Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 251/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska-Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 października 2011r., S. K. (dalej skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] I dalej Zakład) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, wskazując, iż spłata tych zaległości pozbawiłaby go egzystencji na poziomie minimum socjalnego. Zaznaczył, że dochód, który uzyskuje z prowadzonej działalności, wystarcza jedynie na pokrycie kosztów wyżywienia i niezbędnych kosztów prowadzenia działalności, natomiast nie pozwala na wygospodarowanie środków pozwalających na zakup ubrania czy niezbędnych lekarstw. Środki te nie wystarczają także na spłatę zadłużenia wobec Zakładu Podkreślił, że istniejące zadłużenie pozbawia go możliwości uzyskania w przyszłości emerytury, a obecnie jako osoba nieubezpieczona, nie może korzystać z usług publicznej służby zdrowia. Te okoliczności zmusiły go do skorzystania z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...]. Końcowo wskazał także na to, że nie ma majątku który mógłby spieniężyć, a w jego wieku nie ma możliwości przekwalifikowania się.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po przeprowadzeniu postępowania oraz dokonaniu oceny aktualnej sytuacji finansowej, majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, nie stwierdził istnienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. i odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 43.741.99 zł, w tym z tytułu: ubezpieczenia społecznego łącznej kwocie 28.963,04 zł; ubezpieczenia zdrowotnego w łącznej kwocie 12.144,97 zł oraz Funduszu Pracy w łącznej kwocie 2.633,98 zł.

Organ uznał, że w przypadku wnioskodawcy nie wystąpiła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż w stosunku do zobowiązanego wdrożone zostało postępowanie egzekucyjne poprzez skierowanie tytułów wykonawczych do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], a część z nich została zapłacona (tytuły wykonawcze z dnia 24.01.2007r od nr Rb-1401/2007 do Rb-1412/2007). Tym samym ponieważ nie wykorzystano jeszcze wszystkich dostępnych środków zmierzających do skutecznego wyegzekwowania należności., nie zachodziła w sprawie przesłanka umorzenia należności z uwagi na brak całkowitej nieściągalności.

Zakład przeanalizował sprawę również pod kątem dalszych podatna umorzenia zadłużenia, mając na uwadze treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - /dalej Rozporządzenie/.

Zgodnie z tym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

• gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

• poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

• przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ wskazał, iż nie kwestionuje trudnej sytuacji finansowej skarżącego, o czym świadczy otrzymanie przez niego pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej MOPR) w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 200,00 zł oraz na dofinansowanie zakupu odzieży i obuwia w kwocie 120,00 zł.

Jednocześnie z danych MOPR wynikało, że skarżący uzyskuje dochód w kwocie 477 zł, natomiast z danych zwartych przez niego samego w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, wskazywał on jako wydatki stałe związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego (czynsz, energia gaz) kwotę 780 zł, zaś na żywność i ubranie 400 zł. Zważono przy tym, że już wykazywana wysokość ponoszonych opłat przekracza dochody uzyskiwane przez skarżącego z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w kwocie 276 zł.

Nadto, w oparciu o informację Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], organ dokonał analizy dochodów skarżącego na przestrzeni lat 2002-2010 wynikających ze złożonych rocznych zeznań o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, po raz kolejny podnosząc, iż znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, która wyraża się brakiem majątku ruchomego i nieruchomego. Wskazał też, że jego sytuacja życiowa uległa dramatycznemu pogorszeniu na skutek niedożywienia i wyziębienia organizmu. Podał, że całodobowo przebywa w lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą, nie ma możliwości korzystania z leczenia i zakupu środków farmakologicznych, bowiem nie jest ubezpieczony. Jednocześnie do wniosku nie dołączono żadnych nowych dowodów.

Z kolei na wezwanie organu, skarżący dodatkowo przedłożył:

• księgę przychodów i rozchodów za rok 2011r., z której wynika, iż S. K. osiągnął za 2011 r. przychód w kwocie 12.175 zł, poniesione koszty wyniosły 9.450,01 zł, dochód wyniósł 2.724,99 zł. Natomiast jedynie za grudzień 2012r. przychód wyniósł 450 zł, poniesione koszty to 808,35 zł, strata- 358,35zł.

