Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 447/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15, art. 19 ust. 2, art. 31, 90, 91 i 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustanowienia pełnomocnictwa w charakterze oskarżyciela posiłkowego do postępowania toczącego się w Sądzie Rejonowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że uchwałą Nr XV/86/2008 z dnia 31 marca 2008r. Rada Gminy Wydminy – powołując art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 i art. 54 Kodeksu postępowania karnego - w związku z oskarżeniem Wójta Gminy o działanie na szkodę Gminy, postanowiła przystąpić w charakterze oskarżyciela posiłkowego do postępowania toczącego się w Sądzie Rejonowym w G. (sygn. akt "[...]"). Do występowania w charakterze oskarżycieli posiłkowych z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw we wszystkich instancjach upoważniono Przewodniczącego Rady Gminy – R. S. oraz Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy – W. S.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 31 i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podał przy tym, że reprezentantem gminy na zewnątrz jest wójt i tylko on może, w określonych sytuacjach, upoważnić inne osoby do reprezentowania gminy na zewnątrz. Rada może to uczynić jedynie wówczas, gdy jako organ gminy jest stroną postępowania, jak ma to miejsce w procedurze przed sądem administracyjnym. Wskazał także, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w żadnym razie nie przyznaje przewodniczącemu rady uprawnień do reprezentowania gminy na zewnątrz, skoro stanowi, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Z tych też powodów uznał, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony ustaliła inny sposób reprezentacji gminy niż wynikający z obowiązujących przepisów.

Odpowiedź na powyższą skargę została udzielona zarówno przez Wójta Gminy, jak i Przewodniczącego Rady Gminy – działającego w imieniu Rady Gminy.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej przez działającą z upoważnienia Wójta Gminy – Sekretarz Gminy, wniesiono o niezwłoczne rozpatrzenie sprawy, podzielając stanowisko organu nadzoru w zakresie reprezentacji gminy na zewnątrz przez wójta.

W odpowiedzi na skargę, sporządzonej przez pełnomocnika ustanowionego przez Przewodniczącego Rady Gminy, wniesiono o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o zażądanie w celach dowodowych:

- akt postępowania karnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. akt "[...]"), celem potwierdzenia okoliczności pokrzywdzenia Rady Gminy czynem, jakiego dopuścić miał się Wójt Gminy oraz legitymacji Rady do występowania w charakterze oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu karnym;

