Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1261/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 i  art. 37  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2011 r. (w trybie uproszczonym) sprawy ze skarg "A" S.A. w W., M. K. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej "A" S.A. w W. kwotę 7.200 (siedem tysięcy dwieście) złotych oraz na rzecz skarżących M. K. i R. Po. solidarnie kwotę 7.200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na kwotę [...] zł i zobowiązał M. K., R. P. i W. S., jako właścicieli nieruchomości do wpłaty po jednej trzeciej ustalonej opłaty. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z § 4 uchwały, zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości ustalono na 30%. Natomiast według operatu szacunkowego sporządzonego dla działek na zlecenie Urzędu Miejskiego przez rzeczoznawcę majątkowego T. J., wzrost wartości nieruchomości wyniósł ogółem [...] zł.

Na decyzję tę odwołania wnieśli M. K., R. P. oraz "A" S.A. podnosząc, iż zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, gdyż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w rzeczywistości nie spowodowała zwiększenia wartości zbytej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło przekonanie odwołujących się, że zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Zdaniem SKO pomimo jednoznacznego stwierdzenia, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy ustalił kwotę wzrostu wartości dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty. Nadto, Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji błędnie nałożyła obowiązek wniesienia renty planistycznej m.in. na W. S., podczas gdy właścicielami nieruchomości byli w istocie R. P., M. K. oraz [...] S.A. z siedzibą w W.

Pismem z dnia 10 lutego 2006 r. Prokurator Okręgowy w B. wniósł sprzeciw w stosunku do powyższej ostatecznej decyzji SKO zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo bowiem nierozstrzygnięcia wątpliwości związanych z treścią operatu szacunkowego, Kolegium zanegowało jego prawidłowość i wadliwie oraz bezzasadnie uznało bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż umarzając wówczas postępowanie pierwszej instancji nie wyjaśniono wątpliwości związanych z treścią przedłożonego operatu szacunkowego, a tym samym nie było podstaw, by uznać, iż postępowanie w sprawie jednorazowej opłaty było istotnie bezprzedmiotowe. Wydana w dniu [...] r. nr [...] decyzja rażąco naruszała zatem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a.

"A" S.A., M. K. i R. P. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z uznaniem, że decyzja SKO z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W swym piśmie M. K. i R. P. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. natomiast pełnomocnik "A" S.A. wskazując wady, jakimi jego zdaniem obarczona jest decyzja SKO z [...] r. podniósł, iż nie zawiera ona oznaczenia adresatów, do których jest kierowana. Zdaniem pełnomocnika Spółki, oznaczenie takie nie może bowiem mieścić się w rozdzielniku, nie może też wskazywać jako strony jej pełnomocnika.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wskazało, iż na podstawie niespójnego i nierzetelnie sporządzonego operatu nie można było jednoznacznie stwierdzić, iż nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu miejscowego, a tym samym Kolegium nie miało podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji w przedmiocie opłaty planistycznej.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt II SA/GL 785/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli "A" S.A. w W. oraz M. K.

W wyniku ich rozpatrzenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1418/07 uchylił wyrok wydany przez Sąd I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Następnie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 253/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie prawa polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ kolegialny w składzie, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07 ( Dz. U. Nr 229, poz. 1539). Tym samym zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. winno rozpoznać ponownie wnioski M. K., R. P. oraz obecnie skarżącej "A" S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy w składzie innym, aniżeli skład wydający decyzję z dnia [...] r. i wydać rozstrzygnięcie, które podlegać będzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych. Ponadto zwrócono uwagę, że organ będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. nie tylko odnośnie obowiązku wyłączenia członków Kolegium, którzy wcześniej brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r., ale także w zakresie oceny pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] r., zaś uprzednio rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. kolejną decyzją z dnia [...] r. Kolegium orzekło o uchyleniu tej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. ponownie orzekł o ustaleniu opłaty planistycznej. Jednakże w wyniku odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Nadto, decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku M. K. i R. P. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., zaś po ponownym rozpatrzeniu sprawy, kolejną decyzją z dnia [...] r. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy tej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r., zaś decyzją z dnia [...] r. w wyniku wznowienia postępowania Kolegium uchyliło własną decyzję z dnia [...] r. i orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r.

Jednakże uwzględniając skargę do sądu administracyjnego kolejną decyzją z dnia

[...] r. Kolegium orzekło o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] r. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...].

