Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 405/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
article: art. 138 & 2 art. 145 & 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Anita Wielopolska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. P. i P. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania podjęcia niezbędnych działań naprawczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących A. P. i P. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].11.2016 r. nr: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].07.2016 r., nr: [...] (zwanego dalej RDOŚ), którą nakazano "podjęcie niezbędnych działań naprawczych dla inwestycji obejmującej budowę parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 w konstrukcji drewnianej na działce o nr. ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] ", położonej w centralnopołudniowej części obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] ([...]), stanowiącego jednocześnie obszar mający znaczenie dla Wspólnoty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 9 czerwca 2014 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o ustalenie, czy realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce o nr. ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], nie stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz o rozważenie, czy w przedmiotowym przypadku nie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania w trybie art. 37 tejże ustawy.

W sprawie tej uprzednio rozstrzygały już Organy obu instancji. W uprzednio prowadzonym postępowaniu RDOŚ zobowiązał inwestora do podjęcia niezbędnych działań naprawczych, a GIOŚ podobnie jak obecnie, rozstrzygnął kasacyjnie. W uzasadnieniu swego uprzedniego rozstrzygnięcia GIOŚ podał, że Organ I. instancji, mimo dokonania wystarczających ustaleń faktycznych odnośnie charakteru i funkcji spornego obiektu budowlanego, nie rozpatrzył kluczowej kwestii, tj. tego czy w przedmiotowym przypadku wystąpiły kumulatywnie dwie przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody: 1 - podjęcie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowanego obszaru Natura 2000 oraz 2 - podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a cyt. ustawy.

W konsekwencji Organ II. instancji uznał wówczas, że postępowanie Organu I. instancji zakończone spornym rozstrzygnięciem, zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co rzutowało na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stanowiło tym samym naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W kolejnym postępowaniu prowadzonym w tej sprawie RDOŚ nałożył obowiązek:

1) przywrócenia formy techniczno-konstrukcyjnej istniejącego na działce nr ew. [...] obiektu budowlanego do stanu zgodnego z opisem technicznym do projektu architektoniczno- budowlanego budynku gospodarczego określonym w złożonym do Starosty [...] w dniu [...] -10-2013 r. Zgłoszeniu (nr [...]) budowy, wykonania robót budowlanych dla ww. budynku gospodarczego (budynek wykonany został w części (...) niezgodnie z opisem technicznym stanowiącym załącznik do zgłoszenia przyjętego przez Starostę [...]),

2) zakończenia wykonania działań naprawczych, o których mowa w pkt 1) do dnia 31 lipca 2017 r.,

3) użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego zgodnie z jego przeznaczeniem funkcjonalnym określonym w opisie technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego budynku gospodarczego przedstawionym w złożonym do Starosty [...] w dniu [...].10.2013 r. zgłoszeniu (...),

4) przedłożenia do Dyrekcji w terminie do 30 dnia od wykonania działań naprawczych ujętych w pkt 1), sprawozdania z wykonania tych działań (...), wraz z dokumentacją fotograficzną obrazującą bryłę zewnętrzną przedmiotowego budynku gospodarczego oraz pomieszczenia wewnątrz tego budynku a także przedstawiające sposób użytkowania pozostałej części działki o nr. ew. [...] w m. [...], gmina [...] ".

Rozpatrując sprawę ponownie, na skutek złożonego odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].07.2016 r., GIOŚ po raz kolejny uchylił decyzję I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez RDOŚ. Stwierdził, że sprawa raz jeszcze rozpatrzona została przez Organ I. instancji w sposób niewystarczający. Podał, że obecna decyzja I. instancji wydana została przede wszystkim z pominięciem wskazań zawartych w uprzedniej decyzji kasacyjnej GIOŚ.

