Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2975/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. i J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 167/17 w sprawie ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 167/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. P. i J. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną przez B. P. i J. P. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki nowej nawierzchni drogi wykonanej przez nawiezienie materiału stabilizującego, tj. piasku z cementem, wykonanie na części działki płyty betonowej i ułożenie kostki betonowej zakończonej krawężnikami betonowymi, na terenie działki drogowej nr [...], obręb [...], położonej przy ul. N. w G.

Organ wskazał, że poprzednio droga na działce nr [...] była drogą gruntową utwardzoną żwirem i kamieniami. Aktualnie, bez zgody właściwego organu, podniesiono poziom drogi poprzez nawiezienie materiału stabilizacyjnego - piasku z cementem miejscami około 20-30cm. Na części drogi wykonano płytę betonową, a na całej drodze ułożono kostkę betonową i po obu stronach drogi zamontowano krawężniki betonowe. Od strony działek nr [...] i [...] wykonano ogrodzenie z paneli (będące przedmiotem odrębnego postępowania), a od strony ulicy N. wykonano bramę wjazdową. Wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, w tym przypadku zaś ułożenie warstwy mieszanki żwirowo - cementowej, wykonanie nawierzchni z kostki betonowej zakończonej krawężnikami betonowymi, należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego (drogi) wymagającego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 21/16, uchylającym poprzednio wydane w sprawie decyzje w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że wykonanego zakresu robót nie można traktować jako remontu drogi, gdyż stanowi on budowę nowego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że B. i J.P. w oznaczonym terminie nie podjęli żadnych czynności w celu wykonania obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, nakazie wykonania odpowiednich zabezpieczeń oraz przedstawienia dokumentacji budowlanej. Zatem upływ terminu i fakt nieprzedłożenia żądanych dokumentów uzasadniały podjęcie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 21/16. W orzeczeniu tym Sąd uznał za prawidłową kwalifikację wykonanych przez inwestorów robót budowlanych - jako budowę nowego obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę - oraz przyjętego przez organy trybu postępowania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej Pr. bud.). W niniejszej sprawie nie zaszły żadne okoliczności wyłączające wiążący charakter tej oceny dla organów rozpatrujących sprawę, jak i Sądu ponownie orzekającego w sprawie. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że zakres wykonanych przez inwestorów robót nie może być uznany za remont drogi, gdyż w istocie wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, w tym przypadku ułożenie warstwy mieszanki żwirowo – cementowej, wykonanie nawierzchni z kostki betonowej zakończonej krawężnikami betonowymi, stanowi budowę nowego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Z uwagi zaś na tak ustalony stan faktyczny, konieczne stało się zastosowanie art. 48 Pr. bud., co też orzekające w sprawie organy uczyniły.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji w świetle wymogów zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził, że przepisy te nie zostały przez organy naruszone. W szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przekroczenia dozwolonych granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że wykonane przez skarżących roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Jak już bowiem wskazano, w tym zakresie organy były związane oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r., który przesądził, że wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni drogi, należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Jednocześnie, czyniąc zadość przepisom dotyczącym postępowania dowodowego, organy podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez ponowne umożliwienie inwestorom przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli budowanej wskazanej w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. Należy także wskazać, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji po wydaniu w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 23 marca 2016 r., skarżący nie podnosili jakichkolwiek zarzutów dotyczących wcześniejszego ustalenia zakresu wykonanych prac, w związku z powyższym organy oparły się na ustaleniach faktycznych dokonanych przed wydanie ww. wyroku, w pełni zaakceptowanych przez Sąd w uzasadnieniu tego wyroku. Wszystkie rozstrzygnięcia organów wydane w toku przedmiotowego postępowania w trybie art. 48 Pr. bud., znajdowały natomiast oparcie w tym przepisie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. P. oraz J. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 a, pkt 10 i pkt 11 a oraz art. 29 ust. 2 pkt 1, 1a, i 1c Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) na skutek uznania, iż wynikiem robót budowlanych wykonanych przez skarżących było wykonanie nowego, a więc nieistniejącego wcześniej, obiektu budowlanego, tj. drogi prowadzącej do posesji skarżących, wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy podjęte przez skarżących roboty polegały na wyremontowaniu, względnie przebudowie istniejącej od wielu lat drogi wewnętrznej wykonanej z brukowca, a także zmodernizowaniu jej zniszczonej i zdegradowanej na skutek wieloletniej eksploatacji nawierzchni poprzez wymianę materiału, z którego ta droga była wykonana na całej swojej powierzchni, tj. brukowca na kostkę brukową, zaś zgodnie z treścią w/w przepisów przeprowadzanie prac w zakresie, w jakim zostały faktycznie wykonane, jest wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także uznanie konieczności uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie jest ono aktualnie wymagane nawet dla budowy wolnostojącego domu jednorodzinnego (po zmianie przepisów), czy parkingu do 10 miejsc postojowych, czy też zjazdów z dróg gminnych, a nadto nie wzięcie pod uwagę celu robót przedsięwziętych przez skarżących, tj. wykonania użytecznej drogi, która ma charakter służebny wobec posesji, na której posadowiony jest dom skarżących, zapewniającej im dostęp do drogi publicznej - ulicy N. a jednocześnie pominięcie faktu, że droga ta została wykonania w obrębie działki o przeznaczeniu drogowym i jej oddziaływanie zamyka się na obszarze tej działki,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. przez jego niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) na skutek uznania, że na skutek realizacji robót budowlanych doszło do powstania nowego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy prace skarżących na należącej wówczas do nich obojga działce budowlanej powinny zostać zakwalifikowane jako utwardzenie powierzchni tej działki poprzez położenie w jej obrębie kostki brukowej, w granicach drogi poprzednio tam wytyczonej, celem zapewnienia możliwości przejazdu przez nią samochodami osobowymi do posesji skarżących, a tym samym umożliwienie wykorzystywania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem, co - w takim ujęciu - nie wymaga pozwolenia na budowę,