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, Prezydent Miasta B., w dniu [...] r., wydał decyzję nr [...], mocą której ustalił dla M. K., R. P. oraz "A" S.A. jednorazową opłatę w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o numerach [...],[...],[...],[...] nakazując wniesienie tej opłaty w terminie 14 dni od ostateczności decyzji z pouczeniem, że po tym terminie będą naliczone odsetki ustawowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w sytuacji, gdy wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości a jej właściciel zbył ją, organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie miejscowym, w wysokości określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Nieruchomości oznaczone wskazanymi wyżej numerami, przed zmianą planu były częściowo przeznaczone pod zieleń ekologiczną ( symbol ZE ). Natomiast po przyjęciu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło się ich przeznaczenie – usługi handlu i obsługa podróżnych ( jednostka 29-1 UH, UTD), co spowodowało wzrost ich wartości. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła w [...] r., natomiast zmiana przeznaczenia nieruchomości dokonana została uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] ( Dz. Urzęd. Woj. [...].[...] z dnia [...] r. co stwarzało podstawy do ustalenia wspomnianej opłaty.

Odwołania od tej decyzji złożyli zarówno M. K. oraz R. P. jak i "A" S.A. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Pełnomocnik M. K. i R. P. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa wywodząc, że tzw. renta planistyczna jest źródłem dochodu własnego gminy, a zarazem należnością o charakterze publicznoprawnym, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że stosuje się do niej przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik stron przywołał szereg argumentów na poparcie swojej tezy, akcentując w szczególności, że ze względu na upływ czasu zobowiązanie publicznoprawne wygasło, a wobec tego jest to zobowiązanie, które uległo przedawnieniu. Dalsze zarzuty odwołania odnosiły się do ustaleń rzeczoznawcy majątkowego dokonanych w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. W szczególności, zakwestionowano trafność ustaleń przyjętych przy wycenie wartości nieruchomości, ze względu na rozmiar i przeznaczenie analizowanej nieruchomości. Autor odwołania podkreślił, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęła tylko jeden hektar z całego, trzynastohektarowego obszaru, a nie, jak przyjął organ 4,92 ha. Zarzuty poczyniono również względem szczegółowości opisu terenu poddanego wycenie zauważając, że brak w nim określenia, czy na nieruchomości znajdują się drogi, a także nie uwzględniając istnienia zadrzewień.

Pełnomocnik "A" S.A. – zarzucił decyzji wydanej przez organ I instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ licznych zarzutów kierowanych pod adresem operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości nieruchomości. Zarzut ten odnosi się również do art. 9 k.p.a., gdyż organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojej decyzji. W toku postępowania strony wielokrotnie podnosiły argumenty dotyczące wadliwości operatu, nie mniej jednak ani organ ani autor opinii ich nie uwzględnili. Zdaniem pełnomocnika organ arbitralnie przyjął, że wspomniany operat został sporządzony w prawidłowy sposób, podczas gdy nie dysponuje on wiedzą pozwalającą na poczynienie tego rodzaju ustaleń. Co więcej, organ nie dopuścił również dowodu – operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę T. J., zgodnie z którym zmiana przeznaczenia nieruchomości nie wpłynęła na jej wartość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż na mocy uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] zmianie uległo przeznaczenie terenu usytuowanego pomiędzy ulicami [...],[...],[...] oraz Ośrodkiem [...]. Umową sprzedaży z dnia [...] r. R. P., M. K. oraz "A" S.A. zbyli nieruchomości oznaczone numerami działek [...],[...],[...],[...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 13,63 ha. Ze względu na sprzedaż nieruchomości [...],[...],[...],[...], Prezydent Miasta B. ustalił jednorazową opłatę wynoszącą 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przeznaczenie wskazanych wyżej nieruchomości uległo bowiem zmianie, co spowodowało obowiązek naliczenia opłaty w wysokości [...] zł. Okoliczność ta została potwierdzona w opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego J. K. z dnia [...] r. Wzrost wartości nastąpił na obszarze 4,3544 ha i wyniósł [...]. Zmianie nie uległa natomiast wartość nieruchomości [...] oraz [...]. Prawidłowość ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego została poddana ocenie Komisji Opiniującej [...] w K., która w opinii z dnia [...] r. nr [...] stwierdziła, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wobec tego może stanowić podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika "A" S.A. organ wskazał, że chybiony jest zarzut niewłaściwego prowadzenia postępowania dowodowego, a także braku należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera bowiem wyjaśnienie stanu faktycznego oraz powołanie istotnych dla sprawy okoliczności. Za chybiony uznany został również zarzut, że organ jako dowód przyjął wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Tezie tej przeczy bowiem wspomniana wyżej opinia Komisji Opiniującej [...] w K. z dnia [...] r. W konsekwencji oczekiwanie, że organ zleci sporządzenie operatu innemu rzeczoznawcy było niczym nieuzasadnione. Argument, że organ nie uwzględnił operatu sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę – T. J. również nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w toku postępowania organ ustalił, że opinia ta była obarczona wadami dyskwalifikującymi ją jako tego rodzaju środek dowodowy.

