Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 678/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. na uchwałę Nr XXV/181/2013 Rady Gminy w B. z dnia 15 lutego 2013 r. w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie sformułowania "zamieszkania nr telefonu oraz nr dowodu osobistego" zamieszczonego w pouczeniu z punktu B, rubryka "Osoby upoważnione do reprezentowania" w przedmiocie wymogów dot. wskazania osób upoważnionych do reprezentowania, II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie zamieszczonego w punkcie D póz. 2 sformułowania "wyszczególniono w oddzielnym załączniku do niniejszej deklaracji", III. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie nazwy punktu F obejmującej zwrot "Oświadczenie i", IV. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie zamieszczonego w punkcie F oświadczenia "Składając niniejszą deklarację oświadczam, iż zostałem (am) uprzedzony (a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego i" V. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w punkcie F, w zakresie oświadczenia "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. z 2002 r. Dz. U. Nr 101 póz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." VI. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej w całości "Załącznik do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na której zamieszkują mieszkańcy". WSA/wyr 1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Rada Gminy Borzęcin podjęła w dniu 15 lutego 2013 r. uchwałę nr XXV/181/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru Gminy Borzęcin. Podstawą jej podjęcia był przepis 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6n i 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.).

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 21 lutego 2013 r., poz. 1568.

Załącznikiem nr 1 do uchwały był wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w B. , żądając stwierdzenia jej nieważności:

- w części obejmującej postanowienia pkt D poz. 2 załącznika do ww. uchwały - w zakresie sformułowania "wyszczególniono w oddzielnym załączniku do niniejszej deklaracji",

- w pkt F załącznika do ww. uchwały - w zakresie sformułowania "oświadczam, iż zostałem uprzedzony o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 k.k.,

- w załączniku do deklaracji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na której zamieszkują mieszkańcy.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że przepis art. 6n ustawy z dnia

13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2012 r., poz. 391 ze zm.) nie przewiduje obowiązku podawania dodatkowych danych, poza tymi, jakie są konieczne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, ani też nie pozwala na odbieranie oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. Stanowienie zatem wymogu podania imienia i nazwiska osób współzamieszkujących w nieruchomości, której dotyczy deklaracja oraz złożenie oświadczenia ujętego w pkt F deklaracji i w załączniku do niej, nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. W tym zakresie Prokurator powołał się na orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 682/13.

Ponadto, Prokurator wskazał, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas - w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji - możliwym byłoby odwoływanie się przez organ do pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - w tym w art. 6n - takiego uprawienia Radzie Gminy nie daje. W tym zakresie Prokurator powołał się na orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1049/13.

Końcowo skarżący Prokurator podniósł, że mimo uchylenia załącznika do kwestionowanej uchwały kolejną uchwałą, tj. uchwałą nr XXII/206/2013 z dnia

24 maja 2013 r., nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie, bowiem do czasu zastąpienia kwestionowanej uchwały kolejną uchwałą, obowiązywała ona i rodziła skutki prawne dla podatników, co znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września

1994 r., sygn. akt W 5/94, dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Borzęcin stwierdził, że skarga winna zostać oddalona.

