Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 317/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania, odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2017 Rada Miejska w [...] (dalej także jako "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania, odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania.

W dniu 8 maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] skarga Wojewody na wyżej wskazaną uchwałę. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Wojewoda podniósł zarzut istotnego naruszenia art. art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) polegającego na niewykonaniu przez Radę delegacji przewidzianej w tym przepisie na skutek braku ustalenia w treści uchwały ceny za jedną godzinę usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. W zaskarżonej uchwale nie dokonano jednakże ustalenia ceny jednej godziny usług opiekuńczych i jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych. W ocenie organu nadzoru art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w sposób niebudzący wątpliwości upoważnia radę jako organ właściwy do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ustanawiając zatem w uchwale szczegółowe warunki odpłatności nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Ustalenie ceny jednej godziny usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych niewątpliwie determinuje wysokość opłaty, stanowiąc jeden z kluczowych elementów szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za wskazane usługi.

W ocenie Wojewody podnoszony brak narusza intencje prawodawcy, który do unormowania szczegółowych warunków odpłatności, w tym wysokości kosztu usługi wyznaczył radę gminy, a jako akt prawny, w którym ma to nastąpić przewidział akt prawa miejscowego. Na poparcie swojej argumentacji Wojewoda przywołał przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto wskazał, że bez uregulowania stawki opłaty za jedną godzinę usług nie jest wiadomym jaką opłatę ponosić ma adresat uchwały za przyznane usługi. Pomimo zamieszczenia w § 4 ust. 3 uchwały tabeli określającej procentową wysokość opłaty ponoszonej w zależności od dochodu w uchwale nie określono do jakiej stawki podstawowej odnosić się mają przyjęte stawki procentowe. Rada Miejska w [...] postanowiła zatem jedynie o sposobie wyliczenia opłaty bez wskazania bądź kosztu jednostkowego za godzinę bądź też w jakikolwiek sposób umożliwiający bezsporne ustalenie wysokości opłaty za jedną godzinę usługi. Przy takiej konstrukcji tabeli ustalenie wysokości opłaty za jedną godzinę usługi opiekuńczej wymaga zatem znajomości kryterium dochodowego, dochodu (w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej) osoby ubiegającej się o przyznanie usługi oraz ceny usługi za jedną godzinę.

W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru tak skonstruowana uchwała nie może zostać uznana za prawidłową realizację kompetencji przyznanej organowi stanowiącemu gminy mocą art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, co pociąga za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ z odwołaniem się do treści art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego Organ wyjaśnił, że Rada Miejska w [...] uznając naruszenie prawa wskazane przez organ nadzoru uwzględniła wniesioną skargę w całości, czego przejawem jest podjęcie w dniu 27 kwietnia 2018 r. nowej uchwały w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania, odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W nowej uchwale - zgodnie z wymogami przedstawionymi przez Wojewodę – określono stawkę za jedną godzinę usługi opiekuńczej.

W piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r. Wojewoda podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę oraz wniosku o umorzenie postępowania sądowego organ wskazał, że zaskarżona uchwała obowiązywała w dniach 30 stycznia – 7 czerwca 2018 r. Co istotne, wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego (o co organ wnosił w skardze) wywiera skutek prawny ex tunc. Uchylenie zatem zakwestionowanej uchwały po niespełna pięciomiesięcznym okresie jej obowiązywania nie może być uznane za uwzględnienie skargi w całości. W złożonej skardze organ nadzoru wnosił bowiem o stwierdzenie nieważności uchwały, czyli o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) w tym w sprawach, w których rozpoznawane są skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r.; sygn. akt II OSK 1541/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępie przedmiotowych rozważań wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku miał podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego pomimo tego, że Rada Miejska w [...] w dniu 27 kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania, odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Należy mieć bowiem na uwadze, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego inną uchwałą przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego - jak zasadnie podniósł Wojewoda [...] w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r. - znosi skutki tego aktu ex tunc. W związku z powyższym, uchylenie aktu prawa miejscowego zaskarżonego do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.

Dokonując z kolei kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała zawiera nadto nieprawidłowości, które Sąd stwierdził z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) stanowiący dla organu nadzoru podstawę do wniesienia skargi nie wyłącza zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie Wojewoda uczynił uchwałę Rady Miejskiej w [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania.

Oceniając prawidłowość zaskarżonego aktu zasadnym jest w pierwszej kolejności wskazanie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, to powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia dla określenia tych wymogów jest regulacja art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi bowiem naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Należy również podkreślić, że w świetle art. 94 Konstytucji RP zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W regulacjach zawartych w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca dokonał podziału aktów prawa miejscowego wyróżniając tzw. akty wykonawcze oraz akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, gdyż została wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z a art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie uprawniało zatem organ gminy do ustanowienia norm prawnych ściśle określonych zakresem delegacji ustawowej. Oznacza to, że skoro przepisy uchwały miały w zamyśle ustawodawcy stanowić źródło prawa i wiązać adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to nie mogły one odmiennie, w stosunku do dyspozycji ustawowej, uregulować takiej samej kwestii, ani też uregulować jej w sposób przekraczający ustawową delegację lub niewypełniający jej kompleksowo. Norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie:

1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi);

2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat;

3) trybu ich pobierania.

