Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 471/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje adwokatowi M. W.-K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania A. N. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Specjalisty pracy socjalnej w Zespole ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia maja 2016 r. ([...]), przyznającej specjalny zasiłek celowy w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży, obuwia, żywności opłat za gaz i energię elektryczną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 41 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930),dalej: uops, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano następujący stan prawny i faktyczny sprawy.

Skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o pomoc finansową na zakup żywności, odzieży, obuwia oraz na dofinansowanie do spłaty zaległości za gaz i energię elektryczną.

Jak wnika z akt sprawy skarżąca ma 80 lat. Mieszka z synem, lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód wnioskodawczyni - pochodzący z emerytury - wynosi 1009,37 zł. Jest osobą schorowaną i niepełnosprawną.

Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji przyznał skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży, obuwia, żywności, opłat za gaz i energię elektryczną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że udzielając pomocy wzięto pod uwagę niepełnosprawność oraz długotrwałą chorobę wnioskodawczyni. Wyjaśniono, że średni zasiłek celowy wypłacany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wyniósł 348,37 zł, z tym że pomocą tą objęte są szczególnie osoby i rodziny nie mające żadnego dochodu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że kwota udzielonego wsparcia jest dostosowana do możliwości finansowych organu.

W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła, że do jej dramatycznej sytuacji życiowej doprowadziły Urzędy, Sądy, Policja, Prokuratura i SKO. Odwołująca się podniosła, że w 2002 r. Kolegium "zlekceważyło" jej prośbę w sprawie wywłaszczenia, a w konsekwencji straciła mieszkanie i stała się osobą bezdomną. Stwierdziła, że kwota udzielonej pomocy jest niewystarczająca na pokrycie wnioskowanych potrzeb. Wyjaśniła, że na leki wydaje miesięcznie 200 zł, dlatego przyznana pomoc nie wystarczy na pokrycie zaległości za gaz lub energię. Odwołująca się poinformowała, że uzyskała 600 zł z tytułu dopłaty do emerytur i środki te przeznaczyła na częściową spłatę zaległości w opłatach za gaz. Zwróciła się - w szczególności - o przyznanie zasiłku na opłaty za gaz i energię elektryczną. Skarżąca obszernie opisała sprawę wywłaszczenia i własności nieruchomości w O. Ś..

Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje powołana na wstępie ustawa o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do świadczeń z pomocy społecznej - na zasadach ogólnych - przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium określonego przez ustawodawcę, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 (m.in.: długotrwałej lub ciężkiej choroby, niepełnosprawności) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej zostało określone w § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) i wynosi 634 zł.

Jak wnika z akt sprawy skarżąca jest osobą schorowaną i niepełnosprawną. Miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego Wnioskodawczyni - pochodzący z emerytury - wynosi 1009,37 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej na zasadach ogólnych.

Osobie niespełniającej kryterium dochodowego może zostać przyznana pomoc, o której mowa w art. 41 pkt 1 uops. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających to kryterium, może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Trzeba podkreślić, iż decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji. Organowi pozostawiony jest wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć. O treści decyzji uznaniowej decyduje ocena organu o celowości wydania decyzji o odmowie, bądź przyznaniu świadczenia. W ramach uznania administracyjnego organ ma obowiązek ocenić okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jak jednak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nawet spełnienie formalnych przesłanek nie oznacza, że będzie ono "automatycznie" przyznane.

W rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek skarżącej i przyznał jej pomoc na wskazane przez nią potrzeby, w kwocie 200 zł.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 uops, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 uops). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 uops). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 uops). Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli pomocniczy w stosunku do własnych możliwości i zasobów.

