Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 316/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 11, art. 107 par 3, art. 127
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2016 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr 22/2018 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2017 r., poz. 1856), § 2, § 3, § 4, § 6, § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013r., poz. 361), art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.181. 48), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A z siedzibą w D. płatności rolnośrodowiskowej PRO W 2007-2013 na rok 2016.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 14 czerwca 2016 r. A z siedzibą w D. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie płatności na 2016 rok.

W dniu 14 czerwca 2017r. strona wycofała część gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 140 i 141, w województwie łódzkim, powiecie łęczyckim, w gminie D., obrębie ewidencyjnym M., które zadeklarowane zostały we wniosku o przyznanie płatności.

Decyzją z dnia w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej R1 o powierzchni 0,74 ha i odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2016 rok.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, w którym zaskarżając decyzję w części, tj. w zakresie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2016 rok, zarzuciła naruszenie:

- art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

-art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009,

-art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

W oparciu o postawione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – P. T. i M. W. na okoliczność ustalenia faktycznego użytkownika działek ewidencyjnych.

W uzasadnieniu odwołania strona zakwestionowała prawidłowość dokonanych przez organ pomiarów PEG powierzchni działek wskazując na błędy rachunkowe poczynione przez organ przy sumowaniu łącznej powierzchni działek wykluczonych z płatności. Zdaniem strony skarżącej wyznaczona przez organ powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie jest zgodna z maksymalnym kwalifikowanym obszarem wyznaczonym dla działek w systemie ZSZiK.

Ponadto strona wskazała, że brak oznaczenia działek jako mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi wielonasiennymi był oczywistym błędem, który może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać negatywnych konsekwencji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności rolnośrodowiskowej regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 2 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi, jeżeli: - został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013,

- realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UEL277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązanie rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej,

- spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W przedmiotowym wniosku strona zadeklarowała do płatności działki rolne o powierzchni 66,74 ha, w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, do wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Organ I instancji ustalił, że powierzchnia działek rolnych deklarowana kwalifikowana we wniosku wynosi 38,84 ha w ramach wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), a powierzchnia stwierdzona wynosi 32,07 ha.

Zgodnie z § 12 Rozporządzenia PRŚ, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia. W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako:

1) grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1la załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego;

2) trwałe użytki zielone - w przypadku:

a) wariantu pierwszego i drugiego, jeżeli w trakcie realizacji tych wariantów grunty orne, na których jest uprawiana mieszanka wieloletnia traw albo mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi, stały się trwałymi użytkami zielonymi,

Zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 zawiera oświadczenie o:

a) powierzchni działek ewidencyjnych

b) sposobie wykorzystywania działek rolnych, zawierające w szczególności wskazanie roślin uprawnych uprawianych na danej działce, a w przypadku pakietu 2 wskazanie:

-wariantu realizowanego na danej działce,

- roślin uprawnych uprawianych na danej działce - w przypadku uprawy w ramach tego pakietu roślin dwuletnich lub roślin sadowniczych, z wyłączeniem truskawki, poziomki i maliny,

- mieszanki wieloletniej traw albo mieszanki wieloletniej traw z bobowatymi drobnonasiennymi uprawianych na danej działce;

