Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 898/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. wymierzył P. S. – zwanemu dalej "skarżącym" karę za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł w okresie 19-20 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej dnia 19 grudnia 2013 r. kontroli pasa drogowego stwierdzono, że w pasie drogowym drogi wojewódzkiej przy ul. Szosa Chełmińska w T., na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], umieszczona została przyczepa reklamowa o formie wielościanu (klina) z napisami: na ścianach prostokątnych - "DOM WESELNY wesela, przyjęcia komunijne, spotkania firmowe T., ul. S. [...] [...] [...]" (czcionką białą na tle niebieskim i tle fotografii) i "kręgielnia D. P." (czcionką białą na tle granatowym), na ścianach trójkątnych - "wesela, przyjęcia komunijne, spotkania firmowe DOM WESELNY (czcionką białą na tle niebieskim) i "kręgielnia D. P." (czcionką białą na tle granatowym).

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wnosząc o jej uchylenie wskazał, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdyby przyczepa była umieszczona w pasie drogowym przez dłuższy czas, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, powołał się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i wymierzyło skarżącemu karę za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: "u.d.p.")). Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

SKO wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z przepisami art. 40 ust. 4-6 u.d.p. W przypadku umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, wysokość opłaty ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Termin uiszczenia kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 40 ust. 13a (art. 40 ust. 13 u.d.p.).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., nie może przekroczyć 200 zł. Rada Miasta Torunia podjęła dnia 25 października 2007 r. uchwałę nr 183/07 w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w mieście Toruniu (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2007 r., Nr 126, poz. 1899), zmienioną następnie mocą uchwały nr 534/13 Rady Miasta Torunia z dnia 18 kwietnia 2013 r. zmieniająca uchwałę dotyczącą ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w mieście Toruniu (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013 r., poz. 1738). Zgodnie z przepisem § 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta Torunia nr 183/07, załącznik nr 3 do uchwały określa stawki opłat, zależne od kategorii drogi, przy których je umieszczono. W przypadku dróg wojewódzkich, stawka wynosi 2,5 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego za dzień (poz. 8 załącznika nr 3 do powyższej uchwały).

SKO stwierdziło, że droga publiczna, w pasie której umieszczono reklamę, jaką jest ulica Szosa Chełmińska, jest drogą wojewódzką nr 553.

SKO wskazało, że zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję -umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

SKO oparło się na zgromadzonych w sprawie dokumentach, uznając je za wiarygodne i cechujące się mocą dowodową. Prawdziwość ani rzetelność powyższych dokumentów nie była w toku postępowania kwestionowana, zaś strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Podobnie, za wiarygodne uznało dowody z wizji lokalnej, potwierdzających ją fotografii oraz oględzin. Treść poczynionych ustaleń pozostaje w zgodności ze zgromadzonymi w toku sprawy dokumentami, zaś strona nie kwestionowała prawidłowości poczynionych ustaleń.

W ocenie SKO, istnieją podstawy dla wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z tym zastrzeżeniem, że prawidłowe rozstrzygnięcie powyższej sprawy wymaga uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenia przez organ odwoławczy, co do istoty sprawy.

W pierwszej kolejności, SKO wskazało, że zajmuje pas drogowy ten, kto faktycznie posiada określone urządzenia w pasie drogowym. W przypadku umieszczania w pasie drogowym reklam, podmiotem tym jest właściciel reklamy (z pisma skarżącego z dnia 2 czerwca 2014 r., wynika że reklama stanowi jego własność).

Przedstawiwszy matematyczne wyliczenia SKO uznało, że wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego powinna być iloczynem powierzchni reklamy ([...] m2), liczby dni, w jakich reklama znajdowała się w pasie drogowym bez zezwolenia (2 dni - dni 19 i 20 grudnia 2013 r.) oraz stawki (25 zł), co daje wynik [...] zł ([...] m2 * 2 * 25 zł = [...] zł).

Zdaniem SKO organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień formalnych w zakresie sformułowania sentencji wydanej decyzji. W sentencji wydanej decyzji orzeczono, że kara pieniężna płatna jest w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. SKO wskazało, że termin płatności kar pieniężnych jest określony w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p. został określony w przepisie art. 40 ust. 13 u.d.p., wynika zatem z mocy prawa. Nie ma podstaw dla ustalania terminu zapłaty w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie, nie ma podstaw dla orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku uiszczenia kary pieniężnej na podany numer rachunku bankowego, jako że powyższe sformułowania mają w istocie charakter informacyjny i nie tworzą praw i obowiązków stron.

