Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 923/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W., po rozpatrzeniu wniosku z [...] r. złożonego przez M. Sp. z o. o. w W. o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, decyzją z dnia [...] r., nr [...], zatwierdził [...] w zakresie określonym w załączniku stanowiącym integralną część decyzji, należącą do M. Sp. z o. o., znajdującą się w P. przy ul. [...], do prowadzenia działalności w zakresie przygotowywania posiłków z gotowych produktów i półproduktów, serwowania napojów alkoholowych i bezalkoholowych podawanych w naczyniach ceramicznych i szklanych oraz wydawania gotowych posiłków w systemie cateringowym serwowanych w naczyniach ceramicznych.

Pismem z [...] r. M. Sp. z o. o. wniosła o wydanie pisemnej interpretacji dotyczącej użytych w decyzji z dnia [...] r. następujących sformułowań w zakresie możliwości przygotowywania posiłków z: gotowych produktów i półproduktów oraz wskazania przykładów spełniających podane kryteria, a także wskazanie przykładowego zakresu prowadzonej działalności, która odpowiadałaby zakresowi wydanego zezwolenia oraz działań, które na jego podstawie nie mogą być podejmowane.

Uzasadniając złożony wniosek spółka wyjaśniła, że konieczność uzyskania pisemnej interpretacji wydanej decyzji wynika z faktu przekazywanych przez organ sprzecznych informacji i zawężaniu jej zakresu jedynie do korzystania przez wnioskodawcę z usług cateringowych. Przekazywane przez organ informacje pozostają w sprzeczności z uzyskanym zezwoleniem, które przewiduje możliwość prowadzenia działalności w zakresie przygotowywania posiłków z gotowych produktów i półproduktów, serwowania napojów alkoholowych i bezalkoholowych podawanych w naczyniach ceramicznych i szklanych oraz wydawania gotowych posiłków w systemie cateringowym serwowanych w naczyniach ceramicznych. Wnioskodawca dysponując tak uzyskaną decyzją oraz mając na uwadze jej zakres, a równocześnie brak jednoznacznego określenia przepisami prawa, co jest gotowym produktem, a szczególnie gotowym półproduktem, stoi na stanowisku, iż decyzja ta nie tylko umożliwia mu korzystanie z usług cateringowych, ale również daje możliwość samodzielnego przygotowywania posiłków. Zdaniem wnioskodawcy należy się bowiem odwołać do dostępnej ogólnej definicji półproduktu, która wskazuje, iż są to "wyroby, które przeszły wstępne etapy procesu technologicznego", a więc na przykład makaron, porcjowane mięso, produkty mrożone, konserwy, pomidory w puszkach, kostki rosołowe, śmietanka, masa jajeczna, umyte i obrane warzywa i tak dalej. Produktami gotowymi są zaś masło, jogurty, ser żółty, ser biały, twarożek, pieczywo, wędliny itd. Mając na uwadze powyższe wnioskodawca uznaje, iż zakres wydanej decyzji umożliwia przygotowywanie posiłków z takich produktów, a także serwowanie gotowych produktów bez udziału firmy cateringowej.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 113 § 2 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] r., nr [...], w ten sposób, iż prowadzona działalność ma polegać na przygotowywaniu posiłków z gotowych produktów i półproduktów, serwowania napojów alkoholowych i bezalkoholowych podawanych w naczyniach ceramicznych oraz wydawania gotowych już posiłków w systemie cateringowym serwowanych na naczyniach ceramicznych. Decyzja zatwierdzająca nie obejmuje natomiast przygotowywania posiłków z surowców pochodzenia roślinnego i zwierzęcego takich jak np. mięso surowe, jaja surowe.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją produktu nieprzetworzonego zawartej w art. 2 ust. 1 lit. n Rozporządzenia WE 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30.04.2004 r., str. 1) produkty nieprzetworzone nie podlegają przetwarzaniu, przez co nie korespondują z pojęciem półproduktu, wobec czego nieuprawnione jest porównywanie półproduktu z produktem nieprzetworzonym. Pojęcia surowiec, produkt gotowy, półprodukt, są pojęciami technologii żywienia i nimi należy się posiłkować konstruując zakres zatwierdzenia działalności przedsiębiorstw sektora spożywczego, ponieważ zakres zatwierdzenia zakładu powinien wskazywać na zakres działalności w ujęciu technologicznym produkcji żywności. Do prowadzenia działalności, która obejmuje przygotowywanie posiłków od surowca do produktu gotowego w zakładzie prowadzonym przez wnioskodawcę, konieczne jest urządzenie dodatkowych pomieszczeń takich jak: obieralnia warzyw z wydzielonym miejscem do wyparzania jaj, magazyny środków spożywczych do przechowywania surowców pochodzenia roślinnego i zwierzęcego, w tym warzywa, surowe mięso, nabiał, magazyn artykułów spożywczych suchych, pomieszczenie kuchenne z wydzielonymi stanowiskami do przygotowywania potraw mącznych, mięsnych, rybnych z odpowiednią ilością zlewozmywaków i umywalek, a także stanowisko do mycia garnków i pomieszczenie zmywalni naczyń stołowych. Wobec tego decyzja obejmuje swoim zakresem przygotowywanie posiłków z: gotowych produktów np. masło, jogurty, żółty ser, wędliny, półproduktów np. makaron, pomidory w puszkach, kostki rosołowe, śmietanka, pokrojone gotowe do podania warzywa, owoce oraz wydawania gotowych już posiłków w systemie cateringowym serwowanych na naczyniach ceramicznych. Na podstawie decyzji można podawać również surowce ale jedynie wtedy, gdy stanowią one zarazem produkt gotowy np. surowe owoce. Decyzja zatwierdzająca nie obejmuje natomiast przygotowywania posiłków z surowców pochodzenia roślinnego i zwierzęcego takich jak np. mięso surowe, jaja surowe.