Odnosząc się z kolei do zarzutów pełnomocnika M. K. i R. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że brak jest podstaw do stosowania w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie renty planistycznej przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata planistyczna niewątpliwie jest świadczeniem publicznoprawnym, jednakże nie jest podatkiem ani też nie została uregulowana w ustawie podatkowej. Do kwestii tej, jako że była już wcześniej podnoszona, ustosunkował się organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu. Również zarzut, dotyczący nieuwzględnienia w operacie szacunkowym wartości drzew i krzewów nie zasługiwał na aprobatę, a to z tego powodu, że zgodnie z treścią § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, a taką częścią jest drzewostan. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut wskazujący, że w operacie szacunkowym nie wyjaśniono, czy na analizowanym obszarze znajdują się drogi. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał oględzin nieruchomości i sporządził jej szczegółowy opis. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości znajdują się drogi, natomiast na samej nieruchomości usytuowana jest linia wysokiego napięcia oraz gazociąg i wodociąg. Nadto, Kolegium wyjaśniło, że brak było podstaw do uwzględnienia decyzji z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na termin jej ważności, ustalony do dnia [...] r.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym organ uznał, że zachodzą podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a wobec tego decyzja Prezydenta Miasta B. zasługiwała na utrzymanie w mocy.

Skargi na tę decyzję złożyli pełnomocnicy "A" S.A. oraz M. K. i R. P.

Pełnomocnik "A" S.A. zarzucił decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie :

- art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 104 § 2 i art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na odstąpieniu od wydania decyzji umarzającej postępowanie pomimo wystąpienia trwałych i nieusuwalnych przeszkód w jego prowadzeniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo;

- naruszenie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może być wszczęte po upływie pięciu lat od dnia wejścia w życie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na czas wydania decyzji i uzyskania przez nią cech ostateczności;

- art. 7, 77 i 80 K.p.a. w związku z art. 156 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które polegało na ustaleniu wysokości opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony w [...] r., którego aktualność nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ze względu na powyższe pełnomocnik zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B.; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym ze względu na wadę nieważności, którą dotknięta jest zaskarżona decyzja oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając poczynione w skardze zarzuty pełnomocnik w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie administracyjne, które toczyło się w niniejszej sprawie po [...] r. winno być umorzone ze względu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 253/09. Orzeczenie to wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję SKO z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji własnej z dnia [...] r. Wobec tego decyzja z dnia [...] r. nie była ostateczna, gdyż dopiero w dniu [...] r. SKO orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r. W konsekwencji dopiero po [...] r. możliwym było wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W dalszej części skargi wskazano, że wzruszenie prawomocnej decyzji stwierdzającej brak obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło dopiero w [...] r., a więc rok po upływie pięcioletniego terminu w którym opłata winna być ustalona w drodze decyzji. W ocenie wnoszącego skargę, brak było w tej sytuacji przesłanki materialnej – dochowania terminu, od spełnienia której zależało prowadzenie postępowania i wydanie decyzji ustalającej obowiązek uiszczenia tej opłaty. Wobec tego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na koniec pełnomocnik kolejny raz zakwestionował ustalenia poczynione w trakcie postępowania dowodowego podnosząc, że wycena wzrostu wartości nieruchomości nastąpiła w oparciu o zdezaktualizowany operat szacunkowy ( z [...] r.), gdyż nie dokonano jego aktualizacji zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pełnomocnik M. K. oraz R. P., w odrębnej skardze zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. wnosząc o ich uchylenie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dopuszczenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym są zgodne z art. 84, art. 217 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz czy art. 2 § 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 1, pkt 3 lit. c oraz pkt 9 a także art. 5 i art. 6 ustawy Ordynacja podatkowa są zgodne z art. 84, art. 217 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik, podobnie jak miało to miejsce na etapie postępowania odwoławczego, zaakcentował że w jego ocenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż tzw. renta planistyczna nosi cechy świadczenia publicznoprawnego, do którego zastosowanie znajdują przepisy wspomnianej wyżej ustawy. Pełnomocnik powtórzył co do zasady prezentowaną w odwołaniu argumentację. W dalszej części zakwestionował prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania, zarzucając organowi całkowicie bezkrytyczne przyjęcie ustaleń dokonanych przez biegłego rzeczoznawcę. W szczególności kolejny raz podniesiono zarzut braku dostatecznej ilości nieruchomości podobnych oraz brak dostatecznych wyjaśnień odnośnie zagospodarowania terenu ( istnienia dróg oraz lasu). W skardze zwrócono również uwagę, że organ błędnie przyjął, że obszar objęty zmianą przeznaczenia wynosił 4,92 ha podczas, gdyby uwzględnić treść decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], teren ten ograniczyłby się do 1,3 ha. Oprócz tego podniesiono również, że organ administracji publicznej nie był zwolniony od dokonania oceny opinii stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych zwłaszcza, że brak jest pewności, czy podmiot sporządzający wspomnianą opinię dysponował wiedzą na temat "opinii uzupełniających".

