Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2504/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43-49
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2065/13 w sprawie ze skarg B. B., D. T. i E. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz B. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2065/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi B. B., D. T. i E. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej B. B. kwotę 457 złotych, a na rzecz skarżących D. T. i E. D. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] o ustanowieniu nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego 121772/213173 w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1004,0 m², dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...].

D. T. oraz B. B. złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. B. B. wniosła również o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. lub o stwierdzenie, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznanie odszkodowania za skutki ww. decyzji. Odwołujące się podniosły, że Minister Skarbu Państwa, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], rażąco naruszył prawo, tj. art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej ugn, gdyż budynek stanowił w 2010 r. odrębną od gruntu prywatną własność budynkową.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Skarbu Państwa w zaskarżonej decyzji podtrzymał swoje stanowisko i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] stwierdzając, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] wydana na podstawie art. 60a ust. 1 w zw. z art. 60a ust. 3 ugn jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Minister Skarbu Państwa był bowiem uprawniony do gospodarowania nieruchomością, gdyż należała do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o czym świadczył wpis w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej KW nr [...], jak również fakt przekazania jej w 2009 r. przez Prezydenta m. st. Warszawy wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do gospodarowania ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Minister wskazał, że w księdze wieczystej brak jest wzmianki o założeniu księgi wieczystej dla budynku jako odrębnej od gruntu nieruchomości, jak i odniesień o własności budynku na rzecz następców prawnych byłych właścicieli. W ocenie organu, decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] nie naruszyła prawa, w tym art. 43 ust. 5 ugn, tym samym słusznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu stron, "że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa", Minister podkreślił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności zostały wydane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W orzecznictwie sądowym przyjęto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki jakie wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a zatem taki, który nie wymaga wykładni prawa. Zgodnie z treścią księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa.

W ocenie Ministra, wniosek B. B. o przeprowadzenie dowodu z decyzji administracyjnej z 1949 r., jak i decyzji Ministra Infrastruktury z 2005 r. oraz zaświadczenia z urzędu z hip. [...] nie miał znaczenia dla sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Ustanowienie trwałego zarządu do udziału wynoszącego 121772/213173 w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy ul. B. na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa nie miało znaczenia dla dochodzenia w postępowaniu administracyjnym roszczeń dawnych właścicieli i ich spadkobierców w oparciu o dekret z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej dekret. Zdaniem tego organu, decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] jest zgodna z przepisami prawa, w tym z przepisem art. 43 ust. 5 ugn. Trafnie organ I instancji odmówił stwierdzenia jej nieważności, w związku z czym żądania o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie mogły zostać uwzględnione.

Od powyższej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. B. oraz E. D. i D. T.

B. B. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie wzięcie pod uwagę, że przed ustanowieniem trwałego zarządu nie został rozpatrzony wniosek byłych właścicieli nieruchomości o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji i w tym zakresie stwierdzenia jej nieważności; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 43 ust. 5 ugn w zw. z art. 5 dekretu poprzez przyjęcie, że budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. stanowił w dacie ustanowienia trwałego zarządu własność Skarbu Państwa. Powołując się na powyższe, skarżąca B. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Minister bezpodstawnie uznał, że niezakończone postępowanie toczące się przed Prezydentem m.st. Warszawy, dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B., nie ma wpływu na postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Skarżąca ta podniosła, że w postępowaniu przed Ministrem Skarbu Państwa wykazała, że przed Prezydentem m.st. Warszawy toczy się postępowanie administracyjne dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. W postępowaniu tym ustalono, że w dniu 18 listopada 1948 r. adw. W. C., pełnomocnik W. S., złożył do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie własności czasowej. Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Kolejnym orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy, wobec nie złożenia wniosku w terminie, tj. do dnia [...] lipca 1948 r., nie przyznał dotychczasowym właścicielkom prawa własności czasowej i stwierdził, że znajdujące się na gruncie budynki stały się własnością gminy m. st. Warszawy na mocy art. 8 dekretu. Ministerstwo Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięć z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1949 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, natomiast odwołanie w części dotyczącej orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej pozostawiło bez biegu. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 1995 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1949 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Następnie w trybie autokontroli decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] marca 1995 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...], a następnie decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. I SA 730/00 i SA 755/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1999 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] czerwca 1950 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] czerwca 1950 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...] o odmowie przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], Minister Budownictwa, na wniosek B. B., umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...] odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S. od orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...] odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, uchylił w całości ww. orzeczenie administracyjne i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2004 r. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. na podstawie art. 136 i 137 ugn. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. przekazał powyższy wniosek Prezydentowi m.st. Warszawy jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Następnie zmodyfikowała swoje żądanie, wnosząc o rozpatrzenie wniosku zgodnie z dekretem.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmówił następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od wyżej wymienionej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostały wniesione trzy skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., I SA/Wa 1955/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W ocenie skarżącej, z powyższego wynika, że do chwili obecnej postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. nie zostało zakończone.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny, prawo pierwszeństwa dotychczasowego właściciela do rozpatrzenia jego wniosku o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej wyprzedza wszelkie inne prawa i roszczenia i ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny wskazała, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNIA 1995, Nr 18, poz. 223). Przeszkodą materialną uwłaszczenia jest istnienie nierozpoznanego wniosku byłego właściciela (D. Kozłowska, E Mzyk., Grunty Warszawskie, Zielona Góra 2000, s.164).