W zażaleniu z dnia [...] r. M. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie wyżej opisanego postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia w części stwierdzającej, iż decyzja z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzająca prowadzenie przez wnioskodawcę działalności - [...], nie obejmuje przygotowania posiłków z surowców pochodzenia roślinnego i zwierzęcego czyli produktów nieprzetworzonych, podczas gdy interpretowana decyzja swym zakresem obejmuje przygotowanie posiłków zarówno z gotowych produktów, jak i półproduktów. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt n rozporządzenia (WE) NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez jego błędną wykładnię i co za tym idzie niezastosowanie, podczas gdy półproduktem gotowym, wskazanym w uzasadnieniu wydanego postanowienia, są również produkty nieprzetworzone tj. produkty, które zostały rozdzielone, podzielone na części, przecięte, pokrojone, pozbawione kości, rozdrobnione, oskórowane, skruszone, nacięte, wyczyszczone, przycięte, pozbawione łusek, zmielone, schłodzone, zamrożone, głęboko zamrożone lub rozmrożone, które następnie poddane zostały obróbce termicznej.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że proces technologiczny sporządzania potraw składa się z ciągu zorganizowanych i świadomych czynności, wykonywanych bezpośrednio na surowcach i półproduktach w celu zmiany ich właściwości i otrzymania produktu o pożądanych cechach. Proces technologiczny składa się z dwóch etapów: obróbka wstępna - przetworzenie surowców na półprodukty, obróbka cieplna - przetworzenie surowców na wyroby gotowe, gdzie obróbka wstępna obejmuje sortowanie, mycie, oczyszczanie, płukanie, rozdrabnianie. Wobec tego urządzenie dodatkowych pomieszczeń, o których stanowi organ, nie jest wymagane w przypadku prowadzenia działalności spółki, gdyż spółka nie dokonuje i nie planuje prowadzenia obróbki wstępnej. Organ powyższe całkowicie pomija i dlatego jego rozstrzygnięcie nie może się ostać. Serwowanie w lokalu m. in. parówek, serów, gotowych zamrożonych dań tj.: zup, porcjowanych mięs, i przygotowywanie dań powstałych po poddaniu tych produktów obróbce termicznej jest więc jak najbardziej dopuszczalne. Surowe mięso, które początkowo stanowi surowiec, po jego podziale, oczyszczeniu i innych czynnościach pierwszego etapu procesu technologicznego staje się półproduktem, który po jego obróbce termicznej stanie się gotowym produktem. Za uznaniem definicji produktu nieprzetworzonego jako definicji półproduktu przemawia też ich zakres, który wskazuje na wstępne etapy procesu technologicznego, które w obu pojęciach są wyłączone. Zarówno więc półprodukt, jak i produkt nieprzetworzony to produkty, które już wcześniej przeszły pewne etapu procesu i które gotowe są do ich poddania obróbce termicznej.

Ponadto Spółka podniosła, że obecne stanowisko organu jakoby produkty nieprzetworzone nie podlegały przetwarzaniu jest całkowicie sprzeczne nie tylko z zasadami logiki, ale również doświadczenia życiowego, gdyż oznaczałoby to, że m.in. pozbawione kości i pokrojone kawałki surowego mięsa nie stanowią półproduktu i nie podlegają innej obróbce. Odmrożenie zupy, czy opieczenie porcjowanych, przygotowanych mięs nie jest równoznaczne z przywołanym przez organ przygotowywaniem posiłków od surowca do produktu gotowego i nie wymaga posiadania oddzielnego pomieszczenia/stanowiska do jego porcjowania, czy też obierania. Wstępne czynności, służące przygotowaniu surowca do półproduktu gotowego, nie są bowiem wykonywane na terenie prowadzonej działalności. W tej sytuacji zarzucanie przez organ, iż błędnie utożsamiam surowiec z półproduktem, jest co najmniej kuriozalne, gdyż organ sam nie dostrzega faktu, iż produkty nieprzetworzone - tj. jedynie rozdzielone, podzielone, zmrożone, stanowią półprodukty. W prawdzie więc nie można postawić znaku równości pomiędzy surowcem a półproduktem, to jednak zasadnym jest zrównanie produktu nieprzetworzonego, który przeszedł jedynie wstępne etapy procesu technologicznego z półproduktem.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i 113 § 2 K.p.a., w dniu 4 sierpnia 2017 r. wydał postanowienie o nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W..

