Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 467/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

I.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] znak sprawy: [...] Zarząd Województwa M. (Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata [...] -Instytucja Rozpatrująca Protest) nie uwzględnił protestu firmy J. w O. od negatywnej oceny sporządzonej przez M. (Instytucję Organizującą Konkurs) z 7 lutego 2018r. znak sprawy: [...], projektu pn. [...].

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący złożył do Instytucji Organizującej Konkurs- M. na konkurs nr [...], wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu pt.:,,[...]."

Wnioskodawca wskazał, że wniosek o dofinansowanie dotyczy projektu, którego celem jest opracowanie i wdrożenie nowego inteligentnego rutera do zastosowań domowych i korporacyjnych o zwiększonej niezawodności i wydajności transmisyjnej. Wytworzone urządzenie będzie służyło do inteligentnego zarządzania siecią komputerową wewnątrz budynku. Podstawową funkcją opracowanego w projekcie urządzenia będzie zapewnienie szybkiego dostępu do sieci Internet poprzez wbudowane gniazdo USB umożliwiające połączenie modemu sieci 4G (LTE) a w przyszłości nawet 5G. Podstawową innowacyjnością ma być możliwość równoczesnego korzystania z różnego typu dostępu do internetu. W ramach realizacji projektu zostaną wykonane badania przemysłowe, w wyniku których zostanie opracowany prototyp laboratoryjny rutera. Prace rozwojowe doprowadzą do powstania końcowego produktu gotowego do produkcji rynkowej. Obecnie projekt znajduje się na [...] poziomie gotowości technologicznej. Wnioskodawcy nakreślili plan koniecznych do przeprowadzenia badań i prac rozwojowych do osiągnięcia [...] poziomu gotowości technologicznej.

Inicjatorami wniosku są dr. hab. inż. J. D. i dr inż. R. W., adiunkci w [...] w K. Wnioskodawcą jest J. D., który od [...] prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i planuje razem z R. W. przed podpisanie umowy o dofinansowanie przekształcić działalność w spółkę z o.o. Wnioskodawca zaznaczył, że posiada duże doświadczenie w realizacji projektów B+R, powstały ruter pozwoli na efektywny i inteligentny dostęp do internetu, zapewni łatwą obsługę. Cechą szczególną będzie możliwość zapewnienia połączeń internetem równolegle korzystając z ofert różnych dostawców. Obecnie na rynku nie ma takiego urządzenia. Ruter opracowany w ramach projektu będzie oferowany w zbliżonej cenie (wnioskodawca podał ceny ruterów 100,00zł-1.000,00zł) będzie jednak znacząco przewyższał funkcjonalnością. Opracowanie rutera musi zająć minimum kilka lat.

Pismem z 26 października 2017r. M. wskazało na pozytywny wynik oceny I formalnej i przekazanie do oceny merytorycznej I stopnia, wzywając jednocześnie do wyjaśnień/uzupełnień wniosku.

M. - Komisja Oceny Projektów złożona z ekspertów w informacji z 7 lutego 2018r. poinformowało o dokonaniu oceny merytorycznej I stopnia, która wykazała, że projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektu nr : [...], nr [...] i nr [...] i przyznano [...] pkt na [...] pkt możliwych.

W karcie oceny merytorycznej wniosku odnośnie kryterium nr [...] (badania przemysłowe i prace rozwojowe albo prace rozwojowe) zaznaczono, że wnioskodawca zadeklarował przekształcenie działalności gospodarczej w spółkę z o.o. gdy tymczasem ocena projektu jest dokonywana z uwzględnieniem formy prawnej obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Na podstawie treści wniosku, który w zakresie opisu planowanych prac w ramach poszczególnych zadań jest bardzo ogólny oraz przedstawionych wyjaśnień nie można całego zakresu prac z zadań [...]zakwalifikować jako badania przemysłowe. Zadania są długotrwałe, realizowane równolegle a zdefiniowane kamienie milowe nie odnoszą się do etapów pośrednich i rozwiązywanych zagadnień technologicznych. Znaczna część prac przewidzianych do realizacji zadań [...]przewiduje wykorzystanie dostępnych na rynku komponentów i jedynie ich modyfikację w celu przystosowania do potrzeb projektu. Podobnie jest w przypadku zadań [...], prace rozwojowe obejmują czynności rutynowe, które nie powinny być kwalifikowane jako B+R. Znaczna część prac wymaga opracowania dedykowanego oprogramowania urządzenia. Nie wszystkie opisy czynności w ramach projektu potwierdzają badawczo-rozwojowy charakter zaplanowanych prac.