Zdaniem skarżącej, Minister poprzez nie wzięcie pod uwagę toczącego się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowania w sprawie wniosku dekretowego, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i nie uzasadnił w sposób właściwy swojej decyzji, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że Minister, nie uwzględniając opisanego wyżej postępowania dotyczącego wniosku dekretowego, w sposób wadliwy nie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister nie zauważył, że decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu w sposób rażący naruszył art. 7 ust. 1 dekretu. Art. 7 dekretu ma charakter bezwzględnie obowiązujący, w związku z tym, przed rozstrzygnięciem wniosku byłego właściciela, Skarb Państwa nie mógł dysponować nieruchomością.

W ocenie skarżącej, skoro dotychczasowemu właścicielowi przysługiwała z mocy przepisów prawa ekspektatywa prawa własności czasowej do nieruchomości, do czasu zaistnienia określonych okoliczności, a więc wydania decyzji administracyjnej, rozporządzanie przedmiotową nieruchomością było niedopuszczalne. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do nieruchomości, a dotychczasowemu właścicielowi roszczenie o ustanowienie prawa własności czasowej. Z zakresu władztwa właścicielskiego Skarbu Państwa wyłączona była możliwość dysponowania nieruchomością, gdyż był on ograniczony roszczeniem dotychczasowego właściciela. Zatem brak ustalenia kwestii wystąpienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu powoduje, że decyzje dekretowe obu instancji rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu. Niestwierdzenie w tej sytuacji przez Ministra nieważności decyzji o ustaleniu trwałego zarządu powoduje, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że: "decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] jest zgodna z przepisami prawa, w tym z przepisem art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami." Na przeszkodzie bowiem zastosowaniu tego przepisu stoi art. 5 dekretu. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące wniosku o ustanowienie własności czasowej jest w toku - po stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego - co powoduje, że własność budynku przy ul. B. nie przeszła na Skarb Państwa. Budynek ten stanowił w dacie wydania zaskarżonych decyzji Ministra Skarbu Państwa i stanowi nadal własność następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych na mocy art. 5 dekretu. Przepis art. 43 ust. 5 ugn wymagał natomiast, aby nieruchomość, która miała być oddana w trwały zarząd, była własnością Skarbu Państwa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarżące E. D. i D. T. zaskarżonej decyzji zarzuciły: naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 5 dekretu; 2) art. 43 ust. 5 ugn; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosły, że Minister Skarbu Państwa, wydając zaskarżone w sprawie decyzje rażąco naruszył art. 5 dekretu, ignorując ten przepis i skutki przezeń wywołane, tj. fakt, iż budynek przy ul. B. stanowi odrębną od gruntu nieruchomość i odrębny od gruntu przedmiot własności. Prawo własności tego budynku przysługuje m. in. D. T. i E. D., co zostało potwierdzone w zaświadczeniu Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Budynek ten nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani żadnej jednostki samorządu terytorialnego. Skarżące podniosły, że fakt ten był i jest znany od dnia [...] listopada 1945 r. organom reprezentującym Skarb Państwa, czego potwierdzeniem są dowody zebrane w aktach własnościowych nieruchomości przy ul. B., znajdujących się w posiadaniu Prezydenta m. st. Warszawy w związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu w sprawie ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Skarżące podniosły, że Minister Skarbu Państwa, wydając w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję nr [...] o ustanowieniu nieodpłatnie prawa trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego 121772/213173 w nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], rażąco naruszył prawo tj. art. 43 ust. 5 ugn, gdyż budynek przy ul. B. stanowił ówcześnie (i stanowi obecnie) własność prywatną. Minister naruszył ten przepis trzykrotnie. Pierwszy raz w roku 2010, a następnie w roku 2013 decyzjami nr [...], twierdząc, że był uprawniony do ustanowienia prawa trwałego zarządu na nieruchomości budynkowej stanowiącej własność innych podmiotów niż Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Powoływanie się na zapisy księgi wieczystej, gdzie jako właściciel gruntu wpisany jest (zgodnie z prawem) Skarb Państwa, w celu uzasadnienia ustanowienia prawa trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych, aby mogło korzystać z posadowionego na tym gruncie budynku (stanowiącego własność osób prywatnych), stanowi obejście obowiązującego prawa. Czynność taka, gdyby miała charakter cywilistyczny, byłaby nieważna stosownie do art. 58 § 1 Kc. Skarżące podniosły, że Minister Skarbu Państwa, wydając zaskarżone decyzje, naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 80 K.p.a. Naruszył także art. 77 § 1 K.p.a., ponadto nie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo spełnienia przesłanki nieważności decyzji administracyjnej, wyrażonej w tym przepisie, odnośnie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. rażąco naruszającej prawo.

