Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 583/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 art. 141 par. 4 art. 147 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 1 lit b art. 151 art. 177 par. 1 art. 183 arat. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. i M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 358/16 w sprawie ze skargi J.W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 19 października 2016r., sygn. akt II SA/Bd 358/16, oddalił skargę J. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] grudnia 2003 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia przez obszar Gminy O., w relacji [...] przez sołectwa [...] i [...] w Gminie O.. Pismem z dnia 5 stycznia 2016r. M. W. i J. W., współwłaściciele działki nr [...] położonej w miejscowości [...], wezwali Wójta Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa, tj. bezpodstawnego ograniczenia przysługującego im prawa własności. Wnieśli o uchylenie ww. uchwały i przyjęcie nowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego zakwalifikowanie działki nr [...] jako użytku ornego, ewentualnie zmiany w tym zakresie planu obowiązującego. W uzasadnieniu wezwania podnieśli, iż mimo uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego w 2003r., do dnia wezwania inwestycja w postaci gazociągu dystrybucyjnego wysokiego ciśnienia nie została wykonana i zgodnie z oświadczeniem spółki [...] nie ma planów realizacji tego zamierzenia. Wskazali, że zamierzają dokonać podziału przedmiotowej nieruchomości i sprzedać powstałe działki z przeznaczeniem na budownictwo jednorodzinne, a obowiązujące ustalenia miejscowego planu uniemożliwiają im realizację tych planów. Podkreślili, że obowiązkiem organów gminy jest systematyczne dokonywanie weryfikacji, czy przyjęty plan pozostaje aktualny, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Skargą M. W. i J. W. zaskarżyli powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie: art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 14, poz. 139 ze zm., dalej: u.z.p.) poprzez zaniechanie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejsce planu przyjętego zaskarżoną uchwałą, co skutkowało naruszeniem prawa własności skarżących; art. 18 ust. 2 pkt 10 u.z.p. poprzez niedoręczenie zainteresowanym wyciągu z uchwały Rady Gminy O. rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego; art. 18 ust. 2 pkt 12 u.z.p. poprzez zaniechanie ogłoszenia w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie sesji rady, na której był rozpatrywany projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia przez obszar Gminy O.; art. 18 ust. 2 pkt 13 u.z.p. poprzez zaniechanie przedstawienia wojewodzie uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2003r. wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem; art. 18 ust. 3 pkt 14 u.z.p. poprzez skierowanie do ogłoszenia przedmiotowej uchwały po upływie terminu 30 dni od dnia jej podjęcia; art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. poprzez zaniechanie wyłożenia prognozy skutków wypływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, o której mówi art. 10 ust. 2 u.z.p. w brzmieniu ustalonym od 1 stycznia 1995 r. do dnia 31 grudnia 1996r.; art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a), c), e) i g) u.z.p. poprzez zaniechanie przez Wójta Gminy O. uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą z właściwymi organami; art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach (Dz. U. z 2015r., poz. 2100) poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie ustaleń planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów na terenie leśnictwa [...]; art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 22.02.1995 r. ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 17 listopada 2003r. do 26 czerwca 2004r. poprzez brak w dokumentacji zgody właściwego organu, tj. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa;

- art. 71 ust 1 i 3 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1,5 i 6 oraz ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu ustalonym w okresie od 8 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. poprzez zaniechanie uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaniechanie uwzględnienia walorów krajobrazowych oraz zaniechanie zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska; art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez zaniechanie przyjęcia co najmniej raz w ciągu kadencji uchwały w przedmiocie aktualności obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym planu zagospodarowania ustanowionego uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...].

