Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 956/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 736/15 w sprawie ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 736/15, po rozpoznaniu skargi D. S. i T. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2007 r. [...] S.A. z siedzibą w Gdyni wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami Ku Słońcu, Kwiatową, Kruszwicką i Sandomierską w Szczecinie wraz z rozbiórką określonych obiektów oraz urządzeń zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym i przebudowie budynku.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta Szczecina ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta Szczecin ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało tę decyzję w mocy.

W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 403/09 oddalił skargę.

Po wydaniu tego wyroku 8 lutego 2011 r. nastąpiło przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2008 r. na [...]Spółka z o.o.

Od wymienionego wyżej wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, która została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 339/10, z powodu naruszenia przepisów procesowych, tzn. nieuwzględnienia w postępowaniu przez sąd wojewódzki następców prawnych jednego z uczestników postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowaniu, znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Niewątpliwie załącznik graficzny analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie nie spełnia tego kryterium normatywnego. Tym samym doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisu § 3 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji – również przepisu § 7 poprzez przedwczesne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy.

NSA wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11, oddalił skargi kasacyjne inwestora oraz organu odwoławczego.

Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku z dnia 31 grudnia 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania D. S. i T. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących kwestionowania prawidłowości ustalenia w decyzji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego zamierzenia budowlanego Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe jego ustalenie na zasadzie przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (podstawowy sposób wyznaczania tego parametru wskazany w § 7 ust. 1 rozporządzenia), gdyż przebiegają one uskokiem (od 9 m do 20,5 m). Obliczając średnią wartość tego wskaźnika dla całego obszaru jednocześnie zwrócono uwagę, że średnia wartość tego wskaźnika kształtuje się różnie w odrębnych obszarach urbanistycznych. I tak, dla obszaru zabudowy wielorodzinnej i usługowej bezpośrednio graniczącego z terenem inwestycji (oznaczony na mapie jako obszar F) wynosi ona 15,5 m; dla obszaru zabudowy wielorodzinnej z położonym najwyższym budynkiem wielorodzinnym (na mapie jako obszar E) wynosi 38 m; dla obszaru bliskiej zabudowy wielorodzinnej położonej przy ul. Kwiatowej i która wyznacza część pierzei ul. Ku Słońcu (oznaczona na mapie jako obszar N) wynosi 17 m, natomiast zabudowa wielorodzinna położona po przeciwnej stronie głównej ul. Ku Słońcu na północ od działek objętych wnioskiem (oznaczone na mapie jako obszary B i D) wynosi 12,8 i 14 m.

Z kolei dla obszarów zabudowy jednorodzinnej, jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności, zabudowy usługowej, zabudowy usługowo-mieszkalnej oraz dla budynków szkoły i kościoła wartości te są zdecydowanie mniejsze i wynoszą: 7 m, 5,3 m, 10,5 m, 7,1 m, 5,8 m, 7 m, 6,2 m, 7,3 m, 6,5 m, 8,5 m, 5,1 m, 6,1 m, 9,3 m, 8 m, 4,5 m. Zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym, również co do obszarów bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji (od strony wschodniej, zachodniej i południowej), dało podstawę do wyprowadzenie wniosku, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako obliczonej wartości średniej tego wskaźnika (10,1 m) dla projektowanego kompleksu zabudowy wielorodzinnej sytuowanej w pierzei ul. Ku Słońcu nie będzie prawidłowe. Bowiem budynki wielorodzinne znajdujące się na sąsiednich działkach i zlokalizowane w tej samej pierzei ul. Ku Słońcu tworzą bryły o znacznej kubaturze – górne krawędzie elewacji tych budynków to 16,5 m (VI kondygnacji, działka nr 5/15) oraz 16,4 m (V kondygnacji, działka nr 35/22), a strome dachy podwyższają zabudowę do 20,5 m oraz 21 m. Powyższe rozważania analizy urbanistycznej dały podstawę do wyprowadzenia wniosku, że dla projektowanej inwestycji zasadne jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w inny sposób niż według średniej wartości tego wskaźnika z obszaru analizowanego. Dodatkowo sporządzono sylwetę ul. Ku Słońcu, która ma obrazować istniejącą zabudowę oraz wkomponowane przyszłe budynki wielorodzinne. Ostatecznie ustalono, że dla wszystkich budynków na terenie inwestycyjnym wysokość elewacji frontowej ma wynosić nie mniej niż 15,5 m i nie więcej niż 16,5 m, a dla fragmentów zabudowy (VI kondygnacyjnej) nie więcej niż 19,5 m – przy płaskich przykryciach na tych budynkach. Przy czym ustalona wartość minimalna dotyczy elewacji zlokalizowanej na obowiązującej linii zabudowy, a szósta kondygnacja jest dopuszczona nad fragmentami budynków dla maksymalnie 30% powierzchni zabudowy każdego obiektu.