W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o odrzucenie skarg, ewentualnie o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/13,wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg B. B. oraz E. D. i D. T. i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2065/13.

Rozpoznając skargi Sąd ten stwierdził, że są one zasadne.

Wskazał, że pierwszorzędne znaczenie dla oceny legalności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w części dotyczącej ustanowienia nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego 121772/213173 części w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1004 m2 miało to, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przed wydaniem tej decyzji nie został rozpoznany wniosek dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. B. złożony w dniu [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu.

Wskazał, że zgodnie z art. 18 ugn, nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Z tym, że przepis art. 43 ust. 5 ugn przewidywał, iż nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej. Przepis art. 49a pkt 1 ugn wskazywał, że art. 43 stosuje się odpowiednio w przypadku oddania w trwały zarząd udziału we współwłasności nieruchomości jednej lub kilku jednostkom organizacyjnym. Z przepisów tych wynika, że Skarb Państwa mógł przyznać państwowej jednostce organizacyjnej określony tytuł prawny do udziału we współwłasności gruntu państwowego. Decyzja o oddaniu udziału we współwłasności w trwały zarząd miała charakter konstytutywny. Faktem jest, że przepisy art. 43-49 ugn nie zawierały przesłanki negatywnej wskazującej na to, że oddanie gruntu w trwały zarząd nie może naruszać praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie było formułowane w przepisach o charakterze uwłaszczeniowym, które przewidywały nabycie użytkowania wieczystego, które następowało z mocy samego prawa (np. art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Zdaniem Sądu I instancji, brak w przepisach art. 43-49 ugn zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich przez oddanie nieruchomości (udziału we współwłasności nieruchomości) w trwały zarząd nie oznacza, że Minister Skarbu Państwa mógł wydać decyzję o oddaniu w trwały zarząd udziału we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z pominięciem zgłoszonego w toku tego postępowania roszczenia z art. 7 dekretu.

Sąd ten zgodził się ze skarżącymi, że wydanie decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd Ministerstwu Spraw Zagranicznych, z pominięciem zgłoszonego w 1948 r. przez przeddekretowych właścicieli nieruchomości roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego świadczy o wydaniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, decyzja z 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem tego Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Rozpatrzenie sprawy o oddanie gruntu w trwały zarząd Ministerstwu Spraw Zagranicznych było uzależnione od wyniku sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym przeddekretowych właścicieli gruntu. W toku postępowania prowadzonego przez Ministra (wszczętego na wniosek MSZ z dnia 30 listopada 2009 r.), nie był ostatecznie rozpatrzony wniosek złożony w dniu 18 listopada 1948 r., popierany m. in. przez skarżące, o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dawny nr hip. [...]), w trybie art. 7 dekretu. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmawiająca uwzględnienia powyższego wniosku nie była ostateczna. W dacie wydania kwestionowanej w zakresie pkt 2 decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] do rozpatrzenia pozostawały odwołania B. B. i E. D. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W tej sytuacji Minister Skarbu Państwa miał obowiązek wyjaśnić, czy na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku MSZ o oddanie udziału we współwłasności spornej nieruchomości stały prawa osób trzecich i zawiesić z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 43 ust. 5 ugn, do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego przy ul. B.

