Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 415/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi K.M., P.M., B.S., B.M., J.G., M.R., R.G. i S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu. na działkach [...] przy [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. K.M., P.M., B.M., B.S., S.S., R.G., J.G. i M.R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Wskazując na przesłankę z 156 § 1 pkt 2 k.p.a pełnomocnik zarzucił, że powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie), poprzez arbitralne, nieuzasadnione i sprzeczne z prawem ustalenie warunków zabudowy na działkach objętych decyzją.

Zdaniem wnioskodawców nastąpiło sprzeczne z prawem ustalenie wysokości zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Wysokość zabudowy ustalona została do sześciu kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 20 m, mierzona od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu, liczonej w narożnikach obrysu projektowanego obiektu, do najwyżej położonego punktu dachu. Tymczasem na działkach sąsiadujących, istniejąca już zabudowa, osiąga wysokość od jednej do dwóch kondygnacji.

Zdaniem wnioskodawcy decyzja o warunkach zabudowy wydana została również z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a., poprzez jej wadliwe uzasadnienie. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że naruszenie to jest skutkiem niewłaściwie przeprowadzonej analizy, która w sposób jedynie ogólnikowy wymienia elementy, które powinny być brane przy jej wydawaniu, bez szczegółowego odniesienia się do kluczowych (z punktu widzenia ostatecznej decyzji) parametrów takich jak: kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy (w szczególności pod względem wysokości) oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe naruszenie nabiera szczególnego charakteru w stosunku do ustalania wysokości zabudowy, ponieważ o ile w przypadku linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni oraz szerokość elewacji frontowej - organ wskazał podstawę prawną oraz podstawową metodologię ich ustalenia (a jedynie nie uzasadnił szczególnych okoliczności), o tyle przy ustalaniu wysokości zabudowy organ w ogóle nie wskazał podstawy prawnej, ani faktycznej (sposobu wyliczenia) ustalenia wysokości zabudowy, przyjmując wysokość sześciu kondygnacji w sposób całkowicie arbitralny i bezprawny.

W powyższym kontekście pełnomocnik zaznaczył, że błędne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli naruszenie to ma charakter rażący, a ponadto, wywołuje daleko idące skutki nieakceptowalne z punktu widzenia wymogów praworządności.

Wspomniany powyżej skutek rażącego naruszenia prawa występuje na gruncie niniejszej sprawy w szczególności w stosunku do określenia wysokości zabudowy. Bez względu bowiem na to, który przepis stanowiłby podstawę prawną wydania decyzji, organ powinien był go wskazać. Uwaga ta odnosi się jednak w sposób szczególny do wydawania decyzji na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia, który stosowany być może jako wyjątek od ogólnej reguły, jedynie w szczególnych okolicznościach. Organ wskazał co prawda, że przeprowadza analizę na podstawie

§ 3 ust. 1 Rozporządzenia, jednak analiza ta nie dotyczyła w żadnym stopniu wysokości zabudowy. Organ wskazał jedynie, że na podstawie przeprowadzonej analizy wyznaczył linię nowej zabudowy (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia), wskaźnik zabudowy (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia) oraz szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 Rozporządzenia).

W żadnym miejscu nie zostało jednak wskazane, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, stanowiła wyznacznik do ustalenia wysokości zabudowy (§ 7 ust. 4 Rozporządzenia). Nie można tworzyć zatem domniemania, że organ przedmiotową analizę przeprowadził, skoro nie istnieje po niej żaden ślad w decyzji, ani w załącznikach do decyzji.

Wnioskodawca wskazał, że "działkami sąsiednimi" względem działek objętych decyzją, są działki o numerach [...], należące do wnioskodawców oraz działka [...] przy [...], na której obecnie wybudowana jest hala sportowa. Na wszystkich działkach sąsiednich znajduje się więc zabudowa o wysokości maksymalnie dwóch kondygnacji. W przekonaniu wnioskodawców, organ wydając decyzję przyjął, że "działką sąsiednią" są nieruchomości położone po przeciwnej stronie ul. [...].

W kontekście powyższego należy zaznaczyć, że § 7 ust. 1 Rozporządzenia stanowi o "przedłużeniu krawędzi działek sąsiadujących". Przyjęcie, że bloki mieszkalne znajdujące się po przeciwnej stronie dwupasmowej i dwukierunkowej ulicy stanowią przedłużenie krawędzi działek sąsiadujących, przy jednoczesnym odrzuceniu i nieuznaniu za działki sąsiadujące nieruchomości znajdujących się w odległości od pięciu (działki wnioskodawców) do kilkunastu metrów (hala sportowa), stanowi działanie organów administracji contra legem i już samo w sobie przesądza o nieważności decyzji.

