Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 60/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit.f  oraz pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149  par. 1 pkt 1 i pkt  3,  par. 1a, art. 200 i art. 205  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku T. H. z dnia 8 czerwca 2018 r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. H. (zwanego dalej: skarżącym) jest bezczynność A Sp. z o.o. w [...] (dalej jako: Spółka, organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Z przedłożonych przez organ akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 czerwca 2018 r., przesłanym pocztą elektroniczną, T. H. domagał się od Spółki udostępnienia informacji publicznej przez:

1. wskazanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia, jeżeli uległo ono podwyższeniu o wskazanie daty i wartości podwyżki,

2. wskazanie nagród, dodatków, premii i innych dodatkowych wynagrodzeń przez wskazanie jej wysokości i daty przyznania;

za okres od 1 listopada 2014 r. do dnia otrzymania wniosku.

Zwrócił się o wskazanie tych informacji z osobna dla każdego wymienionego niżej pracownika Spółki:

- Prezesa Spółki, Głównej Księgowej, Radcy Prawnego, Dyrektora ds. organizacyjno-prawnych, Kierownika administrowania mieniem komunalnym, Kierownika administrowania wspólnotami mieszkaniowymi, Kierownika administrowania Targowiskiem Miejskim, Dyrektora ds. Ośrodka Rekreacji, kierowników zarządzających działami administrowania zespołami I i II, osoby zatrudnionej na stanowisku ds. kontroli wewnętrznej, stanowisku ds. inwestycji,

3. wskazanie imion i nazwisk wszystkich ww. pracowników Spółki,

4. wskazanie dla każdego z ww. pracowników, czy wykorzystali oni urlopy wypoczynkowe, a jeżeli nie, to o wskazanie ich ilości.

Skarżący zaznaczył, aby informacje przekazać na wskazany adres elektroniczny.

W tym samym dniu, w kolejnym mailu, skarżący sprecyzował pytanie nr 4 wskazując, że zapytanie dotyczy wykorzystania urlopów z lat poprzednich w stosunku do roku 2018. Jednocześnie poinformował, że gdyby organ uznał, że wymienieni pracownicy nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), nie oznacza to, że wnioskowane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w takim przypadku mamy bowiem do czynienia z ograniczeniem informacji (odmową udostępnienia), które następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Na wypadek gdyby Spółka chciała wydać decyzję administracyjną, skarżący wskazał również adres do doręczeń.

Pismem z dnia 22 czerwca 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną, organ poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność dokładnego przeanalizowania żądanych we wniosku danych, a także z uwagi na potrzebę przeglądnięcia znacznej ilości dokumentów i zebrania materiałów odpowiedź na wniosek zostanie udzielona najpóźniej do 6 sierpnia 2018 r.

Kolejnym mailem, z dnia 6 sierpnia 2018 r., Spółka poinformowała skarżącego, że sposób sformułowania pytań zawartych we wniosku przesądza o tym, że jest to wniosek ad personam, zatem żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze wniesionej dnia 13 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. H. zarzucił, że organ pozostając w bezczynności naruszył przepisy:

- art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka, art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330) zwanej dalej ustawą lub u.d.i.p., przez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji tylko dlatego, że zażądał wskazania danych osób pełniących funkcje publiczne;

- art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy przez niezastosowanie i ograniczenie prawa ze względu na prywatność i brak wydania decyzji administracyjnej;

- art. 13 ust. 1 i 2 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przedłużenie terminu udostępnienia informacji.