- oryginału pisma Wójta Gminy kierowanego do Wojewody w przedmiocie przedłożenia spornej uchwały w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu drugiej z wymienionych odpowiedzi na skargę podniesiono między innymi, że czyn (dotyczący nieprawidłowości przy udzielaniu zamówienia publicznego), o który jest oskarżony Wójt Gminy w postępowaniu karnym prowadzonym przez Sąd Rejonowy w G. (Sygn. akt II "[...]"), został ujawniony w toku działań kontrolnych Komisji Rewizyjnej powołanej przez Radę Gminy. Stąd też, w ocenie Rady Gminy, Rada Gminy jako organ kontrolny działalności wójta i inicjator postępowania karnego w tej sprawie winna reprezentować interesy i dobre imię Gminy, która została uznana przez Sąd Rejonowy w G. za pokrzywdzonego w sprawie o Sygn. akt "[...]". Podkreślono przy tym, że w toku postępowania karnego dopuszczenie Rady Gminy do działania w postępowaniu karnym w charakterze oskarżyciela posiłkowego zostało pozostawione przez Wójta Gminy i jego obrońcę do uznania Sądu Rejonowego w G. (na potwierdzenie tego faktu zażądano przeprowadzenia dowodu z akt postępowania karnego o Sygn. "[...]". W tych okolicznościach, przyjęcie poglądu o wyłącznym uprawnieniu wójta do reprezentowania Gminy na zewnątrz prowadziłoby – zdaniem Rady Gminy - do unicestwienia kompetencji kontrolnych rady gminy. Odnosząc się do skargi Wojewody wskazano na nieprawidłowe pośrednictwo w jej wnoszeniu, wynikające z błędnego skierowania jej przez organ nadzoru za pośrednictwem Gminy, zamiast Rady Gminy, której uchwała jest przedmiotem skargi. Taki stan rzeczy doprowadził do zaskakującej, w ocenie Rady Gminy, sytuacji, w której zarówno przekazanie skargi do Sądu, jak i sporządzenie odpowiedzi na skargę zostało dokonane przez podmiot nieposiadający, w świetle art. 32 ppsa, legitymacji do wystąpienia w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej w charakterze strony, tj. działającą z upoważnienia Wójta Gminy - Sekretarz Gminy. Zdaniem Rady Gminy, przekazana przez organ nadzoru koperta, w której przedłożono mu zaskarżoną uchwałę w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym jest niewystarczająca do określenia daty dokonania tej czynności, gdyż nie zawiera żadnego opisu jej zawartości. W tej sytuacji, za zasadne uznano zażądanie w celach dowodowych oryginału pisma Wójta Gminy kierowanego do Wojewody w przedmiocie przedłożenia spornej uchwały. Poddano także w wątpliwość twierdzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dotyczące rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, w sytuacji, gdy organ nadzoru nie skorzystał w ustawowym terminie z uprawnień do samodzielnego stwierdzenia jej nieważności. Wskazano przy tym na nieznaczną objętość oraz nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych treść zaskarżonej uchwały. Podkreślając znaczenie nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego, za niezrozumiałą uznano opieszałość strony skarżącej w skorzystaniu z uprawnień nadzorczych oraz brak uzasadnienia takiego działania we wniesionej skardze.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 14 października 2008r., Sąd oddalił wniosek Rady Gminy o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy karnej o sygn. "[...]", prowadzonej w Sądzie Rejonowym w G.. Z uwagi jednak na zgłoszenie przez pełnomocnika Rady Gminy wątpliwości, czy skarga Wojewody została wniesiona przed upływem 30 dni przewidzianych dla organu nadzoru na stwierdzenie nieważności uchwały we własnym zakresie, czy też po tym terminie – Sąd zażądał nadesłania stosownych dokumentów potwierdzających datę przedłożenia zaskarżonej uchwały organowi nadzoru.

Z nadesłanych do Sądu dokumentów wynika, że uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu 7 kwietnia 2008r., zaś skarga została nadana przez Wojewodę w dniu 3 czerwca 2008r. i wpłynęła do Urzędu Gminy w W. w dniu 4 czerwca 2008r.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2008r. pełnomocnik ustanowiony przez Przewodniczącego Rady Gminy wskazał, że zaskarżona uchwała została przedłożona organowi nadzoru przez organ nieuprawniony (Przewodniczącego Rady Gminy), co oznacza, że Wójt Gminy dotychczas nie wywiązał się z obowiązku jej przedłożenia, o którym to obowiązku mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podtrzymano jednocześnie zarzuty wywiedzione w odpowiedzi na skargę, a dotyczące nieprawidłowego skierowania skargi za pośrednictwem Gminy zamiast Rady Gminy, nieuprawnionego sporządzenia odpowiedzi na skargę przez Sekretarz Gminy - działającą z upoważnienia Wójta Gminy oraz braku legitymacji Gminy Wydminy oraz Wójta Gminy do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzucono ponadto, powołując orzeczenia sądu administracyjnego, że wniesienie skargi przez Wojewodę nastąpiło z uchybieniem 30-dniowego terminu, którego bieg rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia 30-dniowego terminu przewidzianego dla organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie. Uwzględniając zaś okoliczność, że skarga została skierowana za pośrednictwem organu niewłaściwego w sprawie, wywiedziono, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi, nie można przyjąć daty wysłania jej do Urzędu Gminy w W.. Jednocześnie podniesiono, że niedopuszczalne jest, by Wójt Gminy w tej samej sprawie karnej występował we własnym imieniu, realizując swoje prawo do obrony, a jednocześnie w sposób prawidłowy reprezentował interesy Gminy, na której szkodę miał działać. Tym samym uznano, że pozbawienie Rady Gminy możliwości reprezentowania interesów i dobrego imienia Gminy prowadzi do sytuacji, w której Gmina nie byłaby w żaden sposób reprezentowana. Przychylono się także do stanowiska Sądu Rejonowego w G., który dopuścił Radę Gminy jako oskarżyciela posiłkowego w sprawie przeciwko Wójtowi tej Gminy.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 18 listopada 2008r., pełnomocnik Wojewody oświadczył, że Wojewoda otrzymał sporną uchwałę i nie można przyjąć, że skoro pismo przewodnie przekazujące uchwałę podpisał Przewodniczący Rady Gminy, to uchwała ta nie dotarła do organu nadzoru, tym bardziej w sytuacji, gdy tego samego dnia, wpłynęło do Wojewody także pismo Wójta Gminy zawierające opinię dotyczącą tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

