Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 87/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (dalej: "skarżąca"), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] września 2019 r., znak: PINB [...], którą organ nałożył na skarżącą obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Organ odwoławczy jednocześnie orzekł co do istoty sprawy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przeznaczonego na cele żłobka, znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w [...].

Podczas kontroli przeprowadzonej tego samego dnia ustalono, że na ww. działce znajduje się m.in. budynek mieszkalny usytuowany w odległości 10,18 m od istniejącego na tej działce budynku garażowego. Budynek niepodpiwniczony, dwukondygnacyjny tj. parter i piętro ze strychem nieużytkowym, murowany z dachem wielospadowym, krytym dachówką ceramiczną, orynnowany. Budynek o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach 15,58 m x 19,84 m. W budynku na poziomie parteru wydzielono 12 pomieszczeń. Są to pomieszczenia o zmiennej wysokości w świetle wynoszącej od 2,66 m do 2,95 m i o różnych funkcjach: wiatrołap, szatnia, kotłownia, hall, kuchnia, spiżarnia, trzy sale do użytku dzieci, WC z łazienką, wc oraz komunikacja z klatką schodową. Na piętrze wydzielono 6 pomieszczeń o zmiennej wysokości w świetle wynoszącej od 2,55 m do 2,67 m i również zmiennych funkcjach: 1) pomieszczenie przedzielone płytą karton-gips z glazurą na podłodze i płytkami na ścianach, w którym zamontowany jest m.in. grzejnik, bateria prysznicowa, ustawione są drabiny, z pomieszczenia wyjście na balkon o wymiarach 2,10 m x 4,17 m; 2) pomieszczenie, w którym w trakcie kontroli znajdowały się kanapy, biurko, krzesła, stół, zabawki, fotel itp.; 3) pomieszczenie, w którym w czasie czynności kontrolnych znajdowały się płyty gipsowo-kartonowe, pralka, krzesło i inne sprzęty, z którego prowadzi wejście na taras; 4) pomieszczenie, w którym w trakcie kontroli znajdowały się fotel i grzejnik; 5) pomieszczenie puste z zamocowanym grzejnikiem oraz 6) wc z ustępem i umywalką, a także miejsce dla potrzeb komunikacji z klatką schodową. Z poziomu piętra można wejść klatką schodową na strych, na którym znajdują się m.in. zabawki, narzędzia, grzejniki, drzwi.

Obecna w toku czynności kontrolnych S. K., będąca najemcą budynku, oświadczyła, że na potrzeby żłobka przeznaczona jest jedynie część pomieszczeń znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego. Są to: trzy sale do użytku dzieci oraz łazienka dla dzieci i szatnia. Z pozostałych pomieszczeń na parterze dzieci nie korzystają. Posiłki dla dzieci dostarcza zewnętrzna firma cateringowa. Żłobek prowadzony jest od połowy 2015 r. i od tego czasu ww. pomieszczenia są przeznaczone na cele prowadzenia żłobka.

3. Z uwagi na powyższe PINB postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczonego na cele żłobka oraz nałożył na właściciela, tj. skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym w określonym terminie konkretnych dokumentów.

Pomimo upływu terminu wyznaczonego ww. postanowieniem skarżąca nie wywiązała się z nałożonego obowiązku.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek przywrócenia – w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się decyzji – poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego samowolnie zmienionego na żłobek do funkcji mieszkalnej.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 71a ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że odmówił wiarygodności oświadczeniu najemcy budynku, ponieważ pomieszczenia piętra budynku, w tym łazienki, są w trakcie remontu i są przystosowane na potrzeby żłobka. Wyposażenie pomieszczeń piętra wskazuje na przygotowanie do zamontowania elementów ceramicznych białego montażu (umywalki) przeznaczonych dla dzieci. Również na strychu przechowywane są elementy ceramiczne o analogicznych funkcjach.

Dodatkowo, w toku prowadzonego postępowania PINB otrzymał kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1992 r. zatwierdzającej dokumentację projektową oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce nr ewid. [...]. Zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową ww. budynek zaprojektowany został jako niepodpiwniczony budynek mieszkalny jednorodzinny dwukondygnacyjny (tj. parter i piętro). W poziomie parteru wydzielono 12 pomieszczeń: trzy pokoje, łazienka, komunikacja, WC, hall, kuchnia, spiżarnia, kotłownia, pom. gospodarcze oraz wiatrołap. W poziomie piętra wydzielano trzy pokoje, WC, łazienkę, sypialnię i miejsce na komunikację. Budynek mieszkalny został oddany do użytkowania w 1993 r.