Występujący w imieniu Rady Wójt Gminy O. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do treści skargi organ podniósł, że niepodjęcie uchwały w sprawie nieuwzględnienia złożonych do projektu planu zarzutów wynikało z faktu ich wycofania przez J. W. oraz że projekt planu został prawidłowo ogłoszony, uzgodniony z właściwymi organami i z racji na powtórzenie procedury planistycznej, prawidłowo wyłożony do wglądu publicznego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przyrodnicze. Organ wskazał, że przeznaczenie terenu na cele nieleśne zostało poprzedzone wymaganymi prawem opiniami i zgodami. Zaniechanie opracowania zmiany planu w zakresie przeznaczenia przedmiotowego terenu na inny cel nie było w ocenie organu możliwe, albowiem zaskarżona uchwała dotyczy obiektu liniowego, przez co teren objęty planem to wąski i bardzo długi pas. Organ stwierdził, że mimo, iż nie zgadza się z zarzutami zawartymi w skardze, to przychyla się do wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż wątpliwości z perspektywy czasu i niewykonania przez inwestora zawartych zobowiązań finansowych budzi forma wycofania zarzutu do projektu planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona uchwała określiła przeznaczenie terenu na lokalizację gazociągu wysokiego ciśnienia na obszarze Gminy O. wraz z jednoczesnym ustaleniem jego przebiegu oraz ustaliła zasady zagospodarowania terenów w pasie bezpośrednio przyległym do trasy przebiegu gazociągu, obejmując swoimi ustaleniami m.in. część działki skarżących o nr ewid. [...]. Okolicznością bezsporną w sprawie oraz potwierdzoną przez obie strony postępowania jest fakt braku doręczenia skarżącemu J.owi W.emu przez Wójta Gminy O. wyciągu z uchwały Rady Gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi. Okolicznością niewątpliwą jest także fakt, że Rada Gminy O. nie podjęła w ogóle uchwały w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów skarżącego J. W.. Zostało to potwierdzone przez Wójta Gminy O. w odpowiedzi na skargę wraz z wyjaśnieniem, że wynikało to z przekonania Wójta, iż zarzuty do planu zostały przez skarżącego wycofane, co skutkowało brakiem przekazania ich Radzie Gminy do rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, w sprawie zaistniała podstawa do zaniechania zastosowania w sprawie trybu określonego w przepisach art. 18 pkt 9 i 10 u.z.p. Oświadczenie o wycofaniu zgłoszonych zarzutów do projektu planu, na które powołał się organ zostało bowiem złożone, jak wskazuje notatka służbowa z dnia 31 lipca 2003 r., w siedzibie spółki "G.", w toku negocjacji ze spółką warunków przebiegu przez działkę skarżących przedmiotowego gazociągu, w tym zwłaszcza odszkodowania z tego tytułu. Jak wynika z treści tego oświadczenia, uzewnętrzniony w tym zakresie komunikat został skierowany do Wójta O., bo z istoty sprawy tylko ten organ mógł być jego adresatem. W takich warunkach uznać należy, że był to ostateczny akt woli skarżącego odnośnie wycofania zarzutów, zwłaszcza, że skarżący poświadczył złożenie tego oświadczenia własnoręcznym podpisem. Skoro oświadczenie skarżącego zostało skierowane do podmiotu właściwego w zakresie czynności określonych w art. 18 u.z.p., to oznacza, że musiało zostać uznane za skuteczne i wywrzeć skutek w postaci zaniechania przeprowadzenia ustawowych czynności. Nierozpatrzenie zatem zgłoszonych przez J. W. zarzutów i nie podjęcie uchwały w tym przedmiocie nie mogło w tych okolicznościach sprawy zostać uznane za naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 pkt 9 i 10 u.z.p., powodujące nieważność uchwały (art. 27 ust. 1 u.z.p.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd również nie uznał ich za zasadne. W szczególności nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty skarżących odnoszące się do trybu uchwalenia planu miejscowego. Ze znajdującej się bowiem w aktach sprawy dokumentacji planistycznej wynika, że w sprawie dokonano ogłoszenia w miejscowej prasie przez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu. Wójt Gminy O. pismem z dnia 20 lutego 2004r. przekazał Wojewodzie [...] przedmiotową uchwałę wraz ze stosowną dokumentacją celem oceny zgodności z prawem i publikacji w dzienniku Urzędowym Województwa [...], na co Wojewoda odpowiedział