Zdaniem Sądu I instancji, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było rażące z tego względu, że kwestionowana decyzja z 2010 r. wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. zasadą praworządności. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Poza tym z ratyfikowanym przez Rzeczpospolitą Polską Protokołem Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.) w zakresie wyrażonego w art. 1 Protokołu prawa osoby fizycznej do poszanowania swego mienia, które obejmuje też respektowanie przez Rzeczpospolitą Polską dochodzonych roszczeń majątkowych. Wydanie decyzji o oddaniu udziału we współwłasności spornego gruntu w trwały zarząd MSZ, z pominięciem roszczenia dekretowego oznaczało bowiem premiowanie prawa słabszego (trwałego zarządu) nad prawem silniejszym (prawem użytkowania wieczystego) oraz pomijanie pozycji obywatela (strony słabszej w relacji do państwa), domagającego się realizacji swych praw – przyznania prawa użytkowania wieczystego. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zdaniem Sądu I instancji szczególnie jaskrawe, gdy się weźmie pod uwagę, że Minister Skarbu Państwa, oddając grunt w trwały zarząd, miał świadomość tego, że skarżące dochodzą praw w trybie art. 7 dekretu, co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

Sąd ten ni zgodził się z Ministrem Skarbu Państwa, że oddanie udziału we współwłasności nieruchomości w trwały zarząd nie miało znaczenia dla realizacji roszczeń dekretowych skarżących. Wskazał, że trwały zarząd uprawnia do korzystania z nieruchomości, wykonywania przedsięwzięć budowlanych na gruncie, obciążania gruntu lub jego części obligacyjnymi prawami do korzystania z rzeczy (art. 43 ust. 1-3 ugn). Przyznanie zatem przez Prezydenta m.st. Warszawy użytkowania wieczystego spadkobiercom przeddekretowych właścicieli w trybie art. 7 dekretu w takim stanie prawnym powodowałoby niewykonalność tej decyzji w zakresie korzystania przez uprawnionych z gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 233 Kodeksu cywilnego). Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa, pomijając przy ocenie legalności swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. skutki wydania decyzji nr [...] bez konieczności uprzedniego zawieszenia z urzędu przez Ministra postępowania o oddanie udziału we współwłasności nieruchomości w trwały zarząd na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ten nie podzielił zarzutu skarżących co do tego, że w decyzji nr [...] Minister Skarbu Państwa rażąco naruszył art. 43 ust. 5 ugn i art. 5 dekretu przez to, że znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek był odrębną od gruntu nieruchomością będącą własnością prywatną m.in. skarżących. Sąd ten zauważył, że na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa oddał w nieodpłatny trwały zarząd udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. B. (grunt). Przedmiotem oddania w trwały zarząd nie był znajdujący się na gruncie budynek jako odrębna nieruchomość budynkowa w rozumieniu art. 5 dekretu. Kwestia późniejszego faktycznego wykonania tej decyzji w zakresie korzystania z budynku, to w ocenie tego Sądu zagadnienie odrębne, nie wpływające na legalność tej decyzji z punktu widzenia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że zaświadczenie Nr [...], na które powołują się skarżące, nie istniało w dacie wydawania decyzji nr [...]. Minister Skarbu Państwa, nawet gdyby chciał uzyskać zaświadczenie stwierdzające, czy budynek na spornym gruncie spełnia wymogi z art. 5 dekretu, nie miał możliwości jego uzyskania z uwagi na sporny stan prawny sprawy dekretowej dotyczącej nieruchomości przy ul. B., co potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 333/08 (opubl. CBOSA).

