy konieczne jest opracowanie zmiany miejscowego planu w granicach koniecznych".

Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1 ustawy zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na działania określone w art. 124 ust. 1 i ust. 6 czyli budowę urządzeń i dostęp do nich w celach konserwacyjnych i eksploatacyjnych. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia wody, pary, gazu czy prądu, po ich założeniu nie stanowią części składowej nieruchomości, lecz własność przedsiębiorstwa. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 1991 r. (W 4/91 OTK 191, nr 1, poz. 22) urządzenia te stają się własnością przedsiębiorstwa lub zakładu z chwilą połączenia ich w sposób trwały z przedsiębiorstwem tzn. w taki sposób, że nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości lub przedmiotu odłączonego. Wynika z tego, że dostęp i korzystanie z nieruchomości skarżącego będzie odbywało się także po zakończeniu inwestycji w celu jej konserwacji czy naprawy. Rodzi się w tym miejscu problem tytułu prawnego umożliwiającego dostęp do nieruchomości.

Najbardziej korzystną formą jest zawarcie z właścicielem lub użytkownikiem umowy. Projekt takiej umowy znajduje się w aktach spawy. Zostało w nim wyrażone w § 1 zezwolenie właściciela nieruchomości na czasowe zajęcie przez inwestora części nieruchomości oraz na późniejsze użytkowanie gazociągu wraz z urządzeniami towarzyszącymi zgodnie z trasą wskazaną w załączniku nr 1. Inwestor będzie również uprawniony do wejścia na teren nieruchomości celem wykonania czynności eksploatacyjnych, modernizacyjnych bądź remontowych. W § 4 projektu umowy znajduje się postanowienie, że w strefie kontrolowanej gazociągu (o szerokości 6 metrów) po obu jego stronach nie wolno wznosić budynków, urządzać stałych składów, magazynów, sadzić drzew oraz podejmować jakiejkolwiek działalności mogącej zaszkodzić trwałości gazociągu. Przedmiotowy projekt umowy nie został jednak podpisany przez żadną ze stron.

W art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca zawarł określenie "zgoda" właściciela. Nie jest to ścisłe, gdyż w istocie mamy do czynienia z dwiema stronami: jedną jest właściciel danej nieruchomości, a drugą inwestor ubiegający się o dostęp do przedmiotowej nieruchomości w konkretnie określonym celu. Z powyższego wynika, iż w rzeczywistości "zgoda" przybiera postać umowy.

Sąd w obecnym składzie stoi na stanowisku, że skoro "zgoda" właściciela nieruchomości ma obejmować – pod względem treści - wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości, to decyzja ograniczająca na rzecz inwestora sposób korzystania z nieruchomości, która ma zastąpić zgodę (w przypadku jej braku), powinna zawierać takie same elementy.

W decyzji z dnia [...] października 2008 r. organ I instancji orzekł jedynie o ograniczeniu na rzecz K. sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...] wraz z obiektami towarzyszącymi". Decyzja nie określa natomiast ściśle zakresu ograniczenia prawa własności. Nie wynika z niej w sposób jasny jednoznaczny przebieg inwestycji oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, nie przekraczający stopnia niezbędnego do wykonania danej inwestycji zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podziela tym samym pogląd zwarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 579/97, Lex nr 357505), że samo dowołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające. W samym planie zagospodarowania nie jest bowiem możliwe określenie zakresu ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero na podstawie jego ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 powoływanej ustawy. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

Tymczasem, zarówno organ I jak i II instancji, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji nr [...], [...] i [...] a należących do skarżącego, obejmując cały obszar powyższych działek przywołując w zaskarżonej decyzji ich powierzchnię 11,8700 ha, 3,7100 ha oraz 8,4700 ha. Organy nie określiły więc niezbędnego dla realizacji inwestycji obszaru, nie sprecyzowały także, że chodzi jedynie o część gruntu skarżącego. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia dla takiego ograniczenia korzystania z nieruchomości, tym bardziej, iż inwestor nie wnioskował o zajęcie całej nieruchomości a jedynie jej części. Świadczy o tym treść wniosku z dnia 18 sierpnia 2008 r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości "podczas prowadzenia robót zostanie zajęty pas montażowy o szerokości 20 m. W celu zachowania bezpieczeństwa w okresie eksploatacji gazociąg będzie posiadał strefę kontrolowaną szerokości 6 m (po 3 m od osi gazociągu na każdą ze stron [...]".

Przed wydaniem stosownych decyzji organy winny sprecyzować zakres żądania inwestora i nie interpretować go w sposób dowolny. Treść zaskarżonych rozstrzygnięć świadczy o tym, że wykroczyły przedmiotem swego rozstrzygnięcia poza granice wniosku, który zmierzał do uzyskania zezwolenia na zajęcie jedynie części działki niezbędnej do realizacji inwestycji.

3. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela może być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na jego gruncie prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na teren danej nieruchomości. Przeprowadzenie rokowań stanowi więc formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Zostanie ona spełniona już wówczas, gdy pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n.. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex nr 357505). Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. dokumenty z przeprowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku o zezwolenie na zajęcie nieruchomości.

Rokowania stanowią bowiem element procedury decyzyjnej, w ramach której odbywają się negocjacje. Stanowią one zamierzone interakcje dwu lub więcej podmiotów społecznych, dążących do ustalenia bądź przeobrażenia warunków wzajemnych zależności (powiązań). Przekształcenia tych zależności w ramach negocjacji zmierzają bądź do kompromisu (ugody) bądź konsensu (porozumienia). Rokowania odgrywają szczególnie istotną rolę w sporach o roszczenia, gdyż stanowią skuteczny mechanizm decyzyjny ustalania zobowiązań i uprawnień, związanych z konsekwencjami przyszłych zdarzeń lub zachowań. Jest to następstwem tego, że to właśnie strony sporu o roszczenia najlepiej wiedzą jakie są ich oczekiwania co do zobowiązań i uprawnień, stanowiących konsekwencje przyszłych zdarzeń lub zachowań. Tak więc tylko strony sporu o roszczenia potrafią tak ukształtować treść przyszłych stosunków zobowiązaniowo–uprawnieniowych, aby w ramach osiągniętego kompromisu spełniały ich oczekiwania. Z tego powodu rokowania (negocjacje) prowadzące do zawarcia umowy stanowią optymalną procedurę decyzyjną kształtowania treści stosunków zobowiązaniowo–uprawnieniowych w sytuacji społecznego współdziałania (współegzystowania) ze sobą podmiotów uczestniczących w negocjacjach.

Rozstrzygając decyzją o warunkach wejścia przez inwestora na nieruchomość i tym samym w sposób jednostronny ograniczając prawa właściciela tej nieruchomości należy mieć na uwadze, że działanie takie należy traktować zatem jako wyjątkowe. Wskazuje na to wyraźnie unormowanie art. 124 u.g.n. przyjmując, że decyzję można wydać jedynie gdy rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy. Okoliczność uzasadniające wydanie decyzji będą miały miejsce między innymi wówczas, gdy obstrukcyjne zachowanie właściciela nieruchomości w trakcie rokowań warunków wejścia na nieruchomość celem wzniesienia na niej inwestycji celu publicznego narażać będzie na szwank interes społeczny. Jak wynika zaś z akt administracyjnych sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości poprzedzone było rokowaniami. Strony rokowań w ich trakcie wykazywały się pewną elastycznością swoich oczekiwań odnośnie treści reguł dotyczących korzystania z nieruchomości, co mogło (i w dalszym ciągu może) stanowić pozytywny prognostyk przy ocenie możliwości ustalenia na drodze umowy zasad korzystania z nieruchomości. Propozycje odszkodowania za straty wynikłe na skutek prowadzenia prac budowlanych oraz utratę wartości gruntu, nie przyniosły rezultatu - właściciel nieruchomości J.G. zgodnie z twierdzeniami organu zarówno I jak i II instancji nie wyraził zgody na udostępnienie swoich nieruchomości w celu realizacji ww. inwestycji, jednak w aktach sprawy brak jest dowodu na zerwanie rokowań przez skarżącego. Zgodnie z materiałem dowodowym negocjacje miały miejsce w dniu 5 maja 2008 r. i były kontynuowane w dniu 17 maja 2008 r. Notatka służbowa z drugiego spotkania zawiera następujący zapis: "(...) ustalono ostatecznie: inwestor budowy gazociągu zobowiązuje się wypłacić odszkodowanie w wysokości 84 tys. zł., [...] pan J.G. wyraża zgodę na projektowanie, budowę i użytkowanie wybudowanego gazociągu". Pod notatką znajdują się podpisy zarówno inwestora jak i właściciela gruntu. W aktach znajduje się także pismo z dnia 4 sierpnia 2008 r. K. sp. z o.o. skierowane do J.G. z prośbą o wyznaczenie terminu i spotkania w sprawie negocjacji odnośnie nowych warunków umownych wejścia na teren. Brak jest odpowiedzi na to pismo oraz dowodu doręczenia go stronie.