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek oddalenia skargi od ostatecznej decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego, a tym samym zaniechania uchylenia wadliwej decyzji, mimo że roboty budowlane faktycznie przez nich wykonane w zakresie wymiany nawierzchni drogi nie wymagały pozwolenia na budowę,

II. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a.

1) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów na skutek uznania, że nie doszło do zmiany stanu prawnego w czasie rozpoznawania sprawy, wpływającej na moc wiążącą oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy ustawą z dnia 20 lutego 2015r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. dodano art. 29 ust. 1 pkt 1 a, z którego wynika możliwość wybudowania domu jednorodzinnego na działce budowlanej bez pozwolenia na budowę, z czego należy wywnioskować, że skoro można wybudować budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu działki budowlanej, to na zasadzie argumentum a maiori ad minus, tym bardziej można wybudować drogę wewnętrzną prowadzącą do takiego domu, o ile nie oddziałuje ona na działki sąsiednie, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku miał wszelkie podstawy do uwolnienia się od wcześniejszej oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednim wyroku wydanym na gruncie niniejszej sprawy oraz odmiennego rozstrzygnięcia niezależnie od poprzedniej oceny prawnej i wskazań skierowanych do organów administracyjnych, a także wydanie zaskarżonego wyroku wbrew temu, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony - skarżących - przejawiający się w konieczności zapewnienia użyteczności drogi i korzystania z niej w celu dojazdu do własnej posesji, a niewielki zakres robót oraz prosty sposób wykonania drogi przemawia za uznaniem, że organy administracyjne posiadały kompetencję i dyskrecję (luz decyzyjny) pozwalające na uchylenie decyzji na dowolnym etapie ze względu na słuszny interes strony, co zostało pominięte w rozważaniach Sądu,