Ze względu na tożsamy przedmiot obydwu skarg, zarządzeniem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/GL 1265/10 zostały one połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o ich oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze "A" S.A. organ wskazał, że brak jest podstaw do akceptacji stanowiska strony, zgodnie z którym istniały przesłanki przemawiające za umorzeniem prowadzonego postępowania administracyjnego. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w obrocie prawnym pozostała bowiem decyzja Kolegium z dnia [...] r. stwierdzająca nieważność decyzji tegoż organu z dnia [...] r. Wobec utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] r. do rozpatrzenia pozostało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., którą to decyzję uchylono i przekazano do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, na organie I instancji ciążył obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania i nie jest to nowe postępowanie, jak wynikałoby to z treści skargi. Za chybiony uznano również zarzut dotyczący aktualności operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu prawidłowość operatu została potwierdzona przez właściwy organ stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych, jego aktualność w dniu [...] r. potwierdził rzeczoznawca majątkowy, a wobec tego brak było podstaw do przyjęcia, że nie może on stanowić dowodu.

Odnosząc się z kolei do zarzutów pełnomocnika M. K. i R. P., Kolegium wskazało, że zarzuty dotyczące niezastosowania przepisów Ordynacji podatkowej są chybione, a szczegółowe argumenty przemawiające przeciwko takiemu założeniu zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również zarzut nie uznania za dowód decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie to miało określony termin ważności – [...] r., a po jego upływie utraciło moc. Analogicznie, jak miało to miejsce w przypadku skargi "A", organ nie podzielił zarzutów kierowanych pod adresem operatu szacunkowego wskazując, że w toku postępowania dowodowego ustalono, iż został on sporządzony w sposób prawidłowy.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skargi musiały odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w nich podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dopatrzył się podstawy prawnej do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji z powodu obciążenia opłatą planistyczną wszystkich współwłaścicieli zbytej nieruchomości bez określenia, w jakiej wysokości każdy z nich zobligowany jest do jej poniesienia. Takie rozstrzygnięcie prowadzi do wniosku, że w istocie organy obydwu instancji przyjęły, że zobowiązanie ma charakter solidarny, co oznacza, że w toku postępowania egzekucyjnego możliwy byłby wybór dłużnika i wyegzekwowanie całości opłaty jedynie od jednego podmiotu. Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia zasady solidarnej odpowiedzialności z tytułu opłaty planistycznej w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych, co dotyczy niniejszej sprawy. Wszak z treści aktu notarialnego z dnia [...] r. wynika niezbicie, że skarżący byli współwłaścicielami zbytych działek po 1/3 części. Z mocy art. 207 kodeksu cywilnego, pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów; w takim samym stosunku współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną.

Zatem współwłaściciele nieruchomości w częściach ułamkowych zobowiązani są do ponoszenia opłaty planistycznej w częściach, odpowiadających ich udziałowi, co winno wynikać z decyzji administracyjnej, podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Taki pogląd jest już ukształtowany w orzecznictwie (vide : m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 160/10, LEX nr 577039 i z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 977/08, LEX nr 495151, oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 903/08, LEX nr 551952 i z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 174/08, LEX nr 523543). Nadto bez podstawy prawnej określono termin zapłaty należności z tytułu opłaty planistycznej i pouczono o obowiązku ponoszenia odsetek po upływie wskazanego terminu ( vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1965/06).