Inwestor już w dniu 18 sierpnia 2008 r. (a więc w dwa tygodnie od wystosowania powyższego pisma) złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w Z. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Powołał się w nim na pismo J.G. z dnia 15 lipca 2008 r., w którym to skarżący wycofał się z ustaleń dotyczących odszkodowania. Jednak powyższego pisma brak w aktach sprawy. Trudno więc przyjąć, że inwestor dążył do zawarcia ugody z właścicielem nieruchomości zachowując dobra wolę skoro kierując zapytanie 4 sierpnia 2008 r. o możliwość kontynuacji negocjacji nie poczekał na ustosunkowanie się skarżącego do tej propozycji. Wobec braku potwierdzenia otrzymania przez J.G. zaproszenia do kolejnego spotkania nie jest możliwe ustalenie, czy w ogóle dotarła do niego ta propozycja i czy istniały jakieś szanse na polubowne zakończenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, w kontekście kontrolowanych decyzji administracyjnych stwierdzić należy, że przerwanie rokowań w trakcie uzgadniania wysokości odszkodowania, gdy z notatek dokumentujących przebieg rokowań oraz sekwencji występowania w czasie udokumentowanych w nich stanowisk strony skarżącej i inwestora wynikało, że istniała realna możliwość uzgodnienia wysokości odszkodowania, wypacza rolę rokowań unormowanych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Zaprezentowane przez organ w niniejszej sprawie podejście do rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. instrumentalizuje je jako swego rodzaju przesłankę formalną, która musi być spełniona, aby można było wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym pozbawia ona rokowania z art.124 ust. 3 u.g.n. roli podstawowej procedury decyzyjnej służącej ustaleniu treści stosunku zobowiązaniowo–uprawnieniowego, jaki powstaje pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem w związku z udostępnieniem inwestorowi nieruchomości. Stąd trafny jest w tym kontekście zarzut skarżącego, że decyzja jest przedwczesna.

Organ I jak i II instancji naruszył tym samym art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 – dalej k.p.a.) zgodnie z którym organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na domniemanej okoliczności faktycznej – że skarżący nie sprzeciwił się wyrażaniu zgody na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji - nie ustalonej w postępowaniu administracyjnym stanowi o wadliwości tegoż postępowania.

4. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, wyniki takiej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 223/04, publ. System Informacji Prawnej LEX Nr 189031). W przedmiotowej sprawie organy poddały analizie jedynie interes inwestora – K. i umotywowały swoje stanowisko w tym zakresie, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację rozpoczętej w 2004 r. budowy gazociągu Granica Państwa – W., a dalsza część planowanej budowy umożliwi połączenie gazociągów Ukraińskiego Systemu z systemem krajowym przyczyniając się do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego odbiorcom gazu województwa ego. Tym samym kolejnego uchybienia organów należy upatrywać w braku odniesienia się do interesu skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone a skupienie się wyłącznie na szeroko pojętym interesie społecznym, ponieważ niewątpliwie planowana inwestycja będzie służyła szerszemu gronu podmiotów, odbiorców gazu.

Z uwagi jednak na to, że art. 124 u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności, który w konsekwencji zmusza właściciela do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości. Organ administracji wchodzi w przysługujące właścicielom prawa do nieruchomości bez ich zgody. Z tych względów wymagane jest w decyzji rozważenie zarówno interesu inwestora jak i słusznego interesu samego właściciela. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 k.p.a.). Organ orzekający w każdym wypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Zarówno wykazanie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu społecznego nad indywidualnym, podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, szczególnie wówczas, gdy w ocenie organu w interesie społecznym leży ograniczenie praw obywatela określonych w Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3718/00, publ. ONSA 2002/3/124).

W ocenie sądu jest to tym bardziej istotne, że na gruncie art. 124 u.g.n. ma miejsce takie ograniczenie korzystania z własności, które w istocie oznacza pewien rodzaj wywłaszczenia (faktycznego). Jest zatem przewidzianym przez ustawę ograniczeniem konstytucyjnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP. Aksjologia konstytucyjna zatem tym bardziej wymaga precyzyjnego określenia zakresu tego ograniczenia w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy, aby to co niezbędne do realizacji celów publicznych i określone w ustawodawstwie zwykłym, do którego zresztą art. 64 ust. 3 Konstytucji odsyła, nie stanowiło podstawy takiego zakresu faktycznego ograniczenia korzystania z nieruchomości przez inwestora, które naruszałoby istotę tego konstytucyjnego prawa.

Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441, publ. ONSA 1989/2/81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441/98, publ. ONSA 1989/2/81). Dlatego też treść decyzji z dnia 15 października 2008 r. ograniczająca na rzecz inwestora sposób korzystania z całości nieruchomości oznaczonych w ewidencji jako działki nr [...] oraz [...], należących do J.G., wykracza zdaniem Sądu poza kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości.

5. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy administracji pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu strony i analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla skarżącego, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W toku ponownego postępowania organy winny zebrać i rozpatrzyć cały materiał sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, by rozważyć tak ustalony stan faktyczny i prawny w świetle różnych interesów wszystkich stron postępowania oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ powinien ocenić przebieg rokowań z punktu widzenia ich skutku, także w kontekście jasności stanowiska właściciela. Ponadto organ winien dokonać analizy materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącego oraz określenia zakresu ingerencji inwestora w jego prawa właściciela nieruchomości.

Wobec wskazanych powyższej argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.