Jak już zostało bowiem wspomniane wcześniej, organ miał obowiązek wziąć pod uwagę zabudowę znajdującą się najbliżej działki objętej decyzją. Działanie przeciwne stanowiło więc rażące naruszenie prawa i skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z obowiązującym ładem przestrzennym.

Kolejną niespójnością, świadczącą o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w sposób skrajnie odbiegający od rzeczywistej zabudowy na działkach sąsiadujących, jest ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości zabudowy do 6 kondygnacji. Nawet pobieżna analiza decyzji pozwala zauważyć, że organ w tym zakresie nie kierował się żadnymi racjonalnymi przesłankami, jeżeli z faktu, że zabudowa naprzeciwko ma wysokość 5 kondygnacji, ustalił, że na działkach objętych decyzją wyznacza wysokość zabudowy 6 kondygnacji. Jeżeli bowiem wysokość zabudowy stanowić ma przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, to nawet odstępstwo na wysokość jednego piętra powinna zostać jakkolwiek uzasadniona.

Dodatkowo za niedopuszczalnością przyjęcia, że "działkami sąsiednimi" są bloki mieszkalne, znajdujące się po drugiej stronie ulicy [...], przemawia również przyjęty projekt budowlany, zgodnie z którym dłuższa ściana budynków mających powstać na działkach objętych decyzją, zwrócona jest w kierunku ulicy [...], a nie [...]. Przyjęte rozwiązanie sprawia, że największa powierzchnia nowopowstałych budynków stać będzie dokładnie "na tle" domów jednorodzinnych znajdujących się przy ul. [...] i oddzielonych od budynków mieszkalnych wielorodzinnych działką (dokładnie działkami o numerach [...] - stanowiących jednolity wąski pas) o szerokości 5 metrów.

Wskazując na dalsze skutki społeczno-gospodarcze rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, pełnomocnik podniósł, że decyzja przewidująca możliwość wzniesienia wysokiej zabudowy wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych skutkować będzie oczywistą ingerencją w wykonywanie prawa własności, o którym mowa w art. 140 i nast. k.c., przez dotychczasowych właścicieli domów. Wskazać należy tu oczywiste elementy, takie jak naruszenie prawa do prywatności (odsłonięcie ogrodów znajdujących się na tyłach domów na widok wszystkich mieszkańców budynków, których okna skierowane będą w kierunku ul. [...]) immisje w postaci hałasu (w szczególności w trakcie budowy, ale także po jej ustaniu), a także poważne ryzyko zasłonięcia dostępu do światła od wschodniej strony działki.

W związku z tym bezsprzecznie także wnioskodawcy w niniejszej sprawie mogą wskazywać, że skutkiem naruszenia przepisów prawa przez decyzję objętą niniejszym wnioskiem, jest znaczna ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Pełnomocnik wnioskodawców zaznaczył, że w decyzji, objętej przedmiotowym wnioskiem, organ przeprowadził analizę funkcji terenu w sposób całkowicie wybiórczy i dowolny, nie uzasadniając ani podstawy faktycznej i prawnej pierwotnych ustaleń, ani tym bardziej następczego wyznaczenia parametrów w decyzji. Takie działanie w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa uznać należy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt. 2 k.p.a. i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji.

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło na podstawie art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014r.

Odpowiedź na wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w imieniu strony postępowania E. Sp. z o.o. Sp.k. (dawniej Przedsiębiorstwo Budowlane [...]), złożył adwokat A.G., który wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Ewentualnie, jedynie w razie gdyby organ ocenił, że wnioskodawcy posiadają legitymację do złożenia w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniósł o odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto wniósł o nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, albowiem w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pełnomocnik E. sp. z o.o. sp. k. wskazał, że objęta wydaną decyzją Prezydenta Miasta zabudowa wielorodzinna, której oddziaływanie ograniczone musi być do terenu inwestycji, nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanych działek stanowiących własność wnioskodawców. Jak wskazano wyżej, wnioskodawcy nie byli stroną postępowania, które zakończyło się wydaną decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy, której to decyzji obecnie zarzucają rażące naruszenie prawa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] SKO odmówiło wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] września 2014 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] SKO orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu na działkach [...].