W uzasadnieniu podniósł, że z przepisów ustawy z dnia

13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gmina ma obowiązek podjąć takie działania, które pozwolą na skuteczne wykonanie nałożonych na nią obowiązków ustawowych w zakresie ustalenia i pobrania opłaty za gospodarowanie odpadami. Do właściwego wykonania ww. obowiązków konieczne jest uzyskanie przez gminę informacji, pozwalających na ustalenie i wyegzekwowanie ww. opłaty. Stosując zasady celowości i adekwatności przy realizacji ww. działań, gmina ustaliła wzór deklaracji, o której mowa w art. 6n ustawy, w którym wskazała dane, które powinien podać właściciel. W ocenie organu, podanie wykazu osób zamieszkujących na nieruchomości wynika z celu, jaki postawił ustawodawca przed gminą. Skoro gmina ma zadbać, aby właściciel skutecznie uiścił opłatę za odpady we właściwej kwocie, to żeby ten cel osiągnąć, gmina powinna wiedzieć, kto mieszka na nieruchomości. Chodzi o to, aby gmina mogła zweryfikować dane przekazane przez właściciela w deklaracji z rzeczywistością. W art. 6o ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, że wójt w razie uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji ma określić, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Powstaje pytanie, w jaki sposób wójt może powziąć uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 60 ustawy. Wydaje się, że podstawowym instrumentem do tego powinny być dane zawarte w deklaracji, ponieważ po to deklaracja jest składana. Jeżeli takich danych ustawodawca by nie przewidywał w deklaracji, to organ i tak musiałby prowadzić czynności w celu weryfikacji danych z deklaracji, a tym samym działałby wykraczając poza ramy ustawy i niejako dublując jej rozwiązania. Podanie samej ilości mieszkańców w deklaracji powoduje, iż może ona nie spełniać swojej podstawowej funkcji wynikającej z ustawy, polegającej na dostarczeniu organowi takich danych, które pozwolą na naliczenie i wyegzekwowanie należnej opłaty za odpady. Podanie samej ilości mieszkańców nie pozwala jednoznacznie zweryfikować, kto i czy rzeczywiście tyle osób mieszka na nieruchomości. Skoro ustawodawca dopuszcza w art. 6n ust. 2 ustawy, możliwość zażądania przez organ dodatkowych dokumentów, potwierdzających dane zawarte w deklaracji, to dlaczego w samej deklaracji nie może zażądać podania np. wykazu osób zamieszkujących na nieruchomości. Taka interpretacja jest zgodna z zasadą wykładni przepisów wskazującą, że skoro przepis pozwala na więcej, to tym bardziej pozwala na mniej.

Odnośnie do zarzutu zawarcia w deklaracji oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 k.k., organ wskazał, że według art. 6q ustawy, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Z kolei sankcja za naruszenie przepisów ordynacji podatkowej, (w tym za podanie nieprawdy w deklaracjach) są określone w kodeksie karnym skarbowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. - określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Ponieważ skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona przez prokuratora - trzeba zauważyć, że na zasadach ogólnych p.p.s.a., zgodnie z art. 50 p.p.s.a. " § 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym".

Z kolei art. 52 p.p.s.a. stanowi, że " § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania".

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora, który zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. w każdym czasie może zaskarżyć akt prawa miejscowego. Prokurator nie musi poprzedzać skargi jakimkolwiek wezwaniem organu jednostki samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia prawa lub innych środkiem o charakterze odwoławczym.

W tym miejscu trzeba też wyjaśnić, że prokurator występuje ze skargą w imię ochrony obiektywnego powszechnie obowiązującego porządku prawnego, a nie swojego interesu prawnego, w związku z tym nie powinien i nie musi go wykazywać.

Skarga została uwzględniona, przy czym, z uwagi na art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie szerszym niż to wynikało ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B.

Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącego Prokuratora, że mimo uchylenia załącznika do kwestionowanej uchwały kolejną uchwałą, tj. uchwałą nr XXII/206/2013 z dnia

24 maja 2013 r., nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie, bowiem do czasu zastąpienia kwestionowanej uchwały kolejną uchwałą, obowiązywała ona i rodziła skutki prawne dla podatników, co znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września

1994 r., sygn. akt W 5/94, dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W myśl art. 6m znowelizowanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: "1. Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójt a, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

2. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

3. Deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być składane za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ, o którym mowa w ust. 1, lub elektroniczna skrzynka podawcza systemu teleinformatycznego urzędu gminy potwierdza, w formie dokumentu elektronicznego, złożenie deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Przepis ten jest odpowiednio uzupełniony postanowieniami art. 6 n omawianej ustawy".

Zgodnie z treścią art. 6n znowelizowanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: " 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:

1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;

2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:

a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,

c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w B. uchwała Rady Gminy Borzęcin stanowi akt prawa miejscowego. Kwestia charakteru prawnego kontrolowanej uchwały została przesądzona wprost przez ustawodawcę, który wyraźnie w treści art. 6n ust. 1 przywołanej ustawy stwierdza, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Normatywny charakter uchwały, o której stanowi art. 6 n u.c.p.g. rozciąga się przy tym na jej załącznik w postaci wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości.

