Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 263/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r[...] Marszałek Województwa [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił N. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej zwanej "skarżącą") opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów za II półrocze 2008 r. w wysokości [...] zł, I półrocze 2009 r. w wysokości [...] zł, II półrocze 2009 r. w wysokości [...] zł. Ponadto ustalono wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą określoną przez organ, a wynikającą z wykazu w następującej wysokości: za II półrocze 2008 r. - [...] zł, z odsetkami od dnia [...] lutego 2009 r., za I półrocze 2009 r. - [...] zł, z odsetkami od dnia [...] sierpnia 2009 r., za II półrocze 2009 r. - [...] zł, z odsetkami od dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując na wydane decyzje oraz zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych. Ponadto wskazane zostały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (dalej jako: "p.o.ś."), i ordynacji podatkowej (dalej jako "o.p.") mające zastosowanie w sprawie, w szczególności przepisy dające organowi I instancji podstawę do ustalenia opłaty z tytułu składowania odpadów oraz przepisy regulujące kwestię przedawnienia zobowiązań z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska. Przywołane zostały również przepisy określające zasady ustalania opłat za korzystanie ze środowiska. Ponadto organ wskazał na podstawie, jakich informacji dokonano ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska oraz w układzie tabelarycznym przedstawił wyliczenia obejmujące ilość składowanych odpadów, z uwzględnieniem poszczególnych kategorii odpadów oraz sposób wyliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 293 ust. 1 p.o.ś., poprzez jego zastosowanie do uchybienia polegającego na braku uzyskania przez Spółkę decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, podczas gdy taki czyn od dnia 23 stycznia 2013 r. nie jest już objęty żadną sankcją;

art. 276 ust. 1 w zw. z art. 293 ust. 1 p.o.ś. i art. 53 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez całkowicie błędne przyjęcie, że według stanu prawnego obowiązującego w latach 2008 i 2009 zarządzający składowiskiem obowiązany był uzyskać na swoje imię decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów;

art. 276 ust. 1 zw. z art. 293 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 86 Konstytucji, także wyrażoną zasadę proporcjonalności - art. 31 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie opłaty podwyższonej "za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów" w sytuacji, gdy:

a. składowisko, na którym składowano odpady, było w okresie II półrocza 2008 r. oraz I i II półrocza 2009 r. objęte tego rodzaju instrukcją zatwierdzoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., [...] dla właściciela składowiska [...] sp. z o.o.;

b. nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnie wysokich,

wielomilionowych sankcji;

c. egzekwowanie rażąco dotkliwej i wysokiej odpowiedzialności

administracyjnoprawnej o charakterze represyjnym;

d. decyzję (wobec okoliczności opisanej pod lit. a wyżej) oparto na

naruszającej zasadę proporcjonalności wywodzoną z art. 31 ust. 3 i art. 2

Konstytucji RP ustawowych regulacjach materianoprawnych (zwłaszcza art.

293 ust. 1 p.o.ś.);

art. 293 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (...), art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (...), art. 36 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (...);

- rażące naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. i wywodzonych z niej zasad (m.in. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się - art. 139 K.p.a.) poprzez wywiedzenie z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO") z dnia [...] maja 2014 r. [...] wniosku, co do konieczności dodatkowego naliczenia i wymierzenia skarżącej zwiększonej opłaty podwyższonej w wysokości ponad trzech milionów złotych za okres I półrocza 2009 r. oraz ponad dwóch milionów złotych za okres II półrocza 2009 r., które to kwoty stanowiły odpowiednio różnicę pomiędzy opłatami ustalonymi w obecnej decyzji Marszałka Województwa [...], a opłatami ustalonymi w poprzedniej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r[...], od której skarżąca (wówczas pod nazwą [...] sp. z o.o. ) odwoływała się w dobrej wierze i w pełnym zaufaniu do organów administracji publicznej;

- naruszenie art. 293 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 oraz art. 281 ust. 1 p.o.ś. (...) w zw. z art. 21ust. 1 o.p. (...) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w rozumieniu p.o.ś. powstaje z mocy prawa, podczas gdy - w każdym razie w stanie prawnym obowiązującym w latach 2008 - 2009 - opłata podwyższona stanowiła publicznoprawne świadczenie alternatywne względem opłaty (zwykłej) za umieszczenie odpadów na składowisku, które nie powstawało z mocy prawa, ale dochodziło do zmiany opłaty (zwykłej) na opłatę podwyższoną dopiero na podstawie decyzji określonej w art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.