Analizując decyzję wraz z załącznikami Kolegium uznało, iż dołączony do decyzji, jako jej załącznik graficzny do analizy urbanistycznej, mający zawierać oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, spełnia wymóg mapy, która stanowi dokument urzędowy, jest wymagana prawem i może zostać uznany za taki dokument oraz obligatoryjny element wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zaskarżona decyzja jest kompletna z uwagi na obligatoryjny element jakim jest część graficzna wyników analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 załączona kopia mapy powinna przedstawiać nie tylko teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również obszar objęty oddziaływaniem tej inwestycji. Chodzi tutaj o oddziaływanie faktyczne, jakie będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, i to nie tylko te bezpośrednio graniczące z działką, na której ma ona być zlokalizowana.

Jak podkreślił organ wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie mapy: jedną, stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji (z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) oraz drugą stanowiącą, część graficzną obligatoryjnie załączanych do inwestycji wyników analizy (z naniesionym granicami obszaru analizowanego). Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji znalazło potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:2000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. Szerokość frontu działki wynosi 188 m (188 m x 3 = 564 m), wobec czego granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, jako teren o średnicy w tej odległości i nie mniej niż 50 m (zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia) otaczający przedmiotową działkę.

Organ I instancji przeprowadził analizę obszaru i zdaniem organu odwoławczego prawidłowo przyjął, iż na nim znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, usługowo-handlowa, magazynowo-składowa, garażowa, usług nauki i oświaty, usług biurowych, zdrowia, sportu i rekreacji, kultu religijnego, tereny leśne, wód płynących, komunikacji kolejowej i drogowej. Obiekty poddane analizie mają wysokość od jednej kondygnacji nadziemnej do czternastu kondygnacji nadziemnych. Występują dachy strome i płaskie. Przedmiotowy teren w części jest niezabudowany, w części zagospodarowany na urządzenia sportowe przeznaczone do rozbiórki, zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w analizowanym obszarze jest zróżnicowany od minimalnej wielkości 5% do maksymalnej wielkości 95%. Średnia wartość tego wskaźnika wynosi 22%. Średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi 42 m. Planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, a istniejące zagospodarowanie terenów sąsiednich pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - uzyskano pozytywne opinie zarządców infrastruktury. Przedmiotowe działki nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowią tereny oznaczone symbolem Bi - inne tereny zabudowane, Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane, dr - drogi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). W ocenie organu II instancji decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się matematyczne wyliczenie wskaźników na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym: wskaźnik zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Z kolei na mapie zaznaczono na obiektach budowlanych: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, liczbę kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, symbolami czy występują dachy płaskie czy strome.

Kwestionowana wysokość mieści się w przedziale wysokości obiektów budowlanych występujących na analizowanym obszarze. W ocenie organu nie zasługuje na aprobatę zarzut przyjęcia do obszaru analizowanego działki o nr [...]. Organ jest związany wnioskiem inwestora, tym samym, skoro inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na tej nieruchomości, organ w obszarze analizowanym musiał ją uwzględnić.

Zdaniem SKO wyniki analizy znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ precyzyjnie wyjaśnił z jakich powodów uwzględnił wniosek inwestora dotyczący warunków szczegółowych zagospodarowania terenu.

Kolegium oceniło, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium wskazało,

że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się również, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność miedzy tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w sprawie dotyczącej warunków zabudowy można mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można by również mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.

W świetle powyższego, zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Co do zasady zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że inwestycja spełnia wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa. Tego wymagania nie można bowiem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, tych wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

W konsekwencji, podniesione we wniosku zarzuty dotyczące naruszenia wymogów w zakresie zachowania dobrego sąsiedztwa, nie są uzasadnione. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów wskazanego już rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz sporządzeniem projektu decyzji przez osobę uprawnioną. Zasadniczo z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczności powyższe przesądzają już o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wszystkie bowiem pozostałe kwestie dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego.