Ponownie analizując sposób wyznaczenia powyższego parametru, Kolegium stwierdziło, że jest on zgodny ze sposobem ustalania wskazanym w § 7 rozporządzenia. Bezsporne jest, iż nie jest możliwe wyznaczenie tej wysokości poprzez przedłużenie krawędzi elewacji na działkach sąsiednich, gdyż wysokości tych krawędzi są zasadniczo różne. Również zabudowa wielorodzinna o takich parametrach jak wskazane w decyzji (do 16,5 m wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i łącznej wysokości 19,5 m) występuje w obszarze analizowanym (dodatkowo przy tej samej drodze publicznej). Nie można zatem zaprzeczać, że te parametry znajdują potwierdzenie w sporządzonej analizie.

Kolegium zwróciło uwagę, że część z inwestycji objętej decyzją jest już zrealizowana, oddana do użytkowania i zasiedlona przez nowych mieszkańców. Budynki o takich parametrach są budynkami legalnymi i już same wpływają na kształt przestrzeni urbanistycznej.

Zagadnienie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy było przedmiotem oceny WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11, w którym to wyroku Sąd stwierdził naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, oraz również stwierdził naruszenie § 7 tego rozporządzenia poprzez przedwczesne wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11 skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA, stwierdził, że ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody zagospodarowania ternu, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jednocześnie NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji uznając, że organy administracji publicznej w sposób wadliwy określiły obszar analizowany i nakazując ponowne rozpoznanie sprawy i wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnego z przepisami rozporządzenia wykonawczego nie przesądził żadnych kwestii merytorycznych. W szczególności nie dokonał oceny tego czy organ prawidłowo wyznaczył górną krawędź elewacji frontowej nowej zabudowy.

Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, jak też organ pierwszej instancji, na podstawie art. 153 p.p.s.a. są związane oceną prawną wyrażoną w wyżej wskazanych wyrokach. Kolegium stwierdziło jednak, że ustalając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla wnioskowanych budynków organ pierwszej instancji nie orzekł wbrew przywołanemu powyżej stanowisku sądów. Respektując bowiem to stanowisko wyznaczył prawidłowy obszar analizowany, przeanalizował ten parametr w prawidłowo zakreślonym obszarze, w odniesieniu do wszystkich znajdujących się tam obiektów.

D. S. i T. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności:

– § 7 ust. 1 w wyniku bezpodstawnego zaaprobowania wadliwego wyznaczenia przez organ I instancji, jednakowej dla wszystkich budynków na terenie inwestycyjnym, górnej krawędzi elewacji frontowych na poziomie od 16,50 m do 19,50 m,

– § 7 ust. 3 w wyniku bezpodstawnego zaaprobowania arbitralnego odstąpienia organu I instancji od przyjęcia przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wielkości odpowiadającej średniej wysokości elewacji frontowych i kalenic w terenie analizowanym,

– § 7 ust. 4 w wyniku bezpodstawnego zaaprobowania określenia przez organ I instancji, przy wyznaczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - "innej wysokości", w sytuacji gdy dopuszczalność zastosowania takiego odstępstwa nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 153, 170 i 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wyniku naruszenia zasady związania organu administracji publicznej oceną prawną oraz materialną prawomocnością prejudycjalnego orzeczenia wydanego w tożsamej sprawie, a w szczególności:

– wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie II SA/Sz 363/14,

– wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Sz 419/11,

– wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie II OSK 2290/11.

SKO w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podkreślił, że z punktu widzenia merytorycznej istoty rozstrzygnięcia szczególne znaczenie mają niewątpliwie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 wraz z wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11. W wyrokach tych zakwestionowany został sposób wyznaczenia obszaru analizowanego według § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to polegało na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczając go do działek gruntu położonych przy ul. Sandomierskiej i Ku Słońcu w Szczecinie, nie uwzględniając w nim wszystkich działek gruntu, które powinny być wzięte pod uwagę, gdyby prawidłowo wyznaczono obszar analizowany wokół działki budowlanej podlegającej zainwestowaniu, która winna znaleźć się w centrum terenu analizowanego. Stanowisko to podzielił NSA, zwracając uwagę w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 2290/11, że błędem było ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych jedynie przy wskazanych w decyzjach drogach publicznych. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oparta na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z wymienionych wyroków wynikała jasna wskazówka dla organów administracji – prawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego w stosunku do nieruchomości mającej zostać zagospodarowaną. W przywołanych orzeczeniach nie przesądzono zagadnień merytorycznych, w szczególności trafności ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, według zasad określonych w § 7 ww. rozporządzenia. Było to bowiem przedwczesne.

