Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 800/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu D. P. – R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/2195/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Sprzeciw D. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/2195/22, wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 3 marca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – L. P., legitymującą się oszczenieniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 29 listopada 2021 r. zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wójt Gminy Stężyca decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr SL.8252.106.2022.MB, wydaną na podstawie art. 17, art. 17b, art. 20 ust. 1 – 3, art. 23, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad matką, nie pracuje, nie podejmuje zatrudnienia i jednocześnie spełnia przesłankę określoną w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Z przeprowadzonego w dniu 15 marca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga pomocy innych osób w związku z ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką, która ma bardzo duże problemy z orientacją, nie jest w stanie poradzić sobie z codziennym funkcjonowaniem. Ze złożonego przez skarżącą w dniu 3 marca 2022 r. oświadczenia wynika, że skarżąca w ramach codziennej opieki nad matką wykonuje: smarowanie kremami (1 raz dziennie), przygotowywanie ubrań, ubieranie, ćwiczenia fizyczne, rozruszanie stawów (2 razy dziennie), podawanie leków (1 raz dziennie), przygotowywanie posiłków, podawanie posiłków (5 razy dziennie), pilnowanie aby matka nie zostawiła odkręconego gazu, wizyty lekarskie, pilnowanie matki aby nigdzie nie uciekła, masaże, oklepywanie. Skarżąca wystąpiła do sądu z wnioskiem o ubezwłasnowolnienie matki ze względu na pogarszający się stan jej zdrowia. Skarżąca zrezygnowała przy tym z pracy aby opiekować się matką. Nadto, z oświadczenia złożonego przez skarżącą wraz z wnioskiem wynika, że była ona zatrudniona do dnia 31 grudnia 2020 r. a od dnia 1 stycznia 2021 r. nie podjęła dalszego zatrudnienia ze względu na sprawowanie opieki nad matką. Nadto, skarżąca złożyła oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pracy na gospodarstwie od dnia 1 listopada 2021 r.

Mimo to, organ stwierdził jednocześnie, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia albowiem nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym warunkiem przyznania świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej wynika zaś, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 sierpnia 2021 r. Przy tym, w ocenie organu, z analizy tego orzeczenia wynika, że niepełnosprawność zaistniała po ukończeniu 25 roku życia.

Nadto, nie jest możliwe przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia albowiem skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. W obiegu prawnym znajduje się decyzja Wójta Gminy Stężyca z dnia 1 marca 2022 r. przyznająca skarżącej od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność ta wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało bowiem, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium określonego w art. 17 ust. 1b. Tym samym, odmowę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy Kolegium uznało za nieuzasadnione.

Jednocześnie, za nieuzasadnioną Kolegium uznało odmowę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, iż na rzecz skarżącej ustalono prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Kolegium wyjaśniło przy tym, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszcza przysługiwanie dwóch lub więcej świadczeń wymienionych w tym przepisie ale wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. W konsekwencji sam fakt, że za dany okres przyznano wcześniej, a nawet pobrano, m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Skarżąca w piśmie z dnia 3 marca 2022 r. oświadczyła zaś, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto, Kolegium uznało, że organ I instancji nie dość wnikliwie zbadał i ustalił sytuację życiową i zawodową skarżącej w świetle przepisu art. 17 ust. 1 oraz art. 17b ust. 1 ustawy w zakresie rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w tym gospodarstwie w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Organ nie dość wnikliwie zbadał przebieg aktywności zawodowej skarżącej. Nie ustalił, czy i w jakim zakresie, i na jakich stanowiskach skarżąca była zatrudniona lub wykonywała inne prace od chwili ukończenia szkoły do chwili podjęcia opieki nad matką a także z jakiego powodu zakończyła pracę, czy i kiedy próbowała pozyskać inną pracę zarobkową.