Ze względu na zgromadzone dokumenty PINB pismem z [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie informacji, czy wpłynęło zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania opisanego wyżej budynku mieszkalnego na cele oświaty, tj. żłobka. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe poinformowało o braku takiego zgłoszenia.

Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że sposób użytkowania budynku objętego prowadzonym postępowaniem został samowolnie zmieniony na cele żłobka. Okoliczność ta wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkość i układ obciążeń.

4. Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji i umorzenie postępowania.

Ww. decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że prowadzenie działalności w postaci żłobka na części powierzchni budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a następnie nieprawidłowe uznanie, że skarżąca powinna zgłosić zmianę sposobu użytkowania.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w [...], samowolnie zmienionego w części parteru na żłobek, do funkcji mieszkalnej. Sposób użytkowania budynku mieszkalnego powinien być zgodny z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1992 r., zatwierdzającą dokumentację projektową oraz udzielającą pozwolenia na budowę ww. budynku. Powyższy obowiązek został nałożony na właściciela budynku, tj. skarżącą spółdzielnię.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

W ocenie [...] WINB organ powiatowy słusznie uznał, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Analiza akt sprawy potwierdza, że opisany wyżej obiekt budowlany zrealizowany został jako budynek mieszkalny jednorodzinny, natomiast użytkowany jest na cele związane z opieką nad dziećmi. Od 2015 r. znajduje się w nim żłobek, co potwierdzają przeprowadzone czynności kontrolne.

Zdaniem organu odwoławczego brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, że także piętro budynku użytkowane jest na ww. cele. Czynności kontrolne prowadzą bowiem do wniosku, że pomieszczenia usytuowane na piętrze budynku znajdują się w stanie niewykończonym. Brak jest dowodów potwierdzających jakiekolwiek ich użytkowanie. Wskazywany w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji fakt prowadzenia prac związanych z dostosowywaniem łazienek na potrzeby żłobka, a także montażu umywalek przeznaczonych dla dzieci oraz przechowywania na strychu elementów ceramicznych, tj. sedesów ze spłuczkami przeznaczonych dla dzieci, nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym (w szczególności protokole kontroli, jak i załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej).

Z uwagi na szczególne warunki, które musi spełniać budynek przeznaczony na dzienny pobyt dzieci, podjęcie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym działalności w zakresie prowadzenia żłobka powinno być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu wraz ze stosowną dokumentacją, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono.

Zdaniem organu odwoławczego PINB słusznie za stronę prowadzonego postępowania uznał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", tj. właściciela budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wywiązała się z obowiązku przedłożenia dokumentacji wymaganej postanowieniem organu powiatowego nr [...]. Uzasadniało to wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania opisywanego obiektu.

Argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle przepisów Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wojewódzki wyjaśnił, że posiadanie pozytywnych opinii i uzgodnień wymaganych przez przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych, jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, nie świadczy o braku konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Gdyby przyjąć odmienną interpretację okazałoby się, że akt niższej rangi (rozporządzenie) wyłącza stosowanie przepisów aktu wyższej rangi (ustawa), co jest niezgodne z zasadą hierarchiczności aktów prawnych, szczególnie że rozporządzenie nie zostało wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane. Organem uprawnionym do oceny, czy zmiana sposobu użytkowania spełnia wymogi przepisów ustawy - Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów odrębnych w tym zakresie, jest właściwy organ architektoniczno-budowlany. W takim przypadku dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma również znaczenia kwestia, czy na prowadzenie żłobka wykorzystywana jest powierzchnia przekraczająca (czy też nie) 30% całej powierzchni budynku.

[...] WINB wyjaśnił ponadto, że wyznaczenie przez PINB terminu na przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku objętego prowadzonym postępowaniem pozostaje w sprzeczności z art. 71a ust. 4 pr.bud. Przepis ten nie daje bowiem organowi uprawnienia do ustanowienia w decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu terminu, do którego należy taką czynność dokonać. Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu podlega bowiem wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Jeśli podmiot zobowiązany nie wykona nałożonego obowiązku dobrowolnie wówczas zastosowanie znajdą przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z uwagi na opisane wyżej okoliczności organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 10 grudnia 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przez niewłaściwe zastosowanie i błędną jego wykładnię, co polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji, mimo że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Skarżąca spółdzielnia zarzuciła decyzji również naruszenie art. 71 i art. 71a pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, będące następstwem oparcia zaskarżonego orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz błędnej interpretacji art. 71 pr.bud.

Skarżąca wskazał również, że spełnienie wymogów przeciwpożarowych w przedmiotowym budynku zostało potwierdzone decyzją komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Potwierdzone zostało również spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych, co wynikało z decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego.