Jako podstawy podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego GIOŚ wskazał, że:

- Organ I. instancji nie stwierdził jednoznacznie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody lub decyzji, o której mowa w art. 35a tej ustawy. Było to przyczyną słusznych wątpliwości Skarżących, którzy w odwołaniu podnieśli, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami (jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu oraz została autoryzowana przez Starostę [...], który nie wniósł sprzeciwu w stosunku do złożonego przez nich zgłoszenia);

- prześledzenie toku rozumowania RDOŚ utrudnia chaotyczne i niespójne uzasadnienie jego decyzji, niebędące zbiorem logicznych przesłanek, z których wynikałyby konkretne konkluzje uzasadniające to rozstrzygnięcie, w dodatku nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym;

- główną funkcją przedmiotowego budynku jest funkcja związana z przebywaniem człowieka w celach wypoczynkowych, rekreacyjnych, zatem ów obiekt należy uznać za budynek rekreacji indywidualnej, który (ze względu na przewidziane w opisie technicznym docieplenie ścian oraz stropu, jak również ewentualne ogrzewanie) jest przystosowany do użytkowania całorocznego (świadczą o tym łazienka o standardowym wyposażeniu i wykończeniu, w tym muszla klozetowa, kabina prysznicowa, umywalka, płytki ceramiczne na ścianie i podłodze, która została określona podczas oględzin terenu przez Inwestorów mianem "pomieszczenia sanitarnego", przestronne, dwuskrzydłowe drzwi tarasowe, liczba i rodzaj otworów okiennych, słup kominowy z kanałami wentylacyjnymi oraz według opisu technicznego - kanałem dymowym). Przemawia za tym również sposób wykonania obiektu, m.in. rodzaj zastosowanych materiałów oraz sposób wykończenia wewnętrznego i zewnętrznego, w tym elementy ozdobne budynku;

- inwestorzy wystąpili o pozwolenie na budowę biologicznej oczyszczalni ścieków, a na przedmiotowej działce znajduje się studnia głębinowa (umożliwiająca zaopatrzenie obiektu w wodę). Zagospodarowanie analizowanego terenu jest zaś typowe dla działki rekreacyjnej: teren jest ogrodzony (częściowo płotem drewnianym, częściowo siatką, ogrodzenie posiada bramę i furtkę), porośnięty wykoszoną nisko trawą;

- z "zapisku urzędowego" z dnia 12 kwietnia 2016 r. wynika, że Inwestor – P. P., "złożył do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie robót budowlanych na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję rekreacyjną", co świadczyłoby o rekreacyjnym użytkowaniu tego budynku oraz że "Starosta [...] (...) złożył sprzeciw wobec ww. zgłoszenia". RDOŚ zaniechał potwierdzenia tych informacji w toku postępowania wyjaśniającego (np. przez wystąpienie o to do Starosty [...] lub Wojewody [...]), choć obowiązek ten na nim ciążył;

- określone w spornej decyzji działania naprawcze są tożsame z działaniami zapobiegawczymi, których wykonanie Organ I. instancji nakazał w decyzji z dnia [...].10.2015 r., nr [...], a które Organ odwoławczy uznał za nietrafne, bowiem ich realizacja przez Stronę skarżącą nie zmieniłaby w żaden sposób stanu faktycznego w zakresie przedmiotowej inwestycji i stopnia jej wpływu na obszar Natura 2000 [...];

- charakter działań naprawczych określonych w spornej decyzji, nie tylko stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania (poprzedzającego wydanie obecnej decyzji I. instancji), ale również stanowi wyłom w obranej przez Organ I. instancji strategii zarządzania obszarem Natura 2000 [...] w tym rejonie, mającej odzwierciedlenie w dotychczasowej linii orzeczniczej tego Organu;

- budzi wątpliwości postępowanie wyjaśniające dotyczące wpływu spornego obiektu budowlanego na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...], bo w pierwszej swej decyzji RDOŚ wskazał, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie łąkowym, stanowiącym chronione w ramach OZW siedlisko przyrodnicze, a w obecnej swej decyzji podał, że w granicach przedmiotowej działki brak jest występowania siedlisk przyrodniczych, chronionych w ramach OZW [...]. Dwie kolejne decyzje I. instancji opisują więc różne stany faktyczne, w odniesieniu do występowania w granicach spornej działki chronionego siedliska łąkowego. Brak też informacji, czy w wyniku realizacji spornej inwestycji doszło do zniszczenia tego siedliska;

