Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 720/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2010 r. znak: [...].

Ostatnio wymienioną decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. T. i W. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, wewnętrzną i zalicznikową instalacją elektryczną, przyłączem wodociągowym oraz zbiornika na nieczystości ciekłe z przyłączem kanalizacyjnym, na działce nr [...], położonej w Zagrodach.

Pismem z 9 sierpnia 2010 r. -sprecyzowanym na wezwanie organu pismem z 26 sierpnia 2010 r.- I. K. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...], a tym samym winna być uznana za stronę w sprawie, a została przez organ pominięta. Wskazała też, że nie miała wglądu do akt sprawy i może jedynie przypuszczać, iż nowy obiekt usytuowany jest na działce nr [...] w odległości mniejszej -od granicy jej nieruchomości- niż wymagana prawem. Dodała, że inwestorzy w kwietniu 2009 r. naruszyli posiadanie części jej działki burząc płot drewniany będący granicą pomiędzy działkami nr [...] i [...], zajęli część jej gruntu i wybudowali płot betonowy. W związku z tym, jak wyjaśniła, przeciwko inwestorom toczy się postępowanie o naruszenie posiadania części jej działki w Sądzie Rejonowym w [...]. Zarzuciła w tym zakresie organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ww. okoliczności i nie zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...]. I. K. podniosła również, iż mapy wydawane przez Starostwo (na potrzeby niniejszej sprawy o pozwolenie na budowę) zawierają błędy i dlatego nie mogą być wykorzystywane w postępowaniu administracyjnym.

W dniu [...] października 2010 r. Wojewoda [...] (po rozpatrzeniu ww. wniosku I. K. o stwierdzenie nieważności) wydał decyzję, którą na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2010 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podał, że I. K. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, jak również decyzja ta nie została do niej skierowana. Wyjaśnił następnie, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalne jego dopuszczalności. Organ rozpatrujący sprawę ustala więc, czy żądanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy ma on zdolność do czynności prawnych oraz, czy wskazana podstawa wszczęcia postępowania odpowiada przesłankom wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższym (jak podał dalej organ), organ uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy osobie wnoszącej podanie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Organ zauważył przy tym, że stronami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego, a oprócz tych osób w charakterze stron postępowania nieważnościowego mogą występować inne osoby, które wykażą swój interes prawny. I dalej organ wskazał, że pojęcie strony w procesie budowlanym zostało uregulowane przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wyjaśnił przy tym co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu prawa, przywołując treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Kierując się treścią wskazanych przepisów (i zmierzając do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu spornego w sprawie) organ powołał § 12 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 5, a także § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), po czym wskazał, że z projektu zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji wynika, że projektowany budynek mieszkalny na działce nr ] jest usytuowany ścianą z otworami w odległości 5 m od granicy z działką nr [...]. Schody zewnętrzne w budynku mieszkalnym, które są usytuowane od strony działki nr [...], znajdują się w odległości 2 m od tej granicy. Nadto podał, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż szambo projektowane na działce nr [...] jest usytuowane 6 m od granicy działki nr [...] i 18,5 m od granicy działki nr [...]. Organ stwierdził też, że przedmiotowy budynek mieszkalny oraz szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe (szambo) nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Konkludując organ stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki, na której inwestycja ta została zaprojektowana, tj. działki nr [...] w [...]. Organ zauważył jednocześnie, że budynek mieszkalny został usytuowany w pasie terenu, dla którego I. K. nie kwestionuje przebiegu granicy. Jednocześnie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ nie występuje żadna z sytuacji, których on dotyczy. W konkluzji organ stwierdził, że I. K. wykazała się jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2010 r. Organ przyjął w efekcie, że I. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym w sprawie wydania pozwolenia na budowę i z tego powodu odmówił wszczęcia postępowania w ww. zakresie.

