Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1370/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit b-c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 160/10 w sprawie ze skargi S. H.– P. w Z. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od S. H. – P. w Z. na rzecz O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 160/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Handlowo – Produkcyjnej w Z. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia (...) października 2009 r. nr (...) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Starosta O. decyzją z dnia (...) października 2009 r. nr (...), odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w Z. (dalej zwaną także "Spółdzielnią") jako właściciela nieruchomości oznaczonej numerem działki (...) , położonej w obrębie ewidencyjnym Z. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że pismem z dnia 3 czerwca 2009 r. udzielono wnioskującej Spółdzielni informacji, że aktualny wpis w części opisowej operatu zgodny jest z treścią dokumentów wchodzących w skład zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W operacie ewidencji gruntów i budynków wpisana jest Gmina Z. jako właściciel tej działki, poprzednio Skarb Państwa, natomiast Spółdzielni przysługuje wyłącznie status władającego tą działką. Z tego powodu organ uznał, że wniosek Spółdzielni z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie skorygowania wpisu w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazania właściciela nie może zostać uwzględniony, pomimo że zapis w księdze wieczystej KW nr (...) wskazuje Spółdzielnię jako właściciela wymienionej działki. W związku z powyższym, zdaniem Starosty, zachodzi konieczność uzyskania orzeczenia sądu w zakresie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Spółdzielnia odwołała się od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 6 - 8 K.p.a. Odwołująca się podkreśliła, że z odpisu aktualnego z księgi wieczystej KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Oleśnie wynika, że Spółdzielnia jest właścicielem spornej działki, zaś art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ustanawia domniemanie, że prawo ujawnione w księgach wieczystych istnieje i jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem Spółdzielni, nie ma konieczności rozstrzygania tego zagadnienia w jakimkolwiek innym postępowaniu sądowym. Ponadto na zasadzie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z wnioskiem może wystąpić osoba, której prawa nie ujawniono lub ujawniono błędnie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. powołaną na wstępie decyzją z (...) grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Spółdzielnia przedłożyła odpis z księgi wieczystej KW nr (...) w której jest ujawniona jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr (...). Stan wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie Z. w odniesieniu do przedmiotowej działki wskazuje natomiast, że działka nr (...) stanowi własność Gminy Z. i pozostaje w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Z. (poprzednik prawny odwołującej się). Istniejący wpis został dokonany w oparciu o dokumenty wchodzące w skład operatu geodezyjno-prawnego będącego częścią składową operatu ewidencji gruntów budynków, a mianowicie: aktu notarialnego z dnia (...) kwietnia 1966 r. nr rep. A (...) o zrzeczeniu się własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez J. i R. K., decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia (...) listopada 1977 r. nr (...) o przekazaniu ww. działki w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Z. wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia (...) marca 1978 r. oraz decyzji Wojewody O. z dnia (...) kwietnia 1992 r. nr (...)o nabyciu przez Gminę Z. działki nr .. Organ zauważył, że w wyniku badania stanu księgi wieczystej nr (...) stwierdzono, że podstawą wpisu Spółdzielni jako właściciela działki nr (...)była przywołana wyżej decyzja Naczelnika Gminy Z. z dnia (...) listopada 1977 r. nr (...). Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.), na mocy których nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa przekazywano spółdzielniom w użytkowanie. W świetle opisanego stanu rzeczy, organ odwoławczy stwierdził, że skoro istnieją dwa dokumenty potwierdzające odmienny stan własności działki nr (...): odpis z księgi wieczystej oraz decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, to w tej sytuacji konieczne jest uporządkowanie zaistniałego stanu poprzez złożenie stosownego wniosku do sądu rejonowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopiero wydane przez sąd orzeczenie stanowić może podstawę dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, bowiem w postępowaniu o zmianę danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków nie można samodzielnie ustalać i rozstrzygać o uprawnieniach wnioskodawcy do gruntu oraz o prawidłowości tytułów własności. Zgodnie z § 12 powołanego wyżej rozporządzenia zmian podmiotowych dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, wpisów w księgach wieczystych albo innych dokumentów posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając orzekającym w sprawie organom błędną i dowolną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz naruszenie zasad ogólnych określonych w art. 6 – 8 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem Spółdzielni, decyzja rażąco narusza prawo poprzez nieuwzględnienie art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż ewidencja gruntów i budynków – w przeciwieństwie do ksiąg wieczystych – nie korzysta z domniemania istnienia praw w niej ujawnionych; jest jedynie zbiorem danych dokonanych na podstawie złożonych dokumentów. Powinnością organu pierwszej instancji było dokonanie z urzędu stosownej aktualizacji zgodnie z treścią księgi wieczystej. Wymaganie od skarżącej uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, dodając, że nie wie, na jakiej podstawie dokonano w księdze wieczystej wpisu Spółdzielni, jako właściciela spornej działki. Z księgi wieczystej wynika, że wpisu sąd dokonał na podstawie decyzji z 1977 roku. Pełnomocnik organu podał, że Gmina Z. nie podjęła czynności zmierzających do uregulowania swojego prawa własności do spornej działki. Zasygnalizował, że przed organem drugiej instancji Gmina brała udział jako strona tego postępowania, natomiast przed organem pierwszej instancji, Gmina nie była traktowana jako strona postępowania, gdyż decyzja została przekazana Gminie tylko do wiadomości, ale nie jako stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności oceny wymaga prawidłowość procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że niezależnie od aktywności procesowej wnioskodawcy obowiązkiem organu jest ustalenie w konkretnej sprawie stron danego postępowania. Stanowiące podstawę prawną kontrolowanej decyzji przepisy art. 20 i art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oddziaływają zarówno w interesie właścicieli jak i innych podmiotów władających daną działką ewidencyjną. W przypadku, gdy wniosek o zmianę w ewidencji gruntów wnosi podmiot, który włada działką i twierdzi, że jest jej właścicielem, organ prowadzący postępowanie administracyjne w tej sprawie nie może w postępowaniu pominąć podmiotu, który figuruje w ewidencji jako właściciel tej działki. W takim przypadku wydanie decyzji w wyniku rozpoznania wniosku użytkownika o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków, bez udziału w tym postępowaniu podmiotu ujawnionego w ewidencji jako właściciel, stanowi nie tylko naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a., ale także art. 15 K.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a., wynika, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji.