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołując się na definicję "surowca" i "produktów nieprzetworzonych" zawartą w art. 2 pkt 1 lit. b i m oraz n Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. L 139 z 30.4.2004, s. 1), a także wytyczne dot. wykonania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 853/2004 dotyczącego higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego zawierające niewyczerpujący wykaz nieprzetworzonych produktów pochodzenia zwierzęcego uznał, iż zakres decyzji zatwierdzającej wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. nie obejmuje przygotowania posiłków z wykorzystaniem surowców pochodzenia roślinnego czy też zwierzęcego np. odkostnionego poporcjowanego mięsa. Zdaniem organu II instancji analizując przytoczone definicje i przekładając je na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, iż np. przy produkcji kotletów schabowych: mięso surowe, jaja, bułka tarta, tłuszcz do smażenia są składnikami (w tym mięso, jajka to surowce), natomiast mięso surowe wcześniej umyte i pokrojone, następnie obtłuczone, przyprawione i opanierowane stanowi półprodukt podlegający obróbce termicznej, po której jest produktem gotowym do spożycia.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w przypadku prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego, w pomieszczeniu przygotowania i obróbki żywności powinno być wyodrębnione stanowisko przeznaczone do prowadzenia procesów technologicznych związanych z obróbką mięsa np. rozklepywania kotletów, przyprawiania czy panierowania. W takim przypadku oprócz standardowych warunków dla lokali gastronomicznych należy zapewnić po wykonaniu czynności technologicznych prowadzonych na mięsie surowym, prawidłowe i skuteczne procesy mycia i dezynfekcji powierzchni i sprzętu, który był użyty. Odpowiednie instrukcje powinny zostać ujęte w wewnętrznej dokumentacji zakładowej opartej na zasadach systemu HACCP.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Sp. z o. o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt n rozporządzenia (WE) NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez jego błędną wykładnię i co za tym idzie jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie iż produkty nieprzetworzone nie stanowią półproduktów, a co za tym idzie decyzja z dnia [...] roku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. nie zezwala na przygotowywanie z produktów nieprzetworzonych posiłków, podczas gdy półproduktem, wskazanym w uzasadnieniu wydanego postanowienia są również produkty nieprzetworzone tj. produkty, które zostały rozdzielone, podzielone na części, przecięte, pokrojone, pozbawione kości, rozdrobnione, oskórowane, skruszone, nacięte, wyczyszczone, przycięte, pozbawione łusek, zmielone, schłodzone, zamrożone, głęboko zamrożone lub rozmrożone, które następnie poddawane są obróbce termicznej.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację podnoszoną w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesiono.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] r., nr [...], utrzymujące w mocy wydane w oparciu o art. 113 § 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r., nr [...]

Wspomnianą decyzją Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. zatwierdził [...] w zakresie określonym w załączniku stanowiącym integralną część decyzji, należącą do M. Sp. z o. o., znajdującą się w P. przy ul. [...], do prowadzenia działalności w zakresie przygotowywania posiłków z gotowych produktów i półproduktów, serwowania napojów alkoholowych i bezalkoholowych podawanych w naczyniach ceramicznych i szklanych oraz wydawania gotowych posiłków w systemie cateringowym serwowanych w naczyniach ceramicznych. Kwestią sporną między stronami jest rozumienie użytych w decyzji z dnia [...] r. sformułowań "gotowych produktów" i "półproduktów". W opinii skarżącej uzyskane zatwierdzenie prowadzonej działalności umożliwia jej nie tylko korzystanie z usług cateringowych, ale również daje możliwość samodzielnego przygotowywania posiłków. Z kolei zdaniem organu I instancji decyzja obejmuje swoim zakresem przygotowywanie posiłków z: gotowych produktów np. masło, jogurty, żółty ser, wędliny, półproduktów np. makaron, pomidory w puszkach, kostki rosołowe, śmietanka, pokrojone gotowe do podania warzywa, owoce oraz wydawania gotowych już posiłków w systemie cateringowym serwowanych na naczyniach ceramicznych. Na podstawie decyzji można podawać również surowce ale jedynie wtedy, gdy stanowią one zarazem produkt gotowy np. surowe owoce. Decyzja zatwierdzająca nie obejmuje przygotowania posiłków z surowców pochodzenia roślinnego i zwierzęcego takich jak mięso surowe, jaja surowe. Argumentacja zarówno organów administracji jak i skarżącej sprowadza się do wykładni przepisów rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. L 139 z 30.4.2004, str. 1).

