Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 515/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] (znak: [...]) z [...] października 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w [...] – na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), utrzymało ww. decyzję Burmistrza w mocy.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku M. A. (zwanego też dalej "Inwestorem"), decyzją nr [...] z [...] września 2014 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z 2 lokalami mieszkalnymi i dopuszczeniem usług, przewidzianej do realizacji w [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez K. P. (zwaną też dalej "Skarżącą"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w , decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w , decyzją z [...] września 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza.

W następstwie skargi wniesionej przez K. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 87/16, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 22 września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 17 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku, WSA stwierdził, że organy obu instancji faktycznie nie wskazały konkretnie, które nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla działki nr [...], a ponadto Kolegium nie odniosło się do zarzutów Skarżącej, w których podnosi, że:

- żaden budynek na obszarze analizowanym nie ma nadwieszenia na ostatniej kondygnacji budynku lub balkonu na maksymalną odległość 1,5 m i to poza nieprzekraczalną linię zabudowy na całej szerokości budynku, co wprowadza wprost obejście przepisów o nieprzekraczalnej linii zabudowy. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat,

- żaden budynek nie ma funkcji mieszkalno-usługowej z dopuszczeniem miejsc postojowych poza granicami działki inwestycyjnej, co stanowi zawłaszczenie na potrzeby działalności gospodarczej wnioskodawcy przestrzeni ogólnodostępnej,

- żaden budynek nie ma tarasów i schodów bezpośrednio opartych na gruncie usytuowanych poza nieprzekraczalną linią zabudowy na całej powierzchni działki, co spowoduje faktycznie zabudowę działki w 100%,

- żaden budynek nie ma tarasu poniżej poziomu gruntu-parteru budynku, tj. poniżej poziomu zerowego.

Jako zasadny WSA ocenił również zarzut Skarżącej dotyczący średniej wysokości budynków elewacji frontowej, ponieważ różnica wysokości wynosi ok. 92 cm i nie może być uznana za nieistotną. Za niezgodne z prawem uznał braki w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie analizy wysokości budynków objętych analizą. Ponadto organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ustalić, czy osoba projektująca decyzję i sporządzająca analizę posiadała wymagane uprawnienia i udokumentuje tę okoliczność w aktach sprawy. WSA wskazał również, że organy nie odniosły się w swoich decyzjach do istnienia interesu prawnego Skarżącej w niniejszej sprawie.

Natomiast, zdaniem WSA, SKO słusznie uznało za bezzasadny zarzut pozbawienia Skarżącej prawa strony w postępowaniu opiniodawczym przed Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej w skrócie: "WWKZ"), ponieważ uzgodnienie zostało dokonane "milcząco" w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Ponadto bezzasadny jest zarzut dotyczący pominięcia odniesień do obszaru urbanistyczno-historycznego, z uwagi na akceptację projektu decyzji przez WWKZ. Również bezzasadny jest zarzut wskazujący, że tylko 1 budynek dwukondygnacyjny ma płaski dach i został wybudowany przed wpisaniem Starówki Miasta jako obszaru zabytkowego założenia urbanistycznego. WSA zwrócił uwagę, że projekt decyzji został zaakceptowany przez WWKZ. Poza tym zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji (część graficzna analizy) w analizowanym obszarze 4 budynki mają płaski dach. WSA ocenił, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Ponadto uznał, że w niniejszej sprawie dopuszczalne jest zabudowanie przedmiotowej działki w 100%. Ze względu na małą powierzchnię działki i jej wąski front (ok. 4,5 m) przyjęcie parametru średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (10,2–15,3 m) uniemożliwiałoby zabudowę na działce. Bezzasadny jest też zarzut Skarżącej dotyczący dopuszczalności wyjścia z budynku dwulokalowego z dopuszczeniem usług bezpośrednio na pieszo-jezdnię.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Inwestor wystąpił do organu o zmianę przedmiotu wniosku na [...]

Przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację funkcji na wnioskowanym terenie. Pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są również spełnione.

