Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1130/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.90p ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art.128 ust.2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.167 ust.4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1325/13 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Ministra Finansów [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 [...] 2013 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 7 [...] 2010 r. dokonał zmian w planie wydatków w budżecie Wojewody [...] na rok 2010 poprzez zmniejszenie nierozdzielonej kwoty dotacji w dziale 854 Edukacyjna opieka wychowawcza w rozdziale 85415 na pomoc materialną dla uczniów w § 2030 dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację własnych zadań bieżących gmin i ustalił plan dotacji celowej dla jednostek samorządu terytorialnego. Dla gminy K. została zaplanowana dotacja celowa na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w kwocie [...] zł.

Dodatkowo, decyzją z dnia 14 [...] 2010 r. Wojewoda [...] zwiększył dla Gminy K. plan dotacji celowej na przedmiotowe zadanie o kwotę [...] zł, zaś decyzją z dnia 30 [...] 2010 r. plan dotacji celowej na przedmiotowe zadanie został zmniejszony o kwotę [...] zł. Plan po zmianach ustalono w wysokości [...] zł.

W powyższych decyzjach Wojewoda [...] wskazał, że środki pochodzą z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2010 w części 83, poz. 26 i przeznaczone są na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym zgodnie z art. 90d i art. 90e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.), a ponadto poinformował pismami z dnia 7 [...] 2010 r., z dnia z 20 [...] 2010 r. oraz z dnia z 2 [...] 2010 r. o konieczności uwzględnienia art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157. poz. 1240 z późniejszymi zmianami).

W związku z powyższym, w dniu 20 [...] 2010 r. została zawarta pomiędzy Wojewodą [...], a Gminą K. umowa Nr [...] o udzielenie dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W myśl § 2 ust. 5 wyżej wymienionej umowy, Gmina K. została zobowiązana do przedłożenia rozliczenia wykorzystania dotacji w terminie do 15 [...] 2011 r.

Gmina K. przedłożyła rozliczenie dotacji otrzymanej z budżetu państwa w 2010 r., z którego wynikało, że na realizację zadania nie przeznaczyła środków własnych. Całkowity koszt zadania wyniósł [...] zł i w 100% został sfinansowany z dotacji celowej bez udziału środków własnych. Gmina dokonała również zwrotu niewykorzystanej dotacji w wysokości [...] zł.

Pismem z dnia 24 [...] 2012 r., Wojewoda [...] poinformował Gminę K., że z uwagi na brak udziału środków własnych w finansowaniu zadania dotyczącego wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w wysokości co najmniej 20% kosztów jego realizacji, jest ona zobowiązana do zwrotu dotacji w kwocie [...] zł, w terminie 15 dni od dnia otrzymania pisma. W związku z brakiem zwrotu na rachunek Wojewody [...] wymienionej kwoty wraz z należnymi odsetkami, zawiadomieniem z dnia 20 [...] 2012 r. organ wszczął z urzędu wobec Gminy K. postępowanie administracyjne w sprawie określenia do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej udzielonej na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł, a następnie decyzją z dnia 22 [...] 2012 r. zobowiązał Gminę K. do zwrotu tej kwoty wraz z należnymi odsetkami.

Minister Finansów zaskarżoną decyzją z 29 [...] 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, iż przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Minister Finansów stwierdził, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (art. 90p ustawy o systemie oświaty). Środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu jedynie wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy. W związku z tym, jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być zwolnione z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych, w tym przypadku zadań dotyczących udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym.

Gmina K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymienioną decyzję Ministra Finansów, wnosząc o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, jako niezasadną.

Sąd I instancji wskazał, że od dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która w art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, natomiast z ust. 2 tego przepisu wynika, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Sąd podkreślił, że jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości.

Sąd wskazał, że z faktu, iż pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie można wywodzić, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając w 2009 r. przepis art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% dofinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina.

