Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2981/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2614/16 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2614/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażami, infrastrukturą techniczną, drogową, wjazdami oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...], na częściach działek nr ewid. [...] w obrębie [...], części działki ewid. nr [...] w obrębie [...] oraz części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg [...], na terenie dzielnicy [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył P.R.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż nie dopatrzył się by ww. decyzja była dotknięta jedną z wad nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Wskazał nadto, iż czynienie decyzji o warunkach zabudowy zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy jest pozbawione podstaw.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku "sporządzenia bilansu miejsc postojowych istniejących i projektowanych, które zabezpieczą potrzeby parkingowe mieszkańców budynków istniejących i projektowanych" i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło jej nieważność w ww. zakresie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w opisanej wyżej części, gdyż brak jest podstaw do zobowiązania inwestora nowo powstałych budynków do zapewnienia miejsc parkingowych dla samochodów należących do mieszkańców budynków istniejących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku stanowi rażące naruszenie art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.).

Dalej organ podał, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje mu tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaś wynikające z art. 6 ust. 2 ww. ustawy prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, dotyczy interesu prawnego, a nie faktycznego. W ocenie Kolegium realizacja planowanej inwestycji i pozbawienie miejsc parkingowych mieszkańców okolicznych bloków może świadczyć co najwyżej o naruszeniu interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.

Odnosząc się do kwestii opinii biegłego sporządzonej na potrzeby śledztwa w sprawie [...] Kolegium wyjaśniło, że dotyczyła ona kwestii podziału działek, w tym działki nr [...], a nie decyzji o warunkach zabudowy. Podniosło także, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić w oparciu o plan zagospodarowania osiedla, gdyż nie jest to przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Na skutek skargi wywiedzionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 16 lutego 2017 r. wskazany na wstępie wyrok, w którym skargę oddalił. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił specyfikę i zakres postępowania nieważnościowego oraz przesłankę "rażącego naruszenia prawa", a następnie podniósł, iż słusznie Kolegium uznało, że żaden przepis prawa nie wymaga by już na etapie ustalania warunków zabudowy danego przedsięwzięcia konieczne było ustalanie ilości miejsc parkingowych. Wobec tego zasadnie organ uznał, że nałożony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. na inwestora obowiązek sporządzenia bilansów miejsc postojowych istniejących i projektowanych nie znajduje umocowania w żadnym przepisie obowiązującego prawa, tym samym w sposób rażący naruszono art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji prawidłowo Kolegium stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w tym zakresie. Sąd zauważył przy tym należy, że w pkt 1.5 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy określono warunki obsługi w zakresie komunikacji, w ramach których wskazano według jakich wskaźników inwestor ma zapewnić ilość miejsc postojowych niezbędną do obsługi inwestycji.

Dalej Sąd podkreślił, iż podziela stanowisko organu co do tego, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. nie posiada innych kwalifikowanych wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., stąd też nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie. Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 61 pkt 1 oraz art. 3 pkt 9 i 20 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepisów tych nie można zaliczyć do przepisów odrębnych o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za nieuzasadnione Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wyjaśnił również, że sentencja zaskarżonej decyzji jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 61 pkt 1 oraz art. 3, pkt 9 i 20 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 6 k.p.a., poprzez pominięcie faktu, iż realizacja zaskarżonej decyzji prowadzi do naruszenia w sposób oczywisty i rażący ww. przepisów prawa w odniesieniu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych na działce nieobjętej inwestycją, a tym samym uznanie, iż dopuszczalne jest podjęcie decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej w sposób oczywisty z przepisami prawa;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ art. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.;

3/ art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpatrywania skargi przez Sąd pierwszej instancji do powielenia ustaleń i stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a także bez uwzględnienia naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ww. podstawowych zasad procedury administracyjnej, obligujących organy administracyjne do podejmowania decyzji i ich uzasadniania w sposób zgodny z zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania stron, przekonywania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, a nie poprzez ogólnikowe przytaczanie argumentacji orzeczniczo-komentarzowych do przepisów prawa;

