Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 358/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 pkt 6, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku kurnika oddala sprzeciw. B.A.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2022 r. nr 76/2022, znak: WOP.7721.0064.2021.AT,BK,KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 21 grudnia 2020 r., nr 106/2020, znak: PINB 7355-120/11 którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane z 1974 r.", nakazano T. G. rozbiórkę pierwszego, licząc od strony drogi, budynku kurnika o długości 88,00 m, szerokość 12,60 m i wysokości w kalenicy 4,00 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w J. nr [...], gm. Z., uchylił w całości zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma K.R. z dnia 4 kwietnia 2011 r. dotyczącego odprowadzenia wody z kurników usytuowanych w J. nr [...], gm. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że właścicielem działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...], zlokalizowanych w miejscowości J. [...], gm. Z., jest T. G. Właścicielem działki nr ewid. [...], położonej w J. nr [...], gm. Z. jest K. R., a działki nr ewid. [...], położonej w J. nr [...], gm. Z., A.B.

W toku przeprowadzonych w dniu 19 maja 2011 r. oględzin organ ustalił, że na posesji zlokalizowanej w J. nr [...], gm. Z., znajdują się trzy budynki inwentarskie (kurniki). Są to budynki murowane parterowe z dachem dwuspadowym. Budynki inwentarskie usytuowane są od granicy z działką położoną w J. nr [...] w odległościach pierwszy budynek w odległości 17,6 m, drugi budynek w odległości 4,20 m, trzeci budynek w odległości 15,6 m. Teren pomiędzy budynkami, a granicą działki jest nieutwardzony. Woda opadowa z dachów tych budynków odprowadzana jest na ten teren. Naturalny spadek terenu działki, na której znajdują się budynki jest od trzeciego kurnika do drogi. T. G. oświadczył, że wody opadowe z dachu kurników spływają na nieutwardzony teren jego działki. Kurniki usytuowane są w odległościach 4 m i więcej od granicy nieruchomości K. R.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 sierpnia 2011 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wody z budynków kurników.

Po rozpatrzeniu odwołania K.R., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia 14 października 2011 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność ustalenia legalności obiektów kurników usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości. Organ zwrócił nadto uwagę na niedopuszczalność objęcia jednym postępowaniem więcej niż jednego odrębnego konstrukcyjnie obiektu, co wynika z indywidualno-konkretnego charakteru postępowania administracyjnego.

W toku oględzin, które odbyły się w dniu 9 listopada 2011 r. organ ustalił, że na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek inwentarski – kurnik. Jest to budynek parterowy murowany z dachem dwuspadowym konstrukcji stalowej kryty blachą, wyposażony w instalację elektryczną, wodną, wentylacyjną, gazową. Kurnik usytuowany jest ścianą szczytową w odległości ok. 100 m od drogi publicznej, ścianą boczną 6 m od ogrodzenia z działką nr ewid. [...]. Budynek ma wymiary 88 m x 12,60 i wysokości 2,4 (okap), 4 m kalenica. Na ścianach budynku nie występują pęknięcia i odchylenia od pionu. Widoczne są włoskowate zarysowania tynku oraz miejscowe ślady zawilgocenia. Na konstrukcji dachu nie ma widocznych ugięć. W okapie dachu nie ma rynien. Obecny podczas oględzin T.G. oświadczył, że kurnik został wybudowany w latach siedemdziesiątych XX wieku przez jego ojca M. G. i nie posiada on żadnych dokumentów związanych z budową kurnika.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 56 prawa budowlanego z 1974 r., postanowieniem z dnia 4 stycznia 2012 r. zobowiązał T.G., w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r., do dostarczenia ekspertyzy technicznej pierwszego budynku kurnika, licząc od strony drogi, usytuowanego na działce nr ewid. [...], dotyczącej stanu technicznego tego budynku, zawierającej stanowisko odnośnie zgodności wybudowanego budynku z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku i przydatności do użytkowania całego budynku z instalacjami, a także zawierającej zakres robót budowlanych, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Postanowieniami z dnia 8 maja i 31 lipca 2012 r. organ zmienił terminu wykonania ww. obowiązku i wyznaczył nowy termin jego realizacji do dnia 31 października 2012 r.

W dniu 31 października 2012 r. T. G. przedłożył ekspertyzę o stanie technicznym budynku kurnika, autorstwa K. S.

W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 29 listopada 2012 r. organ ustalił, że budynek kurnika jest to budynek parterowy, murowany, z dachem dwuspadowym konstrukcji stalowej, kryty blachą. W budynku wykonana jest instalacja elektryczna, wodociągowa, wentylacyjna, gazowa. Stwierdzono także, że w ścianach zewnętrznych miejscami tynk jest popękany, w narożniku prawym ściany szczytowej od strony drogi występuje pęknięcie pionowe w zewnętrznej warstwie muru (mur gr. 40 cm). W okapie dachu brak jest rynien, wokół budynku nie ma opaski betonowej przez co wody opadowe z dachu odbijają się od gruntu i następuje zamoczenie ścian. Konstrukcja stalowa dachu ma ślady rdzy, pokrycie dachu jest szczelne. Ściany zewnętrzne nie wykazują odchylenia od pionu, instalacja elektryczna zewnętrzna i wewnętrzna nie wykazują braku osprzętu, nie ma śladów nadpaleń na stykach połączeń. Instalacja wodna posiada ślady rdzy. Wentylacja mechaniczna jest sprawna.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. nakazał T.G. wykonanie, w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r., robót budowlanych w budynku kurnika, tj. założenie rynny i czterech rur spustowych w okapie dachu od strony granicy z działką nr ewid. [...] i [...], zabezpieczenie drewnianych elementów konstrukcji dachu środkami zabezpieczającymi przed korozją biologiczną i naprawę pęknięcia zewnętrznej warstwy ściany w prawym narożniku, od strony drogi.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 20 marca 2013 r. uchylił ww. decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia legalności oraz daty zrealizowanej rozbudowy budynku kurnika, co pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w omawianej sprawie, opartego na właściwej podstawie prawnej.

