Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2936/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2, 145 par 1 pkt 1 lit a i c, 151, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością Spółka Jawna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 121/14 w sprawie ze skargi C. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością Spółka Jawna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 121/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w K. (dalej jako Spółka, skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), dalej ustawa o odpadach, oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, zobowiązał firmę D. Sp. z o.o. K., właściciela dz. nr [...], obręb [...] do: 1. usunięcia odpadów - mas ziemnych zmieszanych z gruzem, kawałkami asfaltu, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [...], obręb [...] - w terminie do 31 października 2012 r.; 2. przekazania ww. odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia; 3. przedstawienia dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w terminie do 16 listopada 2012 r. Organ przedstawił przebieg postępowania wszczętego w związku z wnioskiem E. M. z dnia 16 lipca 2012 r. w sprawie podwyższenia terenu działki nr [...], obręb [...]. Podniósł, że z dokumentacji zdjęciowej wynika, iż przedmiotowe masy ziemne zmieszane z gruzem były składowane w hałdach, a następnie rozprowadzone po powierzchni działki. W dniu 23 sierpnia 2012 r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej działki, w których uczestniczyli pracownicy Urzędu Gminy w [...], Prezes Zarządu firmy D. Sp. z o.o. – R. G. oraz pełnomocnik E. M. Stwierdzono, że na terenie działki składowane są odpady w postaci mas ziemnych zmieszanych z gruzem, kawałkami asfaltu. Odpady rozprowadzone są na całej długości i szerokości działki oraz w wysokości od 0,5 m do 1, 0 m. Właściciel działki nr [...] potwierdził, iż masy ziemne nawiezione zostały przez firmę B. S.A. W toku postępowania firma ta pismem z dnia 4 września 2012 r. poinformowała, że na zlecenie i za zgodą właściciela działki nr [...] w C. nawieziono glebę, ziemię, w tym kamienie, niezanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi. Firma B. S.A. podała, że zgodnie z dołączonym uzgodnieniem rozplantowała przywieziony na ww. działkę materiał w miejscu i w sposób wskazany przez właściciela nieruchomości oraz wskazała, że posiadaczem tych odpadów jest R. G. Podała, iż zgodnie z załączoną decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...], firma B. S.A. może przekazywać odpady – gleba, ziemia, w tym kamienie osobom fizycznym. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia złożone przez firmę B. S.A. oraz brak stosownych dokumentów, które wskazywałyby na to, że masy ziemne nawiezione na działkę nr [...] nie podlegają przepisom ustawy o odpadach, organ uznał, że przedmiotowe masy ziemne stanowią odpad o kodzie 17 05 04 "gleba ziemia w tym kamienie". Wójt Gminy [...] wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, jej przepisów nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z powyższych definicji, masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast przemieszczane są w związku z realizacją inwestycji, ale sposób gospodarowania nimi nie został określony w ww. decyzjach albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosowanych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym winny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach. Żadna z wydanych dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy nie uprawniała właściciela do wykonania zmiany ukształtowania rzeźby terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych. Wskazano, że dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy upoważnia właściciela do podwyższenia terenu działki w zakresie wskazanym w decyzji. Podniesiono, że zgodnie z art. 41 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej p.b., rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, a także wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Wymienione prace przygotowawcze, zgodnie z art. 41 ust. 3 p.b., można wykonywać tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Skoro właściciel działki nr [...] nie przedłożył decyzji administracyjnej uprawniającej do wykonania robót, ani nie zostało wydane pozwolenie na budowę, organ uznał, że roboty zostały wykonane bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w pozwoleniu zintegrowanym, pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, zezwoleniach na odzysk, unieszkodliwienie, zbieranie lub transport odpadów oraz w zgłoszeniu do rejestru podmiotów zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwoleń na odzysk, unieszkodliwienie, zbieranie lub transport odpadów. W powyższym przypadku miejsce magazynowania odpadów nie zostało określone zgodnie z tym przepisem. Magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Jednakże w myśl art. 63 ust. 6 określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w wyżej wymienionych decyzjach. Posiadacz odpadów czy właściciel nie może gromadzić na własnej nieruchomości masy ziemne powołując się tylko na tytuł prawny do niej, bez uzyskania decyzji, o których mowa w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach, bądź też bez legitymowania się pozwoleniem na budowę. Zgodnie z art. 34 ustawy o odpadach obowiązek usunięcia odpadów spoczywa na ich posiadaczu. Organ uznał, że w tym przypadku posiadaczem odpadów jest właściciel działki nr [...] w C. - firma D. Sp. z o.o., która bez stosownych zezwoleń przyjęła odpad w postaci mas ziemnych zmieszanych z gruzem, kawałkami asfaltu i składuje go w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C. Sp. z o.o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako Kolegium lub SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz wydał decyzję zgodną z art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Podkreśliło, że w toku postępowania zapewniono stronie czynny udział na każdym jego etapie, w tym również przed wydaniem decyzji i wskazało, że strona z przysługującego jej prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie skorzystała. W ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Przeprowadzono postępowanie dowodowe, na podstawie którego ustalono jakiego rodzaju odpad (ziemia) został nawieziony. Strona nie przedłożyła stosownych dokumentów, które wskazywałyby na to, że masy ziemne nawiezione na przedmiotowy teren nie podlegają przepisom ustawy o odpadach. Zdaniem Kolegium strona w toku prowadzonego postępowania nie udowodniła, że przysługuje jej prawo składowania przedmiotowych materiałów na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze, organ uznał, że zgromadzona ziemia stanowi odpad podlegający usunięciu, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Charakter zgromadzonych odpadów (masy ziemne i odpady pobudowlane) został stwierdzony m. in. podczas wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości, w której strona brała udział. Przedstawiciel skarżącej podpisał protokół z ww. wizji, nie zgłaszając żadnych uwag (protokół z dnia 23 sierpnia 2012 r., k-58). Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2012 r., II SA/Po 696/2011, zgodnie z którym ustalając podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami należy w pierwszej kolejności określić wytwórcę odpadów oraz kolejnych posiadaczy, zważając, że zwolnić z odpowiedzialności można się jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu. W ocenie Kolegium Wójt Gminy [...] nie naruszył również art. 80 k.p.a., ponieważ wszechstronnie rozważył materiał dowodowy, a okoliczności faktyczne zostały należycie udowodnione. Postępowanie dowodowe nie wykazało, by do zgromadzonych mas ziemnych nie stosować ustawy o odpadach. Żadna z wydanych dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy nie uprawniała właściciela nieruchomości do wykonania zmiany ukształtowania rzeźby terenu przez nawiezienie ziemi. Do niwelacji terenu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów p.b., którego właściciel nie uzyskał. W ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył również art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (obecnie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W toku postępowania nie obalono ww. domniemania. Co więcej, na podstawie stanowiska B. S.A., protokołu z dnia 17 maja 2012 r., k-73 oraz wizji terenowej, organ prawidłowo ustalił, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, tj. skarżąca Spółka. Na skarżącej - jako władającej przedmiotową nieruchomością, spoczywa obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. Sp. z o.o. S.K.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., Nr 21) poprzez niesprecyzowanie w osnowie decyzji ilości odpadów, które winny być usunięte oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., Nr 21) poprzez niewłaściwe zastosowanie.

SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.

Uczestniczka postępowania E. M. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że teren gruntu w związku z działaniami Spółki został podniesiony, co sprawia, że położona po sąsiedzku jej działka jest zalewana. W konsekwencji wykonanych robót to na jej działce gromadzi się woda i musiała wybudować zbiornik chłonny z 4-5 kręgów celem zbierania tej wody. Widziała, że podczas rozplanowywania nawiezionych mas ziemi obecny był Prezes Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. sp. z o.o. sp. j. z/s w K., uznając, że jest niezasadna. W motywach rozstrzygnięcia Sąd ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w sposób prawidłowy zastosowało właściwe przepisy prawa materialnego, zasadnie uwzględniając także zasady i reguły określone w przepisach kpa. Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Decyzja Wójta Gminy [...] wydana została w dniu [...] września 2012 r. i odnosi się do zdarzeń, które miały miejsce pod rządami wymienionej ustawy. Przepisy nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) nie nakazywały do spraw wszczętych i niezakończonych a prowadzonych na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. stosować przepisów nieobowiązujących, zatem należało kierować się aktualnymi regulacjami ustawy o odpadach z 2012 r. Sprawa dotycząca składowania mas ziemnych na terenie działki nr [...] położonej w C. podlega zatem ostatecznemu rozstrzygnięciu na podstawie przepisu art. 26 nowej ustawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu II instancji stanowiły art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Regulacji art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy odpowiada regulacja art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zgodnie z tym pierwszym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Natomiast w myśl art. 34 ust. 1 starej ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie – wszczętej pod rządami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., nie ma zatem miejsca sytuacja, w której obywatel jest zaskakiwany przez organy administracji publicznej wydawaniem nakazów czy zakazów nieadekwatnych do stanu prawnego z dnia dokonania określonej czynności, lub też nakazów czy zakazów w tej dacie prawu nieznanych. Tym samym zasada nieretroakcji prawa nie została w tym przypadku naruszona. W ocenie Sądu ustalenie stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, a przyjęte przez Kolegium, nie budzi wątpliwości. W zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie można się dopatrzeć naruszeń przepisów postępowania czy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności w zaskarżonej decyzji organ II instancji wyczerpująco przeanalizował wszystkie istotne dla rozpatrzenia sprawy przesłanki faktyczne i prawne niezbędne do wydania decyzji nakazującej usunięcie nawiezionych na działkę nr [...] w C. mas ziemi, prawidłowo zakwalifikowanych jako odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach - w obu ich wersjach. WSA zauważył, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, czy zmagazynowane, a następnie rozplantowane na działce nr [...], która jest własnością skarżącej Spółki, masy ziemi mogły zostać uznane za odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Sąd przywołał treść art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206). O tym zatem, co jest odpadem, przesądza ww. ustawa i rozporządzenie. Wskazane rozporządzenie kwalifikuje zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem 17 05 04, jak przyjęto w rozpatrywanym przypadku. Organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o odpadach, jej przepisów nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z powyższych definicji, masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast przemieszczane są w związku z realizacją inwestycji, ale sposób gospodarowania nimi nie został określony w ww. decyzjach albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosowanych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym winny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach. Żadna z wydanych dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy, a załączonych do akt sprawy, nie uprawniała właściciela działki nr [...] do nawiezienia na jej teren mas ziemnych oraz ich późniejszego rozplantowania, w wyniku czego doszło do zmiany ukształtowania rzeźby terenu. Sąd podniósł, że skarżąca obecnie wywodzi, że nie była uprawniona do przyjmowania odpadów, jako niespełniająca wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2006 r., Nr 75, poz. 527 ze zm.). A contrario, B. S.A. nie był uprawniony do przekazywania jej odpadów, i to niezależnie od ich składu. Sąd wskazał, że do oceny sytuacji prawnej skarżącej Spółki w niniejszym postępowaniu przepisy powyższego rozporządzenia nie mają zastosowania, gdyż skierowane są do podmiotu, który przekazał skarżącej sporne masy ziemi. B. S.A. może zatem ewentualnie odpowiadać za to, czy w sposób prawidłowy zakwalifikowała odpady powstałe w wyniku prowadzonych robót drogowych oraz czy prawidłowo oceniła status podmiotu, z którym zawarła porozumienie i któremu przekazała odpady i czy tym samym stosuje się do wymogów określonych w wydanej na jej rzecz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], którą zatwierdzono program gospodarki odpadami wytworzonymi w wyniku prowadzonej działalności. Ocena tych kwestii może być przedmiotem odrębnego postępowania, którego wynik nie miałby jednak żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, w tym dla oceny uznania skarżącej Spółki za posiadacza odpadów i w konsekwencji podmiot zobowiązany do ich usunięcia. Poza zakresem niniejszego postępowania pozostają również sprawy związane z ewentualnymi roszczeniami skarżącej Spółki w stosunku do B. S.A., w tym ewentualnego regresu w związku z nawiezieniem wraz z masami ziemi odpadów kwalifikowanych jako niebezpieczne. Zdaniem Sądu nawiezione na teren działki nr [...] masy ziemi zmieszane z gruzem, kawałkami asfaltu, są odpadem w rozumieniu przepisów obu wyżej powołanych ustaw o odpadach. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji postępowania są kompletne. Istotne jest, iż przedmiotowe masy ziemi zostały nawiezione na teren działki nr [...] za zgodą i wolą właściciela działki, który nie tylko przyjął masy ziemi na teren nieruchomości stanowiącej jego własność, ale który odpowiada również za ich późniejsze rozplantowanie, w wyniku czego doszło do zmiany ukształtowania terenu w sposób mający wpływ na sąsiednią działkę uczestniczki postępowania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do nawiezienia mas ziemnych na działkę nr [...] w C. doszło w konsekwencji uzgodnienia zawartego z firmą B. S.A. przez Prezesa Spółki D. Sp. z o.o., który jako uprawniony do samodzielnej reprezentacji, takie porozumienie mógł zawrzeć. Jak ustalono, prace ziemne przy użyciu spycharki na tej działce wykonywał pracownik B. S.A. sprzętem tej Spółki, w sposób wskazany przez Spółkę (k-73 akt administracyjnych I instancji). Prawidłowo zatem uznano, że skarżąca Spółka jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (odpowiednio art. 3 ust.1 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Domniemania tego skarżąca Spółka w żaden sposób nie obaliła. Spółka C., jako właściciel nieruchomości, a więc władająca powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Sąd podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje, że obalenie domniemania prawnego mogło nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie, że odpadem władał faktycznie inny podmiot. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiadają na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, iż nawiezienie i następnie rozplantowanie odpadów na działce nr [...] mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby skarżąca Spółka uzyskała uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem żadna z wydanych dla obszaru tej działki decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uprawniała do przyjęcia, magazynowania, a następnie rozplantowania nawiezionych mas ziemi. Zdaniem Sądu żadnego znaczenia dla wyniku sprawy nie mają dokumenty związane z prowadzoną przez Spółkę B. rozbudową drogi nr [...]. Skoro za zgodą właściciela działki nr [...] zmagazynowano na niej masy ziemne stanowiące odpady i następnie je rozplantowano, a właściciel nie dysponował decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania, w tym pozwoleniem na budowę, to tak zgromadzony i zagospodarowany (przemieszczony) odpad należy usunąć, niezależnie od tego, do jakiego rodzaju odpadów nawiezione masy ziemi powinny zostać zakwalifikowane. Kwestia, jakiego rodzaju odpady zostały nawiezione, jest w tym przypadku wtórna. Powołując się na art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony, dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, Sąd stwierdził, że organ posiadał podstawę do przyjęcia, iż zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na rozstrzygniecie sprawy. Działka nr [...] w opisanych uwarunkowaniach nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a skarżąca Spółka jako właściciel tej działki, jest posiadaczem odpadów.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów; rodzaj odpadów; sposób usunięcia odpadów (ust. 6). Zdaniem Sądu określenie w decyzji organu I instancji terminu wykonania obowiązku, mimo braku ku temu podstawy prawnej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, nie narusza w sposób istotny przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego ustalonego i obowiązującego na dzień orzekania przez ten organ. Skoro obowiązujące w tej dacie przepisy nowej ustawy o odpadach nakazywały określenie terminu wykonania obowiązku, to Kolegium uprawnione było utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w tym punkcie. Odrębną kwestią jest brak ustalenia przez Kolegium nowej daty wykonania obowiązku i niedokonania odpowiedniej zmiany decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu uchybienie to nie ma znaczenia dla rozpatrzenia sprawy, gdyż dopiero decyzja organu II instancji jest ostateczna. W sytuacji, gdy decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, o możliwości jej wykonania można mówić dopiero od daty doręczenia decyzji organu II instancji. Racjonalność nakazuje określać ten termin w sposób, który ma na uwadze realne wykonanie obowiązku, przy jego ustalaniu winno uwzględniać się terminy doręczania decyzji oraz możliwość skorzystania przez stronę z prawa do złożenia odwołania. Sąd przyznał rację stronie skarżącej, iż w tym przypadku takiej racjonalności w działaniu organów obu instancji zabrakło, bowiem zaskarżoną decyzję wydano już po określonym decyzją organu I instancji terminie wykonania obowiązku. Uchybienie to nie wpływa na ocenę zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, że wnosząc skargę do sądu administracyjnego, strona skarżąca może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku uwzględnienia skargi sąd w wyroku orzeka o niemożności wykonania decyzji do czasu prawomocności wyroku (art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako ppsa). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie można uznać, iż w omawianym zakresie prawa strony skarżącej zostały w jakikolwiek sposób ograniczone.

Sąd wskazał też, że wbrew zarzutom skargi w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów organ nie musiał określać ich ilości. Wyjaśnił, że rzeczą strony jest doprowadzenie do takiego stanu działki [...], jaki istniał przed nawiezieniem spornych mas ziemi, co jednoznacznie wynika z wydanych w sprawie decyzji. Wykonanie decyzji z kolei podlegać będzie kontroli organu i to wówczas ocenione zostanie, czy nawieziony odpad usunięto. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia w tym zakresie art. 107 § 1 k.p.a. nie był zasadny.

Ponadto Sąd wskazał, że rozpoznając skargę nie dopatrzył się innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa dających podstawę do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji SKO. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.