Odwołanie od opisanej decyzji Burmistrza złożyła K. P., która zarzuciła, że zaskarżona decyzja: (1) narusza układ urbanistyczno-architektoniczny starego miasta; (2) nie uwzględnia wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 87/16; (3) określa warunki zabudowy z przekroczeniem o 1,5 m istniejącej linii zabudowy w stosunku do wcześniej wydawanej decyzji (4) nie zawiera wyników analizy, (5) nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego.

Utrzymując w mocy ww. decyzję Burmistrza z [...] października 2016 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2017 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w pierwszej kolejności oceniło interes prawny Skarżącej w rozpoznawanej sprawie przez pryzmat art. 28 k.p.a. i stwierdziło, że zważywszy, iż wniosek Inwestora dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 4 m od nieruchomości Skarżącej, to organ I instancji słusznie uznał, że Skarżąca posiada interes prawny – a tym samym status strony postepowania – m.in. z uwagi na możliwość zacieniania i zalewania jej nieruchomości, biorąc dodatkowo pod uwagę, że działka Inwestora jest usytuowana wyżej niż działka Skarżącej. Ponadto SKO podzieliło pozostałe ustalenia i oceny prawne organu I instancji, i stwierdziło, że brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy wydania wnioskowanych warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO uznało, iż nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności wskazało, że:

- projekt decyzji został uzgodniony przez WWKZ, dlatego bezzasadny jest zarzut pominięcia odniesień do obszaru urbanistyczno-historycznego;

- w związku ze zmianą przedmiotu decyzji, usunięty został kwestionowany przez Skarżącą zapis zezwalający na wykonanie nadwieszenia na ostatniej kondygnacji budynku lub balkonu poza nieprzekraczalną linię zabudowy;

- wysunięcie elementów budynku poza nieprzekraczalną linię zabudowy dotyczy wyłącznie elementów nie związanych konstrukcyjnie z budynkiem, jak: tarasy ziemne, schody ze stopniami opartymi bezpośrednio na gruncie, przy czym wbrew zarzutom odwołania, także inne budynki w obszarze analizowanym, przykładowo [...] posiadają takie wysunięte elementy;

- kwestionowana decyzja jest prawidłowa także pod względem formalnym, w tym zawiera wymagane załączniki. SKO zaznaczyło, że jakkolwiek załącznik nr 2 w wersji tekstowej nie został nazwany jako "wyniki analizy" lecz "analiza" warunków i zasad zagospodarowania terenu (...), to zważywszy, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy wyników analizy, należy uznać go za prawidłowy;

- podnoszona przez Skarżącą kwestia ewentualnego naruszenia warunków sprzedaży przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości, nie podlega badaniu w loku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, K. P. wniosła o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając tym decyzjom naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z:

1) art.61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n.") oraz art. 139 k.p.a. (zakaz orzekania na gorsze) – polegające na ustaleniu granicy zabudowy poza linię zabudowy, która została wyznaczona przez Gminę M. Z. w warunkach przetargu z [...] lutego 2014 r. na zbycie, jako granica istniejącego budynku;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie "rozp.now.zabud.") i art. 139 k.p.a. – polegające na dokonaniu nieprawdziwych ustaleń, że gabaryty zabudowy w tym przede wszystkim wysokość oraz zagospodarowanie terenu odpowiadają zabudowie na nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę nr [...];