4/ art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku rzeczywistego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z realizacją wniosku dowodowego dotyczącego opinii biegłego;

5/ art. 104 § 2 oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez akceptację wadliwego sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia odnośnie zarzutów w ww. zakresie;

6/ art. 156 § 1 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo istnienia oczywistych ku temu podstaw;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o warunkach zabudowy wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r., skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż prostuje oczywistą omyłkę pisarską w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej, podnosząc, iż wskazany tam przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to przepis § 18, a nie § 12, co potwierdza uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny również rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego wskazane w skardze kasacyjnej, albowiem kwestionowany wniesionym środkiem odwoławczym wyrok w pełni odpowiada prawu.

Mając na uwadze konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. W tym zakresie w petitum skargi kasacyjnej wskazano w zarzutach oznaczonych jako nr 1 i 6 odpowiednio naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 61 pkt 1 oraz art. 3 pkt 9 i pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i obrazę art. 156 § 1 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo istnienia oczywistych ku temu podstaw. Jednakże należy w tym miejscu zaznaczyć, iż ten ostatni przedstawiony zarzut został sformułowany nieprecyzyjnie, albowiem norma art. 156 § 1 k.p.a. ma rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną, gdyż składa się aż z siedmiu punktów, a każdy z tych punktów stanowi samodzielną normę prawa materialnego. Takie więc sformułowanie zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwe odniesienie się do niego wobec jego nieprecyzyjności. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Niemniej jednak w sprawie tej dotyczącej częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażami, infrastrukturą techniczna, drogową, wjazdami oraz elementami zagospodarowania terenu na działki nr ewid. [...], na częściach działki nr ewid. [...] w obrębie [...], części działki ewid. nr [...] w obrębie [...] oraz części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg [...], na terenie dzielnicy [...], organ odwoławczy uznał, że obowiązek nałożony na inwestora ww. decyzją w pkt 1.1. Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - "sporządzenia bilansu miejsc postojowych istniejących i projektowanych, które zabezpieczą potrzeby parkingowe mieszkańców budynków istniejących i projektowanych" - stanowił rażące naruszenie prawa i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził jego nieważność w ww. zakresie, a w pozostałej części decyzji o warunkach zabudowy nie uznano by doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa.

W związku z tym na wstępie wskazać należy, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 1988 r. II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej, iż nie stwierdzono nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. w pozostałym zakresie, mimo że jak podniesiono w skardze kasacyjnej, istniały oczywiste ku temu podstawy, nie został w jakikolwiek sposób wykazany zarzutami tego środka odwoławczego, jak też nie poparto takiego stanowiska niezbędnym uzasadnieniem, które pozwoliłoby na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego - porównaj wyrok NSA z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2667/13.

Jak wynika z utrwalonych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). To rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ po pierwsze - zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a po drugie - przemawia za tym przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12; z 14 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2797/14). Nie można mówić, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor może bowiem uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Nie jest sporne, iż decyzja o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący nie rozstrzyga w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepisy ustawy Prawo budowalne wskazane w skardze kasacyjnej jako rażąco naruszone w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy Prawo budowlane odnoszą się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, który następuje po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji przepisy wskazane w skardze kasacyjnej, a to art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 61 pkt 1 oraz art. 3 pkt 9 i pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie miały zastosowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, a zakończonej wydaniem decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu [...] lipca 2008 r. Stąd też przepisy te nie mogły zostać w jakikolwiek sposób naruszone przez organy rozstrzygające w sprawie ww. warunków zabudowy, a co dopiero mówić o ich rażącym naruszeniu.

Dodatkowo podkreślić trzeba, że przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana z braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a)-c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r. IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r. II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z 15 marca 2010 r. II OSK 1512/08).