W skardze kasacyjnej C. sp. z o.o. sp. j., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 80 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędy w ocenie wiarygodności dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 kpa w związku z art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., Nr 21) poprzez niesprecyzowanie w osnowie decyzji ilości odpadów, które winny być usunięte;

d) art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., Nr 21);

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., Nr 21) poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, że organy obydwu instancji niewłaściwie zastosowały art. 7 w zw. z art. 77 kpa. Zasady wyrażone w art. 7 oraz 77 kpa zostały naruszone zarówno przez organ I instancji, jak i SKO, które w toku prowadzonego postępowania przyjęły, że przywieziona na teren działki nr [...] ziemia miała status odpadu. SKO stwierdziło w swej decyzji, że skarżąca nie przedłożyła stosownych dokumentów, które wskazywały na to, że masy ziemne nawiezione na przedmiotowy teren nie podlegają przepisom ustawy o odpadach, a tym samym strona nie udowodniła, że przysługuje jej prawo składowania przedmiotowych materiałów na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zdaniem SKO, uznać należy, że zgromadzona ziemia stanowi odpad podlegający usunięciu zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Takie stanowisko SKO stoi w zupełnej sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 k.p.a. Organ administracji publicznej jest na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Podkreślono, że skarżąca wskazywała już na powyższe uchybienie w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Istotnym bowiem jest, iż o ile status odpadu posiadają kawałki asfaltu i gruzu przywiezione przez B. S.A. jako odpad z robót przy rozbudowie drogi nr [...], to w sytuacji, w której mamy do czynienia z ziemią sprawa nie jest już jednoznaczna, wobec czego na taką okoliczność organy administracji winny przeprowadzić postępowanie dowodowe celem dokładnego wyjaśnienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona, nie zostały na tę okoliczność przeprowadzone stosowne dowody. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jej przepisów nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że ziemia wydobyta w związku z realizacją robót ziemnych w toku inwestycji mogła nie stanowić odpadu w zależności od postanowień decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę, na podstawie których ziemia została wytworzona. SKO nie odniosło się do tej regulacji w uzasadnieniu decyzji, wskazując jedynie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przeanalizował stan faktyczny i prawny w sprawie, a zatem w sposób błędny, w ślad za organem I instancji, ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący decyzji wydanych dla działki nr [...]. W decyzjach tych nie sposób bowiem odnaleźć odpowiedzi na pytanie o status prawny gruntu przywiezionego i wydobytego w związku z robotami na innym obszarze. Wszelkie decyzje dotyczące działki nr [...] mogą dotyczyć wyłącznie ewentualnych odpadów (sposobów zagospodarowania), jakie dopiero powstaną w związku z wykonywaniem robót budowlanych na opisanej działce. Błędnie zatem SKO stwierdziło, iż organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący dokonał analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy, a w konsekwencji potwierdziło stanowisko organu I instancji, że strona w toku prowadzonego postępowania nie udowodniła, iż przysługuje jej prawo składowania przedmiotowych materiałów na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę, a wobec tego uzasadniony jest wniosek, że zgromadzona ziemia stanowi odpad. Tymczasem celem ustalenia, czy w przypadku przywiezienia ziemi wydobytej w związku z rozbudową jakiegoś obiektu budowlanego mamy do czynienia z odpadem, czy też z dostawą ziemi (produktu będącego przedmiotem obrotu) niezbędne jest zweryfikowanie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji dotyczącej rozbudowy tegoż obiektu budowlanego (pozwoleń, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, raportów o oddziaływaniu na środowisko, decyzji środowiskowych itp.). W ocenie skarżącej kasacyjnie, konieczne było uzyskanie i dokonanie przez organ I instancji analizy dokumentacji dotyczącej rozbudowy drogi nr [...], z rozbudowy której pochodził materiał dostarczony na działkę nr [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo B. S.A. - wykonawcy rozbudowy, w którym podaje, iż w dokumentacji projektowej określony został sposób postępowania z odpadami z prowadzonej budowy. Wobec powyższego dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędnym było sprawdzenie przez organ I instancji także dokumentacji dotyczącej rozbudowy drogi nr [...], w tym sposobu postępowania z odpadami pochodzącymi z budowy w/w drogi, czego organ nie uczynił, a SKO nie zakwestionowało stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Skarżąca w toku postępowania podkreślała, że mogłoby przecież okazać się, że przywiezienie ziemi przez B. S.A. na działkę nr [...] przeprowadzane było zgodnie z zasadami postępowania określonymi w dokumentacji projektowej i nie ma podstaw do uznania tejże ziemi za odpad. Tymczasem SKO nie przeprowadziło dodatkowego postępowania dowodowego z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Nawet w przypadku, w którym strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, lecz przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. SKO zaniechało jednak uzupełnienia materiału dowodowego, pomimo zwrócenia przez skarżącą uwagi na zaistniałe w tymże materiale braki. Gdyby okazało się, że brak jest podstaw do uznania dostarczonej ziemi za odpad, to wszczęte postępowanie należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe, bowiem w ogóle nie miałaby zastosowania ustawa o odpadach będąca podstawą wydania decyzji utrzymanej w mocy przez SKO. Pomimo wskazywanych w odwołaniu i skardze argumentacji, WSA nie stwierdził nieprawidłowości w postępowaniu organów i naruszenia przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. WSA - podobnie jak organy administracji - wskazywał, że nawiezienie odpadów na działkę nr [...] mogło nastąpić wyłącznie gdyby skarżąca uzyskała uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej działki. Bez żadnego uzasadnienia WSA wskazuje, iż "żadnego znaczenia dla wyników tej sprawy nie mają dokumenty związane z prowadzoną przez spółkę B. rozbudową drogi nr [...]". Tego stanowiska nie można uznać za słuszne, gdyż właśnie w miejscu wytworzenia określa się status prawny danych rzeczy w kategorii odpadu. Jeżeli nawieziona ziemia w świetle dokumentacji budowlanej rozbudowy drogi nr [...] nie stanowiła odpadu, to nie mogła nim stać się w chwili przywiezienia na teren działki skarżącej. WSA, podobnie jak organy administracji, nie dostrzegł, że o tym czy mamy do czynienia z odpadami w przypadku ziemi przywożonej z innej inwestycji decyduje dokumentacja (pozwolenia na budowę, decyzja o warunkach zabudowy albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) dla tej inwestycji, a nie działki na którą ziemia jest przywieziona, przez co popełnił błąd metodologiczny przy ustalaniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Konsekwencją tego błędu było rażące naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA braku podjęcia przez organy administracji działań w celu wyjaśnienia statusu ziemi wydobytej i przywiezionej przez B. S.A. na działkę skarżącej i bezpodstawne uznanie za udowodnioną okoliczność, na zaistnienie której nie przeprowadził organ żadnego dowodu pozwalającego potwierdzić tenże fakt. Obowiązkiem organu administracji jest zgromadzenie całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza konieczność podjęcia przez organ stosownych działań, m. in. przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Obydwa organy zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w zakresie ustalenia, na jakiej podstawie B. S.A. przekazał skarżącej będącej przedsiębiorcą i osobą prawną rzeczone odpady. Jeżeli rzeczywiście nastąpiło takie przekazanie i skarżąca stała się posiadaczem odpadów przekazanych przez B. S.A., to organy powinny dysponować w tym zakresie niezbędnym dowodem w postaci karty przekazania odpadu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest takiego dowodu. SKO naruszyło powołane powyżej przepisy postępowania także w związku z ustalaniem statusu posiadacza odpadów, a w konsekwencji naruszyło przepisy prawa materialnego. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że WSA dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, że organy obydwu instancji niewłaściwie zastosowały art. 80 w związku z art. 77 kpa. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Tymczasem SKO w swojej decyzji wskazało, że organ I instancji wszechstronnie rozważył materiał dowodowy, a okoliczności faktyczne zostały należycie udowodnione i postępowanie dowodowe nie wykazało, by do zgromadzonych mas ziemnych nie stosować ustawy o odpadach. Twierdzeń tych SKO w żaden sposób nie uzasadniło i nie ustosunkowało się do zarzutów przedstawionych w tym zakresie w odwołaniu. SKO podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, że skarżąca jest posiadaczem zanieczyszczonych mas ziemnych nawiezionych przez B. S.A. na w/w działkę, które to masy skarżąca przyjęła bez wymaganych zezwoleń. Przyjmując takie założenia, SKO nie dokonało wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do sprzeczności ustaleń zawartych w skarżonej decyzji z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obydwa organy pominęły istotne dowody zgromadzone w sprawie, w tym nie odniosły się w ogóle do kilku kwestii wynikających ze zgromadzonych w sprawie dowodów. W aktach sprawy znajduje się uzgodnienie z dnia 17 maja 2012 r. dotyczące dostaw gruntu, nie zaś odpadów, czego obydwa organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w uzgodnieniu tym brak jakichkolwiek zapisów o tym, jakoby B. S.A. była uprawniona do składowania bądź rozplanowywania asfaltu lub gruzu w celu wyrównania działki. Uzgodnienie dotyczyło bowiem dostaw gruntu, a nie asfaltu czy też gruzu, wobec czego jakakolwiek dostawa przez B. S.A. na działkę nr [...] asfaltu czy gruzu dokonywana była bezprawnie, który to fakt obydwa organy pominęły. Tymczasem opisana okoliczność jest istotna dla ustalenia, kto jest posiadaczem zgromadzonego na działce nr [...] gruzu oraz asfaltu. Nadto błędna ocena wiarygodności dowodów oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego skutkowały dokonaniem przez obydwa organy nieprawidłowego określenia adresata decyzji dotyczącej usunięcie odpadów. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że rozpatrując zarzut naruszenia przez SKO przepisów postępowania, tj. art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a., WSA lakonicznie stwierdził, iż "kwestia jakiego rodzaju odpady zostały nawiezione jest w tym przypadku wtórna" oraz "że władający gruntem podnosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości". Wywiodła, że skoro WSA uznaje, iż organy prawidłowo rozważyły dowody zgromadzone w aktach sprawy, iż do nawiezienia doszło w wyniku porozumienia B. ze skarżącą, to dlaczego powyższe porozumienie wskazuje wyłącznie na grunt, a nie grunt i inne odpady. Skarżąca nigdy nie zgadzała się na nawiezienie na jej grunt odpadu, lecz wyłącznie ziemi. Mając na uwadze treść porozumienia nie sposób przyjąć, jak czyni to WSA, że "poza zakresem postępowania pozostają również sprawy związane z ewentualnymi roszczeniami skarżącej spółki w stosunku do firmy B. S.A., w tym ewentualnego regresu w związku z nawiezieniem wraz z masami ziemi odpadów kwalifikowanych jako niebezpieczne". Wskazała, że zachodzi sprzeczność w uzasadnieniu wyroku WSA, gdyż z jednej strony WSA wskazuje, iż skarżąca nie obaliła domniemania wynikającego z faktu władania działką, na którą B. S.A. przywiózł odpady w związku z podpisanym ze skarżącą porozumieniem, z drugiej zaś strony WSA, dostrzegając fakt, że nie przywieziono gruntu jak wskazywało porozumienie, lecz również odpady w postaci gruzu czy kawałków asfaltu, kwestie tej niezgodności pozostawia poza zakresem postępowania. Co więcej, WSA stwierdziło, że kwestia, w jakich okolicznościach i przy naruszeniu jakich przepisów obowiązujących B. S.A., w tym wydanej dla tej spółki decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającej program gospodarki odpadami w wyniku działalności B. S.A., nie ma znaczenia dla sprawy i