Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1605/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 41a, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 6, par. 115, par. 118, par. 134 pkt 1, par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie procedury wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 2. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] kwietnia 2019 r. Rada Miejska Gminy P. (dalej też jako "Rada Miejska" lub "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie procedury wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (zwaną też dalej "Uchwałą").

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. ([...]) Wojewoda W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. M. M., zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od Miasta i Gminy P. na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Rada Miejska w § 9 ust. 4 Uchwały postanowiła o obowiązku dołączania do projektu uchwały uzasadnienia, które powinno zawierać elementy wyszczególnione w pkt 1–4 tego przepisu. Wprowadzając regulacje w nim zawarte Rada, zdaniem Wojewody, w istocie ograniczyła, a przynajmniej utrudniła mieszkańcom realizację obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w sposób nieuzasadniony wymogiem szczegółowego określenia zasad wnoszenia inicjatyw, czy formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Wymogi takie nie wynikają z treści art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej w skrócie "u.s.g."), a zatem "zapisy" takie należy uznać za prowadzące do nadmiernego formalizmu w zakresie wnoszenia inicjatyw obywatelskich, które powinno być realne i nieskomplikowane. To samo, zdaniem Skarżącego, dotyczy warunków formalnych projektu uchwały wskazanych przez Radę Miejską w § 9 ust. 2 i 3 Uchwały. Wypełniając delegację z art. 41a ust. 5 u.s.g. Rada winna mieć na względzie, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, iż wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy powinno być realne i nieskomplikowane. W tej sytuacji Rada, wykonując obowiązek zawarty w ww. przepisie, powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców gminy inicjatyw w tym zakresie. Zdaniem Wojewody delegacja z art. 41a ust. 5 u.s.g. nie upoważnia rady gminy do wymagania, aby do projektu uchwały dołączać uzasadnienie, które miałoby zawierać elementy szczegółowo określone w wyżej wskazanych przepisach Uchwały. W związku z powyższym należy uznać, że § 9 ust. 4 Uchwały został sformułowany z istotnym naruszeniem prawa. Poza tym Skarżący zauważył, że wymogi formalne proponowanego projektu uchwały składanego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie mogą być bardziej sformalizowane od tych, które przewidziane zostały w Statucie Gminy P. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2003 r. W ocenie autora skargi lektura § 54 ust. 2 i 3 tego statutu pokazuje, że określone w przepisach zaskarżonej Uchwały wymogi dotyczące projektu uchwały wynikają wprost ze Statutu Gminy P., a zatem nie było podstaw prawnych do regulowania tej kwestii w Uchwale. Ponadto z Zasad techniki prawodawczej (§ 131 ust. 1 w zw. z § 141) wynika, że do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie, zatem zapisy dotyczące obowiązku dołączenia uzasadnienia do projektu uchwały w zakresie inicjatywy obywatelskiej należy potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie stanowiące o kwestiach już uregulowanych.

Dalej Skarżący zarzucił, że takiego rodzaju regulacje, jak zamieszczone w § 10 ust. 5 i 6 Uchwały, określające tryb postępowania w sprawie projektu uchwały w zakresie jego weryfikacji przez przewodniczącego rady i organ wykonawczy gminy, nie mają upoważnienia ustawowego. Rada Miejska upoważniona była bowiem do określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich adresowanych dla określonej grupy mieszkańców, a nie do uregulowania procedury i weryfikacji projektu uchwały przez przewodniczącego rady i organ wykonawczy gminy. W ocenie Wojewody uregulowanie w zaskarżonej Uchwale kwestii dotyczących wewnętrznego obiegu dokumentów pomiędzy Burmistrzem, a Przewodniczącym Rady nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 41a ust. 5 u.s.g., co stwierdzono też w wyroku WSA w Łodzi z [...] października 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd [...].