• spis inwentaryzacyjny na dzień 31.12.2011 r. wykazujący wartość zerową

• dowód wewnętrzny nr 1/12/11, ewidencja sprzedaży w grudniu 2011r. na kwotę 450,00zł

• fakturę VAT nr 600/2011 wystawioną przez Firmę Handlowo usługową A s.c. na rzecz S. K. w kwocie 130,00zł,

• fakturę VAT z dnia 03.12.2011r. wystawioną przez Spółdzielnię Turystyczno- Gospodarczą "B" na rzecz skarżącego w kwocie 570,72 zł z tytułu czynszu za najem lokalu użytkowego za grudzień 2011 r.

• dowód wpłaty KP nr 28 z dnia 11.01.2012r. potwierdzający wpłatę kwoty 100 zł na poczet czynszu za grudzień 2011 r.

• fakturę VAT z dnia 30.11.2011 r. wystawioną przez Spółdzielnię Turystyczno- Gospodarczą "B" w kwocie 47,63 zł, tytułem opłaty za energię cieplną za listopad 2011 r.

• fakturę VAT z dnia 12-01-2011r. wystawioną przez Sklep Pasmanteryjno-Dziewiarski w kwocie 60,00 zł za zakup koca.

W toku postępowania, zapoznając się z zebranym materiałem dowodowym, skarżący stanowczo podkreślił, iż nie motywuje umorzenia składek swym złym stanem zdrowia. Wprawdzie z uwagi na wyziębienie organizmu i niedożywienie, a tym samym osłabienie organizmu często ulega przeziębieniom, jednakże w takich przypadkach dokonuje zakupu leków ogólnodostępnych (bez recepty) bez wizyt lekarskich, gdyż nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, a na wizyty prywatne go nie stać. Dlatego też wnosi o umorzenie zaległych składek na podstawie § 3 ust. 1 pkt Rozporządzenia tj. "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych".

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 12 kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ dokonał ocenę dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w tym także dowodów przedłożonych w ponownego rozpoznania sprawy. Wskazał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, bowiem jak wynika z pisma Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 28.11.2011r., skarżący nadal figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą. Również na podstawie Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS potwierdzono fakt prowadzenia, na dzień wydania decyzji działalności gospodarczej i składania przez zobowiązanego dokumentów rozliczeniowych. Dlatego też nie można było stwierdzić, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności.

Ponadto w stosunku do dłużnika w dalszym ciągu prowadzone jest npostępowanie egzekucyjne. W dniu 24.01.2007 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ egzekucyjny wdrożył postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie rachunku bankowego w Banku PEKAO SA I O/Opole, jednakże wystawione tytuły wykonawcze zostały w dniu 12.02.2007 r. zwrócone z uwagi na brak rachunku. W dniu 17.11.2009 r. ponownie skierowano egzekucję poprzez zajęcie rachunku bankowego w banku ING Bank Śląski, a prowadzone postępowanie egzekucyjne było częściowo skuteczne i ostatnia wpłata została przekazana wierzycielowi w dniu 18.05.2010 r. w wysokości 207 zł. Z uwagi na małą efektywność prowadzonego postępowania egzekucyjnego w dniu 07.10.2010 r. tytuły wykonawcze zostały przekazane do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] celem dalszego prowadzenia przymusowego dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne.

Z tych względów, w ocenie organu, nie można stwierdzić, że zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej nieściągalności należności objętych wnioskiem o ich umorzenie. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3 pkt. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a w niniejszej sprawie nie stwierdzono w sposób formalny (w formie postanowienia) braku możliwości wyegzekwowania wymagalnych należności.

Dodatkowo wskazano., że Dyrektor Zakładu , jako organ egzekucyjny, może w dalszym ciągu prowadzić egzekucję w stosunku do rachunku bankowego, wynagrodzenia za pracę, świadczeń emerytalno-rentowych a także wierzytelności. Wszystkich tych możliwości nie wykorzystano jeszcze w celu skutecznego wyegzekwowania należności, co przesądza o niedopuszczalności umorzenia należności z uwagi na brak zaistnienia obligatoryjnej przesłanki całkowitej nieściągalności.

Równocześnie, zdaniem Zakładu, z przedstawionej przez zobowiązanego dokumentacji nie wynikało, aby doszło do spełnienia przesłanek o których mowa w 3 ust. 1 Rozporządzenia.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, iż w sprawie wystąpiły zdarzenia, w wyniku których zobowiązany poniósłby straty wskutek klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nie stwierdzono również istnienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu na opłacenie należności. Wprawdzie skarżący wskazał, że ponosi koszty związane z zakupem leków, jednakże na dowód tego nie przedłożył żadnych dokumentów medycznych, czy choćby faktur imiennych za zakupione środki farmakologiczne.