W opinii SKO, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało bez podstawy prawnej, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w tej części (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednakże zaistnienia powyższej przesłanki, nie może być stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, ponieważ SKO nie jest upoważnione do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, nawet w sytuacji, gdy decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w odrębnym postępowaniu administracyjnym, będącym trybem nadzwyczajnym tego postępowania. SKO podało, że może wydać wyłącznie rozstrzygnięcia określone w przepisie art. 138 k.p.a.

W ocenie SKO wskazania co do terminu, w jakim należy uiścić należności oraz skutków braku zapłaty należy natomiast umieścić w uzasadnieniu decyzji, w ramach realizacji zasady z art. 9 k.p.a.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skarżącego, SKO wskazało, że nie jest trafny zarzut, że wymierzenie kary pieniężnej może dotyczyć sytuacji, gdy reklama znajdowała się w pasie drogowym przez dłuższy czas. Przepisy u.d.p. nie wprowadzają takiego rozróżnienia. Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia do zajmowania przez okres dłuższy niż określony, to wprowadziłby przepis stanowiący o tym, że karę wymierza się wyłącznie w przypadku zajęcia pasa drogowego przez czas dłuższy niż podany odcinek czasu, lecz takiego przepisu ustawodawca nie wprowadził.

Przeciwnie, w przepisie art. 40 ust. 8 u.d.p. wyraźnie wskazano, że stawka dotyczy jednego dnia zajęcia pasa drogowego. Oznacza to, że podstawą do wymierzenia kary jest zajęcie pasa drogowego w danym dniu. Zdaniem SKO nie ma podstaw dla żądania, aby organ administracji ustalał szczegółową ilość godzin, w których reklama znajdowała się w pasie drogowym. Taki wymóg byłoby niemożliwy do spełnienia przez organ administracji, skoro istotą wymierzanej kary jest sankcja za naruszenie zasad lokowania reklam w pasie drogowym.

Cytowany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie VI SA/Wa 1425/12, dotyczy kwestii możliwości uznania przyczepy za reklamę. W pierwszej kolejności, SKO wskazało, że wyrok ten jest nieprawomocny, zatem jego walor jurydyczny zależy od pozytywnej weryfikacji w toku instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny zaś wnioskowanie zawarte w powołanym orzeczeniu jest zbieżne ze stanowiskiem organów administracji w niniejszej sprawie.

Zdaniem SKO w niniejszej sprawie, przedstawiona w dokumentacji zdjęciowej przyczepa pełni wyłącznie funkcję reklamową, a sposób wykorzystania jej podstawy, gdzie znajduje się stelaż o kształcie klina, na którym umieszczana jest reklama. Podstawa przyczepy była natomiast unieruchomiona (k. 30 akt sprawy), co w połączeniu z brakiem powierzchni służącej do przewozu towarów, wskazuje na chęć jej umieszczenia w jedynym miejscu, a nie wykorzystywania do transportu towarów. Dodatkowo, przyczepa jest przystosowana do montażu na niej treści reklamowych, co szczegółowe przedstawia dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r.

Na powyższą decyzję skargę złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucił rażącą obrazę przepisu art. 40 ust. 1, 2, 3, u.d.p. poprzez przyjęcie, iż zaparkowany pojazd, zarejestrowany, zaopatrzony w stosowne badania techniczne, zaparkowany w miejscu przeznaczonym i wyznaczonym do parkowania na okres doby, można zakwalifikować jako umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez stosownego zezwolenia oraz chybione i nie popartym żadnym racjonalnym dowodem, wydanie jej wbrew zebranym dowodom.

Ponadto przywołał argumentację wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest, zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (...), zarządca drogi - w drodze decyzji administracyjnej - wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi.

Zgodnie z legalną definicją pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższej decyzji, pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi, zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Dodatkowo w rozdziale 4 u.d.p. (art. 34-43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania owym pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W tymże przepisie ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym zaś, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 "reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej".

Istotą sporu jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zajęcie pasa drogowego drogi publicznej realizowało cele reklamowe, wymagające uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak to przyjął organ, czy też realizowało użytkowanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, a przy tym miało krótkotrwały charakter, wykluczający kwalifikację zajęcia pasa drogowego, jak twierdzi skarżący. Innymi słowy, czy skarżący - poprzez zaparkowanie opatrzonej napisami reklamowymi przyczepy, której jedyną funkcją było umieszczenie tablicy reklamowej o treści informującej, o prowadzonej działalności gospodarczej - korzystał z drogi publicznej zgodne z jej przeznaczeniem, czy umieścił w pasie drogowym pojazd opatrzony reklamami w celu wyłącznego przekazywania określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi.