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Ministra Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie interes prawny skarżących jest wątpliwy z tego powodu, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] nie wywoływała skutków prawnych, skoro Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] wygasił trwały zarząd ustanowiony decyzją nr [...]. Sąd ten wskazał, że dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w momencie jej wydania. Minister pominął, że decyzja wygaszająca trwały zarząd nie jest decyzją eliminującą z obrotu prawnego samą decyzję o oddaniu gruntu w trwały zarząd ze skutkiem ex tunc. Jej istota polega na zakończeniu bytu wcześniej ustanowionego prawa trwałego zarządu. Przedmiotem sprawy o wygaszenie trwałego zarządu nie jest ocena prawidłowości decyzji o oddaniu gruntu w trwały zarząd. Jest to decyzja o charakterze konstytutywnym bowiem przesłanki jej wydania muszą być aktualne w momencie wydawania tej decyzji. Wobec tego kwestia wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego decyzją nr [...] nie miała znaczenia dla oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że B. B., D. T. i E. D. jako następcy prawni po [...] przeddekretowych właścicielach nieruchomości hipotecznej nr [...] przy ul. B. mieli interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] skoro w toku postępowania zakończonego tą decyzją pozostawały do rozpoznania roszczenia dekretowe. W postępowaniu nadzorczym interes prawny utracili M. K. i M. K., ponieważ zbyli roszczenia do przedmiotowej nieruchomości na rzecz B. B.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Skarbu Państwa winien mieć na względzie powyższą ocenę prawną, w szczególności wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Winien zatem wyjaśnić, czy w sprawie nie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. i w zależności od poczynionych ustaleń, organ winien wydać stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Skarbu Państwa, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 43-49 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2014 r., poz.518) w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej ugn, art.140 Kc oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż brak w przepisach art. 43-49 ugn zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich poprzez oddanie nieruchomości w trwały zarząd nie oznacza, że Minister Skarbu Państwa mógł wydać decyzję o oddaniu w trwały zarząd udziału we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z pominięciem zgłoszonego w toku tego postępowania roszczenia z art. 7 dekretu, a w konsekwencji wprowadzenie przez Sąd nieznanych prawu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela;

2) art. 43 ugn w zw. z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz w zw. z art. 155 i 156 Kc., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż oddanie udziału we współwłasności nieruchomości w trwały zarząd miało znaczenie dla realizacji roszczeń dekretowych;

3) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, że poprzez wydanie przez Ministra Skarbu Państwa decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. doszło do ich naruszenia;

3) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż B. B., D. T. i E. D. przysługuje interes prawny do wniesienia skargi do WSA w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustanowieniu nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego 121772/213173 w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy ul. B.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest zagadnieniem wstępnym dla wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, zaś wydanie takiej decyzji bez uprzedniego zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w trybie art. 7 dekretu rażąco narusza prawo;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.107 i art.156 § 1 "pkt " K.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę błędnych ustaleń stanu faktycznego i pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dokumentu - wypisu z księgi wieczystej wskazującej, iż współwłaścicielem nieruchomości, na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. był Skarb Państwa, jak również pominięcie istotnych dla sprawy faktów, w tym okoliczności, że prowadzone w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy postępowanie było prowadzone bez udziału Ministra Skarbu Państwa, wskutek czego ze skargi Ministra Skarbu Państwa toczy się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym postępowanie pod sygn. akt I SA/Wa 2793/13 o wznowienie postępowania sądowego o sygn. akt I SA/Wa 1955/10, zakończonego wyrokiem WSA z dnia 4 listopada 2011 r., które to pominięcie doprowadziło WSA do błędnego wniosku, iż Minister Skarbu Państwa wydając decyzję o ustanowieniu trwałego zarządu dopuścił się naruszenia prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, które powinno skutkować uchyleniem wydanych przez niego decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustanowieniu trwałego zarządu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 34 ust. 3 ugn, zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Ustanowienie trwałego zarządu nie jest zbyciem nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 3b ugn, przez zbycie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Skarżący kasacyjnie podniósł, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 34 ust. 3 ugn rozszerza zakres zastosowania tego przepisu w ten sposób, że zakazuje nie tylko zbywania, ale nawet posiadania przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej tych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, do których zostały zgłoszone roszczenia o charakterze reprywatyzacyjnym. Biorąc pod uwagę ilość wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu warszawskiego (prawie całe Centrum Warszawy) oraz czas rozpoznawania wniosków (m.in. z uwagi na trwające postępowania spadkowe) taka wykładnia prowadziłaby nie tylko do paraliżu państwowych jednostek organizacyjnych, ale także do niszczenia pozbawionego dozoru i zarządu mienia. Zauważył to także ustawodawca - brak w rozdziale 5 działu II ugn odpowiednika art. 34 ust. 3 nie jest pominięciem legislacyjnym, ale świadomym zabiegiem (zasada racjonalnego ustawodawcy).