W trakcie oględzin w dniu 6 maja 2013 r. organ ustalił, że do kurnika prowadzą trzy wejścia, poprzez drzwi znajdujące się w ścianie podłużnej od strony działki nr ewid. [...] oraz jedno wejście poprzez wrota znajdujące się w ścianie szczytowej od strony północnej. Stwierdzono, że kurnik nie jest połączony żadnym wejściem z budynkiem do niego dobudowanym od strony północnej oraz z budynkiem przyległym od strony południowej. Przy ścianie szczytowej kurnika od strony północnej znajduje się parterowy, murowany budynek z dachem jednospadowym krytym blachą. Budynek ma długość 3,70 m, szerokość 4 m, wysokość od 2,30 m do 3,40 m. W budynku tym znajduje się przyłącze wodociągowe wraz z urządzeniem do filtracji wody, przyłącze energetyczne wraz z automatyką sterowniczą, szafka ubraniowa oraz dwie szafki wiszące. T.G. oświadczył, że budynek kurnika został wybudowany w latach siedemdziesiątych XX wieku, budynek przy ścianie szczytowej północnej został wybudowany w 1998 r. jako gospodarczy. Oświadczył również, że w 2007 r. w trakcie utwardzenia działki zostało uszkodzone przyłącze wodociągowe i energetyczne, przyłącza te zostały przeniesione do budynku gospodarczego, automatyka sterownicza jest na ścianie szczytowej od czasu wybudowania kurnika.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. nr 92/2013, wydaną na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., nakazał T.G. wykonanie, w terminie do 30 listopada 2013 r., robót budowlanych w budynku kurnika, polegających na: założeniu rynny i czterech rur spustowych w okapie dachu (po obu stronach budynku), zaimpregnowaniu drewnianych elementów konstrukcji dachu środkami zabezpieczającymi przed korozją biologiczną i naprawie pęknięcia zewnętrznej warstwy ściany w prawym narożniku (od strony drogi).

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r., po rozpoznaniu odwołania K.R., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wydania przez Wójta Gminy Z. decyzji o warunkach zabudowy oraz wezwał T.G. do wystąpienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 429/14, oddalił skargę K.R..

W dniu 5 lutego 2015 r. T.G. przedłożył decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 17 grudnia 2014 r., nr 11/14 o warunkach zabudowy dla spornego obiektu.

W dniu 3 czerwca 2015 r. organ przeprowadził kolejne oględziny i decyzją z dnia 7 sierpnia 2015 r. nakazał T.G., wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., robót budowlanych w budynku kurnika, polegających na: założeniu rynny i czterech rur spustowych w okapie dachu (po obu stronach budynku), zaimpregnowaniu drewnianych elementów deskowania dachu środkami zabezpieczającymi przed korozją biologiczną, wymianie zagrzybionych elementów deskowania dachu w okapie, naprawieniu pęknięcia zewnętrznej warstwy ściany w prawym narożniku od strony drogi, naprawieniu i uzupełnieniu posadzki, naprawieniu instalacji elektrycznej, wyposażeniu wentylatorów w wyrzutnie pionowe wyniesione na wysokość min. 3 m oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku kurnika oraz obowiązek zakończenia robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z dnia 26 stycznia 2015 r., nr 25/2015 o pozwoleniu na budowę, polegających na wybudowaniu odwodnienia terenu wraz ze zbiornikiem retencyjnym na wodę deszczową.

Po rozpoznaniu odwołania K.R., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r. uchylił w całości ww. decyzję PINB i – na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – nałożył na T.G., obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 marca 2015 r., robót budowlanych w budynku kurnika, polegających na: założeniu rynny i czterech rur spustowych w okapie dachu (po obu stronach budynku), zaimpregnowaniu drewnianych elementów deskowania dachu środkami zabezpieczającymi przed korozją biologiczną, wymianie zagrzybionych elementów deskowania dachu w okapie, naprawieniu pęknięcia zewnętrznej warstwy ściany w prawym narożniku od strony drogi, naprawieniu i uzupełnieniu posadzki, naprawieniu instalacji elektrycznej, wyposażeniu wentylatorów w wyrzutnie pionowe wyniesione na wysokość min. 3 m.

W dniu 4 maja 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie spornej nieruchomości, w toku których "stwierdzono, że w okapie dachu założono rynny PVC oraz po sześć rur spustowych PCV, drewniane elementy zabezpieczono środkiem grzybobójczym marki Diall, pęknięcie narożnika prawego ściany od strony drogi naprawiono, założono wyrzutnie pionowe do wentylatorów na wysokości min. 3,0m, naprawiono posadzkę, poprawiono instalację elektryczną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. II SA/Łd 175/16, po rozpoznaniu skargi K.R., uchylił ww. decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 7 sierpnia 2015 r..

Kontynuując postępowanie w sprawie, organ pismem z dnia 17 października 2016 r. wezwał T.G. m.in. do dostarczenia, w terminie do dnia 31 marca 2017 r., decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla kurnika oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy dla kurnika i szczegółowe zasady w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi zawarte w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Termin złożenia ww. dokumentacji, na wniosek inwestor, został przedłużony do dnia 30 września 2017 r.. Jednocześnie organ wystąpił do Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. o zajęcie stanowiska w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w kontekście wymagań przewidzianych w § 218 i 219 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie".

