Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 46/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budynku gospodarczym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] r., nr [...], znak: [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy nieużytkowanym budynku gospodarczym o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 13,15 m x 3,36 m usytuowanym w miejscowości O. przy ul. A na działce o nr ewid. 785/1, stanowiącym współwłasność M.L. oraz A. L..

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 19 lutego 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. wpłynął wniosek M.O. o przeprowadzenie kontroli legalności prowadzonych prac budowlanych na działce nr ewid. 785/1, 784, 785/2 obr. [...] przy ul. A w O., będącej własnością A. L. i M.L. oraz wydanie nakazu dokończenia rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na tej działce w granicy z działką nr ewid. 783. Zdaniem wnioskodawcy, właściciele wskazanej działki dokonali częściowej rozbiórki budynku gospodarczego i mogła w tym miejscu zaistnieć samowola budowlana. Ściana częściowo rozebranego pomieszczenia budowlanego posadowionego w granicy działki jest wyraźnie przechylona na stronę jego działki, co może rodzić niebezpieczeństwo w przypadku, np. silnych podmuchów wiatru. Na podstawie treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, KW nr [...] ustalono, że użytkownikami wieczystymi działki oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów 1159/2, obr. [...], położonej w O. – są M. O. i K. K. B.. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] współwłaścicielami działki o nr ewid. 786 położonej w O. są M. O., J.M.O. oraz B.M.K. Natomiast współwłaścicielami działki oznaczonej nr 784, obr. [...], położonej w O., stosownie do treści księgi wieczystej KW nr [...] są A. J. L. oraz M.L.

11 marca 2020 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na działkach,

w toku których stwierdzono "istnienie na działce nr ewid 785/1 budynku jednokondygnacyjnego o wymiarach po największym obrysie 13,5 m x 3,36 m i wysokości odpowiednio od 2 m do 2,6 m mierzonej od poziomu gruntu od strony zachodniej budynku. Budynek murowany z cegły czerwonej pełnej, niepodpiwniczony. Przy budynku część otworów zabudowana stolarką okienną i drzwiową. Część otworów bez stolarki. Przy budynku brak dachu. Istnieją jedynie zamocowane krokwie w ilości 6 sztuk oraz w części murłaty zarówno od strony południowej, jak i północnej. Budynek od strony północnej usytuowany w granicy z działką nr ewid. 783. Od strony wschodniej budynek przylega do istniejącego budynku usytuowanego na działce nr ewid. 785/1 785/2, 784. Od strony zachodniej w odległości 4,72 m od granicy z działką nr ewid. 159/2. Współwłaściciel A. L. oświadczył, że nie wykonywał żadnych robotów budowlanych przy budynku poza pracami zabezpieczającymi polegającymi na usunięciu spróchniałych elementów drewnianych dachu, które stanowiły potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa. Nie dokonywał rozbiórki ścian budynku. Istniejąca na działce pryzma cegieł pochodzi z rozbiórki budynku gospodarczego nakazanego inną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Z kolei M.O., właściciel działki sąsiedniej o nr ewid. 783 oświadczył, że jego zdaniem budynek w obecnym stanie stanowi zagrożenie i kwalifikuje się do rozbiórki. A.L. stwierdził, że planuje budynek rozbudować i przebudować ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. Do protokołu załączono odręczny szkic oraz dokumentację fotograficzną.

Pismem z 17 marca 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy wskazanym wyżej budynku.

W aktach sprawy znajduje się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lutego 2020 r. o wyznaczeniu Wójta Gminy S. do załatwienia sprawy z wniosku A. L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działek 785/1, 784 i 785/2, obr. [...] położonych przy ul. A w O.

Decyzją z [...] maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy budynku w miejscowości O., na działce o nr ewid. 785/1 przy ul. A, którego właścicielem jest M.L. oraz A.L.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M.O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu drugiej instancji, umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnej analizy w zakresie robót budowlanych prowadzonych przy spornym budynku, w tym w zakresie jego "częściowej" rozbiórki. Nie zbadano na czym miały polegać roboty budowlane na dachu, czy było wymagane na nie pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej, a także nie ustalił ich kwalifikacji. Organ pierwszej instancji, w żaden sposób nie odniósł się do informacji przekazanej przez skarżącego o przechyleniu ściany obiektu w stronę jego działki, a co za tym idzie ewentualnego zagrożenia takiej konstrukcji dla życia i zdrowia mieszkańców sąsiednich działek, a w konsekwencji ustalenia jego stanu technicznego.