W kontekście powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 113 § 2 i 3 K.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Sąd wyjaśnia, że celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 K.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 15/16). Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r., nr [...] – w formie w jakiej decyzja jest dołączona do akt administracyjnych, a więc bez wymienionego w niej załącznika – pojawiły się wymagające wyjaśnienia sformułowania niejednoznaczne, albowiem w polskim systemie prawa nie ma legalnej definicji "półproduktu", a pojęcie to w języku specjalistycznym (technologia żywności) ma znaczenie częściowo odmienne niż w języku potocznym. Organ I instancji nie wyjaśnił również jak rozumie wskazane pojęcia w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec tego w sprawie zaistniały przesłanki do wydania na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. postanowienia wyjaśniającego treść decyzji.

Niemniej jednak Sąd zwraca uwagę, że rola organu odwoławczego w przypadku zaskarżenia postanowienia wyjaśniającego treść decyzji sprowadza się do kontroli, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 113 § 2 K.p.a., tj. czy treść decyzji budzi wątpliwości, a w przypadku ich wystąpienia czy organ I instancji w sposób klarowny i dostateczny je wyjaśnił. W przypadku gdy organ odwoławczy uzna, że organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił sformułowania niejednoznaczne, winien uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Powyższe wynika z faktu, że przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. jest wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. W sytuacji więc gdy organ I instancji orzekając na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. faktycznie nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji lub wyjaśnienie jest nadal nieczytelne, to organ odwoławczy, który nie wydał decyzji będącej przedmiotem postanowienia wyjaśniającego, nie może utrzymać w mocy zaskarżonego postanowienia i w uzasadnieniu uzupełnić wyjaśnień organu I instancji, ani też nie jest władny rozstrzygnąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez orzeczenie co do istotny sprawy po uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powołując się na definicję "surowca" i "produktów nieprzetworzonych" zawartą w art. 2 pkt 1 lit. b i m oraz n Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. L 139 z 30.4.2004, s. 1), a także wytyczne dot. wykonania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 853/2004 dotyczącego higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego zawierające niewyczerpujący wykaz nieprzetworzonych produktów pochodzenia zwierzęcego uznał, iż zakres decyzji zatwierdzającej wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. nie obejmuje przygotowania posiłków z wykorzystaniem surowców pochodzenia roślinnego czy też zwierzęcego np. odkostnionego poporcjowanego mięsa. Zdaniem organu II instancji analizując przytoczone definicje i przekładając je na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, iż np. przy produkcji kotletów schabowych: mięso surowe, jaja, bułka tarta, tłuszcz do smażenia są składnikami (w tym mięso, jajka to surowce), natomiast mięso surowe wcześniej umyte i pokrojone, następnie obtłuczone, przyprawione i opanierowane stanowi półprodukt podlegający obróbce termicznej, po której jest produktem gotowym do spożycia. Wobec tego organ odwoławczy nie tylko dokonał wykładni przepisów, ale również uzupełnił wyjaśnienia organu I instancji o własne wyjaśnienia, co w przypadku postępowania w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji jest niedopuszczalne.

Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. zatwierdził [...] w zakresie określonym w załączniku stanowiącym integralną część decyzji, a w aktach brak jest tego załącznika. Co prawda w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej z dnia [...] r. (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji) o tożsamym numerze jak wspomniana decyzja, niemniej jednak ani z zaświadczenia ani z decyzji nie wynika, że jest on załącznikiem do decyzji z dnia [...] r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki podniesionych zarówno w zażaleniu jak i w skardze należy wskazać, że rozważania prawne w zakresie wykładni przepisów unijnych pozostają bez znaczenia dla sprawy, albowiem celem postanowienia wyjaśniającego nie jest wykładnia przepisów prawa. Strona polemizuje z wyjaśnieniami organów i jej argumentacja zmierza w istocie do modyfikacji decyzji, a – jak już powyżej wskazano – błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane jedynie w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb z art. 113 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności uzupełnić akta sprawy o załącznik stanowiący integralną część decyzji z dnia [...] r., nr [...] i dopiero wtedy ocenić, czy treść tej decyzji w istocie budzi wątpliwości wymagające wyjaśnienia zgodnie z treścią art. 113 § 2 K.p.a. W przypadku uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., organ winien skontrolować, czy organ I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił sformułowania niejednoznaczne i procedować dalej kierując się wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota 100,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.