W dniu 12 listopada 2014 r. został wydany przez WSA w Szczecinie wyrok w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Gdyni (poprzednia nazwa spółki – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy (sygn. akt II SA/Sz 363/14). W sprawie tej jednym z głównych powodów wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, było dostrzeżenie przez organ, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] identycznie określono rodzaj inwestycji jak w sprawie uchylonej przez Sąd decyzji tego organu z dnia [...] października 2008 r., nr [...], tj. jako budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parterów, z garażami podziemnymi, z parkingami nadziemnymi oraz elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami Ku Słońcu, Kwiatową, Kruszwicką i Sandomierską w Szczecinie, przy łącznej powierzchni sprzedaży w każdym obiekcie do 400 m2. Według organu, zmiany we wniosku spowodowały symboliczną zmianę wyłączenia z powierzchni zabudowy obszaru inwestycji. Nie ma przy tym wpływu na zakres i rodzaj nowej instancji o pow. zabudowy 12.654 m2 planowana wcześniej przebudowa poniemieckiej willi o pow. 150 m2, od której faktycznie inwestor odstąpił, bowiem jest objęta ochroną konserwatorską. Organ zauważył, że z wniosku inwestora i z wszelkich dokumentów, w tym także z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynika jednoznacznie, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest i było przedsięwzięcie obejmujące budowę śródmiejskiego zespołu mieszkaniowego "Ku Słońcu", położonego między ulicami Ku Słońcu, Kwiatową, Kruszwicką i Sandomierską w Szczecinie i to zamierzenie było przedmiotem uchylonej decyzji nr 635/08, jak jest również przedmiotem zaskarżonej decyzji. Konkludując Kolegium uznało, że z akt sprawy wynika, że w sprawie dotyczącej tej samej inwestycji prowadzone są dwa postępowania.

Oceniając prawidłowość wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2014 r., WSA w Szczecinie, oddalając skargę uznał stanowisko organu za prawidłowe. W uzasadnieniu wyroku (II SA/Sz 363/14) Sąd, analizując również sprawy zakończone wyrokami WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 419/11 oraz NSA, sygn. akt II OSK 2290/11, stwierdził, m.in., że ze względu na tożsamość planowanej zabudowy rozumianej jako tożsama ilość obiektów, ich funkcja, parametry i projektowane usytuowanie należy podzielić stanowisko Kolegium, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wydana wskutek rozparzenia wniosku z dnia 23 sierpnia 2011 r. dotyczy tej samej inwestycji, która była przedmiotem objętym decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2008 r., ustalającą warunki zabudowy. W tej zaś sytuacji, zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że w sprawie dotyczącej tej samej inwestycji prowadzone są dwa postępowania, co uzasadnia uchylenie przez Kolegium decyzji Prezydenta, w celu wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w jaki sposób zostało zakończone postępowanie po uchyleniu decyzji nr [...].

Przytoczenie powyższych wniosków sformułowanych w uzasadnieniu ww., prawomocnego wyroku z dnia [...] lutego 2014 r. (II SA/Sz 363/14), miało istotne znaczenie uzasadniające przyjęcie, że skoro Sąd uznał wówczas tożsamość przedmiotową sprawy rozpoznawanej z wniosku z dnia 31 grudnia 2007 r. jak i z wniosku z dnia 23 sierpnia 2011 r. (przy uwzględnieniu ich modyfikacji i drobnych, nieistotnych różnic), to obecnie rozpoznając sprawę nie można nie uwzględnić tegoż wyroku jak i innych wyrażonych w nim ocen prawnych, co wynika z art. 153 p.p.s.a. Tego ostatniego orzeczenia z dnia [...] lutego 2014 r. (II SA/Sz 363/14), jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji, nie wzięło pod uwagę SKO w Szczecinie, poprzestając jedynie na uznaniu, że wiążą go w sprawie wyłącznie wytyczne wyrażone we wcześniejszych wyrokach z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 oraz z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11.

