Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 177/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2, art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 42
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 3, art. 43
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

W dniu 5 grudnia 2016 r. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] (skarżący) zwróciło się do Starosty Powiatu [...] o:

1. stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w części obejmującej rozstrzygnięcie dotyczące opłat, określonych w pkt 2 – 6 decyzji;

2. uchylenie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] w części orzekającej o przejściu na Nadleśnictwo [...] obowiązku uiszczania opłat rocznych ustalonych dla dotychczasowego zarządcy, tj. Zakładu Budownictwa Leśnego w [...].

Zdaniem wnioskodawcy, przejęcie gruntów po dawnym Zakładzie Budownictwa Leśnego do zarządu Nadleśnictwa skutkowało tym, że obowiązek uiszczania opłat za ten zarząd stał się bezprzedmiotowy. Sporna nieruchomość, jako grunt związany z gospodarką leśną, powinna bowiem podlegać przepisom ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2129 z późn. zm.), a nie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.".

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 43 u.g.n., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...], wydanej w przedmiocie uznania Nadleśnictwa [...] za następcę prawnego Zakładu Budownictwa Leśnego w [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że objęta wnioskiem nieruchomość składa się z działek nr 525/5, 525/6, 531, 534, 535, 536, 537 w [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], które decyzją z dnia [...] marca 1994 r. zostało 1994 r. zostało uznane za następcę prawnego Zakładu Budownictwa Leśnego w [...]. Tym samym, na skarżącego przeszły wszystkie prawa i obowiązki ustalone na rzecz poprzedniego zarządcy, a zatem również obowiązek uiszczania opłat rocznych. Objęta wnioskiem nieruchomość została przekazana w zarząd państwowej jednostce organizacyjnej Lasów Państwowych w trybie niezwiązanym z wypełnianiem ustawowych funkcji i zadań związanych z gospodarką leśną, i nie miała nigdy charakteru leśnego w rozumieniu art. 3 i art. 4 ustawy o lasach. Taki rodzaj zarządu, sprawowany przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej podlega regulacji u.g.n. i na mocy art. 199 ust. 2 tej ustawy przekształcił się z dniem 1 stycznia 1998 r. w trwały zarząd. Ustalono, że na podstawie zarządzenia z dnia 21 listopada 2007 r. nr 63 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, Nadleśnictwo [...] zmieniło nazwę na Nadleśnictwo [...].

Organ I instancji wskazał, że grunty będące przedmiotem postępowania zostały przekazane w zarząd Zakładowi Budownictwa Leśnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), która określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Zdaniem organu I instancji, skoro grunty te zostały przekazane w trybie wskazanej wyżej ustawy, to nie były one związane z prowadzoną gospodarką leśną. Również obecnie objęta wnioskiem nieruchomość nie jest związana z gospodarką leśną, gdyż jest wydzierżawiana na rzecz innych podmiotów. Ponadto, całość postępowania związanego z naliczaniem i aktualizacją opłat była prowadzona w trybie u.g.n., a zatem nie miały do niej zastosowania przepisy ustawy o lasach. Organ podał, że biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie znalazł przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r.

Nadleśnictwo [...] wniosło odwołanie od tej decyzji podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 155 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na zaniechaniu ustalenia czy w realiach opisywanej sprawy zachodzą przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Ponadto, poprzez zaniechanie rozważenia podnoszonych we wniosku kwestii dotyczących powstania ustawowego zarządu nad nieruchomością organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 2 ustawy o lasach.

Zdaniem odwołującego się, w przedmiotowej sprawy spełnione zostały przesłanki określone art. 155 k.p.a., umożliwiające uchylenia wnioskowanej decyzji. Zgoda strony została bowiem wyrażona już we wniosku inicjującym postępowanie, zaś za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony. Zdaniem skarżącego, zarząd uregulowany w ustawie o lasach powstaje z mocy samego prawa wtedy, kiedy dana nieruchomości zacznie wskazywać związek funkcjonalny z prowadzoną przez Lasy Państwowe gospodarką leśną lub – niezależnie od istnienia związku funkcjonalnego – kiedy zostaje przekazana jednostce Lasów Państwowych pod jakimkolwiek tytułem prawnym lub faktycznym. Objęcie nieruchomości w zarząd w rozumieniu ustawy o lasach nie wymaga przy tym wydawania indywidualnego aktu administracyjnego w postaci decyzji, zaś zarząd nieruchomością w rozumieniu ustawy o lasach jest w założeniu ustawodawcy zarządem bezpłatnym.

