Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1309/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 26, § 36 ust. 1 i 2, § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 150 ust. 2, art. 157, art. 154 ust. 1, art. 159
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 90/09 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 90/09, po rozpatrzeniu skargi Miasta Puszczykowa na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z [...] lipca 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta Poznański decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), art. 128, 129 ust. 1, art. 130, 132 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. Mi. i P. M., ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w P., która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Puszczykowa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną należącą do kategorii dróg gminnych. Ponadto organ ustalił, że odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] orzekł, że nieruchomość położona w miejscowości P., oznaczona w ewidencji gruntów obręb P. jako działka nr [...] o powierzchni 0,0290 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiąca własność E. i P. M., pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Miasta Puszczykowa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem własnością Miasta Puszczykowa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. Nadto organ I instancji przywołał treść art. 128 i 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i stwierdził, że wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 10 marca 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w bardzo atrakcyjnej gminie, położonej w bliskim sąsiedztwie P. Położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość nie posiada możliwości inwestycyjnych, gdyż stanowi wąski pas gruntu pozbawiony możliwości zabudowy i wykorzystywana jest jako droga. W procesie wyceny nie uwzględniono nakładów poniesionych na wybudowanie drogi, w związku z czym grunt wyceniono jako niezabudowany. Zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dla potrzeb określenia wartości rynkowej szacowanej działki rzeczoznawca przyjął do porównania wartość działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jako działek o funkcji dominującej wśród terenów przyległych. Analizą objęto transakcje zawarte na obszarze gminy P. w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, gdzie określoną cenę średnią z danej próbki koryguje się współczynnikiem określającym główne atrybuty rynkowe. Rzeczoznawca dokonał ustalenia rodzaju cen rynkowych oraz ich wag na podstawie badań rynku. Wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej według stanu na dzień 29 października 1998 r. i przeciętnych cen z dnia 10 marca 2008 r. została określona na kwotę [...] zł za metr kwadratowy, a wartość całej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę [...] zł. W pkt 3.4 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazał, że "wartości transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne brak - nie są one przedmiotem obrotu rynkowego. Przejście praw własności w takim przypadku odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej, która nie może być podstawą oszacowania, ponieważ nie jest rynkową ceną transakcyjną", w związku z powyższym w procesie wyceny zastosowano § 36 ust 2 pkt 2 rozporządzenia. Organ I instancji podzielił to stanowisko biegłego.

Następnie organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania Miasta Puszczykowa, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji podzielił argumentację organu I instancji. Nadto wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony w rozpatrywanej sprawie zgodnie z treścią art. 174 ustawy o gospodarce nieruchomościami i spełnia warunki zawarte w art. 156 ust 3 tej ustawy, biegły w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki stosując § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto strona odwołująca się nie przedłożyła alternatywnej propozycji ustalenia wysokości odszkodowania.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w złożyło Miasto Puszczykowo. Strona skarżąca podniosła, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca nie wziął pod uwagę transakcji zawieranych przez Miasto Puszczykowo dotyczących nabywania działek na drogi i ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, co daje cenę jednego metra kwadratowego w wysokości [...] zł. W okresie poprzedzającym opracowanie operatu to jest w latach 2006-2007 zawarto 6 takich transakcji. Wartość jednego metra kwadratowego w tych transakcjach zawarta jest w przedziale od [...] zł do [...] zł. Opierając się na wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę Starosta nie wyczerpał wszystkich przewidzianych prawem procedur. Obowiązujące rozporządzenie określa, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 § 36 rozporządzenia, wartość gruntów określa się w sposób wskazany w pkt 2 § 36. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego założenie potwierdzone przez Starostę i Wojewodę, iż na terenie Puszczykowa brak jest dostatecznej ilości transakcji sprzedaży gruntów pod drogi jest założeniem błędnym.

W związku z tym strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 i 154 ustawy w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. uznał skargę za uzasadnioną. Przywołał treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) i wyjaśnił, że kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Artykuł 130 ust. 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości jednego metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2). Z powołanych przepisów wynika zatem, że inny sposób określenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę stosuje się wtedy, gdy nie było transakcji sprzedaży nieruchomości zajętych pod drogi. W niniejszej sprawie wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 10 marca 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy uznając, że na terenie Miasta Puszczykowa nie było wolnorynkowych transakcji sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne, zastosował do wyceny metodę podejścia porównawczego, przyjmując do porównania ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu podobnym do gruntów przyległych, stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Podobne stanowisko przyjęły organy I i II instancji. Zdaniem organów z praktyki wynika, iż ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, czy też zajętych pod drogi publiczne nie spełniają warunków określonych w art. 151 ust. 1 ustawy, ponieważ na rynku nie ma chętnych na tego rodzaju grunty. Jedynym podmiotem skupującym tego rodzaju grunty jest gmina (powiat, województwo, Skarb Państwa). Stąd z powodu braku konkurencji cena w istocie stanowi odszkodowanie, a nie cenę ustaloną na podstawie porozumienia stron. Sprzedający często godzi się na cenę zaproponowaną przez organ, chcąc uniknąć długotrwałego postępowania o odszkodowanie. Zdaniem organów ceny transakcyjne wymienione w § 36 ust. 1 rozporządzenia nie istnieją.