W wyroku z dnia [...] lutego 2014 r. (II SA/Sz 363/14), Sąd zauważył również, że wbrew zarzutom skargi, stanowisko Kolegium co do oceny ustalonych w zaskarżonej decyzji warunków dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, jest zgodne z prawem. W zaskarżonej wówczas do Sądu decyzji Kolegium uznało natomiast, że do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych na terenie inwestycyjnym przyjęto budynki mieszkalne wielorodzinne sąsiadujące z terenem inwestycyjnym pośrednio lub bezpośrednio dostępne z ulicy Ku Słońcu, kształtujące pierzeję tego odcinka ulicy; nie przyjęto budynków jednorodzinnych i o innej funkcji nie mogących stanowić odniesienia do planowanej zabudowy. Wybiórczo zatem, co wynika z zestawienia w analizie urbanistycznej, przyjęto do analizy wysokości elewacji frontowych 9 działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, podczas gdy faktycznie obszarem analizowanym zostało objęte 900 działek sąsiednich o różnej zabudowie. Organ odwoławczy uznał takie ustalenie wysokości elewacji frontowych za sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto, Kolegium zauważyło, że planowana zabudowa dotyczy nie tylko zabudowy wzdłuż ulicy Ku Słońcu, ale także m.in. zabudowy dostępnej z ulicy Sandomierskiej. Od ulicy Sandomierskiej zaplanowano także wjazd na teren inwestycji, a zatem i od tej ulicy jest front działki, o jakim mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

Oddalając skargę WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku II SA/Sz 363/14 stwierdził, że dokonane przez organ I instancji w decyzji ustalenie wysokości elewacji frontowych zasadnie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rację Sąd przyznał Kolegium, wskazującemu, że ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości elewacji frontowych nowej zabudowy tylko w oparciu o zabudowę wielorodzinną pośrednio lub bezpośrednio dostępną z ul. Ku Słońcu, czyli w oparciu o analizę pewnej "podprzestrzeni" jest niedopuszczalne. Następnie Sąd dodał, że "Nie istnieje prawne uzasadnienie do ograniczenia, przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi nowej zabudowy, analizy istniejącej zabudowy do jednego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym sąsiadują ze sobą co najmniej dwa różne układy urbanistyczne, tak jak występuje to w niniejszej sprawie".

Przesądzając w sprawie kwestię, że "nie istnieje prawne uzasadnienie do ograniczenia analizy istniejącej zabudowy od jednego obszaru tworzącego urbanistyczną całość", przyjąć trzeba, że Sąd stwierdzenie to oparł na wszechstronnej i całościowej analizie zarówno stanu faktycznego sprawy jak i stanu prawnego, kształtowanego m.in. przez treści § 7 ust. od 1 do 4 włącznie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenianej wówczas decyzji organu I instancji i dołączonej doń analizie objęto obszarowo 900 działek o różnej zabudowie, ale w istocie, dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej uwzględniono faktycznie tylko tą ich część, która znajdowała się w układzie urbanistycznym tożsamym pod tym względem z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, a z którym nie koresponduje zabudowa jednorodzinna od strony ul. Sandomierskiej. Jak podkreślił to Sąd, w obszarze analizowanym istnieje nie jeden ale dwa obszary urbanistyczne, które należało wziąć pod uwagę.

