Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 104/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i ust. 3, art. 19 ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Korszach z dnia 12 października 2018 r., nr LVII/363/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Korsze stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1, 3, 4, 5, 6, § 6, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 i 2, § 12 ust. 6, § 16 oraz § 17 ust. 4.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr LVII/363/2018 z dnia 12 października 2018 r. Rada Miejska w Korszach przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Korsze (dalej: jako: "uchwała", "Regulamin").

Skargą z 28 grudnia 2021 r. Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ww. uchwałę, w części dotyczącej § 5 ust. 1, 3, 4, 5, 6, § 6, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 i 2, § 12 ust. 6, § 16 oraz § 17 ust. 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Dz. U. z 2018, poz. 994 z późno zm.) (dalej u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Dz. U. z 2018, poz. 1152) (dalej u.z.z.w.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, polegającej na:

- określeniu w § 5 ust. 1 czasu, na jaki ma być zawarta umowa, podczas gdy tego typu materia powinna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcą, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji;

- zamieszczeniu w § 5 ust. 3 i 4 Regulaminu zapisów odnoszących się do rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzania ścieków oraz jej wypowiedzenia, podczas gdy Rada miała kompetencję jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umów;

- określeniu w § 5 ust. 5 i 6 Regulaminu elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie lub odprowadzanie ścieków oraz obowiązku załączenia do wniosku dodatkowych dokumentów, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji;

- zamieszczeniu w § 9 ust. 2 Regulaminu zapisów określających, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a także nałożeniu obowiązku załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji, podczas gdy jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie;

- wskazaniu w § 10 ust. 1 Regulaminu sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy do sieci, podczas gdy do kompetencji Rady nie należało określenie warunków odmowy, tylko możliwości dostępu do tych usług;

- zamieszczeniu w § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu regulacji uzależniającej przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji;

- wskazaniu w § 12 ust. 6 Regulaminu, sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odbiór ścieków, do czego Rada nie została upoważniona;

- wskazaniu w § 16 Regulaminu obowiązków odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podczas gdy Rada nie miała kompetencji do nakładania na odbiorców wskazanych w tym przepisie obowiązków;

- zamieszczeniu w § 17 ust. 4 Regulaminu zapisów dotyczących rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, podczas gdy Rada nie została upoważniona do regulowania tych kwestii.

W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności wskazał, że uchwałę z 12 października 2018 r. należy określić jako akt prawa miejscowego, ponieważ posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności, określając adresata poprzez wskazanie jego cech, nie indywidualizując go przy tym. Jednocześnie ma ona zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności i stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej i urządzeń kanalizacyjnych.

W dalszej części argumentacji Prokurator wywiódł, że Rada Miejska w części uchwalonych przepisów przekroczyła delegację ustawową wskazaną w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. Jak podkreślił art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. W tym kontekście Prokurator wskazał, że nie tylko pominięcie w regulaminie jednego z wymaganych przez ustawodawcę elementów stanowi istotne naruszenie prawa. W tożsamy sposób kwalifikować należy przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie do uchwały postanowień nie przewidzianych w przepisie formułującym delegację ustawową do jej wydania. Zawarte w art. 19 u.z.z.w. upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu miejscowego i nie daje on Radzie podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w treści przepisu.

Jak stwierdził Prokurator, Rada miała uprawnienie jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, tymczasem w § 5 ust. 1 regulaminu określono, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub czas niekreślony. Ponadto w § 5 ust. 3 i 4 zamieszczono regulacje odnoszące się do rozwiązania umowy lub jej wypowiedzenia. W opinii Prokuratora brak było podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Rada nie mogła również sama określać elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, co uczyniła w § 5 ust. 5 i § 6 Regulaminu, albowiem w delegacji ustawowej nie zostało wskazane określenie wzoru takiego wniosku.

Prokurator zauważył również, że w § 5 ust. 6 Regulaminu wprowadzono obowiązek załączenia do wniosku o zawarcie umowy dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości oraz innych dokumentów, co również stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego.

W § 9 ust. 2 Regulaminu dotyczącym "warunków przyłączania do sieci" znalazły się natomiast regulacje określające, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Prokurator uznał, że jest to niedopuszczalna ingerencja Rady w treść stosunków umownych pomiędzy odbiorcą usług, a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Ponadto przepis ten nakładał obowiązek załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji - aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. W skardze podniesiono, że wymogi te prowadzą do gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych.

W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator zwrócił uwagę, że techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych (rozdział 6 uchwały) także zostały określone w sposób wadliwy. W § 10 ust. 1 Regulaminu wskazano bowiem, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci. Tymczasem zgodnie z brzmieniami ustawy organ stanowiący zobowiązany jest określić warunki, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Nie jest zaś uprawiony do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Jako obciążony wadą, wskazany został również § 10 ust. 2 Regulaminu w którym Rada stwierdza, że "techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych Przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ( ... )". Prokurator wywiódł, że analiza treści przepisu wprost prowadzi do wniosku, że techniczne możliwości dostępu do usług przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie planu, a taka interpretacja jest nielogiczna.

