Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2996/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 160, art. 155 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2481/13 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od K. O. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. O. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Gospodarki i uchylił tę decyzję oraz decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. K. O. wystąpiła o zmianę decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], poprzez podwyższenie odszkodowania przyznanego z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu mienia, a to Cegielni [...] w B., o wysokość utraconych korzyści. W uzasadnieniu wskazała, że Minister Gospodarki przyznał jej odszkodowanie za szkodę obejmującą jedynie utracone składniki mienia ruchomego. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 160 § 1 K.p.a., który zawężał roszczenia odszkodowawcze wobec Skarbu Państwa do szkody rzeczywistej. Podniosła, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02, orzekł że art. 160 § 1 K.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie jest niezgodny z Konstytucją. W jej ocenie art. 155 K.p.a. umożliwiający zmianę decyzji doprowadzi do jej zgodności z prawem. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Gospodarki, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie. W jej uzasadnieniu wskazał, że w następstwie rozpoznania wniosku I. K., podtrzymywanego po jej śmierci przez następców prawnych S. K. i A. M., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania, w związku z decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...], oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], które stwierdzały nieważność: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. (ustanawiającego przymusowy zarząd nad opisanym wyżej mieniem) i orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] grudnia 1958 r. (przejmującego go na własność Państwa). Organ uznał, iż powiększenie przyznanego decyzją dotychczasową odszkodowania o dalszą kwotę z tytułu utraconych korzyści nie może nastąpić, gdyż Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku opowiedział się za koniecznością uwzględnienia tego elementu szkody w odniesieniu jedynie do stanów powstałych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, czyli przed dniem 17 października 1997 r., stąd nie odnosił się do stanu niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 716/10, uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., lecz wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2107/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W następstwie powyższego wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 116/12, została oddalona skarga na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r.

Umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, organ wskazał że kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę poniesioną w związku ze stwierdzeniem kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej wskazanej w art. 156 § 1 K.p.a. regulował przepis art. 160 K.p.a. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), z dniem 1 września 2004 r. uchylony został częściowo art. 160 K.p.a., a to wobec wprowadzenia przepisu art. 417 prim K.c. Zgodnie z przepisami przejściowymi – art. 5 ww. ustawy nowelizującej - do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się art. 160 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej nowelizacji. Organ podniósł, że uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, dokonano jednoznacznej interpretacji tego przepisu, wskazując że podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono po tym dniu, stanowią przepisy art. 160 K.p.a. Zatem dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, będących następstwem wadliwych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 1 września 2004 r., a których wadliwość została potwierdzona po tym dniu, następuje na podstawie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 K.p.a. Zdaniem organu wyłącznie właściwe do orzekania w tych sprawach są w obecnym stanie prawnym sądy powszechne. Tym samym postępowanie wywołane wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie, a zmierzającym do przyznania wyższego odszkodowania, uznał za bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. O., wskazując że dochodzenie odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej przedsiębiorstwa Cegielnia [...] w B. następowało w trybie administracyjnym, dlatego też w tym samym trybie jej zdaniem wypadło rozpatrzeć niniejsze żądanie. Podniosła, iż uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. nie została podjęta jednomyślnie, a jej uzasadnienie budzi wątpliwości i zastrzeżenia. Analiza treści art. 5 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że nie rozstrzyga on o trybie dochodzenia roszczenia, a także o czasowym zakresie zastosowania art. 160 § 4 i 5 K.p.a. Podniosła wreszcie, że nie zgadza się z zasadą stosowania nowego prawa, albowiem przedmiotowa sprawa była od zawsze sprawą administracyjną, zaś stosowanie nowego prawa stawia ją w gorszej sytuacji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r. W jej motywach wskazał, iż treść wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie upoważnia do wyrażenia poglądu, że strona nie zgadzając się z wysokością przyznanego odszkodowania domaga się odszkodowania w wyższej wysokości, a tym samym żądanie to należy sprowadzić nie tyle do usunięcia wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, co do podwyższenia odszkodowania. W ocenie organu kwestionowana decyzja nie jest decyzją częściową, albowiem Minister Gospodarki przyznał odszkodowanie w zakresie i w wysokości, jakie wynikały z obowiązujących wówczas przepisów prawa, tj. wyłącznie w ramach szkody rzeczywistej, ale w pełnej możliwej wysokości. Wskazał, że K. O. była prawidłowo pouczona o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego, jednakże z niej nie skorzystała, co jego zdaniem wyklucza dopuszczalność późniejszego ubiegania się w postępowaniu administracyjnym o zmianę wysokości przyznanego odszkodowania. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 160 K.p.a. może podlegać ocenie w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych, warunkiem jednak jest, by jej skutkiem było wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, gdyż w tych postępowaniach nie można rozpoznać sprawy co do jej istoty. Skoro przeto wniosek strony zmierza do przyznania odszkodowania w wyższej wysokości, to nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera w sentencji orzeczenia o odmowie przyznania odszkodowania w zakresie utraconych korzyści, a tym samym nie ma takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Oznacza to, że brak jest przedmiotu żądania, a tym samym możliwości jego oceny i zmiany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję ostateczną wniosła K. O., postulując jej uchylenie. Zarzuciła jej naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, nadto art. 155 K.p.a. poprzez błędną interpretację nieuwzględniającą słusznego interesu strony oraz art. 105 K.p.a. poprzez błędną interpretację i przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazując na uregulowania procesowe dotyczące umorzenia postępowania stwierdził, że organy obu instancji niewłaściwie przyjęły, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Poza sporem pozostaje bowiem, że wolą wnioskodawczyni było wzruszenie decyzji ostatecznej w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania o zmianę tej decyzji (art.155 K.p.a.). W postępowaniu występuje wnioskodawczyni w charakterze strony postępowania, sprecyzowany został jego przedmiot, istnieje podstawa prawna, w oparciu o którą organy mogą i powinny orzekać, w końcu nie ma wątpliwości co do istnienia organu administracji publicznej właściwego do wydania rozstrzygającej meritum sprawy decyzji. Żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej na podstawie art. 160 K.p.a. Argumenty przedstawione przez organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji mogłyby mieć zastosowanie w toku postępowania zwykłego, przed wydaniem ostatecznej decyzji. Decyzja taka nie podlegałaby bowiem zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, a w związku z tym nie podlegałaby również kontroli sądu administracyjnego. Na takim etapie zwykłego postępowania administracyjnego strona niezgadzająca się z rozstrzygnięciem administracyjnym na zasadzie przepisu art. 160 § 5 K.p.a. mogła wystąpić z powództwem do sądu powszechnego, bowiem właściwym w obecnym stanie prawnym do rozstrzygania w zakresie żądań naprawienia szkody zarówno w granicach damnum emergens jak i lucrum cessans jest sąd powszechny. W tej sprawie organy miały jednak do czynienia z decyzją ostateczną, której żądanie zmiany winny rozstrzygnąć. Poza tym Sąd meriti wskazał, że wnioskodawczyni złożyła zarówno wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., którego w rezultacie dotyczy niniejsze postępowanie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, przy powołaniu identycznych argumentów, które prowadzić mają do podwyższenia ustalonego przez Ministra Gospodarki odszkodowania o wysokość utraconych korzyści. Postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji toczy się równolegle z niniejszą sprawą przed WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2482/13). Wnikliwe zbadanie tożsamych uzasadnień obu wniosków złożonych przez skarżącą, pozwoli zdaniem Sądu I instancji nie tylko na prawidłowe i merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale również wyjaśnienie, który ze złożonych wniosków jest wnioskiem wcześniejszym, który jest wnioskiem dalej idącym i czy w związku z tymi ustaleniami powstanie konieczność wydania decyzji o charakterze procesowym. Jego zdaniem nie może bowiem znaleźć aprobaty sytuacja, w której organ nie dostrzega, iż ta sama decyzja z jednej strony uznawana jest przez wnioskującą za rażąco wadliwą, skoro żąda stwierdzenia jej nieważności, a z drugiej domaga się jej zmiany w trybie przepisu art.155 K.p.a., przecząc tym samym okolicznościom (wobec ratio legis powołanej podstawy prawnej tego wniosku) wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności. Rozpatrując kwestię nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji na podstawie przepisu art. 155 K.p.a., należy zdaniem Sądu meriti rozważyć wzajemny stosunek poszczególnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, regulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wskazał Sąd I instancji wreszcie na konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od merytorycznej niezasadności żądania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Minister Gospodarki. Zaskarżył je w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania, w sytuacji gdy brak było przedmiotu orzekania, gdyż decyzja odszkodowawcza nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odszkodowania z tytułu lucrum cessans, które mogłoby podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a.,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku od oceny niniejszej sprawy w kontekście niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych zainicjowanych przez skarżącą i niezawarcie w tym uzasadnieniu wytycznych co do dalszego postępowania w odniesieniu do tej kwestii,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji umarzającej postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a., w sytuacji gdy odszkodowanie z tytułu lucrum cessans na podstawie art. 160 § 1 K.p.a., nie mogłoby zostać skarżącej przyznane, co oznacza że nawet przy założeniu, iż organ popełnił uchybienie umarzając postępowanie, to jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, zważywszy że skutki obu rozstrzygnięć (umorzenia postępowania i odmowy zmiany decyzji) są podobne, gdyż prowadzą do negatywnego dla strony zakończenia postępowania.

W oparciu o te zarzuty organ postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po pierwsze w sprawie brak jest przedmiotu orzekania, gdyż decyzja dotychczasowa nie zawierała negatywnego wyrzeczenia w przedmiocie części odszkodowania. Po wtóre, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie można również w tym trybie żądać zwiększenia odszkodowania lub dodatkowego odszkodowania z tytułu lucrum cessans, gdyż temu służył tryb określony w art. 160 § 5 k.p.a., z którego skarżąca z jakichś powodów nie skorzystała. Skoro zatem uruchomiła dwa nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., powołując się na tę samą okoliczność braku przyznania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści, a te dwa nadzwyczajne tryby służą różnym celom i okoliczność wskazana przez skarżącą nie może stanowić jednocześnie rażącego naruszenia prawa i rozstrzygnięcia podlegającego zmianie w trybie art. 155 K.p.a., to - zdaniem organu - Sąd I instancji powinien wskazać, który z zaproponowanych przez skarżącą trybów jest właściwy. Sąd jednak uchylił się od oceny tej kwestii. Z kolei w odniesieniu do zarzutu, jaki Sąd uczynił organowi, iż nie dostrzegł, że ta sama decyzja z jednej strony uznawana jest przez wnioskującą za rażąco wadliwą skoro żąda stwierdzenia jej nieważności, a z drugiej strony domaga się jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. przecząc tym samym tymże okolicznościom, wskazano że dostrzeżono tę kwestię i niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, lecz w sytuacji gdy organ stwierdza, że postępowanie nie może się toczyć w żadnym z dwóch wskazanych przez skarżącą trybów i umarza oba postępowania, to analiza wzajemnej relacji obu trybów była przedwczesna, a w zasadzie zbędna. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sytuacji, w której zdaniem Sądu I instancji oba wnioski skarżącej winny być rozstrzygnięte merytorycznie, jego rzeczą było wskazanie właściwej drogi postępowania - co w motywach zaskarżonego wyroku zostało pominięte. Na koniec autorka skargi kasacyjnej podniosła, iż sporne żądanie z oczywistych względów nie podlegało uwzględnieniu na drodze postępowania administracyjnego, stąd ewentualne uchybienie co do formy rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż część przedstawionych w niej zarzutów okazała się usprawiedliwiona.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że wedle brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, brak też jest innych okoliczności branych pod rozwagę z urzędu. Oznacza to związanie tego Sądu wskazaną w kasacji podstawą i zarzutami przytoczonymi na jej uzasadnienie.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, gdyż jego uwzględnienie mogłoby doprowadzić do konkluzji o wadliwości skutkującej koniecznością wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyby uchylał się on spod kontroli instancyjnej, wykluczając merytoryczną jego ocenę. Jest to zarzut chybiony. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, winno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, które miało lub mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego zajętego przez orzekające organy administracyjne stanowiska nie można uznać za zasadne. Wskazał nadto na konieczność rozważenia przez organy wzajemnej relacji pomiędzy wnioskami dotyczącymi wzruszenia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., relacji zarówno czasowej, jak i merytorycznej, zwłaszcza w kontekście sprzecznych ze sobą ratio. Oznacza to pozostawienie organowi sposobu przeprowadzenia i dojścia do wyniku tej operacji, bo sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych, nie zastępują organów administracyjnych, a postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Zatem tego rodzaju wytyczne były wystarczające w świetle analizowanej regulacji prawnej. Nawet gdyby było inaczej wadliwość w tym obszarze, z braku istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogłaby skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku. Jest tak zwłaszcza w świetle treści wyroków: zapadłego w niniejszej sprawie, jak i w sprawie, której przedmiotem jest wyrok uchylający decyzje umarzające postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2002 r. (wyrok z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2995/14, oddalający skargę kasacyjną organu).

Oceniając zasadność dalszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności godzi się podkreślić, że nie może budzić wątpliwości konkluzja, wedle której w obecnym stanie prawnym (po 1 września 2004 r.) dochodzenie odszkodowania z tytułu nieważnej, bądź wydanej z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. Dotyczy to wszelkich spraw z tego zakresu bez względu na datę przyznania odszkodowania i datę decyzji dotychczasowej oraz datę decyzji ją wzruszającej. Wypływa ona m.in. z treści uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) i jest powszechnie akceptowana również przez orzecznictwo administracyjne (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 767/13, 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2571/13, i przywołana w nich judykatura, publ. w CBOSA). Nie oznacza to jednak a priori wyłączenia nadzwyczajnych trybów kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych zapadłych w tej materii. Czym innym jest bowiem ocena danego aktu pod względem zgodności z prawem, w szczególności w zakresie wystąpienia kwalifikowanych jego wad, a czym innym jest zagadnienie merytoryczne, będące jego przedmiotem. Trzeba jednak zastrzec, że kontrola takiego aktu, jakkolwiek dotyczyć może jego całości i poszczególnych elementów, w tym też odszkodowania, mimo że przekazano je do właściwości sądów powszechnych, to jej wynik nie może zmierzać do jego korekty nie tylko z powodu braku właściwości organów administracyjnych, ale przede wszystkim z braku możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy (co do zasady) w trybach nadzwyczajnych. Każda decyzja podlegać bowiem może ocenie w świetle przesłanek nieważnościowych. Dokonywana jest przy tym wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydawania. Zatem wadliwe rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, gdy wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., może uzasadniać wyeliminowanie orzekającej o nim decyzji z obrotu prawnego. Niemniej jednak w tej sprawie stronie nie chodzi o kontrolę decyzji pod względem istnienia wad zawartych w tym przepisie, lecz o jej w zasadzie weryfikację i zmianę zawartego w niej rozstrzygnięcia. Zatem do głosu winny dojść inne aspekty niż w sprawie o stwierdzenie nieważności, przy czym oczywista sprzeczność jawiąca się w wyniku oceny obu żądań nie zwalnia od ich oceny w odpowiedniej kolejności (wpierw należy zawsze zbadać przesłanki nieważności), o ile ta jest możliwa. Zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić wówczas, gdy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem w zasadzie nie ma tu miejsca na ocenę legalności decyzji, za to jest na zgodną jej modyfikację, oczywiście w granicach prawa, a tryb ten dotyczy decyzji zarówno wadliwych, jak i niewadliwych. W niniejszej sprawie strona zmierzała do zmiany decyzji w zakresie wysokości odszkodowania, które obecnie pozostaje w ramach kompetencji sądów powszechnych. Rozpatrzenie (tym bardziej uwzględnienie) żądania skutkowałoby więc zastąpieniem sądu przez organ, a więc niedopuszczalnym wkroczeniem organów administracyjnych w uprawnienia sądów. W okolicznościach sprawy tego kontekstu żądania niepodobna pominąć. Ubocznie można tylko podnieść, że mimo iż brak jest przepisu wyraźnie sprzeciwiającego się zastosowaniu tego trybu, to jednak w oczywistym interesie społecznym leży wykluczenie go w sprawie, w której organ nie jest już właściwy. Zmiana decyzji wkraczałaby bowiem w pewnym zakresie na grunt merytoryczny. Zatem umorzenie postępowania administracyjnego było prawidłowe, gdyż do zastosowania omawianego trybu dojść nie mogło (przy czym poza rozważaniami pozostaje kwestia odmowy wszczęcia postępowania, zwłaszcza że skutki obu rozstrzygnięć są podobne, bo wykluczają merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w której to było niedopuszczalne, zatem nie mogło dojść do wydania decyzji odmawiającej zmiany decyzji). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. W tym ostatnim wypadku chodzi o tożsamość spraw wyrażającą się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej, oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego spraw nowej oraz poprzedniej. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. W niniejszej sprawie brak jest elementu przedmiotowego sprawy administracyjnej, gdyż jakkolwiek w obrocie pozostaje decyzja będąca jej substratem, to brak jest kompetencji organu dla dokonania jej korekty. Ta bowiem została usunięta wspomnianą wyżej nowelizacją art. 160 K.p.a. Decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. nie może już zostać uchylona lub zmieniona przez organ. Sprawa odszkodowania za przejęcie przedmiotowego mienia została już na drodze administracyjnej ostatecznie załatwiona. Dlatego nie ma znaczenia dla tej konkluzji fakt, że decyzja ta nie zawierała wyraźnego wyrzeczenia o odmowie przyznania pewnego jej składnika, bo orzekała w tej materii całościowo, niezależnie od tego, iż nie podlega on już badaniu.

Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 155 § 1 K.p.a. okazały się trafne, bo pierwszy z przepisów został zastosowany wadliwie. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego wyroku, a skoro sprawa została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę. Z wyłożonych powodów okazała się ona niezasadna.

Co mając na uwadze, na podstawie art. 188, art. 151 w związku z art. 193, oraz na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika organu za II instancję w kwocie 240 zł.