Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 67/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 108 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2206
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska–Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 roku sprawy ze skargi V. D. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego V. D. sumę pieniężną w kwocie [...]zł ([...] złotych), IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek V. D. (zwanego dalej: wnioskodawca; skarżący) o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Tego samego dnia – [...] lipca 2018 r. Wojewoda zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia [...] stycznia 2019 r., z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Wskazano również, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców. Poinformowano również, że jeżeli konieczne będzie złożenie dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, wnioskodawcy zostanie wysłane pismo za pośrednictwem poczty, a także, iż w trakcie rozpatrywania wniosku przebywa on legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Wskazano, iż podstawą prawną jest art. 61 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) i art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r,. poz. 2206 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa).

Kolejno, pismo z dnia [...] marca 2019 r. o analogicznej treści jak powyższe, Wojewoda przesłał wnioskodawcy, wskazując dzień [...] grudnia 2019 r. jako termin ostateczny załatwienia sprawy. Jako podstawę prawną wskazano art. 36 § 1 Kpa.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. wnioskodawca zwrócił się do organu, informując, że z powodu opieszałości organu nie może uzyskać prawa jazdy, do odbioru którego konieczne jest posiadanie karty pobytu. Poprosił o przyspieszenie wydania decyzji.

Dnia [...] marca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania toczącego się z wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. podnosząc, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tymczasem ku jego zaskoczeniu organ wskazuje na okres 17 miesięcy. Podkreślił, ze decyzja nie została wydana, zaś brak aktualnej karty pobytu uniemożliwia skarżącemu wymianę zagranicznego prawo jazdy na polskie.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o korektę w załączniku nr [...], w pkt lll.1 - stanowisko: betoniarz, zbrojarz, kierowca kat. C, C/E. Poinformował, że w dniu [...] listopada 2018 r. zdał egzamin na prawo jazdy kat. C, natomiast w dniu [...] marca 2019 r. na kat C+E. W związku z powyższym firma, w której pracuje, zaproponowała mu dodatkowe stanowisko pracy, jako kierowca samochodu ciężarowego.

Wnioskodawca poprosił o możliwie szybkie załatwienie sprawy oraz załączył stosowne dokumenty.

W dniu [...] października 2019 r. Wojewoda, decyzją nr [...], na podstawie art. 104, w zw. z art. 114 ust. 1 i art. 114 ust. 3 pkt 3 oraz art. 118. ust 1. oraz art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) i art. 104 Kpa udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, do dnia [...] marca 2020 r., w związku z wykonywaniem pracy na rzecz: [...] sp. z o.o. ul. [...] - [...], na stanowisku: zbrojarz - betoniarz, kierowca kat. C/E - kierowca samochodu ciężarowego, za wynagrodzeniem nie niższym niż: [...] zł/mc brutto, na podstawie: umowy o pracę - pełen etat. Decyzję doręczono dnia [...] października 2019 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Urzędu Spraw Cudzoziemców.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu I instancji możliwie szybkie załatwienie sprawy z wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poinformował, że zdał egzamin na prawo jazdy kat. C oraz C+E, co spowodowało, że firma, w której pracuje zaproponowała mu dodatkowe stanowisko kierowcy samochodu ciężarowego. Przedłużające postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy uniemożliwia mu skorzystanie z tej możliwości.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącego za uzasadnione oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ omówił pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wskazał, że postępowanie w sprawie powinno ono zakończyć się, zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, nie później niż w terminie 1 miesiąca. Jednocześnie, zdaniem tego organu, nie sposób wykluczyć, iż okoliczności sprawy nadadzą jej charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 Kpa. W takim przypadku na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazania przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy.

Organ II instancji podkreślił, że czas trwania postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bezpośredni wpływ ma również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ustawy, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacje te przekazywane są do organu I instancji w ciągu 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może być przedłużony do 60 dni.

Kolejno organ wskazał, iż po szczegółowej analizie nadesłanych odpisów dokumentów oraz podjętych przez Wojewodę czynności w toku postępowania wyjaśniającego, stwierdził zasadność ponaglenia złożonego przez stronę z tym, że w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców organ I instancji dopuścił się nie przewlekłości, lecz bezczynności w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Jednocześnie organ II instancji podniósł, że mając na uwadze fakt, że decyzją z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda udzielił cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a Kpa, odstąpił od zobowiązania organu I instancji do załatwienia sprawy oraz wyznaczenia terminu załatwienia sprawy.