W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie danemu podmiotowi z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie trybu (mechanizmu) pobierania opłat za usługę opiekuńczą.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż ustanawiając w uchwale szczegółowe warunki odpłatności nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej (zob. w tej materii m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r.; sygn. akt IV SA/Wr 600/04 oraz z dnia 23 lutego 2005 r.; sygn. akt IV SA/Wr 27/05; ponadto zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015 r.; sygn. akt IV SA/Po 554/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w [...] postanowiła jedynie o sposobie wyliczania opłaty za przedmiotowe usługi, przy jednoczesnym braku wskazania bądź to kosztu jednostkowego za 1 godzinę tych usług bądź też w jakikolwiek inny sposób umożliwiający bezsporne ustalenie wysokości opłaty za 1 godzinę usługi. W § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że "osoby, które nie spełniają kryterium dochodowego określonego w § 4 pkt 3 ponoszą odpłatność za usługi opiekuńcze na zasadach określonych poniżej". Z zawartej w treści § 4 ust. 4 tabeli wynika, że odpłatność za 1 godzinę świadczonych usług (z rozróżnieniem dla "osoby samotnie gospodarującej" oraz "osoby w rodzinie") stanowi iloczyn dochodu oraz określonej procentowo wartości (zwiększającej się wraz z wzrostem dochodu na członka rodziny - 1 przedział - usługi nieopłatne; 4 kolejne przedziały usługi odpłatne).

Analiza zapisów § 4 ust. 4 uchwały, w tym zawartej w tej regulacji tabeli prowadzi do wniosku, iż Rada Miejska w [....] nie określiła ceny "za 1 godzinę usług", co - jak w pełni zasadnie wskazał Wojewoda [...] - czyni całkowicie niemożliwym ustalenie opłaty w oparciu o § 4 ust. 4 uchwały. Podkreślić należy, iż tabela odpłatności określa wyłącznie wskaźniki procentowe opłat nie ustalając w sposób szczegółowy i precyzyjny punktu odniesienia. Zasadnie zatem wskazał Wojewoda [...], że Rada nie określiła do jakiej stawki podstawowej odnosić należy przyjęte stawki procentowe. Rada Miejska w [...] postanowiła zatem jedynie o sposobie wyliczenia opłaty bez wskazania bądź kosztu jednostkowego za godzinę jak też bez wskazania jakiegokolwiek innego sposobu umożliwiającego bezsporne ustalenie wysokości opłaty za jedną godzinę usługi. W ocenie Sądu orzekającego pominięcie przez Radę któregokolwiek z elementów wymienionych w normie kompetencyjnej skutkowało brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i stanowiło istotne naruszenie nie tylko wskazanej normy prawnej ale i choćby art. 7 czy art. 94 Konstytucji RP oraz § 119 pkt 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Podkreślić w tym miejscu należy, że Rada Miejska w [...] miała świadomość, że wskazana powyżej regulacja jest niezgodna z prawem. Okoliczność tę potwierdza podjęcie w dniu 27 kwietnia 2018 r. – a zatem w następstwie skargi organu nadzoru - uchwały nr [....] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania, odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, w której to wyraźnie określono koszt jednej godziny usług opiekuńczych jak i uwzględniono ten koszt w mechanizmie wyliczenia stosownej odpłatności (zob.: § 4 ust. 4 i 5 tej uchwały).

Niezależnie od powyższego należy ponadto zauważyć, że w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego stoją § 2 ust. 5 oraz § 3 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały. Art. 75 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w sposób otwarty określa katalog dowodów w postępowaniu administracyjnym wskazując, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Lektura wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że istotnie ograniczają one zakres środków dowodowych przewidzianych tymi regulacjami, gdyż uzależniają realizację wskazanych uprawnień od dysponowania dokumentem potwierdzającym występowanie określonych okoliczności lub od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którego potrzebie przeprowadzenia zdecydował sam ustawodawca w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Tego rodzaju regulacja jest w ocenie Sądu niedopuszczalna.

Stanowiąc z kolei w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rada sformułowała przesłanki częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby korzystającej z usług opiekuńczych z ponoszenia opłat. Jednakże posługując się w tym przepisie zwrotem "w szczególności" Rada przesądziła w sposób nieuprawniony, że katalog tych przesłanek stał się katalogiem otwartym, co w istocie oznacza, że możliwe jest realizowanie innych warunków zwolnienia z opłat, nieprzewidzianych przez regulacje zaskarżonej uchwały. Tym samym określony organ podejmując decyzję w sprawie indywidualnej mógłby określać względnie przyjmować nieprzewidziane przez uchwałę warunki bądź przesłanki uprawniające do zwolnienia z odpłatności. Mając na względzie brzmienie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej należy uznać, że wskazana regulacja została również podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Uznawszy w reasumpcji zarzut podniesiony w skardze za zasadny jak i stwierdzając z urzędu wyżej przedstawione, istotne naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżoną uchwałę należało wyeliminować z porządku prawnego. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podnieść w tym miejscu należy, że wyłączna eliminacja wskazanych powyżej zapisów uchwały czyniłaby ten akt wysoce nieczytelnym jak również niemożliwym do zastosowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.