Domagając się zobowiązania A do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenia kosztów postępowania skarżący wywodził, że informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej publiczną funkcję, jak też o środkach wydatkowanych na wynagrodzenie takiej osoby stanowi informację publiczną, a wniosek zawierający żądanie udostępnienia takich informacji nie ma charakteru ad personam. Wskazał, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej ma zastosowanie wyłącznie w przypadku osób niepełniących funkcji publicznych. Wszystkie osoby wymienione we wniosku pełnią jednak funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, na co wskazują kompetencje poszczególnych stanowisk wynikające z regulaminu organizacyjnego Spółki. Ograniczenie dostępu do informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy powinno z kolei skutkować odmową udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc m.in., że wniosek został sformułowany w czterech punktach ściśle ze sobą powiązanych. W każdym z punktów zażądano konkretnych informacji dotyczących albo konkretnych pracowników, jak pkt 1 i 2, albo wszystkich pracowników (pkt 3). Sposób sformułowania wniosku nakazuje odczytywanie go jedynie łącznie, a w związku z żądaniem wskazania imion i nazwisk wymienionych pracowników, jest to wniosek ad personam. W konsekwencji żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 68/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku T. H. z dnia 8 czerwca 2018 r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina [...] posiadająca 100% udziałów. Wobec tego Spółka przez reprezentujący ją Zarząd jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dane odnoszące się do wysokości należności wydatkowanych przez Spółkę z środków publicznych, m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w tej jednostce pracowników funkcyjnych, stanowią informację publiczną. Wynagrodzenia finansowane są bowiem ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ust. 1 wynikające z zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2 ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu, organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Tym samym pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu.

Spółka, kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 562/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu uznając za skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegający na zaniechaniu ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy wszystkie informacje objęte wnioskiem z dnia 8 czerwca 2018 r. stanowią informację publiczną. Wskazując, że jest to warunek uznania bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej, Sąd odwoławczy wyjaśnił, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd administracyjny, dokonując kontroli działania organu, który twierdzi, że żądane dane nie mieszczą się w wyznaczonym przez art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. zakresie pojęcia "informacja publiczna" powinien szczegółowo wyjaśnić jak definiuje treść ww. pojęcia i wskazać dlaczego przyjmuje, że określone dane można uznać lub nie można uznać za informację publiczną. Warunkiem uznania przez sąd pierwszej instancji bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej jest bowiem zawsze uprzednie rozstrzygnięcie, czy wnioskowane dane mają charakter takiej informacji i w konsekwencji podlegają obowiązkowi udostępnienia oraz czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, kwestia podlegania Spółki pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostawała poza sporem, nie została też podważona w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednak wymaganego warunku przez brak stanowiska Sądu pierwszej instancji co do charakteru żądanych informacji. Analiza stanowisk strony wnioskującej o informację i organu doprowadziła Sąd pierwszej instancji do przekonania, że w sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc czy został spełniony warunek przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W swoich rozważaniach Sąd skoncentrował się na analizie, czy dane odnoszące się do wysokości należności wydatkowanych przez Spółkę ze środków publicznych m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w tej jednostce pracowników funkcyjnych, stanowią informację publiczną, dochodząc ostatecznie do przekonania, że taki charakter posiadają. Nie poddał natomiast w żadnym zakresie ocenie pozostałych danych, tym samym nie odnosząc się do stanowiska organu o ich charakterze ad personam, który miałby wykluczać możliwość kwalifikacji ich jako informacji publicznych. Skoro Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął, czy w sprawie chodzi o udostępnienie informacji publicznej co do wszystkich wnioskowanych informacji, to nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania całego wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zobowiązanie takie powinno być konsekwencją ustalenia, że wniosek dotyczy udzielenia danych stanowiących informację publiczną. Zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji zbadania charakteru części żądanych danych nie pozwalało na wydanie rozstrzygnięcia, zobowiązującego organ do procedowania w trybie przepisów mających zastosowanie wyłącznie do informacji publicznych. Niespójność między uzasadnieniem wyroku a jego sentencją skutkowała uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem pełnej motywacji odpowiedniej do okoliczności kontrolowanej sprawy, a w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kompletnej kontroli instancyjnej. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji kluczowej dla sprawy kwestii, czy wniosek w całości dotyczy informacji publicznej, nie pozwala na uznanie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w odniesieniu do kwalifikacji wynagrodzenia jako takiego, jako informacji publicznej i uznając go za niezasadny, NSA zaznaczył, że co do pozostałych danych objętych wnioskiem z dnia 8 czerwca 2018 r., w tym braku stanowiska Sądu pierwszej instancji co do charakteru wynagrodzenia, w sytuacji gdy dotyczy ono określonej z imienia i nazwiska osoby, nie pozwala na ocenę tego zarzutu w szerszym zakresie. Następnie, podkreślając, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poddał zasadom jawności także spółki spełniające określone w tych regulacjach warunki uznał, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Spółka, której majątek jest w całości majątkiem komunalnym, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Jawność gospodarki środkami publicznymi, wynikająca z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869) powoduje, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog informacji zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest to jednak katalog wyczerpujący, a wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu. Ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się bowiem pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątek Spółki, ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów Gminy, zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o majątku publicznym stanowi z kolei informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą środki przeznaczone na wynagrodzenia oraz nagrody otrzymane przez pracowników Spółki. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników Spółki należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w Spółce, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że wysokość wynagrodzeń stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem publicznej sfery działalności Spółki. Brak było natomiast podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w sytuacji jej uwzględnienia z uwagi na wskazane wcześniej braki w stanowisku Sądu pierwszej instancji co do kluczowej w rozpoznawanej sprawie kwestii, tj. charakteru wnioskowanej informacji. Formułując wskazania co do ponownego rozpoznania Sąd odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji ustali prawidłowo stan faktyczny, biorąc w szczególności pod uwagę wskazane wyżej uchybienia. W oparciu o te ustalenia ponownie orzeknie co do wszystkich żądań zawartych we wniosku i wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko, uwzględniając wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób wyłożony przez Sąd kasacyjny.