Zważono przy tym, że stwierdzenie schorzeń występujących u pacjenta, tym bardziej schorzeń przewlekłych, wymagających systematycznego zażywania leków, leczenia laboratoryjnego lub szpitalnego, schorzeń wymagających interwencji chirurgicznej może być stwierdzone tylko i wyłącznie przez osoby lub instytucje posiadające odpowiednie kwalifikacje z zakresu medycyny. Tym samym stwierdzenie, iż dane schorzenie uniemożliwia dalszą pracę zawodową (zatrudnienie lub prowadzenie działalności gospodarczej) również winno być stwierdzone przez osoby lub instytucje powołane do tego typu zadań.

Organ odniósł się także do poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących obecnej sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawcy i wskazał, że nie potwierdziły one okoliczności, aby opłacenie składek pozbawiło skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczono, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawca uzyskuje dochód, aczkolwiek niewątpliwie ma on problemy z utrzymaniem płynności finansowej, co jednakże nie może stanowić automatycznej przesłanki do umorzenia należności.

Zwrócono też uwagę, że wydatki związane z prowadzeniem działalności zgodnie z obowiązującymi przepisami są rozliczane jako koszty prowadzonej działalności a więc nie mogą być uznane jako wydatki gospodarstwa domowego, gdyż pomniejszają przychód i podstawę opodatkowania. Podkreślono, że skarżący korzysta z pomocy społecznej, a w okresie października i listopada 2011 r. czterokrotnie otrzymał zasiłki celowe w łącznej kwocie 640 zł (na zakup żywności, odzieży i środków czystości).

Według organu, dane te wskazywały wprawdzie, że skarżący osiąga ograniczone dochody i spełnia kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) dla osoby samotnie gospodarującej, co jednakże nie obligowało organu do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie, w szczególności, że jak wskazywano w dalej czynionych rozważaniach, decyzja w tym względzie ma charakter uznaniowy.

Wskazano również, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest trybem wyjątkowym, gdyż zasadą jest opłacanie składek i ulga w postaci umorzenia może być udzielona jedynie osobom znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, gdy m.in. ze względu na wiek czy stan zdrowia, nie jest możliwe wywiązanie się z zobowiązań względem Zakładu.

Reasumując, organ odwoławczy z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, a zebrany materiał dowodowy nie wykazał, aby opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, odmówił umorzenia wnioskowanych należności.

Nie godząc się z powyższą decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że jego żądanie umorzenia należności wobec ZUS-u oparte jest wyłącznie przesłance zaistnienia zagrożenia jego egzystencji, a wydatki związane ze zdrowiem są marginalne wobec tak "gigantycznej" kwoty zaległości. Dalej zakwestionował dokonane przez organ wyliczenia jego dochodu, wskazując, że w tym względzie miarodajnymi są obliczenia dokonane przez opiekę społeczną, według której wysokość miesięcznego dochodu na osobę wynosi u niego 227,08, czyli poniżej kryterium ubóstwa wynoszącego 311 zł.

Skarżący zwrócił też uwagę, że od momentu zajęcia mu w listopadzie 2007 r. nadpłaty podatku dochodowego w kwocie 207 zł, aż do wydania zaskarżonej obecnie decyzji, żadne inne należności nie zostały wyegzekwowane. Tym samym nie można twierdzić, iż nie doszło do rzeczywistej nieściągalności zadłużenia. Nadto, przez cały ten czas, mimo braku wpływu środków z egzekucji skierowanej do wykonania przez Naczelnika Pierwszego urzędu Skarbowego w [...], wierzyciel nie interesował się biegiem tego postępowania, zwracając jedynie uwagę na sam fakt braku jego formalnego zakończenia.

Według skarżącego wadliwe są także twierdzenia organu o nieponoszeniu kosztów związanych z mieszkaniem. Błędne jest bowiem twierdzenie, że zamieszkuje on w lokalu w którym prowadzi swoją działalność gospodarczą, gdyż po pierwsze nie ma na to zgody właściciela lokalu, a po drugie, lokal ten nie nadaje się do zamieszkania. Natomiast w sytuacji gdy zamieszkuje u znajomych, w namiocie czy bacówce, ponoszone są związane z tym koszty i nie mają one nic wspólnego z kosztami działalności gospodarczej. Są to typowe wydatki gospodarstwa domowego, obojętne podatkowo dla przychodu z prowadzonej działalności.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i w podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz prezentowaną argumentację.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc dodatkowo, że o jego aktualnej sytuacji świadczy fakt, że od 11.kwietnia 2012 r. pobiera zasiłek okresowy z pomocy społecznej, a okoliczność ta została także uwzględniona przez organ egzekucyjny, który postanowieniem z dnia 12.09.2012 r. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec braku stwierdzonego majątku zobowiązanego oraz pozostawanie przez niego na utrzymaniu pomocy społecznej.

Na tą okoliczność przedłożono do akt sprawy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 12.09.2012 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako p.p.s.a., lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał skargę za zasadną.

Przede wszystkim podnieść należy, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona, w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Zatem zakres kontroli Sądu sprowadza się do zbadania, czy należycie organy przeprowadziły postępowanie dowodowe i dokonały właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłyby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i poniżej przeywołane orzeczenia).

W przypadku decyzji uznaniowych, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu składek, będą to umorzenie tych należności bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz wydane w oparciu o rzetelnie ustalony stan faktyczny sprawy. Powoduje to, iż rozstrzygnięcia takie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. (por. wyrok WSA w [...] z dnia 3.11.201 r. I SA/Op 315/11).

Niezbędnym dla dalszych rozważań czynionych w niniejszej sprawie, staje się także podkreślenie, że przywoływany przez obie strony, uprzednio zapadły w kwestii odmowy umorzenia skarżącemu składek na ubezpieczenie, wyrok tut. Sądu z dnia 23.03.2011 r. sygn. akt I SA/Op 631/11, oddalający wywiedzioną skargę, odnosił się wyłącznie do wówczas ustalonego stanu faktycznego, a zatem jego skutki oraz czynione w nim rozważania Sądu, nie mogą być wprost przenoszone na grunt obecnie rozstrzyganej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zgodzić się trzeba z tymi jej twierdzeniami, które wskazują na wady argumentacji organu, co do braku podstaw do uznania, że zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności oraz braku zagrożenia egzystencji zobowiązanego.

Organ, dokonując oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w tym także w toku postępowania odwoławczego, wskazywał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, bowiem skarżący nadal figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą, prowadzi tą działalność i składa dokumenty rozliczeniowe. Wskazywano także na wdrożone wobec dłużnika postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], celem dalszego prowadzenia przymusowego dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. W tej kwestii, ponieważ nie doszło do formalnego stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, w formie postanowienia o jej umorzeniu, organy uznały brak podstaw do stwierdzenia niemożności wyegzekwowania wymagalnych należności.

W ocenie organu, Dyrektor Zakładu, jako organ egzekucyjny, nie wykorzystał też jeszcze wszystkich środków egzekucyjnych w celu skutecznego wyegzekwowania należności, w tym możliwości wdrożenia egzekucji w stosunku do rachunku bankowego, wynagrodzenia za pracę, świadczeń emerytalno-rentowych, czy wierzytelności. Dlatego też przedwczesnym byłoby przesądzanie o zaistnieniu obligatoryjnej przesłanki całkowitej nieściągalności.

Te ogólne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zostały jednakże w żaden sposób powiązanie z rzeczywistymi ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącego.

Z jednej bowiem strony organ zwraca uwagę, że nie wyczerpał jeszcze wszystkich własnych możliwości egzekucyjnych, z drugiej zaś strony, przywoływane okoliczności faktyczne wskazują na to, że ostatnie ze skutecznych zajęć egzekucyjnych miało miejsce w dniu 18.05.2010 r. i dotyczyło zaledwie kwoty 207 zł. W późniejszym czasie nie wyegzekwowano już żadnej należności, a jedynie doprowadzono do formalnego wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego, tym razem prowadzonego już przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], które też, jak się okazuje z przedłożonego na rozprawie postanowienia z dnia 12.09.2012r Nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, było bezskuteczne.

Wprawdzie samo formalne zakończenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zatem jest to nowa okoliczność, jednakże de facto od początku zainicjowania tego postępowania nie doszło do wyegzekwowania żadnej należności. Z kolei także sam organ nie dokonywał żadnej oceny realnych możliwości uzyskania z tej egzekucji jakichkolwiek środków, poprzestając wyłącznie na twierdzeniu, że skoro nadal ona trwa, to nie można mówić o jej bezskuteczności.