W tym zakresie za nieuzasadniony należy uznać zarzut Rady Gminy Wydminy dotyczący wniesienia skargi przez Wojewodę z uchybieniem 30-dniowego terminu. Wojewoda może bowiem zaskarżyć uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w każdym czasie po bezskutecznym upływie 30 dni na stwierdzenie jej nieważności we własnym zakresie. Terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy nie przewiduje bowiem ani art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Tym samym, przyjąć należy, że przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, szczególna kompetencja organu nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy (w tym uchwał rad gmin) nie została ograniczona terminem jej realizacji (zob. wyrok NSA z 13.01.2005r., OSK 1575/04, OSS 2005/3/70 oraz postanowienie NSA z 29.11.2005r., I OSK 572/05, niepublikowane). W tych okolicznościach, warunkiem dopuszczalności skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest bezskuteczny upływ terminu 30 dni na stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru (zob. wyrok NSA z 26.06.2007r., I OSK 273/07, niepublikowany). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że sporna uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu 7 kwietnia 2008r., a skuteczności tej czynności nie może zniweczyć – podnoszona przez Radę Gminy - okoliczność, że pismo przewodnie, do którego została załączona uchwała, zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady Gminy, nie zaś Wójta Gminy, który w świetle art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był zobowiązany do jej przekazania organowi nadzoru. W tym samym dniu do organu nadzoru wpłynęło bowiem pismo Wójta Gminy zawierające opinię dotyczącą tej uchwały, które w ujęciu procesowym należy uznać za zatwierdzenie czynności dokonanej przez Przewodniczącego Rady Gminy. Bez wpływu na ocenę zachowania przez Wojewodę terminu do wniesienia skargi pozostaje także oznaczenie w skardze Gminy jako organu, którego działalność została zaskarżona, skoro z osnowy skargi wyraźnie wynika, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy. Skarga ta została ponadto nadana na adres Urzędu Gminy w W., który jest aparatem pomocniczym zarówno Rady Gminy, jak i Wójta. Tym samym, wniesienie przez organ nadzoru skargi w dniu 3 czerwca 2008r. (data nadania przesyłki pocztowej) uznać należy za dokonane z zachowaniem terminu.

Nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu niniejszej sprawy także fakt, że jedna z odpowiedzi na skargę Wojewody została sporządzona przez Sekretarz Gminy – działającą z upoważnienia Wójta Gminy. Odpowiedź na skargę nie jest bowiem pismem procesowym, dla którego skuteczności wymagane jest zachowanie szczególnych wymagań i jako takie stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie, które ani nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu (zob. postanowienie NSA z 20.12.2007r., II OZ 1305/07, niepublikowane oraz postanowienie NSA z 15.01.2008r., II OZ 1376/07, niepublikowane). Odpowiedź ta nie pozbawia ponadto znaczenia procesowego odpowiedzi na skargę udzielonej przez Radę Gminy.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, organ nadzoru wnosząc skargę na uchwałę organu gminy nie musi uzasadniać dlaczego nie skorzystał z uprawnień do samodzielnego stwierdzenia jej nieważności, a brak takiego uzasadnienia nie wpływa na dopuszczalność skargi w tym przedmiocie. Przedłożenie uchwały organowi nadzoru - w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nie jest bowiem powiązane z obowiązkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i nie prowadzi automatycznie do wszczęcia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Oznacza to, że organ nadzoru zawsze dysponuje uprawnieniem do samodzielnej oceny zasadności prowadzenia postępowania nadzorczego w konkretnej sprawie. W świetle tej argumentacji, przyjąć zatem należy, że oprócz upływu terminu 30 dni przewidzianego na stwierdzenie nieważności uchwały we własnym zakresie, warunkiem wniesienia skargi przez organ nadzoru - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - jest pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie (a w niektórych przypadkach, jedynie wywoływanie przez nią skutków prawnych) oraz trwająca stale - w przekonaniu organu nadzoru - jej sprzeczność z prawem. Podkreślić przy tym należy, ze kompetencja organu nadzoru polegająca na czuwaniu nad zachowaniem praworządności i wyrażająca się w przyznaniu temu organowi uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały, jak i skierowania skargi do sądu administracyjnego - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - ma charakter związany. Wojewoda stwierdzając niezgodność uchwały z prawem nie ma możliwości wyboru, ponieważ jest zobowiązany do podjęcia wszystkich - określonych ustawą o samorządzie gminnym - działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W kontekście zapewnienia tej właśnie funkcji nadzorczej oraz zagwarantowania jej realnego wymiaru postrzegany musi być zakres korzystania przez organ nadzoru z instytucji skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 22.10.2008r., II OSK 839/08, niepublikowane).

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności podnieść należy, że żaden z powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów prawa (to jest art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 i art. 54 Kodeksu postępowania karnego) nie przyznaje Radzie Gminy kompetencji do ustanowienia pełnomocnictwa do występowania w imieniu Gminy w charakterze oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu karnym, w którym Gmina została uznana za pokrzywdzonego. Co prawda, powołany przez Radę Gminy przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, statuuje zasadę domniemania właściwości rady gminy w realizacji spraw pozostających w zakresie działania gminy, jednakże kompetencję w tym zakresie wyklucza odmienna regulacja ustaw (w tym także ustawy o samorządzie gminnym). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec istnienia art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy którego ustawodawca powierzył kompetencję do reprezentowania gminy na zewnątrz wójtowi. Tym samym, wyłączona została możliwość wskazania innego sposobu reprezentacji gminy na zewnątrz przez radę gminy. Uprawnienia rady gminy w tym przedmiocie nie sposób wywieść także z - powołanego w zaskarżonej uchwale - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminny, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W tym bowiem przypadku, niezbędne jest istnienia konkretnego przepisu, który uprawniałby radę gminy do uregulowania danej kwestii – w niniejszej sprawie – do ustanowienia pełnomocnictwa do występowania w charakterze oskarżyciela posiłkowego w sprawie karnej. Przepisami tymi nie są z pewnością, powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) – dalej jako kpk. Zgodnie z art. 53 kpk, w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego pokrzywdzony może działać jako strona w charakterze oskarżyciela posiłkowego obok oskarżyciela publicznego lub zamiast niego. W świetle zaś art. 54 kpk, jeżeli akt oskarżenia wniósł oskarżyciel publiczny, pokrzywdzony może aż do czasu rozpoczęcia przewodu sądowego na rozprawie głównej złożyć oświadczenie, że będzie działał w charakterze oskarżyciela posiłkowego. Odstąpienie oskarżyciela publicznego od oskarżenia nie pozbawia uprawnień oskarżyciela posiłkowego. Żaden z tych przepisów nie zawiera delegacji dla rady gminy do wskazania sposobu reprezentacji Gminy jako osoby prawnej w postępowaniu karnym. W świetle zaś art. 51 § 1 kpk, za pokrzywdzonego, który nie jest osobą fizyczną, czynności procesowych dokonuje organ uprawniony do działania w jego imieniu.

