Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2296/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] lipca 2017 r. znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia [...] (dalej "skarżący") od postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2016 r., znak:

[...] w sprawie oddalenia zarzutów skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z 16 września 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej "PPIS") wezwał skarżącego do stawienie się w Gminnym Ośrodku Zdrowia w [...] wraz z dzieckiem, w celu poddania go obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązek dotyczył szczepienia przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, haemophilus influenzae typu b, odrze, śwince i różyczce u dzieci. Upomnieniem z [...] października 2014 r. PPIS po raz kolejny wezwał skarżącego do wykonania obowiązku, a także pouczył go o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.

Ze względu na niewykonanie przez skarżącego obowiązku zaszczepienia małoletniego syna – [...], w dniu [...] maja 2016 r., PPIS wystawił przeciwko skarżącemu tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wraz z wnioskiem do Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze publicznoprawnym.

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] maja 2016 r. Wojewoda wezwał do uiszczenia grzywny w terminie 18 miesięcy od daty otrzymania postanowienia przez skarżącego. Jednocześnie skarżący został wezwany do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 18 miesięcy od daty otrzymania postanowienia przez skarżącego pod rygorem zastosowania trybu przewidzianego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Dodatkowo organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 68,00 zł za wydanie postanowienia.

3. Pismem z 25 czerwca 2016 r. skarżący wniósł do Ministra Zdrowia zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia. Zażalenie zostało złożone na podstawie art. 17 § 1 u.p.e.a.

Skarżący zarzucił organowi egzekucyjnemu:

a) naruszenie art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że – zdaniem skarżącego - tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej;

b) naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. ze względu na brak upływu terminu wykonania obowiązku oznaczający jego niewymagalność oraz ze względu na nieistnienie egzekwowanego obowiązku w dniu wydania skarżonego postanowienia Wojewody;

c) nieuwzględnienie nieważności postanowienia w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 935), dalej "k.p.a.";

d) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego;

e) naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez o niepowiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków.

Niezależnie od zażalenia złożonego 25 czerwca 2016 r. do Ministra Zdrowia skarżący tego samego dnia zgłosił do Wojewody [...] zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zostały zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Skarżący podniósł przede wszystkim zarzut braku wymagalności obowiązku oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

4. PPIS jako wierzyciel egzekucyjny wyraził swoje stanowisko wobec zarzutów skarżącego wydając postanowienie z [...] lipca 2016 r. Organ uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne. Organ powiatowy wskazał przepisy regulujące obowiązek szczepień ochronnych: art. 5 ust. 1, pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1, 2, 5 i 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 947), zwanej dalej "ustawą o zapobieganiu" - jako podstawę prawną obowiązku wykonywania szczepień ochronnych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 849), dalej: "rozporządzenie w sprawie szczepień", w szczególności § 8 ust. 1 rozporządzenia. Wskazano również przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

5. Pismem z 17 sierpnia 2016 r. skarżący złożył do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej "PWIS") zażalenie na ww. postanowienie PPIS z [...] lipca 2016 r.

Postanowieniem z [...] września 2016 r. PWIS utrzymał w mocy postanowienie PPIS w sprawie zarzutów. Organ wojewódzki powtórzył i potwierdził wyjaśnienia organu powiatowego odnoszące się do prawnych podstaw obowiązku szczepień oraz podstaw wszczętego postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił też ustawowe umocowanie Programu Szczepień Ochronnych (dalej: "Program") i konieczność respektowania zaleceń zawartych w Programie. Wyjaśnił równocześnie, że ramy czasowe szczepień określone w Programie nie oznaczają dowolności w wyborze terminu wykonania obowiązku. W związku z tym wymagalność obowiązku wykonania szczepień następuje, gdy szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie.

6. Wojewoda postanowieniem z [...] października 2016 r., uwzględniając stanowisko PPIS jako wierzyciela we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym oraz stanowisko PWIS wobec postanowienia PPIS z [...] lipca 2016 r. Działając jako organ egzekucyjny i jednocześnie organ właściwy do rozpatrzenia zarzutów skarżącego, Wojewoda oddalił zarzuty skarżącego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Organ egzekucyjny stwierdził odnosząc się do zarzutów niewykonalności obowiązku, braku wymagalności obowiązku oraz nieistnienia obowiązku, że jest związany treścią ostatecznego postanowienia wierzyciela i nie mając uprawnień do jego kwestionowania, zobowiązany jest do ich oddalenia.