3) art. 6 k.p.a. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy [...] – polegające na działaniu poza ustawowymi kompetencjami, ponieważ przepisy te nie dają gminie podstaw do ustalania warunków zabudowy, takich jak cyt.: "tarasy ziemne, schody oparte bezpośrednio na gruncie, itp. /.../ dopuszczenie podpiwniczenia /.../ nie ogranicza się wykonywania okien i drzwi od strony działki nr [...] z zastrzeżeniem, że skrzydła drzwiowe oraz schody/ pochylnie nie mogą wykraczać poza granice działki /.../", i jako przyrzeczone prowadzą do obejścia przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej w skrócie "rozp.war.tech.bud."), polegające w szczególności na braku zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz brak miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych (§ 18, § 22 i § 23 rozp.war.tech.bud.) oraz na ponadprzeciętnym utrudnieniu dojazdu do nieruchomości sąsiednich – poprzez usytuowanie wyjścia z budynku, które zagrażają bezpośrednio bezpieczeństwu wszystkich uczestników ruchu pieszego, rowerowego i drogowego przez wyjście z budynku bezpośrednio na pieszo-jezdnię (działka nr 27/2), co narusza § 14 pkt 2 rozp.war.tech.bud. w związku z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 49) w części dotyczącej zakazu postoju pojazdów w ciągu komunikacyjnym o charakterze pieszo-jezdnym oraz ponadprzeciętnym zacienieniu nieruchomości sąsiednich;

4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. – polegające na błędnym przyjęciu, że milcząca zgoda Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu [...] stanowi akt administracyjny i wiążąco akceptuje ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy formę architektoniczną zabudowy, która w rzeczywistości dysharmonizuje zabytkowe otoczenie działki nr [...], usytuowanej w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej na obszarze zabytkowego założenia urbanistycznego Miasta Z. wpisanego do rejestru zabytków [...]

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto jako nowy zarzut podniósł, że nie wiadomo czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób Inwestor uzyskał zapewnienia gestorów sieci. Z kolei Inwestor wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się zaś do nowopostawionego zarzutu stwierdził, że nie wie, czy o zapewnienia gestorów sieci występowano, bo prowadzenie całej sprawy powierzył projektantowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma okoliczność, że w sprawie tej zapadł już uprzednio prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 87/16. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w cytowanym art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego należy stwierdzić, że zarówno orzekające ponownie po ww. wyroku WSA organy administracji obu instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W konsekwencji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO, i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, wydanych na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez te organy w wyniku uchylenia poprzednich decyzji przez WSA, Sąd w niniejszym składzie był zobligowany przede wszystkim skontrolować, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 87/16 – mając na uwadze, że te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, i których strona nie zakwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być już nie mogą (por. wyrok NSA z 16.11.2010 r., I GSK 468/09; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA").

Dokonawszy kontroli uwzględnienia przez organy obu instancji wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku o sygn. akt IV SA/Po 87/16, można stwierdzić, że – wbrew zarzutom skargi – organy ww. wskazania zasadniczo wykonały. Ponieważ zaś kwestia ta została bardzo szczegółowo i rzetelnie przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Burmistrza – co czyni zbędnym ponowne jej omawianie – to w tym miejscu można ograniczyć się do stwierdzenia, że Sąd w niniejszym składzie w pełni te wyjaśnienia organu I instancji akceptuje.

Odnosząc się natomiast kolejno do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że wszystkie one okazały się bezzasadne, a to z następujących względów.

1. Ad pkt 1 petitum skargi

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., w skrócie "u.p.z.p."), art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.") oraz art. 139 k.p.a., które to przepisy stanowią odpowiednio, że:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: [...] 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.";

- art. 28 ust. 2 u.g.n.: "Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą.";

- art. 35 ust. 2 pkt 2 u.g.n.: "W wykazie, o którym mowa w ust. 1 i 1a [tj. w sporządzonym przez właściwy organ wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie – uw. Sądu], określa się odpowiednio: [...] 2) powierzchnię nieruchomości, [...]";

- art. 139 k.p.a.: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny."

Cytowany przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. musi być wykładany w łączności z art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w świetle których nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w przywołanych unormowaniach, należy rozumieć przepisy prawa powszechnie obowiązującego (tj. przepisy ustaw oraz rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja), przestrzegania których ocena leży w kompetencjach organu ustalającego warunki zabudowy, a więc tylko takie przepisy, które współkształtują sposób zagospodarowania nieruchomości. Jak się bowiem wskazuje w orzecznictwie, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. [tu: w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – uw. Sądu] może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19.05.2016 r., II OSK 2189/14, CBOSA).

