Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2901/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 1 pkt 4, § 2
journal: Dz.U. 2015 poz 346
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i  trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi K. F.-G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K.F. (dalej: "Skarżąca"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z/s w W. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Przedmiotem tych rozstrzygnięć była zmiana decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2015 na podstawie § 13 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1565, ze zm.).

W dniu [...] maja 2016 r. Kierownik ARiMR wydał na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 poz. 173, ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015, poz. 346, dalej "rozporządzenie zmieniające" lub "rozporządzenie z dnia 10 marca 2015 r."), w związku z częścią I pkt 1 tabeli lp. 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1565, ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") decyzję w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej premii zalesieniowej, która na mocy niniejszej decyzji została ustalona w wysokości 23.800,00 zł.

W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zmieniającej i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Podniosła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem przedmiotowej decyzji Kierownika ARiMR ze względu na to, że wobec dokonanej zmiany wysokości premii zalesieniowej (obniżenie jej wysokości z 1580 zł/ha/rok do 1190 zł/ha/rok) przyznanej za okres 15 lat na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2011 r., doszło do znacznego pogorszenia sytuacji prawnej i finansowej Skarżącej.

Zdaniem Skarżącej powyższe działanie Kierownika ARiMR przeczy ochronie praw słusznie nabytych. Nadto Skarżąca podniosła, iż obniżenie wysokości premii zalesieniowej nie może być skutecznie zrekompensowane stawką przyznanych dopłat bezpośrednich do tych samych gruntów, w stosunku do których zmniejszono stawkę premii, gdyż stawka dopłat bezpośrednich jest zmienna corocznie i zależy m.in. od kursu euro, natomiast premia zalesieniowa została pomniejszona o sztywną kwotę w stosunku od każdego hektara nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika ARiMR. Uzasadniając decyzję Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 608, ze zm., dalej: "rozporządzenie 1307/2013"), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Następnie Dyrektor ARiMR podniósł, iż art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. stanowi, że do celów niniejszego tytułu "kwalifikujący się hektar" oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla gruntów do których przyznana została pomoc na zalesianie w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a które kwalifikują się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustanowiona została nowa stawka premii zalesieniowej wynosząca 1.190 zł/ha, którą organy zobowiązane były uwzględnić.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich można zaliczyć m.in. grunty zalesione zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), czyli zalesienia gruntów rolnych w ramach PROW 2007-2013, o ile obszary te zapewniły rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe będą mogły być przyznawane do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, pod warunkiem że Państwo Członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Wynikła zatem konieczność dostosowania wysokości premii zalesieniowej (tj. zryczałtowanej płatności, która stanowi rekompensatę utraconych dochodów, wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne).

Organ odwoławczy zauważył, iż dostosowanie wysokości tej premii dotyczy jedynie gruntów, do których od 2015 r. mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. W związku ze zmianą przepisów wspólnotowych w tym zakresie (tj. umożliwieniem od 2015 r. wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe) zaszła konieczność ustanowienia nowej wysokości stawki premii zalesieniowej dla zalesionych gruntów, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] września 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 k.p.a., § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] maja 2011 r., co było działaniem nieuprawnionym z uwagi na brak podstawy prawnej wymienionej w art. 16 ust. 1 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej;

2) § 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę zmiany decyzji z dnia [...] maja 2011 r., podczas gdy jest to przepis o charakterze procesowym, kształtującym wyłącznie uprawnienie kierownika biura powiatowego ARiMR do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej przyznającej premię zalesieniową;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, z uwagi na brak wskazania i uzasadnienia podstawy prawnej decyzji zmieniającej ostateczną decyzję administracyjną;

4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się brakiem uchylenia decyzji organu I instancji i brakiem umorzenia postępowania prowadzonego przed ww. organem, wbrew dyspozycji tego przepisu;

5) art. 155 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuprawnioną zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, w wyniku bezpodstawnego uznania, iż zachodzą przesłanki do reasumpcji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] maja 2011 r.;