- Organ I. instancji dopuścił jako dowód w sprawie oględziny terenu, przeprowadzone w dniu 8 czerwca 2016 r., w ramach prac nad sporządzaniem projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] oraz opinie biegłych i nie poinformował Stron postępowania o dodatkowych dowodach, możliwości zapoznania się z nimi oraz o prawie wypowiedzenia się na ich temat, co stanowi naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. Organ I. instancji, dopuszczając te opinie jako dowód w sprawie i traktując je jako główny dowód w sprawie, nie ocenił też ich pod kątem wartości dowodowej, a jedynie zacytował (niemal w całości), w uzasadnieniu swej obecnej decyzji;

- RDOŚ przeanalizował więc pobieżnie treść uzyskanych w toku postępowania opinii biegłych i w szczególności nie odniósł się do treści opinii dr W. Ś. z dnia [...] kwietnia 2016 r. (dotyczącej dużych ssaków drapieżnych), w której wskazano: "...należy uznać, że przedmiotowa inwestycja nie przyczyni się istotnie do już i tak pogorszonego stanu siedlisk w/w gatunków w tym konkretnym rejonie obszaru [...]".

W konkluzji GDOŚ stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] winien wziąć pod uwagę m.in. rzeczywisty charakter spornego przedsięwzięcia, fakt przekształcenia terenu całej działki o nr. ew. [...] oraz dotychczasowy sposób oceny tego typu inwestycji planowanych do realizacji w tej części obszaru Natura 2000 [...], a w przypadku stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie – winien nakazać podjęcie adekwatnych działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, Organ I. instancji winien więc – zdaniem GIOŚ - w pierwszej kolejności zwrócić się do Starosty [...] o potwierdzenie informacji odnośnie złożenia przez Inwestora wniosku o zmianę użytkowania spornego budynku przez inwestora oraz ustalić stan faktyczny co do występowania chronionego siedliska łąkowego na działce o nr. ew. [...], w okresie poprzedzającym budowę spornego budynku, jak również po realizacji tej inwestycji.

Wszelkie ustalenia dokonane na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy powinny zostać poczynione zgodnie z zasadami zawartymi w k.p.a., a zgromadzone dowody muszą potwierdzać słuszność wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto wszystkie dowody winny zostać ocenione z zachowaniem zasady wynikającej z art. 80 k.p.a., zaś ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

We wniesionej skardze pełnomocnik Skarżących – A. P. i P. P. zarzucił:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Organu I. instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej, a postępowanie dowodowe wymagało tylko uzupełnienia, dając podstawy do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy; 2. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy podczas, gdy Organ II. instancji dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym mu wydanie decyzji merytorycznej; 3. naruszenie artykułów: 7, 77 § 1,107 § 3 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z ustawowymi wymogami; 4. naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i uchylenie się przez Organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozpatrzenie decyzji zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do zakończenia postępowania administracyjnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pełnomocnik wystąpił też o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Ponadto zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, w postaci odpis pisma Skarżących z dnia 28.11.2016 r. w sprawie cofnięcia wniosku i odwołania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obręb [...] na budynek rekreacji indywidualnej z dowodem nadania przesyłki listem poleconym. W uzasadnieniu pełnomocnik podał, że została przez Organ nadużyta instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wbrew zarzutowi II. instancji, mimo braku zawiadomienia, podczas przeprowadzonych oględzin obecny był Skarżący P. P., co potwierdza jego podpis na protokole z oględzin. Skarżący posiadał informację ze strony internetowej Gminy [...], że tego dnia będą prowadzone prace przez firmę [...] sp. z o.o. na zlecenie RDOŚ w [...]. Prace te zostały prowadzone w celu sporządzenia Planu Ochrony obszaru Natura 2000 [...] i w konsekwencji ujednolicenia zasad wydawania decyzji administracyjnych związanych z przedsięwzięciami budowlanymi na terenie obszaru Natura 2000. Obecność Skarżącego podczas tych oględzin oraz fakt uczestniczenia Skarżących od początku w tym postępowaniu, nie stanowił przesłanki do kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niezawiadomienie ich o oględzinach nie spowodowało dla nich ujemnych skutków procesowych, zwłaszcza, że z oględzin tych wynikają dla nich korzystne wnioski - brak siedlisk chronionych na całym obszarze ich działki.