W sprawie z wniosku Spółdzielni o wprowadzenie zmiany wpisu w ewidencji gruntów dotyczącego właściciela organ pierwszej instancji prowadził postępowanie administracyjne z udziałem wyłącznie wnioskującej strony. Dopiero organ drugiej instancji włączył na etapie postępowania odwoławczego Gminę Z. (jako właściciela według ewidencji gruntów) do prowadzonego postępowania, uznając ją za stronę. Dopuszczenie strony do udziału przez drugą instancję nie może jednak konwalidować czynności dokonanych przez organ pierwszej instancji bez udziału tej strony. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. C.H. Beck 2008, str. 100 - 101).

Sąd wskazał ponadto, że organy orzekające w sprawie były zgodne co do tego, że istnieją dwa dokumenty, potwierdzające odmienny stan własności działki nr (...). Wskazywały na konieczność w tej sytuacji uporządkowania zaistniałego stanu poprzez złożenie stosownego wniosku do sądu rejonowego o uzgodnienie stanu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Powyższych rozważań organ pierwszej instancji dokonywał jednak bez udziału Gminy Z.; z pominięciem Gminy zapadło też rozstrzygnięcie sprawy. Doszło zatem do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższego uchybienia proceduralnego nie może uzupełnić ani naprawić działanie organu odwoławczego. Ponadto, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 1998r. sygn. akt IV SA 536/96 (publ. LEX nr 43127), w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznawał sprawę z innym udziałem stron niż organ pierwszej instancji.