Prowadząc ponowne postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził 10 września 2020 r. oględziny na działce nr ewid. 785/1 przy ul. A w O. W wyniku oględzin stwierdzono istnienie na działce budynku jednokondygnacyjnego o wymiarach niezmienionych od poprzednich oględzin. Wizualnie stan budynku także nie uległ zmianie. Dokonano oględzin budynku ze szczególnym uwzględnieniem ścian zewnętrznych, w tym ścian od strony działki sąsiedniej nr ewid. 783. Pomiar ściany zarówno przyrządem elektronicznym laserowym, jak i poziomicą nie wykazał odchylenia ściany zewnętrznej od pionu. Na całej długości i wysokości ściany widoczne są lekkie przesunięcia cegieł, które świadczą o nierzetelnym wybudowaniu ściany pod względem estetycznym, natomiast nie mającym wpływu na stan techniczny ściany. Pomiarów i oględzin ściany dokonano na działce usytuowania budynku, jak również na działce sąsiedniej nr ewid. 783. Dokonano sprawdzenia ostatniej warstwy cegieł i stwierdzono, że na dzień kontroli w ścianie zewnętrznej od strony działki nr ewid. 783 nie występują luźne, odspojone od muru cegły. Budynek wizualnie w niezmienionym stanie od poprzednich oględzin z 11 marca 2020 r. Teren wokół budynku zarośnięty roślinnością, chwastami do wysokości ponad 1 m. Wokół budynku, jak również wewnątrz, widoczne są elementy pokrycia dachu – papa, elementy drewniane, przerośnięte trawą. Budynek usytuowany jest na działce w sąsiedztwie, której od strony zachodniej znajduje się Zespół Szkół. Od strony południowej działka jest nieogrodzona. Działka sąsiednia bezpośrednio połączona z tą działką. Brak jest ogrodzenia od strony drogi publicznej. Obecny podczas oględzin A.L. oświadczył do protokołu, że nie wykonywał żadnych prac budowlanych, jedynie na polecenie "Pana Inspektora" usunął pogniłe części drewniane i papę z dachu. Zrobił to ze względu na bezpieczeństwo dzieci, które przechodziły przez dziurę ogrodzenia. Do protokołu z oględzin załączono obszerną dokumentację fotograficzną, która potwierdza ustalenia zawarte w protokole.

Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy nieużytkowanym budynku gospodarczym o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 13,15 m x 3,36 m, usytuowanym w miejscowości O. przy ul. A na działce o nr ewid. 785/1, stanowiącym współwłasność M.L. oraz A.L.

W trakcie oględzin stwierdzono, że stan pokrycia budynku jest wynikiem korozji biologicznej elementów drewnianych więźby dachowej, a nie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku. Oględziny przeprowadzone 10 września 2020 r. nie potwierdziły złego stanu technicznego budynku, w tym przechylenia ściany od strony działki sąsiedniej, o którym informował M. O. Nie stwierdzono prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych przy budynku gospodarczym. Nie uznano, że budynek (aktualnie nieużytkowany) mógłby zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i środowiska. W rozpatrywanym przypadku brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, a zatem brak podstaw do jego prowadzenia. W takim wypadku należy umorzyć postępowanie, co organ pierwszej instancji uczynił wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

W odwołaniu od tej decyzji M.O. wniósł o jej uchylenie oraz wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, albowiem sporny obiekt budowlany może w jego opinii stanowić samowolę budowlaną, zaś sam fakt legalności budynku gospodarczego nie został zbadany w toku postępowania przez organ stopnia powiatowego.