Kolegium podkreśliło przy tym, że skarżąca prawdopodobnie jest właścicielką gospodarstwa rolnego, albowiem w zaświadczeniu Wójta Gminy Stężyce z dnia 11 lutego 2022 r. wskazano, że posiada ona gospodarstwo rolne. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się zaś do tej kwestii i nie ustalił, czy skarżąca prowadzi to gospodarstwo, czy pracuje w nim, czy też zrezygnowała z prowadzenia lub pracy w gospodarstwie rolnym. Wprawdzie, w oświadczeniu z dnia 18 stycznia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pracy w tym gospodarstwie, jednak organ powinien również we własnym zakresie ustalić, czy rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą potwierdzona została w KRUS, poprzez stosowane zgłoszenie w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Kolegium wskazało, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne oraz domownicy pracujący w gospodarstwie rolnym podlegają z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Ponadto, Kolegium wskazało, że na podstawie wywiadu środowiskowego nie sposób ustalić, jaka jest sytuacja życiowa skarżącej i jej matki, ponieważ został on sporządzony w sposób lakoniczny i nie daje obrazu faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Niewystarczające jest bowiem stwierdzenie, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką. Należy opisać zakres czynności, jakie są stale wykonywane przy osobie niepełnosprawnej i ustalić, czy ktoś pomaga skarżącej w opiece nad matką, jakie czynności matka jest w stanie sama wykonać itp.

Podsumowując, Kolegium wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji obowiązany będzie ustalić: zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad matką oraz czynności, które matka może sama wykonać; czy i w jakim okresie skarżąca była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową lub prowadziła gospodarstwo rolne; czy ewentualna rezygnacja z zatrudnienia lub prowadzenia gospodarstwa rolnego albo pracy w tym gospodarstwie spowodowana była wyłącznie koniecznością opieki nad matką, czy też wpływ na to miały inne okoliczności; czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia jedynie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czy też z uwagi na inne okoliczności, np. swój wiek, aktualny stan zdrowia, brak propozycji pracy; czy gdyby nie konieczność sprawowania osobistej opieki na niepełnosprawną matką, skarżąca byłaby gotowa aktualnie podjąć pracę, a jeżeli tak to jaką pracę; czy ktoś pomaga skarżącej w opiece nad matką i w jakim zakresie.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżąca podkreśliła, że całe życie była aktywna zawodowo, na dowód czego skarżąca dołączyła dokumenty wskazujące na przebieg jej zatrudnienia, i sytuacja rodzinna zmusiła ją do rezygnacji z pracy. Opiekę nad matką musi zorganizować sama , gdyż matka nie posiada żadnych źródeł dochodu. Nadto, skarżąca wskazała, że posiada gospodarstwo rolne ale złożyła w Gminie Stężyca oświadczenie o zaprzestaniu jego prowadzenia z dniem 18 stycznia.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw skarżącej, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.

Tym niemniej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 (wszystkie dostępne na stronie internetowej https:orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622).

W ocenie Sądu, wskazane przez Kolegium w decyzji z dnia 31 sierpnia 2022 r. przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2022 r. nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie świadczą bowiem o tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynikający z ich treści zakres sprawy, wymagający wyjaśnienia nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy a przy tym mógł być ustalony przez sam organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z treści art. 136 k.p.a., co nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania.

Na wstępie, Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła uzasadniać, jak błędnie przyjął organ I instancji, ani okoliczność, że najprawdopodobniej niepełnosprawność matki zaistniała po ukończeniu przez nią 25 roku życia ani okoliczność przyznania skarżącej decyzją Wójta Gminy Stężyce z dnia 1 marca 2022 r. od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką.

Niewątpliwie bowiem, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakze, powyższy przepis art. 17 ust. 1b winien być, jak słusznie wskazało orzekające Kolegium, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Nadto, niewątpliwie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Jednakże, jak wskazuje się w orzecznictwie, dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt uzyskiwania przez stronę tego zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania pozostając bez środków (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 173/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymywania świadczenia korzystniejszego (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego musi polegać jedynie na precyzyjnym wyartykułowaniu swojej woli (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, skarżąca w piśmie z dnia 3 marca 2022 r. oświadczyła zaś o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie, Kolegium oceniło, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. albowiem, mimo, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wójta Gminy Stężyca z dnia 11 lutego 2022 r. wynika, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne, organ nie odniósł się do tej kwestii i nie ustalił, czy złożone przez skarżącą oświadczenie z dnia 18 stycznia 2022 r. o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pracy w tym gospodarstwie potwierdzona została w KRUS.