Z kolei przyjęcie takich zapisów, jak zawarte w § 10 ust. 7, 8 i 9 – przewidujących w określonych przypadkach kompetencję Przewodniczącego Rady do nienadawania albo wstrzymania biegu obywatelskiego projektu uchwały – narusza ponadto, zdaniem Wojewody, przepis art. 19 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przytoczony przepis kształtuje wyczerpująco charakter funkcji przewodniczącego rady gminy. Przewodniczący rady nie jest organem gminy. Jego wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Ponadto zawarte w art. 41a ust. 5 u.s.g. nie uprawnia rady do modyfikowania ustawowo określonych kompetencji przewodniczącego rady. Wszystkie działania w odniesieniu do złożonego projektu uchwały w ramach inicjatywy obywatelskiej przysługują bowiem radzie gminy. Określenie trybu procedowania nie mieści się w pojęciu zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich i wykracza poza ww. upoważnienie ustawowe, co potwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z [...] października 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol [...]. W świetle art. 41a ust. 3 u.s.g. organem upoważnionym do decydowania co do losów przedłożonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projektu uchwały jest rada gminy, po zapoznaniu się z jego treścią (zob. wyrok WSA z [...].01.2020 r., IV SA/Po [...]), wobec czego "zapis" § 10 ust. 9 Uchwały został wydany z istotnym naruszeniem art. 41a ust. 5 w zw. z ust. 3 u.s.g.

W ocenie Skarżącego w sprzeczności z przepisami prawa pozostaje ponadto § 13 Uchwały w zakresie, w jakim Rada powierzyła wykonanie Uchwały również Przewodniczącemu Rady Miejskiej. "Zapis" ten pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, gdyż art. 30 ust. 1 u.s.g. określa wyłączną kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu wykonawczego gminy do wykonywania uchwał rady (zob. wyrok WSA z [...].01.2020 r., IV SA/Po [...]; por. wyrok WSA z [...].03.2017 r., II SA/Kr [...]).

Na zakończenie autor skargi podkreślił, że uchwała podejmowana na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga zaś, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z [...].12.2011 r., II OSK [...], CBOSA).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej też jako "Burmistrz") oświadczył, że Rada Miasta uwzględnia skargę w całości i wnosi jednocześnie o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że po wnikliwej analizie skargi, podniesionych w niej zarzutów, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa w tym przedmiocie, Rada Miejska uznała za zasadne zarzuty zawarte w skardze i mając powyższe na uwadze w dniu [...] września 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie procedury wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. wywiódł Wojewoda W. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; por. też: wyrok NSA z [...].01.2005 r., OSK [...]; wyrok NSA z [...].05.2014 r., II OSK [...]; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...]; postanowienie NSA z [...].04.2009 r., II GSK [...] – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie – w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie procedury wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej ("Uchwała"), która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] maja 2019 r. (poz. 4666) i zgodnie z jej § 14 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała nie była nowelizowana, natomiast z dniem [...] października 2020 r. została uchylona, mocą § 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie procedury wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (Dz. Urz. Woj. Wielk. z [...].09.2020 r. poz. 7232) – wzmiankowanej w odpowiedzi na skargę.

W związku z tym należy wyjaśnić, że jest zasadą, iż "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek uchylenia Uchwały) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, S. 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem – który nawiązuje w swej istocie do wykładni zaprezentowanej pierwotnie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z [...] września 1994 r. o sygn. W [...] (OTK 1994, cz. II, poz. 44; por. też orzeczenie TK z [...].04.1994 r., K [...], OTK 1994, cz. I, poz. 7) – zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. np. wyroki NSA: z [...].08.2005 r., OSK [...]; z [...].03.2007 r., II OSK [...]; z [...].09.2010 r., I OSK [...] – dostępne w CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. np.: W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 3.11 do art. 101-101a, s. 990–991; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, W. 2008, s. 220). Zwłaszcza że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały (czyli z mocą wsteczną), są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia ("na przyszłość").

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawnioskowanego przez Burmistrza umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, lecz że należy zaskarżoną uchwałę poddać merytorycznej ocenie, gdyż jej przepisy – z uwagi zwłaszcza na nazbyt restrykcyjne uregulowanie wymogów formalnych projektu (o czym niżej) – mogą nadal znajdować zastosowanie, w tym sensie, że mogą stać się, przynajmniej potencjalnie, podstawą roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, w przypadku wykazania przez zainteresowany podmiot, że ewentualne uniemożliwienie jemu, z uwagi na wadliwą treść Uchwały, skutecznego wniesienia obywatelskiego projektu uchwały stało się dlań źródłem określonej szkody.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 41a ust. 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506).