Oceniając rozmiar przyznanego wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego należy mieć na względzie, że rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspokojenie potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i korzystających ze świadczeń pieniężnych. Celem tej instytucji jest bowiem wspieranie tych osób w zaspokajaniu ich potrzeb bytowych na poziomie minimum społecznego i uzupełnianie ich w zakresie, w jakim nie mogą ich zaspokoić wykorzystując własne możliwości. Rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, organy pomocy społecznej muszą brać pod uwagę nie tylko interes i potrzeby wnioskodawcy, ale muszą mieć na względzie interes pozostałych podopiecznych, którzy niejednokrotnie nie posiadają żadnych dochodów, bądź ich dochód mieści się w ustawowym kryterium dochodowym, i potrzeby których muszą być zaspakajane w pierwszej kolejności.

Ponadto Kolegium zauważyło, że uznanie administracyjne, w ramach którego przyznawane są zasiłki celowe, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia.

Zdaniem kolegium, nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że średni zasiłek wypłacany przez MOPS w kwietniu 2016 r. wyniósł 348,37 zł. Należy jednak zauważyć, że kwota ta stanowi średnią wypłaconych zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych, z czego najwięcej wypłacono zasiłków celowych (osobom i rodzinom, które nie osiągają żadnych dochodów lub ich dochody mieszczą się w kryterium ustawowym). Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne", poddane jest innym rygorom, niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 uops.

Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem skierowanym na konkretny cel bytowy, nie oznacza to jednak, że każdy wskazany przez Wnioskodawczynię cel i każda wskazana potrzeba muszą być przez organ pomocy społecznej w pełni zaspakajane.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył w rozpatrywanej sprawie granic uznania administracyjnego, a przyznany Odwołującej się specjalny zasiłek celowy stanowi dla Strony istotne wsparcie w trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się aktualnie znajduje.

Biorąc powyższe pod uwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, jak we wstępie.

Poza rozstrzygnięciem Kolegium poinformowało skarżącą, że we Wrocławiu można skorzystać z bezpłatnych porad prawnych np. w Biurze Porad Obywatelskich oraz przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych. Do instytucji tych, skarżąca może zwrócić się o pomoc w sprawie wywłaszczenia i własności nieruchomości w O. Ś.

Pismem z dnia 23 maja 2016 r. skarżąca wniosła na wymienioną wyżej decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżąca obszernie opisała sprawę wywłaszczenia i własności nieruchomości należącej do jej rodziny, zwracając się o jej ponowne rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Skarżąca wniosła ponadto o pomoc w sprawie zbrodni komunistycznej na jej ojcu "HALLERCZYKU", matce, synu oraz niej samej.

W kwestii zaskarżonej decyzji podniosła, że przyznana jej pomoc jest niewystarczająca. Wskazała, że z akt sprawy wynika, iż jej zaległości w opłatach wynoszą ponad 1000 zł, zatem przyznana kwota nie pokryje zadłużenia z tytułu opłat za gaz lub energię elektryczną. Skarżąca podniosła, że na same leki wydaje miesięcznie 200 zł. Ponadto zwróciła uwagę na swój zaawansowany wiek, niepełnosprawność oraz bezdomność. Poinformowała, że uregulowała część swojego zadłużenia w opłatach, wpłacając kwotę 600 zł otrzymaną "z rozliczeń podatkowych, dopłaty dla emerytur w 2016 r". Skarżąca wniosła o przyznanie pomocy na pokrycie zadłużenia z tytułu opłat za gaz.

W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 2 lutego 20917 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu, działając w imieniu skarżącej, w uzupełnieniu skargi, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt. 1 uops poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w zakresie ustalenia wysokości specjalnego zasiłku celowego, a w konsekwencji przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego w kwocie 200,00 zł, podczas gdy zasadnym jest przyznanie w maksymalnej wysokości tj. w kwocie 634,00 zł, naruszenie art. 7, 77, 80, 107 kpa, polegające na niepodjęciu przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez tenże organ ustawowego interesu społecznego, w tym interesu obywatela - skarżącej.

Zdaniem pełnomocnika, organy administracji wydające poszczególne decyzje w tej sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniły w sposób prawidłowy i zupełny wszelkich okoliczności faktycznych związanych z sytuacją życiową skarżącej, a w szczególności nie podjęły niezbędnych czynności w celu prawidłowego ustalenia wysokości specjalnego zasiłku celowego.