Jednocześnie organ II instancji podkreślił, iż znany jest mu z urzędu fakt, że Wojewoda znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Biorąc pod uwagę powyższe, po analizie wszystkich dokumentów w sprawie oraz skutków społecznych i gospodarczych dla strony, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał za zasadne stwierdzenie, iż zaistniałe w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (data wpływu: [...] czerwca 2020 r.)skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i 3 Kpa w zw. z art 12 § 1 tej ustawy poprzez przewlekłe działanie Wojewody i zaniechanie załatwienia przedmiotowej sprawy bez zbędnej zwłoki oraz naruszenie art. 9 i 73 w zw. z art. 10 Kpa poprzez niepoinformowanie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w pierwszym z wyznaczonych terminów i nieprzekazanie informacji o przyczynach zwłoki oraz niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło mu wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu i przyczynieniu się do szybszego załatwienia sprawy.

Skarżący domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz - na podstawie art. 149 § 2 Ppsa - zasądzenia na jego rzecz od organu kwoty [...]zł, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący argumentował, że ostatecznie organ wydał decyzję w dniu [...] października 2019, tj. 15 miesięcy po złożeniu wniosku przez skarżącego. Skarżący był zaskoczony tym, że zanim jego wniosek przekazany został do merytorycznego rozpoznania, już w dniu złożenia wniosku otrzymał informację, że nie zostanie załatwiona w terminie.

Podkreślił również, że z powodu przewlekłości działania Wojewody - pomimo zdania egzaminu na prawo jazdy kategorii C + E - nie mógł on odebrać dokumentu potwierdzającego posiadanie przez niego kwalifikacji do prowadzenia pojazdów (kategorii C+E), gdyż odbiór tego dokumentu odbywał się jedynie za okazaniem ważnej karty pobytu. W związku z powyższym, skarżący nie mógł wykonywać pracy w charakterze kierowcy, która to praca wiązała się z wyższym wynagrodzeniem, tj. minimum [...] zł. Wobec tego skarżący zatrudniony był na umowę o pracę na stanowisku betoniarz/zbrojarz, co oznaczało uzyskiwanie przez niego wynagrodzenia na poziomie [...] zł miesięcznie, tj. niższego od wynagrodzenia kierowcy minimalnie o około [...],-zł miesięcznie. Stąd skarżący na dzień złożenia niniejszej skargi poniósł, w jego ocenie, szkodę w wysokości około [...] zł (tj. [...] zł x 8 miesięcy).

W ocenie skarżącego wzrost liczby spraw przypadających na jednego pracownika - nie może być samodzielną podstawą uwalniającą od zarzutu przewlekłości postępowania. Jednocześnie prowadzenie postępowania przez 15 miesięcy jest rażącym naruszeniem prawa oraz obowiązku działania organów administracji w sposób szybki, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Co więcej, organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 35 § 3 Kpa.

Końcowo skarżący wywodził, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności. Podkreślił, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto, załatwienie przez organ administracji sprawy z wniosku strony nie zwalnia, w ocenie skarżącego, sądu administracyjnego z obowiązku badania, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, także, czy organ dopuścił się bezczynności.

Skarżący akcentował, że organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia przedmiotowego wniosku, przy czym sam skarżący w żadnej mierze nie przyczynił się do tej przewlekłości.

Powyższe pozbawiło zaś skarżącego możliwości uzyskiwania wyższego wynagrodzenia i naraziło go na szkodę w wysokości [...] zł. Stąd, wniosek o zasądzenie na jego rzecz kwoty [...]zł - w trybie art. 149 § 2 Ppsa – jest, w jego ocenie, w pełni uzasadniony. Jednocześnie akcentowano, że kwota [...]zł nie przekracza połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 r. i w drugim półroczu 2019 r. wynosiło [...] zł. W ocenie skarżącego powyższa kwota stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę za naruszenia prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie.

W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wywodził, że opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu, lekceważeniem obowiązujących przepisów czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015 – 2016 r. i utrzymuje się nadal. Podkreślono, że opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi (mimo stałego ich zwiększania), technicznymi i organizacyjnymi (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania) nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Dla zobrazowania sytuacji podano dane statystyczne, wskazując, że: w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. - 24 785, w 2019 r. - 25 110. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje zaś narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Jednocześnie podkreślono, że Wojewoda w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r. Akcentowano również, że organ ma świadomość ciążących na nim obowiązków, o czym świadczy chociażby rosnąca liczba wydawanych rozstrzygnięć: w 2015 r. - 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. - 7 729 rozstrzygnięć, w 2017 r. - 13 833 rozstrzygnięć, w 2018 r. - 16 172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. - 18 189 rozstrzygnięć.