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego oraz stanowiska doktryny nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta na podstawie i w przedmiocie określonym w art. 41a ust. 5 u.s.g., jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki WSA: z [...].10.2019 r., III SA/Łd [...]; z [...].11.2020 r., III SA/Gl [...]; z [...].11.2020 r., II SA/Ol [...] – CBOSA; por. też: R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, W. 2021, uw. 9 do art. 41a; D. Ziółkowski [w:] Ustawy samorządowe. Komentarz, pod red. S. Gajewskiego i A. Jakubowskiego, W. 2018, s. 541). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W petitum skargi nie określono wyraźnie, że Uchwała została zaskarżona w części. Również z treści wniosków i uzasadnienia skargi nie wynika wola ograniczenia zakresu zaskarżenia do określonej części Uchwały. Dlatego Sąd uznał, że przedmiotem skargi została objęta Uchwała w całości.

Jak to już wyżej wskazano, zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dokonując bardziej szczegółowej jej klasyfikacji, należy stwierdzić, że Uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest odrębne upoważnienie ustawowe (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika z art. 41a ust. 5 u.s.g. W myśl obejmującego ten przepis artykułu 41a u.s.g.:

"1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć:

1) w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób;

2) w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób;

3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób.

3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

4. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy.

5. Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy."

Od razu należy zaznaczyć, że cytowany art. 41a u.s.g. obowiązuje od 31 stycznia 2018 r. i został dodany mocą ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy jego autorzy wskazali, że: "W zakresie zmian w ustawach samorządowych wnioskodawcy proponują zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują". Następnie – odnosząc się już konkretnie do proponowanego wprowadzenia instytucji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – wyjaśnili, że: "Będzie ona przysługiwała odpowiednio grupie mieszkańców gminy, powiatu, województwa. Ustawa określa liczbę osób, mających prawo wystąpić z powyższą inicjatywą. Projekty uchwał zgłoszone w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej będą musiały stać się przedmiotem obrad najbliższej sesji organu stanowiącego odbywającej się nie później niż po upływie 3 miesięcy od daty złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej będzie miał prawo wskazać osoby, które będą uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac nad projektem uchwały. Rodzaje spraw, których może dotyczyć projekt uchwały, zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, w szczególności liczbę wymaganych podpisów, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi jakim muszą odpowiadać składane projekty będzie określał w drodze uchwały organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego" (druk nr 2001 Sejmu RP VIII kadencji).

Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 133) – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2006 r., P [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 171; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].07.2010 r., Kp [...], OTK-A 2010, nr [...], poz. 59; wyrok TK z [...].09.2011 r., P [...], OTK-A 2011, nr [...], poz. 77; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że unormowania danego aktu, z jednej strony, nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, z drugiej zaś – że zasadniczo powinny ów zakres wyczerpywać.

W tym miejscu wypada zaznaczyć – w ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK [...] (CBOSA) – że związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być jednak luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: (1) upoważnień szczególnych – określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu, albo (2) upoważnień generalnych – określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, W. 2012, art. 94 Nb 3).

Zakotwiczona w przywołanym art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie także dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić generalne stanowisko Wojewody, że zaskarżona Uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Zarazem jednak należy zaznaczyć, że nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.

Zasadniczo trafne okazały się zarzuty dotyczące wadliwości postanowień § 9 ust. 2–4 Uchwały. Obejmujący je § 9 Uchwały stanowił, że:

"1. Projekt Uchwały powinien być zredagowany w sposób zgodny z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

2. Projekt Uchwały powinien zawierać:

1) wyraz "projekt" w prawym górnym rogu na pierwszej stronie projektu;

2) miejsce na numer i datę;

3) przedmiot (tytuł) uchwały;

4) podstawę prawną;

5) właściwą treść uchwały, wyrażoną w następujących po sobie przepisach;

6) przepisy przejściowe lub uchylające (w razie potrzeby);

7) przepis o wejściu w życie określający proponowany dzień wejścia w życie uchwały.

3. Numery poszczególnych przepisów Projektu Uchwały powinny znajdować się po lewej stronie tekstu.

4. Do projektu uchwały wnioskodawca dołącza uzasadnienie, które powinno zawierać:

1) wyjaśnienie celu i przewidywanych skutków podjęcia uchwały;

2) przedstawienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego w dziedzinie, której ma dotyczyć uchwała;

3) wskazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym;

4) wskazanie źródła finansowania, jeżeli projektowana Uchwała pociąga za sobą obciążenia budżetu gminy."

Nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinna określać m.in. formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty – wynika to wprost z art. 41a ust. 5 u.s.g. Trafnie jednak zarzucił Wojewoda, że unormowania przewidziane w cytowanych § 4 ust. 2–4 Uchwały są wyrazem nadmiernego (dodajmy: w żaden sposób nie uzasadnionego) formalizmu w zakresie wnoszenia inicjatyw obywatelskich.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego tego rodzaju uchwała rady gminy powinna uwzględniać to, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, iż wnoszenie uchwał przez wskazaną grupę mieszkańców powinno być realne, nieskomplikowane i maksymalnie odformalizowane, a z drugiej strony – taka uchwała powinna realizować obowiązek sformułowania szczegółowych zasad wnoszenia inicjatywy obywatelskiej, a także formalnych wymogów, jakim powinny odpowiadać składane projekty, co z kolei wynika z art. 41a u.s.g. Uchwałodawca, ustalając określone zasady postępowania z inicjatywą obywatelską, racjonalizuje przebieg procesu legislacyjnego, tworząc dla mieszkańców jasne reguły postępowania, a w tle gwarancję, iż rada gminy otrzyma projekt uchwały, który będzie mógł być procedowany w tempie zagwarantowanym przez ustawodawcę, a radni z obiektywnych powodów nie zostaną zmuszeni do odrzucenia niedopracowanych obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych (por. wyrok WSA z [...].01.2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Jednakże, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, ani treść przywołanego wyżej art. 41a u.s.g., ani wskazane tam względy racjonalizacji przebiegu procesu legislacyjnego nie uzasadniały wprowadzenia tak szczegółowej i skrajnie formalistycznej (por. w tym kontekście zwłaszcza § 9 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Uchwały) regulacji wymogów formalnych obywatelskiego projektu uchwały, jak uczyniono to w analizowanych postanowieniach zaskarżonego aktu, i to pod rygorem "wstrzymania biegu projektu" (zob. niżej cytowany § 10 ust. 9 Uchwały). Trafnie przy tym Skarżący zestawił owe wymogi z wymaganiami formalnymi, w istocie łagodniejszymi, przewidzianymi dla "zwykłych" (tj. nie-obywatelskich) projektów uchwał w obowiązującym ówcześnie (tj. w dacie podejmowania zaskarżonego aktu) Statucie Gminy P., wprowadzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2013 r. poz. 6910, z późn. zm.) – który w § 54 ust. 2 i 3 stanowił, że:

"2. Projekt uchwały powinien określać w szczególności:

1) tytuł uchwały,

2) podstawę prawną,

3) postanowienia merytoryczne,

4) w miarę potrzeby określenie źródła sfinansowania realizacji uchwały,

5) określenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały i złożenia sprawozdania po jej wykonaniu,

6) ustalenie terminu obowiązywania lub wejścia w życie uchwały.

3. Projekt uchwały powinien zostać przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji."

– i zasadnie Skarżący skonstatował, że wymogi formalne ustanowione dla obywatelskich projektów uchwał nie powinny być bardziej sformalizowane od wymogów przewidzianych w gminnym statucie dla pozostałych ("zwykłych") projektów uchwał.

Sąd nie podziela już jednak dalszego wniosku Skarżącego – o wadliwości postanowienia przewidującego obowiązek dołączenia do obywatelskiego projektu uchwały uzasadnienia (§ 9 ust. 4 ab initio Uchwały). Wbrew twierdzeniom skargi takie postanowienie nie stanowi niezgodnego z prawem powtórzenia regulacji Zasad techniki prawodawczej. Godzi się bowiem zauważyć, że żaden z przepisów ZTP nie stanowi wyraźnie o obowiązku dołączania uzasadnienia do projektu uchwał jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."). Taki obowiązek można jedynie pośrednio wyprowadzić z przywołanego w skardze § 131 ust. 1 ZTP – dotyczącego wprost projektu rozporządzenia (cyt.: "Do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie.") – do którego to przepisu odpowiedniego stosowania odsyła § 143 ZTP. Uszło przy tym uwadze Wojewody, że ten ostatni przepis odsyłający stosuje się do projektów aktów prawa miejscowego, gdy tymczasem przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej mogą być także akty (uchwały) nie mające takiego charakteru.

Z tych względów przesądzenie w Uchwale, że także do obywatelskich projektów uchwał należy dołączać uzasadnienie, było, w ocenie Sądu, działaniem uprawnionym.