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wynikające z tego zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że organy nadzoru budowlanego obu instancji nie podjęły starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to ze względu na brak zebrania całego materiału dowodowego i jego wnikliwego rozpatrzenia, a także ze względu na dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, która w istocie sprowadzona została do okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi wskazujących na brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji, w szczególności wobec bezpodstawnego i nieprawdziwego przyjęcia, że na skutek wykonanych przez skarżących robót podniesiono poziom drogi o 20 - 30 cm, co nie miało miejsca, albowiem prace zostały poprzedzone usunięciem starej nawierzchni brukowca i wybraniem ziemi, a następnie uzupełnione do pierwotnego poziomu gruntu, a także iż wykonano częściowo płytę betonową, co nie jest prawdą i co nie było przedmiotem weryfikacji w toku postępowania administracyjnego oraz, że zastosowano materiały o większej twardości niż poprzednio i zamontowano krawężniki, podczas gdy zdjęty materiał (brukowiec, kamień) w rzeczywistości jest twardszy niż kostka brukowa, a do prac użyto tych samych krawężników, które były od lat w tym miejscu zamontowane, a nadto z pominięciem faktu, że nie zmieniono parametrów technicznych drogi ani jej trasy przebiegu, oparcie tych ustaleń w zasadzie nastąpiło na podstawie pozbawionego mocy dowodowej oświadczenia uczestniczki postępowania T. C., która jest ze skarżącymi skonfliktowana.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 K.p.a. nie okazał się zasadny. Za pomocą tak sformułowanego zarzutu, skarżący kwestionują wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. z uwagi na zmianę stanu prawnego po wydaniu tego wyroku i liberalizację przepisów ustawy - Prawo budowlane w zakresie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia sądu, oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, jak też stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, bowiem w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu uzasadnia to, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Ocena wyrażona w wyroku sądu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Zmieniające się okoliczności sprawy mogą powodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 624).

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego, która uzasadniałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. Powoływana przez skarżących zmiana stanu prawnego dotyczy ustawy nowelizującej ustawę - Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r., tj. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Ustawa ta wprowadziła m.in. art. 29 ust. pkt 1 a Pr. bud., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Należy podkreślić, że wejście w życie w/w przepisu w żaden sposób nie wpłynęło na wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 23 marca 2016 r. Ocena prawna zawarta w tym wyroku odnosi się bowiem do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych jako budowy nowego obiektu budowlanego (drogi), wymagającego pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykazali, aby zmiana stanu prawnego wpływała na zmianę definicji budowy, przebudowy, czy remontu. Pogląd skarżących, który wykorzystuje argumentację a fortiori dla podważenia wiążącej oceny prawnej, nie jest zasadny. Należy podkreślić, że katalog robót budowlanych objętych wyłączeniem z uzyskania pozwolenia na budowę jest enumeratywnie wyliczony w art. 29 Pr. bud. Przepis ten stanowi zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Każdy taki przypadek należy rozpatrywać indywidualnie. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa we wprowadzeniu do wyliczenia w ust. 1 i 2 art. 29, należy rozumieć w ten sposób, że niektóre z wymienionych tam budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia, a inne nie wymagają zgłoszenia, czyli są zwolnione z jakiejkolwiek formy reglamentacji administracyjnoprawnej, co jednak nie oznacza, że nie podlegają przepisom prawa budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 313-314). Nie można zatem wykorzystywać argumentacji a maiori ad minus wywodząc, że skoro budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obecnym stanie prawnym nie wymaga pozwolenia na budowę, to z takiego obowiązku wyłączone są także inne roboty budowlane, wymagające nawet mniejszego nakładu środków i czasu, bowiem stałoby to w rażącej sprzeczności z celem ustawodawcy, który tworzy w tym przepisie zamknięty katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Argumentum a fortiori jest tymczasem wnioskowaniem w oparciu o założenie konsekwencji ocen prawodawcy, a zatem nie uzasadnia przyjęcia argumentacji skarżących.