6) art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) oraz w zw. z § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do Skarżącej, co było działaniem wadliwym z uwagi na brak odpowiedniego upoważnienia ustawowego przyznanego ministrowi właściwemu do wydania tegoż rozporządzenia w zakresie stanowienia o obowiązku nałożonym na Kierowników Biur Powiatowych ARiMR dotyczącym zmiany uprzednio wydanych decyzji administracyjnych przyznających beneficjentom płatności na zalesianie w określonej wysokości (1.580 zł/ha/rok) i na określony czas;

7) art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu - skutkujące zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarżąca uzyskała uprawnienie do otrzymywania premii zalesieniowej (w konkretnie określonej wysokości i przez określony czas), co stanowi jaskrawy wyraz braku poszanowania praw nabytych (majątkowych) Skarżącej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji w całości, jak i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty, rozwijając przede wszystkim zarzut, iż § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. nie może stanowić podstawy samoistnej do zmiany decyzji.

Zdaniem Skarżącej, wskazana regulacja ma charakter przepisu procesowego, a nie przepisu prawa materialnego. Celem tego przepisu jest wyłącznie wyznaczenie podmiotu, który w ramach władztwa administracyjnego będzie właściwy do podjęcia stosownych czynności zmierzających do zmiany decyzji ostatecznych. Jako że przepis ten wyznacza wyłącznie podmiot właściwy do wydania decyzji zmieniającej, nie można traktować go jako materialnej podstawy wydania decyzji zmieniającej.

Przepis ten nie przewiduje także podstaw zmiany decyzji ostatecznej, a więc sytuacji, która ma być przyczyną jej zmiany. Także żaden z pozostałych przepisów przedmiotowego rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. ani ustawy nie przewiduje przesłanek zmiany już wydanych przez organy I instancji decyzji ostatecznych. Na żadną z takich przesłanek organy obu instancji również się nie powołują.

W opinii Skarżącej, organy obu instancji uporczywie powołują się wyłącznie na przepis § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. błędnie przyjmując, że może on stanowić podstawę materialnoprawną decyzji zmieniającej. Zdaniem Skarżącej, równie dobrze przepis ww. § 2 rozporządzenia mógłby regulować, że kierownikowi biura powiatowego przyznaje się kompetencję do zmiany decyzji przyznającej premię zalesieniową, chociaż - jako powtórzenie zasad ogólnych z art. 155 k.p.a. - byłoby to jednak niecelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z/s w W. z dnia [...] maja 2016 r. orzekającą o zmianie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z kryterium legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Organy orzekające w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy, który wnikliwie oceniły w kontekście prawidłowo przywołanego stanu prawnego, zaś wyciągniętym wnioskom nie sposób zarzucić dowolności.

Na wstępie należy wskazać, iż Unia Europejska realizuje Wspólną Politykę Rolną ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego w wieloletnich okresach planowania budżetowego. W odniesieniu do tych okresów ustanawiane są zasady finansowania oraz odpowiednio zmieniane są zasady wsparcia rolników i programy rozwoju obszarów wiejskich, a także warunki, na jakich pomoc ta jest przyznawana. Przepisy unijnych rozporządzeń wykonawczych wskazują na wzajemną korelację i stosowanie przepisów w zakresie zasad przyznawania płatności bezpośrednich do innych rodzajów pomocy przyznawanej rolnikom.

Na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są powiązane z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 487, ze zm., dalej: "rozporządzenie 1305/2013"). W preambule znajdują się też zapisy, z których wynika staranie, aby państwa członkowskie zapewniły, by płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Z kolei w preambule do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, w punkcie 18 zawarto zapis, że aby osiągnąć cele Wspólnej Polityki Rolnej, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności, w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznania wsparcia nie ulegną zmianie.

Ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków z budżetu Unii oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom, zgodnie z rozporządzeniami unijnymi leży w gestii organu krajowego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich . Ustawa ta w art. 3 przyznaje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi kompetencję do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym.

Należy zauważyć, że do 2015 r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, zgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów.

