Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 271/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6; art. 37; art. 38; art. 40 ust. 1; art. 41 ust. 3 i 4; art. 4 ust. 1, 2, 3 i 7; art. 45 ust. 5; art. 50; art. 53; art. 54; art. 55
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2018 r. Zarząd Województwa - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 IZ RPO WL, działając na podstawie art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt 1-2 oraz art. 55 pkt 1 w związku z art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej "ustawa wdrożeniowa"), poinformowała G. P., że nie uwzględnia protestu wniesionego w dniu 20 marca 2018 r. w związku z negatywną oceną projektu pn. "P. - stawy pełne energii" zarejestrowanego pod nr [...]

Rozstrzygniecie to wydano w sprawie, której stan przedstawiał się następująco. G. P. ubiegała się o udzielenie dofinansowania na realizację ww. projektu. Wniosek dotyczący tego projektu został złożony w ramach konkursu ogłoszonego dla Działania 7.3 Turystyka przyrodnicza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 (konkurs nr [...]).

Pismem znak [...] z dnia [...] marca 2018 r. wnioskodawca został poinformowany przez Zarząd Województwa, że wniosek o dofinansowanie projektu, po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP) spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał 75 pkt, ale nie został wybrany do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z powodu wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Powyższe oznaczało, iż wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Wnioskodawca złożył protest, w którym podniósł między innymi, że:

- eksperci niezasadnie przyjęli, iż projekt realizuje tylko jeden wskaźnik produktu;

- we wniosku o dofinansowanie wskazane zostały dwa wskaźniki programowe tj. liczba wybudowanych obiektów turystycznych i rekreacyjnych dotyczy pierwszego obiektu turystycznego, który zostanie wybudowany (naturalistyczny plac z elementami małej architektury) oraz liczba przebudowanych obiektów turystycznych i rekreacyjnych odnosi się do drugiego obiektu turystycznego, który zostanie przebudowany;

- w ramach projektu planuje się renowację istniejącej fontanny i poddanie jej przebudowie w zakresie usprawnienia wodotrysku;

- do wyliczenia wskaźnika efektywności kosztowej wsparcia jednego obiektu turystycznego powinny zatem zostać zaliczone dwa produkty – obiekty;

- nie można się zgodzić z drugą metodą pomiaru w ramach kryterium skuteczności/efektywności w odniesieniu do efektywności kosztowej budowy/przebudowy 1 km dróg dla rowerów;

- celem projektu jest przebudowa chodnika na drogę dwukierunkową dla rowerów; która zostanie wykonana na podstawie projektu budowlanego opracowanego zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ocenie Zarządu Województwa, zarzuty protestu nie były zasadne w całości i wobec tego protest nie został uwzględniony. Organ podniósł, że zarzuty dotyczyły oceny merytorycznej wniosku w zakresie kryterium skuteczności/efektywności w obrębie dwóch metod pomiaru:

1. Efektywność kosztowa wsparcia 1 obiektu turystycznego;

2. Efektywność kosztowa budowy/przebudowy 1 km dróg dla rowerów.

Dalej organ wyjaśnił, że w trakcie procedury odwoławczej wywołanej protestem powołano eksperta w celu wydania opinii dotyczącej oceny projektu. Opinia o projekcie sporządzona została na podstawie dokumentacji projektowej z uwzględnieniem odpowiednich dokumentów programowych RPO WL (w tym Regulaminu konkursu i kryteriów wyboru projektów) i obejmowała w szczególności analizę:

1. wniosku o dofinansowanie projektu wraz z wszystkimi załącznikami;

2. kart oceny wniosku;

3. zarzutów i twierdzeń przywołanych w złożonym proteście.

Odnosząc się do pierwszej zakwestionowanej metody pomiaru, Zarząd Województwa podał, że zgodnie z zapisami kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr [...] do Regulamin konkursu, efektywność kosztowa wsparcia 1 obiektu turystycznego ocenia średni umowny koszt jednostkowy uzyskania 1 jednostki wskaźnika produktu w projekcie w porównaniu z analogicznym kosztem jednostkowym zaplanowanym w Programie.