Według odwołującego się, również w poprzednio obowiązującej ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mowa jest o zarządzie nieruchomością. Dopiero na gruncie u.g.n. wprowadzono pojęcie trwałego zarządu, który jest zarządem odpłatnym. Niezależnie od powyższego odwołujący się podniósł, że organ I instancji błędnie przyjął, iż objęte sporną decyzją nieruchomości nie są związane z gospodarką leśną. Po pierwsze, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy o lasach, Nadleśniczy zarządza tak lasami, jak i gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych. Po drugie, zgodnie z art. 39 tej ustawy, tzw. inne nieruchomości, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o lasach, pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być wydzierżawiane i wynajmowane poprzez nadleśniczego, za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że wydzierżawienie nieruchomości przez Nadleśniczego samo w sobie przesądza o tym, iż nieruchomość ta nie znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...].

Organ odwoławczy podniósł, że do uchylenia decyzji ostatecznej zastosowanie ma przepis art. 155 k.p.a., na który powołano się we wniosku, a nie jak wskazał Starosta – art. 162 k.p.a., niemniej błąd tego rodzaju nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. W realiach opisywanej sprawy brak było bowiem podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego, jako że objęta jego wnioskiem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego jest decyzją o charakterze deklaratywnym, a w trybie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne o charakterze konstytutywnym. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że Zarządowi Budownictwa Leśnego przysługiwał zarząd do gruntów oznaczonych jako działki 548/1, 549/1, 560, 561, 562, 563/1, 564/1, 582/1, 583/1, 548/2, 582/2, 563/2, 585, 549/2, 564/2, 583/3 w [...] i zarząd ten przeszedł na Nadleśnictwo Lasów Państwowych. Zatem skoro istniał zarząd, to przysługiwały opłaty z tego tytułu zarządu gruntami w związku z obwiązującym w 1994 r. przepisem art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda podał, że z przesłanych przez odwołującego aktów notarialnych na okoliczność zakupu działek oraz z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 26 czerwca 2018 r. wynika, że działki zostały nabyte pod teren bazy Zarządu Budownictwa Leśnego i nie zostały objęte uproszczonym planem urządzania lasu lub decyzją o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Oznacza to, że według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. za grunt oddany w zarząd należne były opłaty.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że bezprzedmiotowym jest rozstrzyganie o tożsamości zarządu w rozumieniu ustawy o lasach z zarządem w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ są to te same pojęcia. W dniu wydania kwestionowanej decyzji system prawny nie operował jeszcze pojęciem trwałego zarządu. Stosownie zaś do art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły bowiem w zarząd tych jednostek.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 155 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony przy odmowie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r, w sytuacji kiedy utrzymywanie w obrocie prawnym ww. decyzji jest niecelowe z uwagi na brak podstaw do naliczania opłat za trwały zarząd nieruchomościami;

2. art. 75 ust. 3 ustawy o lasach polegające na zaniechaniu rozważenia kwestii dotyczącej statusu prawnego dawnego Zakładu Budownictwa Leśnego "[...]", wynikającego z uchylonego już art. 32 ust. 4 ustawy o lasach, jako odrębnej od Nadleśnictwa jednostki organizacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, co do której zostały ustalone opłaty za zarząd;

3. art. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy o lasach w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (Dz.U. z 1994 r. Nr 134, poz. 692), polegające na zaniechaniu rozważenia kwestii prawnych dotyczących sprawowania przez Lasy Państwowe zarządu nad gruntami i innymi nieruchomościami nie wykazującymi związku funkcjonalnego z gospodarką leśną prowadzoną przez Lasy Państwowe.

Skarżący podniósł, że podtrzymuje koncepcję zakładającą dualizm instytucji zarządu nieruchomościami, w okresie począwszy od 1 stycznia 1992 r. kiedy to weszła w życie ustawa o lasach, do 1 stycznia 1998 r. kiedy to weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o lasach nie przewidują natomiast żadnych opłat z tytułu zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] podało, że co do zasady nie kwestionuje swojego następstwa prawnego po ZBL "[...]", a kwestionuje jedynie obowiązek ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu nad nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r. w części orzekającej o przejściu na Nadleśnictwo [...] obowiązku uiszczania opłat rocznych ustalonych dla dotychczasowego, pozwoliłoby na doprowadzenie zaistniałej sytuacji do zgodności z prawem, poprzez wyeliminowanie obowiązku ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Ponadto skoro ustawa o lasach w Rozdziale 6a reguluje kwestie dotyczące gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa, to uznać należy je za lex specialis w stosunku do u.g.n.