pismem z dnia 18 czerwca 2004r., w którym poinformował Wójta, iż została sprawdzona pod względem zgodności z prawem procedura sporządzania planu miejscowego. W sprawie po powtórzeniu procedury planistycznej została wyłożona do publicznego wglądu oprócz projektu planu także i prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, co potwierdzają komunikaty i obwieszczenia ogłoszone 10 i 13 listopada 1999r. oraz kolejne z 23 i 28 kwietnia 2003 r. Przedmiotowy plan był uzgadniany i opiniowany dwukrotnie przez 19 instytucji i organy na podstawie pisma Wójta z dnia 13 października 1999 r. oraz ponownie, na podstawie pisma z dnia 31 stycznia 2003 r. W związku z tym, iż Wójt pismem z dnia 20 lutego 2004 r. przekazał Wojewodzie [...]sporną uchwałę m.in. celem publikacji jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], oraz że uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z [...] r. Nr [...] pod poz. [...][...], brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 14 u.z.p. Nie znajduje także w ocenie Sądu żadnego potwierdzenia w aktach sprawy zarzut braku uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, albowiem załączona dokumentacja planistyczna zawiera pismo z dnia 18 września 2000r., w którym Minister Środowiska wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 u.p.z.p. Sąd podniósł, że uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego. Taka uchwała nie wiąże zatem w stosunkach zewnętrznych. Nie ma więc wpływu na prawa i obowiązki obywateli oraz innych podmiotów. Uchwała rady gminy, podejmowana w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych stanowi jedynie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych gminy na określonych obszarach. Organ uchwałodawczy nie ma zatem obowiązku, który obywatel mógłby egzekwować, podjęcia uchwały w sprawie aktualności planów miejscowych oraz w jej efekcie podjęcia działań określonych w art. 27 u.p.z.p. W kwestii natomiast zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżących ustaleniami planu, w sytuacji faktycznej rezygnacji przez spółkę [...] Sp. z o.o. z realizacji na terenie Gminy O. ww. gazociągu dystrybucyjnego wysokiego ciśnienia po niemal 13 latach od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały - o czym świadczy pismo spółki z dnia 13 września 2013r. znak: ZB/TA/5/6/IN/2013 informujące o tej okoliczności skarżących - Sąd podkreślił, że obowiązująca w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasada tempus regit actum wyklucza możliwość uwzględnienia skargi na akt organu administracji publicznej z powodu okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tego aktu. Skoro w dniu uchwalenia przedmiotowego planu ograniczenie prawa własności skarżących było prawnie dopuszczalne, gdyż znajdowało umocowanie we władztwie planistycznym gminy uzasadnionym racjami społecznymi (skonkretyzowanymi w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.z.p.) i interesem publicznym (art.1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), stanowiącymi jedne z najistotniejszych podstaw kształtowania ładu przestrzennego, nie ma podstaw do stwierdzenia z tego powodu niezgodności z prawem uchwały z dnia [...] grudnia 2003r. Wskazana następcza okoliczność rezygnacji z budowy gazociągu nie ma bowiem wpływu na legalność zaskarżonego planu miejscowego, gdyż ten był zgodny z przepisami obowiązującymi w dniu jego uchwalenia. Celowi natomiast dostosowania planu miejscowego do sytuacji rzeczywistej służy art. 32 u.p.z.p., nakładający na organy gminy wymóg analizy i oceny aktualności studium i planów miejscowych, podejmowania uchwał w sprawie ich aktualności oraz ewentualnie podejmowania działań, o których mowa w art. 27 u.p.z.p., a więc dokonywania zmian studium lub planu miejscowego w trybie, w jakim są one uchwalane. Działania te jednak realizowane są w granicach samodzielności planistycznej gminy, co oznacza, że nie można przymusić gminy do podjęcia tych działań, zwłaszcza że ustawodawca nie określił ani terminów ich dokonania ani sankcji za brak dopełnienia obowiązków określonych w art. 32 u.p.z.p. Brak aktualności planu miejscowego nie wpływa zatem na jego ważność, lecz stanowi postawę do podjęcia przez organy gminy zmian w planie miejscowym.