Ponadto zarzucono organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia wskazówek zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 października 2014 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., tj. brak przeprowadzenia czynności dowodowych i powołania biegłego w sprawie, a także naruszenie przepisu art. 21 o.p. w związku z art. 293 ust. 1 p.o.ś poprzez przyjęcie, że opłata podwyższona była do dnia [...] marca 2010 r. określana przez wydanie decyzji deklaratoryjnej nie zaś decyzji konstytutywnej, co wiąże się z przedawnieniem zobowiązania. Ponadto wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 70 § 6 pkt 2 o.p. w zw. z art. 70 § 7 pkt 2 o.p. poprzez błędne ustalenie okresu wstrzymania biegu przedawnienia; art. 54 § 1 pkt 2, 3, 7 w zw. z art. 54 § 3 o.p. poprzez błędne ustalenie okresów naliczania odsetek od ustalonych należności; art. 7, 75, 77 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, co ma bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości opłaty; art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie błędnej sentencji rozstrzygnięcia. Poza tym, jako uzupełnienie odwołania, skarżąca przesłała opinię prawną sporządzoną przez prof. B. R..

SKO decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że zasadą wynikającą z art. 284 ust. 1 p.o.ś jest obowiązek ustalenia przez podmiot korzystający ze środowiska należnej opłaty z tego tytułu we własnym zakresie i uiszczenie jej bez wezwania na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Zasada ta dotyczy również opłat podwyższonych. Wbrew zarzutowi podniesionemu w odwołaniu obowiązek samoobliczenia opłaty podwyższonej istniał również w okresie, za jaki organ I instancji, wymierzył opłatę w zaskarżonej decyzji, gdyż przywołany przepis nie uległ zmianie od daty wejścia ustawy w życie.

SKO nie zgodziło się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu i wyrażonymi w przywołanej wyżej opinii, że dla uzyskania skutku polegającego na wydaniu decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wystarczające było, iż taka decyzja została wydana, i to niezależnie od tego, kto taki wniosek złożył, byleby miał przymiot strony postępowania administracyjnego. SKO zauważyło, że każda z decyzji wydawana przez organy administracji publicznej rozstrzygać może wyłącznie o prawach i obowiązkach stron postępowania, tj. podmiotów, które mają interes prawny w żądaniu załatwienia sprawy administracyjnej albo, których praw i obowiązków dotyczy decyzja.

SKO wskazało, że Spółka prowadząca poprzednio działalność pod firmą [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., od dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie umowy dzierżawy zawartej z [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. rozpoczęła składowanie odpadów na składowisku odpadów w G. . Z akt sprawy wynika, że wydzierżawiający dysponował decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Ponadto wydzierżawiający dysponował decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., którą udzielono pozwolenia zintegrowanego dla składowiska odpadów, określono warunki eksploatacji oraz określono rodzaj prowadzonej działalności. Decyzja ta przeniesiona została na Spółkę decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2008 r. a następnie zmieniona decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r.

W ocenie SKO Spółce jako podmiotowi korzystającemu ze środowiska znany był obowiązek uzyskania stosownej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz możliwość uzyskania takiej decyzji w drodze przeniesienia decyzji w trybie określonym w art. 53 ust. 6 ustawy o odpadach, o czym świadczy złożony przez Spółkę w dniu [...] sierpnia 2009 r. wniosek o przeniesienie decyzji. Ponadto organ I instancji w piśmie z dnia [...] października 2009 r. poinformował Spółkę o zasadach przenoszenia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów.

SKO wywiodło z kart przekazania odpadów, że w roku 2008, w okresie obowiązywania umowy dzierżawy, na składowisku odpadów w G. posiadaczem odpadów, który przyjmuje odpady były zarówno [...] sp. z o.o., tj. podmiot będący właścicielem nieruchomości, na której prowadzone jest składowisko odpadów, jak również skarżąca. Podmiot ten legitymował się dokumentami niezbędnymi przy prowadzeniu składowiska odpadów. Zasadnym jest zatem pytanie, który z podmiotów – dzierżawca, tj. [...] sp. z o.o. czy właściciel nieruchomości, tj. [...] sp. z o.o. był podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do wnoszenia opłat z tytułu składowania odpadów.