W odwołaniu od tej decyzji I. K. zwróciła się o jej uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2010 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia odwołująca się wskazała na wstępie, że jej interes prawny wynika z konkretnego przepisu, "tj. prawa do własności i prawa do ochrony własności". Podniosła następnie, że nie miała wglądu w akta sprawy i w związku z tym nie wie jak wygląda mapa z 15 wrzesnia 2009 r., na którą wskazał organ w uzasadnieniu swojej decyzji. Jednocześnie podała, że dysponuje wykonaną do celów projektowych, dla M. T. i W. T., mapą z [...] września 2009 r., która zawiera dane niezgodne ze stanem rzeczywistym i prawnym. Wskazała też, że przedłożyła do akt sprawy mapę nr [...] z [...] lipca 2008 r., która obrazuje inny przebieg granicy niż na mapie przedstawionej przez inwestorów. W tej kwestii odwołująca się podała też, że w sprawie istnieją trzy mapy (do których organy miały dostęp) sporządzone na podstawie ewidencji gruntów i przyjęte do zasobu geodezyjnego, a każda z nich przedstawia odmienne dane. I. K. wskazała również, że sprawą niezgodności granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] zajmuje się Główny Geodeta Kraju. Zauważyła ponadto, że w uzasadnieniu decyzji wskazano na zachowanie wymaganych prawem odległości od granicy działki w sytuacji, gdy w materiale dowodowym znajdują się wykluczające się mapy i co oznacza, że ustalenie rzeczywistej odległości nie jest możliwe. I. K. zwróciła uwagę także na to, że w sprawie nie wyjaśniono kwestii dojazdu do projektowanej inwestycji. I. K. podała też, że w Sądzie Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]) toczy się z jej powództwa sprawa o naruszenie posiadania części działki nr [...] we wsi [...] gmina [...] przez M. T. i W. T. Wskazała, że betonowy płot, wybudowany przez właścicieli działki nr [...], którym naruszono posiadanie części działki nr [...] znacząco wpływa na zagospodarowanie działki nr [...]. Odwołująca się przedstawiła również zarzuty odnośnie kwestionowanego pozwolenia na budowę, podnosząc przede wszystkim, iż pozwolenie to zostało wydane pomimo niezakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez tych samych inwestorów na tej samej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji wydanej w sprawie w I instancji, w tym co do konieczności ustalenia przymiotu strony wnioskodawczyni w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże w pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2010 r. Nr [...] została zmieniona, w trybie art. 36 a Prawa budowlanego, decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]w zakresie lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego, wydłużenia przyłącza wodociągowego i zalicznikowej instalacji elektrycznej oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe. Tym samym decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2010 r. Nr [...]nie istnieje w pierwotnym kształcie. Organ II instancji zauważył, że Wojewoda [...]i -dokonując oceny posiadania przez I. K. przymiotu strony w niniejszej sprawie- nie odniósł się do powyższej kwestii, jednakże stwierdził, że zakres zmian dokonanych decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. nie ma wpływu na dokonaną przez Wojewodę [...] ocenę sprawy w ww. zakresie. Wyjaśnił, iż zmiana usytuowania budynku mieszkalnego dotyczy jedynie odległości jego położenia od granicy z drogą gminną i nie zmieni się odległość projektowanego budynku od granicy nieruchomości skarżącej. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika iż, I. K. jest właścicielką działki nr [...], bezpośrednio graniczącej od strony północnej z nieruchomością inwestycyjną o nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja została usytuowana w odległości 5 m od granicy z działką skarżącej, natomiast schody zewnętrzne zostały zaprojektowane w odległości 2 m od tej granicy, a szambo - w odległość ponad 13 m. Organ odwoławczy przywołał przy tym stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zaznaczył, że odległości, o których mowa w przepisach tego rozporządzenia przy projektowaniu spornej inwestycji zostały zachowane. Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że sporna inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę odwołującej się oraz sposób jej zagospodarowania. Zauważył również, iż I. K. nie powołała się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała korzystanie z nieruchomości stanowiącej jej własność. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, należy wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego sporządzenia projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej z błędnie oznaczoną granicą pomiędzy działkami skarżącej i inwestycyjnej organ odwoławczy stwierdził, że projekt zagospodarowania działki sporządzany jest na mapie do celów projektowych, której prawdziwość nie podlega ocenie organu wydającego pozwolenie na budowę. Jednocześnie organ zauważył, że z przesłanych przez odwołującą się dokumentów nie wynika, aby granica pomiędzy działkami nr [...] a [...] na wysokości projektowanego budynku miała zostać przesunięta w kierunku ww. budynku. Ponadto, organ podał, że nie budzi wątpliwości, iż dojazd do planowanego obiektu jest możliwy po działce inwestora.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. skarżąca – I. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Starosty [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie jest stroną w niniejszym postępowaniu w świetle wskazanego przepisu;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ustały przyczyny zawieszające postępowanie z powodu samowoli budowlanej na działce nr [...] ;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się przeciwko M.T. i W. T. sprawa o naruszenie posiadania części działki nr [...] (sygn. akt [...]);

- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja objęta decyzją znajduje się w odległości zgodnej z przepisami prawa, a przedstawiony dojazd na mapie zagospodarowania terenu do planowanego budynku nie narusza posiadania części działki nr [...];

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisów prawa w decyzji Nr [...] wymienionych powyżej w punktach 1-4.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dojazd do spornej inwestycji odbywać się będzie przez jej działkę, a to oznacza, że zostało naruszone posiadanie części jej działki, a prace objęte kwestionowaną decyzją oddziaływują na jej działkę.

Ponadto skarżąca wskazała, że mapa do celów projektowych -dołączona do wniosku o wydanie spornego pozwolenia na budowę- przedstawia granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] w sposób niezgodny z rzeczywistością. Według mapy projektowej działka nr [...] została powiększona o część działki nr [...]. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez inwestorów już po naruszeniu posiadania części działki nr [...]. Dołączona do wniosku mapa do celów projektowych została wykonana także po naruszeniu posiadania części działki nr [...]. Skarżąca podała też, że Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] listopada 2010 r. wydał wyrok, sygn. akt [...], którym nakazał M. T. i W. T. przywrócenie posiadania na jej rzecz części działki nr [...] oraz zakazał M. T. i W. T. prowadzenia wszeIkich prac budowlanych w tym obrębie. Do skargi I. K. załączyła kopię powyższego orzeczenia Sądu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2011 r. skarżąca podała, że po złożeniu skargi pojawiły się nowe okoliczności, a mianowicie w dniu 3 marca 2011 r. Sąd Okręgowy w [...] utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]. Podniosła, iż inwestorzy na mocy ww. orzeczeń mają zakaz prowadzenia wszelkich prac budowlany oraz przejazdu i przechodu w obrębie pasa gruntu wskazanego w ww. wyroku. Zaznaczyła również, że dojazd do nowego budynku objętego spornym pozwoleniem według mapy projektowej przebiega przez teren, na którym inwestorzy mają zakaz prowadzenia wszelkich prac budowlanych oraz przejazdu i przechodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, przy czym z powodów innych niż zostały w niej wywiedzione.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, wydaną w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. (obowiązujący do dnia 11 kwietnia 2011 r.), zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Zatem, kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności umożliwiającym weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Z żądaniem prowadzenia postępowania w takim trybie wystąpiła skarżąca kwestionując decyzję ostateczną Starosty [...] z [...] lutego 2010 r. i wskazując na swój interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego ww. decyzji. Organy orzekające w sprawie uznały, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, a tym samym, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego na jej żądanie. W konsekwencji stwierdziły, że należy orzec stosownie do treści art. 157 § 3 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem skarżąca się nie zgodziła i w skardze w pierwszej kolejności podniosła, że odmowa wszczęcia postępowania była nieuzasadniona.

Sąd taką ocenę skarżącej w pełni podziela. Z uwagi na okoliczności sprawy (zwłaszcza podniesione w toku postępowania przez skarżącą), organy orzekające błędnie odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego, a tym samym orzekły z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a.

W oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne m.in. z przyczyn podmiotowych, tj. z uwagi na to, że z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpił podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (nie mający interesu prawnego). W wyroku z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05 (publ. Lex 209119) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Z kolei w wyroku z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. W wyroku z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10 Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył też, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji

Kierując się powyższym stwierdzić trzeba, iż odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie.

Taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała jednak miejsca -w ocenie Sądu- w kontrolowanym postępowaniu. Wnioskodawczyni -tak we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w późniejszych pismach wnoszonych do organów- powoływała szczegółowo okoliczności faktyczne, które wymagały rozważenia, bo mogły w kontekście konkretnych przepisów prawa materialnego uzasadniać jej udział w sprawie w charakterze strony. W tym miejscu Sąd zauważa, iż skarżąca podała i wykazała w toku postępowania, że jest właścicielką działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną. Podała również, iż jej stan posiadania przez inwestorów został naruszony oraz, że do wniosku o pozwolenie na budowę została załączona mapa, która nie odzwierciedla w sposób prawidłowy przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] (bo przedstawia stan już po naruszeniu przez inwestorów stanu posiadania jej nieruchomości), a wobec tego, że ustalenia organu co do zachowania odległości wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mogą być wadliwe. Skarżąca wskazała także, że dojazd do inwestycji zaprojektowano przez jej nieruchomość. Przywołane przez skarżącą okoliczności wskazują bezspornie -w ocenie Sądu- na to, iż w sprawie nie było oczywiste, że żądanie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. To zaś oznacza, że organ zobligowany był wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić, czy żądająca rzeczywiście posiada interes prawny do wystąpienia z wnioskiem unieważnienie kwestionowanego przez nią pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, kwestia zbadania interesu prawnego skarżącej wymagała dokonania przez organy ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, a tego rodzaju czynności winny być przeprowadzone po wszczęciu postępowania, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa. Tymczasem organy obu instancji orzekając w sprawie poczyniły rozważania na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy poza postępowaniem, na co wskazują wyraźnie uzasadnienia decyzji tych organów (i wydane przez te organy rozstrzygnięcia). W wyroku z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 550/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Konkludując, organy orzekające błędnie zastosowały art. 157 § 3 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania, a jednocześnie w uzasadnieniach wydanych decyzji prowadząc rozważania dotyczące interesu prawnego skarżącej. Rozważania te winny mieć miejsce we wszczętym postępowaniu. Z tego też powodu Sąd uznał, iż zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie obu decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu. Wskazany przepis został bowiem w ocenie Sądu naruszony w stopniu mającym istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. W okolicznościach sprawy nie mogło zapaść orzeczenie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego. Okoliczności te wymagały bowiem analiza, a analiza ta mogła mieć miejsce tylko w postępowaniu administracyjnym, a nie poza nim.

Orzekając ponownie Wojewoda [...] winien uwzględnić wskazaną powyżej ocenę Sądu. Winien więc -po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej (z uwzględnieniem uwag Sądu dotyczących art. 157 § 3 k.p.a. i obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów procesowych, tj. po zmianie wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. do Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18)) - jeszcze raz rozważyć w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czy żądającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] lutego 2010 r. przysługuje przymiot strony w sprawie. Dokonując oceny w tym zakresie organ winien uwzględnić wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącą w pismach kierowanych do organów obu instancji (pamiętając przy tym o obowiązkach jakie nakłada na niego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), w tym dotyczące: naruszenia przez inwestorów posiadania części jej działki nr [...] oraz wykonania dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę mapy do celów projektowych po tym fakcie (tj. po naruszeniu posiadania części działki nr [...]). Organ winien również ustalić jakie znaczenie dla dokonania oceny interesu skarżącej w sprawie ma prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] zapadły w dniu [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...], którym Sąd nakazał pozwanym M. T. i W. T. przywrócenie na rzecz powódki I. K. posiadania przygranicznego pasa gruntu pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz zakazał pozwanym M. T. i W. T. prowadzenia wszeIkich prac budowlanych w tym obrębie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.