Skargą kasacyjną J. W. i M. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 151 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –dalej: p.p.s.a. - w zw. art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139, ze zm.)- dalej: u.z.p.- w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2003r. poprzez uznanie, że przekroczenie trzydziestodniowego terminu do skierowania uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2003 r. do publikacji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności ww. uchwały, podczas gdy art. 27 ust. 1 u.z.p. stanowi jednoznacznie, że naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę notatki sporządzonej przez pracowników przedsiębiorstwa "G." zawierającej oświadczenie J. W. i przyjęcie, że należy potraktować notatkę jako wycofanie zarzutu w toku postępowania planistycznego, podczas gdy owo oświadczenie mogło zostać potraktowane wyłącznie jako oświadczenie złożone w toku negocjacji wobec pracowników przedsiębiorstwa "G.";

3) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że gmina realizując swoje kompetencje nie mogła naruszyć prawa własności skarżących, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że gmina może nadużyć swoich kompetencji i w sposób nieproporcjonalny ograniczyć prawo własności skarżących;

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżących nie miała charakteru nadużycia kompetencji przez organ samorządu terytorialnego, podczas gdy uchwała z dnia [...] grudnia 2003 r. w sposób nieproporcjonalny i niezasadny ograniczała prawo własności skarżących oraz poprzez nieuwzględnienie, iż w toku procedury planistycznej organy Gminy O. nie brały pod uwagę interesów, w tym prawa własności przysługującego skarżącym;

5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie błędnie rozpatrzonego zarzutu i przyjęcie, że istotę zarzutu z art. 140 k.c. było naruszenie prawa własności skarżących poprzez zaniechanie przyjęcia nowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejsce planu obowiązującego na mocy uchwały z dnia [...] grudnia 2003r., podczas gdy skarżący zarzucili organowi naruszenie prawa własności polegające na przyjęciu uchwały, która w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ingeruje w ich prawo własności.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Gminy O. kosztów postępowania sądowego, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że całkowicie chybione są rozważania Sądu, że nie mógł uwzględnić naruszenia art. 140 k.c. ponieważ nie mógł uwzględnić zdarzeń prawnych i faktycznych, które miały miejsce po uchwaleniu uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Skarżący podnieśli, że w dniu [...] grudnia 2003 r. obowiązywał art. 140 k.c., a brzmienie tego przepisu nie uległo zmianie od dnia wejścia w życie ustawy Kodeks cywilny. Pokreślili, że zarzut naruszenia tego przepisu nie opierał się na tym, że Gmina nie przyjęła nowego planu. Sąd mylnie przyjął, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli chęć zmiany przeznaczenia działki nastąpiła później. Sąd nie dostrzega, że prawo własności ma charakter obiektywny w tym znaczeniu, że postanowienie właściciela o zmianie przeznaczenia nieruchomości jest jedynie realizacją prawa własności przysługującego właścicielowi od momentu, gdy stał się właścicielem. Podjęcie decyzji o zmianie przeznaczenia nieruchomości i podjęcie starań mających na celu sprzedaż nieruchomości nie tworzy nowego prawa, ani nie rozszerza prawa własności opartego na prawie materialnym tj. art. 140 k.c. A zatem, naruszenie art. 140 k.c. następuje od momentu uchwalenia uchwały tj. od dnia [...] grudnia 2003r. Sąd skupił się natomiast na kwestii, że przedsiębiorstwo energetyczne zrezygnowało z budowy gazociągu, mimo że nie było to przedmiotem zarzutu, a jedynie elementem stanu faktycznego ustalonego przez skarżących. Skarżący zwrócili też uwagę, że samo powołanie się na kompetencje Rady Gminy w zakresie polityki przestrzennej, zachowanie racjonalnych i odpowiednich proporcji nie może być podstawą do wydania wyroku oddalającego skargę. Sąd nie rozważył jak dalece plan zagospodarowania przestrzennego ingerował w prawo własności skarżących. Tymczasem ingerencja w prawo własności w toku uchwalania procedury nie może prowadzić do nadużycia kompetencji przysługujących Gminie. Sąd naruszył art. 151 w zw. z art. 140 k.c. i art. 3 ust. 1 i 2 u.z.p. przez to, że nie dostrzegł, iż organ przyjmując uchwałę w żaden sposób nie uwzględnił interesów mieszkańców, przedkładając interes przedsiębiorstwa energetycznego ponad interes innych uczestników postępowania. Trudno wyobrazić sobie większą ingerencję w prawo własności skarżących niż przyjęcie uchwały umożliwiającej budowę gazociągu wysokich ciśnień. Skarżący zostali faktycznie pozbawieni prawa do dysponowania należącą do nich nieruchomością. Taka uchwała nosi zatem znamiona wywłaszczenia, co nie zostało w żaden sposób zauważone przez Sąd.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy skarżących podtrzymali wnioski i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, a nadto podnieśli, że zaskarżony do Sądu pierwszej instancji plan miejscowy narusza także art. 18 ust. 2 pkt 5 i 8 u.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż po upływie terminu ustanowionego w art. 177 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej - termin trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem – nie jest możliwe postawienie nowych zarzutów kasacyjnych. Strona ma prawo do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a więc nowej argumentacji zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia natomiast do późniejszego po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej rozszerzenia podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca nie jest uprawniona do powołania - po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. - innych niż w skardze kasacyjnej przepisów prawa, które jej zdanie zostały naruszone. Możliwość, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. in fine dotyczy jedynie przedstawienia nowej argumentacji dla uzasadnienia wskazanych już w kasacji naruszeń konkretnych przepisów prawa.