Sąd I instancji podniósł również, że jakkolwiek ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest "odrębną ustawą", w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, to jednak nie reguluje ona w odmienny sposób realizacji zadania pomocy materialnej dla uczniów i brak jest w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Dodatkowo wyjaśnił, że dotacje celowe zostały przyznane na rok 2010 na podstawie obowiązujących przepisów i na ten właśnie rok budżetowy. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010r., zatem wprowadzenie do obrotu prawnego art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (ustawa została uchwalona w dniu 27 sierpnia 2009 r. i ogłoszona w dniu 24 września 2009 r. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r.) nie miało charakteru niespodziewanego i nie naruszało zasady ochrony interesów w toku. Gmina K. miała więc stosowny czas na przygotowanie się do jej stosowania.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut, że w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Pod rządami obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, na podstawie jej art. 108, który stanowił odpowiednik obecnie obowiązującego art. 128 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., dotacje celowe mogły być przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania. Zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Dodatkowo art. 166 Konstytucji RP stanowi, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Natomiast dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym udzielanie pomocy uczniom było i jest zadaniem własnym gminy, na które gmina mogła w 2010 r. otrzymać co najwyżej 80% dotacji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina K. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania – tj. art. 141 § 4 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnień dotyczących zawartego w skardze zarzutu pominięcia przy rozliczaniu dotacji wkładu własnego skarżącej polegającego na poniesieniu kosztów osobowych (wynagrodzeń) oraz rzeczowych (koszty biurowe, eksploatacji budynku) w celu realizacji zadania;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – poprzez jego błędne zastosowanie,

2. art. 90r ust. 1 w zw. z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób finansowania zadań własnych z dotacji celowej niż przewidziany w art. 128 ust.2 ustawy o finansach publicznych,

3. art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 w zw. z art. 8 ust. 2 konstytucji - poprzez ich niezastosowanie,

4. art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – poprzez przyjęcie, że został on prawidłowo zastosowany przez Wojewodę [...] i Ministra Finansów, orzekających w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że kontrolowana decyzja Ministra Finansów wydana w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej, jako pobranej w nadmiernej wysokości, nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu administracji publicznej, że w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, Gmina K., realizując zadanie własne z zakresu udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz finansując je wyłącznie z otrzymanej z budżetu państwa dotacji celowej, tj. bez zaangażowania (udziału) środków własnych, nie mogła nie uwzględniać konsekwencji wynikających z art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Sąd I instancji podkreślił w tym kontekście, że jakkolwiek odrębną ustawą, w rozumieniu przywołanego przepisu, jest ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, to jednak, nie dość, że nie wyłącza ona stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ani też nie ustanawia odmiennych regulacji w zakresie odnoszącym się do sposobu realizacji i finansowania wymienionego zadania, to również żaden z jej przepisów nie określa innych, niż wynikające z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., proporcji udziału środków budżetu państwa oraz budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na realizację przedmiotowego zadania własnego. Według Sądu I instancji, w sytuacji, gdy ponadto, regulacja zawarta w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie mogła być uznana za niezgodną z art. 167 ust. 4 konstytucji - co miałoby się wiązać, jak wynikało to ze stanowiska strony skarżącej z datą wejścia w życie tego przepisu oraz jego treścią normatywną, inną niż treść jego odpowiednika na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego - Gmina K. zasadnie została zobowiązana do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej udzielonej jej w 2010 r. na dofinansowanie realizacji wymienionego zadania, jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Z przywołanego stanowiska Sądu I instancji oraz podważającego jego prawidłowość stanowiska strony skarżącej kasacyjnie wynika, że istota spornego w rozpatrywanej zagadnienia wiąże się z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie czy, Gmina K. realizując zadanie własne, o którym mowa w art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty i finansując je wyłącznie ze środków z otrzymanej z budżetu państwa dotacji celowej na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, była zobowiązana do zwrotu części dotacji celowej otrzymanej z budżetu Państwa, jako pobranej w nadmiernej wysokości, jak przyjął to Sąd I instancji uznając stanowisko organu administracji publicznej za prawidłowe, czy też przeciwnie – jak wywodzi to strona skarżąca kasacyjnie – nie miała obowiązku zwrotu części tej dotacji, ani też nie mogła być zobowiązana do jej zwrotu w drodze decyzji administracyjnej, albowiem nie było ku temu podstaw prawnych.