Dotychczasowe działania egzekucyjne, prowadzone w okresie objętym ponowionym wnioskiem o umorzenie zaległości, okazały się całkowicie nieskuteczne. Wręcz przeciwnie, doszło tym okresie do podwojenia stanu zadłużenia skarżącego, z kwoty 20.831,54 zł (objętej uprzednim wnioskiem o umorzenie) do kwoty obecnego zadłużenia w wysokości 43.741,99 zł, dalej rosnącego, co przyznaje sam organ w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że jeszcze nie wykorzystano wszystkich możliwości w celu skutecznego wyegzekwowania należności, co ma przesądzać o niedopuszczalności umorzenia należności z uwagi na brak zaistnienia obligatoryjnej przesłanki całkowitej nieściągalności, nie wskazuje się , jaki to ewentualny, nowy, skuteczny tym razem środek egzekucyjny, miałby zapewnić ściągalność należności.

Niewątpliwie decyzja o umorzeniu przedmiotowych należności przez ZUS jest decyzją uznaniową, jednakże nie może być ona dowolna, a tym bardziej oderwana od realiów danej sprawy. Musi być zatem oparta na całym materiale dowodowym wszechstronnie ocenionym, a co ważniejsze, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II CSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności.

W ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek oceny ustalonych dochodów skarżącego z prowadzonej działalności gospodarczej w 2011 r. w kwocie 2.724,99 zł, z realną możliwością uregulowania w oparciu o nie istniejącego już zadłużenia wobec Zakładu wynoszącego na tym etapie sprawy kwotę 43.741,99 zł.

Tym bardziej, że skarżący korzysta, w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych, z pomocy finansowej, którą uzyskuje ze środków pomocy społecznej. Organy nie przeanalizowały też realnej możliwości poprawy przez skarżącego swojej sytuacji finansowej, poprzestając jedynie na wymienieniu ewentualnych możliwych działań z jego strony. Prawdą jest, że to do skarżącego należy podjęcie działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, jednakże na brak aktywności w tej kwestii można wskazywać jedynie wówczas, gdy możliwość podjęcia takich działań jest realna, a zobowiązany mimo to ich nie podejmuje. Samo zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, przy braku możliwości podjęcia innego zatrudnienia, może też doprowadzić do utraty jakichkolwiek dochodów własnych skarżącego i przeniesienie w całości obowiązku utrzymania go przez pomoc społeczną. Dlatego też, jeżeli według organu możliwa jest poprawa sytuacji finansowej skarżącego, w ramach jego własnych działań, winien wskazać na czym opiera takie twierdzenie, a nie poprzestawać jedynie na okólnikowych wskazówkach. W tych rozważaniach, niezbędnym byłoby uwzględnienie między innymi wieku skarżącego, jego wykształcenia czy wykonywanego zawodu oraz odniesienie tych ustaleń do realiów rynku pracy w Polsce. Tylko takie pogłębione rozważania pozwolą na rzetelną ocenę postawy skarżącego, a mianowicie, czy z własnej woli nie wykorzystuje on istniejącej możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej, uchylając się tym samym od realizacji ustawowego obowiązku w zakresie uiszczania należności z tytułu ubezpieczenia społecznego czy składek zdrowotnych. Bierna postawa skarżącego, o ile zostałaby potwierdzona, niewątpliwie rzutowałaby na ocenę zasadności umorzenia dochodzonej zaległości.

Końcowo, jedynie na marginesie można zauważyć, że z uzasadnienia przedłożonego na rozprawie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wynika, że obecnie skarżący utrzymuje się z pomocy społecznej, pobierając zasiłek okresowy. Nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, ani żadnych praw mogących stanowić jego własność, a miesięczny jego dochód wynoszący około 277 zł, kształtuje się poniżej minimum socjalnego.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ winien dokonać kompleksowego rozważenia okoliczności wskazywanych przez stronę we wniosku, dotyczących umorzenia wnioskowanych należności, a zajęte w tym względzie stanowisko winno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji jest nieprzekonujące i odbiega od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim co do obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko organ w dużej mierze przytoczył treść poszczególnych przepisów regulujących instytucje umorzenia należności z ubezpieczeń społecznych, natomiast w kwestiach oceny zebranego materiału dowodowego poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach, co do braku podstaw do uwzględnienia żądania wniosku oraz o uznaniowym charakterze tego rodzaju decyzji.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem.

Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Podkreślić należy, że strona, do której adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, wydając w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.). Zatem uzasadnienie decyzji winno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony, ale także wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście przepisu art. 28 ust. 3 i w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365).

Całokształt powyższych uchybień spowodował konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych powyżej rozważań.

Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję uchylił. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.