Analiza danych zawartych w formularzu wniosku o dofinansowanie w sekcji 3.1. Krótki opis projektu wskazuje, że projekt zakłada realizację trzech zadań: a) wybudowanie obiektu turystycznego i rekreacyjnego - naturalistycznego placu zabaw, b) utworzenie ścieżki dydaktycznej w kompleksie drzew o długości 260 m ze stanowiskami przyrodniczymi, c) połączenie drogi rowerowej z ul. [...] do istniejącej ścieżki rowerowej wzdłuż zbiornika wodnego poprzez przebudowę chodnika na drogę dla rowerów dwukierunkową o szerokości 2,5m i długości. 233 m. W projekcie nie wskazano, w której strefie zlokalizowana jest ta fontanna.

Wnioskodawca wskazał dwa wskaźniki programowe: RPO-011: liczba przebudowanych obiektów turystycznych i rekreacyjnych (renowacja istniejącej fontanny i poddanie jej przebudowie w zakresie usprawnienia wodotrysku) oraz RPO- 010: liczba wybudowanych obiektów turystycznych (naturalistyczny plac z elementami małej architektury). Ponadto z zał. Nr [...]. "Dokumentacja techniczna ścieżki dydaktycznej i naturalistycznego placu zabaw" dołączonego do projektu wynika, że do realizacji przewidziano dwa oddzielne obiekty - produkty.

Zarząd Województwa wyjaśnił, że zarzuty protestu są zasadne w zakresie spełniania przez projekt kryterium skuteczności/efektywności, punkt 1A. Efektywność kosztowa wsparcia 1 obiektu turystycznego, gdyż odnosi się to do dwóch produktów - obiektów. Przyjmując zapisy zawarte w opisie karty oceny merytorycznej, stanowiącej załącznik nr [...] do Regulamin konkursu, wskazać należy, iż wartość umownego kosztu jednostkowego dla wskaźnika w projekcie zostanie obliczona poprzez podzielenie wysokości dofinansowania z EFRR dla projektu przez poziom wskaźnika produktu osiągniętego w projekcie (i zaokrągleniu do pełnych złotych) tj. 911 994,84/2 = 455 997 zł/szt. Efektywność kosztowa będzie określona na poziomie wyższym lub równym 100% i niższym niż 125% średniego kosztu (od 423 666 do 529 582 zł/szt. i więcej) i projekt za spełnienie powyższej metody pomiaru uzyskał - co Zarząd Województwa podkreślił - 2 punkty o wadze 5, czyli uzyskał łącznie 10 punktów.

Protest nie był jednak zasadny w zakresie, w jakim dotyczy drugiego kryterium, to jest Efektywności kosztowej budowy/przebudowy 1 km dróg dla rowerów.

Wnioskodawca w formularzu wniosku o dofinansowanie wskazuje jeden wskaźnik kluczowy jako trzeci produkt w projekcie dotyczący długości przebudowanych dróg dla rowerów 0,233 km. Według Protestującego wartość wskaźnika efektywności dla wskazanego wyżej produktu powinna być liczona od przewidywanej wartości dofinansowania z EFRR przypadającego tylko na ten produkt (ścieżkę rowerową). Przy przyjęciu takiego podejścia, wartość wskaźnika wyniosłaby 261.596,31 zł i mieściłaby się w pierwszym przedziale (co pozwalałoby uzyskać maksymalną liczbę punktów w tym kryterium).

Stanowisko to jest nieprawidłowe.

Poza sporem jest, że w ramach projektu zostanie przebudowana droga dla rowerów o długości łącznej 0,233 km. Zgodnie z treścią definicją omawianego kryterium ma ono oceniać średni koszt uzyskania jednej jednostki wskaźnika produktu w projekcie w porównaniu z analogicznym kosztem jednostkowym zaplanowanym w Programie, który wynosi 433.140 zł/szt.

Z treści Załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu (Kryteria oceny projektów) wynika, że analizowane kryterium dotyczy efektywności budowy / przebudowy 1 km dróg dla rowerów. Jednostką wskaźnika jest więc jeden kilometr, co potwierdza również Załącznik nr 5 zatytułowany "Opis wskaźników".

W "Opisie znaczenia kryterium" zawarty został opis metodyki wyliczenia wskaźnika, która obejmuje wyliczenie dla projektu umownego kosztu jednostkowego dla danego wskaźnika poprzez podzielenie dofinansowania z EFRR dla projektu przez poziom wskaźnika osiąganego w projekcie (i zaokrągleniu do pełnych złotych), a następnie sprawdzeniu, w którym przedziale mieści się wyliczony wskaźnik.