W ocenie Sądu, okoliczność ta nie uzasadniała zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 17b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Przy czym, jak stanowi art. 17b ust. 2 tej ustawy zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ciężar dowodu wykazania zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego ciąży na rolniku. Odpowiedzialność za złożenie oświadczenia przerzucana jest na osobę, która dane oświadczenie składa. Ustawodawca ściśle określił, jaki rodzaj dowodu będzie służyć temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych, jest oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. Oświadczenie winno wskazywać na całkowite zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego czy wykonywania w nim pracy. Zakres oświadczenia winien być zgodny z zakresem przewidzianym w art. 17b ust. 2 u.ś.r. i oświadczenie winno być złożone w przewidzianej przez przepisy formie, aby mogło być uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Wspomniane oświadczenie stanowi dowód w sprawie, zatem obowiązkiem organu jest jego ocena na zasadach ogólnych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami procesowymi zdefiniowanymi w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1273/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oświadczenie takie, jak zresztą zauważyło Kolegium, zostało złożone przez skarżącą. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 18 stycznia 2022 r. i pismo z dnia 3 marca 2022 r., w których skarżąca oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pracy i, że jest świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Kolegium nie wykazało przy tym, aby istniały podstawy do podważenia tego oświadczenia a domaganie się przez Kolegium potwierdzenia rezygnacji przez skarżącą z prowadzenia gospodarstwa rolnego w KRUS poprzez ustalenie, czy skarżąca złożyła stosowne zgłoszenie w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie znajduje uzasadnienia. Kolegium, kwestionując oświadczenie skarżącej, nie przedstawiło żadnej argumentacji przemawiającej za utożsamieniem podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS z faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Z faktu objęcia ubezpieczeniem społecznym rolnika na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.) wynika bowiem wyłącznie domniemanie prawne prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 1 tej ustawy ubezpieczenie społeczne rolników obejmuje, na zasadach określonych w ustawie, rolników i pracujących z nimi domowników (...). Natomiast w myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy, przez rolnika rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jednak przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów u.ś.r. nie opiera się na domniemaniu prawnym prowadzenia gospodarstwa rolnego, lecz na stwierdzeniu w stanie faktycznym rzeczywistego zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Domniemanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wynikające z objęcia ubezpieczeniem przysługującym rolnikowi wynika – jak zostało to wskazane powyżej – wprost z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, natomiast przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego nie opiera się na domniemaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, lecz wynika z rzeczywistego stanu rzeczy. Fakt zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego prowadzi do obalenia domniemania. Ciężar dowodu wykazania tego faktu ciąży na rolniku i ustawodawca ściśle określił, jaki rodzaj dowodu będzie służyć temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych, jest oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1273/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem fakt, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przez nią wnioskowanego świadczenia.

Nadto, Kolegium oceniło, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. albowiem organ I instancji nie dość wnikliwie zbadał i ustalił sytuację zawodową skarżącej, tj. w jakim okresie była zatrudniona i z jakiego powodu zakończyła pracę oraz sytuację życiową skarżącej i jej matki.

W ocenie Sądu, również i te okoliczności nie uzasadniały zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Organ i Instancji ustalił bowiem, że skarżąca do dnia 31 grudnia 2020 r. była zatrudniona a od dnia 1 stycznia 2021 r. nie podjęła dalszego zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką. Nadto, zarówno z wywiadu środowiskowego, jak i pisma skarżącej z dnia 3 marca 2022 r., przedstawiającego opis dnia, wynika, jakie czynności wykonuje skarżąca w związku z opieką nad matką i jaki jest stan matki skarżącej. Jeżeli mimo to Kolegium posiadało jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie to mogło je wyjaśnić przeprowadzając dodatkowe postępowanie na podstawie art. 136 k.p.a. Jak już bowiem wyżej wspomniano, przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, argumentacja organu odwoławczego nie dawała przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem odnosiła się do kwestii, które organ odwoławczy mógł zweryfikować samodzielnie, a nie do okoliczności składających się na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem, decyzję kasacyjną uzasadniają wyłącznie takie naruszenia przepisów postępowania, w wyniku których do wyjaśnienia pozostał konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, zakres tych wyjaśnień w niniejszej sprawie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Przy uwzględnieniu sprzeciwu dyspozycja art. 151a § 1 p.p.s.a. nie pozostawia sądowi wyboru i uprawnia wyłącznie do uchylenia wadliwej decyzję kasacyjnej w całości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.