Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2380/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 183/13 w sprawie ze skargi B.M. na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2011 r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 183/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego B.M. z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z dnia [...] września 2011 r. B.M. wezwał Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się z działki budowlanej o numerze ewidencyjnym [...], położonej w Tomaszowie Mazowieckim, dla której Sąd Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem.

W piśmie tym został zawarty również wniosek o udostępnienie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii teleinformacyjnych.

W odpowiedzi na powyższe pismo Spółka ustosunkowała się jedynie do kwestii wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości.

W skardze na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B.M. zarzucił Spółce nieudostępnienie żądanej informacji publicznej, przy jednoczesnym zaniechaniu wydania rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący podał, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są, oprócz władz publicznych, także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Skarżący wskazał, że "zadania publiczne" mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. "Zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych wiąże się zawsze z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przesył informacji i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo do przesyłu informacji, ze względu na znaczenie informacji dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego w rozumieniu art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Skarżący podniósł jednocześnie, że skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w świetle orzecznictwa nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Telekomunikacja Polska S.A. wniosła o jej odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu podano, że katalog podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, został określony w art. 4 tej ustawy. Telekomunikacja Polska S.A. nie jest jednym ze wskazanych w tym przepisie podmiotów, bowiem nie spełnia żadnego z warunków określonych przez ustawę. W przypadkach osób prawnych, które nie reprezentują Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Tymczasem Telekomunikacja Polska S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku nakazującego Telekomunikacji Polskiej S.A. rozpatrzenie wniosku B.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną. W sprawie zagadnieniem kluczowym jest natomiast, czy Telekomunikacja Polska S.A. jest – w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona.

Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Sąd wyjaśnił nadto, iż telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek.

Traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 ustawy Prawo telekomunikacyjne definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych.

Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że Telekomunikacja Polska S.A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak Telekomunikacja Polska S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej TP S.A., ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom TP S.A., ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Telekomunikacja Polska S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując Sąd uznał, że Telekomunikacja Polska S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Telekomunikacja Polska S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była bowiem realizacja zadań publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Telekomunikacja Polska SA z siedzibą w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych w tym przez TP S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i uznanie TP S.A.za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te które wykonują zadania publiczne. Sąd pierwszej instancji uwzględniając zapis art. 4 ust. 1 pkt. 5 cyt. ustawy, który wskazuje także na osoby prawne tzw. państwowe lub samorządowe uznał, iż TP nie jest takim podmiotem jednakże jako przedsiębiorca prywatny ze względu na swój zasięg, wielkość i stan posiadania oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna społecznie i publicznie wykonuje zadania publiczne. Tym samym, że mieści się w ogólnej definicji i niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych ze zd. 1 art. 4 ust. 1. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej zdaniem skarżącej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania TP do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż TP, ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjny i pewność obrotu wobec braku kryterium w jakiej sytuacji dany podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy, a kiedy ten status traci.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do zakwestionowania przyjęcia przez sąd I instancji, że Telekomunikacja Polskiej S.A. (podmiot obecnie działający pod nazwą Orange Polska S.A.) podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak podstaw do zaakceptowania stanowiska, Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem w pełni prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1-5 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygniecie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nie należących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, decydującego znaczenia.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżący kasacyjnie podmiot wykonuje zadania publiczne.

Pojecie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2994/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013r. sygn. akt I OSK 831/13).

Jeśli pojecie zadania publicznego wiąże się zatem z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można posiłkowo do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego ... łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. nr 647 ze zm.) nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchowej, radiokomunikacji itd.

Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym - dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do Internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa - porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji.

Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają zatem charakter zadań publicznych, o ile dotyczą jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżony wyrok nie stanowi także przejawu nierównego traktowania spółki skarżącej kasacyjnie względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału – co zarzuca się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do sądu I instancji przez B.M. w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego - Telekomunikacji Polskiej S.A. Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to w żadnej mierze nie oznacza, że żądanie skierowane w podobnej sytuacji faktycznej do innego podmiotu wykonującego podobne zadania nie przyniosłoby analogicznego efektu w postaci wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.

Powyższe rozważania uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielenie poglądu wyrażonego przez inny skład NSA w postanowieniu z dnia 12 marca 2014r. sygn, akt I OSK 2131/13, w którym uznano, że Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 tej ustawy.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.