Podstawą wyliczenia jest dofinansowanie z EFRR dla projektu, a nie dla danego produktu. Stąd wartość wskaźnika należało obliczyć w następujący sposób: 911.994,84/0,233 = 3.914.141 zł/szt. Zatem efektywność kosztowa została określona na poziomie wyższym lub równym 125% średniego kosztu (od 541.425 zł/szt. i więcej) tym samym projekt – co organ podkreślił - za spełnienie powyższej metody pomiaru nie uzyskał punktów. Identyczną metodę obliczeń zastosowano przy wyliczeniu wskaźnika efektywności w kryterium 1A (Efektywność kosztowa wsparcia 1 obiektu turystycznego). Wnioskodawca przy ocenie tego kryterium nie kwestionował metody obliczeń, a jedynie przyjętą przez KOP liczbę wspartych obiektów turystycznych.

W świetle powołanych zapisów kryteriów wyboru projektów stwierdzić należało, że protest nie jest zasadny w zakresie oceny kryterium "Efektywność kosztowa budowy/przebudowy 1 km dróg dla rowerów".

Uwzględniając powyższe oraz zapisy punktu 11a Rozdziału 6.1.3. Ocena merytoryczna Regulaminu konkursu, projekt uzyskał łącznie 85 pkt, co stanowi 85% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania na etapie oceny merytorycznej.

Jednak negatywne rozstrzygnięcie wniesionego protestu wynika wyłącznie z faktu nieuwzględnienia jednego z zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę. Ustawa wdrożeniowa nie pozwala na częściowe uwzględnienie protestu. Przepis art. 58 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pozwala podjąć wyłącznie rozstrzygnięcia polegające na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu. W ocenie organu, nie może jednak być tak, że uwzględnienie jednego zarzutu obligowałoby Instytucję Zarządzającą do uznania protestu za rozpatrzony pozytywnie. W takim przypadku wnioskodawca pozbawiony byłby możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim jego zarzut nie został uwzględniony. Stąd też pomimo uwzględnienia jednego zarzutu Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła protestu.

W skardze do WSA w Lublinie G. P. zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...] [...]) wydano z naruszeniem przepisów:

- art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny projektu polegający na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełniła kryteriów pod względem skuteczności/ efektywności projektu, co skutkowało umiejscowieniem w dniu 5 marca 2018 r. projektu "Stawy pełne energii" na 9. miejscu w rankingu projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów w ramach konkursu nr [...], w sytuacji, kiedy skarżąca spełniła to kryterium i tym samym jej projekt powinien być umiejscowiony razem z projektem Gminy B. na 4. miejscu w rankingu projektów, które otrzymały dofinansowanie);

- art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegającej na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełniła kryteriów wymaganych w konkursie w zakresie efektywności kosztowej przebudowy 1 km dróg dla rowerów, podczas gdy liczba wskaźników produktu została zweryfikowana na etapie oceny formalnej poprawności wniosku i Instytucja Zarządzająca nie miała żadnych zastrzeżeń;

- art. 44 ustawy wdrożeniowej poprzez nieudostępnienie regulaminu pracy powołanej Komisji Oceny Projektów, a tym samym brak możliwości zweryfikowania obowiązujących zasad oceniających oraz zweryfikowania rzetelności i transparentności przeprowadzonej oceny,

- art. 53 ust 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów, poprzez nieuwzględnienie protestu i podtrzymanie negatywnej oceny projektu, podczas gdy uwzględnienie jednego z dwóch zarzutów winno skutkować stwierdzeniem, że projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów pozwalających uzyskać dofinansowanie,

- art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewybranie projektu skarżącej do dofinansowania na liście projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów w ramach konkursu, pomimo formalnego uwzględnienia jednego z dwóch zarzutów protestu i przyznania dodatkowych punktów,

- art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuwzględnienie protestu, podczas gdy liczba punków przyznanych w ramach uwzględnienia jednego z dwóch zarzutów była wystarczająca do zdobycia przez skarżącą przynajmniej obniżonego dofinansowania.