Pismem procesowym z dnia 30 października 2020 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi wywodząc - w nawiązaniu do ww. wyroku NSA - że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie WSA w Opolu Spółka przedłożyła wykaz obowiązków i czynności podejmowanych przez osoby pełniące funkcje, których dotyczy wniosek skarżącego. Wskazała, że: obsługa prawna Spółki odbywa się przez firmy zewnętrzne i na stanowisku radcy prawnego nikt nie jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, a na stanowiskach: Kierownika Działu Administrowania Targowiskiem Miejskim oraz do spraw kontroli wewnętrznej nie był i nie jest nikt zatrudniony. Ze względu na zmiany organizacyjne w strukturze Spółki nie ma też już Dyrektora do spraw Ośrodka Rekreacji oraz kierowników zarządzających działami administrowania zespołami I i II, a wszystkie decyzje dotyczące dysponowania majątkiem Spółki podejmuje ostatecznie Prezes Zarządu. Spółka wyjaśniła, że co do zasady nie kwestionuje tego, że dane dotyczące wydatków ze środków publicznych na wynagrodzenia stanowią informację publiczną, a odmowa udzielenia skarżącemu żądanych informacji wynikała z tego, że jego wniosek dotyczył udzielenia informacji ad personam, które nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność A Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p. lub ustawą.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy, który przewiduje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.

Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wyjaśnić trzeba, że jej wniesienie nie jest ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Stosowana w sprawie ustawa, która w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji publicznej i której uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść natomiast trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać więc należało za dopuszczalną.

Na podstawie art. 119 oraz art. 120 p.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Podkreślić przy tym trzeba, że sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 562/19, którym uchylono wcześniejszy wyrok WSA w Opolu wydany w niniejszej sprawie. Aktualnie, dokonując oceny w przedmiocie skarżonej bezczynności Sąd, na zasadzie art. 190 p.p.s.a., działał zatem w granicach związania wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA. Oznacza to, że nie mógł formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez NSA w zakresie wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania, lecz zobowiązany był do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie przy wydawaniu nowego wyroku.

Przeprowadzona przez Sąd ponowna kontrola legalności - uwzględniająca wiążącą ocenę prawną wyrażoną przez NSA wykazała, że skarga jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

W odniesieniu do dokonanej oceny, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał.

Ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest ona związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje m.in. dostęp do dokumentów.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, niewątpliwym jest, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.

Ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poddał zasadom jawności także spółki spełniające określone w tych regulacjach warunki, albowiem inaczej duża część wykonywanych w imieniu państwa i podmiotów samorządowych zadań odbywałaby się poza kontrolą społeczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wskazał w niniejszej sprawie - w sposób wiążący – NSA misją Spółki jest dostarczenie wysokiej jakości komunalnych usług mieszkaniowych oraz sportowo-rekreacyjnych, które przyczynią się do poprawy komfortu życia mieszkańców gminy [...] i jej rozwoju społeczno-gospodarczego, przeciwdziałając depopulacji regionu. Jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina [...] posiadająca 100% udziałów. Charakter spółki komunalnej jest specyficzny, tzn. w zasadzie powołana jest do wykonywania zadań gminy, a zatem transparentność jej działania leży w interesie publicznym.