Z tego powodu koniecznym było dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Podkreślić należy raz jeszcze, że obniżenie wysokości premii zalesieniowej z 1580 zł/ha/rok do 1190 zł/ha/rok dotyczy jedynie gruntów, do których - od 2015 r. - mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] maja 2011 r. wydanej na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390, ze zm.) nabyła m.in. prawo do premii zalesieniowej w wysokości 31.600,00 zł, płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 10 marca 2015 r., które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę w odniesieniu do gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na kwotę 1.190 zł. W § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. wskazano, że w przypadku, gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Skarżąca nie kwestionuje, że jej grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie kwestionuje też, że wraz z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich wystąpiła również z żądaniem wypłaty premii zalesieniowej. Zatem organ musiał również rozpoznać ten wniosek. Ponieważ w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w § 2 rozporządzenia i wobec powyższego stanu faktycznego organ I instancji prawidłowo wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowej przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Decyzja ta stanowi podstawę do wypłaty nowej wysokości premii zalesieniowej.

Wyjaśnić również należy, że rozporządzenie zmieniające wydane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy,

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Co do zasady w języku prawniczym pojęcie "trybu" jest rozumiane najczęściej jako procedura rozpatrywania określonych spraw - co oznacza, że nie może być ono odnoszone do metody działania organów władzy publicznej rozumianej jako zbiór materialnoprawnych zasad - pojęcie zaś "(szczegółowych) warunków" jako określenie zasad regulujących określone zagadnienie. W związku z tym, w sytuacji gdy przesłanki nabycia prawa są określone w ustawie upoważniającej, to operowanie klauzulą "szczegółowych warunków" nie powinno być rozumiane jako określenie odnoszące się do materialnoprawnych przesłanek nabycia danego prawa, które określone zostały w ustawie. Oznacza to, że zakres materii przekazanej do uregulowania rozporządzeniem przy zastosowaniu zabiegu polegającego na określeniu jej jako "szczegółowy tryb i warunki", nie może być odczytywany w sposób, który w związku z treścią rozporządzenia wydanego w oparciu o tak określone upoważnienie ustawowe, niweczyłby realizację przesłanek nabycia praw określonych w samej ustawie, czy tak jak rozpoznawanym przypadku, akcie wspólnotowym.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na końcowy zapis cytowanego przepisu rozporządzenia, który wyraźnie formułuje element celowości regulacji wykonawczej, mającej zapewnić prawidłową realizację programu i specyfikę poszczególnych działań. Oczywista jest też konieczność zastosowania w sposób bezpośredni rozporządzenia 1307/2013 w tym jego art. 32. Zmiana warunków przyznania pomocy nie może zmierzać do podwójnego przyznania płatności - w oparciu o przyznane prawo z dotychczasowej decyzji i jednocześnie w ramach jednolitej płatności. W tych okolicznościach zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań uprawnia w ocenie Sądu delegowany organ do odczytania delegacji jako upoważnienia do odpowiadającej ww. celom weryfikacji uprawnień, w konsekwencji do wzruszenia poprzedniej decyzji dotyczącej omawianego przedmiotu.

Odwołując się do rozporządzenia 1307/2013 należy podkreślić, że stosownie do art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) - rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z tego przepisu wyprowadzona jest też, w drodze wykładni, z art. 91 Konstytucji RP, z którego wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami krajowymi. Innymi słowy, w polskim porządku prawnym przyjęto regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm.

Ponadto rozporządzenie, które ze swej istoty jest stosowane bezpośrednio oraz obowiązuje w wewnętrznym porządku prawnym państwa członkowskiego, z zasady wywołuje także skutek bezpośredni. Takie podejście zostało utrwalone również w judykaturze TSUE, który odwołując się do brzmienia art. 288 TFUE (dawny art. 189 TWE) podkreślił, że "z powodu swojego charakteru oraz swojej funkcji w systemie źródeł prawa UE rozporządzenia wspólnotowe wywołują skutek bezpośredni i są przez to zdolne do tworzenia indywidualnych praw, które muszą być chronione przez sądy krajowe. Skutkiem rozporządzenia wspólnotowego, jak postanowiono w art. 189 TWE (obecnie art. 288 TFUE), jest zatem zapobieganie przyjmowaniu jakiegokolwiek środka legislacyjnego, nawet jeśli jest on przyjmowany później, który jest niezgodny z jego postanowieniami" (wyrok z dnia 14 grudnia 1971 r. w sprawie C-43/71, Politi s.a.s. przeciwko Ministero delle Finanze della Repubblica Italiana, ECR 1971, s. 1039; wyrok z dnia 17 maja 1972 r. w sprawie C-93/71, Orsolina Leonesio przeciwko Ministero del'Agricoltura e Foreste della Repubblica Italiana, ECR 1972, s. 287). W podobny sposób TSUE uznał, iż "rozporządzenie, ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, jest bezpośrednio skuteczne ze skutkiem natychmiastowym i przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe mają obowiązek chronić" (wyrok z dnia 10 października 1973 r. w sprawie C-34/73, Fratelli Variola S.p.A. przeciwko Amministrazione italiana delle Finanze, ECR 1973, s. 981, wyrok z dnia 26 lutego 1976 r. w sprawie C-65/75, Riccardo Tasca, ECR 1976, s. 291).