W świetle powyższych uwag, przywołane przez Skarżącą przepisy art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 2 u.g.n. nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 56 zd. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie wynikają z nich wprost żadne ograniczenia sposobu zagospodarowaniu nieruchomości. Nie wynika z nich także związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (w skrócie: "decyzja w.z." lub "d.w.z.") określonym w ww. wykazach, na podstawie art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania zbywanych nieruchomości. Jest jasne, że ani postanowienia tych wykazów, ani opracowywanych na ich podstawie ogłoszeń o przetargu na zbycie konkretnych nieruchomości, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Określone w takim ogłoszeniu warunki, na zasadach określonych w art. 701 i nast. Kodeksu cywilnego wiążą jedynie organizatora przetargu oraz jego uczestników. Dlatego trafnie skonstatowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podnoszona przez Skarżącą kwestia ewentualnego naruszenia warunków sprzedaży przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości, nie podlega badaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jako należąca do materii typowo cywilnoprawnej, kwestia ta może być badana jedynie przez właściwy sąd powszechny.

Chybione jest także powołanie się przez Skarżącą na przepis art. 139 k.p.a. – już z tej przyczyny, że ustanowiony w nim zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, iż to organ odwoławczy nie może pogarszać sytuacji prawnej strony odwołującej się określonej decyzją organu pierwszej instancji (zob. np. wyrok NSA z 09.06.2017 r., II GSK 961/16, CBOSA). Zakaz ten nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy – tak, jak w niniejszej sprawie – sprawa jest rozpatrywana ponownie przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się na skutek kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego albo sądu administracyjnego, a następnie decyzja organu pierwszej instancji kończąca ową ponownie rozpoznaną sprawę zostaje utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 23.05.2017 r., I OSK 994/16, CBOSA).

2. Ad pkt 2 petitum skargi

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozp.now.zabud.") i art. 139 k.p.a. – które w ocenie Skarżącej miało polegać na "dokonaniu nieprawdziwych ustaleń, że gabaryty zabudowy w tym przede wszystkim wysokość oraz zagospodarowanie terenu odpowiadają zabudowie na nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę nr [...]".

W myśl powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; [...]". Wbrew stanowisku Skarżącej, z przepisu tego wcale nie wynika, iżby ustalenia parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania należało dokonywać w oparciu o zabudowę zlokalizowaną na jednej konkretnej działce w obszarze analizowanym. Potwierdzają to zresztą te unormowania ww. rozporządzenia, w których wprost nakazuje się nawiązywanie do parametrów występujących na "działkach" sąsiednich (a nie "działce" sąsiedniej), tudzież do wartości (wielkości) "średnich" z obszaru analizowanego (zob.: § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 3, § 8 rozp.now.zabud.). Występowanie w obszarze analizowanym przynajmniej jednej działki zabudowanej, pozwalającej określić parametry dla nowej (wnioskowanej) zabudowy, stanowi warunek sine qua non wydania wnioskowanej d.w.z. Jednakże jeśli działek zabudowanych w obszarze analizowanym jest więcej, to przy ustalaniu owych parametrów zasadniczo uwzględnia się je wszystkie, a w każdym razie więcej niż jedną (o ile co innego nie wynika z rozp.now.zabud.). Jak bowiem trafnie zauważono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, efektem analizy zmierzającej do ustalenia parametrów nowej zabudowy nie ma być stworzenie kopii któregokolwiek z istniejących budynków, lecz zbadanie, czy odpowiednie cechy projektowanego obiektu znajdują odzwierciedlenie w otaczającej go zabudowie. Organ I instancji wyjaśnił zaś szczegółowo, do zabudowy na których to działkach w obszarze analizowanym nawiązują poszczególne parametry projektowanej zabudowy – w tym co do jej funkcji i sposobu zagospodarowania, w tym wysokości budynku – określone w kontrolowanej decyzji Burmistrza.