Trzeba przy tym wskazać, w ślad za wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/OI 137/13, że w rozdziale 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca w sposób kompleksowy uregulował problem gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z art. 6c ust. 1 tej ustawy, jest zadaniem własnym gminy, z tym że stosownie do art. 6h ustawy właściciele tych nieruchomości mają obowiązek ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pobrane opłaty stanowią dochód gminy, z których gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1 i ust. 2 ustawy). Obowiązek ponoszenia opłaty powstaje z mocy prawa na podstawie art. 6i ustawy a jej wysokość stanowi iloczyn stawki ustalonej przez gminę oraz czynników wymienionych w art. 6j. W myśl art. 6q ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Samo złożenie deklaracji ani nie powoduje powstania obowiązku ponoszenia opłaty, ani nie kształtuje jej wysokości. Obowiązek ponoszenia opłaty powstaje z mocy ustawy. Wzór deklaracji ma natomiast zapewnić gminie prawidłowe obliczenie wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie a wybranego przez gminę, na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwić jej składanie, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach, w razie niezłożenia deklaracji albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem jedyną konsekwencją złożenia oświadczenia niezgodnie z prawdą lub niezłożenia deklaracji w ogóle, jest ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej, która w sposób władczy rozstrzygnie o jej wysokości.

Ustosunkowując się teraz do kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest wzór deklaracji, o której mowa w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotu zaskarżenia, podnieść należy, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie odpowiednich upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym w stosunku do ustaw, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja RP, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy.

W związku z powyższymi ustaleniami skład rozpoznający stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie zamieszczonego w punkcie D poz. 2 sformułowania "wyszczególniono w oddzielnym załączniku do niniejszej deklaracji".

Z analizy postanowień w punkcie D poz. 2 wzoru deklaracji wynika, że podmiot wypełniający deklarację ma nie tylko wskazać liczbę mieszkańców zamieszkujących na nieruchomości (punkt D poz. 1), ale niezależnie od tego - w przypadku więcej niż jednej takiej osoby powinien wyszczególnić, w oddzielnym załączniku do niniejszej deklaracji, imię i nazwisko osób mieszkających na nieruchomości. Upoważnienie ustawowe stanowiące podstawę do uchwalania kontrolowanej uchwały wraz z załącznikami, nie przewiduje podawania imion i nazwisk osób zamieszkujących na nieruchomości. Obowiązek wskazania tych danych wynikający z faktu obligatoryjnego wypełnienia odpowiednich rubryk zawartych w załączniku do deklaracji - wykracza jednoznacznie poza granice upoważnienia ustawowego i narusza zarazem ochronę danych osobowych. Wskazane dane osobowe w postaci imienia i nazwiska osoby zamieszkującej na nieruchomości nie są wymagane przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a zatem nie powinny być podawane przez podmiot wypełniający "Załącznik do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na której zamieszkują mieszkańcy" - jako wymagane przez kontrolowaną uchwałę. Wskazany wymóg wynikający z uchwały jest niezgodny z powszechnie obowiązującym prawem. Podanie imienia i nazwiska przedmiotowych mieszkańców stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dodatkowo trzeba stwierdzić, że omawiany "Załącznik do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na której zamieszkują mieszkańcy" zawiera ponadto dwa, także nie przewidziane w upoważnieniu ustawowym z art. 6 n u.c.p.g., ani w żadnym innym, oświadczenia podmiotu składającego deklarację. Jest to oświadczenie typu zgoda na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz oświadczenie o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 K.K. Ponownie trzeba zauważyć, że norma upoważniająca do podjęcia kontrolowanej uchwały nie upoważnia prawodawcy lokalnego do zobowiązywania podmiotów składających deklarację do powyższych oświadczeń. W przekonaniu składu rozpoznającego, bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że wskazana treść wzoru deklaracji wykracza poza delegację ustawową, czym stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie bowiem z zacytowanym powyżej art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Dodatkowo, stosownie do ustępu 2 tego artykułu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto, w myśl powołanego w podstawie prawnej uchwały art. 12 ustawy zmieniającej, rada gminy określa w przedmiotowej uchwale także termin składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.

Uwzględniając dalej powyższe ustalenia w przedmiocie stanu prawnego, Sąd uznał konieczność dalszego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie zamieszczonego w punkcie F oświadczenia "Składając niniejszą deklarację oświadczam, iż zostałem (am) uprzedzony (a) o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego i".