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ł. w piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. poinformował, że budynku nie dotyczą zapisy § 218 w zw. z § 273 ust. 1 rozporządzenia. Pomieszczenie kurnika nie spełnia wymagań § 219 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na brak oddzielenia od wnętrza pomieszczenia chowu drobiu –palnej izolacji cieplnej (tj. styropianu) przekrycia dachu – przegrodą o klasie odporności ogniowej min. RE 15. Łódzki Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi postanowieniem z dnia 21 lipca 2017 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony we wskazaniach "Ekspertyzy technicznej przeciwpożarowej określającej wymagania ze względu ma warunki bezpieczeństwa pożarowego dla budynku 3 kurników, usytuowanych na działkach nr ewid. [...], [...],[...],[...],[...],[...] (...)", tzn. w inny sposób niż podany w § 10 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030). Analogicznym postanowieniem Łódzki Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony we wskazaniach "Ekspertyzy technicznej przeciwpożarowej (...)", tzn. w inny sposób niż podany w § 219 ust. 1 oraz § 183 ust. 2 rozporządzenia.

W dniu 28 września 2017 r. T.G. wystąpił o przedłużenie terminu złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do dnia 31 marca 2018 r. Z informacji uzyskanych od Wójta Gminy Z. (pismo z dnia 10 października 2017 r.) wynika, że w dniu 29 marca 2017 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z odmową uzgodnienia realizacji ww. przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, decyzją z dnia 19 lipca 2017 r. odmówiono wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Obecnie nie jest prowadzone żadne postępowanie w tej sprawie. Wójt Gminy Z. poinformował nadto, że również nie jest prowadzone postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 25 października 2017 r. T.G. wystąpił z kolejnym wnioskiem o przedłużenie terminu do dnia 31 marca 2018 r. Organ powiatowy ponownie uwzględnił żądanie inwestora i ustalił nowy termin do przedłożenia decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oraz decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, tj. do dnia 31 marca 2018 r.

Przed upływem wyznaczonego terminu, inwestor po raz kolejny wystąpił o jego przedłużenie do dnia 30 września 2018 r. Następnie pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. inwestor ponownie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu.

Wójt Gminy Z. w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. wskazał, że w dniu 5 kwietnia 2018 r. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu. Obecnie wniosek podlega weryfikacji formalnej i merytorycznej.

Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. K.R. wniósł uwagi dotyczące prowadzonego postępowania.

W dniu 28 września 2018 r. T.G. wystąpił z kolejnym wnioskiem o przedłużenie terminu do dnia 31 marca 2019 r. podnosząc, że w dniu 5 kwietnia 2018 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek wraz ze wszelkimi dokumentami został przekazany do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi, gdzie jest obecnie procedowany.

W dniu 10 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nr 98/2018, którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. nakazał T.G. rozbiórkę pierwszego, licząc od strony drogi, budynku kurnika o długości 88,00 m, szerokość 12,60 m i wysokości w kalenicy 4,00 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w J. nr [...], gm. Z.. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 marca 2019 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr 98/2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 11 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw K.R. od ww. decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

Pismem z dnia 15 listopada 2019 r. organ I instancji zwrócił się do organu stopnia wojewódzkiego z wnioskiem o wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Nr 41/2016 z dnia 14 czerwca 2016 r. nakładającego na jeden z obiektów budowlanych opłatę legalizacyjną. W ocenie organu, nie można bowiem orzekać w innym postępowaniu legalizacyjnym w sprawie legalności obiektu budowlanego, co do którego postępowanie legalizacyjne zostało już zakończone. Pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi poinformował organ I instancji, że żądanie uchylenia rozstrzygnięcia jest przedwczesne, bowiem bez należytego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania, mającego na celu wyjaśnienie czy budynek kurnika nr 1 oraz budynek gospodarczy są ze sobą połączone, nie można tego rozstrzygnąć.

Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. organ I instancji ponownie zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi przypominając, że przeprowadził w całości postępowanie w sprawie budynku gospodarczego zakończonego nałożeniem na inwestora opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany obiekt budowlany, którą inwestor T.G. uiścił, co potwierdził Wojewoda Łódzki.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w wyniku rozpatrzenia skargi na bezczynność i przewlekłe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wydał w dniu 27 października 2020 r. postanowienie, którym stwierdził że organ stopnia powiatowego pozostawał zarówno bezczynny, jak i przewlekłe prowadził przedmiotowe postępowanie. Jednocześnie wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 14 grudnia 2020 r.

W dniu 27 listopada 2020 r. organ I instancji przeprowadził oględziny budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w J. nr [...], gm. Z. usytuowanego od strony północnej przy pierwszym od drogi budynku kurnika. W protokole wskazano: "do ściany szczytowej ww. kurnika dobudowany został budynek gospodarczy posadowiony na własnych fundamentach. Na ścianie wschodniej i zachodniej wsparty jest jednospadowy dach o konstrukcji drewnianej krokwiowej pokryty blachą. Żaden z elementów konstrukcyjnych budynku gospodarczego nie jest powiązany konstrukcyjnie ze ścianą szczytową północną kurnika. Pomiędzy ścianą zachodnią budynku gospodarczego i ścianą północną kurnika widoczna szpara. Budynek gospodarczy wyposażony jest w instalację elektryczną i wodną. Przez ten budynek przechodzi instalacja gazowa do kurnika".

Pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. K.R. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do prawidłowego ustalenia wszystkich okoliczności związanych z rozbudową, jak i modernizacją kurnika, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 21 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr 106/2020, którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. nakazał T.G. rozbiórkę budynku kurnika, pierwszego licząc od strony drogi o długości 88,00 m, szerokości 12,60 m i wysokości w kalenicy 4,00 m, usytuowane na działce o nr ewid. [...] położonej w J. [...], gm. Z. W ocenie organu budynek ten powstał w 1970 r., nie jest również konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązany z później wybudowanym przy jego północnej ścianie budynkiem gospodarczym. Ponadto, budynek gospodarczy został skutecznie zalegalizowany w oparciu o przepisy legalizacyjne obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Budowa kurnika została zakończona przed 1995 r., dlatego należy stosować wobec niej procedurę legalizacyjną z prawa budowlanego z 1974 r. Organ wskazał, że o ile można stwierdzić, że kurnik będący budynkiem inwentarskim jest zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją Wójta Gminy Z. o warunkach zabudowy nr 11/14, znak: Pl.6730.11.2014 z dnia 17 grudnia 2014 r., to już nie sposób uznać, że nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co jest równie przesłanką niezbędną do możliwości legalizacji samowoli budowlanej w tym trybie. Powodem tego jest fakt, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 11 czerwca 2014 r. znak: ROS.62220.7.2014 o warunkach środowiskowych jest wadliwa.

Odwołanie od decyzji wniósł T.G. zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.: art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, art. 77 §1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowanie, alternatywnie o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia, odwołujący wskazał, że organ I instancji zastosował nieprawidłowo prawo budowlane z 1974 r., podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone na podstawie obecnie obowiązującej regulacji.

W toku postępowania odwoławczego, w dniu 12 lutego 2021 r. organ II instancji wydał na postanowienie Nr 53/1/2021, którym zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez: przeprowadzenie oględzin na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości J. [...], gm. Ł., celem jednoznacznego ustalenia, czy budynek kurnika oraz dobudowany do niego budynek gospodarczy są ze sobą funkcjonalnie połączone, stosownie do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 288/19. Jednocześnie organ wyznaczył termin do przekazania dokumentów do dnia 12 marca 2021 r.

W dniu 11 marca 2021 r. przeprowadzono oględziny w toku których ustalono: "do północnej ściany szczytowej kurnika dobudowany został budynek gospodarczy. Budynek gospodarczy posadowiony jest na własnych fundamentach. Budynek ten posiada jednospadowy dach o konstrukcji drewnianej krokwiowej. Pokryty jest blachą. Dach budynku gospodarczego wsparty jest na jego ścianach konstrukcyjnych (wschodniej i zachodniej). Żaden z elementów konstrukcyjnych tego budynku nie jest powiązany konstrukcyjnie ze ścianą szczytową kurnika. Pomiędzy budynkiem gospodarczym (jego ścianą północną) widoczna jest szpara. Budynek gospodarczy wyposażony jest w instalację elektryczną i wodną oraz przez ten budynek przechodzi instalacja gazowa do kurnika". Do protokołu z oględzin załączono dokumentację zdjęciową.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. organ zwrócił się do PINB w Ł. o dodatkowe wyjaśnienia w związku z prowadzonym postępowaniem, albowiem ustalenia przekazane przez organ I instancji nie stanowią wypełnienia w całości obowiązku nałożonego na mocy postanowienia nr 53/1/2021 z dnia lutego 2021 r. Organ stopnia powiatowego nadal nie ustalił i nie stwierdził w sposób niebudzący wątpliwości czy budynek kurnika oraz dobudowany budynek gospodarczy stanowią całość techniczno-użytkową, tj. czy budynki te są ze sobą powiązane funkcjonalnie w taki sposób, że budynek kurnika nie może funkcjonować niezależnie od dobudowanej części budynku. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w kurniku zainstalowane są urządzenia elektryczne i sterujące, natomiast organ stopnia powiatowego nie ustalił czy są one podłączone do instalacji elektrycznej znajdującej się w dobudowanym budynku gospodarczym.

W piśmie z dnia 14 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił dodatkowych wyjaśnień organowi stopnia wojewódzkiego. Zgodnie z nimi wszystkie instalacje, w które wyposażony jest kurnik, w tym podnoszona przez organ II instancji instalacja elektryczna, biegną przez ww. budynek gospodarczy. Odnosząc się zaś do kwestii "funkcjonalnego powiązania ww. budynków", organ wskazał, że budynek gospodarczy nie powstał w ramach rozbudowy kurnika, lecz został do niego dobudowany. Fakt, że instalacje w które wyposażony jest kurnik przechodzą przez budynek gospodarczy nie muszą przesądzać o tym, że "budynki te są połączone funkcjonalnie" ani że budynki te nie mogą funkcjonować niezależnie od siebie. Budynek kurnika powstał wiele lat wcześniej (pod rządami prawa budowlanego z 1974 r.) i funkcjonował bez ww. budynku gospodarczego (wybudowanego pod rządami prawa budowlane 1994 r.) zalegalizowanego w postępowaniu administracyjnym znak: PINB.5160.42.2015.WE.

Pismem z dnia 21 maja 2021 r. K.R. przedłożył wniosek z postulatem wystąpienia przez organ do organów ścigania w związku z podejrzeniem przestępczych działań organów nadzoru budowlanego w Ł. w przedmiotowym postępowaniu, a także wniosek o wydanie zakazu użytkowania przedmiotowego kurnika (pierwszego kurnika licząc od strony drogi), z uwagi na fakt, że sposób jego użytkowania zagraża życiu i zdrowiu ludzi, jak i hodowanym w nim zwierzętom, tj. około 20.000 kurczaków oraz zagraża tym samym otaczającemu wnioskodawcę środowisku.

Przywołaną na wstępie decyzją, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości zaskarżoną decyzję.