może stanowić co najwyżej podstawę dla wszczynania innych postępowań. Ze stanowiskiem tym skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się. Powołała się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 195/14, w którym wskazano, że: "Kolegium zaznaczyło przy tym, że biorąc pod uwagę charakter odpadów, a więc ustalenie, iż są to masy ziemi, trudno przyjąć, że ich posiadaczem jest kto inny niż posiadacz gruntu. Stwierdziło nadto, że nie mają znaczenia w niniejszej sprawie okoliczności, w jakich odpady te znalazły się na gruncie skarżących. Zdaniem Sądu, opisane powyżej stanowisko organu odwoławczego jest błędne, nie uwzględnia bowiem możliwości obalenia domniemania prawnego na jakie powołują się organy, a co za tym idzie możliwości, że ustalenie okoliczności, w jakich odpady znalazły się na gruncie skarżących, jest istotne w sprawie, jeżeli pozwala odpowiedzieć na pytanie, kto jest wytwórcą odpadów. Posiadaczem odpadów, do którego można skierować decyzję dotyczącą ich usunięcia, nie jest bowiem jedynie osoba faktycznie władająca nieruchomością, na której one się znajdują, jest nim również ich wytwórca, zdefiniowany odpowiednio w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach z 2001 r. Błędnie zatem organ odwoławczy uznał, że skoro odpady stanowią masy ziemi nawiezione na działkę, to ich posiadaczem musi być właściciel działki. Trzeba także zwrócić uwagę, że art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach z 2012 r. wyraźnie dopuszcza sytuację, w której posiadacz odpadów nie będzie miał tytułu prawnego do nieruchomości, na której one się znajdują. Stanowi on bowiem, że jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu." Skarżąca kasacyjnie wskazała, że odnosząc powyższy wywód do niniejszej sprawy, w dalszym ciągu B. S.A. pozostaje posiadaczem odpadów nawiezionych na działkę jako podmiot, który nie był uprawniony do nawiezienia na działkę skarżącej gruntu wymieszanego z asfaltem czy gruzem. Organy obydwu instancji niewłaściwie dokonały oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, tj. okoliczność kto jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia z działki skarżącej, błędnie przyjmując, iż jest nim skarżąca, a nie B. S.A. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie, zarzucając, że WSA nie dostrzegł, iż organy administracji obydwu instancji niewłaściwie zastosowały art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. Nr 21), podniosła, że decyzja organu I instancji nakazująca usunięcie odpadów - mas ziemnych zmieszanych z gruzem, kawałkami asfaltu z terenu działki nr [...], obręb [...], nie wskazuje ilości odpadów, których dotyczyć miałby obowiązek usunięcia. Powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2006 r., II SA/Gd 277/06 i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano, że rozstrzygnięcie zawarte w treści decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości jakie obowiązki (lub uprawnienia) zostały na stronę nałożone. Konkretyzacja prawa, która następować winna w decyzji administracyjnej nakazuje bowiem ścisłe określenie, na czym w określonym przypadku mają polegać obowiązki adresata decyzji tak, aby zarówno on nie miał wątpliwości poprzez jakie działania zadośćuczyni nałożonemu nań zobowiązaniu, jak i aby wydana decyzja nadawała się do egzekucji w razie odmowy jej wykonania. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że orzekające w sprawie organy naruszyły treść art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie w osnowie decyzji rodzaju i ilości odpadów oraz dokładnego miejsca, z którego winny być usunięte, co czyni niemożliwym wykonanie takiej decyzji. Odnosząc się do powyższej argumentacji, WSA w Poznaniu nie dostrzegł konieczności określenia ilości odpadów do usunięcia, stwierdzając, iż rzeczą strony jest doprowadzenie do stanu przed nawiezieniem, a to czy skarżąca wykona ten obowiązek będzie podlegało kontroli. Stanowisko WSA jest sprzeczne z utrwaloną linią orzecznictwa i jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Adresat decyzji nie może zostać pozostawiony w stanie niepewności jaki jest zakres nałożonego na niego obowiązku. Skarżąca, nie wiedząc jaki jest zakres jej obowiązków, wykonując dobrowolnie decyzję, nie będzie mogła być pewna czy ją wykonała, a więc czy nie naraża się na sankcje związane z jej niewykonaniem. Również organy dokonujące kontroli wykonania decyzji muszą wiedzieć, jaki jest zakres obowiązku, którego wykonanie kontrolują. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Wynika to nie tylko z treści regulacji wyżej wskazanej, ale i z zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07). W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., IV SA/Wa 430/13, WSA w Warszawie wskazał, że zgodzić się należy z zarzutem skargi, że organy w przedmiotowej sprawie nie wskazały w sentencji decyzji jaką ilość poszczególnej kategorii odpadów obowiązany jest usunąć skarżący z terenu działek. Organ, wydając decyzję w trybie art. 34 ustawy o odpadach, powinien określić nie tylko rodzaj odpadów i miejsce, z którego mają być one usunięte, ale również ilość poszczególnych odpadów jaka ma być usunięta na podstawie tej decyzji. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejno skarżąca kasacyjnie podniosła, że WSA nie dostrzegł, że organy administracji obydwu instancji niewłaściwie zastosowały art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. Nr 21). Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zaś w przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów oraz domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Kwestie te były poprzednio uregulowane w art. 34 oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zarówno organ I instancji, jak i SKO wskazali w wydanych decyzjach jako posiadacza odpadów znajdujących się na działce nr [...] w C. skarżącą. Nadto SKO w decyzji podało, że w toku postępowania nie obalono domniemania, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zarówno organ I instancji, jak i SKO dokonując ustaleń w przedmiotowej sprawie pominęły treść uzgodnień stron co do tego, że B. S.A. upoważniony był do dostarczania na działkę nr [...] wyłącznie gruntu, nie zaś asfaltu czy gruzu. Tym samym B. S.A. nie była uprawniona do dostarczania na przedmiotową działkę gruzu oraz asfaltu. Wobec powyższego, dostarczając na działkę nr [...] w C. asfalt i gruz B. S.A. czynił to samowolnie, w zupełniej sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w tymże zakresie ze skarżącą i okoliczność ta nie powinna zostać pominięta przy ustalania stanu faktycznego w sprawie. Samowolne składowanie przez B. S.A. opisanych odpadów na terenie nieruchomości skarżącej nie pozbawia B. S.A. statusu posiadacza tych odpadów. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że utożsamianie posiadacza odpadów z władającym powierzchnią ziemi jest domniemaniem, które może być obalone. Stanowisko zajęte przez organ I instancji oraz SKO prowadzi do przyzwolenia na praktykowanie podrzucania odpadów na tereny stanowiące własność innych podmiotów w celu uniknięcia przez podrzucających obowiązku ich usunięcia i przerzucenia go na właścicieli tychże terenów jako, zdaniem SKO, posiadaczy tych odpadów. Tymczasem sprzeczne z prawem praktyki podrzucających odpady wytwórców winny prowadzić do nakładania przez organy administracji właśnie na nich obowiązku usuwania tych odpadów. Często okazuje się, że posiadaczem nie jest podmiot władający powierzchnią ziemi, na której te odpady się znajdują. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Błędnie wskazało SKO, jakoby skarżąca nie obaliła domniemania wynikającego z ustawy o odpadach (zarówno z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., jak i ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.). Domniemanie płynące z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (zawarte także w poprzedniej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) jest bowiem wzruszalne, co potwierdzone zostało w doktrynie, gdzie wskazano, że można je obalić (W. Radecki, J. Jerzmański [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II). W literaturze wskazano też, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Jeżeli władającemu powierzchnią ziemi powiedzie się taki dowód, to nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji w oparciu o art. 34 ustawy o odpadach (obecnie art. 26 ustawy o odpadach - uwaga skarżącej kasacyjnie). Do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania powinien być zobowiązany obecny lub były posiadacz odpadów. Skarżąca kasacyjnie wykazała, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż B. S.A. dostarczył na nieruchomość skarżącej grunt, asfalt i gruz, przy czym uprawniony był wyłącznie do dostarczenia gruntu. Wobec tego pozostałe elementy (gruz i asfalt) B. S.A. dostarczył samowolnie. Nadto skarżąca kasacyjnie wskazywała już, co wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, że wytwórcą odpadów jest B. S.A., bowiem dostarczone na nieruchomość skarżącej grunt, asfalt oraz gruz pochodziły z robót przeprowadzonych przez B. S.A. jako wykonawcy podczas rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...]. Na uwagę zasługuje także definicja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 32 obowiązującej ustawy o odpadach (zawarta także w art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), z której wynika, że wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wskazała, że wytwórcą odpadów powstających w związku ze świadczeniem usług budowlanych jest wykonawca świadczący takie usługi, chyba że umowa stanowi inaczej. A zatem wytwórcą, a także posiadaczem opisanych odpadów zgromadzonych na nieruchomości skarżącej, jest B. S.A. będący jednocześnie wykonawcą usługi budowlanej w postaci rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...]. B. S.A. jako wytwórca winien zagospodarować wytworzone odpady wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz wydane decyzje. W związku z tym bezprawne, samowolne dostarczenie tych odpadów przez B. S.A. na nieruchomość skarżącej nie pozbawia B. S.A. statusu posiadacza, który w sposób nielegalny składuje odpady. Mając na uwadze powyższe, jak również w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, skarżąca obaliła domniemanie zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach (jak również w art. 3 ust. 3 pkt 13 poprzedniej ustawy o odpadach), wykazując, że posiadaczem odpadów nie jest skarżąca, ale B. S.A. W związku z powyższym skarżąca nie powinna być adresatem decyzji nakazującej usunięcie przedmiotowych odpadów i decyzję tę należało skierować do B. S.A. Na skutek niewłaściwego zastosowania przepisu art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach (poprzednio art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach - przez organ I instancji), obydwa organy błędnie uznały skarżącą za posiadacza odpadów i w konsekwencji bezpodstawnie uczyniły ją adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., II OSK 1721/06, zgodnie z którym jeżeli nie został ustalony wytwórca odpadów, ani inna osoba, która nimi faktycznie włada, to obowiązuje domniemanie z art. 3 i wskazała, że jeżeli w przedmiotowej sprawie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że znany jest wytwórca, to nie powinno mieć zastosowania wspomniane domniemanie. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2004 r., IV SA 2710/03, wskazał, iż obowiązkiem organu jest przede wszystkim przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia posiadacza odpadów. Jeżeli okaże się to niemożliwe, wówczas działa domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujący się na nieruchomości. Tymczasem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, organy zastosowały powyższą zasadę w sposób dokładnie odwrotny - nie przeprowadziwszy w sposób rzetelny i należyty postępowania wyjaśniającego zastosowały wspomniane domniemanie od razu, pomimo że stało to w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Opisane naruszenie prawa materialnego pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, gdyż na skutek braku właściwego zastosowania tych przepisów przez WSA przy ocenie legalności decyzji SKO zaskarżony wyrok nie odpowiada obowiązującemu prawu, co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. W przypadku bowiem właściwego zastosowania wskazanych przepisów WSA powinien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż nie został właściwie przez organy administracji publicznej określony adresat decyzji.