3. Ad pkt 3 petitum skargi

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. (który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy [...].

Należy od razu zauważyć, że organ ustalający warunki zabudowy nie bada zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanym, w tym zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; w skrócie "rozp.war.tech.bud."). Spełnienie wymogów określonych w tych przepisach kontrolowane jest przez organy architektoniczno-budowlane w sprawach zainicjowanych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z tego względu przepisy ww. rozporządzenia, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12.10.2016 r., II OSK 3335/14, CBOSA). Wyjątek może dotyczyć jedynie tych przepisów, które zawierają wyraźne odesłanie do decyzji lokalizacyjnych (jak np. § 18 ust. 2 rozp.war.tech.bud. – o którym niżej).

Z tych względów chybione są zarzuty nieuwzględnienia przez organy unormowań zawartych w przepisach § 14 ust. 2 [a nie, jak błędnie wskazano w skardze: "pkt 2"], § 22 i § 23 rozp.war.tech.bud. oraz regulujących kwestie dopuszczalnego zacienienia. Wszak to właśnie oparcie się na tych przepisach przez organ ustalający warunki zabudowy stanowiłoby zarzucane "działanie poza ustawowymi kompetencjami".

Od razu też należy zauważyć, że kwestię bezzasadności zarzutu dotyczącego usytuowania wyjścia z budynku (na ciąg pieszo-jezdny) wiążąco przesądził już WSA w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 87/16.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieokreślenia w kontrolowanej decyzji Burmistrza liczby miejsc parkingowych, należy zauważyć, że wymóg określenia tego parametru w d.w.z. nie wynika z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zagadnieniu miejsc postojowych został natomiast poświęcony § 18 rozp.war.tech.bud., zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych brak zgodności co do tego, czy z ww. przepisu wynika bezwzględny wymóg określania w d.w.z. liczby miejsc postojowych. Literalne brzmienie § 18 ust. 2 rozp.war.tech.bud. na to nie wskazuje. Niezależnie od tego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – a zwłaszcza w kontekście zarzutu Skarżącej, iż Inwestor powinien urządzić miejsca postojowe na własnej działce – jako szczególnie istotny jawi się pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r. sygn.. akt II OSK 1774/15 – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że zgodna z § 18 ust. 1 rozp.war.tech.bud. jest sytuacja, "gdy na terenie inwestycji nie urządzono żadnych miejsc postojowych, ponieważ teren ten jest już tak zabudowany, że brak na to miejsca. Powołanego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawsze należy urządzać miejsca postojowe na terenie inwestycji, gdyż powodowałoby to, że w przypadku inwestycji, polegających na przebudowie budynków, które w całości lub prawie w całości zajmują działkę budowlaną, inwestycje te byłyby niedopuszczalne tylko z tego powodu, że na terenie działki nie jest możliwe urządzenie miejsc postojowych." W tym kontekście brak określenia w kontrolowanej decyzji Burmistrza liczby miejsc postojowych – nawet jeśliby uznać ów brak za uchybienie – to w okolicznościach niniejszej sprawy nie można by go uznać za uchybienie istotne.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa przez organy administracji – a w szczególności zarzucanego "działania poza ustawowymi kompetencjami" – poprzez wprowadzenie do kontrolowanej decyzji Burmistrza takich warunków, jak określone w:

- pkt [...] decyzji: "nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy elementów nie związanych konstrukcyjnie z budynkiem, jak: tarasy ziemne, schody ze stopniami opartymi bezpośrednio na gruncie itp." – skoro bowiem organ jest władny ustanowić nieprzekraczalną linię zabudowy i jej przebieg, to także on jest władny określić ewentualne odstępstwa od zastrzeżonej "nieprzekraczalności" tej linii;

- pkt [...] decyzji: "dopuszcza się podpiwniczenie" – albowiem "podpiwniczenie", to nic innego jak "piwnica" (pod budynkiem), a więc "kondygnacja podziemna" (zob. § 3 pkt 21 rozp.war.tech.bud.); nie ulega zaś wątpliwości, że określenie kondygnacji projektowanego budynku (ich liczby i rodzaju) leży w kompetencjach organu ustalającego warunki zabudowy.