W zakresie przedmiotowym przesądzone zostało w sposób wiążący przez NSA to, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości miesięcznego wynagrodzenia, nagród, dodatków, premii oraz innych dodatkowych wynagrodzeń wypłacanych pracownikom Spółki, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i podlegają udostępnieniu na zasadach w niej określonych.

Dokonując oceny pozostałych informacji, o które zwrócił się we wniosku skarżący, tj. dotyczących daty dokonania wypłat ww. środków, wysokość i daty podwyżki wynagrodzenia, imion i nazwiska pracowników Spółki oraz co do wykorzystania przez ww. pracowników urlopu wypoczynkowego, w ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, należało je uznać za informacje podlegające udostępnieniu w trybie ustawy.

Zgodnie bowiem z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone; dotyczące sfery faktów. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18). Inaczej mówiąc, o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i lit. d u.d.i.p.), a także o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Nie ulega też wątpliwości, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm. – aktualnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 305). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem działalności gminnej osoby prawnej, która dysponuje majątkiem komunalnym i działa w sferze zadań publicznych związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Za NSA powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Majątek skarżącej Spółki jest więc w całości majątkiem komunalnym. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14; wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestii uznania za informację publiczną wskazanych we wniosku skarżącego danych dotyczących wysokości środków wydatkowanych przez Spółkę na wynagrodzenia, premie, nagrody i inne dodatkowe wynagrodzenia pracowników, a także dat wydatkowania tych należności Sąd przyjął jako własną wykładnię dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA.

W orzecznictwie podkreśla się, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 824/16).

Podczas prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że majątek publiczny oznacza mienie państwowe, komunalne, mienie należące do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 procent udziałów w kapitale zakładowym (por. biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw, nr 8 z 27 marca 2001 r., druk sejmowy nr 79132 ). W identyczny sposób pojęcie majątku publicznego rozumiane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18).

W literaturze przedmiotu przyjmuje się natomiast, że pojęcie majątku publicznego można rozpatrywać w dwóch znaczeniach. Majątek sensu stricto stanowi ogół aktywów majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi, na które składają się w szczególności majątkowe prawa podmiotowe oraz prawnie chronione sytuacje faktyczne (zob. A. Wolter, Prawo cywilne, s. 240 i n.). Majątkiem sensu largo są wskazane powyżej aktywa, jak również pasywa pozostające po stronie danego podmiotu. Uwzględniając zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej uznaje się, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256). Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 186-187) – (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

Majątek A Sp. z o.o. ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów Gminy zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 413/17; 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17).

Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą środki przeznaczone na wynagrodzenia oraz nagrody otrzymane przez pracowników Spółki. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody, premie i inne dodatki oraz podwyżki wynagrodzenia łącznie z datami ich przyznania) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników Spółki należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1705/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń oraz dodatkowych składników, wypłacanych pracownikom Spółki - jako stanowiące informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, Ograniczenie to odnieść należy do takich pracowników, którzy choć zatrudnieni w strukturach administracji publicznej nie pełnią funkcji publicznych, a więc szeregowych pracowników, zajmujących stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym, którzy nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymania czystości). W stosunku do informacji dotyczących tych osób właściwy organ może tym samym odmówić ich udostępnienia, jeśli osoby te nie wyraziły na to zgody z uwagi na ich prywatność. Odmowa ta, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy powinna jednak nastąpić w drodze decyzji. Jednocześnie nie może ona dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Organ w ww. zakresie nie podjął żadnych czynności przewidzianych przepisami ustawy, a zatem pozostaje w bezczynności.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (organu) jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określone osoby w ramach instytucji publicznej realizują w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie mają kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, są one osobami pełniącymi funkcje publiczne, których nie dotyczy ograniczenie w zakresie udostępniania informacji publicznej, określone w art. 5 ust. 2 ustawy (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17 i powołane tam orzecznictwo).

Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, czy to na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, czy też na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie powoduje zmiany charakteru informacji jako publicznej. Stąd w przypadku zaistnienia okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. organ zobowiązany do udostępnienia informacji powinien wydać decyzję odmowną, wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne dokonanej odmowy. W przeciwnym razie pozostaje w bezczynności.