Odnosząc się do argumentu, iż "trwały zarząd uprawnia do korzystania z nieruchomości, wykonywania przedsięwzięć budowlanych na gruncie, obciążania gruntu lub jego części obligacyjnymi prawami do korzystania z rzeczy" organ zwrócił uwagę, iż uprawnienia trwałego zarządcy stanowią zaledwie ułamek uprawnień właścicielskich. Nieoddanie nieruchomości w trwały zarząd nie oznacza, że Skarb Państwa (reprezentowany przez starostę) nie może z nieruchomości korzystać, oddać ją w najem, albo wykonać na niej określone przedsięwzięcia budowlane (por. art. 23 ugn).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, ustanowienie trwałego zarządu nie jest niezgodne z prawem i w żaden sposób nie wpływa na możliwość zaspokojenia roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego, a zatem normy art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Minister podał, że B. B., D. T. i E. D. nie mogą wywodzić swojego interesu prawnego z art. 7 dekretu warszawskiego. Według posiadanych przez Ministra Skarbu Państwa informacji do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja o ustanowieniu na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego, ani też wniosek dekretowy nie został rozpoznany w inny sposób. Na dzień dzisiejszy dysponują zatem jedynie roszczeniem, o którym mowa w art. 7 dekretu warszawskiego, a to nie wystarcza, aby uznać, że mają interes prawny w złożeniu skargi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Skarżący kasacyjnie podał, że w świetle art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Istotnym elementem w konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru, jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ podał, że pomiędzy ustanowieniem trwałego zarządu, a rozpoznaniem wniosku dekretowego taki związek nie zachodzi. Do dnia dzisiejszego prawo użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli nie zostało ustanowione, a zatem trudno mówić o ich dyskryminowaniu. W związku z powyższym w ocenie skarżącego kasacyjnie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, albowiem niezawieszenie postępowania administracyjnego o ustanowienie trwałego zarządu na udziale we współwłasności nieruchomości do czasu zakończenia postępowania dekretowego nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z wypisem z księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jej współwłaścicielem, na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. był Skarb Państwa. Żadne roszczenia nie zostały ujawnione.

WSA pominął także okoliczność, że prowadzone w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy postępowanie, wbrew art. 60a ugn, było prowadzone bez udziału Ministra Skarbu Państwa. W związku z powyższym ze skargi Ministra Skarbu Państwa toczy się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym postępowanie o sygn. akt I SA/Wa 2793/13 o wznowienie postępowania sądowego o sygn. akt I SA/Wa 1955/10, zakończonego wyrokiem WSA z dnia 4 listopada 2011 r. Dla oceny decyzji nie jest istotny stan prawny z daty stwierdzania nieważności, lecz stan prawny w dacie wydania decyzji. Decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana zgodnie z wpisem do księgi wieczystej i po wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], w której Prezydent odmówił następcom prawnym byłych właścicieli ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B., reprezentowana przez r.pr. K. W., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie bezzasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nadto, że twierdzenia i argumenty podniesione w skardze kasacyjnej były już podnoszone czy to w uzasadnieniach decyzji Ministra w obu instancjach, czy to w odpowiedzi na skargę skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. podniosła, że przedmiotowy budynek, zgodnie z zapadłymi orzeczeniami i decyzjami z mocy art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nigdy nie stanowił własności gminy m.st. Warszawy, ani Skarbu Państwa. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził rażące naruszenie art. 43-49 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Słusznie też Sąd ten stwierdził, że rozpoznanie wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym dla ustanowienia prawa trwałego zarządu, zaś ustanowienie tego prawa ma znaczenia dla realizacji roszczeń dekretowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 43-49 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2014 r., poz.518), dalej: ugn, w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej: dekret, a także zarzut naruszenia art.140 Kc oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż brak w przepisach art. 43-49 ugn zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich poprzez oddanie nieruchomości w trwały zarząd nie oznacza, że Minister Skarbu Państwa mógł wydać decyzję o oddaniu w trwały zarząd udziału we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z pominięciem zgłoszonego w toku tego postępowania roszczenia z art. 7 dekretu, a w konsekwencji wprowadzenie przez Sąd nieznanych prawu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela.