Zdaniem skarżąca kasacyjnie WSA wydając zaskarżony wyrok wadliwie wykonał ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, naruszając art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Gdyby WSA właściwie wykonał ciążący na nim obowiązek kontroli legalności decyzji wydanej przez SKO stwierdziłby naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., Nr 21). W konsekwencji gdyby WSA zastosował art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a nie stosował art. 151 p.p.s.a., to uwzględniłby skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Wyjaśniło, że rozpatrując całość sprawy uznało, iż organ I instancji dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz wydał decyzję na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Kolegium organ I instancji zapewnił stronie skarżącej czynny udział na każdym etapie postępowania - zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji powiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że strona z przysługującego jej prawa nie skorzystała. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Kolegium podniosło, że organ I instancji nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe, na podstawie którego ustalono jakiego rodzaju odpad (ziemia) został nawieziony. Strona w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła stosownych dokumentów, które wskazywałyby na to, że masy ziemne nawiezione na przedmiotowy teren nie podlegają przepisom ustawy o odpadach. Nie udowodniła zatem, że przysługuje jej prawo składowania przedmiotowych materiałów na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, co nie znaczy, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. W ocenie Kolegium skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, że przysługuje jej prawo do składowania mas ziemnych na przedmiotowym terenie. Tym samym uznać należy, że zgromadzona ziemia stanowi odpad podlegający usunięciu zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Kolegium zauważyło, że charakter zgromadzonych odpadów (masy ziemne i odpady pobudowane) został stwierdzony m. in. podczas wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości, w której skarżąca brała udział. Przedstawiciel skarżącej podpisał protokół z ww. wizji, nie zgłaszając żadnych uwag. Ustalając podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami należy w pierwszej kolejności określić wytwórcę odpadów oraz kolejnych posiadaczy, zważając, że zwolnić z odpowiedzialności można się jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu (wyrok WSA w Poznaniu dnia 27 stycznia 2012 r., II SA/Po 696/2011). Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy [...] nie naruszył także art. 80 k.p.a., ponieważ wszechstronnie rozważył materiał dowodowy, a okoliczności faktyczne zostały należycie udowodnione. Przedmiotowe postępowanie dowodowe nie wykazało, by do zgromadzonych mas ziemnych nie stosować ustawy o odpadach. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, żadna z wydanych dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy nie uprawniała właściciela nieruchomości do wykonania zmiany ukształtowania rzeźby terenu przez nawiezienie ziemi. Do niwelacji terenu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, którego właściciel nie uzyskał. Ponadto w ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył art. 34 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (obecnie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W toku postępowania nie obalono ww. domniemania. Co więcej, na podstawie stanowiska B. S.A, protokołu z dnia 17 maja 2012 r., k-73 oraz wizji terenowej organ ustalił, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, tj. strona skarżąca. Kolegium podkreśliło, że na skarżącej jako władającej przedmiotową nieruchomością spoczywa obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rację ma Sąd pierwszej instancji, że ustalenie przez organy stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń i nie można dopatrzyć się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy został należycie zgromadzony, a jego ocena nie nosi cech oceny dowolnej. Organy oceniły materiał dowodowy w granicach zakreślonych przez art. 80 k.p.a. (swobodna ocena materiału dowodowego sprawy). Organy dokonały oceny mając na uwadze całość materiału dowodowego, w tym mając uwzględniając powoływane przez stronę skarżącą uzgodnienie z dnia 17 maja 2012 r., zawarte między R. G. – właścicielem działki nr [...], położonej w obrębie [...] a firmą B. S.A. Zauważyć należy, iż pkt 2 tego uzgodnienia przewiduje, że z dniem 17 maja 2012r. rozpocznie się dostarczanie materiału z przeznaczeniem pod wyrównanie lokalnych nierówności terenu na działce nr [...], a materiał ten będzie pochodził z rozbudowywanej drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]-[...] – pkt 3 uzgodnienia. Jednocześnie strony tego uzgodnienia postanowiły, że dostawy gruntu i rozplantowanie terenu leży po stronie B. S.A., a termin na wnoszenie ewentualnych roszczeń mija 31 lipca 2012 r. Według powyższego uzgodnienia ewentualne sprawy formalno-prawne w całości leżą po stronie właściciela działki.

We wskazanym wyżej uzgodnieniu jednoznacznie jest mowa, że materiał przywożony na działkę nr [...] będzie pochodził z rozbudowywanej drogi wojewódzkiej nr [...]. W tej sytuacji nie można skurcznie twierdzić – jak czyni to strona skarżąca – że uzgodnienie dotyczyło wyłącznie dostaw gruntu. Nadto nie można nie zauważać, że właściciel gruntu winien sprawować pieczę nad swoją własnością i kontrolować stan działki, w tym rodzaj nawożonego materiału, a w przypadku niezgodności z zawartym uzgodnieniem zgłosić stosowne zastrzeżenia. Właściciel działki nr [...] nie zgłosił żadnych zastrzeżeń i roszczeń wobec B. S.A., a to oznacza, że nie zakwestionował przywożonego materiału z rozbudowywanej drogi wojewódzkiej nr [...]. Nie można też podzielić stanowiska strony skarżącej, że organ winien zgromadzić dokumentację dotyczącą rozbudowywanej drogi wojewódzkiej nr [...] (pozwoleń, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, raportów o oddziaływaniu na środowisko, decyzji środowiskowych itp.).

Podkreślić należy, iż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz.U. Nr 112, poz.1206 ) – obowiązujące w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – określa katalog odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych i sposób klasyfikowania odpadów. Katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup, a grupę 17 stanowią odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 posiadają kod 17 05 04. Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty – art. 2 pkt 2 ustawy. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, warunkiem koniecznym niezakwalifikowania gleby i materiałów, o jakich mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, jako odpady jest łączne spełnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie. A mianowicie, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane: - po pierwsze, do celów budowlanych i - po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte. Taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nawieziona na teren działki nr [...] gleba i inne materiały pochodzą z robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]. Z tych względów dla rozstrzygnięcia rozważanej sprawy nie mają znaczenia dokumenty dotyczące rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...].

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 powołanej wyżej ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastosowanie tych przepisów przez organ.

Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami – ust. 2. Przez posiadacza odpadów rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości – art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy.

Jak już wyżej wskazano zasadna jest ocena Sądu pierwszej instancji, że organy prawidłowo ustaliły, iż posiadaczem odpadów jest właściciel działki nr [...]. Właściciel tej działki nie obalił domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie. Za tym, że właściciel działki nr [...] nie obalił tego domniemania przemawia m.in. powoływane przez stronę skarżącą uzgodnienie (omówione wyżej), a także pismo B. S.A. z dnia 4 września 2012 r. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż z mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], odpady o kodzie 17 05 04 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527) mogą być przekazywane osobom fizycznym na cele wyszczególnione w rozporządzeniu.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez niesprecyzowanie w osnowie decyzji ilości odpadów, które winny być usunięte. Brak precyzyjnego określenia w zaskarżonej decyzji ilości odpadów nie narusza prawa, skoro określono rodzaj odpadów i miejsce z którego mają zostać usunięte, a z zebranego w sprawie materiału, w tym uzasadnienia decyzji wynika, że odpady nawiezione przez B. S.A. rozprowadzone są na całej długości i szerokości działki na wskazanej w uzasadnieniu decyzji wysokości. Z powyższych względów chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 2 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.