W konsekwencji - wobec wyeliminowania z wzoru kontrolowanej deklaracji oświadczenia w przedmiocie poinformowania o odpowiedzialności karnej - Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie nazwy punktu F obejmującej zwrot "Oświadczenie i"

Rada Gminy Borzęcin błędnie przywołując, wskazując w punkcie F wzoru deklaracji treść art. 233 § 1 Kodeksu karnego penalizującego składanie fałszywych zeznań, pominęła treść § 6 tego artykułu, stanowiącego, że przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zastrzegają, aby właściciel nieruchomości miał składać oświadczenia zawarte w deklaracji pod rygorem odpowiedzialności karnej. A zatem w tej kwestii skład rozpoznający podziela stanowisko Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w B. trafnie podnoszącego, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 6 n u.c.p.g. nie pozwala na odbieranie oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. Wskazane przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa.

Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w punkcie F, w zakresie oświadczenia "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. z 2002 r. Dz. U. Nr 101 poz. 926 z późn. zm. ) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi."

Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji.

Inaczej mówiąc, wskazana wadliwa treść normatywna jest zbędna, gdyż sama ustawa o czystości i porządku w gminach zezwala w określonym w niej zakresie na przetwarzanie przedmiotowych danych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez dopuszczenie posługiwanie się nimi we wzorze deklaracji. Wprowadzenie tej treści do wzoru deklaracji jest sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do administracji publicznej, gdyż zobowiązuje do składania oświadczeń, które są obojętne z prawnego punktu widzenia.

Należy zatem uznać, że wskazany fragment wzoru deklaracji został podjęty bez podstawy prawnej, i w związku z tym taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. W tej sprawie Sąd uznał, że nieważność dotyczy wskazanej części zaskarżonej uchwały. Istotne naruszenie prawa dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia danych, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały.

Eliminacja z obrotu prawnego powyższego oświadczenia zawartego w punkcie F kontrolowanej deklaracji także dodatkowo uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie nazwy punktu F obejmującej zwrot "Oświadczenie i".

W ten sposób nazwa punktu F jest prawidłowa i brzmi: "Podpis Składającego Deklarację/Osoby Reprezentującej Składającego deklarację".

Sąd ponad żądania skargi stwierdził także nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do uchwały w zakresie sformułowania "zamieszkania nr telefonu oraz nr dowodu osobistego" zamieszczonego w pouczeniu z punktu B, rubryka "Osoby upoważnione do reprezentowania" w przedmiocie wymogów dot. wskazania osób upoważnionych do reprezentowania. Prawodawca lokalny w punkcie B wzoru deklaracji tworzy rubrykę dotyczącą wskazania osób upoważnionych do reprezentowania. Pod częścią do wypełnienia znajduje się zaznaczone kursywą wyjaśnienie w przedmiocie tego, jakie dane dotyczące osoby upoważnionej do reprezentowania należy wskazać.

Wskazane wyjaśnienie nie podnosi kwestii fakultatywności pewnych danych takich jak: adres, w znaczeniu adresu zamieszkania, nr telefonu, nr dowodu osobistego z uwagi na charakter osoby upoważnionej, którym może być np. pełnomocnik zawodowy. W związku z tym, zdaniem składu rozpoznającego, wyjaśnienie jest przez to wprowadzające w błąd adresata i tworzące stan niepewności prawnej przez zbytnią kazuistykę, przez co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego zaufania obywatela do administracji publicznej i poprawnej legislacji. Z drugiej strony, w przypadku osób fizycznych nie będących pełnomocnikami zawodowymi, wymóg podania numeru telefonu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego z uwagi na to, że ustawa na ten temat się nie wypowiada a posiadanie telefonu nie jest wymogiem powszechnym i determinującym zdolność osoby fizycznej do reprezentacji. Nadto wymóg podania numeru telefonu bez wyraźnego upoważnienia ustawy stanowi nieuzasadnioną ingerencję w dane osobowe. Sąd raz jeszcze stwierdza, że podanie numeru telefonu stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Taka potrzeba w tym przypadku, zdaniem Sądu, nie zachodzi.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.