Wnioskodawca proszony o wyjaśnienia co do systemu [...] zadeklarował, że się nie odniesie do tego, właścicielem patentu jest [...], jego pomysł jest oryginalny i nie narusza praw właściciela.

Ustosunkowując się do kryterium nr 4 (logika projektu i zarządzanie ryzykiem) podniesiono, że opisy zadań są bardzo ogólnie sformułowane i nie odnoszą się do poszczególnych problemów technologicznych. Wnioskodawca deklaruje dostęp z dwóch źródeł drogą radiową i kablową ale nie wskazał z jakich interfejsów będzie korzystało opracowywane urządzenie, podobnie co do badań nad układami elektronicznymi nie wskazano jakie problemy technologiczne będą rozwiązane w tym zadaniu. Wnioskodawca nie posługuje się sformułowaniami precyzyjnymi w zakresie parametrów technologii. Kamienie milowe (oczekiwane efekty końcowe) nie poparto wartościami parametrów technicznych charakteryzujących oczekiwane rezultaty prac. Wnioskodawca powinien określić minimalne oczekiwania jakościowe wobec poszczególnych modułów systemu. Nie przedstawiono również zagrożeń dla terminowego rozpoczęcia prac oraz zakończenia projektu oraz ryzyk mogących wpłynąć na niepowodzenie. Wnioskodawca nie odniósł się do ryzyka własności prac i wyników, nie ma analizy zabezpieczenia płynności finansowej, stanu rynku telekomunikacyjnego za trzy lata.

Co do kryteriom nr 5 (koncepcja realizacji projektu) stwierdzono, że zasadnicza część kosztów związana jest z zatrudnieniem personelu (78,5%), nieznaczna część związana jest z wydatkami na środki trwałe i amortyzację (1,4%), pozostałe wydatki obejmują materiały eksploatacyjne, koszty opracowania zgłoszenia patentowego i koszty pośrednie. Koszty zatrudnienia na stanowisku IT Director/CIO nie odpowiadają roli kierownika prac B+R i poziom wynagrodzenia jest nieadekwatny do roli sprawowanej w mikroprzedsiębiorstwie. Koszty zatrudnienia pozostałych członków zespołu odbiegają od mediany na podobnych stanowiskach. Wnioskodawca został poproszony o obniżenie kosztów wynagrodzenia o 25-30% ale nie zgodził się. Stawki wynagrodzenia były zawyżone. Wnioskodawca założył zatrudnienie przez 36 miesięcy informatyka, elektronika oraz badacza w wymiarze 1 etatu (każdego z tych pracowników) ale nie opisał zakresu zadań tych osób. Wnioskodawca skorygował harmonogram realizacji projektu ale zakłada on niczym nie uzasadnioną równoległą realizację szerokiego zakresu działań. Same zadania odznaczają się długim zakładanym czasem realizacji 18, 21, 24 i 36 miesięcy. Wnioskodawca nie wymienił stanowisk laboratoryjnych, nie zgodził się na korektę zmian w kosztorysie w związku z tymi stanowiskami, zadeklarował, ze prace montażowe będą na biurku, prace pomiarowe w prywatnych domach wykonawców (nie wskazał jednak aparatury potrzebnej do pomiarów ani innych zasobów). Deklarowane wydatki są nieracjonalne, zbędne, niezasadne, nieoszczędne z punktu widzenia realizacji projektu.

