Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 718/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1-11
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Bisztynek na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 sierpnia 2018 roku, nr SKO.521.113.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym sieci wodociągowej I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]",

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia "[...]",

w przedmiocie opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym sieci wodociągowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym: Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej jako; "zarządca drogi", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku Gminy "[...]" z dnia 12 kwietnia 2005 r., wskazaną decyzją nałożył na Gminę "[...]" opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "[...]" urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (sieci wodociągowej pod jezdnią drogi wojewódzkiej), o powierzchni 6,48 m2, od dnia 27 kwietnia 2005 r. do dnia 26 kwietnia 2006 r. w wysokości 594,00 zł.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu opłaty, zarządca drogi wskazał art. 40 ust. 3, ust. 5, ust. 11 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwałę Sejmiku Województwa Nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich.

W pouczeniu do tej decyzji zarządca drogi wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych kolejne opłaty za umieszczenie infrastruktury należy wnosić co roku przed 26 kwietnia na wskazane konto.

W dniu 13 lutego 2018r. zarządca drogi zawiadomił Gminę "[...]"

o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu przekroczenia terminu zajęcia, określonego w powyższej decyzji. Następnie decyzją nr "[...]" z dnia "[..]" zarządca drogi nałożył na Gminę "[...]" karę pieniężną.

Strona odwołała się od decyzji w przedmiocie kary do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2018 r. wszczęło

z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]"

z dnia "[..]". Następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tej decyzji. Kolegium uznało, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1

i ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 6 maja 2005r.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zaś w myśl ust. 2 pkt 2 powołanego przepisu, zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 5 cytowanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kolegium skonstatowało, że z sentencji decyzji nie wynika, czy na jej mocy strona otrzymała zezwolenie na zajecie pasa drogowego, czy też decyzja ta jedynie ustala wysokość opłaty rocznej. Domniemywać jedynie należy, iż skoro decyzja ustala opłatę na rok umieszczenia urządzeń infrastruktury, to również na ten okres udziela zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoro strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to organ winien wypowiedzieć się czy udziela zezwolenia czy też nie. Rozstrzygnięcie "o ustaleniu opłaty" na rzecz inwestora jest rozstrzygnięciem wadliwym. Dalej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r.

w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004r. Nr 140, poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z przepisu tego wynika, iż niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia z urzędu tj. bez złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 i § 2 ust. 1 pkt 4 wymienionego rozporządzenia zarówno wniosek jak i zezwolenie powinno określać czas zajęcia pasa drogowego. W niniejszej sprawie decyzja stanowi

o umieszczeniu urządzeń infrastruktury na okres jednego roku, jednakże niewiadomym jest w oparciu o jakie dane organ przyjął taki okres. We wniosku strona nie wskazała ani jak długo będą trwały roboty w pasie drogowym ani na jak długo zostaną umieszczone urządzenia infrastruktury. Wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o wniosek znajdujący się w aktach sprawy było więc niedopuszczalne. Skoro bowiem § 1 ust. 2 pkt 4 powoływanego rozporządzenia wskazuje, iż wniosek powinien zawierać planowany okres zajęcia pasa drogowego, to wydanie zezwolenia na rok w oparciu o wniosek bez takiego wskazania należy uznać za niezgodne z prawem. Organ tym samym w sposób dowolny określił prawa i obowiązki stron co do czasu trwania uprawnienia do zajmowania pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr "[...]".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina "[...]" (dalej jako: "skarżąca") wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w związku z naruszeniem:

- art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż niewskazanie okresu zajęcia pasa drogowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy wniosek taki winien być uznany za złożony na czas nieokreślony;

- art.10 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pozbawieniu strony czynnego udziału w sprawie albowiem SKO nie zawiadomiło o wszczęciu postępowania, a następnie uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań;

- art. 7, art.77 § 1 i art.107 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji pomimo tego, że z treści jej uzasadnienia wynika, iż organ co najmniej mógł opierać się na innej sprawie i nie rozpoznał tej, której stroną jest Gmina "[...]", a nadto nie zgromadził w sprawie pełnego materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, iż na stronie 3 uzasadnienia decyzji SKO wymieniło decyzję z dnia "[...]";