We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok, wnioskodawca nie wskazał rośliny uprawnej w kolumnie nr 9 w VIII sekcji wniosku. Z akt sprawy wynika, że uprawniona jednostka certyfikująca potwierdziła na wykazie producentów ekologicznych w całości powierzchnię działek rolnych w wariancie 2.1, na której rolnik prowadzi działalność rolniczą zgodnie z wymogami rolnictwa ekologicznego, zgodnie z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku. W ramach działek ewidencyjnych 100206_2.0020.342/1 o pow. 12,17 ha, 100208_2.0003.74/1 o pow. 0,10 ha, 100208_2.0012.45 o pow. 3,09 ha, 100402_2.0006.17 o pow. 0,15 ha, 100402_2.0008.34/1 o pow. 1,00 ha, 100402_2.0008.34/2 o pow. 1,00 ha, 100402_2.0016.217 o pow. 0,57 ha, 100404_2.0054.173 o pow. 2,12 ha, 100406_2.0021.171/1 o pow. 1,70 ha, 100408_2.0011.12 o pow. 0,48 ha, 100408_2.0011.120 o pow. 0,17 ha, 100408_2.0011.6 o pow. 1,08 ha, 100408_2.0018.277 o pow. 0,92 ha, 100408_2.0018.285 o pow. 0,41 ha oraz 100404_2.0054.191 o pow. 2,20 ha, jednostka certyfikująca stwierdziła grupę upraw "mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi", a grupa upraw ta nie została zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i tym samym nie został spełniony warunek do przyznania płatności rolnośrodowiskowej wynikający z § 21 ust. 1 pkt 3 lit. b tiret drugi podtiret trzeci rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wobec powyższego ww. działki zostały zasadnie wykluczone z płatności bez nakładania sankcji z uwagi na niespełnienie warunku kwalifikowalności.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu dotyczącej uznania braku polegającego na niewpisaniu rośliny uprawnej za błąd oczywisty, który może być poprawiony w każdym czasie organ odwoławczy wskazał, że brak polegający na niezadeklarowaniu rośliny uprawnej jest niespełnieniem warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej wynikającym z § 21 ust. 1 pkt 3 lit. b tiret drugi podtiret trzeci rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia, wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551) w 2016 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca. Zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (z wyłączeniem płatności związanych do zwierząt) i płatności niezwiązanej do tytoniu można składać do dnia 15 czerwca 2016 r. Ostateczny termin składania zmian do wniosku upływa w dniu 11 lipca 2016r. z tym, że złożenie zmiany do wniosku po dniu 15 czerwca 2016 r. skutkuje pomniejszeniem płatności do powierzchni objętej tą zmianą o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Wniosek rozpatrywany jest w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony w terminie do dnia 11 lipca 2016 r. oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.

Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że do dnia 11 lipca 2016 r. strona mogła dokonać zmiany we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok, poprzez zadeklarowanie rośliny uprawnej, uzupełniając w ten sposób brak świadczący o kwalifikowalności wniosku. Nie można jednak powyższego błędu uzupełnić w każdym czasie i potraktować go jako oczywisty.

W niniejszej sprawie powierzchnia działek rolnych zadeklarowana kwalifikowana we wniosku wyniosła 38,84 ha (tj. 66,84 ha - powierzchnia deklarowana minus powierzchnia 0,74 ha wycofana wnioskiem z dnia 14 czerwca 2017 r. minus powierzchnia działek rolnych 27,16 ha wykluczona z powodu braku kwalifikowalności -brak zadeklarowania grupy upraw "mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi").

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie 2, obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 rozporządzenia nr 640/2014, tzn. obszar kwalifikujący się do przyznania płatności w ramach danego wariantu pakietu 2. Wobec powyższego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie pakietu 2 objęty jest obszar gruntów rolnych, położonych na działkach ewidencyjnych, na których realizowany był pakiet 2 w pierwszym roku realizacji tego zobowiązania, tzn. zobowiązaniem rolnośrodowiskowym objęta jest powierzchnia kwalifikowana działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i potwierdzonej przez jednostkę certyfikującą jako powierzchnia, na której jest prowadzona produkcja metodami ekologicznymi.