Z powyższych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 i 8 u.z.p. podniesiony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139, ze zm.).

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 14 u.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przekroczenie trzydziestodniowego terminu do skierowania uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2003 r. do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym – art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz.1591 ze zm.) – dalej: u.s.g. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, przy czym jak stanowi art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.).

Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że obywatel ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy na podstawie aktu prawnego w brzmieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego).

Skierowanie przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym w terminie dłuższym niż 30 dni, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 14 u.z.p., nie jest istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust. 1 u.z.p., a zatem nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przekroczenie tego terminu nie wpływa na ważność tej uchwały, a oznacza jedynie, że uchwała ta weszła w życie w terminie późniejszym niż miałoby to miejsce w przypadku terminowego skierowania uchwały do ogłoszenia. To zaś oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wywołał określone skutki prawne (wiąże adresatów) w terminie późniejszym.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę notatki sporządzonej przez pracowników "G.".

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny notatki służbowej sporządzonej przez pracowników "G." S.A. w dniu 31 lipca 2003r. Podkreślić należy, iż w punkcie pierwszym tej notatki zawarte jest oświadczenie J. W. o treści "właściciel wyraża zgodę na przebieg trasy gazociągu przez teren działki nr [...] w [...] na etapie wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O.". Punkt drugi ma brzmienie: "Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor winien z właścicielem spisać umowę dotyczącą wielkości odszkodowania." W dalszej części notatka ma treść: "W związku z ustaleniami powyższej notatki wycofuję zarzut z dnia 26.06.2003r. złożony w Urzędzie Gminy O.." Pod powyższą notatką znajduje się czytelny podpis "Jan W." i pozostałych osób obecnych przy jej sporządzaniu.

Przedstawiona wyżej treść nie budzi wątpliwości co do kwestii objętych tą notatką i adresatów oświadczeń w niej zawartych. Notatka zawiera jednoznaczne oświadczenie J. W. o wycofaniu zarzutu złożonego w Urzędzie Gminy O. i zgodę na przebieg trasy gazociągu przez teren działki nr [...] w [...] na etapie trwającej procedury planistycznej. Adresatem tego oświadczenia jest zatem organ planistyczny. Bezpośrednio inwestora dotyczy zaś punkt drugi notatki, o obowiązku spisania umowy dotyczącej wielkości odszkodowania przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji, nie można uznać – jak podnosi skarżący – że złożone przez J. W. oświadczenie mogło zostać potraktowane wyłącznie jako oświadczenie złożone w toku negocjacji wobec pracowników przedsiębiorstwa "G.".