Po przywołaniu treści art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., organ II instancji na wstępie wyjaśnił, że orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego traktowane być powinno, jako ostateczność i stosowane wówczas, gdy nie ma możliwości sanacji wadliwości dokonanej budowy. Rozstrzyganie organu powinno następować ad casum, czyli uwzględniać stan faktyczny sprawy, zakres i przedmiot inwestycji oraz skalę naruszeń, do których wykonanie inwestycji doprowadziło. Oznacza to, że przepis art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany wyjątkowo, zaś organ będzie miał obowiązek orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy tylko wówczas, gdy stwierdzi brak prawnej jakiejkolwiek możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego.

Następnie, odnosząc się do treści art. 153 p.p.s.a., organ II instancji stwierdził, że wszystkie organy nadzoru budowlanego orzekające w omawianej sprawie związane są oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 175/16, a także z dnia 11 lipca 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 288/19, w którym stwierdzono, że "sporny obiekt to kurnik, który - jak dostrzegł organ - jest integralnie połączony w innym budynkiem, w którym znajdują się wszelkie urządzenia techniczne (...) związane z funkcjonowaniem kurnika. Co należy podkreślić, to fakt, że obiekty te są ze sobą połączone".

Odnosząc się do negatywnej przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., organ wskazał, że sporna inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Konieczne jest zatem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Co prawda, organ I instancji uznał, że przedłożona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest właściwa, bowiem dotyczyła zmiany obsad w budynkach, jednak nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że inwestor wystąpił o uzyskanie nowej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dot. przedsięwzięcia, które obejmuje swoim zasięgiem kilka budynków inwentarskich do chowu ściółkowego brojlerów wraz z infrastrukturą towarzyszącą, które tworzą farmę drobiu. T.G. takiej decyzji do chwili wydania decyzji nie przedstawił, ale fakt jej nieprzedłożenia nie oznacza, że budynek ten powodowałby "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", co uznano za przesłankę przesądzającą o wydaniu nakazu rozbiórki. Zdaniem organu II instancji, taka konstatacja jest co najmniej przedwczesna.

Jednakże podstawowe wątpliwości Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi budzi sama podstawa prawna zastosowana przy wydaniu inkryminowanej decyzji PINB w Ł. tj. praw budowlane z 1974 r. Zdaniem organu, mamy do czynienia z sytuacją, że po 1 stycznia 1995 r. przy budynku kurnika prowadzona była budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego z 1994 r., co oznacza, że doszło do kontynuacji samowoli budowlanej rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 r. Natomiast jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady "prawo nie działa wstecz". Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie zgodził się z kierunkiem myślenia organu I instancji, zgodnie z którym oba budynki nie są funkcjonalnie połączone, bowiem mogą funkcjonować niezależnie, tj. w przypadku rozbiórki jednego (kurnika) drugi (budynek gospodarczy) nadal będzie mógł funkcjonować. Z zebranej dokumentacji wynika wprost przeciwny wniosek: budynek gospodarczy pełni rolę służebną wobec budynku kurnika, pełniąc funkcję swego rodzaju sterowni poprzez znajdujące się w nim liczne instalacje (gazowa, wodociągowa wraz z filtrem wody, elektryczną), umożliwiające jego funkcjonowanie. Zatem tym bardziej uznać należy, że budynek kurnika wraz z tzw. budynkiem gospodarczym stanowią jedną całość funkcjonalno-techniczną integralnie połączoną. Wskazana przez organ I instancji, istniejąca między nimi kilkucentymetrowa szpara jako taka, nie może zostać uznana za dowód ich odrębności i braku integralności. Co najwyżej świadczyć może to o błędach konstrukcyjnych popełnionych w czasie dobudowy obiektu nowego do starej jego części. W takim stanie rzeczy, tzw. budynek gospodarczy należy uznać nie za odrębny obiekt budowlany, a za rozbudowę wcześniejszego budynku inwentarskiego (dziś kurnika) powstałego w warunkach samowoli budowlanej o dodatkowe pomieszczenie, obecnie służące obsłudze kurnika jako budynku do intensywnej hodowli drobiu. Przy czym jego rozbudowa również została dokonana w warunkach samowoli budowlanej. Wobec czego, w ocenie organu, mamy do czynienia z dokonaniem samowolnej rozbudowy budynku, który sam wcześniej powstał w warunkach samowoli budowlanej. Organ wyjaśnił, że samowola budowlana jest zdarzeniem ciągłym i trwa przez cały czas budowy aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Jeśli określone roboty były prowadzone w późniejszych latach i stanowiły one swoistą kontynuację budowy w celu realizacji obiektu w ostatecznym kształcie, to wówczas mamy do czynienia z ciągłością samowoli budowlanej. Jednocześnie organ nadmienił, że prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "rozbudowy".

Wobec powyższych rozważań, organ uznał, że do legalizacji całej samowolnie wybudowanej substancji spornego obiektu budowlanego powinny mieć przepisy prawa budowlanego z 1994 r., bowiem wszystkie roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego budynku inwentarskiego pełniącego dziś funkcję kurnika i powstałego w latach 70. XX wieku, były wykonywane po 1995 r., a jednocześnie nie prowadziły one do powstania nowego obiektu, a do modyfikacji wcześniej istniejącego obiektu. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji jest zobligowany do konieczności uznania integralności obu obiektów, jak i analizy procesu pozyskania przez inwestora decyzji środowiskowych co do całości prowadzonej przez niego inwestycji, jaką jest farma drobiu realizowana w kilku budynkach inwentarskich o funkcji tożsamej do budynku objętego niniejszym postępowaniem.