W pakiecie 2 obszarem zatwierdzonym, jest najmniejsza z powierzchni: deklarowanej/udowodnionej/stwierdzonej/potwierdzonej przez jednostkę certyfikującą. Poziom zobowiązania w zakresie pakietu 2 w roku 2016 ustalany jest i weryfikowany pod względem możliwości dokonywania corocznych zmian, jednak płatność może być przyznana tylko i wyłącznie do działek rolnych położonych na gruntach/działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

Stosownie do treści § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dopuszcza się w pakiecie 2 zmianę miejsca uprawy roślin lub zmianę rośliny uprawianej lub zmianę wielkości obszaru w ramach wariantów 2.1, 2.2, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 lub poziomki, truskawki lub maliny uprawianych w ramach wariantu 2.9 lub 2.10, pod warunkiem, że rośliny te będą uprawiane na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane ww. warianty nie uległ zmianie. Oznacza to, że rolnik może zmieniać dowolnie:

- położenie poszczególnych upraw deklarowanych w ramach wariantów pakietu 2,

- rośliny uprawiane w ramach poszczególnych wariantów pakietu 2,

- powierzchnie realizacji poszczególnych wariantów pakietu 2,

pod warunkiem, że rośliny te będą uprawiane na gruntach z pierwszego wniosku oraz że łączna powierzchnia pod pakietem 2 nie ulegnie zmianie (zarówno nie zmniejszy się, jak i się nie zwiększy).

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, rolnik może dokonać zmiany wariantu 2.1 lub 2.2 realizowanego na gruntach rolnych, na których jest uprawiania mieszanka wieloletnia traw albo mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi bobowatymi, na wariant 2.3 lub 2.4, jeżeli grunty te stały się trwałymi użytkami zielonymi. Powierzchnia zobowiązania w ramach wariantów 2.3/2.4 nie może ulegać zmniejszeniu. Nie można także dokonywać zmiany wariantów 2.3/2.4 na żaden inny wariant pakietu.

Jeżeli rolnik zmniejszy powierzchnię zobowiązania, to na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jest zobowiązany do zwrotu przyznanych płatności, z tytułu zaniechania realizacji części/całości realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jeżeli rolnik zwiększy powierzchnię zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez podstawy prawnej, to do tej części powierzchni następuje odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Na działkach ewidencyjnych: 100206_2.0020.220 o pow. 0,15 ha, 100206_2.0020.223 o pow. 0,10 ha, 100206

2.0020.292 o pow. 0,36 ha, 100206_2.0020.297 o pow. 0,70 ha oraz 100206_2.0020.342/1 o pow. 2,53 ha w roku 2013 zadeklarowano wariant 2.4, następnie w roku 2014 dokonano zmiany zobowiązania na ww. działkach ewidencyjnych na wariant 2.2, co jest niezgodne z § 6 rozporządzenia, ponieważ nie można dokonywać zmiany wariantów 2.3/2.4 na żaden inny wariant pakietu. W 2014 r. ze względu na ten fakt działki te zostały wykluczone z płatności rolnośrodowiskowej, poziom zobowiązania na tych działkach wynosi 0,00 ha. W 2016 r. ponownie zadeklarowano w ramach wariantu 2.1 działki ewidencyjne 100206_2.0020.220 o pow. 0,15 ha, 100206_2.0020.223 o pow. 0,10 ha, 100206_2.0020.292 o pow. 0,36 ha, 100206_2.0020.297 o pow. 0,70 ha oraz 100206_2.0020.342/1 o pow. 2,53 ha. Ze względu na zwiększenie zobowiązania rolnośrodowiskowego bez podstawy prawnej ww. działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 3,84 ha zostały wykluczone z płatności na rok 2016.