SKO zauważyło, że art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska odsyła do działu III ordynacji podatkowej i szacowanie podstawy opodatkowania (podstawy określenia opłaty za korzystanie ze środowiska) na mocy art. 23 o.p. uznało za dopuszczalne, stwierdzając, że szacowanie podstawy opodatkowania nie zwalania właściwego organu z obowiązku uwzględnienia przy szacowaniu podstawy opodatkowania wszystkich okoliczności mających wpływ na dokonane szacowanie. W ocenie SKO w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, okolicznością taką będzie m.in. ustalenie czy odpad, w odniesieniu do którego dokonano oszacowania podstawy dla ustalenia opłaty przyjmowany był na składowisko odpadów każdego dnia miesiąca, czy też tylko w niektóre dni.

SKO podało, że w odniesieniu do odpadu o kodzie 19 12 12 (obejmujący inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11), z uwagi na brak informacji przedstawiających daty dzienne umieszczania odpadów na składowisku, organ I instancji dysponując informacjami o ogólnej masie odpadów przyjętych w okresie od stycznia do czerwca 2009 r., przyjął obliczenie stosunkowe umieszczania odpadu każdego dnia miesiąca, dzieląc ogólną masę odpadu na dni miesiąca. Przyjęta przez organ I instancji metoda, zgodnie z którą ogólną masę odpadów o w/w kodzie przyjętą na składowisko w poszczególnych miesiącach dzieli się przez liczbę dni w miesiącu nie uwzględnia faktu, że odpady na składowisko nie były przyjmowane każdego dnia. Jak bowiem wynika z danych zapisanych na dołączonym do akt dysku CD w poszczególnych miesiącach pierwszego półrocza 2009 r. wysypisko przyjmowało odpady: w styczniu przez 22 dni, w lutym przez 21 dni, w marcu przez 24 dni, w kwietniu przez 24 dni, w maju przez 19 dni, w czerwcu przez 25 dni. Według SKO w aktach sprawy brak informacji pozwalających na przyjęcie, że w pierwszym półroczu 2009 r. wysypisko przyjmowało odpady w sposób ciągły, tj. przez wszystkie dni. W ocenia SKO uwzględnienie w/w okoliczności będzie miało wpływ na wysokość opłaty z tytułu składowania odpadów.

Za częściowo uzasadniony SKO uznało podniesiony w odwołaniu zarzut rażącego naruszenia procedury administracyjnej (art. 7 i 8 K.p.a.), aczkolwiek nie może być on łączony z zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się - art. 139 K.p.a. W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie można organowi I instancji czynić zarzutu z faktu, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy określiło opłatę z tytułu korzystania ze środowiska w innej, wyższej kwocie niż w decyzji pierwotnej. SKO podkreśliło, że podstawą rozstrzygnięcia każdej sprawy administracyjnej jest prawidłowo ustalony stan faktyczny.

SKO podniosło, że ustalając stan faktyczny sprawy, w szczególności ilość odpadów zgromadzonych przez skarżącą na składowisku odpadów w G. organ I instancji, korzystał z przedstawionych przez nią zestawień, w tym m.in. z danych wynikających z elektronicznej ewidencji wagowej. Przedstawione przez Spółkę dane (poza danymi dotyczącymi odpadu o kodzie 19 12 12) nie budzą wątpliwości i mogą stanowić podstawę do naliczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów.

W dalszej części uzasadnienia decyzji SKO wyjaśniało kwestię przedawnienia zobowiązania obejmującego obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów przez skarżącą.

W podsumowaniu decyzji SKO podkreśliło, że organ w pierwszej kolejności ustali, kto był podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do wnoszenia opłat z tego tytułu, ponownie ustali podstawę dla określenia opłaty z tytułu składowania odpadów, w odniesieniu do których skarżąca nie przedstawiła niezbędnych informacji. Ponadto rozstrzygając sprawę organ uwzględni wskazany sposób liczenia terminu zawieszenia postępowania oraz wynikający z tego termin przedawnienia.