Skoro organy właściwe dla ustalenia warunków zabudowy nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej w zarzucie nr 1 przepisów prawa materialnego, to nie można mówić generalnie o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, poza kwestią nałożenia w tej decyzji na inwestora obowiązku "sporządzenia bilansu miejsc postojowych istniejących i projektowanych, które zabezpieczą potrzeby parkingowe mieszkańców budynków istniejących i projektowanych", gdyż brak było podstaw do zobowiązania inwestora nowo powstałych budynków do zapewnienia miejsc parkingowych dla samochodów należących do mieszkańców budynków istniejących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Stąd też prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, iż żaden przepis prawa nie wymaga by już na etapie ustalania warunków zabudowy danego przedsięwzięcia konieczne było ustalanie ilości miejsc parkingowych. Podzielono więc stanowisko organu, że nałożony na inwestora decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. obowiązek sporządzenia bilansów miejsc postojowych istniejących i projektowanych nie znajduje umocowania w żadnym przepisie obowiązującego prawa, tym samym w sposób rażący narusza art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego też słusznie jedynie w tym zakresie stwierdzono nieważność decyzji objętej przedmiotowym postępowaniem nieważnościowym.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie - czy dotknięta jest ona jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi (istotnymi) wadami, których katalog zawarty jest art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz w przepisach odrębnych. Wady przedmiotowe muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, podmiotowe w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 720). Wyjaśnić również należy, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ – co istotne – nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym i nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. Organ jedynie dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Innymi słowy, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.

Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, iż poza wskazywanym wyżej stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008r. w opisanej części, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie posiada innych wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., stąd też nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez akceptację wadliwego sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wbrew stanowisku skarżącego, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części pierwszoinstancyjną decyzję SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. i jednocześnie orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku "sporządzenia bilansu miejsc postojowych istniejących i projektowanych, które zabezpieczą potrzeby parkingowe mieszkańców budynków istniejących i projektowanych" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tak sformułowana sentencja decyzji organu odwoławczego w powiązaniu z jego uzasadnieniem zawartym w motywach kwestionowanej decyzji wskazuje wprost na prawidłowość zawartego w nim rozstrzygnięcia, spełniającego przesłanki z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji w opisanej, wyraźnie oznaczonej części, tak jak w tej sprawie stosownie do treści art. 104 § 2 k.p.a. jest decyzją rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości i zawierającą do tego wymagane art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie. Odmienne stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 p.p.s.a. Z normy tej wynika, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2009 r. I FSK 388/08, LEX nr 563189; 9 maja 2012 r. I OSK 1839/11, LEX nr 1166065; 4 października 2011 r. II OSK 1528/11, LEX nr 965194). Podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu (wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. I FSK 447/11, LEX nr 1113116).

Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter porządkowy, bowiem określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych; w związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu. Przewodniczący jest jedynie wyrazicielem woli sądu i uzewnętrznia ją z racji swoich uprawnień procesowych. W wyjątkowych sytuacjach sąd (skład orzekający) postanowieniem może uchylić zarządzenie przewodniczącego o zamknięciu rozprawy, jeżeli zdanie większości składu orzekającego będzie sprzeczne ze zdaniem przewodniczącego. W tej sprawie nie doszło do naruszenia ww. normy, a zarzutu powielenia przez Sąd ustaleń i stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji nie należy wiązać właśnie z naruszeniem art. 113 § 1 p.p.s.a. Skoro wydano zgodną z prawem decyzję w postępowaniu nieważnościowym, to Sąd pierwszej instancji akceptując to stanowisko podzielił je wraz z ustaleniami, które doprowadziły właśnie do wniosków wynikających z tej zaskarżonej decyzji.

Wbrew stanowisku skarżącego w ramach przedmiotowego postępowania nieważnościowego przy uwzględnieniu jego specyfiki, o której wyżej wspominano, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Postępowanie to przeprowadzono zgodnie z regułami procedury administracyjnej uwzględniając właśnie specyfikę postępowania nieważnościowego. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że niniejsze postępowanie nie jest obarczone wadami skutkującymi zastosowaniem w sprawie jednej z podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego też, w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a i właściwie oddalił wniesioną skargę jako niezasługującą na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r. II FSK 1479/09, publ. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadniony.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna została oddalona.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.