Należy mieć na względzie, że drogą publiczną według art. 1 u.d.p. jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawową, zatem zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem, ale ustawodawca przewidział ograniczenia i wyjątki.

Po drugie nie ulega wątpliwości, że interpretacja wyżej wskazanych norm, które zakazują umieszczania w pasie drogowym reklam bez zezwolenia, wymaga wykorzystania zarówno wykładni językowej jak i celowościowej.

Definicja językowa nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca pod pojęciem reklamy określił wprost każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (niebędący znakiem drogowym i informacyjnym). Innymi słowy, elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik jak najszerszemu kręgowi odbiorców.

Nie oznacza to bynajmniej, że powyższą definicją reklamy byłyby objęte wszystkie pojazdy parkujące w pasie drogi i opatrzone jakimikolwiek napisami lub oznaczeniami, lecz takie, gdzie występuje nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami.

Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 812/08 wyraził pogląd, że reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania (LEX nr 529874).

Przechodząc na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak wynika z ustaleń organu, reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej jednoosiowej w postaci konstrukcji w kształcie klina, zamontowana na jednoosiowej przyczepie reklamowej. Ekspozycja reklam miała miejsce na 4 ścianach tej bryły, z czego dwie ściany mają kształt prostokątów, a dwie mają kształt trójkątów równoramiennych. Należy jednak zauważyć, że nośnik reklamowy w niniejszej sprawie był mocowany do krawędzi ścian (co szczegółowo widać na zdjęciach załączonych do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r.).

Ponadto jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedstawiona w dokumentacji zdjęciowej przyczepa pełni funkcję wyłącznie reklamową, o czym świadczy sposób wykorzystania jej podstawy, gdzie znajduje się stelaż o kształcie klina, na którym umieszczana jest reklama. Podstawa przyczepy była natomiast unieruchomiona (k. 37-38 akt sprawy), co w połączeniu z brakiem powierzchni służącej do przewozu towarów, wystarczająco dobitnie wskazuje na chęć jej umieszczenia w jedynym miejscu, a nie wykorzystywania do transportu towarów. W dniach 19.12.2013 r. (brak podania godziny sporządzenia zdjęć) oraz 20.12.2013 r. o godz. 10.13 przyczepa wraz z reklamą stała w jednym i tym samym miejscu, a koła przyczepy były zablokowane i unieruchomione.

Przystosowanie przyczepy do montażu na niej treści reklamowych, szczegółowo przedstawia również dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r. Przyczepa może, zatem zostać uznana za reklamę w rozumieniu cytowanych regulacji u.d.p.

W aktach rozpoznawanej sprawy protokół, który stał się jedynym dowodem ustalenia terminu początkowego dla wyznaczenia okresu zajęcia pasa drogowego został sporządzony w dniu 19.12.2013 r., gdy stwierdzono zajęcie pasa. Jednakże na dołączonych zdjęciach brak daty ich wykonania w przeciwieństwie do zdjęcia z dnia 20.12.2012 r. W ocenie Sądu taka praktyka jest niedopuszczalna. Poprawne działanie organu powinno w takiej sytuacji polegać na skorzystaniu z takich środków dowodowych, które pozwalałyby prawidłowo ustalić dzień początkowy nałożenia kary, ale byłyby to środki możliwe do przeprowadzenia po wykonaniu stosownych zdjęć choćby przesłuchanie świadków, materiały np. z monitoringu, jeżeli taki funkcjonuje itp.

Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi (vide: fotografie reklamy w aktach administracyjnych). Poza tym istotą reklamy jest skierowanie na niej umieszczonych treści do jak największej ilości osób, wobec czego obiekty takie z zasady umieszczane są w dostępnych i widocznych miejscach.

W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, że skoro sporna przyczepa samochodowa była zaparkowana przez określony czas w tym samym miejscu i nie była używana dla celów transportowych, co wykazało postępowanie dowodowe, zatem może być uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, bowiem organ zgromadził dowody wskazujące na wyłącznie reklamową funkcję obiektu (dokumentacja fotograficzna wskazująca, że reklama zajmuje całą dostępną powierzchnię przyczepy, zabezpieczenie uniemożliwiające przesunięcie przyczepy (pręty zabezpieczone kłódką). Ponadto skarżący w żaden sposób nie wykazywał, że mamy do czynienia z pojazdem - obiektem pełniącym funkcję środka transportu - w toku postępowania nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych, a sama przyczepa nie ma tablic rejestracyjnych wskazujących, że jest to zarejestrowany środek transportu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, fakt umieszczenia reklamy bez zezwolenia w dniu 20.12.2013 r. został ustalony prawidłowo i znajduje pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Miejski Zarząd Dróg w T. dokonał kontroli w dniu 19.12.2013 r. oraz 20.12.2013 r. stwierdzając, że w pasie drogowym została umieszczona przedmiotowa reklama. Wykonano pomiary reklamy, domierzono miejsce jej umieszczenia oraz sporządzono protokół. Na tej podstawie MZD pismem [...] z dnia [...] r., zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. zakomunikował stronie o faktach znanych organowi I instancji z urzędu oraz zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamę umieszczoną na przyczepie samochodowej, przywrócenia stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej. W dniu 20.12.2013 r. MZD dokonał powtórnej kontroli, która potwierdziła fakty ustalone w dniu poprzednim; sporządzono na tą okoliczność stosowny protokół.