Wojewoda uznał też zarzut niedopuszczalności egzekucji za niezasadny, wskazując na art. 20 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. określający właściwy organ egzekucyjny, art. 26 § 1 u.p.e.a. regulujący sposób wszczęcia egzekucji administracyjnej oraz zasady badania jej dopuszczalności wynikające z art. 29 u.p.e.a. Organ podkreślił również, że należy także brać pod uwagę normy kompetencyjne zawarte w ustawie z dnia 14 marca 1984 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), w szczególności wyznaczające obowiązku organów państwowej inspekcji sanitarnej jako wierzycieli w postepowaniu egzekucyjnym.

Wojewoda [...] odniósł się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Konsekwentnie, Wojewoda [...] podzielił argumentację zawartą w ostatecznym postanowieniu PPIS z [...] lipca 2016 r. o uznaniu zarzutów skarżącego za bezzasadne.

7. Skarżący pismem z 16 listopada 2016 r. złożył do Ministra Zdrowia zażalenie na ww. postanowienie Wojewody. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w zakresie zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego. Powtórzył dwa spośród nich: zarzut braku wymagalności obowiązku oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

8. Minister Zdrowia, jako organ drugiej instancji, postanowieniem z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody z [...] października 2016 r. Minister Zdrowia wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz w ww. rozporządzeniu w sprawie szczepień. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej "GIS") w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od wieku dziecka. Obowiązek staje się więc egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe określone przez ustawę.

Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę lub faktyczny opiekun.

W odniesieniu do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Minister Zdrowia poinformował, że decyzja co do wyboru środka należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. to wierzyciel we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania obowiązku. Grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku, ale ma zmobilizować zobowiązanych do wykonania obowiązku szczepienia.

9. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Ministra Zdrowia skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego z [...] lipca 2017 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o umorzenie postępowania, zarzucając mu:

1) niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia wydanego z naruszeniem art. 20 § 1 u.p.e.a.,

2) naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji,

3) naruszenie przepisów o wymagalności obowiązku określonego w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu.

Dodatkowo skarżący zarzucił postanowieniu Ministra Zdrowia naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz art. 17 ust. 1 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie szczepień poprzez przyjęcie, że stanowią one podstawę prawną umożliwiająca nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych;

2) art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz niewyjaśnienie, czy dziecko skarżącego ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia;

4) art. 8 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu prawu.

Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2 i 3, art. 68 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie: (a) braku zapewnienia rodzicom wolności wyboru co do poddania dzieci szczepieniom, (b) prawidłowości utworzenia i prowadzenia rejestru powikłań tzw. "Negatywnych odczynów Poszczepiennych", (c) braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, (d) podstaw ustanawiania przez Ministra Zdrowia i ogłaszania przez GIS Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, a także wykazu chorób ze szczegółowymi przeciwwskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga się o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ze względu na prejudycjalny charakter powyższych zagadnień.

10. Odpowiadając na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że podczas prowadzenia postępowania zażaleniowego nie dopatrzył się uchybień wskazanych przez skarżącego w zażaleniu, ani uchybień wskazanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

11. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia – zgodnie z przepisami znajdującymi zastosowanie – Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd stwierdził, że argumenty podnoszone w skardze i są de facto powtórzeniem argumentów formułowanych we wcześniejszych środkach zaskarżenia wykorzystywanych przez skarżącego. Sąd uznał zarzuty za nieuzasadnione, a argumenty za całkowicie nietrafne. Zdaniem Sądu organy inspekcji sanitarnej oraz organ egzekucyjny, w rozstrzygnięciach poprzedzających zaskarżone postanowienie, wyczerpująco i jasno odniosły się do argumentów i zarzutów wyrażonych w skardze.

Sąd zauważa przy tym, że w wyroku wydanym w analogicznej sprawie (wyrok z 13 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2300/17), oddalono skargę żony [...][...] na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2017 r. w sprawie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

12. Podstawowe zarzuty skarżącego odnoszą się o rzekomego naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie norm określających właściwość organu egzekucyjnego, a także wiążących organ egzekucyjny reguł postępowania, w szczególności art. 29 u.p.e.a.

W opinii Sądu przytoczone zarzuty skarżącego są bezzasadne. Przede wszystkim o właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje w § 1 pkt 1, że co do zasady organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Nie ma wątpliwości, że obowiązek wykonania szczepień ochronnych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ma charakter niepieniężny. Nie dotyczy bowiem zapłaty podatku lub innej daniny publicznej, ale realizacji określonego zachowania polegającego na poddaniu się pod poddania dziecka zabiegowi szczepienia.

Należy też dodać, że w rozpatrywanej sprawie art. 20 § 1 u.p.e.a., w zakresie nie odnoszącym się do szczepień ochronnych, a także art. 20 § 2 i § 3 u.p.e.a. nie znajdują zastosowania.