W złożonym proteście z 21 lutego 2018r. wnioskodawca protestował kryteria:

nr 1-Projekt obejmuje badania przemysłowe i prace rozwojowe albo parce rozwojowe (podkryteriumm 1.2 i 1.3),

nr 4-Logika projektu i zarządzanie ryzykiem (podkryterium 4.1.),

nr 5-Koncepcja realizacji projektu (podkryterium 5.1.),

nr 8-Wpływ na zróżnicowany rozwój oraz ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego.

Dodatkowo zamieścił uwagę do kryterium nr 7 (wpływ na zasadę równości szans i niedyskryminacji) we zakresie oceny dokonanej przez eksperta nr 1. Zarzucił także naruszenie Regulaminu Pracy Komisji Oceny projektów tj. zasady poufności i bezstronności .

Uzasadniając protest jego autor zaakcentował, że jest lub był kierownikiem katedry na [...] w K., adiunktem i samodzielnym pracownikiem naukowym, który wykonywał wiele grantów badawczych, otrzymał nagrodę [...]. Jest ekspertem w [...],[...],[...]. W programach operacyjnych zrecenzował już kilkadziesiąt różnych wniosków o dofinansowanie.

Eksperci dokonując oceny wniosku popełnili te same błędy oceny są całkowicie zbieżne, powielili nieprawdziwe informacje. Tak duża zgodność ocen ekspertów bez ich konsultacji jest niemożliwa co podważa wiarygodność oceny.

Pismem z 21 czerwca 2017r. znak sprawy: [...], Instytucja Rozpatrująca Protest poinformowała wnioskodawcę, iż protest nie został uwzględniony. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia, odnosząc się do poszczególnych zarzutów stwierdzono, że zarzut proceduralny jest niezasadny bowiem eksperci mogą, zgodnie z Regulaminem Pracy konsultować oceny parami osobiście, telefonicznie w tym uzgadniać uwagi.

Ustosunkowując do oceny dokonanej w zakresie kryterium nr 1 , Instytucja Rozpatrująca Protest uwzględniła protest w tym zakresie.

Co do kryterium nr 4 zaznaczono, że algorytmu zrównoleglania przesyłania danych nie da się zaimplementować w natywnie wielowątkowym systemie operacyjnym czy też w oparciu o szeroko dostępne architektury procesów jest praktycznie równe zeru z czego wnioskodawca jest świadomy ale próbuje bronić swoich racji używając nieracjonalnych i nieprzekonujących argumentów. Wnioskodawca sam wskazał na brak logiki opracowanego harmonogramu gdyż relacje winny bazować na kamieniach milowych. Co do uzasadnienia zatrudnienia kadry w jednakowym wymiarze czasu w ciągu całego projektu działania te pokazują pragmatyczne dążenie do uzyskania stałego wynagrodzenia dla założycieli spółki niż faktyczne potrzeby projektowe.

Kamień milowy zadania 1 został prawidłowo określony, natomiast dla zadań 2-6 wadliwie, nie określono parametrów pozwalających na obiektywną ich weryfikacje. Tym samym nie ma logiki projektu w zakresie chronologii prac a kamienie milowe projektu nieprawidłowo określone.

Odnośnie kryterium nr 5 podniesiono, że wynagrodzenie zaproponowane przez wnioskodawcę jest za wysokie (przeanalizowano raport S.), kadra zarządzająca zaś przerośnięta. Wynagrodzenia przeszacowano dla kierownika B+R i jego zastępcy. Projekt charakteryzuje się pozytywnym wpływem na środowisko.

Ostatecznie stwierdzono, że projekt spełnia kryterium nr 1 i nr 8 co oznacza, że uzyskał on 8 [...] .

II.

W skardze do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie J. D. stwierdził, że ocena protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo jednakże nie potrafi on jednoznacznie stwierdzić czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Instytucja Rozpatrująca Protest poinformowała skarżącego o wydłużeniu terminu do rozpatrzenia protestu i rozpatrzono go po upływie terminu 45 dni.

Skarżący zakwestionował wynik rozpatrzenia protestu. Eksperci błędnie odnieśli się do zastrzeżeń zawartych w proteście.

Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa M. wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że protest rozpatrzono w ostatnim dniu terminu [...] (poniedziałek).