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji pomimo braku podstaw formalnych i materialnych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca argumentowała, że z treści art. 40 ust 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji, wynika sposób obliczenia opłat za jeden rok, ale nie wynika, że opłata jest jednorazowa i będzie ponoszona tylko w pierwszym roku zajęcia pasa drogowego, ani też nie wynika, iż w następnych latach zajęcie pasa będzie bezpłatne. Podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach wyjaśniał, że

w przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok, przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 r. - stanowił materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie jak i za kolejne lata na jakie zezwolenie wydano. Ustalenie w decyzji wysokości opłaty rocznej, która obowiązywać miała w roku wydania zezwolenia i wskazanie, że opłata będzie pobierana także w następnych latach, nie naruszało prawa. Dopiero później, po wydaniu decyzji z 21 kwietnia 2005 r. dla usunięcia niejasności ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179 z 2005 r. poz. 1486) dokonano nowelizacji ustawy o drogach publicznych. W jej wyniku doprecyzowany został art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, który przeredagowano i zamiast określenia "opłata roczna" użyto określenia "opłata (...) pobierana za każdy rok umieszczenia urządzeń", co usuwa uprzednie wątpliwości, będące przyczyną błędnej wykładni dokonanej przez SKO. Skarżąca przyznała, że faktycznie we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie wskazała czasu na jego zajęcie, co nie zmienia faktu, iż ówczesna praktyka rozstrzygania tego typu wniosków przez zarządcę drogi polegała na ustaleniu okresu na jeden rok,

a następnie pobieranie opłat w tej samej wysokości przez kolejne lata. Co więcej, brak określenia owego okresu należało poczytywać za wydanie decyzji na czas nieokreślony, co w rzeczywistości miało miejsce. Zarządca drogi pobierał corocznie opłaty bez dodatkowych decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Kolegium wskazało, że pismem z dnia 12 lipca 2018r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również została pouczona

o przysługujących stronie prawach. Zarzut ten nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium pozostałe argumenty przemawiają za prawidłowością podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia, gdyż wskazują na wady decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaznaczono, że pełnomocnik w skardze przyznaje, iż planowany okres zajęcia został dorozumiany przez organ I instancji, zaś organ wydając orzeczenie najprawdopodobniej oparł się o inną sprawę, niedotyczącą Gminy "[...]". Powyższe oznacza, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co polegać miało na domniemaniu treści wniosku strony i wydaniu decyzji wbrew wnioskowi strony. Kolegium uznało za nietrafione stanowisko strony, iż brak wskazania we wniosku planowanego okresu zajęcia pasa drogowego należy traktować jako wniosek o wydanie zezwolenia na czas nieokreślony. Planowany okres zajęcia powinien być określony poprzez wskazanie zarówno daty początkowej jak i końcowej.

Na rozprawie w dniu 20 listopada pełnomocnik Kolegium wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu

o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy czym Sąd nie uznał zarzucanych w skardze naruszeń: art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nieważnościowego

i pouczona o przysługujących prawach – pismem doręczonym stronie 20 lipca 2018 r. (k. 44 i 46 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu nie powinno budzić też wątpliwości, że przedmiotem kontroli Kolegium była decyzja z dnia "[...]", nr "[...]", jak to wskazano w komparycji zaskarżonej decyzji i kilkakrotnie w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność, że w ostatnim akapicie uzasadnienia Kolegium wymieniło decyzję o innym numerze i dacie wydania stanowi oczywistą omyłkę pisarską, która może zostać

w każdym czasie przez organ sprostowana z urzędu lub na wniosek strony (art. 113 § 1 k.p.a.). Bezpodstawnie też skarżąca zarzuciła organowi, że nie zgromadził w sprawie pełnego materiału dowodowego, kiedy nie neguje ustaleń faktycznych. Kolegium orzekało na podstawie kompletnych akt postępowania administracyjnego zakończonego weryfikowaną decyzją zarządcy drogi (k. 1-9 akt administracyjnych). Z powołanej przez Kolegium podstawy nieważnościowej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikało jasno, że organ badał tylko legalność decyzji zarządcy drogi w kontekście zgłoszonego wniosku

i treści przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Nie istniała więc potrzeba gromadzenia materiału dowodowego innego niż znajdujący się już w aktach administracyjnych sprawy. Odrębną natomiast kwestią jest ocena prawna przepisów, które stanowiły materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym i ocena sposobu ich zastosowania w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia przepisu oznacza wadliwe jego zrozumienie. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega zaś na tzw. błędzie

w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

W rozpatrywanym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przedmiotowa decyzja zarządcy drogi z dnia "[...]" wydana została

z rażącym naruszeniem prawa materialnego. O rażącym naruszeniu prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić tylko wtedy, gdy decyzja wydana została wbrew wyraźnemu, jednoznacznemu brzmieniu przepisu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności

w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje

w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny

i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden

z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (por. wyrok NSA

z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1668/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wydaniu weryfikowanej decyzji zarządcy drogi

z dnia "[...]" z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

O zastosowaniu tej normy nie decyduje stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym, ale stan prawny obowiązujący w dniu wydania spornej decyzji o ustaleniu opłaty rocznej.