Dysponując notatkami służbowymi, w tym wskazaną wyżej notatką, Wójt Gminy O. przedstawił Radzie Gminy O. wykaz wniesionych zarzutów z adnotacją, że zarzuty zostały wycofane.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.z.p. poprzez błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie. Odrębną kwestią jest zastosowanie tych przepisów. Z tą kwestią wiąże się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. - którego strona upatruje w oddaleniu skargi, mimo naruszenia przez organ planistyczny art. 140 K.c. - a także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który zdaniem strony polega na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, że ingerencja w prawo własności skarżących nie miała charakteru nadużycia kompetencji przez organ samorządu terytorialnego.

Z uwagi na powyższe podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które to zadania obejmują m.in. sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz - art.7 ust.1 pkt 1 i 3 tejże ustawy.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Przyjęte w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Ustawodawca, dostrzegając możliwość powstawania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wprowadził określone gwarancje działania zgodnego z prawem. Gwarancją ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi także ustawowo określony tryb postępowania, w tym uprawnienie do wniesienia zarzutów.

Zgodnie z art. 24 ust.1 u.z.p. zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne – art. 24 ust. 3 u.z.p. Jak stanowił art. 24 ust. 4 u.z.p. uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.

Zaznaczyć należy, iż skarżący nie postawił w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.z.p., zgodnie z którym zarząd gminy po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Nie postawiono również zarzutu naruszenia art. 24 ust. 3 u.z.p.

Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52).

Przypomnieć należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139, ze zm.), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.z.p.).

W niniejszej sprawie, rozważając kwestie dotyczące art. 140 K.c., nie sposób pominąć okoliczności, iż skarżący – jak już wyżej wskazano - wyraził zgodę "na przebieg trasy gazociągu przez teren działki nr [...] w [...] na etapie wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O.." W takiej sytuacji trudno skutecznie zarzucić Radzie Gminy O., że uchwalając w dniu [...] grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego trasy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia, w sposób nieproporcjonalny i niezasadny ograniczyła prawo własności skarżącego. Skarżący J. W. zgodził się na takie ograniczenie przysługującego mu prawa własności, a organ planistyczny uwzględnił wolę inwestora co do przebiegu gazociągu i zgodę skarżącego.

W niniejszej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że okoliczności, powstałe po podjęciu zaskarżonej uchwały, rezygnacja przez inwestora z realizacji gazociągu, nie mogą świadczyć o naruszeniu uzasadnionego interesu skarżącego. Zaznaczyć należy, iż argumenty, które podnosi skarżący w skardze i w skardze kasacyjnej dotyczą w istocie kwestii ewentualnej zmiany planu miejscowego, a więc zmiany jaka może nastąpić już po uchwaleniu planu miejscowego (bądź zmiany planu), a nie kwestionowania wcześniej podjętej uchwały.

A mianowicie, przepis art. 30 u.z.p. stanowił, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi aktualizowany rejestr miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gromadzi materiały związane z tymi planami oraz odpowiada za przechowywanie oryginałów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, również uchylonych i nie obowiązujących. Jednocześnie przepis art. 31 ust. 1 i 2 u.z.p. przewidywał, iż zarząd gminy (od dnia 27 maja 2002 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta) dokonuje oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i przedstawia radzie gminy, co najmniej raz w okresie kadencji, wyniki tej oceny oraz przeprowadza analizę wniosków w sprawie sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku ocen i analiz zarząd gminy - stosownie do art. 31 ust. 3 u.z.p. - występował do rady gminy ze stosownymi wnioskami w sprawie sporządzenia lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż podobne uregulowanie prawne zawiera art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A mianowicie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w art. 32 ust. 1, co najmniej raz w czasie kadencji rady, zaś rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 (zmiana studium lub planu miejscowego w takim trybie, w jakim są one uchwalane).

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.