Istotne zastrzeżenia Sądu wzbudziło natomiast rozwinięcie tego generalnego obowiązku w sposób, w jaki uczyniono to w punktach 1–4 w § 9 ust. 4 Uchwały, określających wymogi treściowe ww. uzasadnienia. Wymogi te zostały bowiem ustalone w sposób szeroki, szczegółowy i wymagający specjalistycznej wiedzy – właściwy raczej dla projektów ustaw (por. § 1 ust. 1 pkt 1–3 i ust. 2 pkt 1–6 ZTP) aniżeli dla projektów uchwał j.s.t., a zwłaszcza projektów obywatelskich – w dodatku abstrahujący od rzeczywistych, zwykle ograniczonych zasobów lub możliwości pozyskiwania przez obywateli potrzebnych informacji lub danych (np. w zakresie wymaganego wskazania źródeł finansowania projektowanych rozwiązań), a przez to mogący w praktyce istotnie zniechęcać, a w konkretnym przypadku wręcz uniemożliwiać występowanie z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

Istotne zastrzeżenia budzą także niektóre spośród rozwiązań przyjętych w § 10 Uchwały, stanowiącym in extenso, że:

"1. Komitet składa wniosek o podjęcie uchwały do Przewodniczącego Rady.

2. Do wniosku o pojęcie uchwały dołącza się:

1) Projekt Uchwały wraz z uzasadnieniem;

2) listę co najmniej 200 mieszkańców Gminy P. popierających projekt, zawierającą przedmiot (tytuł) projektu uchwały, do którego odnoszą się podpisy na liście, a także imię, nazwisko, adres zamieszkania i podpis każdego mieszkańca Gminy P. popierającego Projekt Uchwały;

3) listę członków Komitetu (ze wskazaniem ewentualnego przedstawiciela), zawierającą imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz własnoręczne podpisy wszystkich osób znajdujących się na liście.

3. Członkowie Komitetu, niezależnie od wyszczególnienia na liście, o której mowa w ust. 2 pkt 3, mogą figurować na liście mieszkańców Gminy P. popierających projekt.

4. Przewodniczący Rady dokonuje rejestracji projektu. Informację o zarejestrowanym projekcie zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy P..

5. Przewodniczący Rady weryfikuje, czy złożony wniosek zawiera załączniki, o których mowa w ust. 2.

6. Przewodniczący Rady kieruje projekt do Burmistrza w celu:

1) przeprowadzenia weryfikacji list, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, pod względem zgodności z rejestrem wyborców;

2) poddania Projektu Uchwały analizie prawnej;

3) korekty Projektu Uchwały pod względem legislacyjnym, w przypadku stwierdzenia braku zgodności projektu z wymogami formalnymi.

7. Jeżeli analiza wniosku wykaże, że do wniosku nie załączono wymaganej liczby podpisów lub, że liczba podpisów osób figurujących w rejestrze wyborców jest mniejsza niż 200, Przewodniczący Rady wyznacza Komitetowi 7-dniowy termin na przedłożenie uzupełniającej listy podpisów. Do uzupełniającej listy podpisów stosuje się odpowiednio przepisy Rozdziału 3 oraz ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 6 pkt 1.

8. Termin, o którym mowa w ust. 7 może być wyznaczony tylko raz, a jeśli kolejna weryfikacja wykaże, że do wniosku nadal nie załączono wymaganej liczby podpisów, lub że liczba podpisów osób figurujących w rejestrze wyborców jest mniejsza niż 200, Przewodniczący Rady nie nadaje biegu takiemu Projektowi Uchwały.

9. Jeżeli analiza Projektu Uchwały wykaże, że Projekt Uchwały nie pozostaje w kompetencji Rady, nie spełnia wymogów formalnych, przynajmniej w części nie jest zgodny z prawem, lub też nie zawiera uzasadnienia, Przewodniczący Rady wstrzymuje bieg takiego projektu, o czym niezwłocznie zawiadamia Komitet.

10. W przypadku, o którym mowa w ust. 9, Komitet może uzupełnić wniosek o podjęcie uchwały, dołączając do niego prawidłowe dokumenty, o których mowa w ust. 2 pkt 1–3.

11. Jeżeli Komitet kwestionuje konieczność usunięcia braków lub konieczność usunięcia nieprawidłowości w Projekcie Uchwały, o skierowaniu do dalszych prac lub o odrzuceniu Projektu Uchwały, decyduje Rada na najbliższej sesji.