Istota spornego w sprawie zagadnienia wymaga, aby w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza, że zarzut oparty na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., nie jest adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie są kwestionowane.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 128 ust. 2 oraz art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (pkt II. ppkt 1 i ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 90r ust. 1 w związku z art. 90b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (pkt II. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej) oraz niezastosowania art. 2, art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 konstytucji (pkt II. ppkt 3. petitum skargi kasacyjnej), nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów nie jest niezgodna z prawem. Komplementarny charakter tych zarzutów umożliwia i uzasadnia jednocześnie to, aby rozpoznać je łącznie.

Ocenę tych zarzutów poprzedzić należy przypomnieniem, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Wobec tego zaś, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie jest – o czym mowa była już powyżej – kwestionowany, to za oczywiste uznać należało, że ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego nie mogła pomijać faktów, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Z nich zaś wynika, że: 1) w konsekwencji decyzji Wojewody [...] z dnia 7 [...] 2010 r., z dnia 14 [...] 2010 r. i z dnia 30 [...] 2010 r., plan dotacji celowej dla Gminy K. na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym został ustalony w wysokości [...] zł, przy jednoczesnym wskazaniu, że wymienione środki pochodzą z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2010 i przeznaczone są na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym zgodnie z art. 90d i art. 90e ustawy o systemie oświaty oraz poinformowaniu - pismami z dnia 7 [...] 2010 r., z dnia z 20 [...] 2010 r. oraz z dnia z 2 [...] 2010 r. - o konieczności uwzględnienia art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; 2) w dniu 20 [...] 2010 r. została zawarta pomiędzy Wojewodą [...], a Gminą K. umowa Nr [...] o udzielenie dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, odwołująca się w swojej treści, w zakresie odnoszącym się do prawnych podstaw jej zawarcia, do art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; 3) przedkładając rozliczenie wymienionej dotacji otrzymanej z budżetu państwa w 2010 r. i dokonując zwrotu części niewykorzystanej dotacji w wysokości [...] zł, Gmina K. podała, że na realizację zadania nie przeznaczyła środków własnych, a całkowity koszt realizacji zadania wyniósł [...] zł. i w 100% został sfinansowany z dotacji celowej bez udziału środków własnych.

Wobec tak ustalonych i niespornych w rozpatrywanej sprawie faktów, brak jest jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, aby skutecznie można było podważać prawidłowość rezultatu ich prawnej oceny przeprowadzanej z punktu widzenia przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o systemie oświaty, naruszenie których (poprzez niewłaściwe ich zastosowanie) zarzuca strona skarżąca kasacyjnie. Innymi słowy, brak jest podstaw, aby zasadnie można było Sądowi I instancji zarzucić błąd subsumpcji polegający na przyjęciu, że przedstawiony powyżej i ustalony w sprawie stan faktyczny, błędnie Sąd ten uznał za odpowiadający hipotezom norm prawnych dekodowanych z przepisów wymienionych ustaw.

W punkcie wyjścia podkreślić należy przede wszystkim to, że w sytuacji gdy istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z szeroko rozumianą problematyką rozliczenia dotacji celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na 2010 r. i udzielonej skarżącej kasacyjnie gminie na realizację jej zadania własnego na 2010 r., to za oczywiste uznać należy, że mają w niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie bowiem z art. 120 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), przepisy tej ustawy oraz ustawy, o której mowa w jej art. 1, tj. przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r., miały po raz pierwszy zastosowanie do opracowywania i uchwalania projektu ustawy budżetowej na rok 2010. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że skoro ustawa o finansach publicznych uzyskała moc obowiązującą z dniem od dnia 1 stycznia 2010 r., a - jak to powyżej wskazano - przepisy ustawy wprowadzającej i ustawy o finansach publicznych z 2009 r. miały zastosowanie po raz pierwszy do opracowywania i uchwalania projektu ustawy budżetowej na rok 2010, zwłaszcza zaś, skoro ustawa wprowadzająca i ustawa o finansach publicznych zostały uchwalone w dniu 27 sierpnia 2009 r. i opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 157 z dnia 24 września 2009 r., to ze wskazanego punktu widzenia, za nieuzasadnioną uznać należałoby sugestię strony skarżącej kasacyjnie, która odwołując się, między innymi do argumentu czasu, a ściślej rzecz ujmując do daty wejścia w życie wymienionych przepisów, w ten również sposób zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych w rozpatrywanej sprawie (por. s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Uwzględniając powyższe, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, przyjąć należałoby jednak, że data uchwalenia wymienionych ustaw, w relacji do daty ich opublikowania oraz w relacji do daty uzyskania przez nie mocy obowiązującej miały ten skutek, że gwarantowały dostateczną i tym samym odpowiednią perspektywę czasu, w której adresaci norm prawnych zawartych w tych ustawach, nie dość, że mogli poznać zawarte w nich regulacje, to również dostosować się do ustanowionych na ich gruncie wymogów.