Orzekając w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego, w tym jego wysokości, organ winien uwzględnić zasady ogólne wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 uops stanowiące, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb takich osób oraz umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stosownie do art. 41 pkt 1 uops w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej na dzień wydania decyzji wynosi 634,00 zł) lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Przyznanie pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego osobie, której dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, opiera się na uznaniu organu administracji. Oznacza to, że organ rozpoznający wniosek o pomoc powinien w sposób wnikliwy rozważyć sytuację materialną, rodzinną i zawodową składającej go osoby weryfikując, czy sytuację tę można kwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz w razie kwalifikacji pozytywnej, w jakiej wysokości niniejsza pomoc winna być przyznana.

Aby można było stwierdzić czy w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony oraz w jakiej wysokości pomoc winna być przyznana niezbędne jest dysponowanie szczegółowymi ustaleniami o sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej osoby ubiegającej się o pomoc. Przed wydaniem decyzji w zakresie przyznania specjalnego zasiłku organ winien ustalić na czym ma polegać pomoc, jej zakres, czy pomoc ta jest faktycznie potrzebna, a także rzeczywistej sytuacji wnioskodawcy i zweryfikować czy nie może on własnymi środkami przezwyciężyć swoich trudności. Decyzja w tym zakresie nie może charakteryzować się dowolnością i musi mieścić się w granicach uznania administracyjnego.

Przekładając powyższe teoretyczne rozważania na okoliczności niniejszej sprawy, należy zwrócić uwagę, że skarżąca ma 80 lat, jest osobą schorowaną i niepełnosprawną, w związku z wywłaszczeniem stała się osobą bezdomną. Skarżąca, w związku ze swoim złym stanem zdrowia oraz niepełnosprawnością większość dochód i opiewającego na kwotę 1009,37 zł przeznacza na lekarstwa, natomiast kwota, która pozostaje po ich zakupie, nie wystarczała na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, na poziomie minimum społecznego. W związku z powyższym słusznie organ ustalił, iż sytuacja skarżącej kwalifikuje się do przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Skarżąca kwestionuje kwotę, która została jej przyznana tytułem specjalnego zasiłku celowego. Przyznana kwota w wysokości 200 zł stanowi dofinansowanie na zakup odzieży, obuwia, żywności, opłat za gaz i energię elektryczną. Biorąc pod uwagę bieżące ceny żywności, odzieży czy obuwia, a także wysokość opłat za gaz i energię elektryczną, przyznana kwota nie jest wystarczająca na realizację celów na jakie została przyznana chociażby w najmniejszym stopniu. W zaskarżonej decyzji wskazano, iż celem organów pomocy społecznej jest wspieranie osób w zaspokajaniu ich potrzeb bytowych na poziomie minimum społecznego. Z całą pewnością kwota 200 zł nie jest wystarczająca na zaspokojenie potrzeb skarżącej w zakresie celów na jakie została przyznana, nawet na poziomie minimum społecznego. Z uwagi na wyjątkowość sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca uzasadnione jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego w maksymalnej wysokości tj. w kwocie 634 zł, która pozwoli jej na zaspokojenie uzasadnionych potrzeb, chociażby na poziomie minimum społecznego.

W zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia oraz jego wysokości organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w tym m. in. przepisy art. 2-4 i art. 11 ust. 2 uops, a zatem uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Nadto w odniesieniu do wysokości przyznanej kwoty specjalnego zasiłku celowego brak jest należytego uzasadnienia. Uzasadnienie nieprawidłowo wydanej decyzji powinno w sposób wyczerpujący dostarczyć skarżącej informacji o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Tylko bowiem w sytuacji gdy skarżącej znane są motywy podjętej przez organ decyzji może ona skutecznie bronić swych interesów. W sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane, w oparciu o jakie kryteria ustalona została wysokość specjalnego zasiłku celowego przyznanego skarżącej. Zauważyć też należy, że fakt dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi środkami finansowymi, powodujący niemożność udzielenia każdemu pomocy w pełnym zakresie, nie zwalnia od obowiązku rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących i próby skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Jak wyszczególnił organ I instancji, a następnie również organ II instancji średni zasiłek wypłacany przez MOPS w kwietniu 2016 r. wyniósł 348,37 zł, co stanowi znacznie wyższą kwotę od przyznanej skarżącej, przy czym w żaden sposób nie uargumentował, z czego wynika przyznanie skarżącej pomocy w kwocie niższej niż średnia. Mając na uwadze powyższe, wskazać jednoznacznie należy, iż organ zupełnie dowolnie ustalił wysokość należnego zasiłku, przekraczając tym samym granicę uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. nr 718 ze zm.), dalej ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując skargę Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje należy uchylić z uwagi na naruszenie przez organy rozpatrujące sprawę przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 maja 2016 r., którą to decyzją organ ten przyznał skarżącej specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży, obuwia, żywności, opłat za gaz i energię elektryczną w wysokości 200 zł.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na to, że, jak wynika z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organu odwoławczego, dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, prawidłowo uznano, że skarżąca nie spełnia określonych w ustawie o pomocy społecznej przesłanek do przyznania zasiłku celowego.

W tej sytuacji organ pomocy społecznej winien rozważyć możliwość udzielenia skarżącej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego o jakim mowa w art. 41 pkt 1) tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawa, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Trafnie zauważa organ odwoławczy, że użyte przez ustawodawcę w art. 41 uops pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie to należy interpretować, mając na uwadze jego znaczenie językowe. Tym samym o "szczególnie uzasadnionym przypadku" można mówić, gdy osoba lub rodzina domagająca się przyznania świadczenia z pomocy społecznej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji osobistej, rodzinnej, życiowej lub majątkowej, zwykle niezawinionej przez siebie, uzasadniającej przyznanie pomocy, pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Ocena, czy w danej sprawie zachodzą takie nadzwyczajne okoliczności bądź też, czy brak jest podstaw do ich stwierdzenia, powinna uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy i w pierwszej kolejności wymaga odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej.

W wyroku z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 372/10 (lex nr 673596) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej."

Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Bd 408/10 (lex nr 752049): "Przypadek powodujący przyznanie świadczenia z art. 41 uops nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. Szczególnie uzasadniony przypadek to wyjątkowa sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ma charakter nadzwyczajny, charakter losowy."

Podkreślenia wymaga, że decyzja podejmowana na podstawie art. 41 uops jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi rozpatrującemu wniosek o przyznanie środków z pomocy społecznej w tej formie prawo wyboru: przyznać świadczenie, lub go odmówić, bądź przyznać je w rozmiarze mniejszym niż wnioskowane przez stronę. W decyzji kończącej postępowanie w sprawie organ ma wówczas obowiązek w sposób wyczerpujący uzasadnić dokonany wybór, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego.

Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności.

Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowiona przepisem art. 15 kpa ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej w trybie uznania administracyjnego. W takiej też sytuacji szczególne znaczenie ma również prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie decyzji administracyjnej, które ma charakter informacyjny dla strony postępowania, a także - w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego - pozwala temu sądowi na przeprowadzenie jej prawidłowej kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że organ I instancji rozpatrując sprawę nie uzasadnił w sposób należyty, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, dokonanego wyboru sposobu załatwienia sprawy. Przyznając skarżącej na jej wniosek z dnia 28 kwietnia 2016 r. specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży, obuwia, żywności, opłat za gaz i energię elektryczną w wysokości 200 zł nie uzasadnił w sposób właściwy wydanej w sprawie decyzji powyższej treści. W jej uzasadnieniu co prawda podniósł niepełnosprawność skarżącej oraz długotrwałą chorobę, jednak nie wskazał dlaczego pomimo tego, że średnia wypłaconych w MOPS W. w miesiącu kwietniu 2016 r. wyniosła 348,37 zł na osobę lub rodzinę średniej, pomoc przyznana skarżącej została przyznana w wysokości 200 zł. Zauważyć należy, że we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie skarżąca nie sprecyzowała w jakiej wysokości zasiłku oczekuje od organu pomocy społecznej. Organ też z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie i nie poczynił w tej mierze jakichkolwiek ustaleń. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że treść wydanej przez organ I instancji decyzji odpowiada w całości oczekiwaniom strony. O tym, że decyzja wydana przez organ I instancji nie uwzględnia w całości żądania strony świadczy dodatkowo zarówno treść wniesionego od niej odwołania strony, jak i skarga złożona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydane w sprawie decyzje administracyjne.