Skarżąca podniosła również, że

- w trakcie postępowania konkursowego naruszono postanowienia Regulaminu konkursu nr [...] Oś priorytetowa 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego, działanie 7.3 Turystyka przyrodnicza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, poprzez nieuruchomienie procedury losowania wniosków do obniżonego dofinansowania;

- jej projekt otrzymał w wyniku uwzględnienia części zarzutów protestu tyle samo punktów, co projekt Gminy B. pt. "Aktywnie i wirtualnie po Ziemi B. ", co doprowadziło do sytuacji, w której jednemu z dwóch projektów z identycznymi punktami nie przyznano obniżonego dofinansowania, co w konsekwencji budzi istotne zastrzeżenia co do prawidłowości, rzetelności, bezstronności oraz transparentności oceny tych projektów, a także stanowi naruszenie naczelnej zasady równego dostępu do pomocy;

- przedwcześnie przyznano projektowi Gminy B. obniżone dofinansowanie na mocy uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2018 r. w sytuacji, kiedy dzień 22 marca 2018 r. był ostatnim dzień obowiązywania terminu do wniesienia protestu przez skarżącą.

Skarżąca wniosła o:

- uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga nie jest usprawiedliwiona. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawą szczególną w tym przypadku jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, dalej powoływana jako "ustawa wdrożeniowa" lub "u.z.r.p.").

W myśl art. 6 u.z.r.p. system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje (ust. 1). Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (ust. 2).

W świetle zasad wyboru projektów do dofinansowania, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 u.z.r.p.). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2). Właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 5).

W myśl art.. 38 ust. 1 u.z.r.p.., wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie:

1) konkursowym;

2) pozakonkursowym.

W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 u.z.r.p.).

Powyższy przepis w ust. 2 stanowi, że konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i:

1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo

2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1.

Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, ogłoszenie o konkursie, co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem naboru wniosków o dofinansowanie projektu (art. 40 ust. 1u.z.r.p.).

W myśl ust. 2 art. 40 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o konkursie zawiera co najmniej:

1) nazwę i adres właściwej instytucji;

2) określenie przedmiotu konkursu, w tym typów projektów podlegających dofinansowaniu;

3) określenie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie;

4) określenie maksymalnego dopuszczalnego poziomu dofinansowania projektu lub maksymalnej dopuszczalnej kwoty dofinansowania projektu;

5) określenie terminu, miejsca i formy składania wniosków o dofinansowanie projektu;

6) określenie sposobu i miejsca udostępnienia regulaminu konkursu;

7) informację, czy konkurs jest podzielony na rundy.

Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 u.z.r.p.).

W świetle art. 41 ust. 2 ustawy , regulamin konkursu określa w szczególności:

1) nazwę i adres właściwej instytucji;

2) przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu;

3) formę konkursu, w tym wskazuje, czy konkurs jest podzielony na rundy;

4) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek;

5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu;

6) wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu;

6a) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji;

7) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia;

7a) zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny;

7b) formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją, w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania lub poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, a także informację o skutkach niezachowania wskazanej formy komunikacji;

7c) formę złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia dotyczącego świadomości skutków niezachowania wskazanej formy komunikacji;

8) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie wraz z informacją w zakresie możliwości jej zwiększenia;

9) maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;

10) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia;

11) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu;

12) formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu;

13) informację w zakresie możliwości skrócenia terminu składania wniosków o dofinansowanie projektu.

Do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców (art. 41 ust. 3). Przepisu ust. 3 nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów (art. 41 ust. 4).

Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5).

Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów (art. 44 ust. 1).

Właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy (art. 44 ust. 2). Przepis art. 44 ust. 3 ustawy wdrożeniowej określa skład komisji oceny projektów.

Właściwa instytucja sprawuje nadzór nad komisją oceny projektów w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy i regulaminem konkursu (art. 44 ust. 7).

W trakcie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, na wezwanie właściwej instytucji, wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w zakresie określonym w regulaminie konkursu, jeżeli zostało to przewidziane w przypadku danego kryterium. Uzupełnienia lub poprawienia projektu może dokonać, za zgodą wnioskodawcy, komisja oceny projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 3). Właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny, podając liczbę punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Do doręczenia informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku stosuje się przepisy działu I rozdziału 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 45 ust. 4).

Przepis art. 45 ust. 5 stanowi, że jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, o której mowa w art. 53 ust. 2, informacja, o której mowa w ust. 4, zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie, o których mowa w art. 53 i art. 54, określające:

1) termin do wniesienia protestu;

2) instytucję, do której należy wnieść protest;

3) wymogi formalne protestu, o których mowa w art. 54 ust. 2.

W ust. 6. przepis ten przewiduje, że komisja oceny projektów przygotowuje listę ocenionych projektów zawierającą przyznane oceny, wskazując projekty, o których mowa w art. 39 ust. 2.