Zgodnie z brzmieniem art. 40 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 kwietnia 2005 r.:

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Kolegium decyzja zarządcy drogi wydana została z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 i ust. 5 o drogach publicznych, gdyż zarządca drogi nie sprecyzował, że udziela zezwolenia, a jedynie ustalił wysokość opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń infrastruktury na okres jednego roku i nie wiadomo o jakie dane organ przyjął taki okres, bowiem we wniosku strona nie wskazała terminu. Zdaniem Kolegium wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o wniosek znajdujący się w aktach sprawy było niedopuszczalne. Rozstrzygnięcia Sądu zatem wymaga, czy podane przez organ okoliczności mieszczą się w powołanej podstawie nieważnościowej, tzn. czy mogą świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając stanowisko Kolegium, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, że kwestionowana decyzja zarządcy drogi stanowiła odpowiedź na wniosek skarżącej

z dnia 12 kwietnia 2005r., w której skarżąca wyraźnie wskazała cel zajęcia – przeprowadzenie poprzecznie przez drogę sieci wodociągowej. W punkcie 5 wniosku, jako okres zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, wskazano, że roboty zostaną wykonane 27-28 kwietnia 2005r. Wbrew zatem twierdzeniu Kolegium, strona wskazała termin realizacji robót. Można wnioskować przez to, że inwestor zrozumiał, iż ma podać jako okres zajęcia pasa drogowego czas, kiedy ruch drogowy będzie musiał zostać ograniczony, na skutek wykonywania robót. Z celu wskazanej inwestycji można było wywnioskować, że ma mieć ona charakter trwały. Z uwagi na cel zamierzenia, nie budzi wątpliwości Sądu, że intencją wnioskodawcy było uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej na czas nieokreślony. Wniosek skarżącej spełniał wszystkie wymogi formalne i nie mógł być pozostawiony bez rozpatrzenia. Skarżąca wyraźnie we wniosku wskazała, że wnosi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podała kiedy nastąpi rozpoczęcie zajęcia, w jakim wymiarze i na jaki cel. Zestawiając dane z wniosku z treścią weryfikowanej decyzji, nie sposób uznać, że organ orzekł wbrew wnioskowi strony. Zarządca drogi, jak wnioskować należy z treści zawartego w decyzji pouczenia, zrozumiał intencję wnioskodawcy, skoro wskazał, że ustalona opłata jest stawką roczną, a kolejne opłaty za umieszczenie infrastruktury należy wnosić co roku przed 26 kwietnia na wskazane konto bankowe.

Sposób zredagowania rozstrzygnięcia przez organ nie może obciążać stronę, szczególnie gdy tak, jak w rozpatrywanym przypadku decyzja wywoływała konkretne skutki społeczno-ekonomiczne, a jej brzmienie nie nasuwało wątpliwości interpretacyjnych w czasie jej wydania. Mimo barku użycia przez zarządcę drogi sformułowania, że "udziela zezwolenia na zajęcie pasa drogowego", nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowa decyzja w istocie udziela tego zezwolenia. Zgodnie

z cytowanym art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera zarządca drogi w drodze decyzji przy udzieleniu zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Zatem kwestia udzielenia zezwolenia

i naliczenia opłaty miała być rozstrzygnięta w tej samej decyzji. W ocenie Sądu odpowiada temu użyty przez zarządcę drogi w sentencji decyzji zwrot "nakłada się na inwestora: Gminę "[...]" opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr "[...]" urządzeń infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa pod jezdnią drogi wojewódzkiej) o powierzchni 6,48 m2 niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego od dnia 27 kwietnia 2005r do dnia 26 kwietnia 2006 r. w wysokości 594 zł".

Nie sposób czynić organowi I instancji zarzutu, że oczywiście bezpodstawnie zakreślił termin roczny, kiedy w treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych mowa była o rocznej stawce opłat. Na tle tego unormowania pojawiały się wątpliwości czy opłata za zajęcie pasa drogowego na czas powyżej jednego roku ma być jednorazowa, czy pobierana za każdy rok. Wątpliwości te rozstrzygnęła nowelizacja, która weszła

w życie z dniem 4 października 2005r. na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. (Dz. U.

z 2005r. Nr 179, poz. 1486). Wówczas nadano art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nowe brzmienie o treści: opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu,

o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia

w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W wyroku z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 64/08 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wyjaśniał, że w przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok, przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 r. – stanowił materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie jak i za kolejne lata na jakie zezwolenie wydano (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. I OSK 233/06, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. I OSK 242/06, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r. I OSK 353/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie zatem w decyzji wysokości opłaty rocznej, która obowiązywać miała w roku wydania zezwolenia i wskazanie, że opłata będzie pobierana także w następnych latach, nie naruszało prawa. Dlatego w rozpatrywanym przypadku zarządca drogi wskazał w sentencji decyzji okres roczny. W świetle powołanego orzecznictwa, nie oznacza to wcale, że zezwolenie zostało udzielone tylko na rok, jak to przyjęło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ocenę skutków tak zakreślonego terminu w kwietniu 2005 r. należy przeprowadzić z uwzględnieniem obowiązującej wówczas wykładni art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, przyjmowanej przez doktrynę i orzecznictwo.