Zgodnie z art. 128 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy (ust. 1), zaś kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej (ust. 2). Z przywołanej regulacji wynika, że wraz z jej wejściem w życie doszło do ograniczenia finansowania z udzielanych dotacji wydatków na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim określone to zostało w ust. 2 art. 128, albowiem obowiązujący do dnia 31 grudnia 2009 r. - na mocy art. 85 ustawy wprowadzającej - art. 108 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który stanowił, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, nie zawierał ograniczenia, o jakim mowa powyżej. Jednocześnie, jakkolwiek za oczywiste uznać należy, że "ustawą odrębną", o której mowa w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., jest ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, to jednak z przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych – w odniesieniu do których, co istotne, racjonalny ustawodawca nie podjął żadnych działań mających na celu ich dostosowanie do zmiany stanu prawnego wynikającej z wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych - nie wynika to, aby wyłączały one stosowanie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., ani też, aby ustanawiały odmienne unormowania w zakresie odnoszącym się do sposobu realizacji i finansowania zadań własnych, w tym zadania o którym mowa w art. 90p ust. 1 tej ustawy, ani też, aby jakikolwiek z jej przepisów określał inne, niż wynikające z art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., proporcje udziału środków budżetu państwa oraz budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty, udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, zaś z art. 90r ust. 1 wymienionej ustawy wynika, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa.

Z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, w tym zaś tego elementu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, który odwołuje się do proponowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie rozumienia pojęcia (terminu) "dofinansowania", uzasadnianego – bliżej jednak nie przedstawioną i nie zobrazowaną żadnymi przykładami - "praktyką jego rozumienia" (por. s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), podkreślić należy, odwołując się w tej mierze do argumentu z wykładni systemowej zewnętrznej, że na gruncie ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która określa źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów oraz zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa – co tym samym oznacza, że omawiany argument jest uzasadniony – ustawodawca odróżnia jednak sporne w sprawie pojęcie "dofinansowania" od pojęcia "finansowania", nadając im zdecydowanie inne znaczenie, skoro w art. 8 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych. Tym samym, próba wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że pojęcie "dofinansowania" wskazywać miałoby na realizację przedmiotowego zadania własnego gminy wyłącznie ze środków pochodzących z dotacji z budżetu państwa, tj. bez udziału własnego gminy, nie może być uznana za skuteczną, skoro na gruncie języka normatywnego, ustawodawca wyraźnie wymienione powyżej pojęcia (terminy) od siebie odróżnia. Fakt operowania nimi, i to w sposób, który w żadnym stopniu, ani też zakresie nie wskazuje na to, że są to pojęcie tożsame i używane zamiennie, nie daje więc żadnych podstaw, aby stanowisko strony skarżącej uznać za uzasadnione. Tym bardziej, gdy niezależnie od powyżej przedstawionych argumentów zwrócić uwagę na konsekwencje wynikające z faktu użycia przedrostka "do", który nie dość, że wymienione pojęcia odróżnia od siebie w warstwie językowej, to również podkreśla inne ich znaczenie oraz funkcje. Tym samym, "dofinansowanie" to nic innego, jak tylko przyznanie na jakiś cel dodatkowych środków pieniężnych (ponad przewidziany plan), czy też ich uzupełnienie (por. np. Słownik języka polskiego, t. I, (red. M. Szymczak), Warszawa 1988, s. 411).