Kompetencji rady gminy w omawianym zakresie nie można też wywieść z innych uprawnień rady gminy (np. do kontrolowania działalności wójta), jak również z regulacji art. 49 § 4 kpk, która dopuszcza możliwość wykonywania praw poszkodowanego w takich sprawach przez organy kontroli państwowej, które w zakresie swojego działania ujawniły przestępstwo lub wystąpiły o wszczęcie postępowania, jeżeli nie działa organ pokrzywdzonej instytucji samorządowej. Wskazany przepis, poprzez użycie pojęcia "organy kontroli państwowej" (takimi organami są przykładowo: NIK, Państwowa Inspekcja Pracy, organy kontroli skarbowej) wyklucza możliwość realizacji tych praw przez organy kontroli samorządowej, nawet jeśli to one ujawniły przestępstwo i doprowadziły do wszczęcia postępowania. W sprawach karnych organy te traktowane są bowiem odrębnie, czego dowodem jest art. 115 § 13 pkt 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) stanowiący, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego.

Podstawy prawnej działania Rady Gminy w omawianym przedmiocie nie mogą stanowić także czynności procesowe podejmowane przez Sąd Rejonowy w G. w sprawie o sygn. akt "[...]", związane z uznaniem spornego sposobu reprezentacji Gminy przez Przewodniczącego Rady Gminy oraz Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy. Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały pozostają też uwagi Rady Gminy związane z pozbawieniem gminy możliwości reprezentowania jej interesów w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko wójtowi tej gminy. Należy bowiem pamiętać, że gwarantem ochrony zarówno praworządności, jak i interesów pokrzywdzonej gminy jest prokurator, biorący udział w tym postępowaniu jako oskarżyciel publiczny. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej (w tym rady gmin) działają na podstawie i w granicach prawa. Brak podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Gminy Wydminy zaskarżonej uchwały uzasadnia wniosek Wojewody o stwierdzenie jej nieważności. Za trafny należy przy tym uznać zarzut organu nadzoru naruszenia w zaskarżonej uchwale nie tylko art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, ale także art. 19 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przepis ten w żadnym razie nie przyznaje przewodniczącemu rady uprawnień do reprezentowania gminy na zewnątrz.

W ocenie Sądu, istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności całego kontrolowanego aktu, było zamieszczenie w uchwale "w sprawie ustanowienia pełnomocnictwa w charakterze oskarżyciela posiłkowego do postępowania toczącego się w Sądzie Rejonowym w G" regulacji § 1 dotyczącego przystąpienia w charakterze oskarżyciela posiłkowego do toczącego się postępowania karnego. Taki zabieg legislacyjny spowodował bowiem przekroczenie granic wyznaczonych przez – zakreślony w tytule - przedmiot uchwały i uregulowanie kwestii, co prawda zbieżnej tematycznie ze sprawą, lecz nie mającej związku z ustaleniem sposobu reprezentacji Gminy w omawianym postępowaniu. Fakt, iż intencją Rady Gminy było przystąpienie tego właśnie organu (a nie Gminy) do postępowania karnego potwierdzają także oświadczenia zawarte w pismach procesowych składanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak choćby wniosek dowodowy zawarty w odpowiedzi na skargę (k. 30) dotyczący zażądania akt postępowania karnego "na okoliczność pokrzywdzenia Rady Gminy..." (a nie Gminy) "...czynem, jakiego dopuścić się miał Wójt Gminy" oraz legitymacji Rady Gminy do występowania w charakterze oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu karnym. W tej sytuacji regulację § 1 zaskarżonej uchwały należy potraktować jako integralną część tej uchwały i przyjąć, że celem tego przepisu było w istocie ustanowienie zakwestionowanego przez Sąd sposobu reprezentacji Gminy w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. akt "[...]").

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.