W ocenie Sądu, z tym stanowiskiem zgodzić się nie można, a tym samym przyjęta za podstawę wyceny metoda może budzić wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być bowiem brane pod uwagę jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne pomiędzy osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą (Skarbem Państwa). Tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje spełniają przesłanki określone w art. 151 ust. 1 ustawy. Ponadto do porównania cen transakcyjnych można przyjąć także transakcje dotyczące nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne już po dniu 31 grudnia 1997 r. i nie zostały objęte uregulowaniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nadto ustawodawca w § 26 ust 1 rozporządzenia wskazał, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. O tym, że na rynku dochodzi do sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w latach 2005-2007 świadczy nie tylko treść aktów notarialnych dołączonych do skargi, wskazują również na to uzasadnienia wyroków wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1768/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 80/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 439/08 - niepublikowane). Sąd I instancji wskazał także, że niezrozumiałym jest powoływanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji (na str. 4 decyzji) na operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2007 r. skoro podstawą ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości jest operat szacunkowy z dnia 10 marca 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszyły prawo materialne w postaci m. in. § 36 pkt 1 rozporządzenia i art. 134 i 154 ustawy w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Poznańskiego. W zaleceniach Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił organom ponownie rozpatrującym sprawę dokonanie prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto Sąd wskazał, że w świetle treści § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne nie można stosować zamiennie z cenami gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W ocenie Sądu biegły będzie mógł w celach porównawczych posłużyć się jedynie cenami z transakcji dotyczących gruntów zajętych pod drogi publiczne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 90/09 wnieśli E. M. i P. M. W złożonej skardze skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na przyjęciu, że ustawodawca, nie wykluczając wyraźnie porównywania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne pomiędzy osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą (Skarbem Państwa) uznał, że tego rodzaju transakcje a priori spełniają przesłanki określone w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. są transakcjami w pełni rynkowymi) oraz