W tych warunkach rozporządzenie zmieniające miało podstawę w akcie wspólnotowym i przepisie ustawy, a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. Delegacją dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania przepisów wykonawczych o zmianie decyzji o przyznanej pomocy przez dokonanie zmiany wysokości premii zalesieniowej jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy ww. ustawy. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Innymi słowy, minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

Wyprowadzenie wniosku, że § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. wydany został w zgodzie z upoważnieniem ustawowym prowadzi do uznania, że jest on przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a., o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne. A zatem, w art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Treść art. 163 k.p.a. wskazuje jedynie na to, że "obok siebie" obowiązują równolegle przepisy dotyczące dwóch grup trybów weryfikacji decyzji: regulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz tryby regulowane przepisami szczególnymi. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1156/93).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że w doktrynie zgłaszana jest wątpliwość, czy pojęcie "przepisy szczególne" użyte w art. 163 k.p.a. powinno obejmować również akty podustawowe, skoro w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych wyjątki od tej zasady może regulować tylko Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawa szczególna (art. 16 § 1 k.p.a.). Jednakże zdaniem Sądu, przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. są przepisy prawne rangi ustawowej oraz przepisy aktów prawnych wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. W konstytucyjnym systemie źródeł prawa polskiego przepisy prawne o mocy powszechnie obowiązującej, w tym w szczególności przepisy kształtujące prawa i obowiązki obywateli, mogą być stanowione w drodze ustaw oraz w drodze aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1991 r. sygn. akt II SA 369/91).

Przepis art. 163 k.p.a. nie został powołany przez organ w podstawach prawnych decyzji, gdyż nie jest samodzielną podstawą zmiany decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 371/91), niemniej miał on w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., s. 1, ze zm.), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odstępstwo od określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej ustawodawca przewidział wyłącznie w zakresie trybu określonego w art. 155 k.p.a.

W związku z powyższym, skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w oparciu pośrednio o treść art. 163 k.p.a., to nie mogła nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a., stanowiącego, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw.

Godzi się zauważyć, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. jest niewątpliwie odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i chociaż każda z tych zasad ma odmienny charakter i pełni inne funkcje, to pozostają one w ścisłym związku. O ile zasada ochrony praw nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw.

Skarżąca podniosła zarzut bezprawnego uszczuplania nabytego decyzjami ostatecznymi uprawnienia, polegającego na otrzymywaniu przez 15 lat premii zalesieniowej w konkretnej wysokości, a następnie zmniejszenia tych kwot. W istocie, stawka premii zalesieniowej została zmniejszona z 1.580 zł/ha na rok do 1.190 zł/ha na rok. W kontekście argumentów Skarżącej o ochronie praw nabytych nie można jednak pominąć, że § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. stanowi o dokonaniu zmiany wysokość premii zalesieniowej, wiążąc tą okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o 390 zł/ha na rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do jednolitej płatności obszarowej, której stawka wynosi 453,70 zł/ha, zgodnie z § 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 1619). Skarżącej przyznano tą płatność. W istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym przyznano wyższą kwotę niż ta, którą otrzymywała przed 2015 r. Jeśli zatem zmiany wprowadzone od 2015 r. są korzystniejsze finansowo dla rolnika, argumenty o uszczupleniu uprawnienia i pogwałceniu praw nabytych należy uznać za bezpodstawne.