Zdaniem Kolegium skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podkreślenia wymaga, iż decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów u.p.z.p., regulującej zachowanie ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1) dana inwestycja, o określonych cechach i parametrach technicznych (gabarytach, formie architektonicznej) oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Oceny, czy takie usytuowanie nie naruszy przepisów budowlanych bądź techniczno-budowlanych, dokonuje organ architektoniczno-budowlany w procedurze związanej z wydaniem pozwolenia na budowę. Problematyka podniesiona przez pełnomocnika stron (odsłonięcie ogrodów znajdujących się na tyłach domów na widok wszystkich mieszkańców budynków, których okna skierowane będą w kierunku ul. [...]) immisje w postaci hałasu, w szczególności w trakcie budowy, ale także po jej ustaniu, a także poważne ryzyko zasłonięcia dostępu do światła od wschodniej strony działki) wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Reasumując, Kolegium nie stwierdziło zaistnienia w tej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności omawianej tu decyzji a tym samym było zobligowane do odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej, nie dopatrując się także z urzędu w tej decyzji żadnych innych wad powodujących jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli K. i P.M., B.M., S. i B.S., J. i R.G., M.R.– reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2014 r., podczas gdy:

1) warunki zabudowy na działkach nr [...] - ustalone zostały w sposób rażąco odbiegający od warunków zabudowy ustalonych na działkach sąsiednich, w tym m.in. na działkach o numerach [...] przy ul. [...] - w zakresie określenia wysokości zabudowy;

2) w decyzji o warunkach zabudowy, w ust. 2 pkt. 1) lit. c) - wysokość zabudowy ustalona została do sześciu kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 20 m, mierzona od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu, liczonej w narożnikach obrysu projektowanego obiektu, do najwyżej położonego punktu dachu; podczas gdy na działkach sąsiadujących, istniejąca już zabudowa, osiąga wysokość od jednej do dwóch kondygnacji;

3) w decyzji o warunkach zabudowy nie została wskazana podstawa prawna ustalenia wysokość zabudowy;

4) zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

5) zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji pominęło okoliczność, że w decyzji o warunkach zabudowy, wysokość zabudowy ustalona została bez wskazania podstawy prawnej, w sposób całkowicie arbitralny, a co szczególnie istotne, bez przedstawienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu okoliczności uzasadniających ustalenie wysokości zabudowy w sposób odmienny niż wynika to z § 7 ust. 1 Rozporządzenia;

7) skutkiem powyższego SKO nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 i § 7 Rozporządzenia pomimo występujących ku temu przesłankom.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2014 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik wskazał, iż SKO stwierdzając brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżone decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, nie odniosło się do najistotniejszego zarzutu podniesionego przez skarżących. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że przeanalizowane zostały jedynie warunki formalne wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności poprawność przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia). Najistotniejszy zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie dotyczył jednak metodyki przeprowadzenia w/w analizy lub braków formalnych decyzji, tylko okoliczności, że ustalenie wysokości zabudowy w sposób odmienny niż jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 Rozporządzenia), wymaga wystąpienia szczególnych okoliczności, które zostaną wskazane w treści decyzji i będą wynikać z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 Rozporządzenia).

Na gruncie decyzji o warunkach zabudowy, organ nie tylko nie wskazał na występowanie jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odmienne ustalenie wysokości zabudowy, ale w ogóle nie wskazał żadnej podstawy prawnej ustalenia wysokości zabudowy. Tym samym na działkach nr [...] - w sposób rażąco odbiegający od warunków zabudowy ustalonych na działkach sąsiednich, w tym m.in. na działkach o numerach [...] przy ul. [...] - w zakresie określenia wysokości zabudowy. Na gruncie w/w decyzji, w ust. 2 pkt. 1) lit. c) - wysokość zabudowy ustalona została do sześciu kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 20 m, mierzona od średniej rzędnej naturalnie ukształtowanego terenu, liczonej w narożnikach obrysu projektowanego obiektu, do najwyżej położonego punktu dachu. Tymczasem na działkach sąsiadujących, istniejąca już zabudowa, osiąga wysokość od jednej do dwóch kondygnacji.