Poczynienie powyższych uwag celowym czyni skonfrontowanie ich z zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2014 r., nr 179/14. Tą ostatnią organ ustalił warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. Ku Słońcu w Szczecinie – dz. nr 81/1, 81/2, 81/3, 81/4, 81/5. 81/6, 81/7, 81/8, 81/9, 81/10, 81/11, 81/12, 81/13, 81/14 obręb 2097, dla inwestycji polegającej na budowie pięciu obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami Ku Słońcu, Kwiatową, Kruszwicką i Sandomierską w Szczecinie wraz z rozbiórką obiektów przemysłowych, magazynów oraz urządzeń technicznych związanych z dawną produkcją zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym oraz przebudowie budynku na działce nr 81/4 z przeznaczeniem na funkcję usługową z dopuszczeniem mieszkań. łączna powierzchnia sprzedaży w każdym obiekcie – do 400 m2. Określając parametry planowanej inwestycji organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej minimalną na 15,5 m, maksymalną na 16,5 m (19,5 m dla fragmentów zabudowy o wysokości 6 kondygnacji). Ustalona wartość minimalna dotyczyć miałaby elewacji lokalizowanych na obowiązującej linii zabudowy. Organy powołały się w tym zakresie na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazały, że zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym dało podstawę do wyprowadzenia wniosku, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako obliczonej wartości średniej tego wskaźnika (10,1 m) dla projektowanego kompleksu zabudowy wielorodzinnej sytuowanej w pierzei ul. Ku Słońcu nie będzie prawidłowe, bowiem budynki wielorodzinne znajdujące się na sąsiednich działkach i zlokalizowane w tej samej pierzei ul. Ku Słońcu tworzą bryły o znacznej kubaturze – górne krawędzie elewacji tych budynków to 16,5 m oraz 16,4 m, a strome dachy podwyższają zabudowę do 20,5 m oraz 21 m. Dlatego zasadne było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w inny sposób niż według średniej wartości tego wskaźnika z obszaru analizowanego. Kolegium stwierdziło, że analizując sposób wyznaczenia powyższego parametru, jest on zgodny ze sposobem ustalania wskazanym w § 7 rozporządzenia. Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie tej wysokości poprzez przedłużenie krawędzi elewacji na działkach sąsiednich, gdyż wysokości tych krawędzi są zasadniczo różne. Również zabudowa wielorodzinna o takich parametrach jak wskazane w decyzji (do 16,5 m wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej i łącznej wysokości 19,5 m) występuje w obszarze analizowanym, dodatkowo przy tej samej drodze publicznej. Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, że część z inwestycji objętej niniejszą decyzją jest już zrealizowana, oddana do użytkowania i zasiedlona przez nowych mieszkańców. Budynki o takich parametrach są budynkami legalnymi i już same wpływają na kształt przestrzeni.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca tak ustalone warunki zabudowy, jest tożsama z tą, którą Prezydent Miasta Szczecin określił warunki zabudowy w dniu [...] listopada 2013 r., nr [...], a która to została już poddana krytycznej ocenie SKO w Szczecinie jak i Sądu w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. (II SA/Sz 363/14). Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. inwestycję opisano tożsamo, zaś przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano na wysokość nie większą niż 16,5 m (19,5 m dla fragmentów zabudowy o wysokości 6 kondygnacji). Również wówczas organ, powołując się na możliwość skorzystania z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że dla zabudowy objętej wnioskiem wyznaczona być powinna zróżnicowana wysokość, tak aby z jednej strony odpowiadała sąsiedniej zabudowie jednorodzinnej, a z drugiej strony występującym w sąsiedztwie budynkom wielorodzinnym. Ponadto, ustalenia w tym zakresie są identyczne jak te, które znalazły się w decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] października 2008 r., w której ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 16,5 m do 19,5 m.

Analizując poczynione spostrzeżenia, trudno oprzeć się wrażeniu, że w szczególności organ I instancji, konsekwentnie poprzestał na pierwotnie przyjętym w 2008 r. założeniu ustalenia dokładnie takiej a nie innej wysokości górnej elewacji frontowej, wpisującej się w oczekiwania inwestora, który zrealizował już przedmiotowe przedsięwzięcie. Zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co prawda na marginesie, informacja Kolegium, o tym, że budynki te zostały już zasiedlone i jako legalnie wybudowane same wpływają na kształt przestrzeni, jawi się jako związanie organu przez inwestora faktami dokonanymi. Tymczasem, już w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. (II SA/Sz 363/14), Sąd zwrócił uwagę, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rodzaju inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast organ nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi obiektów budowlanych takimi jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, które mogą być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora po uzyskaniu jego akceptacji.

Zdaniem Sądu, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie uwzględniono w sposób należyty kwestii związanych ze sposobem ustalenia wysokości górnej wysokości elewacji frontowej i zastosowania § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. na co wskazywał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., który tożsame parametry i argumentację ocenił jako nieznajdującą prawnego uzasadnienia w ww. przepisie, negując możliwość odwołania się do ustalenia spornych parametrów w uwzględnieniu jedynie tej części z obszaru analizowanego, która była zbieżna z jednym z co najmniej dwóch różnych układów urbanistycznych, a więc bez faktycznego uwzględniania zabudowy jednorodzinnej, z którą również sąsiadować miała, zgodnie z decyzją, opisana we wniosku inwestycja.