Pojęciu "dofinansowania", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz na gruncie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie sposób jest więc nadać innego znaczenia, niż powyżej przedstawione. Skoro tak, to nie może to pozostawać bez wpływu na rozumienie istoty regulacji zawartej w drugim spośród powyżej przywołanych przepisów, zgodnie z którym kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej.

W świetle powyższego należy bowiem przyjąć – zwłaszcza, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochód jednostki samorządu terytorialnego stanowią, między innymi, jej dochody własne (pkt 1) oraz dotacje celowe z budżetu państwa (pkt 3) – że skoro udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, a na realizację tego zadania, w zakresie odnoszącym się do dofinansowania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa (art. 90p ust. 1 w związku z art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty), to zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, gdy chodzi o proporcje udziału środków budżetu państwa oraz budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na realizację jej zadań własnych - a więc innymi słowy, proporcje zaangażowania środków pochodzących ze źródeł, o których mowa, odpowiednio w pkt 1 i w pkt 3 ust. 1 art. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – musi mieć zastosowanie, określona tym bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa zasada, zwłaszcza, że jak powyżej już to podkreślono, ustawa o systemie oświaty nie ustanawia w tym zakresie żadnych odstępstw, ani też w żadnym zakresie, ani też stopniu, nie zwalnia gminy z realizacji wymienionego zadania własnego. Mianowicie, kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych gminy (a więc kwota wsparcia dodatkowymi środkami; kwota uzupełniająca środki, którymi jednostka samorządu terytorialnego dysponuje), nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania. Konsekwencją powyższego, w tym zwłaszcza tak określonej proporcji zaangażowania (udziału; wkładu) środków budżetu państwa oraz budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na realizację jej zadań własnych, a więc również i zadania wymienionego w art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jest to, że finansowanie tego zadania nie może odbyć się bez udziału własnych środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, w relacji do których kwota udzielonej z budżetu państwa dotacji celowej - do wysokości 80% kosztów realizacji tego zadania – stanowi jedynie jego wsparcie (dodatkowymi środkami).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy wniosek znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W tym względzie, istotne znaczenie ma to, że na gruncie przywołanego przepisu, w zakresie odnoszącym się do źródeł pochodzenia środków służących celowi w postaci realizacji prawa ucznia do pomocy materialnej, ustawodawca używa funktora alternatywy zwykłej - "lub". Oznacza to, że przeznaczone na wskazany cel środki mogą pochodzić z: 1) z budżetu państwa; 2) z budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 3) jednocześnie z budżetu państwa i z budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, co w świetle art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i wyrażonej na gruncie tego przepisu zasady oznacza jednocześnie, że w każdej spośród wymienionych powyżej sytuacji finansowania pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa (pkt 1 i pkt 2), przeznaczona na ten cel dotacja celowa – bo o nią chodzi - nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji tego zadania, co z kolei oznacza, że zadanie to - jako zadanie własne gminy – nie może być, z uwagi na jego istotę, sfinansowane w całości ze środków pochodzących z budżetu państwa. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, z istoty zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania w jakiejś mierze o zakresie i sposobie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego, lub co najmniej o sposobie jego realizacji i finansowaniu. Stąd też odpowiedniość wyposażenia samorządu w dochody przeznaczone na realizację zadań własnych na ogół nie wyraża się wprost i jedynie w konkretnych kwotach ani procentach przekazanych środków - lecz w zespole cech, które pozwalają łączyć harmonijnie samodzielność wykonywania i finansowania zadania z taką wysokością środków, płynących z przekazanego ustawowo źródła, oraz z taką formą prawną, by tej samodzielności nie zniweczyć, ani też nie uniemożliwiać w ogóle wykonywania zadania. Z istoty zadania własnego samorządu wynika zatem to, że zakres i sposób jego finansowania winien zawsze być przedmiotem decyzji politycznej odpowiednich organów jednostki samorządu terytorialnego, które same decydują o sposobie jego wykonania w relacji do wykonywania innych zadań własnych (por. wyrok TK z dnia z 28 czerwca 2001 r., U. 8/00, OTK ZU 2001 nr 5, poz. 123; wyrok TK z dnia 20 marca 2007 r., K. 35/07, OTK-A ZU 2007 nr 3, poz. 28; wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12, OTK-A ZU 2013 nr 8, poz. 125). Powyższe stanowisko, koresponduje z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która jakkolwiek nie ma charakteru absolutnego, to jednak oznacza, między innymi i w szczególności to, że jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy oraz, że samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców (por. wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12, OTK-A ZU 2013 nr 8, poz. 125; wyrok TK z dnia 12 marca 2007 r., K 54/05, OTK ZU 2007 nr 3, poz. 25).

Z przedstawionego punktu widzenia, nie ma więc również żadnych podstaw, aby zasadnie można było zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 167 ust. 1 i ust. 4 (w związku z art. 8 ust. 2) konstytucji. W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag i argumentów, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, brak jest podstaw, aby za uzasadnione uznać można było twierdzenie, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych skutkowało zmianą w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego wymagającą odpowiednich zmian w podziale dochodów publicznych, o czym stanowi art. 167 ust. 4 konstytucji. Jak już to powyżej wyjaśniono, konsekwencją wejścia w życie wymienionej ustawy było wprowadzenie przewidzianej w jej art. 128 ust. 2 zasady odnoszącej się do proporcji udziału środków budżetu państwa w relacji do środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, w świetle której kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych gminy (a więc kwota wsparcia dodatkowymi środkami), nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania własnego, nie zaś dokonanie nią zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie skutkowało tym, że poszerzony został zakres zadań, czy też kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, co miałoby polegać na dodaniu, do już istniejących, innych jeszcze zadań i kompetencji, bez jednoczesnego przyznania wymaganego wsparcia finansowego, ani też nie skutkowało tym, że udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym przestało był zadaniem własnym gminy, na dofinansowanie którego gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa (art. 90p ust. 1 w związku z art. 90r ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Zwłaszcza zaś nie skutkowało tym – jak wynika to z niespornych okoliczności stanu faktycznego sprawy - że skarżąca gmina pozbawiona została dotacji celowej na dofinansowanie realizacji tego zadania. Co przy tym nie mniej istotne, wraz z wejściem w życie przywołanej ustawy o finansach publicznych nie doszło również do zmiany określonej art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty zasady odnoszącej się do źródła finansowania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, jako zadania własnego gminy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku ziszczenia się przesłanki funkcjonalnej, o której mowa w art. 193 konstytucji, stwierdził brak podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie do zgodności wskazywanych przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, z art. 167 konstytucji.

Za nieusprawiedliwiony uznać należało również, oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ze sposobu w jaki zarzut ten został skonstruowany oraz uzasadniony wynika – jak powyżej już to podkreślono – że nie był on adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, lecz wobec wadliwego – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - sposobu, w jaki rozstrzygniecie to zostało uzasadnione, a co miało wyrażać się w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu poniesienia przez Gminę K. osobowych i rzeczowych kosztów realizacji zadania własnego polegającego na udzielaniu świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że o skuteczności zarzutów postawionych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Podnieść należy również, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy jest ono sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia.

W końcu, w kontekście istoty zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Innymi słowy, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej.

Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej, jako pobranej w nadmiernej wysokości – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również należy bowiem, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi stwierdzić należy, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii, nie świadczy o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Zwłaszcza, gdy w tym względzie odwołać się do tych argumentów, w świetle których za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W tym też kontekście – i już tylko na marginesie – podnieść należy, że z punktu widzenia treści art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – stanowiącym wprost o koszcie realizacji zadania - w związku z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 90r ust. 1 tej ustawy – stanowiącym wprost o świadczeniach z zakresu pomocy materialnej – brak jest uzasadnionych podstaw, aby przyjąć, że koszty osobowe oraz rzeczowe, a więc koszty obsługi zadania własnego, są w rozumieniu przywołanej regulacji kosztami realizacji tego zadania, z których nie więcej niż 80%, może stanowić kwota przeznaczonej na ten cel w budżecie państwa dotacji celowej. Dotacja ta bowiem przeznaczona na realizację zadania, nie zaś na jego obsługę.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.