Odnosząc się do treści odwołania T.G., organ wskazał, że wobec uchylenia inkryminowanej decyzji ze względu na wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, podzielił część zawartych w nim argumentów, co zaprezentował w uzasadnieniu do niej. Odnosząc się z kolei do pisma K.R. z dnia 21 maja 2021 r., wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi do oceny spraw z zakresu postępowania karnego. Nie jest również rolą organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego występowanie, niejako w imieniu stron toczącego się postępowania odwoławczego, do organów ścigania z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez pracowników organu I instancji, w sytuacji gdy podejrzenie popełnienia takiego przestępstwa sformułowała jedna ze stron postępowania odwoławczego niezadowolona z jego przebiegu. Natomiast zgodnie z ustawą Kodeks pracy, odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez pracowników organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych ponosi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jako pracodawca.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, K.R. zarzucił:

1. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 35, art. 36, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się i ustosunkowania się do wniosków, zarzutów i uwag skarżącego zawartych w piśmie z dnia 18 maja 2021r.;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie, że kurnik i budynek gospodarczy są powiązane konstrukcyjnie wspólnym przejściem, co wynika z załącznika nr 5 do protokołu oględzin z dnia 11 marca 2021 r.;

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a poprzez brak odniesienia się do postępowania znak: PINB. 5160.42.2015.WE tj. w sprawie legalizacji budynku gospodarczego (rozbudowa kurnika), gdyż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie wyjaśnił czy ustalenia stanu faktycznego są zbieżne ze stanem faktycznym w sprawie przedmiotowego kurnika. Nie odniósł się do wspólnego przejścia pomiędzy kurnikiem, a budynkiem gospodarczym widocznego na załączniku nr 5 do protokołu z dnia 11 marca 2021 r.;

6. naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu tj. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z nowymi dowodami w sprawie i pozbawienie mnie wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie;

7. naruszenie przepisów postępowania art. 35 i 36 k.p.a poprzez niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność), co zostało stwierdzone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego DON.7101.72.2022.JZA z dnia 15 marca 2022 r.;

8. naruszenie art. 80 k.p.a. i przekroczenie granic prawa co do oceny dowodów, ponieważ Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe o których pisałem w piśmie z dnia 18.05.2021r.;

9. brak odniesienia się przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do nieprawdziwych treści zawartych w protokołach oględzin m.in. z dnia 11 marca 2021 r., dotyczących powiązań konstrukcyjnych i funkcjonalnych dokonanych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.;

10. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania i odniesienia się do wniosków i uwag zawartych w piśmie z dnia 18 maja 2021 r. jak i innych zarzutów podnoszonych w trakcie całego postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego kurnika.

11. fakt, że decyzja nr 76/2022 z dnia 14 marca 2022 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem budynek gospodarczy zastał już zalegalizowany w wyniku postępowania administracyjnego PINB.5160.42.2015.WE, więc legalizacja całej konstrukcji kurnika i jego rozbudowy (budynek gospodarczy) nie będzie możliwa bez wcześniejszego unieważnienia decyzji w sprawie legalizacji budynku gospodarczego. Decyzja nie może być wykonana w świetle obowiązujących przepisów prawa w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja w sprawie legalizacji budynku gospodarczego w wyniku postępowania administracyjnego PINB.5160.42.2015.WE. Zatem decyzja nr 76/2022 z dnia 14 marca 2022r., bez wcześniejszego lub jednoczesnego unieważnienia decyzji w sprawie budynku gospodarczego nie będzie mogła być wykonana z tego względu, że zawarte w jej uzasadnieniu kroki co do dalszego postępowania tyczące się prowadzenia postępowania legalizacyjnego dla całej konstrukcji funkcjonalno-technicznej obiektu w kontekście gdy już budynek gospodarczy został zalegalizowany będzie niemożliwe;

12. fakt że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w decyzji nr 76/2022 z dnia 14 marca 2022r., nie odniósł się do kwestii unieważnienia decyzji, którą to budynek gospodarczy (rozbudowa kurnika) został zalegalizowany w postępowaniu administracyjnym znak: PINB. 5160.42.2015.WE.

K.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, o rozpatrzenie sprawy również pod nieobecność skarżącego, o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ oraz o dokonanie oceny prawnej pod względem przestępczych poczynań pracowników PINB w Ł., które to poczynania miały wpływ na przebieg postępowania administracyjnego, toczącego się od 2011 r.

Odpowiadając na sprzeciw, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd, kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną, czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazująca sprawę dotyczącą nakazu rozbiórki budynku kurnika do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził przedwczesność oceny organu I instancji, w odniesieniu do tego, że fakt nieprzedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza, że budynek kurnika powodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podał w wątpliwość zastosowanie, jako podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji, ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W prawomocnym wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. II SA/Łd 175/16 WSA w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji nakładające na inwestora obowiązek wykonania, w zakreślonym terminie, określonych robót budowlanych i wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zalecił organom wyjaśnienie, czy sporny kurnik może funkcjonować samodzielnie, niezależnie od dobudowanej części budynku podkreślając, że jeżeli obie części są ze sobą powiązane, celowym i ze wszech miar uzasadnionym jest jednoczesne prowadzenie postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do całego obiektu, czyli kurnika wraz z dobudowaną częścią. Z kolei w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 288/19 Sąd oddalił sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że okolicznością, która niewątpliwie przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu powiatowego był nałożony tą decyzją obowiązek rozbiórki kurnika, podczas gdy budynek kurnika jest połączony z innym obiektem, który nie był przedmiotem postępowania. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ powinien po raz kolejny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy obiekty są ze sobą połączone, a jeżeli tak to w jaki sposób, jakie mogłyby być skutki wydania nakazu rozbiórki kurnika na obiekt przeciwny.

W tym miejscu należy ukazać, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, CBOSA). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając powyższą skargę, był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten sąd w przywołanych powyżej wyrokach zapadłych w toku całego postępowania.