Rozstrzygnięcie co do właściwości organu egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kierowanie do zobowiązanego wezwań i upomnień w związku z unikaniem szczepień ochronnych oraz wystawianie tytułów wykonawczych należy do zadań wierzyciela egzekucyjnego, czyli właściwego miejscowo organu państwowej inspekcji sanitarnej. Z kolei, jak wyżej wskazano, rolę organu egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie pełni właściwy miejscowo wojewoda, tj. Wojewoda [...] (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/17).

13. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, Sąd uznał ten zarzut za bezpodstawny. Należy zauważyć, że Wojewoda [...] badał dopuszczalność egzekucji w stosunku do skarżącego zarówno bezpośrednio, jak i poprzez zainicjowanie określonych czynności innych organów władzy publicznej.

Należy podkreślić, że badanie dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w związku z niewykonywaniem obowiązku szczepień ochronnych, dokonuje się w ramach trzech zasadniczych etapów działania organu egzekucyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1552/15).

Pierwszy etap to wstępna kontrola tytułu wykonawczego przesłanego organowi egzekucyjnemu wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów wniesionych przez zobowiązanego, wskazanego w tytule wykonawczym. W rozpatrywanej sprawie taka kontrola została wykonana przez Wojewodę, przed wydaniem postanowienia z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym. We wskazanym postanowieniu organ wyjaśnił bowiem, że:

a) obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 2 pkt 26 tej ustawy;

b) ww. obowiązek jest nakładany na osobę, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.);

c) obowiązek poddania dzieci szczepieniom stanowi też konsekwencję nałożenia na organy sanitarne i jednostki służby zdrowia obowiązku zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 Konstytucji);

d) sposób wykonywania szczepień jest określany w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok wydawanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu, a także ogłaszanym w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Wydawanie Programu regulują również art. 17 ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 ustawy o zapobieganiu;

e) zaniechanie poddania się (lub osób małoletnich szczepieniu ochronnemu rodzi równocześnie odpowiedzialność karnoadministracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 i 2 kodeksu wykroczeń;

f) przestrzeganie ww. obowiązku zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym, polegającym na możliwości wymierzenia grzywny na podstawie art. 119 u.p.e.a. Wysokość tej grzywny jest obliczana na podstawie art. 121 u.p.e.a., a kwestię opłat egzekucyjnych reguluje art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Drugim etapem rozpatrzenia legalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest uzyskanie przez organy egzekucyjne stanowiska wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) w zakresie zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie ten etap został zainicjowany przez Wojewodę [...] , który skierował odpowiedni wniosek do wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] . Na podstawie tego wniosku PPIS postanowieniem z [...] lipca 2016 r. uznał za bezzasadnie zarzuty zgłoszone przez skarżącego wobec postępowania egzekucyjnego.

Warto pamiętać, że stanowisko wierzyciela zostało sformułowane na podstawie stanu faktycznego sprawy poddanego ocenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1, 2, 5 i 10 ustawy o zapobieganiu oraz rozporządzenia w sprawie szczepień. Stanowisko wierzyciela było też przedmiotem kontroli instancyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, PWIS postanowieniem z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy wskazane postanowienie PPIS.

Trzeci etap stanowi rozpoznanie zarzutów skarżącego przez organ egzekucyjny. W niniejszej sprawie zostało to dokonane postanowieniem z [...] października 2016 r.

Biorąc pod uwagę przedmiot czynności dokonanych w trakcie wskazanych etapów postępowania, a także analizę przepisów prawa uwzględnionych przez organy sanitarne i organ egzekucyjny, nie sposób podzielić opinii skarżącego o nieprzeprowadzeniu przez organ egzekucyjny samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej.

14. Sąd zbadał również i uznał za bezpodstawny zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Zarzut ten sugerował oparcie czynności organu sanitarnego (wezwania, upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego), na regulacji niebędącej źródłem prawa powszechnie obowiązującego, która w związku z tym nie może stanowić podstawy dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

W opinii Sądu zarzut skarżącego wynika z nieznajomości struktury systemu prawa polskiego oraz przyjętych sposobów wyznaczania wzorów zachowań adresatów prawa.

Rzeczywiście, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim Programem na 2013 r. i w kolejnym roku PPIS domagał się od skarżącego poddania syna szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu.

Program jest przygotowywany i ustanawiany przez GIS w formie komunikatu podlegającego publikacji w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" pośród źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże – wbrew sugestii skarżącego – nie powoduje to utraty bądź brak mocy obowiązującej takiego aktu Ministra Zdrowia. Dopuszczalność posługiwania się aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych, jest elementem polskiej i europejskiej kultury prawnej.