SKO przyjęło, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Istota zarzutu postawionego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczyła jednak braku odniesienia się w niej do kwestii ustalenia wysokości zabudowy. Patrząc na problem szerzej, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w ocenie pełnomocnika skarżących w ogóle nie uzasadnił przyczyny przeprowadzenia w/w analizy, ustalając jednocześnie na jej podstawie linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni oraz szerokość elewacji frontowej. Każdy z powyższych czynników, tak samo jako wysokość zabudowy, ustalony być może na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i gospodarowania terenu jedynie w wyjątkowych okolicznościach (ustawowe wyrażenie - "dopuszcza się"). Znamienne jest przy tym, że na gruncie niniejszej sprawy organ w żadnym miejscu nie uzasadnił podstaw ustalenia w/w paramentów na podstawie przepisów szczególnych.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przejawia się na aż dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, organ w sposób wadliwy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nieuwzględnienie wszystkich warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a następnie w ogóle nie uzasadnił, dlaczego kluczowe parametry warunków zabudowy ustalane są na podstawie analizy, skoro w przypadku § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz 7 ust. 4 Rozporządzenia - parametry te mogą być ustalone w sposób odmienny niż na zasadach ogólnych, jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Pełnomocnik zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie ustalenia wysokości zabudowy, nie została poprzedzona żadną analizą, nie została oparta na obowiązujących przepisach prawa, a w rzeczywistości stanowiła w realizację planów inwestora, wnoszącego o wydanie decyzji. W ocenie pełnomocnika znamienne jest, że choć decyzja wydana została w stosunku do Rektora Uniwersytetu [...], to już [...] września 2014 r., a więc niespełna trzy tygodnie po jej wydaniu, Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz inwestora – L.J., reprezentującego Przedsiębiorstwo Budowlane [...] spółka jawna. Organ od samego początku miał dostęp do planów inwestycyjnych dotyczących powstania zabudowy wielorodzinnej, a więc organ wydał decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o projekt budowlany przyszłego inwestora, który obecnie został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę.

Podsumowując, pełnomocnik zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, polegającym na ustaleniu warunków zabudowy działek w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy, nie w oparciu o § 7 ust. 1 lub 4 Rozporządzenia, a w sposób całkowicie dowolny, jedynie na podstawie projektu budowlanego inwestora, co jednak w sposób rażący ingeruje w funkcjonujący ład przestrzenny okolicy, w szczególności w odniesieniu do działek sąsiadujących, należących do skarżących.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, w ocenie pełnomocnika skarżących nie ustosunkowało się do najważniejszych okoliczności rażącego naruszenia prawa, wskazując jedynie na formalnoprawne przesłania wydania decyzji, nie odnosząc się natomiast do: (I) braku określenia podstawy prawnej wyznaczenia wysokości zabudowy, (II) nieprzeprowadzenia w tym zakresie wymaganej analizy uzasadniającej odstępstwo od zasad ogólnych - a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w której wysokości zabudowy ustalona została w sposób dowolny, w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania E. sp. z o.o. sp. k. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.). wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą wyróżniającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest to, że jego przedmiotem jest jedynie ustalenie czy orzeczenie (decyzja lub postanowienie) zostało wydane z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie jest dopuszczalne prowadzenie całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy zakończonej orzeczeniem weryfikowanym w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym przez prowadzenie postępowania dowodowego. W ramach tego postępowania organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, CBOSA).

Jedynym wyjątkiem jest podważenie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyr. NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2873/17, dost. w CBOSA). Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i wielokrotnie sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazywały na specyfikę postępowania nieważnościowego i ograniczony charakter postępowania dowodowego w tym postępowaniu.

Co za tym idzie nie można skutecznie przypisać orzekającym w takim postępowaniu organom naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazywanych jako wzorce kontroli kasacyjnej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy polegający na braku ponownego przeprowadzenia postępowania lub jego uzupełnienia, celem ustalenia okoliczności faktycznych przemawiających za powzięciem określonego rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc się do zarzutów skargi oraz wniosku o stwierdzenie nieważności przypomnieć należy, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07, CBOSA).

Według aktualnych poglądów w pojęciu "rażącego naruszenia prawa" mieści się również ocena skutków naruszenia prawa łączona z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (por. M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906, podane tam orzecznictwo). Dlatego przesłanki "rażącego naruszenia prawa", obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to, jakie rozlegle lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. również J. Jaśkiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., I OSK 1613/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 3/2019).

Z przedstawionych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i wymaga stwierdzenia obiektywnej oczywistości naruszenia prawa. Jak wyżej zauważono kwestie dowodowe, w tym ocena dowodów generalnie pozostają poza zakresem badania przesłanek nieważności. Dla niniejszej sprawy ma to takie znaczenie, że jak wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, wszystkie wynikające wprost z przepisów prawa wymogi zostały w sprawie zrealizowane. Wniosek był jednoznaczny oraz zawierał wszystkie wymagane dokumenty, a wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] września 2014 r. zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i uzasadnienie. Organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień oraz analiz w zakresie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dla badania zasadności zarzutów skargi istotne znaczenie ma również kwestia określenia charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 56 ustawy

( który po myśli art. 64 ma zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. A zatem jedynie w wypadku wykazania sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa organ może odmówić ustalenia warunków zabudowy, w innych sytuacjach organ jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej.