Mając na uwadze zapadłe już w niej orzeczenia, w tym orzeczenie WSA w Szczecinie z dnia 12 listopada 2014 r. i wyrażoną w nim ocenę prawną decyzji Prezydenta Miasta Szczecin, w istocie tożsamej z decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Sąd podzielił pogląd prawny wyrażony w przywołanym wyroku. Pomimo, że wyrok ten nie został wydany w ramach postępowania wywołanego tym samym wnioskiem, jednakże z uwagi na występującą - prawomocnie przesądzoną już tożsamość przedmiotu sprawy rozpatrywanej i sprawy zakończonej wyrokiem sygn. akt II SA/Sz 363/14, nie można było pominąć i nie uwzględnić oceny prawnej i wytycznych Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 363/14.

Z tych względów Sąd uchylił, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

[...]sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) § 7 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprzyjęciu, że zakres pojęcia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i przedłużenia istniejących na działkach sąsiednich krawędzi elewacji frontowych należy odnieść jedynie do elewacji znajdujących się na działkach przylegających do drogi (ul. Ku Słońcu), z której odbywa się główny wjazd;

2) § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie przez sąd, że organ I instancji nie uwzględnił w sposób należyty kwestii związanych ze sposobem ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż ustalił ją jedynie w oparciu o jeden z dwóch różnych układów urbanistycznych znajdujących się w obszarze analizowanym, podczas gdy § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza możliwość wyznaczenia w inny sposób niż określone w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli inny sposób jej wyznaczenia znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że wyrok oraz wyrażone w uzasadnieniu oceny prawne w sprawie, sygn. akt II SA/Sz 363/14, wiążą sąd I instancji w sprawie, sygn. akt II SA/Sz 736/15, co skutkowało brakiem możliwości odstąpienia przez sąd od oceny prawnej zawartej w wyroku wydanym w innej sprawie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i bezpodstawne uznanie przez sąd I instancji, że przedmiotowa sprawa jest tożsama ze sprawą wszczętą na wniosek z 23 sierpnia 2011 r., pomimo że sprawy te nie są tożsame przedmiotowo, gdyż różny jest teren objęty zakresem inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 153 p.p.s.a., który okazał się skuteczny. Mianowicie błędne było wnioskowanie co do związania organu odwoławczego oraz Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z 12 listopada 2014 r. II SA/Sz 363/14. Wymieniony wyrok mając walor prawomocności korzysta z powagi rzeczy osądzonej na podstawie art. 170 p.p.s.a., ale nie wywołał skutków w przedmiotowym postępowaniu według reguł wynikających z art. 153 p.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wyrok WSA II SA/Sz 363/14 dotyczył decyzji zapadłych wskutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 23 sierpnia 2011 r., podczas gdy w niniejszej sprawie kontrolowane decyzje podjęte zostały w równoległe toczącym się postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 31 grudnia 2007 r.

Okoliczność prowadzenia dwóch postępowań w przedmiocie tej samej inwestycji stała się głównym powodem rozstrzygnięć SKO i WSA, skutkujących koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, któremu nakazano wyjaśnienie sposobu zakończenia postępowania wcześniej wszczętego. W rezultacie związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Sz 363/14 dotyczyło tylko tej sprawy, w której właściwe organy rozpatrywały późniejszy wniosek inwestora z dnia 23 sierpnia 2011 r. Konsekwentnie tylko tego wniosku mogła też dotyczyć ocena Sądu Wojewódzkiego wyrażona w zakresie ustalenia wysokości elewacji frontowych budynków zaplanowanych do realizacji. Dlatego niezasadnie Sąd Wojewódzki zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że nie uwzględnił wyroku WSA II SA/Sz 363/14 przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. i poprzestał jedynie na uznaniu, że wiążą go w sprawie wyłącznie wytyczne wyrażone w wyroku WSA II SA/Sz 419/11 i wyroku NSA II OSK 2290/11. Tymczasem w niniejszej sprawie wyłącznie te dwa wymienione wyroki wyznaczały na mocy art. 153 p.p.s.a. kierunek rozstrzygania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia budowlanego określonego wnioskiem z dnia 31 grudnia 2007 r. Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego było w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy po uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] lutego 2009 r. i decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z [...] października 2008 r., przeprowadzono postępowanie zgodnie ze wskazaniami uczynionymi przez WSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. i NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r. Przypomnieć należy, że według stanowiska NSA wyrażonego w wyroku II OSK 2290/11, Sąd pierwszej instancji nakazał ponowne rozpoznanie sprawy z powodu wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, jednak nie przesądził żadnych kwestii merytorycznych, a w szczególności nie dokonał oceny tego, czy prawidłowo wyznaczona została górna krawędź elewacji frontowej dla nowej zabudowy.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki powinien zweryfikować prawidłowość przeprowadzonej na nowo analizy urbanistycznej oraz ustalonych warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Mimo wskazanej w wyroku II SA/Sz 363/14 tożsamości inwestycji objętych wnioskami z dnia 23 sierpnia 2011 r. i dnia 31 grudnia 2007 r., nie można było oceny prawnej z wymienionego wyroku WSA przenosić automatycznie na grunt niniejszej sprawy, rozpatrywanej odrębnie i ukierunkowanej wiążącymi wytycznymi przez wcześniejszy wyrok II SA/Sz 419/11. Zaznaczyć należy, że organy obu instancji w niniejszej sprawie orzekały w innymi stanie faktycznym, co miało związek głównie z tym, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokonano nowej analizy urbanistycznej.