Ponadto w roku 2013 na działkach ewidencyjnych 100402_2.0006.28, 100402_2.0026.18 oraz 100404 2.0045.19/2 powierzchnia zobowiązania rolnośrodowiskowego wyniosła kolejno: 1,00 ha, 8,02 ha i 0,00 ha, a w roku 2014 stwierdzono zmniejszenie powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej 100402_2.0006.28 do powierzchni 0,36 ha. W roku 2016 w ramach wariantu 2.1 na ww. działkach ewidencyjnych zadeklarowano powierzchnie: 100402_2.0006.28-1,00 ha, 100402_2.0026.18-10,13 ha oraz 100404_2.0045.19/2-0,10 ha. Ze względu na fakt zwiększenia na powyższych działkach ewidencyjnych zobowiązania rolnośrodowiskowego niezgodnie z § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dla poszczególnych działek wykluczono zadeklarowane powierzchnie ponad podjęte zobowiązanie i tak z: działki ewidencyjnej 100402_2.0006.28- wykluczono pow. 0,64 ha, działki ewidencyjnej 100402_2.0026.18- wykluczono pow. 2,11 ha oraz z działki ewidencyjnej 100404_2.0045.19/2-wykluczono pow. 0,10 ha, co łącznie stanowi wykluczoną powierzchnię 2,85 ha. Ponadto z działki ewidencyjnej 100402J2.0006.26 o zadeklarowanej powierzchni 2,56 ha wykluczono z płatności powierzchnię 0,08 ha ze względu na fakt, iż powierzchnia zadeklarowana przekracza aktualną powierzchnię PEG z bazy referencyjnej wynoszącą 2,48 ha.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku kontroli administracyjnej powierzchnia, którą strona deklaruje jako użytkowaną rolniczo jest weryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Nr 1306/2013. W myśl powołanego przepisu, system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od powyższego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (...). Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej – tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB czy wskazane w treści księgi wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. "Jak wynika z powyższych przepisów, dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

Strona zadeklarowała w granicach działki ewidencyjnej nr 26 grunty rolne o powierzchni 2,56 ha, podczas, gdy maksymalna powierzchnia kwalifikowana do płatności (PEG), wykonana na aktualnej w systemie informatycznym ARiMR ortofotomapie wyniosła 2,48 ha.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana wyniosła 38,84 ha, a powierzchnia stwierdzona 32,07 ha. Powierzchnia wykluczona bez sankcji wyniosła 27,90 ha natomiast powierzchnia przedeklarowania wyniosła 6,77 ha.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji prawidłowo ustalił, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach Wariant: 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej jednostki certyfikującej na miejscu wynosi 21,11% [(38,84 – 32,07 ha) x 100% : 32,07 ha = 21,1%] i zasadnie powołał z art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 zgodnie z którym w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się żadnej pomocy, czy wsparcia. Mając na uwadze powyżej przytoczone przepisy odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach Wariant: 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności).

Dyrektor Łódzkiego Oddziału ARiMR wyjaśnił, że wyjątek od stosowania kar administracyjnych został uregulowany w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, zgodnie z którym kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność.

Podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji.

W przedmiotowej sprawie strona nie złożyła takiej informacji.

Ponadto na podstawie przepisu art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy:

a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;

b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6;

c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna;

d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby;

e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. B.

Składając podpis na ostatniej stronie wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania" wnioskodawca potwierdza zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym i oświadcza, iż zna zasady przyznawania płatności. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła podpis na ostatniej stronie wniosku, tym samym poświadczyła zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym na gruncie i potwierdziła znajomość zasad przyznawania płatności.

Konkludując, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji uznając, że rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] znajduje odzwierciedlenie zarówno w aktach sprawy, jak i w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca podtrzymując zarzuty postawione w odwołaniu, tj. naruszenie:

-art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

-art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł w jakikolwiek sposób do zgłoszonego przez stronę dowodu w postaci zeznań świadków, co pozbawiło stronę możliwości polemiki z organem i utrudnia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej dokonane przez organ w oparciu o pomiary PEG powierzchni działek są nieprawidłowe - popełnione zostały błędy rachunkowe przy sumowaniu łącznej powierzchni wykluczonych z płatności, a wyznaczona przez organ powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie jest zgodna z maksymalnym kwalifikowanym obszarem wyznaczonym dla działek w systemie ZSZiK. Ponadto brak oznaczenia działek jako "mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi wielonasiennymi" był oczywistym błędem, który mógł być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji.