Zdaniem skarżącej w świetle interpretacji przepisów przyjętych przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w 2012 r. działalność w formie żłobka spełniająca wymagania ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie wymaga zmiany sposobu użytkowania budynku.

7. Odpowiadając w dniu [...] stycznia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd oddalił skargę uznając, że zawarte w niej argumenty nie są wystarczające dla zmiany zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wyjaśniając przyjęte stanowisko należy podkreślić przede wszystkim, że tak jak wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego formalne spełnienie wymagań sanitarnych i pożarowych przez budynek przeznaczony na prowadzenie żłobka nie gwarantuje legalnego działania podmiotu prowadzącego żłobek. Analiza przepisów prawa polskiego odnoszących się do prowadzenia żłobków lub klubów dziecięcych wyraźnie wskazuje dwutorowość regulacji prawnej w tym zakresie. Istotne znaczenie mają bowiem:

a) przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 603 ze zm.; dalej: "ustawa o opiece") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych, jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 72 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie wymagań lokalowych"); oraz

b) przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej konsekwentnie: "pr.bud.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.).

W związku z powyższym każda osoba fizyczna lub prawna, która zamierza prowadzić żłobek lub klub dziecięcy ma obowiązek spełnić zarówno wymagania lokalowe i sanitarne określone w punkcie a) powyżej, jak i wymagania przewidziane w przepisach prawa budowlanego (ustawa i rozporządzenie – punkt b) powyżej).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa jako właściciel budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w [...] spełniła warunki lokalowe i sanitarne określone w ustawie o opiece oraz w rozporządzeniu w sprawie wymagań lokalowych. Jednocześnie skarżąca nie zadbała o spełnienie niezależnych i równoległych warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy działanie organów nadzoru budowlanego należy uznać za prawidłowe. Okoliczności faktyczne wskazywały bowiem wyraźnie, że doszło do faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a jednocześnie skarżąca nie dokonała zgłoszenia takiej zmiany sposobu użytkowania zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Należy bowiem brać pod uwagę normę prawną wynikającą z art. 71 ust. 1 pr.bud. zgodnie z którą przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Doświadczenia codzienne wskazują przy tym, że prowadzenie żłobka wiąże się ze zmianą warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Dzieci poniżej trzech lat zorganizowane w grupie kilku lub kilkunastu maluchów częściej niż dzieci starsze oraz dorośli zakażają się chorobami typowymi dla tego wieku, nie potrafią sam zadbać o swoją higienę, nie potrafią unikać zagrożeń, które dla dorosłych są oczywiste itp. W świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. prowadzenie żłobka w pomieszczeniach zaprojektowanych jako zwykły lokal mieszkalny oznacza zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Skarżąca była świadoma faktu, że uruchomienie żłobka wymaga spełnienia określonych warunków, gdyż sama wystąpiła o odpowiednie zgody lub zaświadczenia przewidziane w przepisach sanitarnych i przeciwpożarowych. Powtórzmy, zaniechała wszak spełnienia wymagań przewidzianych przez przepisy prawa budowlanego.

Co więcej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powiadomiony o zaniechaniu skarżącej, postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. zobowiązał skarżącą do przedłożenia określonych dokumentów wymaganych przez przepisy prawa budowlanego. Skarżąca z takiego obowiązku jednak nie wywiązała się. W związku z tym faktem właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego nie miał innego wyjścia niż tylko podjąć działania przewidziane w art. 71a ust. 1 i ust. 4 pr.bud.

10. W skardze złożonej do Sądu skarżąca powołuje dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których jej zdaniem wynika wyjątek od przepisów Prawa budowlanego, pozwalający na niedokonywanie zgłoszenia w przypadku niewielkiego zakresu działalności żłobka lub klubu dziecięcego. Wskazane przez skarżącą orzeczenia, a mianowicie wyrok NSA z 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 785/10 oraz wyrok z 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2501/12, rzeczywiście dopuszczają brak obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jeśli utworzenie w lokalu mieszkalnym żłobka bądź podobnej placówki socjalizacyjno-interwencyjnej dla niewielkiej liczby dzieci nie prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa użytkowania lokalu mieszkalnego.