Na hierarchiczną strukturę norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli w zakresie poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym składają się:

1) Art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej.

2) W związku z konstytucyjną zasada nakładania na obywateli obowiązków w drodze ustawy, obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.).

Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1 i 4 ustawy o zapobieganiu nakładają na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzenia szczepień ochronnych.

Dodatkowo art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu (a nie aktu podustawowego!) przewiduje, że GIS ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

3) Na podstawie wskazanego art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. 2016., poz. 849 ze zm.).

W wyżej opisanej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego wprost wynika oparcie Programu Szczepień Ochronnych na kolejny rok na przepisie ustawy, a nie inicjatywie centralnego organu administracji państwowej. Przepis upoważniający (przepis blankietowy) dostatecznie określa szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień, zawarte następnie w Programie. Analiza treści kolejnych Programów wskazuje ponadto, że nie zawierają one pełnych norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych wyznaczających nieznane innym aktom obowiązki obywatelskie. Zawarte w Programie regulacje precyzują kwestie techniczne: listy chorób, na które należy szczepić dzieci i dorosłych, przy czym listy te nie wykraczają poza wykaz zakażeń i chorób zakaźnych stanowiących załącznik do ustawy o zapobieganiu, uzależnione od sytuacji epidemiologicznej schematy szczepień dzieci i dorosłych oraz rodzaje szczepionek i sposoby ich podawania, wynikające z aktualnej wiedzy medycznej, a nie swobodnego uznania organu administracji.

W tym świetle podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez przedmiotowe postępowanie egzekucyjne przepisów o wymagalności jest całkowicie bezzasadny. Identyczną ocenę stanu prawa oraz praktyki jego stosowania wyrażają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., sygn.. akt II GSK 3542/15, z 7 lutego 2018 r., sygn.. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2434/17. Należy podkreślić, że powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącej badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia.

15. Analiza bezzasadności pozostałych zarzutów skarżącego prowadzi do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Wyjaśnienia wymaga przy tym, na czym polega wymagalność obowiązku. W literaturze wskazuje się, że uprawnienie organu administracji do wyznaczenia terminu do wykonania obowiązku musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Jeśli w decyzji lub w akcie normatywnym, z którego bezpośrednio wynika obowiązek, nie określono terminu wykonania obowiązku, to powinien on być spełniony przez zobowiązanego bez zbędnej zwłoki, po tym jak obowiązek stał się wymagalny. Natomiast przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego (vide: C. Kulesza [w:] "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz" pod red. D. R. Kijowskiego) . Z wyżej przeprowadzonego wywodu dotyczącego struktury hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego wynika, że ramy czasowe, w których osoby, na które nałożony jest obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, mają dopełnić ten obowiązek, zawarte są w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu zarzut skarżącego o niewymagalności obowiązku wynikającej z braku upływu terminu jest całkowicie bezzasadny.

Nie sposób znaleźć podstaw dla podzielenia opinii skarżącego o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a oraz 81 k.p.a., a także art. 107 § 1 k.p.a poprzez uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między organami inspekcji sanitarnej a skarżącym, a także wykorzystanie licznych środków zaskarżenia świadczą braku podstaw do uznania praw skarżącego w toku postępowania za ograniczane.

Ze względu na brak w aktach sprawy dokumentu poświadczającego przystąpienie dziecka do badań kwalifikacyjnych, zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ kwestii problemów zdrowotnych stanowiących przeszkodę dla dokonania obowiązkowego szczepienia ochronnego należy uznać za nierzetelny i nieuzasadniony.

Sąd nie podzielił również opinii , że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez utrzymanie w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do wykonania zabiegu nieznanego prawu. Wyżej wskazane przepisy jednoznacznie nakładają na rodziców dzieci obowiązek poddania dzieci szczepieniom ochronnym.

Podkreślić należy, że obowiązkowe szczepienia ochronne służą całemu społeczeństwu i mają na celu jego zabezpieczenie przed występującymi zagrożeniami. Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powoływanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty ograniczanych wolności i praw. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział mechanizmy poprzedzające wykonanie szczepienia, mające na celu stwierdzenie indywidualnych przypadków, w których wykonanie szczepienia byłoby niewskazane. Nic nie wskazuje zatem, aby przyjęte rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia wolności i praw (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16).

16. Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do trybunału Konstytucyjnego, Sąd podziela pogląd znajdujący odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym to wątpliwości sądu, a nie skarżącego, uzasadniają przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu obowiązek poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu stanowi realizację konstytucyjnych powinności Państwa wobec jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.

17. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.