Zdaniem strony skarżącej stosownie do treści art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie naruszając art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Dokonując wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, należy mieć na uwadze także postanowienia zawarte w preambule rozporządzenia. Zgodnie z pkt 26 preambuły, w przypadku gdy wnioski o przyznanie pomocy zawierają oczywiste błędy, w każdej chwili powinna istnieć możliwość ich sprostowania. Zgodnie natomiast z pkt 75 preambuły zmniejszenia oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Z kolei pkt 93 stanowi, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie. W niniejszej sprawie istniała zatem możliwość i zarazem konieczność skorygowania oczywistego błędu w celu uzgodnienia faktycznej woli wnioskodawcy z jej błędnym wyrażeniem we wniosku, wynika to wprost z art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a ponadto o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie uzyskiwania od ARiMR nienależnych dotacji w postaci dopłat przez przedłożenie poświadczających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U.2017 r. poz. 1369, dalej zwanej: P.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 P.p.s.a.)

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści tego przepisu wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Oznacza to obowiązek organów działania na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z zasady praworządności wynika bowiem, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1327/15 - Lex nr 2317072).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia zacytował wskazany w treści uzasadnienia § 23 ust.1 pkt 3 b w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 r. poz. 344) w świetle którego, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 zawiera oświadczenie o:

a) powierzchni działek ewidencyjnych

b) sposobie wykorzystywania działek rolnych, zawierające w szczególności wskazanie roślin uprawnych uprawianych na danej działce, a w przypadku pakietu 2 wskazanie:

-wariantu realizowanego na danej działce,

- roślin uprawnych uprawianych na danej działce - w przypadku uprawy w ramach tego pakietu roślin dwuletnich lub roślin sadowniczych, z wyłączeniem truskawki, poziomki i maliny,

- mieszanki wieloletniej traw albo mieszanki wieloletniej traw z bobowatymi drobnonasiennymi uprawianych na danej działce;

Wobec takiej treści przepisu organ stwierdził, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok, wnioskodawca nie wskazał rośliny uprawnej w kolumnie nr 9 w VIII sekcji wniosku w postaci mieszanki wieloletniej traw z bobowatymi drobnonasiennymi. Z akt sprawy wynika natomiast, że uprawniona jednostka certyfikująca potwierdziła na wykazie producentów ekologicznych w całości powierzchnię działek rolnych w wariancie 2.1, na której rolnik prowadzi działalność rolniczą zgodnie z wymogami rolnictwa ekologicznego, zgodnie z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku. W ramach działek ewidencyjnych 100206_2.0020.342/1 o pow. 12,17 ha, 100208_2.0003.74/1 o pow. 0,10 ha, 100208_2.0012.45 o pow. 3,09 ha, 100402_2.0006.17 o pow. 0,15 ha, 100402_2.0008.34/1 o pow. 1,00 ha, 100402_2.0008.34/2 o pow. 1,00 ha, 100402_2.0016.217 o pow. 0,57 ha, 100404_2.0054.173 o pow. 2,12 ha, 100406_2.0021.171/1 o pow. 1,70 ha, 100408_2.0011.12 o pow. 0,48 ha, 100408_2.0011.120 o pow. 0,17 ha, 100408_2.0011.6 o pow. 1,08 ha, 100408_2.0018.277 o pow. 0,92 ha, 100408_2.0018.285 o pow. 0,41 ha oraz 100404_2.0054.191 o pow. 2,20 ha, jednostka certyfikująca stwierdziła grupę upraw "mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi", a ta grupa upraw nie została zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i tym samym nie został spełniony warunek do przyznania płatności rolnośrodowiskowej wynikający z § 21 ust. 1 pkt 3 lit. b tiret drugi podtiret trzeci rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wobec powyższego ww. działki zostały wykluczone z płatności bez nakładania sankcji z uwagi na niespełnienie warunku kwalifikowalności.