W myśl art. 46 ust. 1, właściwa instytucja rozstrzyga konkurs albo rundę konkursu, zatwierdzając listę, o której mowa w art. 45 ust. 6.

Po rozstrzygnięciu konkursu albo rundy konkursu właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu (art. 46 ust. 2).

Do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 50 u.z.r.p.).

Podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu (art. 52 ust. 1). Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 (art. 52 ust. 2).

W ramach procedury odwoławczej, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Zgodnie z ust. 2 art. 53, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:

1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;

2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

W przypadku, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu (art. 53 ust. 3).

Stosownie do art. 54 ust. 2, protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera:

1) oznaczenie instytucji właściwej do rozpatrzenia protestu;

2) oznaczenie wnioskodawcy;

3) numer wniosku o dofinansowanie projektu;

4) wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem;

5) wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem;

6) podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy.

Zgodnie z art. 54a ust. 1, wnioskodawca może wycofać protest do czasu zakończenia rozpatrywania protestu przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55.

W świetle art. 55 protest jest rozpatrywany przez instytucję:

1) zarządzającą albo

2) pośredniczącą - jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1.

Termin rozpatrzenia protestu określa art. 57 ustawy.

W myśl art. 58.ust.1, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności:

1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem;

2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.

Zgodnie z ust. 2 art. 58, w przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może:

1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo

2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy.

Ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 (art. 58 ust. 3).

W świetle art. 58 ust. 4, instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku ponownej oceny i:

1) w przypadku pozytywnej ponownej oceny projektu kieruje projekt do właściwego etapu oceny albo dokonuje aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3;

2) w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu do informacji załącza dodatkowo pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.

Stosownie do art. 59 ust. 1, protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 45 ust. 5, został wniesiony:

1) po terminie,

2) przez podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania,

3) bez spełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4

- o czym wnioskodawca jest informowany na piśmie odpowiednio przez instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, za pośrednictwem której wniesiono protest, albo przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55.

Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (art. 59 ust. 2).

W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 61 ust. 1). Stosownie do art. 61 ust. 8, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Powyższe oznacza, że oceny projektów dokonuje się w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz o dokumentację konkursową, a w szczególności o zasady zamieszczone w Regulaminie konkursu. W związku z tym dokumentacja konkursowa stanowi podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu. Warunki i wymagania konkursowe, podane do wiadomości wszystkim potencjalnym wnioskodawcom, nie są sprzeczne z aktami normatywnymi wyższego stopnia, w tym przede wszystkim z regulacjami prawa unijnego oraz przepisami ustawy wdrożeniowej.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Zarząd Województwa odnosi się w prawidłowy sposób do zarzutów i wniosków protestu. Wyjaśnia także powody odrzucenia projektu i nieuwzględnienia protestu w całości. W rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy wdrożeniowej nie budzi większych wątpliwości, że nie uwzględniono protestu (i załatwiono go negatywnie). Zarząd Województwa wskazuje podstawy negatywnej oceny wniosku w nawiązaniu do uzasadnienia stanowiska G. P. wyrażonego w proteście. Nie oznacza to jednak, że tak zwane "częściowe uwzględnienie" protestu poprzez przyznanie dodatkowo 10 punktów (2 punkty o wadze 5) w zakresie kryterium skuteczności/efektywności, punkt 1A. Efektywność kosztowa wsparcia 1 obiektu turystycznego, za projekt dotyczący dwóch produktów – obiektów, uprawniało stronę do zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Jak wynika z akt sprawy, po przeprowadzeniu oceny merytorycznej uznano, że projekt spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał 75 pkt. Projektu nie wybrano do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z powodu wyczerpania kwoty (limitu) środków na dofinansowanie projektów. Zatem G. P. nie może zarzucać, że uzyskała łącznie (w trakcie oceny jej wniosku) 85 pkt i jej projekt powinien być skierowany do dofinansowania.