Ponadto ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W odniesieniu do takich osób zatrudnionych w Spółce uznać więc należy, że wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości ich wynagrodzeń, premii, nagród i innych dodatkowych świadczeń, a także dat ich wypłacenia, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Podobnie zdaniem Sądu, w zakresie informacji publicznej mieszczą się również informacje o imionach i nazwiskach osób zatrudnionych w Spółce na określonych stanowiskach oraz o urlopach wykorzystanych przez te osoby. Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. udostępnieniu podlegają bowiem również informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Podobnie też, ograniczenie udostępnienia takich informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy wyłączone jest w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że dane dotyczące imienia i nazwiska osób zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowią informację publiczną podlegającą ogólnemu obowiązkowi udostępnienia stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem dążenie do poszerzenia, pogłębienia i wzmocnienia transparentności, rzetelności i legalności działalności podmiotów publicznych wymaga poddania procesów zatrudniania oraz stanu obsady pracowniczej podmiotów publicznych szerokiej kontroli społecznej. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do danych personalnych osób, które - będąc zatrudnione w podmiotach publicznych (np. w spółkach komunalnych) na stanowiskach pomocniczych lub usługowych - nie pełnią funkcji publicznych. W odniesieniu do tej kategorii osób prawo dostępu do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli zatem podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji publicznej wnosi o udzielenie informacji na temat danych personalnych wszystkich osób zatrudnionych w danym podmiocie publicznym (np. w spółce komunalnej) według stanu na określony dzień, obowiązkiem właściwego organu (podmiotu) jest dokonanie odpowiedniego podziału pracowników według kryterium pełnienia przez nich funkcji publicznych (funkcji związanych z kierowaniem/zarządzaniem podmiotem publicznym lub z bezpośrednią realizacją zadań publicznych przez ten podmiot) oraz powiązanie z tak przeprowadzoną kategoryzacją formy prawnej załatwienia wniosku o udostępnienie danych personalnych pracowników. Niewątpliwie też, jedynie osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych i pomocniczych (np. kierowcy, portierzy, informatycy, osoby sprzątające), jako nierealizujące bezpośrednio zadań publicznych przypisanych do danego podmiotu publicznego mogą zostać zaliczone do grupy pracowników niepełniących funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym można względem nich rozważać ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Dane personalne osób stanowiących obsadę organów lub zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych lub zarządzających w podmiotach publicznych (w tym w spółkach komunalnych) nie mogą natomiast zostać wyłączone z zakresu obowiązku ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają nierozerwalny związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 26/19 i powołany tam wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1129/16). Co do zasady zatem należy wskazać, że osobą pełniącą funkcje publiczne jest osoba, która ma wpływ na wydawanie decyzji administracyjnych oraz czy posiada zarząd nad mieniem publicznym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym obywatele mają prawo dostępu do informacji czy i w których dniach dany funkcjonariusz publiczny przebywał w pracy, czy będzie przebywał w pracy oraz w jakich dniach i z jakiego powodu (urlop, w tym jego rodzaj) był w niej nieobecny. W tym przypadku żądana informacja nie dotyczy danych osobowych o miejscu i sposobie wykorzystywania urlopu, choć niewątpliwie informacja taka znajduje się w aktach osobowych tego funkcjonariusza pełniącego funkcję publiczną, lecz jedynie informacji o dniach nieobecności w pracy z tego powodu. Tego typu informacja ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania. Absencja funkcjonariusza w pracy, wpływa bowiem istotnie na pełnienie funkcji przez danego funkcjonariusza publicznego (np. prezesa zarządu, głównego księgowego, wójta gminy), a nawet na funkcjonowanie jednostki organizacyjnej (urzędu gminy), w którym on tę funkcję sprawuje. Informacja o urlopach wójta dotyczy zatem spraw publicznych, jako że informuje ona o sposobie działania tego podmiotu władzy publicznej w zakresie wykonywania przez niego funkcji publicznych np. w zakresie wydawania w danym czasie decyzji administracyjnych, sprawowania zwierzchnictwa nad podległymi funkcjonariuszami, reprezentowania danej jednostki organizacyjnej itd. W tym sensie jest ona też nierozerwalnie związana z funkcjonowaniem tej jednostki. Związek z trybem działania podmiotu wykonującego zadania publiczne, ze sprawowaniem funkcji publicznych i funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej, w którym podmiot tę funkcję sprawuje, ma więc także informacja dotycząca kwestii wykorzystania w uprzednich latach przysługującego urlopu oraz ilości dni zaległego urlopu do wykorzystania. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został przykładowo w art. 6 u.d.i.p., a z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a) oraz o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (lit. b) (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 93/18 i WSA w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/14).