Organ drugiej instancji stwierdzając, że postępowanie zostało prawidłowo zakończone przez organ pierwszej instancji wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podniósł, że w toku postępowania organ stopnia podstawowego przeprowadził dwukrotnie oględziny na nieruchomości. Jak wynika z protokołu oględzin z 13 marca 2020 r. (wraz ze sporządzoną dokumentacją fotograficzną), organ pierwszej instancji stwierdził, że przy istniejącym budynku nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Ponowne oględziny przeprowadzone na nieruchomości 10 września 2020 r. skupiły się na stanie technicznym budynku oraz zagadnieniu zakresu jego "częściowej" rozbiórki. Organ pierwszej instancji dokonał porównania dokumentacji zdjęciowej budynku z 11 marca 2020 r. oraz z 19 lutego 2019 r. (z odrębnego postępowania administracyjnego, dołączone do akt) i doszedł do wniosku, że stan spornego obiektu budowlanego nie uległ zmianie. Zgodnie z oświadczeniem samego skarżącego, nabył on działkę 13 lutego 2020 r., a zatem nie mógł w żaden sposób przeprowadzić porównania aktualnego stanu ze stanem faktycznym utrwalonym dokumentacją zdjęciową w 2019 r. W ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji wypełnił w całości zalecenia wskazane w decyzji z [...] lipca 2020 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ustalił, że stan techniczny budynku gospodarczego nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców sąsiednich działek. Zostały podjęte działania prawne mające na celu rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Tym samym nakazywanie w aktualnym stanie faktycznym właścicielowi obiektu budowlanego robót budowlanych do wykonania byłoby działaniem nieadekwatnym do okoliczności niniejszej sprawy. Przeprowadzono analizę zdjęciową, z której wynika że stan pokrycia budynku jest "wynikiem korozji biologicznej elementów drewnianych więźby dachowej, a nie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku", zaś sam dach budynku "ulegał stopniowej i długotrwałej degradacji". W tej sytuacji, wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, dalsze prowadzenie przez te organy postępowania administracyjnego byłoby bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie kwestia legalności robót budowlanych prowadzonych przy nieużytkowanym budynku gospodarczym o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 13,15 m x 3,36 m usytuowanym w miejscowości O. ul. A na działce o nr ewid. 785/1. Wynika to również z zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 17 marca 2020 r. Zagadnienie legalności samego budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości nie było objęte niniejszym postępowaniem i nie podlegało kontroli organu pierwszej instancji. W wypadku podejrzenia powstania budynku w warunkach samowoli budowlanej, należy skierować odrębny wniosek dotyczący legalności konkretnego obiektu budowlanego do właściwego organu stopnia powiatowego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.O. wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie postanowienia stwierdzającego, że na działce zlokalizowany jest obiekt budowlany, co do którego nie wydano żadnej decyzji legalizującej jego budowę i nie wydano również decyzji dopuszczającej go do użytkowania, co oznacza, że jest on samowolą budowlaną i podlega rozbiórce.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że po zakupieniu nieruchomości zlokalizowanej w O. przy ulicy A 11, sąsiadującej z działką, o której mowa w decyzji stwierdził, że w granicy znajdują się pozostałości budynku parterowego (ściany bez stropu i dachu z pustymi otworami na drzwi i okna). Dlatego też 19 lutego 2020 r. powiadomił o tym organ pierwszej instancji wnosząc o sprawdzenie legalności prowadzonych prac budowlanych. Według skarżącego, skoro istnieją pozostałości budynku, to kiedyś musiał istnieć budynek i musiały być prowadzone prace budowlane, które doprowadziły ten budynek do stanu obecnego. Wyraził również swoje zastrzeżenia co do stanu technicznego ścian pozostałych po budynku. W stosunku do działki, o której mowa toczy się postępowanie o wydanie warunków zabudowy. W wyniku tego postępowania nie ujawniono decyzji pozwalającej na wybudowanie obiektu, o którym mowa i jego użytkowanie. Nie wie, dlaczego okoliczność ta nie ma znaczenia dla organów nadzoru budowlanego. Żeby stwierdzić, że obiekt budowlany nie jest samowolą budowlaną należy ustalić, że został on wybudowany i użytkowany legalnie. Twierdzenie, że jest to poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego jest nieuzasadnione. Stan techniczny ścian powinien być przedmiotem badania biegłego. Skarżący stwierdził, że stan techniczny ścian jest zły, a organ pierwszej instancji uznał, że jest dobry. Według skarżącego, strop i dach budynku, który kiedyś był prawdopodobnie budynkiem gospodarczym, został rozebrany w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego uznały, że strop i dach budynku "rozebrały się same". Skarżący stwierdził, że obiekt budowlany należy wybudować zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem i użytkować zgodnie z decyzją dopuszczającą do użytkowania. Organy nadzoru budowlanego uznały, z nieznanych powodów, że legalność budowy i użytkowania obiektu nie jest przedmiotem ich zainteresowania. Według skarżącego, jego stanowisko ma uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Natomiast stanowisko organów nadzoru budowlanego jest co najmniej niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

18 maja 2021 r. uczestnicy postępowania M.L. i A. L. wnieśli pismo, w którym wyjaśnili, że podejmują starania mające na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Chcieliby istniejące budynki przebudować i nadbudować. Działki zakupili w 2010 i 2017 r. Z "relacji" byłych właścicieli wiedzą, że budynki zostały wybudowane w centrum O. w 1936 i 1980 r. na podstawie stosownych zezwoleń budowlanych. Uczestnicy postępowania stwierdzili, że twierdzenia skarżącego są nieprawdziwe. Żadnych prac, nawet porządkowych, nie prowadzili.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o COVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 w niniejszej sprawie i możliwością jej rozpoznania oraz wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18). Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

W niniejszej sprawie 6 maja 2021 r. zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosowne zarządzenie, o czym zawiadomiono skarżących, uczestników postępowania i organ administracji. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie "legalności prowadzonych robót budowlanych przy nieużytkowanym budynku gospodarczym".

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę decyzji z [...] r., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania, występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II OSK 853/16).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zaś organ drugiej instancji taki sposób załatwienia sprawy zaakceptował.

