Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingami podziemnymi, dojazdami oraz infrastrukturą podziemną, przy ul. [...] róg ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie [...] oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w tym samym obrębie, w zakresie budowy wjazdów i uzbrojenia podziemnego, na terenie Dzielnicy [...] w [...], wydanej dla K. S., następnie przeniesionej na rzecz [...] (decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]) i na rzecz Z. B. (decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...]) oraz ww. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Pismem z dnia 2 września 2019 r. Z. B., reprezentowany przez racicę prawnego, zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], oraz ww. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...].

Badając powyższy wniosek organ podniósł, że zarzucono w nim, iż przedmiotowa decyzja rażąco narusza art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wydając ją Zarząd Dzielnicy [...] naruszył zasady lex retro non agit oraz ochrony praw dobrze nabytych, wywodzone z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem wnioskodawcy, Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń co do zgodności skorzystania z upoważnienia określonego w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z wymogami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Wydając swe decyzje organy uznały, że upoważnienie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na zastosowanie planu miejscowego z mocą wsteczną. Plan ten, uchwalony w dniu [...] listopada 2017 r., zastosowano bowiem do decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] stycznia 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podzieliło takiego stanowiska i nie dopatrzyło się w żadnej z kwestionowanych decyzji jakichkolwiek błędów stanowiących podstawę stwierdzenia ich nieważności.

Zwrócono uwagę, że powołując się na art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdził jej wygaśnięcie, gdyż dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, a nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Przewidziana w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z następnie uchwalonym planem jest rozwiązaniem, które stanowi odstępstwo od zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Natomiast uzyskanie na podstawie takiej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – pozwolenia na budowę wyłącza możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo jej sprzeczności z planem. Art 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem przejawem ochrony praw nabytych i stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego.

W sprawie niekwestionowane było, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] (uchwała Rady [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]; Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] grudnia 2017 r. poz. [...]) wszedł w życie już po wydaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Plan ten odnośnie terenu objętego tą decyzją przewiduje inne przeznaczenie, niż w niej określone. Inwestor nie uzyskał na podstawie ustalonych w decyzji warunków zabudowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika zatem, że wszystkie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ww. art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Zasadnie zatem organ I instancji stwierdził jej wygaśnięcie, a następnie – po rozpatrzeniu odwołania – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało tę decyzję w mocy.

W tym stanie rzeczy organ nie zgodził się z wnioskodawcą, że decyzje te są dotknięte wadą powodującą stwierdzenie nieważności. Nie są one bowiem wadliwe, tym bardziej nie naruszają rażąco prawa.

Organ uznał też za niezasadny zarzut, że w swojej decyzji Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń co do zgodności skorzystania z upoważnienia określonego w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z wymogami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, gdyż art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązuje i organy administracyjne są zobowiązane stosować go. Zgodnie bowiem z art. 6 kpa i wynikającą z niego zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Nadto organ wyjaśnił, że nie jest uprawniony do orzekania w sprawach zgodności przepisów danej ustawy z Konstytucją RP. Zgodnie natomiast z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Biorąc pod uwagę powyższe, a także zasadę trwałości decyzji ostatecznych, organ nie znalazł jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i dlatego orzekł, jak na wstępie.

W skardze na decyzję z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. B., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił jej, że została ona wydana z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim w przepisie tym zakodowane zostały zasady: lex retro non agit, ochrony interesów w toku, niestosowania nowego prawa do zdarzeń, które zaistniały zanim nowe prawo zostało ustanowione oraz ochrony praw dobrze nabytych, a także z naruszeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na błędnej jego interpretacji, nieuwzględniającej art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiającego konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] i decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego, a także o rozpatrzenie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie zauważyć trzeba, że zarządzeniem z dnia 27 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dlatego też nie mógł być uwzględniony zawarty w skardze wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał za własne poczynione tam ustalenia i rozważania. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd uznał je za chybione.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było bezsporne ustalenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] (uchwała Rady [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]; Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] grudnia 2017 r. poz. [...]) wszedł w życie po wydaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie też odnośnie terenu objętego przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy, plan ten przewiduje inne przeznaczenie, niż określone w tej decyzji, natomiast inwestor nie uzyskał na podstawie ustalonych w decyzji warunków zabudowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W przedmiotowej sprawie organem właściwym było więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Stosownie do przepisu art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, przy czym stwierdzenie takie jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z cytowanego wyżej art. 156 § 1 kpa, który w punkcie 2. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Ostatnio powołana przesłanka zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wada będąca przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji powinna przy tym tkwić w samej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; z dnia 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., I OSK 2995/14, LEX nr 2168062).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi zaś być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że narusza ona rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który potwierdza to w sposób oczywisty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, LEX nr 965192). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).

Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99, LEX 51249).

Zaznaczyć przy tym należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, bowiem ma ono cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Lex 26013).

Stosownie do art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: upzp), który od początku obowiązuje w niezmienionym brzmieniu, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1).

Przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2), zaś stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa (ust. 3).

Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie. Kwestię tę reguluje w sposób generalny ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji, co oznacza, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1912/10, LEX nr 821212).

W art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp przewidziano więc możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z następnie uchwalonym planem. Jest to rozwiązanie, które stanowi odstępstwo od zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Jednakże w przypadku uzyskania na podstawie takiej decyzji pozwolenia na budowę, w art. 65 ust. 2 tej ustawy w drodze wyjątku ustawodawca wyłączył możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo jej sprzeczności z planem. To właśnie art. 65 ust. 2 upzp jest przejawem ochrony praw nabytych i stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12, t. 3, LEX nr 1575604).

Kolizja pomiędzy planem miejscowym, a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu i służy temu właśnie instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 upzp. Ratio legis powyższej regulacji sprowadza się do niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ochrony praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ma zaś prymat jedynie wówczas, gdy inwestor uzyskał ostateczna decyzje o pozwoleniu na budowę. Tylko w tym wypadku może on realizować inwestycję określoną w decyzji o warunkach zabudowy nawet wtedy, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem miejscowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 788/15, LEX nr 2227614).

Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp reguluje więc sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. Wówczas organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawanie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1393/15, LEX nr 2279377). Nawet w sytuacji, w której dany podmiot uzyska ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, to nie ma żadnej gwarancji, że zaplanowana przez niego inwestycja zostanie zrealizowana, a skutki prawne wydania decyzji o warunkach zabudowy nie są ograniczone w czasie, o ile nie zostanie uchwalony plan miejscowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 740/18, LEX nr 2696328).

W dalszej kolejności zauważyć należy, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa następuje, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Sama decyzja, jak i postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nieważność decyzji istnieje bowiem tylko wtedy, gdy jest ona dotknięta ściśle określonymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, wadami. Jeśli organ nie ustali zaistnienia jednej z przesłanek nieważności, podejmuje decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji (tak np. A. Matan, Komentarz do art. 158 kpa, [w] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX 2010).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, iż prawidłowo organ administracji w niniejszej sprawie ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], stwierdzające wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji nie jest dotknięte wadami prawnymi mającymi rażący charakter. To samo dotyczy zaskarżonej decyzji i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...].

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza we wskazanym w skardze zakresie. Odnośnie zasady lex retro non agit zwrócić należy uwagę, że w ogóle nie może być o niej mowy przy ocenie zaistniałego stanu faktycznego, bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., zaś decyzja, której wygaśnięcie stwierdzono została wydana [...] stycznia 2009 r. Tak więc w chwili, gdy przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy weszła do obrotu, to art. 65 upzp obowiązywał już od pięciu i pół roku. Strona miała zatem świadomość konsekwencji, jakie pociąga brak kontynuacji procesu inwestycyjnego, tj. nieuzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tylko o tej ostatniej decyzji można powiedzieć, że ochroni interesy w toku, a to z uwagi na treść art. 65 ust. 2 upzp, który stanowi wyraz zasady ochrony praw nabytych.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na okoliczności, w jakich dochodzi do wydawania decyzji o warunkach zabudowy: mogą one być wydawane na rzecz wielu inwestorów, a do ich uzyskania nie jest nawet potrzebny tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana dana inwestycja. Znamienny w sprawie jest fakt, że pomiędzy wydaniem decyzji z [...] stycznia 2009 r., a uchwaleniem dla objętego nią terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji – upłynęło ponad osiem lat. Strona miała więc dostatecznie dużo czasu, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, co zabezpieczyłoby jej interesy.

Organy prawidłowo zastosowały w niespornym stanie faktycznym art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, przepis ten nie narusza dekodowanej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący, a ustalenia zostały dokonane na podstawie jego całokształtu. Ważąc cały ten materiał organ nie naruszył przy tym zasady swobodnej oceny dowodów, co znalazło stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odpowiadającym wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego.

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdzono również, aby badana decyzja z [...] stycznia 2018 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz w wystarczający sposób powołano w nim prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Kontestowana decyzja nie była ponadto niewykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia innych, poza zarzuconymi, przepisów postępowania lub prawa materialnego i dlatego, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.