Na tej podstawie Sąd przyjął, że informacje dotyczące zatrudnienia osób pełniących w spółce komunalnej funkcje publiczne, w tym o wykorzystaniu przez te osoby urlopu wypoczynkowego za lata ubiegłe stanowi informację publiczną.

W konsekwencji, w ocenie Sądu wszystkie informacje, jakich udostępnienia domagał się skarżący, tj. dotyczące wynagrodzenia i dodatków do wynagrodzenia osób zatrudnionych w spółce, wskazania imion i nazwisk tych osób, a także danych dotyczących wykorzystania zaległych urlopów - jako dotyczące funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., uznać należało za informacje publiczne.

Oceny tej nie zmienia fakt, że wskazując określone stanowiska, których dotyczyło żądanie wniosku, skarżący jednocześnie domagał się udostępnienia imion i nazwisk osób je zajmujących. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze Spółką, która twierdzi, że wniosek skarżącego miał charakter ad personam, co wykluczało kwalifikację wskazanych informacji jako informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA, zgodnie z którym sposób sformułowania wniosku przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób zaakceptować także poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody, premie) dla pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi nie jest informacją publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2198/19). Powyższe odnieść również należy do informacji dotyczących wykorzystania zaległych urlopów wypoczynkowych przez osoby zatrudnione w podmiocie realizującym zadania publiczne i dysponującym w tym celu środkami publicznymi, jako związanych ze sposobem jego działania.

W omawianym kontekście stwierdzić należy, że informacje dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska należą do sfery prywatności pracownika podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zarówno wysokość wynagrodzenia, jak i informacje dotyczące urlopu wypoczynkowego uznać należy za podlegające ochronie prawnej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2198/19, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Umowy o pracę lub innego rodzaju umowy, w tym i zlecenia zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi stanowią informację publiczną, albowiem umowy te obrazują zasady funkcjonowania podmiotu objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencjach, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje dany podmiot. Podzielić także należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym - co do zasady - umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, czy umowie zlecenia - zatrudnienia radcy prawnego na tego rodzaju umowie) skoro na ich podstawie pracodawca jest obowiązany do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

Jak już wcześniej wskazano okoliczność, że określona informacja (umowa o pracę) zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. W dalszym ciągu taka informacja jest nadal informacją publiczną z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji w drodze decyzji. Powtórzyć należy, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Powołując się na wywód prawny przedstawiony w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20, odzwierciedlający aktualne poglądy orzecznictwa i przenosząc go na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić przyjdzie, że na potrzeby u.d.i.p. ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się natomiast posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie dostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12; pub. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).

Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14). Ograniczenie dostępności informacji publicznej jest bowiem wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14).

Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie ogranicza się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 13 i 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. i pojęcie to ma autonomiczne i szersze znaczenie niż w przepisach Kodeksu karnego.

Interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jako pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podzielił NSA w przywoływanym wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20, a który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie lub osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Uwzględniając powyższe ujęcie osoby pełniącej funkcje publiczne na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w niniejszej sprawie należało uznać, że wykonywanie przez Spółkę, jako komunalną osobę prawną, zadań publicznych i dysponowanie środkami publicznymi powoduje, że cały proces ich realizacji ma charakter publiczny – w tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób, które zawarły ze spółką umowę o pracę i na jej podstawie, w imieniu Spółki, wykonują czynności faktycznie będące realizacją tych zadań. To oznacza, że pracownikami pełniącymi w Spółce funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będą wszystkie osoby zajmujące stanowiska związane z zarządzaniem i realizacją zadań publicznych oraz wydatkowaniem środków publicznych

Skład orzekający podziela pogląd, że w przypadku pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie chodzi wyłącznie o osobę uprawnioną w danej spółce komunalnej do podejmowania decyzji na zewnątrz czy do nadzoru nad konkretnymi pracownikami, co miałoby wynikać tylko z jej struktury organizacyjnej w zakresie działalności statutowej. W świetle powołanego wcześniej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Chodzi zatem o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub których sprawowanie łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów oraz pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej i nie należy do stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny. Osoba taka musi mieć zatem pośredni, realny i skonkretyzowany, a nie jedynie hipotetyczny, wpływ na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1949/19 i powołane tam orzecznictwo).