Uchylając decyzje obu instancji Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny przede wszystkim uwzględnić powyższe rozważania w przedmiocie udziału stron w tym postępowaniu, jak również okoliczności umożliwiające uprawnionym podmiotom skorzystanie z zainicjowania weryfikacji wpisu w księdze wieczystej, odnoszącego się do właściciela spornej działki.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O., reprezentowany przez radcę prawnego.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", a z ostrożności procesowej także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, mimo iż postępowanie to nie było dotknięte wadą zarzucaną przez Sąd. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 10 § 1 K.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu określić należy jako umożliwienie powzięcia wiadomości o postępowaniu, jego przedmiocie, umożliwienie wzięcia w nim czynnego udziału, doręczanie pism, decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera jednak żadnych ograniczeń czy wskazówek co do sposobu kwalifikowania zapisu: "otrzymują" czy "do wiadomości" jako spełniającego warunek uzewnętrznienia przez organ zakwalifikowania danego podmiotu, do którego kieruje się pismo, jako strony w postępowaniu. Niewątpliwe organy administracji winny w tej samej grupie adresatów umieszczać oznaczenie wszystkich stron danego postępowania, jednakże zawiadomienie o wszczęciu postępowania z (...) lipca 2009 r. nr (...) o tej samej treści skierowane zostało do obu podmiotów będących stronami. W zawiadomieniu tym w sposób nie budzący wątpliwości zaakcentowano, iż przedmiotem sprawy jest aktualizacja zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr (...) , że problematyczne są kwestie własnościowe, że jako właściciel w ewidencji figuruje Gmina Z., a także poinformowano o możliwości brania udziału w postępowaniu oraz wypowiadania się w powyższych kwestiach. Umożliwienie Gminie aktywnego udziału w postępowaniu było niewątpliwie intencją organu pierwszej instancji. Doręczenie tego zawiadomienia otworzyło Gminie jako stronie drogę do podejmowania wszelkich czynności w sprawie; stronie zapewniono więc możliwość czynnego udziału w postępowaniu, czemu nie przeczy niepodjęcie przez stronę działań w sprawie, z prawa swego strona bowiem może nie skorzystać, gdyż nie jest to obowiązek strony. Zresztą także w postępowaniu odwoławczym Gmina Z. zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z wynikami postępowania nie podjęła żadnych działań. Sam fakt doręczenia Gminie Z. zawiadomienia w formie "do wiadomości" przez organ pierwszej instancji nie może niweczyć dołożenia starań, by zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, czyni temu zadość zarówno doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z informacją o możliwości zapoznania się z wynikami postępowania, ze wskazaniem na art. 10 K.p.a., jak i doręczenie samej decyzji. Za przyjęciem takiej oceny tej sprawy przemawiają też m.in. motywy wyroku NSA w Warszawie z 5 marca 2009r. sygn. akt I OSK 453/08, w uzasadnieniu którego Sąd ten stwierdza m. in., iż "Doręczenie tej decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. (...)".

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł także, iż rodzaj naruszenia procedury podlega ocenie i ważeniu przez sąd z punktu widzenia realnego wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie w z 21 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 434/06). Tym bardziej więc brak w istocie takiego naruszenia, tj. nieuchybienie obowiązkowi umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie powinno być ocenione przez Sąd pierwszej instancji w kategoriach naruszenia przepisów postępowania skutkujących zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mimo iż w K.p.a. jest mowa o doręczaniu, nie zaś tylko przesyłaniu "do wiadomości", to prawne skutki tegoż nie mogą być bagatelizowane.

Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie Sądu, iż organ pierwszej instancji prowadził postępowanie bez udziału Gminy Z.; czynny udział w postępowaniu bowiem Gmina brać mogła, nie korzystała ze tego prawa także w postępowaniu w II instancji. Zatem tylko w sposobie doręczenia Gminie przez organ I instancji Sąd upatruje pominięcia Gminy w tym postępowaniu, co jest bezzasadne.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną do naruszenia przez WSA w Opolu przepisu art. 145§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a doszło przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji obu instancji, pomimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą, o której mowa w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w Z. wniosła o jej oddalenie i obciążenie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. kosztami postępowania kasacyjnego, w tym kosztami zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W ocenie Spółdzielni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawidłowo ustalił, iż organ pierwszej instancji nie zapewnił uczestnikowi postępowania Gminie Z. czynnego udziału w postępowaniu, gdyż pisma w sprawie kierował do niego jedynie "do wiadomości" oraz nie informował o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, czym naruszył w sposób istotny art. 10 § 1, a także art. 15 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz (albo) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnych organów obu instancji, pomimo braku uchybienia w postępowaniu administracyjnym przepisom postępowania administracyjnego, które zarzucił Sąd w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności w granicach tak postawionego zarzutu wymaga oceny kwestia proceduralna sprowadzająca się do stwierdzenia, czy postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, wszczęte wnioskiem Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w Z. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, toczyło się - jak uznał Sąd pierwszej instancji - bez udziału strony, tj. Gminy Z. i czy musiało to skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu decyzji administracyjnych obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a w dalszej kolejności - czy wyeliminowanie decyzji przez Sąd powinno - w przypadku stwierdzenia takiej sytuacji - nastąpić w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Z niespornego stanu faktycznego znajdującego potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej wynika, że w związku z wnioskiem Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w Z. o ujawnienie Spółdzielni, jako właściciela nieruchomości oznaczonej numerem działki (...), położonej w obrębie Z., właściwy organ, tj. Starosta O. w piśmie z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) ("Zawiadomienie o wszczęciu postępowania") informował o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku Spółdzielni określając przedmiot wszczętego postępowania i informując o możliwości brania udziału w tym postępowaniu, wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Informacje te, zgodnie z rozdzielnikiem zamieszczonym na zawiadomieniu, skierowane zostały do Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w Z. ze wskazaniem w rozdzielniku: "Otrzymują:" oraz do Gminy Z. ze wskazaniem: "Do wiadomości:". Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru pism wynika, że zarówno Spółdzielnia jak i Gmina otrzymały zawiadomienie w dniu 13 lipca 2009 r. W taki sam sposób została doręczona obu ww. podmiotom w dniu 30 października 2009 r. decyzja Starosty O. z dnia (...) października 2009 r. nr (...) odmawiająca aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie wnioskowanym przez Spółdzielnię. Wobec odwołania się przez Spółdzielnię od tej decyzji O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawiadomieniem z dnia 25 listopada 2009 r. poinformował o wniesieniu odwołania i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień, a także wniosków. Zawiadomienie organ skierował do: 1. odwołującej się Spółdzielni, 2. Gminy Z., 3. Starosty O. - rozdzielnikiem zatytułowanym: "Otrzymują:". Pisma zostały doręczone adresatom w dniu 26 listopada 2009 r. W ten sam sposób ww. podmiotom została doręczona w dniu 21 grudnia 2009 r. zaskarżona decyzja.

W takim stanie faktycznym uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ Gminie Z., będącej stroną postępowania, nie zapewniono czynnego w nim udziału oraz nie umożliwiono przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań, nie zasługuje na aprobatę.

Niewątpliwie, niezbędnym składnikiem decyzji administracyjnej jest oznaczenie jej adresata (adresatów), a więc strony (stron). Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana; ważne jest, aby była ona określona w sposób jednoznaczny. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale też może znaleźć się na końcu w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona. W ogólnym postępowaniu administracyjnym nie ma przepisu określającego sposób redagowania rozdzielnika adresatów decyzji; nie ma więc uzasadnienia do różnicowania skutków doręczenia decyzji ze względu na skierowanie jej do adresata (adresatów) w formie: "Otrzymują:" oraz w formie: "Do wiadomości:". To, że w przedmiotowej sprawie Gmina Z. została wskazana przez Starostę O. w rozdzielnikach zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji z dnia 20 października 2009 r. w formie "Do wiadomości:", nie przesądza, że - jako strona postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - została pozbawiona możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Chociaż w przedmiotowej sprawie zróżnicowanie rozdzielników na: "Otrzymują:" oraz "Do wiadomości:" nie miało uzasadnienia i mogło budzić wątpliwości co do procesowej pozycji adresata otrzymującego pismo "do wiadomości", to jednak odpowiedź na pytanie, czy Gmina Z. została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, jest negatywna. Istotnym w tej sprawie jest - po pierwsze to, że o statusie strony postępowania nie decyduje forma zaadresowania skierowanego do strony pisma, ale oparty na przepisie prawa materialnego interes prawny, który w przypadku Gminy Z. znajdował uzasadnienie w treści powołanej w zaskarżonej decyzji - decyzji Wojewody O. z dnia (...) kwietnia 1992 r. nr (...) o nabyciu przez Gminę Z. własności działki nr (...). Po drugie zaś - zarówno zawiadomienie jak i decyzja Starosty O. zostały Gminie skutecznie doręczone, natomiast okoliczność, że Gmina nie korzystała w postępowaniu z niewątpliwie przysługujących jej praw strony, nie ma znaczenia w kwestii zapewnienia Gminie możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu.

Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna sprawy jest więc wadliwa i to podwójnie. Jak wyżej wykazano, Sąd błędnie ocenił kwestię dopełnienia przez organy administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a po wtóre - skoro stwierdził naruszenie prawa w postaci niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, to powinien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. tj. z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Uzasadniony jest w tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz (albo) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W sprawie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.