W analizowanej sprawie nie stwierdzono, aby w.w. decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2014 r. ustalająca warunki zabudowy dotknięta była kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa., skutkującymi konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, dlatego stanowisko organu orzekającego w tej sprawie sąd uznaje za prawidłowe. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, postępowanie nieważnościowe nie dowiodło, aby doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W celu ustalenia, czy planowana inwestycja nie naruszy ustalonego na danym obszarze ładu przestrzennego organ przeprowadził analizę urbanistyczną, której wyniki w formie tekstowej oraz graficznej stanowią załączniki do przedmiotowej decyzji. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z treścią § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując za wnioskiem, że szerokość frontu działki wynosi 188 m. Wskazać przy tym należy, że orzekając w sprawie organ był związany treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stąd decyzja dotyczy obiektu o parametrach określonych przez stronę we wniosku wszczynającym postępowanie. W myśl art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora.

Jak wynika z akt sprawy teren na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze o zróżnicowanym charakterze. Jest to obszar o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowie jednorodzinnej, usługowo – handlowej, magazynowo – składowej, garażowej, usług, nauki i oświaty, usług biurowych, sportu i rekreacji, kultu religijnego. Wyniki analizy urbanistycznej dowodzą, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej został w sprawie spełniony. Również pozostałe elementy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunkujące zachowanie ładu przestrzennego zostały zachowane, dotyczy to: parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Kluczowe znaczenie dla poczynienia ustaleń w zakresie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma pojęcie działki sąsiedniej – o której mowa w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, a sąd orzekający w sprawie to stanowisko podziela, że ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Dlatego do tej całości trzeba odnieść również pojęcie działki sąsiedniej, które nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji czy wyodrębnionych w granicach obszaru analizowanego w pewną "podprzestrzeń" zagospodarowaną w jednorodny sposób lub odznaczającą się innymi podobnymi właściwościami i mającą przez to stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa. Rozpatrywane pojęcie powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej wspomnianą całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Prezentowana interpretacja przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 prowadzi do wniosku, że przedmiotowe rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy nie pozostaje w rażącej sprzeczności z istniejącym na danym terenie ładem przestrzennym. W analizie urbanistycznej sporządzonej w formie graficznej zawarto dane dotyczące wielkości powierzchni zabudowy, liczbę kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, występowanie dachów płaskich oraz stromych. Na obszarze objętym analizą występują obiekty budowlane o wysokości do czternastu kondygnacji, a zatem kwestionowana wysokość planowanego obiektu (sześć kondygnacji) mieści się w wysokości obiektów występujących na danym obszarze. W ocenie sądu błędne jest stanowisko prezentowane w skardze zgodnie, z którym działki sąsiednie, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to te, które bezpośrednio graniczą z terenem objętym inwestycją, w związku z tym inkryminowana decyzja, w której przyjęto szerokie rozumienie tego pojęcia, obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Jak wyżej podniesiono pojęcie "działka sąsiednia" nie zostało zdefiniowane w ustawie, a jego znaczenie wypracowane zostało przez judykaturę, a zatem również ta okoliczność wyklucza stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Jak wyżej bowiem podniesiono rażące naruszenie prawa można odnosić jedynie do przepisu, który dla swojego zastosowania nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, którego treść jest oczywista i nie budzi żadnych wątpliwości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że braki dotyczące uzasadnienia decyzji, w tym w szczególności jego lakoniczność, bądź nieodniesienie się przez organ do wszystkich elementów sprawy, nie są oceniane jako kwalifikowana wada prawna, powodująca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Statuując jako jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego zasadę trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 kpa, ustawodawca uznał prymat stabilności obrotu prawnego, a stwierdzenie nieważności decyzji przewidział dla naruszeń prawa o szczególnym charakterze. Powyższe uwagi dotyczą zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Również brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (dotyczy § 7 rozporządzenia) nie kwalifikuje danego rozstrzygnięcia jako rażąco naruszające przepis prawo.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji pamiętać należy, iż w związku ze specyfiką kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia z dnia [...] września 2014 r. nie były nie tylko zobowiązane, ale wręcz nie były uprawnione do czynienia własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, a jedynie winne były przeprowadzić ocenę czy ustalenia dokonane w tym zakresie przez Prezydenta Miasta nie zostały poczynione z rażącym naruszeniem prawa. Wymogom tym organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym sprostał, a dokonana ocena nie była dowolna, bowiem organ przedstawił przekonywującą, opartą na motywach prawnych argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego oraz uzasadnił zajęte stanowisko.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.