Skarżąca składając sprzeciw od ww. decyzji, wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

Skarżąca podniosła, że naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. polega na uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy opłata podwyższona za okresy II półrocza 2008 r. i I półrocza 2009 r. przedawniła się, co oznacza, że za te okresy postępowanie należało obligatoryjnie i bezwarunkowo umorzyć (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Ponadto skarżąca podkreśliła, że art. 293 ust. 1 p.o.ś. jest przepisem stanowiącym podstawę wymierzenia represji o charakterze finansowym i musi być interpretowany ściśle. Skoro od daty wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r. czyn polegający na braku uzyskania decyzji "zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów" nie jest już sankcjonowany, to z tej prostej przyczyny na jego podstawie nie mogła zostać wydana decyzja o wymierzeniu opłaty podwyższonej. Decyzję organu I instancji należało w jej ocenie uchylić, a postępowanie w sprawie opłaty podwyższonej umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W ocenie skarżącej został naruszony art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy w świetle art. 276 ust. 1 w zw. z art. 293 ust. 1 p.o.ś. i art. 53 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach z 2001 r. powinno dojść do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Błędnie przyjęto, że według stanu prawnego obowiązującego w latach 2008 i 2009 zarządzający składowiskiem obowiązany był uzyskać na swoje imię decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Skarżąca stwierdziła, że decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów według ustawy o odpadach z 2001 r. miała ewidentnie charakter zezwolenia inwestycyjnego, przedmiotowo związanego ze składowiskiem, a nie konkretnym podmiotem nim zarządzającym. Była ona tylko i wyłączenie warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a jej zadaniem było określić zasady eksploatacji składowiska.

Według skarżącej analiza przepisów ustawy o odpadach z 2001 r. dotyczących decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów i zestawienie tych przepisów z regulacjami ustawy o odpadach z 2012 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w latach 2008 i 2009 zarządzający składowiskiem odpadów nie miał obowiązku występowania o zatwierdzenie instrukcję eksploatacji składowiska odpadów.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach z 2001 r. w latach 2008 i 2009 zarządzający składowiskiem oddanym do użytku na podstawie zatwierdzonej na wniosek inwestora instrukcji eksploatacji składowiska odpadów obowiązany był jedynie do przestrzegania warunków tej instrukcji. O zatwierdzenie takiej instrukcji ("prowadzenia składowiska") na swoje imię zarządzający składowiskiem został zobowiązany wystąpić dopiero na mocy art. 240 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r.

Odpowiadając na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu.

Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest, zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowi iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).

W oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć, że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno, bowiem nie przyznać racji SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji, potraktowało sytuację strony skarżącej, jako nie wyjaśnioną należycie, głównie ze względu na to, kto był podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do wnoszenia opłat z tego tytułu oraz prawidłowego ustalenia podstawy dla określenia opłaty z tytułu składowania odpadów, w odniesieniu, do których skarżąca nie przedstawiła niezbędnych informacji.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 K.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego.

Należy przypomnieć, iż w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał już wyrok. W orzeczeniu z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 787/14, WSA wypowiedział się co do uchybień dotyczących ustaleń faktycznych, na podstawie których powzięto rozstrzygnięcia, oddalając skargę [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska. Natomiast decyzją tą uchylono w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. – nakładającą na Spółkę ,,[...]" opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w G. – i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na stwierdzenie licznych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i uznanie, że konieczny zakres uzupełnienia materiału dowodowego wykracza poza dyspozycję art. 136 K.p.a. Sąd stwierdził, że ,,nietrafny jest więc zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie prawidłowo wskazanym w zaskarżonej decyzji, możliwe będzie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dlatego też na obecnym etapie postępowania nie można w pełni dokonać oceny zasadności wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego".

Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15, oddalił ją, wskazując, że "na tym etapie postępowania – w sytuacji stwierdzenia licznych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – nie można przesądzać jakie konkretnie przepisy i w jakim ich rozumieniu winny być zastosowane w sprawie. Nie można, więc w tej kwestii wiązać organu administracji. W tym, zatem zakresie, w jakim Sąd I instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, uznać należy, że stanowisko to nie jest wiążące dla organu administracyjnego orzekającego w sprawie, gdyż na tym etapie postępowania zostało ono wyrażone przedwcześnie. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji – oddalenie skargi na kasacyjną decyzję organu odwoławczego – było prawidłowe, tak jak i prawidłowe było uchylenie przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu I instancji. Zaznaczyć przy tym wypada, że do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego również należy poczynić podobne zastrzeżenia, jak do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy".

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (vide: wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, LEX nr 1081870). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (vide: wyrok NSA z 27 września 2011 r., II OSK 1384/10, LEX nr 1151858). Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

W ocenie Sądu stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie pozostaje w kolizji z art. 153 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że zasady ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska zawierają przepisy ww. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 276 ust. 1 tej ustawy przewiduje obowiązek podwyższenia opłat za korzystanie ze środowiska, należnych od podmiotów korzystających ze środowiska działających bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, a przepis art. 293 wskazuje na zróżnicowanie opłaty podwyższonej w odniesieniu do postępowania z odpadami. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Oznacza to, że na podstawie art. 293 ust. 1, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną. Zwrócić także należy uwagę, że z dniem 12 marca 2010 r., przez art. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) został dodany ust. 7, wprowadzający regulację przewidującą, że w przypadku składowania odpadów, opłaty podwyższone ponoszone są niezależnie od opłat za umieszczenie odpadów na składowisku.

Z akt sprawy wynika, że Spółka prowadząca poprzednio działalność pod firmą [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., od dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie umowy dzierżawy zawartej z [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. rozpoczęła składowanie odpadów na składowisku odpadów w [...]. Wydzierżawiający dysponował decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Ponadto wydzierżawiający dysponował decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., którą udzielono pozwolenia zintegrowanego dla składowiska odpadów, określono warunki eksploatacji oraz określono rodzaj prowadzonej działalności. Decyzja ta przeniesiona została na Spółkę decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2008 r. a następnie zmieniona decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W ocenie Sądu SKO słusznie wywiodło z kart przekazania odpadów, że w roku 2008, w okresie obowiązywania umowy dzierżawy, na składowisku odpadów w G. posiadaczem odpadów, który przyjmuje odpady były zarówno [...] sp. z o.o., tj. podmiot będący właścicielem nieruchomości, na której prowadzone jest składowisko odpadów, jak również skarżąca. Podmiot ten legitymował się dokumentami niezbędnymi przy prowadzeniu składowiska odpadów. Zasadnym jest zatem pytanie jakie postawiło SKO, który z podmiotów - dzierżawca tj. [...] sp. z o.o., czy właściciel nieruchomości tj. [...] sp. z o.o. był podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do wnoszenia opłat z tytułu składowania odpadów.

Kolejne wątpliwości SKO dotyczyły kwestii oszacowania podstawy opodatkowania na mocy art. 23 o.p. O ile generalnie SKO nie zakwestionowało samego określenia podstawy opodatkowania w drodze oszacowania o tyle miało zastrzeżenia co do uwzględnienia przy szacowaniu podstawy opodatkowania wszystkich okoliczności mających wpływ na dokonane szacowanie. W ocenie SKO w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, okolicznością taką było m.in. ustalenie czy odpad, w odniesieniu, do którego dokonano oszacowania podstawy dla ustalenia opłaty przyjmowany był na składowisko odpadów każdego dnia miesiąca, czy też tylko w niektóre.

Mając na uwadze powyższe niewyjaśnione okoliczności należy stwierdzić, że tym bardziej nie można odnieść się do zagadnienia przedawnienia, ponieważ byłoby to przedwczesne na obecnym etapie postępowania. W pierwszej kolejności należy, bowiem ustalić podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska oraz podstawę dla określenia opłaty z tytułu składowania odpadów. Dopiero prawidłowe ustalenie tych zagadnień pozwoli wyjaśnić kwestię przedawnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że są one bezzasadne. Skarżąca skoncentrowała swoje uwagi głównie odnośnie w jej mniemaniu na nieprawidłowym zastosowaniu przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do okoliczności, wskazanych przez SKO, jako stanowiących podstawę zastosowanie tego przepisu. Poza tym dużo miejsca skarżąca poświęciła zagadnieniu opłaty za korzystanie ze środowiska przez pryzmat trzech ustaw o odpadach z 1997 r., 2001 r. oraz 2012 r. Tymczasem podkreślenia wymaga, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy dotyczące ustalania opłat za składowanie odpadów w brzmieniu obowiązującym w okresie, za jaki ma zostać ustalona opłata.

Powyższe argumenty powodują to, że decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym.

Z tych powodów za uzasadnione uznał organ odwoławczy uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stosownie do art. 138 § 2 K.p.a.

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby, bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności, bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając, co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie SKO w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.