W związku z taką konstatacją organu należy wskazać, co umknęło organowi, że zgodnie z § 4 ww rozporządzenia zmieniającego "Oświadczenie, o którym mowa w § 23 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia zmienianego w § 1, zawarte w składanym na 2016 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, może zostać złożone zgodnie z przepisami rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym". Wobec powyższego ocena złożonego przez wnioskodawcę w dniu 14 czerwca 2016 r. wniosku powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu dotychczasowym. Zarzut, że grupa upraw "mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi", nie została zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i tym samym nie został spełniony warunek do przyznania płatności rolnośrodowiskowej wynikający z § 21 ust. 1 pkt 3 lit. b tiret drugi podtiret trzeci rozporządzenia rolnośrodowiskowego i wobec powyższego wskazane działki zostały wykluczone z płatności bez nakładania sankcji z uwagi na niespełnienie warunku kwalifikowalności pozostaje w sprzeczności z treścią ww przepisu w brzmieniu dotychczasowym tj. sprzed zmiany z dnia 9 marca 2016 r. Również organ drugiej instancji nie dostrzegł tej nieprawidłowości, a wręcz powtórzył dosłownie przyczynę odmowy płatności rolnośrodowiskowej do działek 100206_2.0020.342/1 o pow. 12,17 ha, 100208_2.0003.74/1 o pow. 0,10 ha, 100208_2.0012.45 o pow. 3,09 ha, 100402_2.0006.17 o pow. 0,15 ha, 100402_2.0008.34/1 o pow. 1,00 ha, 100402_2.0008.34/2 o pow. 1,00 ha, 100402_2.0016.217 o pow. 0,57 ha, 100404_2.0054.173 o pow. 2,12 ha, 100406_2.0021.171/1 o pow. 1,70 ha, 100408_2.0011.12 o pow. 0,48 ha, 100408_2.0011.120 o pow. 0,17 ha, 100408_2.0011.6 o pow. 1,08 ha, 100408_2.0018.277 o pow. 0,92 ha, 100408_2.0018.285 o pow. 0,41 ha oraz 100404_2.0054.191 o pow. 2,20 ha, jako niespełnienie warunku wynikającego z § 21 ust. 1 pkt 3 lit. b tiret drugi podtiret trzeci rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 9 marca 2016 r tzn. niewskazanie rośliny uprawnej w kolumnie nr 9 w VIII sekcji wniosku w postaci mieszanki wieloletniej traw z bobowatymi drobnonasiennymi.

Zdaniem Sądu art. 21 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. nie wyklucza w postępowaniu przed organami ARiMR fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a , zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a oraz obowiązku sporządzenia uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Ocena przesłanek materialnoprawnych podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest możliwa dopiero po uprzednim zweryfikowaniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie. W tym kontekście należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, iż organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Podkreśla się także zasadnie, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji jest więc istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postepowania oznacza również że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Należy zauważyć, iż chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji Dyrektora Oddziału. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wnioskodawca w złożonym odwołaniu podniósł zarzut naruszenia art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W jego ocenie brak wskazania we wniosku grupy upraw "mieszanka wieloletnia traw z bobowatymi drobnonasiennymi", była oczywistym błędem, który wnioskodawca w świetle powyższego przepisu mógł uzupełnić w każdym czasie. Organ odwoławczy, który przede wszystkim co podniesiono wyżej nie dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie przepis w brzmieniu zastosowanym przez organ I instancji, którego treść zadecydowała o odmowie przyznania płatności do wskazanych działek, rozpoznając tak podstawiony zarzut nie odniósł się do tego zarzutu. Nie można uznać za wystarczające i przede wszystkim przekonujące stanowisko organu odwoławczego, który w tym zakresie, jak wynika z uzasadnienia decyzji podniósł jedynie, że "W przedmiotowym stanie faktycznym organ I instancji prawidłowo uznał, że brak polegający na niezadeklarowaniu rośliny uprawnej jest niespełnieniem warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 3 lit. b tiret drugi podtiret trzeci rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia, wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551) w 2016 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca. Zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (z wyłączeniem płatności związanych do zwierząt) i płatności niezwiązanej do tytoniu można składać do dnia 15 czerwca 2016 r. Ostateczny termin składania zmian do wniosku upływa w dniu 11 lipca 2016r. z tym, że złożenie zmiany do wniosku po dniu 15 czerwca 2016 r. skutkuje pomniejszeniem płatności do powierzchni objętej tą zmianą o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Wniosek rozpatrywany jest w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony w terminie do dnia 11 lipca 2016 r. oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów" (str. 4 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).