Z uwagi na powyższe należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest budynek (pierwszy od strony drogi) znajdujący się na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości J. [...], gm. Z. Sporny obiekt to kurnik, który w ocenie organu II instancji jest integralnie połączony z innym budynkiem, tzw. budynkiem gospodarczym, w którym znajdują się wszelkie urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem kurnika i z którym stanowi on całość funkcjonalno-techniczną połączoną integralnie. Powyższe stanowisko organu II instancji potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, w szczególności protokoły dokonanych kontroli. Podczas jednej z nich, która miała miejsce w dniu 27 listopada 2020 r. ustalono, że budynek gospodarczy wyposażony jest w instalację elektryczną i wodną, a przez budynek przechodzi instalacja gazowa do kurnika. Do protokołu zostały załączone zdjęcia, które potwierdzają dokonane w jego toku ustalenia. Z kolei protokół oględzin dokonanych w dniu 11 marca 2021 r. potwierdza wcześniejsze ustalenia. Również z niego wynika, że budynek gospodarczy wyposażony jest w instalację elektryczną, wodną oraz przez ten budynek przechodzi instalacja gazowa do kurnika. Ustalenia te zostały jednocześnie poparte stosowną dokumentacją fotograficzną, zgodną z zapisanymi spostrzeżeniami.

Dodatkowo należy przywołać stanowisko inwestora, który w odwołaniu od decyzji organu I instancji stwierdził, że budynek gospodarczy został dostawiony z uwagi na jego potrzebę do prawidłowego funkcjonowania kurnika. W jego ocenie pozostawienie budynku gospodarczego, po rozbiórce kurnika, będzie skutkować pozbawieniem funkcji, którą odgrywał przez wiele lat budynek gospodarczy. Powyższe ustalenia prowadzą do zaaprobowania stanowiska organu II instancji stwierdzającego, że budynek gospodarczy pełno rolę służebną wobec budynku kurnika, jest pewnego rodzaju sterownią, która, poprzez umieszczone w niej instalacje przechodzące do kurnika – gazową, wodociągową wraz z filtrem wody oraz elektryczną, umożliwia prawidłowe funkcjonowanie kurnika. W ocenie Sądu, organ jednocześnie słusznie uznał, że dobudowany budynek gospodarczy nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem kurnika. Jest on niewątpliwie powiązany funkcjonalnie, o czym świadczy umiejscowienie w nim instalacji wraz ze sterownikiem poprowadzonych do kurnika, lecz nie przesądza to automatycznie o powiązaniu konstrukcyjnym. Budynek gospodarczy został posadowiony na własnych fundamentach, ma oddzielny dach wsparty na ścianach konstrukcyjnych budynku gospodarczego. Z kolei drzwi widoczne na załączniku nr 5 są elementem konstrukcyjnym ściany kurnika, a nie dobudowanego budynku gospodarczego i fakt ich obecności w tym miejscu, umożliwiający przejście z jednego budynku do drugiego, nie może prowadzić do przeświadczenia powiązaniu konstrukcyjnym, czego domaga się skarżący.

Powyższe ustalenia, które w zestawieniu z treścią orzeczeń zapadłych w rozpoznawanej sprawie przez tutejszym sądem oraz treścią art. 153 p.p.s.a., prowadzą do jednoznacznego wniosku, że kwestia rozbudowy kurnika będącego przedmiotem postępowania nie może być przedmiotem odrębnego postępowania, w związku z czym organy były zobowiązane do prowadzenia jednego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do całego spornego obiektu, czyli kurnika wraz z dobudowaną do niego częścią, w której znajdują się urządzenia sterujące.

Te ustalenia pozwalają zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, co do błędnego zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Albowiem jak wynika z treści art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, jak zresztą wielu innych pojęć, dlatego należy, stosując wykładnię językową przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji. O budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, jak i przypadku, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z rozbudową. Cechą odróżniającą obie ww. formy budowy jest to, czy nowopowstała substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych niepowiązanych z istniejącym obiektem budowlanym czy też robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym istniejącym (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1691/20, CBOSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że zastosowanie do legalizacji całego budynku – kurnika wraz z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ponieważ roboty budowlane dotyczące rozbudowy budynku inwentarskiego, pełniącego obecnie funkcję kurnika, powstałego w ramach samowoli budowlanej w latach 70 XX w., były wykonywane po 1995 r. i nie prowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego. W sytuacji zaś, gdy samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (w okresie obowiązywania różnych reżimów prawnych w zakresie likwidacji samowoli – ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), to do takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., obowiązujące w dacie orzekania.