Przepisy prawa krajowego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie stanowią bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej regulacji prawnych. Za sprawą aktywności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyinterpretowano jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. Oznacza to, że sprawujący w Polsce wymiar sprawiedliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując legalność działania Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowany jest do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "«tradycyjnych» norm prawa krajowego", jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa. W judykaturze, jak również w piśmiennictwie, powszechnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I FSK 1370/12, CBOSA; S. Biernat, Zasady pierwszeństwa prawa unijnego po traktacie z Lizbony, "Gdańskie Studia Prawnicze" 2011, t. XXV, s. 48; A. Wróbel, Sądy administracyjne jako sądy Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 477). Na uwagę zasługuje w tym względzie stanowisko Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zapoczątkowane wyrokiem z dnia 22 czerwca 1989 r. wydanym w sprawie 103/88 Fratelli Constanzo SpA v. Comune di Milano, w którym Trybunał zrównał obowiązki sądów i organów administracji państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego. Uznał on mianowicie, że na tych ostatnich w takim samym stopniu jak na organach wymiaru sprawiedliwości spoczywa obowiązek stosowania prawa wspólnotowego, a jednocześnie obowiązek powstrzymywania się od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (zob. szerzej: A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawej unijnym jako instrument zapewniania efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015; B. Wojeciechowski, M. Zirk-Sadowski, Znaczenie prawa europejskiego w kształtowaniu krajowego systemu podatkowego [w:] S. Bogucki, W. Stachurski, R. Wiatrowski, K. Winiarski, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Podatek od czynności cywilnoprawnych a VAT, Warszawa 2016, s. 25 i n.).

Obowiązek stosowania prawa unijnego przez wszystkie organy państw członkowskich wynika z uregulowanej w art. 4 ust 3 TUE zasady współpracy. Zgodnie z tą zasadą państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub z aktów instytucji Unii. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok TS w sprawie C-8/88 Niemcy p. Komisja, ECR 1990, s. I-2321, wyrok TS w sprawie 61/79 Denkavit, ECR 1980, s. 1205, wyrok TS w sprawie C-50/96 Deutsche Teleksom, ECR 2000, s. I-6743), do wszystkich władz państw członkowskich należy zapewnienie przestrzegania prawa unijnego w ramach ich kompetencji.

Jest kwestią bezsporną, że efektem zmiany przepisów unijnych w zakresie zasad dofinansowania działań związanych z zalesianiem gruntów rolnych była konieczność zmiany regulacji krajowych odnośnie modyfikacji stawki płatności do gruntów, do których od roku 2015 mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. Podkreślić ponownie należy, że do 2015 r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym.

Według Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe mogą być przyznane do takich gruntów zalesionych pod warunkiem, że państwo członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Konieczne stało się zatem dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Zmiana została zatwierdzona przez Komitet Monitorujący Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, uchwałą nr 100 z dnia 9 września 2014 r., a następnie przesłana do Komisji Europejskiej, która zatwierdziła zmianę w tym zakresie (pismo nr ZF/JW./Ivdz D (2014) 41816). Powyższe wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia zmieniającego z dnia 10 marca 2015 r. Wysokość premii zalesieniowej w niższej stawce, uzupełniona jednolitą płatnością obszarową, nadal jednak rekompensuje utracone średnie dochody związane z przeznaczeniem gruntów rolnych na leśne.

Podkreślić również należy, że nie tylko przepisy wspólnotowe, ale też powołane przepisy prawa krajowego stanowią w niniejszej sprawie podstawę zmiany decyzji ostatecznej. Normy te są wynikiem zmian przepisów wspólnotowych, które wprowadziły od 2015 r. możliwość przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych. Z powyższym wiązała się natomiast konieczność dostosowania przez prawodawcę krajowego stawek premii zalesieniowej w taki sposób, by nie doszło do nieuprawnionej, nadmiernej rekompensaty utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne.

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a kwestionowane przez Skarżącą rozporządzenie wydane zostało w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

Również argumenty dotyczące ochrony praw nabytych okazały się nieprzekonywujące wobec konkluzji, że zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla Skarżącej z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym poglądy wyrażone w orzeczeniach wydanych w podobnej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt. I SA/Ol 760/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt. II SA/Bd 864/16 oraz tutejszego Sądu w wyrokach z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt. VIII SA/Wa 720/16 i z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2208/16.

Zbliżone do Skarżącej stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 1047/16, ale tego stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.