Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 348/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak: [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa kwotę 5.600 zł (pięć tysięcy sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. P.-H.-U. "[...]" Spółki od decyzji z dnia [...] r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia [...] sztuk drzew gatunku t. z działki nr [...] przy ul. [....] w [...] w wysokości [...] zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania organ I instancji ustalił, że drzewa zostały wycięte na zlecenie skarżącego P. "[...]", przy czym wiek tych drzew przekraczał 10 lat. Wiek i gatunek drzew ustalono w oparciu o uzyskaną przez organ opinię dendrologiczną. Z twierdzeń skarżącej wynikało, że przedmiotowe drzewa stanowiły zagrożenie dla osób i mienia, co w jej ocenie powinno spowodować odstąpienie od nałożenia kary. Jednak w ocenie organu odwoławczego przepis art. 86 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody nie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie takich drzew. Wysokość kary została ustalona w oparciu o przepis art. 89 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Uwzględniono przy tym stawki kar i współczynniki odpowiadające wysokości, jaka obowiązywała w dniu usunięcia drzewa, określone w przepisach wykonawczych. Z uwagi na brak kłody usuniętego drzewa do obliczenia kary zastosowano najmniejszy promień pnia drzewa na wysokości ścięcia oraz pomniejszono wyliczony obwód o 10%, stosownie do przepisu art. 89 ust. 3 ustawy, który stanowi, że jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca spółka "[...]" zarzuciła obrazę: 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia i wezwania do udziału w sprawie posiadacza zależnego (dzierżawcy) nieruchomości, na której znajdowały się wycięte drzewa, na którego zlecenie dokonano wycinki oraz 2) art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 89 ust. 1 i w związku z art. 86 pkt 4 i 10 tej ustawy przez nałożenie kary pieniężnej bez podstawy prawnej. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nieruchomość, na której znajdowały się przedmiotowe drzewa jest w posiadaniu zależnym innej spółki na podstawie umowy dzierżawy, w związku z tym organy nie ustaliły prawidłowo kręgu stron postepowania oraz tego, z kim zawarta była umowa o wycinkę drzew. Organ nie zajął się w ogóle badaniem związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem strony skarżącej a zaistnieniem faktu wycięcia drzew na nieruchomości stanowiącej jej własność, a nawet nie poddał tych okoliczności żadnej analizie prawnej. Nie wzięto również pod uwagę deklaracji strony skarżącej o chęci nasadzenia nowych drzew gatunku rodzimego, co ma także istotne znaczenie dla pełnych ustaleń stanu faktycznego. W skardze powołano także orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przedmiotowego zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz. 627, 628 i 842). Zgodnie z tymi przepisami za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6.

Organ w niniejszej sprawie ustalił, że skarżąca spółka nie posiadała zezwolenia na wycięcie [...] sztuk t. z., dlatego wymierzył jej administracyjną karę pieniężną zgodnie z powołanymi przepisami.

Badając skargę stwierdzić należy, że będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody przewidując obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pogląd taki wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014r. w sprawie SK 6/12 postanawiając jednocześnie - na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji - że powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał w pierwszej kolejności podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego, co dotyczy w szczególności pieniężnych kar administracyjnych. Nie oznacza to jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Trybunał podkreślił, że granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może się zatem opierać na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał stwierdził, że zarówno prawo własności, jak i ochrona przyrody są wartościami chronionymi konstytucyjnie (prawo własności w art. 64 ust. 1, ochrona środowiska w art. 5, art. 68, 31 ust. 3 Konstytucji RP), jednak ochrona ta w obu przypadkach nie może mieć charakteru absolutnego.

Przewidziany w ustawie o ochronie przyrody zakaz usuwania drzew (krzewów) bez odpowiedniego zezwolenia pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej jest częścią ogólnego mechanizmu mającego na celu ochronę przyrody. Stanowi on jednocześnie ingerencję państwa w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której rosną drzewa: brak zezwolenia może mu bowiem utrudnić zagospodarowanie działki zgodnie z jego wolą, a ponadto uzyskanie zezwolenia wiąże się często z obowiązkiem uiszczenia stosunkowo wysokiej opłaty.

