Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1625/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...], odmawiające organizacji społecznej - [...] wszczęcia postępowania w sprawie wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290).

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 31 pkt 1 i pkt 2 kpa z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku, przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia [...], uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Na postanowienie to zażalenie wniosło [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podał, że w myśl art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania, (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3). Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 4). Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (§ 5).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że ze statutu [...] wynika, że jednym z jego celów jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym m.in. przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania.

Organ II instancji podał, że w zaskarżonym postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, jakie dobra mają być chronione i jakie ewentualnie istnieje zagrożenie dla interesu społeczeństwa, a ponadto stowarzyszenie nie wykazało, że za jego dopuszczeniem przemawia obiektywny interes społeczny, bowiem nie został on zindywidualizowany, ani wskazany.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna, czyli w tym przypadku [...] może wystąpić w sprawie dotyczącej innej osoby z wnioskiem o wszczęcie postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy przewiduje to jej statut i przemawia za tym interes społeczny. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: (-) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, (-) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, (-) przemawia za tym interes społeczny.

Jednak, zdaniem organu, do przesądzenia o możliwości dopuszczenia organizacji do postępowania administracyjnego konieczne jest spełnienie trzech przesłanek, w tym przesłanki dotyczącej praw i obowiązków innej osoby, czyli strony toczącego się postępowania, czyli postępowanie administracyjne musi dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku osoby będącej stroną tego postępowania. Oznacza to, że jeżeli [...] żąda wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, to innymi osobami w rozumieniu komentowanego przepisu będą jedynie te osoby, które mogą być stronami postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że [...] nie wskazało "innej osoby", której prawa zostałyby naruszone. Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne pozytywne rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej, która nie wskazała, mimo wezwania organu powiatowego z dnia [...] lutego 2016 r. konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania w sprawie wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające pozytywne załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r., ponieważ Stowarzyszenie nie wskazało konkretnej strony postępowania, której prawa i obowiązki ta organizacja mogłaby reprezentować.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], złożyło [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 31 § 2 kpa przez przyjęcie, iż organizacja ma obowiązek wskazać osobę, której interesów chce bronić, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisów z uwagi na to, że ustawodawcy chodzi o działanie w interesie społecznym, a nie w interesie konkretnej osoby tym bardziej, że stowarzyszenie może składać wnioski o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie gdzie strona jest tylko i wyłącznie inwestor (zob. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1639/14, z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1086/13 oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wyrok z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2301/14, wyrok z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II OSK 386/14);

2) art. 31 § 2 kpa przez niewskazanie jak organizacja w niniejszej sprawie miała udowodnić istnienie interesu społecznego, jeżeli zarzuty merytoryczno-techniczne sporządzone przez największego eksperta w zakresie objętym wnioskiem nie mogą potwierdzać jego wystąpienie z jednoczesnym brakiem wskazania jak winno się go wykazywać;

3) art. 31 § 2 kpa w związku z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 12 Konstytucji RP przez przyjęcie, że inwestycja, o której mowa w art. 29 ust 3 ustawy Prawo budowlane, nie może podlegać kontroli społecznej nawet, jeżeli inwestycja została zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydane na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmawiające organizacji społecznej - [...] wszczęcia postępowania w sprawie wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...].

Zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2 ww. przepisu). W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

Wyjaśnić należy, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana: może być ona stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 kpa), ale także – niezależnie od posiadanego interesu prawnego - zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O ile w świetle tych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r. II OSK 234/15, LEX nr 21993250). Wniosek organizacji społecznej może zatem dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu z urzędu, a postępowań wszczynanych na wniosek, tylko o ile zachodzą przesłanki z art. 61 § 2 kpa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1075/16, LEX nr 2151105).

Stwierdzić należy, że organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 kpa, ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 kpa przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Na organizacji społecznej ciąży zatem obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 kpa zostały spełnione, a żądanie winno być uwzględnione.

Podkreślić należy, że organizacja społeczna, domagając się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, nie działa w granicach własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego (we własnej sprawie), lecz w sprawie innej osoby. Uwzględnienie żądania organizacji społecznej wymaga zatem od organu dokonania jego oceny w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ administracji publicznej nie jest zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r. II OSK 663/11 oraz z dnia 14 listopada 2008 r. II GSK 314/08). Wszczęciu i prowadzeniu postępowania nie mogą również przeciwstawiać się przepisy prawa.

W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił organizacji społecznej - [...] wszczęcia postępowania w sprawie wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...], bowiem stowarzyszenie nie wskazało, mimo wezwania organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r., konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, organy obu instancji uznały, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające pozytywne załatwienie wniosku skarżącego stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2013 r.

W ocenie Sądu, organy obu instancji błędnie uznały, że [...], składając wniosek na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa, ma obowiązek wskazać konkretną osobę, w interesie której żąda wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu takie stanowisko organów orzekających w sprawie jest nieprawidłowe. Przepisy prawa nie nakazują organizacjom społecznym podawania w czyim interesie żądają wszczęcia postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom organów - nie jest to również przesłanka umożliwiająca pozytywne załatwienie wniosku o wszczęcie postępowania złożonego na podstawie art. 31 § 1 kpa, gdyż przepis ten takiego warunku na wnioskodawcę nie nakłada. Wskazać raz jeszcze należy, że ustawodawca w art. 31 § 1 kpa wprost wskazuje, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. A zatem, aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby został uwzględniony muszą być spełnione łącznie dwa warunki: 1) wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i 2) przemawia za tym interes społeczny.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie wadliwie przyjęły, że [...], składając wniosek na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa, ma obowiązek wskazać konkretną osobę, w interesie której żąda wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, organy nie rozważyły prawidłowo przesłanek z art. 31 § 1 kpa oraz błędnie zinterpretowały art. 31 § 1 pkt 1 kpa, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie i w konsekwencji przedwcześnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu.

Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Ponadto, dla rzetelnego zbadania przesłanek z art. 31 § 1 kpa organ winien: 1) ustalić zasadniczy cel statutowy organizacji, 2) rozpoznać interes społeczny w rozstrzyganej sprawie, 3) sprawdzić, czy interes społeczny wskazany przez organizację ma taki charakter, 4) rozpatrzyć, czy wstąpienie organizacji do sprawy będzie służyć realizacji interesu społecznego na tle indywidualnej sprawy (por. Anna Gronkiewicz "Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym", LEX, Warszawa 2012, str. 235).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.