Przed wydaniem decyzji przez Organ I. instancji, Skarżący skorzystali z prawa wglądu w akta sprawy i sporządzili z nich fotokopie, mając zwłaszcza na uwadze opinie biegłych. Ta okoliczność, jak i fakt obecności Skarżącego na oględzinach w dniu 8.06.2016 r., dawała GIOŚ możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Organ mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie Organowi I. instancji. Skarżący podnieśli, że w sprawie był już zebrany materiał dowodowy w postaci trzykrotnie przeprowadzonych oględzin, zostały sporządzone opinie przez 3 biegłych o różnych specjalnościach, zebrane były też dowody z dokumentów (akt notarialny, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mapa, projekt Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 [...]). Organ II. instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego uzupełniającego, nie rozstrzygnął sprawy co do istoty i po raz kolejny ograniczył się do rozstrzygnięcia kasacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał z jakich przyczyn nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, tylko wskazał na błędy w postępowaniu prowadzonym przez Organ I instancji. W związku z tym w skardze zarzucono, że GIOŚ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślili, że ich budynek wzniesiony na przedmiotowej działce jest i będzie wykorzystywany w celach gospodarczych, do prowadzenia pasieki dla własnych potrzeb. Nie może natomiast być wykorzystywany do celów rekreacji indywidualnej, bo nie posiada: instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i ogrzewania. Nadto zaznaczyli, że na terenie ich działki i działkach sąsiednich nie występowały i nie występują siedliska przyrodnicze chronione, o czym świadczą dane o charakterze inwentaryzacji przyrodniczej, zebrane w związku z pracami nad Planem Ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Podobnie, opinie biegłych wskazują, że sporna inwestycja nie przyczyni się istotnie do i tak pogorszonego stanu siedlisk chronionych obszaru Natura 2000 w rejonie [...], który jest wyłączony z potencjalnej bazy żerowej chronionych gatunków zwierząt, m.in. ptaków szponiastych, ssaków (niedźwiedź, wilk), ponieważ lokalizacja przedmiotowego budynku znajduje się w linii zabudowy mieszkaniowej przy drodze gminnej. Wyjaśnili, że podczas prac w pasiece, koniecznym jest korzystanie z pomieszczenia sanitarnego, toalety, która na dzień dzisiejszy nie jest wykorzystywana, ponieważ budynek gospodarczy nie posiada kanalizacji sanitarnej, a przydomowa oczyszczalnia ścieków nie została zrealizowana wobec sprzeciwu Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił nadto, że podstawą do wydania decyzji kasacyjnej były liczne uchybienia popełnione przez Organ I. instancji w ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz wadliwy charakter i zakres nałożonych działań zapobiegawczych. Ponowna decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. GIOŚ przekazując sprawę, zobowiązany był do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mimo jednoznacznego wyjaśnienia przez Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...].01.2016 r., że działania zapobiegawcze wskazane przez Organ I. instancji są nietrafne, bowiem ich realizacja przez Stronę skarżącą nie zmieniłaby w żaden sposób stanu faktycznego w zakresie przedmiotowej inwestycji i stopnia jej wpływu na obszar Natura 2000 [...], Organ I. instancji w kolejnej decyzji (z dnia 29 lipca 2016 r.) nakazał wykonanie działań naprawczych o tożsamym charakterze. GIOŚ raz jeszcze podkreślił, że Organ I. instancji nie dokonał ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących występowania na analizowanej działce siedliska przyrodniczego, stanowiącego przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 i oddziaływania na to siedlisko spornej inwestycji. Od wyjaśnienia tej kwestii w dużej mierze uzależnione jest zaś rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jednocześnie GIOŚ zaznaczył, iż przedmiotowe postępowanie może zakończyć się nałożeniem (w ramach działań zapobiegawczych lub naprawczych) konkretnych obowiązków na Stronę, która podjęła działania mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z uwagi na znaczące uchybienia i braki w postępowaniu zakończonym postanowieniem Organu I. instancji, wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w toku postępowania odwoławczego, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Mogłoby się też wiązać z naruszeniem art. 139 k.p.a., zgodnie z którym Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przypadku stwierdzenia znaczącego negatywnego oddziaływania działań podjętych na działce o nr. ew. [...] przez Skarżących, Organ odwoławczy byłby zobowiązany do nałożenia działań naprawczych, które mogłyby być bardziej dotkliwe dla Skarżących, niż te nieskuteczne, nałożone przez Organ I. instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, dlatego wskazany tryb mógł znaleźć zastosowanie.