Wobec poczynionych ustaleń, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, rozpoczętą co prawda przed dniem 1 stycznia 1995 r. (czyli przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne), jednak kontynuowaną po tej dacie, co uzasadniało przyjęcie stanowiska co do odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Jednocześnie konieczne jest zaznaczenie, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1974 r., gdyż zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem zakończenia budowy według art. 103 ust. 2 prawa budowlanego. należy rozumieć nie tylko zakończenie budowy w znaczeniu doprowadzenia obiektu do stanu zdatnego do użytku, ale także przerwanie robót budowlanych na każdym etapie i ich niewykonywanie po 1 stycznia 1995 r. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy roboty budowlane przy spornym kurniku, roboty budowlane były kontynuowane po 1 stycznia 1995 r., a ich skutkiem była zmiana tożsamości obiektu. To prowadzi do jednoznacznego wskazania co do konieczności zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 k.p.a. Należy mieć na uwadze w tym miejscu również zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a., do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 272/14 i w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 64/09). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Sąd uznał jednocześnie za konieczne odniesienie się do podstawy wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę budynku kurnika, a więc art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (nieprawidłowo zastosowanej, co Sąd wyjaśnił już powyżej w uzasadnieniu), zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że warunkiem sięgnięcia do instytucji określonej w tym przepisie jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznego ustalenia, że budowa obiektu niezgodnie z przepisami budowlanymi spowodowała powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wyżej wymienionych stanów musi być wykazane przez organy nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości i ma charakter aktualny oraz znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1044/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14 oraz z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1318/15, CBOSA). Organ I instancji uznał, że skoro nie przedstawiono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla kurnika, to nie można stwierdzić, że budynek ten nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym, że sporna inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zatem prawidłowo stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja Wójta Gminy Z. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 11 czerwca 2014 r., znak ROS.62220.7.2014 jest niewłaściwa w sprawie, albowiem dotyczy zmiany obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w J. w gminie Z. na działkach o numerach ewid. [...], [...] i [...] powiat [...], województwo łódzkie, jednakże w ogóle nie odniósł się do faktu, że inwestor wystąpił o uzyskanie nowej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dotyczącej przedsięwzięcia, które obejmuje swoim zasięgiem kilka budynków inwentarskich do chowu ściółkowego brojlerów wraz z infrastrukturą towarzyszącą, które tworzą farmę drobiu. Decyzja taka nie została przedstawiona w toku postępowania, ale fakt ten (brak jej przedstawienia) z całą pewnością nie może prowadzić do wniosku, że budynek ten powodowałby "niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" i w konsekwencji automatycznego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Wobec tego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny zweryfikować fakt wystąpienia przez Inwestora o uzyskanie takiej decyzji i podjąć kolejne działania uzależniając je od wyniku przedłożonej dokumentacji.

Wobec poczynionych powyżej uwag, w ocenie Sądu, dokładniejszego wyjaśnienia wymaga jednocześnie kwestia spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego określonych w § 218 i § 219 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Organ powinien dokładnie przeanalizować i wyjaśnić, czy powyższe warunki zostały spełnione czy też nie, a także czy byłoby możliwe, w przypadku braku spełniania tychże warunków, doprowadzenie budynku kurnika wraz z budynkiem gospodarczym do stanu zgodnego z tymi przepisami.

Wątpliwości Sądu budzi również wydane w toku postępowania postanowienia nr 41/2016, znak: PINB.5160.42.2015.WE z dnia 14 czerwca 2016 r., którym organ ustalił dla T.G. opłatę legalizacyjną za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy. W związku z tym, że kurnik wraz z dobudowaną częścią powinny być przedmiotem jednego postępowania legalizacyjnego, to w toku ponownie prowadzonego postępowania, organy powinny wyjaśnić kwestię prawidłowości wydania powyższego postanowienia.

Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, braku odniesienia się do pism skarżącego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Brak jest podstaw do wywodzenia, że organy wydały decyzje bez podstaw faktycznych lub prawnych. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy miał pełne i uzasadnione podstawy do wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. W motywach kontrolowanego aktu administracyjnego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi prawidłowo wskazał wadliwości postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem pierwszej instancji oraz trafnie uwypuklił jakie okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. winien uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., należy stwierdzić, że przepis ten wskazuje, że organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2905/14, z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 4/07, z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, CBOSA). Skarżący, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy, co nie miało miejsca, zatem naruszenie art. 10 k.p.a., w ocenie Sądu, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, albowiem w niniejszej sprawie ocenie została poddana zgodność z prawem decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 marca 2022 r., nie zaś kwestia bezczynności organów administracji publicznej w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Tego rodzaju skargi są przewidziane w polskim porządku prawnym, lecz nie są przedmiotem rozpoznania w tej sprawie.

Odnosząc się z natomiast do zawartego w skardze wniosku o dokonanie oceny prawnej pod względem przestępczych poczynać pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł., które zdaniem skarżącego miały wpływ na przebieg postępowania administracyjnego, Sąd wyjaśnia, że każdy obywatel Rzeczpospolitej Polskiej, w razie dowiedzenia się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję na podstawie art. 304 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 534 ze zm.). W związku z tym, jeśli w ocenie skarżącego doszło do popełnienia przestępstwa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i dysponuje on dowodami potwierdzającymi takie stanowisko, jest obowiązany powiadomić o tym fakcie bezpośrednio odpowiednie organy ścigania. Sprawy te należą do kognicji sądu powszechnego, zatem po stronie sądu administracyjnego nie leży kwestia oceny takich zachowań, w związku z czym Sąd rozpoznający niniejszą nie mógł się ustosunkować merytorycznie do powyższego wniosku. Dodatkowo należy wyjaśnić, że jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest to, że jeżeli w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub też decyzja wydana została w wyniku przestępstwa – wznawia się postępowanie (por. art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.).

Reasumując, zastosowanie do legalizacji całej samowolnie wybudowanej substancji spornego obiektu budowlanego powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane aktualnie obowiązującej tj. Prawo budowlane z 1994 r., bowiem wszystkie roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego budynku inwentarskiego pełniącego dziś funkcję kurnika i powstałego w latach 70. XX wieku, były wykonywane po 1995 r., a jednocześnie nie prowadziły one do powstania nowego obiektu, a do modyfikacji wcześniej istniejącego obiektu. W tym celu za wadliwe należy uznać wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornego kurnika. W związku z tym, organ powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane wobec całej konstrukcji funkcjonalno-technicznej oraz jednocześnie uzupełnić postępowanie wyjaśniające o kwestie związane z ewentualnym uzyskaniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, spełnieniem wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz prawidłowością postępowania w przedmiocie opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy.

Skoro więc poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kasująca decyzję organu pierwszej instancji nakazująca T.G. rozbiórkę pierwszego, licząc od strony drogi, budynku kurnika, odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw należało oddalić.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc