Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3160/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 2 pkt 3, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7, art. 75, art. 77 par. 1 i 2, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1, par. 14 ust. 11 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. 2a, art. 2 lit. 2b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 321 poz 14 art. 2
law: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i  badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszaró
article: art. 134 par. 1 i 2, art. 135, art. 141 par. 4, art. 153, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 190, art. 193, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 808/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt VIII SA/Wa 808/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę [A.] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (zwanej dalej także: Spółka lub Skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Warszawie z dnia [...] lipca 2014r., nr [...], w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] maja 2011r. [B.] Sp. z o.o. (której następcą prawnym jest Skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2011r.

W dniu [...] maja 2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach wydał decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, uchyloną następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił kolejną decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] lutego 2014r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...], odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r. nr 64 poz. 427, zwanej dalej u.w.r.o.w.), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.).

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2014r., nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że [B.] Sp. z o.o. nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności. Ustalił, że gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M., który prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego. Na podstawie danych zgromadzonych w systemie ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli prowadzony przez ARiMR) organ ustalił, że [B.] Sp. z o.o. była podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. W dacie założenia spółki [B.], jej wspólnikami byli P. M. (prokurent) oraz D. M. (prezes zarządu). Ponadto składając wniosek o wpis do ewidencji producentów spółka [B.] podała numer rachunku bankowego, którego właścicielem był P. M., natomiast w rozpatrywanej sprawie o przyznanie płatności za 2011r. wskazała rachunek bankowy należący do D. M.. Organ II instancji wskazał, że przyznanie wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011r., str. 8, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011).

Organ odwoławczy ustalił, że P. M. jest (bezpośrednio lub pośrednio) wspólnikiem we wszystkich spółkach, które w 2011r. ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową do łącznej powierzchni 2918,96 ha w pakiecie 2 oraz 134,07 ha w pakiecie 3. P. M. występuje w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne, w 2011r. występuje też jako wspólnik bądź prezes zarządu w ponad 70 podmiotach, w tym spółkach cywilnych i spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością. Organ powołał się na powiązania pomiędzy P. M., jego byłą żoną i synem, tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu jak najszerszego korzystania z dopłat. Gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej to otrzymałby zmodulowaną płatność, czyli płatność w dużo mniejszej wysokości (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego), niż w przypadku złożenia 77 odrębnych wniosków. Organ wskazał, że pomimo wezwania do złożenia wyjaśnień, strona postępowania nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P. M.) podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. A zatem grunty zgłoszone do płatności przez [B.] Sp. z o.o. były zarządzane przez grupę osób kierowaną przez P. M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowych i ONW dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także strona niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Skarżąca zarzucając organom błędy w ustaleniach faktycznych, błędy postępowania dowodowego, błędy oceny materiału dowodowego mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009r., str. 16 ze zm.). Skarżąca podniosła również zarzuty w zakresie niekonstytucyjności stosowania tego przepisu w rozpoznanych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 888/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dopełniły wymogu starannego, wyczerpującego i przekonywującego, niepozostawiającego żadnych wątpliwości wykazania, że Skarżąca nie posiadała gospodarstwa rolnego lub miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Argumenty organów obu instancji nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym, jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). System ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza to jednak jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Sąd I instancji nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w., że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. Zdaniem Sądu, to organy winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Organy nie mogą też z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na Skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów.

Zdaniem Sądu organy winny więc wyjaśnić, czy Skarżąca prowadziła w 2011r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. Brak wystarczających ustaleń naruszał art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy Spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów. W tym celu organy winny ustalić, czy Spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek oraz czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2016r., sygn. akt II GSK 689/15, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2015r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę [B.] w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez Skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką [B.], a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie dowodów, NSA uznał za prawidłowe. W szczególności za trafny uznał pogląd Sądu I instancji, że sama okoliczność zlecania usług rolniczych innej firmie nie jest wystarczająca do uznania, że spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej.

Oddalając skargę WSA w Warszawie powołał się na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2016r., sygn. akt II GSK 689/15 (art. 153 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zasadnie doszły do przekonania, że Spółka występując o przyznanie płatności na 2011r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej. Świadczy o tym fakt utworzenia przez P. M. i R. M. w 2008r. 10 spółek, w których byli jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, jak również dalsze rozwijanie tego rodzaju działalności w kierunku utworzenia w 2009r. 60 takich spółek, aż do 90 w 2012r. Zdaniem Sądu, okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Organy zebrały kompletny, zdaniem Sądu, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek w okresie od 2005r. do 2012r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2005-2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Poza tym P. M. poprzez firmę [C.]. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów.

Sąd uznał zatem, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, których celem było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność Spółki w istocie była bowiem prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek. Swoiste "multiplikowanie" spółek cywilnych i spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących kwestie wspierania rolników gospodarujących m.in. w programie rolnośrodowiskowym. Zatem stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek dygresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności.

Sąd I instancji stwierdził, że jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 4 sierpnia 2016r. sygn. akt II GSK 689/15, że istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

A zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż Spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Jednocześnie Skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie Skarżącej prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe.

Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego Sąd wskazał, że kwestie te odmiennie od przepisów k.p.a. reguluje art. 21 u.w.r.o.w. I tak, w oparciu o w/w przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Sąd stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do Spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu przesłuchanie wnioskodawcy, członków jego rodziny oraz reprezentantów spółek utworzonych przez te podmioty uznać należy za działanie nieistotne z punktu widzenia tezy dowodowej weryfikowanej w toku postępowania wyjaśniającego. Treść wezwań kierowanych do strony postępowania wskazuje bowiem, że organy dokonywały prawidłowego wyboru środków dowodowych. Dokumentacja, którą wnioskodawca zobowiązany był przedstawić jest zwyczajnym, logicznym i zgodnym z zasadami doświadczenia życiowego elementem składowym prowadzenia odrębnej jednostki produkcyjnej, a przez to stanowi bezpośredni dowód takich okoliczności jak samodzielność jednostki produkcyjnej, która wyraża się niezależnością w zarządzaniu, niezależnością gospodarki finansowej oraz niezależnością techniczno – organizacyjną. To, że strona korzysta z prawa do polemiki ze stanowiskiem organu, ale nie wykonuje wezwania do przedstawienia dowodów lub wykonuje wezwanie w ten sposób, że nie wyczerpuje zagadnienia będącego tezą dowodową, czy też nie dysponuje dowodami prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego, a przez to nie może potwierdzić warunków aktualizujących uprawnienie do otrzymania płatności, nie uzasadnia zarzutu o wadliwości decyzji z powodu istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła [A.] sp. z o.o. z siedzibą w B., domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i uchylenia skarżonych aktów obu instancji albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym z tych przypadków także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby Spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a Spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny według wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013r. sygn. akt C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

5. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995r.), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

6. art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - (Dz.Urz.UE.L.2009.30.16, zwanego dalej: rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

7. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.Urz.UE.L.2008.321.14, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

8. § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie;

9. art. 190 p.p.s.a. w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez Skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji, gdy Spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 p.p.s.a., poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż Spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

8. art. 190 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę wiążącej oceny prawnej z wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2016r. II GSK 689/15 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

9. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

10. art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 190 ustawy p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu, Sąd dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i podzielił ustalenia organów ARiMR, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, gdyż Spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa albowiem posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa był P. M., który dokonał sztucznego podziału gospodarstwa na poszczególne podmioty w celu uzyskania wielokrotnie większych płatności niż w sytuacji, gdyby złożył jeden wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Na taką ocenę wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 689/15), uchylającym również kasacyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015r. (sygn. akt VII SA/Wa 888/14), wyraził jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych zagadnień procesowych występujących w sprawie.

Wskazać należy, że ww. sprawie (sygn. akt II GSK 489/15), NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii stworzenia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, stwierdził m.in., że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez Spółkę i przyjęte przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy Spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. NSA uznał, że zarzut uczestniczenia przez Spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. W konsekwencji NSA uznał, że naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania spowodowało, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest wystarczający do dokonania oceny w przedmiocie stworzenia, z udziałem spółki [B.], sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie treścią tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489).

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby merytorycznej oceny tych zarzutów i analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z treści art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a) wynika związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, bez możliwości odstąpienia od tego związania, analogicznego do przewidzianego wobec uchwał w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zasady stosowania art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 489/15) uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji przyjął, że organy słusznie odmówiły przyznania skarżącej spółce wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II skargi kasacyjnej, tj. 7, 75, 77 §1 i 2, 78, 80 k.p.a., starał się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny. Pominięcie dyspozycji wskazanej wyżej normy jest niedopuszczalne. Argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stoi w wyraźnej sprzeczności z wywodami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki doprowadziłoby do zignorowania oceny prawnej wyrażonej ww. wyroku. Wbrew omówionym wyżej zasadom, doszłoby do powtórnej kontroli spornych kwestii dotyczących prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

WSA, będąc związany wytycznymi ww. wyroku - w pierwszej kolejności był zatem zobowiązany do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Następnie Sąd I instancji zobowiązany był do przyjęcia, że brak było racjonalnego uzasadnienia dla powstania licznych spółek związanych pośrednio lub bezpośrednio z P. M., poza stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że fakt uczestniczenia przez spółkę [B.] (której następcą prawnym jest spółka [A.]) w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. jednoznacznie przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podważające prawidłowość ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należało również stwierdzić, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena dowodów nie przekroczyła granic swobody przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie: wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie.

Za niemogący podlegać ocenie należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie grunty swojego gospodarstwa, bowiem skarżąca Spółka nie podała jednostki redakcyjnej tego przepisu, którego dotyczy naruszenie. Ww. przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, czy zarzut dotyczy przepisu § 1, czy też § 2 art. 134 p.p.s.a., stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 u.w.r.o.w. regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11, LEX nr 1244887). Organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę.

Twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, mające uzasadniać zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w., że została ona obciążona ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że analiza akt wskazuje na to, że ustalenia organu odnośnie przesłanek określonych w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego ocena jest logiczna, nie przekraczająca granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a.

Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do skarżącej Spółki o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że Spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów, a ocena ta nie została zakwestionowana przez Sąd I instancji, wynika, że wśród przedłożonych dowodów i dokumentów brak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca Spółka zwracała się do organu o udzielenie informacji, bądź pouczeń.

Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, słusznie uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności zawarcia umowy spółki z o.o., porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych między spółkami i członkami rodziny M., przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawiły w sposób tabelaryczny. [B.] sp. z o.o., której wspólnikami w dacie założenia byli P. M. oraz D. M., przy czym D. M. był prezesem zarządu a P. M. prokurentem, nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M., który prowadził to gospodarstwo, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. Składając wniosek o wpis do ewidencji producentów spółka [B.] podała numer rachunku bankowego, którego właścicielem był P. M., natomiast w rozpoznawanej sprawie o przyznanie płatności za rok 2011, wskazała rachunek bankowy należący do D. M..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez spółkę [A.] – następcę [B.] (ten sam rachunek bankowy, ci sami wspólnicy, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów rolnych, na których prowadzona była działalność rolna) zasadnie wskazują, że Spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Skarżąca spółka [A.] jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co pozwala przyjąć, że stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowej.

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przedstawione wyżej okoliczności w pełni trafnie uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę braku możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Słusznie Sąd I instancji podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej kwocie niż dopuszczalna i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na obszarach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych. Program rolnośrodowiskowy ma bowiem na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd organów, że przyznanie wnioskowanej pomocy skarżącej Spółce byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd i dodatkowo zwraca uwagę na treść art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, zgodnie z którym wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. WSA nie wskazał wprost na teść przytoczonego przepisu, w uzasadnieniu odwołał się jednak do celu poprawy jakości życia na obszarach wiejskich.

Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich – w rozumieniu cytowanego art. 4 ust. 1 lit. c – nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.

Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. określił, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Zgodnie z wolą prawodawcy wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych jest zatem skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla płatności rolnośrodowiskowej.

Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami.

Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, tzn. to, że spółka została stworzona, aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Cztery pierwsze z nich dotyczą błędnej wykładni i zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd ten w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie może budzić zastrzeżeń.

Odnośnie zarzutów naruszenia pozostałych – wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej – przepisów prawa materialnego, t.j. art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008, art. 2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009 i § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy stwierdzić, że WSA co prawda powołał te przepisy w motywach rozstrzygnięcia, ale nie dokonywał ich wykładni. Poza tym autor skargi kasacyjnej zarzutów tych w ogóle nie uzasadnił, co uniemożliwia ich ocenę.

Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując powyższe stanowisko, przyjął również, że Sąd I instancji słusznie uznał za nieuzasadniony wniosek o wystąpienie – w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze. Trafnie WSA wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a..

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.), znajdującego w sprawie zastosowanie ze względu na treść § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1667). Zasądzona kwota 360 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.