Nie można pomijać i tego, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być oceniane i uwzględniane również w kontekście możliwości organu pomocy społecznej, o czym stanowi dalej przepis art. 3 ust. 4 uops. Odnosząc się do tej istotnej – z punktu widzenia wysokości świadczenia pieniężnego – kwestii organ I instancji ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu art. 3 ust. 3 i 4 uops i wskazania na średnią przyznawanej pomocy społecznej. Natomiast organ odwoławczy aprobując decyzję pierwszo-instancyjną za organem I instancji powtórzył, tę informację nie wyjaśniając czemu skarżąca otrzymała taką pomoc w wysokości 200 zł, a więc poniżej średniej. Również materiał aktowy badanej sprawy nie zawiera danych, pozwalających na wyciągnięcie wniosków zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego aktu i tym samym uniemożliwia weryfikację argumentów organów w tym zakresie. W związku z tym zawarte w decyzji ostatecznej stwierdzenie co do możliwości finansowych organu ma ogólnikowy charakter i całkowicie usuwa się spod kontroli Sądu. Brak bowiem w materiale aktowym i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych danych dotyczących ilości środków finansowych, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. oraz wskazujących na liczbę beneficjentów pomocy społecznej i wysokość przyznawanych im świadczeń pieniężnych, w tym wysokość zasiłków celowych. Tymczasem możliwości płatnicze organu pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym oraz być przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Powinny z nich jasno wynikać przesłanki odmowy przyznania świadczenia, a nie ograniczanie się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia braku możliwości finansowych organu, które to stwierdzenie – bez podania jakichkolwiek bliższych danych – nie ma waloru weryfikalności.

W związku z tym organom orzekającym w sprawie musi być skutecznie przedstawiony zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa w zakresie o jakim mowa wyżej. Niezależnie od tego organy obu instancji nie czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów naruszyły także art. 107 § 3 kpa, określający wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy zaakceptował powyższe istotne uchybienia procesowe, jakich dopuścił się w sprawie organ I instancji podczas, gdy uchybienia te winny w świetle przepisu art. 138 § 2 kpa skutkować uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi z tego względu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy wydaną w sprawie, z istotnym naruszeniem tych przepisów prawa, decyzję organu I instancji.

Powyższe uchybienia procesowe, których dopuściły się organy obu instancji rozpoznając sprawę, skutkowały uchyleniem przez Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji albowiem uchybienia te w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wyjaśnić istotne okoliczności sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia, w tym art. 41 pkt 1) uops oraz poczynić prawidłowe ustalenia mające oparcie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa.

Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku decyzji uznaniowych kładzie się szczególny nacisk na ich należyte uzasadnienie. Organ ma wprawdzie swobodę wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, jednak aby rozstrzygnięcie to nie miało charakteru niedopuszczalnej decyzji arbitralnej, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rzeczywistością oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wykładnia. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 588/12, lex nr 1234664).

Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 kpa. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 268/11, lex nr 1146142).

W tej sytuacji na podstawie wyżej wskazanego przepisu ppsa orzeczono jak w pkt I wyroku.

Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 ppsa oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).