Z tych też względów sąd administracyjny dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne obciążenie skarżących opłatą planistyczną – bez określenia części, w jakich zobligowani są oni do jej poniesienia, a także określenia bez podstawy prawnej terminu uiszczenia należności.

Natomiast zarzuty obydwu skarg należy uznać za chybione.

W niniejszej sprawie spełnione zostały bowiem materialnoprawne przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej z powodu wzrostu wartości części zbytej nieruchomości w wyniku zmiany planu miejscowego dla zbytych działek nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 4,3544 ha.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki "A", brak było bowiem przesłanek z art. 105 § 1 kpa, skutkujących umorzeniem postępowania. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] r. ( k. 6 akt adm.), o czym strony powiadomiono, a więc przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stała się obowiązująca ( plan wszedł w życie z dniem [...] r.).

Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] r., nie mogło zniweczyć skutków prawnych zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] r.

Zawiadomienie to miało bowiem cechy prawne wniesienia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a bez znaczenia prawnego jest data wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności rodzi zaś jedynie obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, tak jakby nigdy sprawa nie została rozstrzygnięta. W niniejszej sprawie dotyczy to zaś decyzji odwoławczej, której stwierdzenie nieważności musi skutkować ponownym rozpoznaniem odwołania. Idąc tokiem rozumowania skarżącej Spółki, należałoby zaś dojść do wniosku, że w obrocie prawnym winna pozostać decyzja organu I instancji z dnia [...] r., skoro bezskuteczne okazały się próby jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym.

W tym miejscu rozważenia wymaga kwestia, czy postępowanie administracyjne wszczęte pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), kiedy to skarżący zbyli nieruchomość, winno być prowadzone na podstawie tej ustawy, w sytuacji utraty jej mocy prawnej z dniem 11 lipca 2003 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 712 ze zm.) Zdaniem sądu administracyjnego, z treści art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r., nakazującego stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy przepisów dotychczasowych wynika wniosek, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kolegium z dniem [...] r., rozpatrzenie sprawy winno nastąpić na podstawie ustawy obecnie obowiązującej ( vide : ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, C.H. Beck, W-wa 2005, str. 573 ). Jednak wskazać przyjdzie, że zarówno ustawa z 2003 r., jak i poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r., zawierały identyczną regulację prawną w przedmiocie opłaty planistycznej. Już pod rządami ustawy z 1994 r. w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że dla możliwości ustalenia opłaty planistycznej miarodajna jest data wszczęcia postępowania administracyjnego i w takiej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04). Taki też pogląd jest ugruntowany w aktualnym orzecznictwie na gruncie ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( vide : m.in. postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OZ 287/08 oraz wyroki NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 207/10, LEX nr 753419 i z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 151/07, LEX nr 573373).

Jednocześnie sąd administracyjny nie dopatrzył się podstawy prawnej do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, o co wnioskował pełnomocnik M. K. i R. P. W istocie spór dotyczy bowiem wykładni prawa, a mianowicie kwestii zastosowania Ordynacji podatkowej do postępowania w sprawie opłaty planistycznej. Zdaniem sądu, brak zaś podstaw do ferowania zarzutu o niezgodności regulacji ustawy z art. 84, art. 217 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Chybiony jest też zarzut braku uwzględnienia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy decyzja ta utraciła ważność z dniem [...] r., a więc przed zmianą planu miejscowego i zbyciem nieruchomości.

Wobec ciągłości planów w tym terenie brak też podstaw prawnych do uwzględnienia takiej decyzji dla ustalenia przeznaczenia terenu, co wynika jednoznacznie z treści art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tej regulacji, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartościami określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego.

Regulacja ta koreluje też z treścią art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W poprzednio obowiązującym planie miejscowym ( uchwała Rady Miejskiej w

B. z dnia [...] r. nr [...], Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] r.) działki objęte opłatą planistyczną położone były na terenach:

- działka [...]: G VII 63 UH, UT, UG, G VII 64 UT ( Motel [...]), G VII 66 ZE

( Zespół zwartej zieleni starodrzewu wzdłuż cieków wodnych)

- działka nr [...]: G VII 63 UH, UG, GIZE ( tereny istniejących zespołów zieleni w systemie ekologicznym miasta )

- działka nr [...]: j. w.

- działka nr [...]: G VII 63 UH, UT, UU, G VII 66 ZE ( zespół zwartej zieleni starodrzewu wzdłuż cieków wodnych G VII 67 UH (tereny usług i handlu )

i G VII 70 UH, UT, UG ( tereny strefy handlowej ).