Ingerencja ta jednak musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności wskazanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jest to zasada proporcjonalności, która była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (por. np. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06). Trybunał sformułował w nich następujący test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności: 1) czy wprowadzająca ograniczenie regulacja prawna ma uzasadnienie w potrzebie ochrony innej wartości konstytucyjnej, spośród wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji? 2) czy regulacja ta może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu? 3) czy jest ona konieczna dla wartości konstytucyjnych, które ma chronić? 4) czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki? Trybunał stwierdził, że przekroczenie ram proporcjonalności ingerencji i naruszenie art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji powoduje jednoczesne naruszenie ogólnej gwarancji ochrony prawa własności – art. 64 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok z 29 lipca 2013 r., sygn. SK 12/12).

O ile zatem mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z danej nieruchomości i uiszczenia w określonych przypadkach opłaty, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, jest - zdaniem Trybunału - adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie (ma on bowiem zapobiegać, i w dużym stopniu zapobiega, samowolnemu usuwaniu zadrzewień, które mogłoby powodować niepowetowany uszczerbek w środowisku przyrodniczym, w celu realizacji interesu prywatnego), a wprowadzenie i utrzymywanie tego mechanizmu, powodującego ograniczenia prawa własności jest konieczne, to jednak przyjęte w zaskarżonych przepisach art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ograniczenia prawa własności nie są proporcjonalne do potrzeb ochrony przyrody i mogą być zbyt obciążające (dolegliwe) dla właścicieli nieruchomości.

Wprowadzony w tych przepisach bezwzględny obowiązek organu wymierzania administracyjnej kary pieniężnej i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrotności – także wysokiej – opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może bowiem stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego choroba, sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia (często natychmiastowego) w celu uniknięcia tych zagrożeń. Nawet na usunięcie drzewa obumarłego bądź uszkodzonego siłami przyrody, albo gdy rozpoczął się nieodwracalny proces jego obumarcia, wymagane jest zezwolenie, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w takich przypadkach nie pobiera się opłaty. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu dokonuje tylko oceny, czy określone we wniosku drzewo jest obumarłe i jakie są przyczyny obumarcia, jak też, czy drzewo rokuje bądź nie rokuje szans na przeżycie i wobec tego, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na jego usunięcie.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę, że nawet stan wyższej konieczności, uregulowany przepisami prawa cywilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa i odpowiedzialność z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia. Nie można też tej przesłanki egzoneracyjnej wyinterpretować z jakichś ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, gdyż takich zasad prawo administracyjne wprost nie formułuje, przesłanki te nie wynikają także z innych przepisów.

Zaskarżone przepisy przewidują więc za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte, przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada.

Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Odraczając termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy i wyznaczając termin utraty ich mocy, Trybunał wziął pod uwagę m.in. to , że aktualnie toczą się prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów, a odpowiedni projekt znajduje się obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych (zob.http://mac.bip.gov.pl/projekty-aktow-prawnych/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-samorzadzie-gminnym-oraz-o-zmianie-niektorych-innych-ustaw.html).

Wprawdzie powołany wyrok Trybunału nie jest jeszcze skuteczny, gdyż – jak wyżej wskazano, Trybunał postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, to jednak stanowisko tego Trybunału i wyrażona w nim ocena potwierdzająca niezgodność z Konstytucją przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji pozwala Sądowi na uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych na podstawie przepisów niezgodnych ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów, rozważy zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś badając sprawę merytorycznie organ uwzględni wskazane wyżej rozważania dotyczące wykładni art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust. ustawy. Organ przeprowadzi zatem w razie potrzeby postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności wycięcia drzew – w szczególności w jakim były stanie i czy nie zagrażały bezpieczeństwu życia lub mienia ( a takie zarzuty podniesiono w skardze) i na tej podstawie oceni czy ze względu na wyrażoną w art. 31 ust.3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, uzasadnione jest nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, a jeśli tak, w zależności od dokonanych ustaleń organ określi wysokość tej kary.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że bezzasadnie strona skarżąca zarzuca wadliwe ustalenie stron tego postępowania. Z akt sprawy wynika, że wycięcie drzew nastąpiło na zlecenie skarżącej spółki ( vide pismo skarżącej z dnia [...] r. w aktach organu I instancji), a zatem jest ona podmiotem, na który powinna być ( ewentualnie, w przypadku poczynienia stosownych ustaleń) nałożona przedmiotowa kara. Również chybiony jest zarzut niewypowiedzenia się przez biegłego co do wymiarów wyciętych drzew. Opinia biegłego dendrologa znajduje się bowiem w aktach administracyjnych i to w oparciu o tą opinię wyliczono karę nałożoną na spółkę .

Z powyższych względów, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 270 ze zm.).