W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 8 czerwca 2018 r. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej, przy czym w sposób jasny i wyraźny sformułował swoje żądanie, domagając się przekazania konkretnych informacji. Wskazał też konkretne stanowiska zatrudnienia, których dotyczyło żądanie udostępnienia informacji.

Zdaniem Sądu, co już wcześniej wyjaśniono, wszystkie informacje, których udostępnienia domagał się skarżący, tj. dotyczące imion i nazwisk pracowników, ich wynagrodzenia i dodatkowych składników oraz zaległych urlopów, mają charakter informacji publicznej. Spółka błędnie uznała je za informacje ad personam i pismem z dnia 6 sierpnia poinformowała skarżącego o braku możliwości ich udostępnienia. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, nie odpowiadało wymogom wynikającym z u.d.i.p. i w konsekwencji skutkowało bezczynnością.

Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany do jej udostępnienia uprawniony jest do przedłużenia tego terminu maksymalnie o 2 miesiące. Po tym terminie powinien odpowiednio do okoliczności faktycznych udostępnić żądane informacje zgodnie z wnioskiem, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy odmówić ich udzielenia w drodze decyzji - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydać decyzję o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że bez względu na przyczyny, bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje w przewidzianym prawem terminie odpowiednich czynności. Taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Uznanie przez Spółkę, że informacje objęte wnioskiem skarżącego mają charakter ad personam samo w sobie nie mogło więc skutkować uznaniem, że wszystkie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają przepisom u.d.i.p.

Należało przyjąć, że informacje dotyczące osób zatrudnionych w Spółce na stanowiskach związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym i zarządzaniem sprawami związanymi z realizacją zadań o charakterze publicznym, odnoszą się do osób pełniących funkcje publiczne, wobec czego ich udostępnienie nie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Co do zasady, należało też uwzględnić, że stanowiska prezesa Spółki, głównej księgowej, radcy prawnego oraz dyrektorów i kierowników pełniących funkcje zarządzające w strukturach podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wiążą się z realizacją szeroko pojętych zadań o charakterze publicznym, dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym i odpowiadają pełnieniu funkcji publicznych, a tym samym stanowią informację publiczną.

Zaakcentować należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie odmowa jej udzielenia ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powtórzyć trzeba, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do działania czynności lub aktu, wynikających z przepisów u.d.i.p. W granicach niniejszej sprawy Sąd nie jest zatem właściwy do rozstrzygania za organ, w sposób wiążący o tym, które stanowiska w Spółce, objęte wnioskiem skarżącego spełniają wymóg pełnienia funkcji publicznej, a przez to, które z informacji objętych wnioskiem podlegają, a które nie, ograniczeniu ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. To organ rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien dokonać w tym zakresie odpowiednich ustaleń i oceny. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że stosownie do okoliczności faktycznych sprawy wszystkie zawarte we wniosku skarżącego pytania miały charakter informacji publicznej, a brak podjęcia przez organ przewidzianych prawem działań skutkuje uznaniem bezczynności organu. Stąd też, skoro wszystkie żądane informacje mają charakter informacji publicznych i brak jest rozpoznania wniosku skarżącego, to stosownie do uregulowań ustawy, w sprawie wystąpiła bezczynności Spółki, o której na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

W związku z tym, że bezczynność nie ustała do czasu orzekania przez Sąd, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku, zobowiązano Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku.

W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podjęcia przez organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżącego, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Spółka przedłużyła termin rozpoznania wniosku, stosowanie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a następnie przesłała skarżącemu informację dotyczącą jego wniosku. Powodem bezczynności organu nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej, lecz błędna wykładnia przepisów u.d.i.p. oraz błędne przeświadczenie Spółki, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Rezultatem stwierdzenia, że bezczynność nie miała rażącego charakteru był z kolei brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to, w ocenie Sądu, orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie u.d.i.p. Stosownie do oceny Sądu należy przyjąć, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a prawo do ich udostępnienia podlegać może ograniczeniu wyłącznie na podstawie art. 5 u.d.i.p.