Wskazano również, z powołaniu na orzecznictwo sądowe, nie wynika z niego swoisty automatyzm uznawania, że organ dopuścił się przewlekłości, która miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji długiego okresu trwania danego postępowania. Konieczne jest bowiem dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn długiego okresu trwania postępowania.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, nie ma podstaw do stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślono również, że już w dniu złożenia przez V. D. wniosku, Wojewoda zdając sobie sprawę z ograniczeń kadrowych, technicznych oraz organizacyjnych uniemożliwiających wcześniejsze zakończenie postępowania, wskazał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony. Wskazał także przyczyny przedłużenia tego terminu.

Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł organ wywodził, że do skargi nie dołączono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że okres trwania postępowania prowadzonego przez Wojewodę miał rzeczywisty wpływ na uzyskiwanie przez cudzoziemca mniejszego wynagrodzenia, niż byłoby to możliwe po wydaniu decyzji w sprawie we wcześniejszym terminie. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, że pracodawca skarżącego uzależnił wysokości uzyskiwanego przez niego wynagrodzenia od posiadanych uprawnień, na niemożność uzyskania których powołuje się skarżący.

Ponadto należy wskazać, że pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, powinna być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz zdyscyplinowania organu. Tymczasem organ wydał już rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) - "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Konieczne jest przy tym odniesienie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 Kpa i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 Kpa - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 Kpa, jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 Kpa stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest przy tym obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 Kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę [...] lipca 2018 r.

Organ tego samego dnia poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który wyznaczył na dzień [...] lutego 2019 r.

Dopiero zaś [...] marca 2019 r. organ ponownie poinformowała skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który wyznaczył na dzień [...] grudnia 2019 r.

W konsekwencji, pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie. Zostało ono przez organ przesłane, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, który uznał je później za uzasadnione. Dopiero zaś w dniu [...] października 2019 r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] marca 2020 r.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) praktycznie niezwłocznie, a następnie, nie tylko przez ponad rok nie robi w zasadzie nic, ale też z góry założył odległy – przekraczający ustawowe terminy – termin załatwienia sprawy, który następnie jeszcze przedłuża. Co więcej – owo drugie zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu kolejnego terminu, zostaje skierowane do skarżącego ponad miesiąc po przekroczeniu wyznaczonego pierwotnie terminu i wskazuje na nowy termin załatwienia sprawy odległy o ponad 9 miesięcy.

Wojewoda nie uaktywnił się nawet po wniesieniu przez stronę ponaglenia.

Należy też zaakcentować, że brak działania organu, czy też spóźnione, "rozwlekłe" i nieskoncentrowane podejmowanie czynności nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wojewoda nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone m. in. w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) gdzie wskazano, że "Obciążenie organu dużą ilością spraw, przy braku wystarczającej obsady kadrowej, nie zwalnia organu z zarzutu pozostawania w bezczynności czy przewlekłości, gdyż są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane są z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa" (patrz też: wyroki NSA z dnia: 6 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1538/14, 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3086/15, 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 870/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała przewlekłość działania organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 Kpa oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 Kpa W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa), o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa - Sąd, uwzględniając skargę stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter kwalifikowany. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie - opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, uzasadniają wniosek, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (trwające ponad rok) i przekroczenie terminów załatwiania sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez istotnej przyczyny zewnętrznej, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo.

Niewątpliwie, przewlekle prowadzone postępowanie jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona rażącego naruszenia nie tylko zasad postępowania przyjętych w administracji, ale nie mając żadnego racjonalnego uzasadnienia dla opieszałego działania organu administracji publicznej – godzi przede wszystkim w fundamentalne prawa strony, utrudniając normalne funkcjonowanie w życiu społecznym, rodzinnym i zawodowym.

Kierując się przyjętymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania należało uznać, że doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt II wyroku.

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 Ppsa jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością (przewlekłością), ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 Ppsa), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...]zł, o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota [...]zł z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.

Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa (pkt IV sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 Ppsa.