Zauważyć należy, że oddanie nieruchomości w trwały zarząd uprawnia, zgodnie z art 43 ust. 1-3 ugn, do szerokiego korzystania z nieruchomości, w tym do wykonywania przedsięwzięć budowlanych na gruncie, obciążania gruntu lub jego części obligacyjnymi prawami do korzystania z rzeczy. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ogranicza uprawnienia właścicielskie tych podmiotów lub ich uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego. Podmioty te z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawione zostają faktycznego władztwa nad nią (...)." (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2012 r., II SA/GI 730/11, CBOSA). Specyfikę trwałego zarządu określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OSK 2462/12 (CBOSA), wskazując, że: "Prawo trwałego zarządu podlega ochronie prawnej (skarga windykacyjna, negatoryjna, posesoryjna). Do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 50 ugn). W szczególności wprost stosuje się art. 251 kc, zgodnie z którym do ochrony praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (ochronę negatoryjną lub windykacyjną, przewidzianą w art. 222 kc; S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2011, s. 503, uw. 1; s. 523, uw. 1; G. Bieniek/M. Gdesz - op. cit. s. 396). Na tle uregulowań dotyczących użytkowania przyjmuje się, że użytkownikowi przysługuje ochrona prawna przeciwko każdemu, kto je narusza (w tym przeciwko właścicielowi), a zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. (...) instytucja trwałego zarządu stoi w kolizji z prawem użytkowania wieczystego. Użytkownikowi wieczystemu i trwałemu zarządcy służy prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, a także prawo zabudowy gruntu".

Trafnie zauważa B. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że o tym, jaką wagę przywiązuje ustawodawca do prawa trwałego zarządu (którego odpowiednik stanowi prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do państwowych osób prawnych) świadczy art. 51 ust. 1-2 ugn: "1. Państwowa osoba prawna oraz państwowa jednostka organizacyjna, z dniem ich utworzenia, są wyposażane w nieruchomości niezbędne do ich działalności odpowiednio przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, organ założycielski lub przez organ nadzorujący. 2. Wyposażenie polega na przeniesieniu na rzecz państwowej osoby prawnej własności nieruchomości albo oddaniu jej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste lub na oddaniu państwowej jednostce organizacyjnej nieruchomości w trwały zarząd."

Z powyższych przepisów wynika więc, że trwały zarząd ma umożliwiać państwowej jednostce organizacyjnej znaczną swobodę działania. W konsekwencji istnienie trwałego zarządu poważnie ograniczałoby wykonywanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości dekretowej.

Ma w tej sytuacji rację Sąd I instancji , że "(...) przyznanie przez Prezydenta m. st. Warszawy użytkowania wieczystego spadkobiercom przeddekretowych właścicieli w trybie art. 7 dekretu w takim stanie prawnym powodowałoby niewykonalność tej decyzji w zakresie korzystania przez uprawnionych z gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 233 Kodeksu cywilnego)". Nieuprawnione jest w tej sytuacji twierdzenie Ministra, że: "(...) ustanowienie trwałego zarządu nie jest niezgodne z prawem i w żaden sposób nie wpływa na możliwość zaspokojenia roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego". Jak to wcześniej wskazano, do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 50 ugn).

W wyroku z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. I OSK 369/04 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "(...) stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1950 r. nie można sprowadzać jedynie do tego, że Skarb Państwa, który jest właścicielem wszystkich gruntów na obszarze m. st. Warszawy w granicach sprzed daty dekretu z 26 października 1945 r., mógł w 1990 r. rozporządzać przedmiotową nieruchomością oddając ją w użytkowanie Stronnictwu Demokratycznemu. Takiemu stanowisku stoi na przeszkodzie treść art. 7 dekretu, który zobowiązuje organ administracji, jak zostało już powiedziane, w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek dotychczasowego właściciela gruntu złożony w terminie przewidzianym ust. 1 art. 7 dekretu. Skarb Państwa nigdy nie utracił własności tych gruntów, jedynie przepisy prawa nałożyły obowiązek na Skarb Państwa rozpatrzenia wniosku byłego właściciela o własność czasową (użytkowanie wieczyste) i uwzględnienie go jako pierwszego, jeżeli zaistnieją podstawy z powołanego przepisy dekretu."

Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że oddanie udziału nieruchomości położonej przy ul. B. w Warszawie w trwały zarząd na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych oznaczało zadysponowanie nieruchomością, gdy tymczasem - jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. I OSK 369/04 - "Z zakresu władztwa właścicielskiego Skarbu Państwa wyłączona była możliwość dysponowania nieruchomością, gdyż był on ograniczony roszczeniem dotychczasowego właściciela".

W tej sytuacji za niezasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że poprzez wydanie przez Ministra Skarbu Państwa decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. doszło do ich naruszenia.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż B. B., D. T. i E. D. przysługuje interes prawny do wniesienia skargi do WSA w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustanowieniu nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego 121772/213173 w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy ul. B. Wskazać należy, że w orzecznictwie powszechnie uznawany jest fakt posiadania przez byłych właścicieli nieruchomości interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym decyzji w sprawie dysponowania nieruchomością. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. I SA 1471/03 (CBOSA) wskazano, że: "(...) do czasu rozpoznania wniosku dekretowego "(...) gmina czy Skarb Państwa nie mógł dysponować tym gruntem na rzecz innych podmiotów, gdyż wniosek ten ma pierwszeństwo w rozpatrzeniu przed wszystkimi innymi wnioskami dotyczącymi tej nieruchomości."

Trafnie też Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Ministra Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie interes prawny skarżących jest wątpliwy, z tego powodu, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] nie wywoływała skutków prawnych, skoro Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wygasił trwały zarząd ustanowiony decyzją nr [...]. Dla oceny bowiem legalności decyzji w trybie art 156 § 1 K.p.a. istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w momencie jej wydania." Decyzja wygaszająca trwały zarząd jest decyzją eliminującą z obrotu prawnego samą decyzję o oddaniu gruntu w trwały zarząd ze skutkiem ex nunc. Jej istota polega na zakończeniu bytu wcześniej ustanowionego prawa trwałego zarządu. Przedmiotem sprawy o wygaszenie trwałego zarządu nie jest ocena prawidłowości decyzji o oddaniu gruntu w trwały zarząd. Jest to decyzja o charakterze konstytutywnym bowiem przesłanki jej wydania muszą być aktualne w momencie wydawania tej decyzji. Wobec tego kwestia wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego decyzją nr [...] nie miała znaczenia dla oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

Zgodzić się należy w tej sytuacji ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wydanie decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd Ministerstwu Spraw Zagranicznych, z pominięciem zgłoszonego w 1948 r. przez przeddekretowych właścicieli nieruchomości roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego świadczy o wydaniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również, że ww. decyzja z 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrzenie bowiem sprawy o oddanie gruntu w trwały zarząd Ministerstwu Spraw Zagranicznych było uzależnione od wyniku sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym przeddekretowych właścicieli gruntu. W toku postępowania prowadzonego przez Ministra (wszczętego na wniosek MSZ z dnia 30 listopada 2009 r.), nie był ostatecznie rozpatrzony wniosek złożony w dniu 18 listopada 1948 r., popierany m. in. przez skarżące, o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dawny nr hip. [...]), w trybie art. 7 dekretu. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmawiająca uwzględnienia powyższego wniosku nie była ostateczna. W dacie wydania kwestionowanej w zakresie pkt 2 decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] do rozpatrzenia pozostawały odwołania B. B. i E. D. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w tej sytuacji Minister Skarbu Państwa miał obowiązek wyjaśnić, czy na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku MSZ o oddanie udziału we współwłasności spornej nieruchomości stały prawa osób trzecich i zawiesić z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 43 ust. 5 ugn, do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego przy ul. B. W orzecznictwie nie ma wątpliwości, że: "Z tych względów organ winien rozważyć konieczność zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu rozstrzygnięcia wniosku dekretowego (vide wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. I OSK 369/04, wyrok WSA w Warszawie dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 1483/03)."

Nie zasługiwał w tej sytuacji na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Za niezasadny również w świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w pkt. II ppkt 2) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.107 i art.156 § 1 "pkt " K.p.a. w sposób w nim wskazany.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.