Jak wynika z akt sprawy, 19 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie kontroli legalności prowadzonych prac budowlanych na działce nr ewid. 785/1, 784 i 785/2, obręb [...] przy ul. A w O. i wydanie decyzji o "nakazie rozbiórki budynku gospodarczego" zlokalizowanego w granicy z działką nr 783, której jest właścicielem. Skarżący stwierdził, że budynek ten jest częściowo rozebrany. Wyraził przypuszczenie, że w wyniku samowolnie przeprowadzonych prac rozebranie stropu spowodowało osłabienie konstrukcji i przechylenie się niczym nie zabezpieczonej ściany. Stanowi to bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W toku postępowania administracyjnego skarżący domagał się także skontrolowania legalności jego budowy. Wskazywał w odwołaniu od decyzji z [...] października 2021 r., że może stanowić samowolę budowlaną.

Podczas oględzin przeprowadzonych 11 marca 2020 r. uczestnik postępowania A. L. oświadczył, że nie wykonywał żadnych robót budowlanych przy tym budynku poza pracami zabezpieczającymi polegającymi na usunięciu spróchniałych elementów drewnianych dachu, które stanowiły potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa. Planuje budynek ten rozbudować i przebudować na budynek mieszkalny. Podczas tych oględzin stwierdzono także, że na działce znajduje się "pryzma cegieł pochodząca z rozbiórki budynku gospodarczego nakazanego inną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.".

Podczas oględzin 10 września 2020 r. uczestnik postępowania A. L. oświadczył natomiast, że nie wykonywał żadnych prac budowlanych. Jedynie na polecenie "Pana Inspektora" usunął części drewniane i papę z dachu. Zrobił to ze względu na bezpieczeństwo dzieci.

Wbrew stanowisku organów administracji, z protokołów oględzin przeprowadzonych 11 marca i 10 września 2020 r. wynika zatem, że uczestnik postępowania wykonywał jednak roboty budowlane, mające według niego polegać na usunięciu elementów dachu na polecenie "Pana Inspektora". Chociaż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że została wydana decyzja o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego nakazanego "inną decyzją", to nie wyjaśniono, jaki był przedmiot tego postępowania i czy może ono mieć związek z postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333 ze zm.) obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W myśl art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Stosownie do art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Z kolei stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Natomiast jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia (art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Zasadą także jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ustawy Prawo budowlane, a wyjątki zostały przewidziane w art. 29-31 tej ustawy.

Stosownie do art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

W ocenie sądu, chociaż organ pierwszej instancji stwierdził w wyniku przeprowadzonych 10 września 2020 r. oględzin, że nie potwierdzają one złego stanu technicznego, a stan pokrycia budynku jest wynikiem korozji biologicznej elementów więźby dachowej, to nie poczynił żadnych ustaleń, co do tego, co w istocie stanowi przedmiot postępowania. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, w jakim trybie uregulowanym w ustawie Prawo budowlane organy administracji prowadziły postępowanie. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających podjęcie przez organy czynności zmierzających do ustalenia, w jakiej dacie powstał budynek, czy zostały wydane decyzje administracyjne, które go dotyczą bądź dokonano zgłoszenia. Nie został zatem ustalony stan faktyczny i prawny dotyczący tego budynku, który jest zlokalizowany w granicy z działką skarżącego i może na nią oddziaływać. W okolicznościach badanej sprawy organy nie ustaliły przedmiotu sprawy. Dotychczasowy sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji poddaje w wątpliwość prawidłowość poczynionych przez organy ustaleń faktycznych dotyczących stanu technicznego budynku. Za nieprawidłowe uznać należy stanowisko organu drugiej instancji, że dopiero "w wypadku podejrzenia powstania budynku w warunkach samowoli budowlanej, należy skierować odrębny wniosek dotyczący legalności konkretnego obiektu budowlanego do właściwego organu stopnia powiatowego". Skoro skarżący wyraźnie w odwołaniu kwestionował legalność istnienia budynku stanowiącego przedmiot postępowania, to obowiązkiem organu administracji w tym stanie faktycznym było kwestię tę wyjaśnić i się do niej w odpowiedni sposób odnieść.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena powinny, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zaniedbanie, przez rozpoznające sprawę organy, obowiązku podjęcia wszelkich działań, niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, czyniło wydane w sprawie decyzje przedwczesnymi i naruszało także art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zaskarżona decyzja). Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie przedstawionych wyżej rozważań zauważyć trzeba, że prawidłowe ustalenie stanu technicznego budynku ma również znaczenie dla planowanej przez uczestników postępowania jego rozbudowy lub przebudowy, skoro planują go wykorzystać do tego celu. Projekt rozbudowy lub przebudowy tego budynku będzie bowiem uwzględniał istniejące elementy, które mają wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe lub na które przyjęte rozwiązania oddziałują i konieczne będzie załączenie do niego ekspertyzy technicznej (§ 11 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – Dz. U. poz. 1609).

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi.

dc