W piśmie z 30 lipca 2018r. skarżący ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę, wskazując, że cofa zarzuty dotyczące przekroczenia czasu rozpoznania protestu.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej-p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1§2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3§1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Taką szczególną ustawą jest ustawa z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1460, dalej-ustawa wdrożeniowa) która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3§3 p.p.s.a

Stosownie do art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania:

1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;

2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W myśl natomiast art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Określony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała jakakolwiek możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane. Wówczas, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd, stwierdzając zasadność skargi może stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W zakresie procedury wyboru projektu do dofinansowania wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust.2).

Konkurs należy uznać za postępowanie administracyjne, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego. Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, nie zaś czynnością materialnotechniczną, polegającą wyłącznie na obliczeniu i przekazaniu określonej kwoty dotacji. Czynności związane z przeprowadzeniem konkursu (ogłoszenie konkursu, ocena formalna i merytoryczna oraz wybór, czyli zatwierdzenie wyników, tj. listy rankingowej) mają charakter władczy (administracyjnoprawny), a ich elementem jest oświadczenie woli właściwej instytucji z zakresu prawa administracyjnego (zob. R.Suwaj, [w:] Procedura odwoławcza w systemie wdrażania funduszy europejskich, (red.) M.Perkowski, Warszawa 2010, s. 43, R.Paździk Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych, Ius Novum 2016/3 s. 109-120, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017r. sygn. akt: II GSK 1130/17-CBOSA).

Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie strona wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. Regulamin ten dostępny jest na stronach właściwej instytucji ([...]) i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 ustawy wdrożeniowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016r. sygn. akt: I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016r. sygn. akt: I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016r. sygn. akt: I SA/Rz 823/16, CBOSA). W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że z punktu widzenia przepisów unijnych Sąd dokonując kontroli negatywnej oceny projektu wydanej w trybie ustawy wdrożeniowej bada przede wszystkim czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z 20 grudnia 2013r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tejże ustawy tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1/17, CBOSA; zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej [...]"; LEX/el. 2014 nr 208524).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013r. sygn. akt: II GSK 2249/13, CBOSA). Sąd administracyjny nie został wyposażony w kompetencje, aby ocenić i podważyć wiedzę fachową ekspertów dokonujących merytorycznej oceny projektu. Nie ma bowiem wiedzy specjalistycznej, przy czym w postępowaniu przed sądem administracyjnym wyłączono możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Tym samym sąd administracyjny nie ma kompetencji ani też odpowiednich narzędzi procesowych, aby dokonać merytorycznej oceny projektu, co byłoby równoznaczne z niedozwolonym na gruncie p.p.s.a. (z nielicznymi wyjątkami), zastępowaniem organu w orzekaniu.

Wskazać trzeba, że zasadniczo reguła postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu, takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Godzi się przy tym zauważyć, że skoro projekt zostaje zgłoszony w trybie konkursowym, to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji- dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów-do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Niewątpliwie prawidłowa, wszechstronna ocena spełnienia przesłanek, by mogła być uznana za rzetelną, nie może opierać się jedynie na przyjęciu wprost założenia, że wszystkie twierdzenia zamieszczone w projekcie są miarodajne, lecz winna zostać dokonana ich analiza aby ustalić, czy stan deklarowany odpowiada rzeczywistemu oraz w jakim wymiarze. Oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku, stąd faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. Rzeczą zatem wnioskodawcy-co wymaga podkreślenia Sądu - jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2015r., sygn. akt: III SA/Wr 181/15 CBOSA). Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Udzielane zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej, odpowiedzi niepełne bądź odbiegające od istoty pytania czy hasła będą wpływały w sposób oczywisty niekorzystnie na punktację danego projektu, a tym samym będą zmniejszały szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania.

Jest to o tyle istotne, iż treść wniosku determinuje i delimituje zakres kontroli dokonywanej na poszczególnych etapach konkursu.

Co istotne w realiach sprawy, M. pismem z 26 października 2017r. nr [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia i wyjaśnienia pewnych kwestii dot. złożonego wniosku o dofinansowanie. Skutkiem tego złożono ponownie, skorygowany wniosek.