Niezależnie nawet od powyższego, w/w zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na związanie oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu administracyjnego, bowiem wyrok, który zawierał tę ocenę, wydany został w dniu 23 marca 2016 r., zaś zmiana prawa w zakresie art. 29 ust. 1 pkt 1a Pr. bud. zaczęła obowiązywać z dniem 28 czerwca 2015 r. Skarga na decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. została wniesiona w dniu 22 lutego 2017 r., zaś kontrolowane orzeczenie zapadło w dniu 7 czerwca 2017r. Oznacza to, że nie mamy do czynienia z sytuacją, w której zmiana prawna nastąpiłaby w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego, co uzasadniałoby rozpatrywanie wpływu owej zmiany na ocenę prawną zawartą w wyroku. Zmiana prawa dotycząca przepisu art. 29 ust. 1 pkt 11 a Pr. bud., który został wprowadzony przez ustawę z 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. i dotyczy zwolnienia z pozwolenia na budowę zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach, nie uzasadnia zaś odstąpienia od oceny prawnej na podstawie wnioskowania a fortiori.

Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 23 marca 2016 r. i nie był uprawniony do dokonywania ponownej oceny kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane okazały się niezasadne, zaś powołanie się na związanie oceną prawną w pełni uzasadniało odstąpienie od ich odrębnego omówienia. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 153 p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej. Sąd I instancji rozpoznał zarzuty skargi w odniesieniu do istotnych ustaleń stanu faktycznego sprawy i konsekwencji prawnych związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, a zatem nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 154 K.p.a. nie okazał się zasadny, bowiem z nie można w niniejszej sprawie uzasadniać zastosowania w/w trybu nadzwyczajnego uchylenia ostatecznej decyzji interesem strony w sytuacji, w której uchylenie to prowadziłoby do usunięcia z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki nie ma charakteru uznaniowego, co pozwalałoby na zastosowania trybu określonego w/w przepisem. Jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ jest zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i uwzględnienie wniosku skarżącego o uchylenie decyzji ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 81/17,orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie pomijają, że w związku z wynikającą z prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oceną prawną, organy ponownie orzekające w sprawie analizowały stan faktyczny w sprawie wyłącznie pod kątem tego, czy nie zmienił się on w stopniu uzasadniającym odstąpienie od tej oceny prawnej. Wobec braku podstaw do odstąpienia od oceny prawnej, organy związane były oceną stanu faktycznego wyrażoną przez Sąd I instancji w zakresie wykonanych robót budowlanych i ich kwalifikacją jako nowego obiektu budowlanego - drogi. Nadto organ ponownie prowadzący postępowanie ustalił niewykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. skierowanym do nich po wydaniu orzeczenia w dniu 23 marca 2016 r. Wypełnienie nałożonego obowiązku otwierało możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Skoro zaś inwestorzy dobrowolnie nie dopełnili warunków zalegalizowania robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, skutkowało to orzeczeniem o rozbiórce.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 a, pkt 10, pkt 11a, art. 29 ust. 2 pkt 1, 1a, 1c, art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Tak jak zostało to już wyjaśnione, podstawą okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu z dnia 23 marca 2016 r. w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako budowy drogi. Stanowisko w tym zakresie potwierdza również pogląd wyrażony w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2625/15 podkreślono, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 a Pr. bud. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Pr. bud. droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś w myśl art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Pr. bud. budową obiektu budowlanego. Podobny pogląd został również wyrażony w orzeczeniu tego Sądu z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3370/14 (orzeczenia dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzednio droga na działce nr [...] była drogą gruntową, utwardzoną żwirem i kamieniami. Aktualnie, bez zgody organu, podniesiono poziom drogi poprzez nawiezienie materiału stabilizującego. Na części drogi wykonano płytę betonową, na całej zaś ułożoną kostkę brukową i zamontowano krawężniki betonowe. Zakres wykonanych robót budowlanych mieści się w powołanej w w/w orzecznictwie definicji budowy drogi, jednocześnie, wobec wykonania samodzielnego obiektu budowlanego, nie są one remontem, który dotyczy wyłącznie istniejącego obiektu budowlanego. Odrębny charakter powstałego obiektu budowlanego kwalifikowanego jako droga wyklucza również naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud., który odnosi się wyłącznie do utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej. Bez wątpienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w znaczeniu użytym w tym przepisie nie można rozumieć w ten sposób, że w wyniku tak wykonanych robót budowlanych powstanie obiekt budowlany, którego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż byłoby to obejście prawa - samowola budowlana (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 347).

Wobec powyższego w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Pr. bud.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.