Na wstępie należy zauważyć, że art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma zastosowanie już wówczas, gdy zachodzi jedynie prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, a nie jego pewność, co wynika z zasady przezorności sformułowanej w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten dotyczy wszelkich działań mogących znacząco negatywie oddziaływać na obszar Natura 2000, niezależnie od ich lokalizacji względem tego obszaru, a powstałe wątpliwości w tym zakresie nakazuje zawsze rozstrzygać na korzyść środowiska.

W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, zgodnie z którym "Istotą zasady przezorności jest więc przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je «na korzyść środowiska» a nie «na korzyść inwestycji»". (por. Realizacja zasady przezorności na obszarach Natura 2000, [w:] A. Kaźmierska-Patrzyczna, M.A. Król /red./, Problemy wdrażania systemu Natura 2000 w Polsce, Szczecin-Łódź-Poznań 2013, s. 64).

Reasumując, zasada przezorności w ochronie obszarów Natura 2000 oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla tych obszarów poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem zaistnienia zagrożenia, wykorzystując w tym celu osiągnięcia techniki uwzględniając również zasadę proporcjonalności (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wa 2347/14).

Wobec tego, aby możliwe było zastosowanie środków wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, muszą wystąpić kumulatywnie dwie przesłanki: 1/ - podjęcie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowanego obszaru Natura 2000 oraz 2/ - podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a cyt. ustawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentu, w postaci odpisu pisma Skarżących z dnia 28.11.2016 r. w sprawie cofnięcia wniosku i odwołania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obręb [...] na budynek rekreacji indywidualnej z dowodem nadania przesyłki listem poleconym. Okoliczność wynikająca z tego dokumentu nie ma jednak istotnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Na skutek poczynionych ustaleń, Sąd podzielił stanowisko GIOŚ, że decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci artykułów: 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. Należy zgodzić się z Organem odwoławczym, że sposób sformułowania decyzji RDOŚ z dnia [...].07.2016 r. był dalece nieprecyzyjny i w wielu miejscach nader ogólnikowy. Nie było więc oczywiste jakiej treści ustalenia poczynił w istocie Organ I. instancji, raz jeszcze rozpoznając tę sprawę.

W szczególności nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy na działce o nr. ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], usytuowanej w centralnopołudniowej części obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] ([...]), stanowiącego jednocześnie obszar mający znaczenie dla Wspólnoty - występowało siedlisko przyrodnicze, stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 (łąkowe) i czy miało miejsce oddziaływanie na to siedlisko spornej inwestycji.

Trafnie zauważył GIOŚ, że Organ I. instancji nie przeprowadził oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności sporządzonych przez biegłych opinii. Ograniczył się natomiast jedynie do zacytowania ich obszernych fragmentów.

Wbrew ustaleniom GIOŚ nie jest jednak jednoznaczne, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczy materiał dowodowy został bowiem zgromadzony przez I. instancję, nie przeprowadzono jednak jego wnikliwej oceny.

Wobec tego, w ocenie Sądu, Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał za niecelowe poczynienie szczegółowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, zaznaczając w odpowiedzi na skargę, że mogłaby zostać wydana decyzja na niekorzyść Inwestorów.

Sąd nie podziela tego poglądu II. Instancji i wyraża przekonanie, że GIOŚ w pierwszej kolejności zobowiązany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. Wynik zaś ustaleń poczynionych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, pozwalałby dopiero na konkluzję, czy zachodziły przesłanki do zastosowania § 2 art. 138 k.p.a.