Pewne zastrzeżenia Sądu wzbudziło natomiast zawarcie w kontrolowanej decyzji Burmistrza warunku określonego w jej pkt [...]: "w ścianach budynku usytuowanych na granicy z terenami gminnymi (ul. [...]) nie ogranicza się wykonywania otworów okiennych i drzwiowych, przy czym otwarte skrzydła drzwiowe oraz schody/pochylnie nie mogą wykraczać poza granice działki budowlanej" – jako prima facie wykraczającego poza kompetencje tego organu. Jednakże mając na względzie, iż postanowienie to dotyczy w istocie wyłącznie relacji planowanej zabudowy względem sąsiednich działek drogowych stanowiących własność Miasta i nie ingeruje w prawa osób trzecich, a nade wszystko – wbrew zarzutom skargi – nie wiąże organów architektoniczno-budowlanych w taki sposób, iżby zwalniało je od obowiązku oceny zgodności projektu (także w zakresie ww. otworów okiennych i drzwiowych) z przepisami techniczno-budowlanymi (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 27.02.2017 r., II OPS 3/16, CBOSA) – Sąd uznał, iż uchybienie to nie miało charakteru istotnego.

4. Ad pkt 4 petitum skargi

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Wypada zauważyć, że dopuszczalność, prawidłowość i skuteczność zastosowania w kontrolowanej sprawie procedury "milczącego" uzgodnienia projektu decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu ([...]) została już pozytywnie, i w sposób wiążący, zweryfikowana i oceniona w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 87/16. Wobec tego, skoro taka sama procedura została prawidłowo i skutecznie zastosowana także w odniesieniu do projektu kontrolowanej obecnie decyzji o warunkach zabudowy, to – wbrew twierdzeniom Skarżącej – nie było ani potrzeby, ani jakichkolwiek podstaw prawnych ku temu, aby organ wydający tę decyzję wkraczał w kompetencje WWKZ i dokonywał oceny projektowanej inwestycji z perspektywy wymagań ochrony konserwatorskiej.

Mimo niezasadności zarzutów skargi, zaskarżona decyzja SKO nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Jak bowiem trafnie podniosła strona skarżąca na rozprawie przed Sądem, organy nie zweryfikowały w sposób prawidłowy w odniesieniu do projektowanej inwestycji spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., iż mianowicie "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Zgodnie z przywołanym art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest wymaganych umów, oświadczeń lub zapewnień dostawców tzw. mediów o możliwości podłączenia przedmiotowej inwestycji do istniejących lub projektowanych sieci, pomimo iż w swym wniosku Inwestor deklarował m.in. zapotrzebowanie na dostawy energii elektrycznej, gazu ziemnego, wody oraz odprowadzanie ścieków. W tym kontekście li tylko lakoniczne stwierdzenie przez organy obu instancji, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jawi się na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy jako całkowicie gołosłowne, a ich konkluzja o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – jako co najmniej przedwczesna.

Ponieważ związany dostrzeżonym ww. brakiem zakres sprawy wymagający wyjaśnienia nie sięga tak daleko, jak to określono w art. 138 § 2 k.p.a., to brak ten może zostać usunięty przez organ II instancji, w trybie art. 136 k.p.a., który to organ, ponownie rozpoznając sprawę, wezwie Inwestora o przedłożenie stosownych dokumentów. Na tej samej podstawie SKO wezwie autora projektu decyzji o warunkach zabudowy o przedłożenie aktualnego (przynajmniej na dzień sporządzenia ww. projektu) zaświadczenia o posiadaniu wymaganych uprawnień projektowych.

Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) – jako naruszającą art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu w wysokości 500 zł (pkt 2 sentencji wyroku).