W ocenie Sądu przedstawione stanowisko nie jest odpowiedzią na zarzut oczywistego błędu przy wypełnianiu wniosku. Powołane powyżej przepisy regulują jedynie kwestie terminu składania wniosku. Nawet nie wskazano przepisów regulujących możliwość uzupełnienia wniosku o czym mowa jest w powyższym stanowisku. Próżno poszukiwać podstawy prawnej w tym zakresie również w sentencji decyzji. Organ nie przedstawił swojego stanowiska ani co do zastosowania wskazanego przez skarżącego przepisu ani przede wszystkim co do rozumienia pojęcia oczywistego błędu w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której błąd polegał na niewypełnieniu konkretnego pola wniosku. Świadczy to o naruszeniu przepisów art. 15 i 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać na znajdujący się w aktach sprawy dokument w postaci korespondencji mailowej prowadzonej przez pracownika organu I instancji z Departamentem Płatności Bezpośrednich z dnia 26-27 czerwca 2017 r. W piśmie tym pracownik prosi o stanowisko w przedmiotowej sprawie odnośnie niezadeklarowania przez wnioskodawcę we wniosku na rok 2016 grupy upraw, którą rolnik miał obowiązek podać we wniosku zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Pytanie brzmi: "Czy ze względu na niedopełnienie tego obowiązku należy uznać, że producent nie zachował zobowiązania i wykluczyć takie działki z płatności i nałożyć sankcje, czy też jest to błąd który można z rolnikiem wyjaśnić i doprecyzować jego deklarację?". W odpowiedzi Departament poinformował, że "Niezadeklarowanie przez rolnika upraw wymaganych § 21 ust. 1 pkt 3 lit. b tiret drugi podtiret trzeci rozporządzenia PRS jest niespełnieniem warunku kwalifikowalności. Działki na których JC potwierdziła mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi należy wykluczyć z płatności (bez sankcji)". Takie też rozwiązanie zastosował organ w zasadzie bez uzasadnienia prawnego. Sąd zwraca uwagę, że przedstawione pytanie wskazuje na fakt, że sam organ I instancji weryfikując wniosek skarżącego dostrzegł brak (błąd) wniosku w postaci niewypełnienia odpowiedniego pola wniosku i miał wątpliwości co do charakteru błędu polegającego na niewypełnieniu określonego pola we wniosku i ewentualnej możliwości doprecyzowania wniosku przez beneficjenta. Ostatecznie zastosował się do informacji Departamentu Płatności Bezpośrednich bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Należy podkreślić, że to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydawał decyzję, a nie Departament Płatności Bezpośrednich, a wydana decyzja winna spełniać wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Tym bardziej więc konieczne było odniesienie się do zarzutu strony wystąpienia oczywistego błędu w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Sąd nie może być w tej sprawie zdany na domysły. Sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą bowiem nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia pełnym wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował. Dodatkowo zauważyć można, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania ich rozstrzygnięć.

Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazane wyżej uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie może pozostać w obrocie prawnym. Stwierdzone uchybienia zastosowania przepisów prawa materialnego jak również wady proceduralne stanowią o wadliwości tych decyzji w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji niniejszego wyroku wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.

d.j.