W ocenie Sądu, nowelizacja art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - dokonana przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zmieniającej nin. ustawę z dniem 4 października 2005 r. - poprzez zastąpienie "rocznej stawki opłaty" zwrotem "za każdy rok" w istocie rzeczy nie wiązała się z jakościową zmianą normatywną. Ustawowy zwrot roczna stawka opłaty definiuje tylko nazwę własną tej opłaty, zaś z etymologicznego punktu widzenia opłata roczna, to opłata powtarzająca się corocznie, dorocznie, każdy rok. Zatem powyższe zwroty, tj. coroczny, doroczny, cyklicznie powtarzający się co rok, każdy rok, to synonimy rocznej opłaty. W konsekwencji dokonana przywołaną ustawą, z dniem 4 października 2005 r., zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych werbalnie potwierdzała tylko, że roczna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego dotyczy opłaty cyklicznie (okresowo) się powtarzającej, czyli opłaty pobieranej za każdy rok. Wobec powyższego "za każdy rok" w rozumieniu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest desygnatem powyżej wyspecyfikowanych synonimów, co tylko dowodzi, że zmiana normatywna w powyższym zakresie miała li tylko charakter porządkujący, czyli nie wiązała się ze zmianą dyspozycji art. 40 ust. 5 rzeczonej ustawy. W takim też duchu należy interpretować decyzję Nr "[...]" Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia "[...]", a zawarta w jej pouczeniu informacja, że ustalona opłata za zajęcie pasa drogowego ma być wnoszona "co roku przed 26 kwietnia" jest potwierdzaniem powyższej interpretacji. Rekapitulując, decyzja Nr "[...]" Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia "[...]’, ustalałą od Gminy "[...]" opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej urządzeń infrastruktury technicznej (sieć wodociągową) za każdy rok jej umieszczenia. Chociaż stwierdzenie, że kolejne opłaty za umieszczenie infrastruktury należy wnosić co roku przed 26 kwietnia na wskazany rachunek bankowy nie zostało zawarte w treści sentencji decyzji, to powyższe nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zakresu udzielonego zezwolenia, gdy skarżąca zgodnie z pouczeniem dokonywała rocznych opłat w oparciu o przedmiotową decyzję, a zarządca taki stan akceptował, przyjmując opłaty. Jeżeli w momencie wydania decyzji organ oraz wnioskodawca pozostawali w przekonaniu i akceptowali, że decyzja zezwala na zajęcie pasa drogowego i ustala opłatę roczną na rok, w którym organ wydał zezwolenie jak i na kolejne lata, tym samym zezwalając na dłuższe zajęcie pasa drogowego pod umieszczone urządzenia infrastruktury technicznej, a praktyka ta była akceptowana również w orzecznictwie sądowym, to należy uznać, że sporna decyzja wywołała legalne skutki odpowiadające praworządności i tym samym brak jest uzasadnienia do stwierdzenia jej nieważności.

Dokonując oceny skarżonej decyzji nie sposób nie mieć na uwadze skutku stwierdzanie jej nieważności, a mianowicie wyeliminowanie jej z porządku prawnego z mocą ex tunc (wsteczną), od samego początku jej wydania. Skutek stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji postawił Gminę "[...]" w wektorowo odmiennej sytuacji, a mianowicie, że ab initio (od początku), tj. od daty umieszczenia w pasie drogowym drogi wojewódzkiej rzeczonego urządzenia infrastruktury technicznej, gmina zajmowałą tenże pas drogowy bez wymaganej zgody i co istotniejsze, bez możliwości następczej sanacji tego stanu rzeczy, wskutek prawnej niedopuszczalności ponownego złożenia wniosku o zajecie pasa drogowego z datą wsteczną, tj. od daty umieszczenia przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym tejże drogi. W rezultacie powyższego Gmina zobligowana byłaby do ponoszenia kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, za każdy rok umieszczenia rzeczonego urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi wojewódzkiej, pomimo, że – w sposób oczywisty – legitymowała się ostateczną decyzją zezwalającą na umieszczenie sieci wodociągowej w pasie drogi wojewódzkiej z jednoczesnym ustaleniem należnej z tego tytułu rocznej stawki opłaty definiowanej jako opłata za każdy rok umieszczenia tegoż urządzenia.

Z podanych wyżej względów, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić

i orzec jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot skarżącej od organu wpisu od skargi w kwocie 200 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).