Nie można pomijać i tego aspektu sprawy, że dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, w tym regulamin, odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją a podmiotem zainteresowanym otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego. Stąd też wnioskodawcy składający aplikację do programu operacyjnego wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu i muszą stosować się do zasad przewidzianych w ramach ogłoszonych konkursów wyboru projektów do dofinansowania. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony.

Skarżący, przystępując do konkursu powinien zatem znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży więc zawsze na wnioskodawcy. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011r. sygn. akt: II GSK 1500/11 CBOSA), a strona przystępując do konkursu winna zapoznać się z jego zasadami, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich zainteresowanych w jednakowy sposób (wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2016r., sygn. akt: V SA/Wa 4720/15 CBOSA).

Strona miała możliwość zapoznania się z informacjami i warunkami dotyczącymi preferowanego przez nią naboru przez zapoznanie się z postanowieniami Regulaminu konkursu.

Przenosząc powyższe wywody na realia rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że istotą kontrowersji między stronami w sprawie jest ocena prawidłowości dokonania przez organ oceny merytorycznej wniosku w zakresie kryterium nr 4 (Logika projektu i zarządzanie ryzykiem) i nr 5 (Koncepcja realizacji projektu). Kluczowe okazały się te dwa kryteria bowiem eksperci ocenili je negatywnie.

Zgodnie z opisem w ww. załączniku kryterium nr 4 "Logika projektu i zarządzanie ryzykiem", ocenie w ramach tego kryterium podlega, czy zaplanowane w projekcie prace B+R są adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały właściwie zdefiniowane. W ramach kryterium eksperci mieli zweryfikować, czy:

1. w kontekście wskazanej potrzeby społecznej i/lub gospodarczej problem technologiczny został poprawnie zidentyfikowany w odniesieniu do celu i przedmiotu projektu,

2. wskazany problem technologiczny został precyzyjnie określony,

3. zaplanowane prace B+R są niezbędne do osiągnięcia celu projektu/rozwiązania problemu technologicznego,

4. w kontekście wskazanego celu projektu/problemu technologicznego zaplanowane prace B+R są adekwatne,

5. planowane prace B+R zostały podzielone na jasno sprecyzowane i układające się w logiczną całość zadania,

6. precyzyjnie określono efekt końcowy/kamień milowy każdego z zadań oraz wpływ braku jego osiągnięcia na zasadność kontynuacji projektu,

7. zidentyfikowano i precyzyjnie opisano ewentualne ryzyka związane z pracami B+R, w tym uwzględniono (jeśli dotyczy) inne niż technologiczne, ewentualne ryzyka, zagrożenia, wymogi prawno-administracyjne. Kryterium uznaje się za spełnione w przypadku spełnienia wszystkich powyższych warunków. Eksperci celem rzetelnej oceny byli zatem zobowiązani do odpowiedzi na ww. siedem pytań.

W ocenie Sądu zasadnie zakwestionowano kryterium nr 4. W punkcie wyjścia należy odnotować, co jest ważne a co w gruncie rzeczy przesądziło o istotnych mankamentach złożonego wniosku, to brak chronologii działania w ramach projektu. Sam Skarżący wskazał, że projekt nie ma chronologii. (Chronologia działania jest zalecana ale nie wymagana). Prace są wykonywane równolegle, kilka prac w tym samym czasie. Takie niechronologiczne ujęcie poszczególnych prac, czyni projekt nieczytelnym. Co do jego efektywności na poszczególnych etapach to trudno uchwycić owe konkretne, namacalne efekty (o ile można w ogóle wyraźnie te etapy wyróżnić bo prace nakładają się na siebie w różnych konfiguracjach i czasie). Przekłada się to bezpośrednio na ,,kamienie milowe", których sukcesywna realizacja jest niemożliwa a przynajmniej znacznie utrudniona. Efekty poszczególnych prac na kolejnych etapach stają się nieweryfikowalne. Na to nakłada się znaczne rozciągnięcie w czasie, które stawia pod znakiem zapytania efektywność prac. Monitorowanie postępu prac w takich okolicznościach jest znacznie utrudnione.