Strona skarżąca podkreśliła, że Nadleśnictwo [...] (obecnie Nadleśnictwo [...]) nie przejęło prowadzenia działalności budowlanej po zlikwidowanym ZBL "[...]". Natomiast składniki majątku pozostałe po ZBL "[...]" posłużyły do utworzenia spółki pn. Zakład [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Możliwość tworzenia i przystępowania przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe do handlowych spółek kapitałowych wynika wprost z przepisu art. 42 ustawy o lasach, wobec czego sporna decyzja z dnia 8 marca 1994 r. zapewne miała na celu jedynie formalne uregulowanie kwestii prawnych związanych z likwidacją ZBL "[...]", a w szczególności tych kwestii dotyczących zagospodarowania składników majątku w postaci nieruchomości pozostałych po zlikwidowanym ZBL "[...]". ZBL "[...]" z dniem 1 stycznia .1992 r czyli z dniem wejścia w życie ustawy o lasach, znalazł się w strukturze Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, jako podmiot, o którym mowa w uchylonym obecnie art. 32 ust. 4 ustawy o lasach. Również obecnie obowiązujące przepisy ustawy o lasach dopuszczają również możliwość sprawowania przez jednostki PGL Lasy Państwowe zarządu nad takimi nieruchomościami, które nie wykazują związku funkcjonalnego z prowadzoną gospodarką leśną. Nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe bardzo często zarządzają chociażby nieruchomościami rolnymi o znacznym areale, za które pobierają płatności bezpośrednie czy które wydzierżawiają osobom trzecim. Wspomniane grunty rolne również objęte są instytucją zarządu wynikającą z ustawy o lasach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad ani uchybień, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do jej uchylenia, a zatem skarga

podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stroną a organem dotyczy charakteru prawnego zarządu sprawowanego przez PGL Lasy Państwowe i oceny czy skarżący włada zabudowaną nieruchomością na zasadzie "trwałego zarządu" w rozumieniu przepisów u.g.n., czy też sprawuje "zarząd" uregulowany przepisami ustawy o lasach. Strona skarżąca wywodzi bowiem swe prawo do zarzadzania sporną nieruchomością z przepisów ustawy o lasach, kwestionując równocześnie istnienie podstawy prawnej do naliczenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w rozumieniu u.g.n.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 grudnia 2016 r. II SA/Rz 531/16 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym instytucję zarządu Lasów Państwowych nad nieruchomościami Skarbu Państwa reguluje ustawa o lasach, która ma charakter lex specialis, lecz dotyczy to wyłącznie nieruchomości Skarbu Państwa objętych pojęciem "lasu" w rozumieniu ustawy. Wprawdzie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i ustawa o lasach z 1985 r. posługiwały się tym samym pojęciem "zarządu nieruchomością", a dopiero u.g.n. wprowadziła pojęcie "trwałego zarządu", niemniej należy zwrócić uwagę na treść art. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie zaś z art. 2 ustawy o lasach, przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności. Ze wskazanej regulacji wynika, że ustawa ma zastosowanie do każdego lasu, co z kolei oznacza, że co do zasady każdy przepis ustawy będzie miał zastosowanie do każdego lasu, niezależnie od osoby właściciela. W konsekwencji można przyjąć domniemanie, że dana regulacja będzie miała zastosowanie do każdego lasu, niezależnie od osoby właściciela, chyba że co innego wynika wyraźnie z ustawy. Zatem na przyjęcie odmiennego rozwiązania wobec lasów będących przedmiotem własności Skarbu Państwa i wobec innych lasów konieczne jest istnienie stosownej normy prawnej (B.Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz. LEX, 2011, komentarz do art. 2).

Ustawową definicję lasu zawiera art. 3 ustawy o lasach, w myśl którego lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Pod pojęciem gospodarki leśnej ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach przewidział działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.

Z brzmienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy o lasach nie można wykluczyć, iż konkretna nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została przekazana w zarząd państwowej jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych na zasadach ogólnych, tj. w trybie niezwiązanym z wypełnieniem ustawowych funkcji związanych z gospodarką leśną i nigdy nie miała charakteru leśnego w rozumieniu art. 3 i 4 ustawy o lasach. Taki zarząd sprawowany przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej podlega regulacji ogólnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Lasy Państwowe niezależnie od "zarządu", o którym mowa w ustawie o lasach mogą bowiem sprawować również zarząd nad nieleśnym mieniem Skarbu Państwa na podstawie u.g.n. W orzecznictwie oraz literaturze prawa zgodnie podkreśla się, że trwały zarząd nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej. Jest to szczególna forma władania nieruchomością stanowiącą przedmiot własności publicznej przez określoną jednostkę organizacyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2372/02). Trwały zarząd można określić mianem modelu dopuszczającego używanie składnika mienia administracji wewnątrz jej struktur.