Zdaniem Sądu, nieprawidłowo pod względem dowodowym ustalony został w okoliczności niniejszej sprawy okres, przez jaki reklama znajdowała się w miejscu ustalonym przez MZD. Wydana decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego w dniu 19 grudnia 2013 r., jak i dnia następnego tj. 20.12.2013 r. Jednakże ze zdjęć dołączonych do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r. nie wynika, kiedy zostały one wykonane, ponieważ brak jest daty, tak jak to ma miejsce w przypadku zdjęcia z dnia 20.12.2013 r. Ma to istotne znaczenie, ponieważ pozwalałoby precyzyjnie zweryfikować ustaloną przez MZD początkową datę umieszczenia reklamy w sytuacji, gdy MZD posługuje się datowanymi zdjęciami jako środkiem dowodowym na okoliczność czasu pozostawania reklamy w pasie drogowym.

Słuszne jest natomiast stanowisko organu, że sam krótki okres pozostawania mobilnej reklamy w tym samym miejscu nie wyklucza uznania, że mamy do czynienia z obiektem, którego funkcja ogranicza się do przekazywania informacji, a nie z obiektem, który pełni funkcję środka transportu, a tylko przy okazji przekazuje pewne treści informacyjne (reklamowe np. oznaczenie producenta pojazdu, czy właściciela pojazdu z zaznaczeniem wykonywanej przez niego działalności gospodarczej). Istotna jest, więc funkcja obiektu, a nie okres, w którym obiekt ten jest umieszczony w pasie drogowym.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielał poglądy organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA o sygn. akt : II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08).

Jednakże w niniejszej sprawie z naruszeniem zasad postępowania dowodowego, które zostały określone w kpa, organ nie ustalił przebiegu i zakresu granic pasa drogowego drogi powiatowej oraz ewentualnej kolizji tablic reklamowych z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy. Ustalenia organu w tym przedmiocie stanowi mapka zawarta na k. 31 akt administracyjnych niewiadomego pochodzenia, z opisem nieznanego autora, zawierająca jedynie pieczęć MZD i jego pracownika, która jako taka nie może stanowić wystarczającego dowodu w tej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic. Zdaniem sądu, w aktach sprawy powinna znaleźć się jednakże kopia mapy zasadniczej pasa drogowego drogi wojewódzkiej (ul. Szosa Chełmińska) z oznaczeniem przez uprawnionego geodetę granic tego pasa drogowego, na której to mapce należałoby przedstawić graficznie położenie przyczepki z reklamą. Konieczne jest także dołączenie do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego stan prawny działki stanowiącej pas drogowy oraz wykazanie przez organ zarządu tą działką. Dokumenty te pozwolą w sposób jednoznaczny uzasadnić wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego.

Należy w tym miejscu zaznaczyć również, że skoro w ewidencji gruntów jako drogi (,,dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, że - normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "droga", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10.01.2013 r., sygn. akt II SA/Lu 544/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.08.2012 r., sygn. akt II SA/Gl 469/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11.07.2013 r., sygn. akt II SA/GL 1270/12).

Przebieg pasa drogowego drogi powiatowej nie został jednoznacznie wykazany na mapach znajdujących się w aktach sprawy, a zatem w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu i zakresu pasa drogowego oraz co do ewentualnej kolizji tablic reklamowych z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy i te braki w postępowaniu dowodowym stały się przyczyną rozstrzygnięcia Sądu podjętego na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,) w związku z art. 135 i 152 ppsa. Sąd ustalił bowiem, że stwierdzone braki w zakresie postępowania dowodowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu ponownym, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, organy winny wykazać zgromadzonym materiałem dowodowym, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, prawidłowe przedstawienie graficzne ulokowania przyczepki z reklamą w pasie drogowym, wykonane na podstawie map geodezyjnych przez pracownika urzędu oraz określenie pasów drogowych na mapie przez uprawnionego geodetę oraz ustalenie daty wykonania zdjęć dołączonych do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r.