Z kolei zgodnie z opisem w ww. załączniku kryterium nr 5 "Koncepcja realizacji projektu", w ramach tego kryterium eksperci winni byli zbadać:

1. merytoryczną kwalifikowalność wydatków:

a) czy deklarowane przez Wnioskodawcę wydatki są racjonalne, niezbędne, zasadne i oszczędne z punktu widzenia realizacji celu projektu,

b) czy wysokość wydatków jest adekwatna do planowanego celu projektu

2. poprawność przyjętych wskaźników:

a) czy Wnioskodawca dokonał wyboru obligatoryjnych wskaźników dla poddziałania,

b) czy Wnioskodawca wybrał wszystkie wskaźniki adekwatne ze względu na zakres projektu,

c) czy Wnioskodawca przedstawił założenia dotyczące szacowania wartości wskaźników,

d) czy przedstawione wartości wskaźników są realne, możliwe do osiągnięcia i adekwatne do ponoszonych nakładów

3. realność założeń harmonogramu rzeczowo-finansowego:

- czy zakładane rezultaty prac B+R są możliwe do osiągnięcia w kontekście zakładanego harmonogramu i budżetu projektu.

Recenzując wniosek zgodnie z ww. wytycznymi eksperci negatywnie ocenili przede wszystkim zaplanowany sposób zatrudnienia personelu w projekcie (wynagrodzenie) i ryzyka towarzyszące jego realizacji.

Zasadnie bowiem wytknięto zbyt wysokie wynagrodzenie osób zatrudnionych w projekcie na poziomie 25.000,00 zł miesięcznie dla kierownika i jego zastępcy (koszty związane jest z zatrudnieniem personelu to 78,5% ogólnej wartości projektu), co nie znajduje uzasadnienia na rynku pracy (szczególnie w K.). Właściwie też dostrzeżono, że część prac będzie wykonywana w domach uczestników projektu zatem powstaje problem kontrolowania takiej działalności (np. ochrona efektów tych prac). Eksperci zasadnie wytknęli, że Skarżący nie określił ryzyk związanych z realizacją projektu. Uwagi w tym zakresie były zasadne gdyż przy znacznym zaangażowaniu czasowym projektu, przedsięwzięcie to nie wymieniało ryzyk, które mogą pojawić się w trakcie realizacji. Ryzyka mogą mieć różny charakter (nawet potencjalny) jednakże należy je przewidzieć zwłaszcza, że środki przyznawane na realizację nie mają charakteru dotacji bezzwrotnej. Największym przecież ryzykiem jest stworzenie podobnego routera przez inne podmioty badawcze.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe. Organy dokonując oceny wniosku nie naruszyły zasady przejrzystości i rzetelności zaś dokonana finalnie ocena jest wyczerpująca, całościowa, jasna i czytelna. Przejrzystość reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami.

Organy w trakcie całej procedury konkursowej a zwłaszcza na etapie oceny wniosku przestrzegały wszystkie reguły i zasady wyznaczające standardy prawne postępowania w tej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie, organ - zdaniem Sądu - pisemnie uzasadniając wynik negatywnej oceny, wskazał w sposób zwięzły jak i metodologicznie poprawny na okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny. Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. Eksperci w sposób jasny, przejrzysty i czytelny wyartykułowali swoje oceny podając motywację, która legła u podstaw tych ocen.

Nie można pominąć i tej istotnej okoliczności, że Instytucja Zarządzająca obowiązana jest do strzeżenia efektywności gospodarowania środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej a co za tym idzie musi na podstawie wszystkich dostępnych danych oceniać czy dany projekt gwarantuje właściwe wykorzystanie środków przyznawanych w ramach dofinansowania. Organy administracji mają ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przez siebie płatności, które ciążą na budżecie Unii (zob. np. wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10).

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się na żadnym etapie postępowania naruszenia procedury i zasad wskazanych w regulaminie konkursu, a polemika strony skarżącej ze stanowiskiem organu, nie mogła mieć wpływu na ocenę jej legalności.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało orzec o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej [...] (tekst jedn. Dz. U. 2016r., poz. 217).