Wskazanych orzeczeń nie można jednak traktować jako samodzielnej zasady rozstrzygającej o obowiązkach podmiotu prowadzącego bądź zamierzającego prowadzić żłobek lub podobną placówkę. Wynika to z dwóch okoliczności. Przede wszystkim, cytowane orzeczenia należy traktować jako określające warunki odstępstwa od reguły, jaką jest zgłoszenie zamiaru użytkowania bądź zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Skoro więc mamy do czynienia z wyjątkiem od reguły, to wyjątek ten należy stosować wyłącznie ściśle, a nie wszędzie tam, gdzie zainteresowanej osobie odpowiadałaby taka interpretacja. W polskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada (paremia), że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

W praktyce oznacza to, że należałoby w piśmie skierowanym do powiatowego organu nadzoru budowlanego wyjaśnić, że skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa nie dokonuje zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 pr.bud., gdyż uważa, że konkretne warunki występujące w budynku na działce nr ewid. [...] uzasadniają niedokonanie takiego zgłoszenia. Pismo zawierające wskazane wyjaśnienie powinno być przesłane do PINB albo przed przystąpieniem do użytkowania żłobka albo nie później niż jako odpowiedź na postanowienie PINB o nałożeniu na skarżącą obowiązku dostarczenia organowi budowlanemu dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 pr.bud.

Tymczasem, skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...] ani też nie uzasadniła własnego stanowiska, że obowiązek zgłoszenia na niej nie ciąży. Przeciwnie, z wyjaśnień przedstawionych w odwołaniu skarżącej od decyzji PINB nr [...] z [...] września 2019 r. wynikało, że skarżąca spełnia warunki lokalowe wymagane dla maksimum 25 dzieci. Skarżąca nie wskazała jednak ani w odwołaniu, ani w skardze, że liczba dzieci korzystających lub mogących korzystać ze żłobka może być uznana za "nieznaczną". Nie można natomiast wymagać od organu administracji publicznej, aby sprawdzał, czy skarżąca jako strona postępowania administracyjnego może skorzystać z wyjątkowej zasady przewidzianej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obowiązek wykazania i ewentualnego udokumentowania takiej okoliczności spoczywał na skarżącej, a nie na organie nadzoru budowlanego.

Obowiązek wyjaśnienia organowi nadzoru budowlanego zakresu prowadzonego lub planowanego żłobka był o tyle istotny, że wskazane wyjątki wynikające z orzecznictwa nie mogą być jednak uznawane za oczywistą i przyjętą w praktyce organów nadzoru budowlanego normę prawną. Znacznie częściej bowiem sądy uznają, że mamy nie tylko do czynienia z dwutorową regulacją prawną, tj. wynikającą z przepisów pożarowych i sanitarnych, a także odrębnie z przepisów budowlanych. Sądy bowiem podkreślają, że warunki dotyczące wielorakiego bezpieczeństwa dzieci w żłobkach lub klubach dziecięcych i przewidziane w przepisach ustawy o opiece z 2011 r. i przepisach wykonawczych do niej nie muszą pokrywać się w pełni z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego. Są to więc nie tylko dwie odrębne procedury, które powinny się toczyć w przypadku założenia żłobka lub klubu dziecięcego, ale dwa względnie odrębne zespoły obowiązków prawnych. Spełnienie obowiązków o charakterze sanitarnym i przeciwpożarowym przewidzianych w rozporządzeniu z 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych (...) nie uchyla obowiązków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Wystarczy wskazać, że w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, warunki dotyczące żłobków uregulowane są w § 60 ust. 1, § 85 ust. 2 pkt 5 oraz ust. 3, § 134 ust. 2 kolumna 3 linia 10 (tabela) oraz § 209 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Z tego też względu sądy administracyjne podkreślają, że "dla żłobka, ale też i klubu dziecięcego, obowiązują inne normy w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych, sanitarnych, niż odnoszące się do ‘zwykłego’ lokalu mieszkalnego. To przesądza o fakcie, że zmiana sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na klub dziecięcy czy żłobek wymaga zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 p.b. [pr.bud.]" (patrz m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 633/19, LEX nr 2733254 oraz z 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 552/19; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1820/18).

Dla uniknięcia wątpliwości Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany jest wyjaśnić, że powołanie orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych o odmiennej treści niż orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że w orzecznictwie sądowym występuje jakaś istotna niespójność lub sprzeczność. Odmienność treści wyroków oznacza tylko tyle, że w każdej sprawie dotyczącej przewidywanego używania lokalu mieszkalnego w celu prowadzenia żłobka lub w przypadku odpowiedniej zmiany sposobu użytkowania należy każdorazowo zbadać okoliczności faktyczne i w ich kontekście ocenić obowiązek dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 71 ust. 2 pr.bud. Nie można natomiast milczenia osoby zainteresowanej prowadzeniem żłobka uznawać za wystraczające w kwestii legalności zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego.

11. W świetle przedstawionych zasad wynikających w szczególności z przepisów prawa budowlanego należało uznać zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za zgodną z prawem. Zdaniem Sądu w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy nie doszło do naruszenia prawa, a zatem nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.