Wbrew zarzutom skargi, skontrolowane rozstrzygnięcie wyjaśnia, dlaczego protest nie został uwzględniony w całości. Bez znaczenia jest argumentacja skarżącej sprowadzająca się w istocie do stwierdzenia, że uwzględnienie jednego z dwóch zarzutów skutkowało podwyższeniem wyniku oceny merytorycznej o 10 punktów, co stawiało sporny projekt w identycznej sytuacji jak projekt "Aktywnie i wirtualnie po ziemi [...]" zgłoszony ze strony Gminy B., która otrzymała obniżone dofinansowanie na mocy uchwały Zarządu Województwa z dnia 20 marca 2018 r. Z punktu widzenia zasad konkursu nr [...] i unormowania zamieszczonego w art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkursowy charakter postępowania premiuje lepsze projekty, które w pierwszej kolejności powinny uzyskać dofinansowane. Jak wyżej wykazano, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu (art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Celem postępowania odwoławczego (wywołanego wniesionym protestem) nie jest powstrzymanie procedury zawierania umów z beneficjentami, których oferty wybrano do dofinansowania. Zgodnie bowiem z art. 65 ustawy wdrożeniowej, procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.. W niniejszej sprawie projekt G. P. uzyskał w trakcie oceny merytorycznej wymaganą minimalną liczbę punktów uprawniającą do dofinansowania. Jednak wyczerpanie limitu środków finansowych nie pozwalało na dofinansowanie spornego projektu. Wobec tego skarżąca Gmina nie mogła skutecznie domagać się od Zarządu Województwa przekazania projektu do ponownej oceny i twierdzić, że przyznana łączna ilość punktów (85) stawia ofertę tej Gminy w lepszej sytuacji w porównaniu do ofert innych beneficjentów. W świetle powyższych rozważań nie większego znaczenia okoliczność podnoszona w skardze, że jeszcze w dniu 22 marca 2018 r. G. P. mogła wnieść protest (w ostatnim dniu terminu do wniesienia środka odwoławczego).

Stosownie do postanowień Regulaminu konkursu i jego punktu 6.2 zatytułowanego "Zakończenie oceny i rozstrzygnięcie konkursu" po zakończeniu oceny merytorycznej Komisja Oceny Projektów – w myśl podpunktu 1 lit. a/ - sporządza listę rankingową ocenionych projektów, które spełniły kryteria i uzyskały wymagana liczbę punktów, lub spełniły kryteria i uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w lit. a/ (podpunkt 1 lit. b/). Stosownie do podpunktu 2, w przypadku, gdy na liście rankingowej są projekty, które spełniły kryteria i uzyskały kolejno największą liczbę punktów, znajdują się projekty o tej samej liczbie punktów, a środki przeznaczone na konkurs dofinansowanie projektów nie pozwalają na dofinansowanie wszystkich projektów, w stosunku do tych projektów stosuje się kryteria rozstrzygające określone w załączniku nr 6 do Regulaminu. Zgodnie z podpunktem 4, w przypadku, gdy na podstawie kryteriów rozstrzygających nie jest możliwe ustalenie kolejności uszeregowania wniosków, wówczas o wyborze projektu do dofinansowania decyduje losowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie trzeba wyjaśnić, że Instytucja Zarządzająca nie naruszyła Regulaminu konkursu. Nie miała ona ani obowiązku zawieszenia (wstrzymania) procedury kontraktowania (zawierania umów z beneficjentami), ani obowiązku przeprowadzenia procedury losowania. Okoliczność, że inny beneficjent uzyskał taką samą liczbę punktów jak strona skarżąca, nie przesądzała o konieczności losowania, zwłaszcza w sytuacji, kiedy w dacie rozpatrzenia spornego protestu, projekt Gminy B. zakwalifikowano do dofinansowania z uwagi na uzyskaną ilość 85 pkt (w wyniku oceny merytorycznej). Skarżąca G. P. w wyniku oceny merytorycznej otrzymała 75 pkt i dopiero na etapie postępowania odwoławczego uzyskała dodatkowo 10 pkt (łącznie 85 pkt).

Powyższe świadczy, że bez naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oceniono projekt skarżącej. Dokonano tej oceny w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz z zapewnieniem wnioskodawcy równego dostępu do pomocy finansowej. Zwiększona liczba punktów nie uprawniała skarżącej do uzyskania "obniżonego" dofinansowania, o którym w skardze strona sygnalizuje. Projekt skarżącej Gminy podlegał ocenie pod względem obowiązujących w konkursie szczegółowych kryteriów wyboru projektów (z poszanowaniem art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Z treści przepisu art. 44 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nie sposób wywodzić, że regulamin pracy powołanej Komisji Oceny Projektów powinien być udostępniony skarżącej Gminie, tylko po to, aby umożliwić je zweryfikowanie zasad oceniania spornego projektu. Do obowiązku Instytucji Zarządzającej nie należało, ani udostępnienie skarżącej regulaminu pracy tej Komisji, ani opublikowanie tego regulaminu wraz Regulaminem konkursu.

G. P. zarzuca między innymi, że niezrozumiała jest dla niej ocena Instytucji Zarządzającej w zakresie kryterium efektywności kosztowej i budowy 1 km dróg dla rowerów. Podnosi również, że niezasadnie nie przyznano w ramach tego kryterium żadnych punktów. Zarzuty skargi w tym zakresie są bardzo ogólnikowe i nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które jasno wyjaśnia, że projekt dotyczy przebudowy dróg dla rowerów o długości 0,233 km. Według skarżącej, wartość wskaźnika efektywności dla wskazanego wyżej produktu powinna być liczona od przewidywanej wartości dofinansowania z EFRR przypadającego tylko na ten produkt (ścieżkę rowerową) i w ten sposób wartość wskaźnika wyniosłaby 261.596,31 zł (co pozwalałoby uzyskać maksymalną liczbę punktów w tym kryterium).

Zarząd Województwa wykazał, że stanowisko to jest nieprawidłowe z następujących względów Zgodnie z treścią definicją omawianego kryterium ma ono oceniać średni koszt uzyskania jednej jednostki wskaźnika produktu w projekcie w porównaniu z analogicznym kosztem jednostkowym wynoszącym 433.140 zł/szt. Według Załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu (Kryteria oceny projektów), analizowane kryterium dotyczy efektywności budowy/przebudowy 1 km dróg dla rowerów. Jednostką wskaźnika jest jeden kilometr, co wynika z Załącznika nr 5 zatytułowanego "Opis wskaźników". Opis znaczenia kryterium wskazuje opis metodyki wyliczenia wskaźnika, która obejmuje wyliczenie dla projektu umownego kosztu jednostkowego dla danego wskaźnika poprzez podzielenie dofinansowania z EFRR dla projektu przez poziom wskaźnika osiąganego w projekcie (i zaokrągleniu do pełnych złotych), a następnie sprawdzeniu, w którym przedziale mieści się wyliczony wskaźnik.

Zatem podstawą wyliczenia jest dofinansowanie z EFRR dla projektu, a nie dla danego produktu. Wartość wskaźnika należało obliczyć w następujący sposób: 911.994,84/0,233 = 3.914.141 zł/szt. Efektywność kosztowa została określona na poziomie wyższym lub równym 125% średniego kosztu (od 541.425 zł/szt. i więcej) i tym samym projekt za spełnienie powyższej metody pomiaru nie mógł uzyskać punktów.

W tych warunkach w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2018 r. prawidłowo stwierdzono, że stosownie do postanowień Regulaminu konkursu, wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania wsparcia na dofinansowanie projektu.

Stanowisko skarżącej o tym, że Instytucja Zarządzająca w sposób celowy w formularzu wniosku o dofinansowanie w sekcji Wskaźnik Programowy - wskaźnik produktu, nie zauważyła, że wskazano dwa produkty, nie zostało potwierdzone żadnym dowodem w sprawie.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut, że rozstrzygnięcie protestu nastąpiło w sposób sprzeczny z art. 57 ustawy wdrożeniowej. Powyższy przepis stanowi, że właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania.

W trakcie procedury odwoławczej powołano eksperta w celu wydania opinii dotyczącej oceny projektu. Opinia o projekcie sporządzona została na podstawie dokumentacji projektowej z uwzględnieniem odpowiednich dokumentów programowych RPO WL (w tym Regulaminu konkursu i kryteriów wyboru projektów) i obejmowała w szczególności analizę: wniosku o dofinansowanie projektu wraz z wszystkimi załącznikami; kart oceny wniosku oraz zarzutów i twierdzeń przywołanych w złożonym proteście. Z akt sprawy wynika ponadto, że protest złożono w dniu 20 marca 2018 r. i Instytucja Zarządzająca pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. poinformowała stronę skarżącą, że w terminie do dnia 4 maja 2018 r. nastąpi rozstrzygnięcie protestu. W sprawie niniejszej zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w dniu [...] maja 2018 r. Zatem skarżąca nie może zarzucać, że późniejsze wysłanie (w dniu 11 maja 2018 r.) rozstrzygnięcia świadczy o naruszeniu art. 57 ustawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.