Inaczej jednak niż Skarżący, wadliwości cytowanych przepisów Sąd w niniejszym składzie nie upatruje w samym fakcie określenia w uchwale "trybu procedowania" – który, zdaniem autora skargi, nie mieści się w pojęciu "zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich" i wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 41a ust. 5 u.s.g. W tym zakresie Sąd podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym "zasadami" dokonywania określonych czynności – w tym przypadku: "wnoszenia inicjatyw obywatelskich" – są reguły postępowania ustanawiane dla tych czynności (por. wyrok NSA z [...].11.2019 r., I OSK [...], CBOSA). Jeśli się przy tym zważy, że – jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku (na kanwie analogicznie brzmiącego art. 89a ust.1-5 ustawy o samorządzie województwa) – ustawodawca wskazał w istocie na dwa etapy działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz że pierwszy z nich (nazwany przez NSA "organizacyjno-formalnym") kończy się z chwilą nadania biegu (ewentualnie odmowy nadania biegu) obywatelskiemu projektowi uchwały, a drugi etap ("merytoryczny") rozpoczyna się z chwilą poinformowania przedstawicieli komitetu inicjatywy uchwałodawczej o miejscu i terminie odnośnej sesji organu uchwałodawczego j.s.t., to uprawnionym jawi się wniosek, że również określenie poszczególnych ("specyficznych") czynności podejmowanych w obrębie ww. pierwszego etapu przez organy j.s.t. lub ich członków mieści się w pojęciu określenia "szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich".

Jest przy tym jasne, że ustawowe upoważnienie do określenia wymogów formalnych, jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał, obejmuje implicite także upoważnienie do określenia trybu usuwania ewentualnych braków formalnych tych projektów. W przeciwnym razie ustanowione wymogi proceduralne, których braków nie można by usuwać, mogłyby w praktyce stać się zaporą nie do przebycia dla podmiotów zamierzających wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą – a więc w istocie szkodliwym formalizmem, nie dającym się pogodzić z samą ideą takiej inicjatywy.

Mając powyższe na względzie, Sąd dopatrzył się wadliwości analizowanych postanowień raczej w tym, że:

- po pierwsze – przewidywały one możliwość nienadania lub wstrzymania dalszego biegu projektu obywatelskiego przez podmiot inny niż organ wskazany w art. 41a ust. 3 u.s.g. (tj. niż Rada Gminy), gdy tymczasem kategoryczne sfomułowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że o losach każdej (a więc także takiej, której np. braków nie uzupełniono) obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinna zawsze, ostatecznie i wiążąco, decydować rada gminy;

- po drugie – ww. postanowienia w ramach normowanej nimi procedury przyznawały Przewodniczącemu Rady uprawnienia nie dające się w istocie pogodzić z "ustrojową" rolą wyznaczoną przewodniczącemu rady gminy przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g. W myśl tego przepisu "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". W ramach tak wąsko i w sposób bezwyjątkowy (co wyraża się w użyciu wyrazu "wyłącznie") zakreślonych kompetencji przewodniczącego rady gminy z pewnością nie mieści się stanowcze decydowanie o losach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Możliwość przyznania przewodniczącemu rady gminy takiej kompetencji nie wynika też żadną miarą z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41a ust. 5 u.s.g.

Z analogicznych przyczyn za w istotnym stopniu wadliwe należało uznać także postanowienie § 13 Uchwały w zakresie, w jakim Przewodniczącemu Rady powierzono wykonanie Uchwały – co trafnie wytknięto i uargumentowano w skardze.

Poza tym, nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd za sprzeczne z prawem uznał również postanowienie § 8 ust. 2 Uchwały, w myśl którego "Wycofanie poparcia udzielonego Projektowi Uchwały jest nieskuteczne". Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP taki przepis mógłby wprowadzić wyłącznie ustawodawca. Bez wyraźnej regulacji ustawowej, osoba fizyczna o pełnej zdolności do czynności prawnych może swobodnie składać oświadczenia woli o poparciu danego projektu złożonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej i cofać złożone oświadczenia woli w tej materii (zob. wyrok NSA z [...].11.2019 r., I OSK [...], CBOSA). Art. 41a u.s.g. takiego ograniczenia nie zawiera ani też nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia takiego ograniczenia.

Podsumowując, należy stwierdzić, że choć nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne i choć wytknięte w wyroku naruszenia prawa dotyczyły jedynie części postanowień Uchwały, to wobec przedmiotu, zakresu i wagi stwierdzonych naruszeń, należało stwierdzić nieważność Uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.