Kluczowe znaczenie dla określenia reżimu prawnego zarządzania mieniem przez Lasy Państwowe ma zatem ustalenie, czy dana nieruchomość mieści się w ustawowej definicji lasu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2019 r. I OSK 962/17 – dostępny na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl). Ustawa o lasach nie wprowadziła bowiem innej, odrębnej formy zarządu, ani dualizmu (zarząd, trwały zarząd; A.Stelmachowski w: red. T.Dybowski, System Prawa Prywatnego, Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck 2007, s. 172-173, nb 210; A.Stelmachowski, K.Zaradkiewicz w: red. E. Gniewek, System Prawa Prywatnego, Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck 2013, s. 306-307, nb 194). Z wyliczenia zawartego w przepisie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach wynika, że teren związany z gospodarką leśną a zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśne budynki i budowle odpowiada ustawowemu pojęciu lasu. Stwierdzenie, że grunt jest zajęty pod budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej stanowi przesłankę wyłączenia spod działania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a poprzednio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli zaś budynki i budowle wykorzystywane są przez Nadleśnictwo jako jednostkę organizacyjną Lasów Państwowych dla potrzeb gospodarki leśnej - w tym również dla zrealizowania potrzeb mieszkaniowych pracowników Nadleśnictwa - grunty położone pod tymi budynkami nie mogą podlegać przepisom ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 1996 r. SA/Wr 1118/95 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] zasadnie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r., wydanej w przedmiocie uznania Nadleśnictwa [...] za następcę prawnego Zakładu Budownictwa Leśnego w [...], w części dotyczącej opłat, jednakże argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu decyzji wymaga pewnego uzupełnienia. Jak wskazał organ odwoławczy, z przesłanych przez skarżącego dokumentów oraz z zaświadczenia Starosty wynika, że działki objęte sporną decyzją zostały nabyte pod teren bazy Zarządu Budownictwa Leśnego i nie zostały objęte planem urządzania lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Obecnie zaś – co nie jest zresztą kwestionowane przez stronę skarżącą – zostały wydzierżawione na rzecz innych podmiotów, a ponadto w znacznej części leżą w terenach przemysłowych – składowych oraz urządzeń obsługi technicznej, zainwestowanych lub projektowanych jako potencjalna strefa rozwoju osadnictwa, zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...], przyjętego uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], zmienionego uchwałą tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, prawidłowo przyjął Starosta, a stanowisko to w postępowaniu odwoławczym zaaprobował Wojewoda, że brak jest podstaw do uznania, że działki nr 525/5, 525/6, 531, 534, 535, 536, 537 [...] są związane z gospodarką leśną, a grunt zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśne budynki i budowle odpowiada ustawowemu pojęciu lasu, określonej w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Rację ma strona skarżąca podnosząc, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe ma możliwość tworzenia i przystępowania do handlowych spółek kapitałowych, co wynika z art. 42 ustawy o lasach, niemniej okoliczność tego rodzaju nie ma wpływu na ocenę legalności kontrolowanej decyzji Wojewody [...]. Jak już bowiem podkreślono, tylko stwierdzenie, że nieruchomość spełnia ustawowe przesłanki do uznania jej za las skutkuje objęciem nieruchomości zarządem w rozumieniu ustawy o lasach. W przeciwnym wypadku, tj. w sytuacji, gdy teren nie jest związany z gospodarką leśną i nie jest wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej – a taka właśnie sytuacja zachodzi w realiach opisywanej sprawy – zarząd sprawowany przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej podlega regulacji ogólnej u.g.n.

Mając na uwadze powyższe, słusznie wskazał Wojewoda [...], że w opisywanej sprawie nie zaistniała przesłanka do wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], określona w art. 155 k.p.a. Regulacja ta wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95). Skoro zarząd sprawowany przez stronę skarżącą nad sporną nieruchomością podlega regulacjom u.g.n. i nie stanowi zarządu w rozumieniu ustawy o lasach, to brak jest podstaw do uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] o uznaniu Nadleśnictwa [...] za następcę prawnego Zakładu Budownictwa Leśnego w [...] w części orzekającej o przejściu na Nadleśnictwo [...] obowiązku uiszczania opłat rocznych ustalonych dla dotychczasowego zarządcy.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.