Jeśli bowiem, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, GIOŚ jednoznacznie stwierdziłby (np. w oparciu o wyniki prac nad Planem Ochrony Obszaru Natura 2000 [...]), że na obszarze przedmiotowej działki nie występuje siedlisko przyrodnicze, stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 (łąkowe) i jego brak nie nastąpił na skutek realizacji tej inwestycji (sąsiedztwo drogi gminnej), to byłby uprawniony, a zarazem zobowiązany do wydania stosownej decyzji merytorycznej - reformataryjnej. Trafne jest też stanowisko Skarżących, że do wydania decyzji kasacyjnej nie mogło prowadzić niezawiadomienie ich o oględzinach oraz o opiniach sporządzonych przez biegłych. Podczas przeprowadzonych oględzin obecny był bowiem Skarżący P. P., co potwierdza jego podpis na protokole z oględzin. Skarżący oświadczył, że posiadał o oględzinach informację ze strony internetowej Gminy [...]. Opinie biegłych Skarżący pozyskali zaś z akt administracyjnych sprawy. Wskazane w tym zakresie przez GIOŚ uchybienia Organu I. instancji, nie wywołały zatem dla Skarżących negatywnych skutków prawnych, okoliczności te nie mogły zatem stanowić postawy wydania decyzji kasacyjnej.

W razie zaś ustalenia, że na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], występuje siedlisko przyrodnicze łąkowe stanowiące przedmiot ochrony tego obszaru Natura 2000 i sporna inwestycja oddziaływała na to siedlisko, prowadząc do jego degradacji – GIOŚ mógłby uznać za konieczne nałożenie na Inwestorów stosownych niezbędnych działań naprawczych, dalej idących niż ujęte w decyzji I. instancji. Wówczas Organ odwoławczy byłby uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Trzeba przy tym mieć na względzie, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie nakłada na organ odwoławczy obowiązek wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązek ten w rozpatrywanej sprawie nie został należycie wypełniony przez GIOŚ, nawet w razie gdyby uznać, ze istniały podstawy do zastosowania tego przepisu.

Podkreślenia wymaga, że w uprzedniej decyzji I. instancji nałożono na Inwestorów działania zapobiegawcze, które – jak trafnie zauważył GIOŚ – miały charakter tożsamy z działaniami naprawczymi, których wykonanie, w kolejnej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nakazał Organ I. instancji. Skoro zatem GIOŚ uznał je za nietrafne, bowiem ich realizacja przez Stronę skarżącą nie zmieniłaby w żaden sposób stanu faktycznego w zakresie przedmiotowej inwestycji i stopnia jej wpływu na obszar Natura 2000 [...] – winien wskazać jakiego rodzaju działania uznałby za adekwatne w tej sytuacji, w razie stwierdzenia znacząco negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Należy zaś odnotować, że Organ odwoławczy nie dopełnił tego wymogu w swej uprzedniej decyzji i nie wskazał nawet przykładowo tych działań również w obecnie zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga, że jedynie w razie możliwości naruszenia zakazu reformationis in peius, a więc naruszenia art. 139 k.p.a., Organ odwoławczy nie mógłby wydać decyzji reformatoryjnej na niekorzyść Strony odwołującej się, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała rażąco prawa lub interesu społecznego. Zatem w realiach rozpatrywanej sprawy, dopiero taka sytuacja uprawniałaby Organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.

Brak więc precyzyjnego wskazania właściwych działań naprawczych w decyzji kasacyjnej, na wypadek ustalenia przez I. instancję, że doszło do negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000, mógłby ponownie przyczynić się do wątpliwości RDOŚ, jakie działania naprawcze – zdaniem Organu odwoławczego – mogłyby zostać uznane za właściwe. W efekcie mógłby doprowadzić do kolejnego uchylenia decyzji I. instancji, jako ponownie nieprecyzującej w sposób właściwy działań naprawczych, które winny zostać nałożone na Skarżących, jako adekwatne do powstałej sytuacji.

W ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy, wskazania te w decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. winny zostać sformułowane jednoznacznie, w oparciu o posiadaną przez GIOŚ wiedzę specjalistyczną, której Sąd nie posiadając, nie mógł Organu odwoławczego w tym obowiązku zastąpić.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku składa się kwota 200,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1805). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez radcę prawnego, podlega również zaliczeniu wydatek poniesiony przez Stronę w kwocie 17,- zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując wniesione odwołanie, należy zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.