Natomiast po zmianie planu miejscowego dokonanej przywołaną wyżej uchwałą z dnia [...] r., działki te położone są w jednostce 29 – 1 UH, UTD – usług handlu i obsługi podróżnych.

Wyliczenia powierzchni działek, których przeznaczenie uległo zmianie wskutek zaliczenia do terenów usług i handlu nastąpiło zaś na podstawie dokumentacji sprowadzonej przez Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w B. znak GK – 0717/60/2002 ( obliczenie powierzchni konturów jednostek PZP).

Na tej podstawie przyjęto, że wzrost wartości zbytej nieruchomości dotyczył powierzchni 4 ha 35 a 44 m2.

W tym względzie prawidłowo przyjęły organy obydwu instancji, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze mogła nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w zmienionym planie urządzenia lasu.

Wreszcie, nie zasadne są zarzuty obu skarg pod adresem rzeczoznawcy majątkowego J. K. W sytuacji, gdy operat ten był przedmiotem opinii Komisji Opiniującej [...], przeprowadzonej w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brak podstaw prawnych co do ferowania zarzutu dowolności działania organów administracji, które podzieliły pogląd o prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości. Kolejne opinie uzupełniające rzeczoznawcy miały zaś na celu wyjaśnienie wątpliwości i zarzutów stron.

Wskazać też przyjdzie, że rzeczoznawca w dniu [...] r. podtrzymał operat z dnia [...] r., zaś dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej miarodajna jest wartość nieruchomości z daty jej zbycia. Stąd też późniejsza zmiana cen na rynku nieruchomości nie ma wpływu na ustalenie opłaty planistycznej.

Skarżący nie przedłożyli też żadnych dowodów podważających stanowisko rzeczoznawcy, że na przedmiotowym terenie nie ma dróg, zwłaszcza publicznych, co w świetle zapisów planu miejscowego nie powinno budzić wątpliwości.

Rzeczoznawca dysponował też danymi w zakresie obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zieleń z okresu od kwietnia 1999 r. do grudnia 2002 r. z terenu B. ( 18 transakcji ), co uprawniało do odstąpienia od metody wskazanej w § 45 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Różnice powierzchni działek skorygowano zaś przy użyciu współczynników ( vide : opinia uzupełniająca z dnia [...] r.).

W konsekwencji, brak podstaw do ferowania zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa z uwagi na oparcie się przez organy administracji na wycenie nieruchomości i sporządzonej przez rzeczoznawcę J. K. W toku długotrwałego postępowania strony miały też możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Podkreślić przyjdzie, że nie powinno budzić wątpliwości, że inną ( wyższą ) wartość rynkową mają działki przeznaczone pod zabudowę, niż tereny zieleni.

Zatem brak było podstaw do podzielenia zarzutów obydwu skarg. Jednakże z przyczyn branych pod uwagę z urzędu skargi te musiały odnieść skutek, jako że decyzje organów obydwu instancji z rażącym naruszeniem prawa ustalając opłatę planistyczną nie określiły, w jakiej wysokości współwłaściciele zbytej nieruchomości w częściach ułamkowych zobligowani są do jej poniesienia i bez podstawy prawnej ustalono termin wniesienia opłaty pod rygorem naliczenia odsetek ustawowych ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ).

Stąd też zachodziła podstawa prawna do stwierdzenia nieważności obydwu decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skarg należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 cyt. ustawy.

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocników stron w osobach radców prawnych w kwotach 7.200 zł, rozstrzygnięto na ich wniosek po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy.

Wyjaśnić przyjdzie, że z uwagi na odrębne wniesienie skarg przez Spółkę "A" oraz M. K. i R. P. reprezentowanych przez różnych pełnomocników, mimo wspólności obowiązków, należało odrębnie zasądzić wynagrodzenie na rzecz skarżącej spółki oraz odrębnie na rzecz pozostałych skarżących, którzy wnieśli wspólną skargę i byli reprezentowani przez tego samego pełnomocnika ( art. 202 § 1 cyt. ustawy ).

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na wniosek skarżącej Spółki "A", a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy

( art. 119 pkt 2 ustawy ).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustalając opłatę planistyczną winien zatem określić, w jakiej wysokości każdy ze współwłaścicieli zbytej nieruchomości jest zobowiązany do jej poniesienia – przy braku podstaw do wskazania terminu płatności opłaty.

Wykorzystanie operatu szacunkowego z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, wymaga zaś potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę przez umieszczenie stosownej klauzuli zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n.

su.