To właśnie analiza urbanistyczno-architektoniczna ma podstawowe znaczenie w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym w celu ustalenia okoliczności istotnych dla oceny spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), zwłaszcza ustanowionej w pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa.

Zawarte w analizie ustalenia faktyczne powinny organowi orzekającemu dostarczyć informacji niezbędnych do oceny, czy planowane obiekty budowlane w zakresie funkcji, parametrów i cech mogą być dostosowane do zabudowy dotychczasowej, zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W niniejszej sprawie w decyzji ustalającej warunki zabudowy i jej załącznikach zawarte zostały szczegółowe wyniki w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Ponadto organy obu instancji przedstawiły obszerną argumentację wykazującą zasadność poszczególnych uwarunkowań ustalonych dla planowanej inwestycji.

Sąd Wojewódzki jednak nie odniósł się konkretnie do analizy prawnej wyrażonej w kontrolowanych decyzjach, lecz zanegował podjęte rozstrzygnięcia, poprzestając zasadniczo na ich konfrontacji z wyrokiem Sądu Wojewódzkiego z dnia 12 listopada 2014 r. II SA/Sz 363/14. Oczywiście przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wskazane było uwzględnienie stanowiska wyrażonego w wymienionym wyroku, co nie oznacza, że Sąd Wojewódzki zwolniony był od samodzielnej oceny stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą wydanych w sprawie decyzji.

Przyjęcie przez Sąd Wojewódzki niewłaściwej koncepcji co do mocy wiążącej wyroku II SA/Sz 363/14 skutkowało nieprawidłową kontrolą decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, co warunkowało uchylenie zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od powyższego częściowo zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie nie uwzględniono w sposób należyty kwestii związanych ze sposobem ustalenia wysokości górnej wysokości elewacji frontowej i zastosowania § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, "na co wskazywał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., który tożsame parametry i argumentację ocenił jako nieznajdującą prawnego uzasadnienia w ww. przepisie, negując możliwość odwołania się do ustalenia spornych parametrów w uwzględnieniu jedynie tej części z obszaru analizowanego, która była zbieżna z jednym z co najmniej dwóch różnych układów urbanistycznych, a więc bez faktycznego uwzględnienia zabudowy jednorodzinnej, z którą również sąsiadować miała, zgodnie z decyzją, opisana we wniosku inwestycja".

Z wywodu prawnego Sądu Wojewódzkiego wynika jednocześnie, że podzielił on pogląd zaprezentowany w wyroku II SA/Sz 363/14, zgodnie z którym: "Nie istnieje prawne uzasadnienie do ograniczania przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi nowej zabudowy, analizy istniejącej zabudowy do jednego obszaru tworzącego urbanistyczną całość w sytuacji gdy w obszarze analizowanym sąsiadują ze sobą co najmniej dwa różne układy urbanistyczne, tak jak występuje to w niniejszej sprawie".

Wobec powyższego stwierdzenia należy zwrócić uwagę, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. przeprowadza się na całym terenie wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zastrzec jednocześnie trzeba, że analiza ładu przestrzennego nie polega wyłącznie na wyliczeniu danych arytmetycznych dla parametrów architektonicznych i urbanistycznych istniejącej zabudowy na wyznaczonym obszarze, gdyż przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury przewidują możliwość odstąpienia od średnich wielkości i wskaźników przy wyznaczaniu cech nowej zabudowy.

Badając zatem warunki planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym także, które wskazują na istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. W przypadku wystąpienia różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu.

Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że wydzielane są osiedla domów jednorodzinnych, wielorodzinnych lub tereny przeznaczone pod działalność handlową czy usługową. Każdorazowo niezbędne jest jednak wykazanie, że przyjęte rozwiązania w decyzji o warunkach zabudowy zapewnią dostosowanie planowanej inwestycji do charakterystycznych cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy sąsiedniej występującej na określonym terenie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na wyznaczonym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego.

Nie można więc w konkretnych przypadkach wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dodać również trzeba, że w przypadkach zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, organ przy ustalaniu warunków nowej zabudowy – kierując się wymaganiami ładu przestrzennego – dostosowuje ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Trudno bowiem wymagać aby przy określaniu gabarytów planowanych obiektów wielorodzinnych organ kierował się np. średnią wysokością budynków jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym. Wymogi zasady dobrego sąsiedztwa nie oznaczają bezwzględnego obowiązku dostosowywania planowanej zabudowy do formy architektonicznej istniejącej zabudowy sąsiedniej, pod warunkiem, że analiza przeprowadzona na wyznaczonym obszarze uzasadnia przyczyny zastosowania konkretnych rozwiązań dla planowanej zabudowy.

Właściwa wykładnia przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11, 21 czerwca 2011 r. II OSK 1095/10, 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11, 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12, 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15).

W niniejszej sprawie problematyczna okazała się kwestia określenia w decyzji wysokości górnej elewacji frontowej. Przepis § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury reguluje szczegółowo w jakich przypadkach parametr ten wyznacza się odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bądź przy zastosowaniu średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Ponadto dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy.

Z akt sprawy wynika, że w analizie i decyzjach zawarto dokładne ustalenia i obszerną argumentację wykazująca zasadność przyjęcia dla planowanej zabudowy rozwiązania przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dodatkowo wysokość wybranych budynków uwidoczniona została w sporządzonym rysunku sylwety ul. Ku Słońcu, obejmującej istniejącą zabudowę oraz wkomponowane przyszłe budynki wielorodzinne. Rzeczą Sądu było dokładne zweryfikowanie danych zawartych w analizie i wniosków wyprowadzonych przez organy obu instancji. Niewątpliwe znaczna różnorodność zabudowy w obszarze analizowanym i najbliższym otoczeniu terenu inwestycji uzasadniała odniesienie się do parametrów zabudowy wielorodzinnej usytuowanej w pierzei ul. Ku Słońcu.

Podkreślić jednak trzeba, że takie rozwiązanie zasadniczo mogło mieć zastosowanie do budynków położonych wzdłuż ul. Ku Słońcu, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Natomiast do odrębnego rozważenia pozostaje prawidłowość ustalenia gabarytów, w tym wysokości budynków położonych w głębie terenu przewidzianego pod realizację inwestycji, a konkretnie tych które sąsiadują z zabudową jednorodzinną.

Jako nieskuteczny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 7 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, skoro ustalenie wysokości planowanej zabudowy w przedmiotowej sprawie dokonane zostało na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Z przyczyn podanych wyżej ponownej analizy materiału dowodowego i oceny przez Sąd Wojewódzki wymaga kwestia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji od ul. Sandomierskiej oraz rozlokowania planowanych budynków względem sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej w kontekście określenia frontu działki budowlanej (por. wyrok NSA z 27 października 2016 r. II OSK 2500/15).

Należy bowiem przyjąć, że jeżeli przedsięwzięcie inwestycyjne przewiduje realizację kilku budynków o charakterze wielorodzinnym usytuowanych w sąsiedztwie różnorodnej zabudowy i przy różnych ulicach, to analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna te wszystkie uwarunkowania przedstawić, tak aby można było zweryfikować prawidłowość przyjętych w decyzji ustaleń co do parametrów urbanistyczno-architektonicznych nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie szczególnie wnikliwej oceny wymagało to, czy określona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych planowanych budynków wielorodzinnych odpowiada wymogom ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, która ma gwarantować na danym terenie zachowanie wymagań ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest ponadto zwrócenie uwagi na to, że ustalone w decyzji warunki zabudowy muszą uwzględniać również inne dobra i wartości wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., co wymaga ustalenia uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie w zakresie ochrony prawa własności przysługującego ich właścicielom (użytkownikom wieczystym).

Oczywiście jednocześnie zaznaczyć należy, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określane są tylko w zakresie przewidzianym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast na dalszym etapie inwestycyjnym problematyka ta jest konkretyzowana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Wskazane powyżej aspekty prawne Sąd Wojewódzki uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a.