- naruszenie prawa materialnego poprzez bezpodstawne niezastosowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na samodzielnym dokonaniu oceny, że transakcje sprzedaży nieruchomości dokonywane w latach 2005-2007 w Bydgoszczy, Poznaniu i Warszawie dotyczą nieruchomości podobnych w rozumieniu § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego do nieruchomości, która została wyceniona w sprawie niniejszej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiony został dotychczasowy przebieg sprawy oraz szczegółowe uzasadnienie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto Puszczykowo podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznał zawarte w niej zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie (poprzez niezastosowanie) art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz naruszenie (poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie) § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), odszkodowanie za działki gruntu zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęte zostały z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie była kwestia związana ze sposobem dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny części nieruchomości, która w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną jako zajęta w dniu 1 stycznia 1999 r. pod drogę publiczną (gminną) została przejęta na własność miasta Puszczykowo. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale IV zatytułowanym "Wycena nieruchomości", w rozdziale 1 (Określanie wartości nieruchomości) przewiduje trzy rodzaje wartości nieruchomości. Są to: wartość rynkowa, wartość odtworzeniowa (obie ustalane w procesie wyceny nieruchomości) i wartość katastralna (ustalana dla potrzeb podatkowych). Ponadto ustawa ta przewiduje różne cele dokonywanej wyceny. Zgodnie z art. 150 ust. 2 tej ustawy wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Przez to ostatnie pojęcie należy przy tym rozumieć: ustanowienie, obciążenie, przeniesienie lub zniesienie prawa do nieruchomości, w szczególności prawa własności (vide: S. Klaus "Leksykon rzeczoznawcy majątkowego", Warszawa 1998, s. 167). W myśl art. 154 ust. 1 omawianej ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości musi uwzględniać m.in. cel wyceny. Sam bowiem ustawodawca uzależnia w w/w przepisie stosowalność przez biegłego poszczególnych podejść, metod i technik wyceny od okoliczności, która odgrywa pierwszoplanową rolę przy doborze tych czynników, tj. od celu sporządzenia wyceny i sposobu jej wykorzystania. W art. 159 cytowanej ustawy zawarta została delegacja ustawowa dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego, które ma określać rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów (art. 159 pkt 2). Tego rodzaju aktem prawnym jest aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Rozporządzenie to w rozdziale 3 w § 36 ust. 1 zawiera regulację, z której wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia zawarto zaś postanowienie, że określony w tym przepisie sposób wyceny może być zastosowany, ale dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1. Jak słusznie zauważył to Sąd I instancji w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy z góry, niejako a priori wyłączył możliwość występowania cen transakcyjnych dotyczących gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi jako cen wolnorynkowych. Z tego też względu tego typu transakcje nie były przez niego w ogóle w operacie analizowane i w operacie do tej kwestii biegły odniósł się stwierdzając jedynie, że w jego ocenie w obowiązującym stanie prawnym przepis § 36 ust. 1 nie ma w ogóle zastosowania i dlatego operat w niniejszej sprawie został sporządzony w oparciu o § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Prawidłowo Sąd I instancji z takim stanowiskiem się nie zgodził, jako nieznajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wyjaśnić należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do pojęcia wartości nieruchomości, a nie do kwestii powstałych w wyniku wywłaszczenia, np. szkód, jakie poniósł właściciel, a które to szkody mogą być większe od wartości nieruchomości wywłaszczanej. Ponadto nie kwestionując uprawnień rzeczoznawcy majątkowego do należnej mu swobody przy wykonywaniu przedmiotowej wyceny, trzeba jednak zwrócić uwagę, jak zasadnie podkreślił to Sąd I instancji, że swoboda ta ma granice zakreślone przepisem ustawowym, tj. wspomnianym wyżej art. 154 ust. 1, który nakazuje biegłemu dokonywać wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości z uwzględnieniem w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu jej zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepisy szczegółowe zaś, regulujące przedmiotową materię, zostały zawarte - jak wspomniano - w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że sporządzona w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 10 marca 2008 r. wycena nie została przeprowadzona w zgodzie z tymi przepisami. Biegły - z uwagi na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia nie miał bowiem prawa dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 bez wcześniejszej pełnej i dogłębnej analizy rynku pod kątem istnienia (lub nieistnienia) na nim transakcji, o których mowa w ust. 1 tegoż paragrafu. Oznacza to, że rzeczoznawca mógł dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia dopiero po stwierdzeniu i poparciu swojego stanowiska odpowiednimi dowodami (czemu winien dać jasny i poparty odpowiednimi argumentami wyraz w operacie), że takie transakcje na badanym rynku rzeczywiście nie wystąpiły.

Sposób postępowania w tej sprawie rzeczoznawcy majątkowego oznaczał zlekceważenie przez niego obowiązującego przepisu i fakt ten prawidłowo dostrzegł i ocenił Sąd I instancji. Nie zauważyły tego natomiast organy orzekające w niniejszej sprawie, mimo że zgodnie z treścią art. 80 kpa, to organ administracji ma obowiązek dokonać oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i w związku z tym ma on ocenić prawidłowość sporządzenia (pod kątem zgodności z przepisami prawa) opinii biegłego, która jest jednym ze środków dowodowych (art. 75 kpa). Odnosząc się do argumentacji skargi, że nieruchomość zajęta pod drogę nie może być przedmiotem obrotu wypada wskazać, że istotnie drogi publiczne nie mogą być przedmiotem transakcji zawieranych w obrocie cywilnoprawnym, ale grunty przeznaczone pod drogi są przecież przedmiotem umów. Wskazać przy tym trzeba, że w tych warunkach nierespektowanie przez rzeczoznawcę majątkowego istnienia regulacji prawnej zawartej § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wydanie opinii bezpośrednio w oparciu o ust. 2 § 36 bez wcześniejszego zanalizowania rynku było błędne i z tego powodu uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji było zgodne z prawem.

Dodatkowo w związku z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na samodzielnym dokonaniu oceny, że transakcje sprzedaży nieruchomości dokonywane w latach 2005-2007 w Bydgoszczy, Poznaniu i Warszawie dotyczą nieruchomości podobnych w rozumieniu § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego do nieruchomości, która została wyceniona w sprawie niniejszej, wyjaśnić należy, że zarzut ten wyraźnie wynika z niezrozumienia treści uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd I instancji przywołując w uzasadnieniu swojego orzeczenia konkretne wyroki innych sądów wojewódzkich, czynił to jedynie jako wzmocnienie swojej argumentacji prawnej. Nie dokonywał żadnej analizy tych orzeczeń ani nie formułował na tle tych orzeczeń żadnych konkretnych zaleceń, które miałyby rzutować na możliwość dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny w niniejszej sprawie. Nadto art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania i nie mógł być w tej sytuacji przez Sąd I instancji naruszony. W tej sytuacji również ten zarzut uznać należy za niezasadny.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona merytorycznie a dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.