W dalszej kolejności wskazano, że w § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu Rada z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zamieściła regulację uzależniającą przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej. Wskazano, że organ nie może modyfikować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. Skoro art. 6 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem.

Prokurator zakwestionował również brzmienie § 12 ust. 6 Regulaminu. Jak wskazał z treści art. 19 u.z.z.w. wynika, że Regulamin winien określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków, tymczasem zaskarżony akt prawa miejscowego wskazuje, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odbiór ścieków, do czego Rada nie została upoważniona.

Odnosząc się do § 16 Regulaminu, Prokurator stwierdził, że Rada przekroczyła zakres kompetencji, określony w art. 19 u.z.z.w., wskazując obowiązki odbiorców w zakresie gospodarowania wodą, użytkowania instalacji wodociągowej, powiadamiania o stwierdzonych uszkodzeniach, terminowego regulowania należności za dostawę wody. Tymczasem nie ma ustawowych podstaw do nakładania na odbiorców określonych w tym paragrafie obowiązków, a tego typu materia powinna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcą, nie zaś w regulaminie.

Prokurator ocenił również, że w § 17 ust. 4 Regulaminu umieszczone są postanowienia odnoszące się do dokonywania rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Rada nie jest zaś uprawniona do regulowania tych kwestii. Swoje stanowisko w tym zakresie Prokurator poparł odwołując się do orzecznictwa sadów administracyjnych, wskazując m.in. na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 198/21, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie: "CBOSA").

W odpowiedzi na skargę Gmina uznała zawarte w niej zarzuty za zasadne. Równocześnie wskazano, że z uwagi na śmierć dotychczasowego Burmistrza brak było możliwości dokonania zmian regulaminu w terminie 30 dni od dnia wpływu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wynika to z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Natomiast, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został zawarty skardze Prokuratora, również działający w imieniu Gminy Burmistrz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w odpowiedzi na skargę.

Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że sam termin "sprzeczności

z prawem" jest pojęciem nieostrym. Zarówno piśmiennictwo, jak i judykatura, wskazują, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. "Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK

z 9.12.2003 r., sygn. P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. (...) przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo). Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Warunkiem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest stanowienie aktu w granicach delegacji ustawowej.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała ustanawiająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Ustanowienie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Wynika z powyższego, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia, które nie podlega ani wykładni rozszerzającej, ani celowościowej (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007,

s. 72).

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu zaopatrzenia w wodę

i odprowadzania ścieków zostało umieszczone w art. 19 ust. 1 i 3 u.z.z.w. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5, Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Wskazany katalog ma charakter wyczerpujący i zamknięty. Określając zakres zagadnień, które mają być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 892/21, LEX

nr 3288523). Jednocześnie, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności

w całości, bądź w części. Tą samą wadą dotknięte są te przepisy prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym

i powtarzają rozwiązania ustawowe lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W realiach rozpoznawanej sprawy Prokurator zasadnie zarzucił, że zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu zostały podjęte z naruszeniem prawa. Analizując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1, 3, 4, 5, 6, § 6, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 i 2, § 12 ust. 6, § 16 oraz § 17 ust. 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały

Stwierdzić należy, że trafnie Prokurator zarzucił, iż lokalny prawodawca niewłaściwie zrealizował delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., który obliguje, aby w regulaminie zostały określone warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W ramach tej delegacji, Rada postanowiła w § 5 ust. 1 regulaminu, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. W § 5 ust. 3 i 4 tego aktu wskazano natomiast kolejno, że umowa winna dopuszczać możliwość jej rozwiązania przez odbiorcę za wypowiedzeniem lub na zgodny wniosek stron oraz, że umowa winna określać możliwość jej wypowiedzenia w przypadkach określonych przepisami K.C. Lokalny prawodawca w § 5 ust. 5 i 6 oraz § 6 Regulaminu sformułował ponadto szereg szczegółowych wymogów dotyczących treści wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Każdy z wymienionych wyżej przepisów regulaminu stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie do uchwały postanowień nie przewidzianych w przepisie formułującym delegację ustawową do jej wydania.

W tym zakresie zważyć należy, że forma umowy w przedmiocie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków została wyraźnie określona w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Treść umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca określił zaś w art. 6 ust. 3 ustawy, formułując m.in. nakaz uwzględnienia w jej redakcji postanowień dotyczących okresu jej obowiązywania. Podkreślić należy zatem, że treść umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków determinowana jest co do niektórych postanowień przepisami u.z.z.w (art. 6 ust. 3), a w zakresie w tej ustawie nie uregulowanym podlega przepisom prawa cywilnego. Rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać szczegółowe wytyczne w zakresie treści tej umowy. Niedopuszczalne jest formułowanie wytycznych powielających obowiązujące wymogi rangi ustawowej. Zasadnie zakwestionowane zostały zatem przepisy § 5 ust. 1, 3 i 4 regulaminu.

Identyczne wady dotykają przepisy § 5 ust. 5 i § 6 oraz § 9 ust. 2 Regulaminu. Ich treść również wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Podzielić należy pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 10 lutego 2022 r., (sygn. akt II SA/Ol 98/22 CBOSA) zgodnie z którym rada nie może sama określać elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Dodatkowo wskazać należy na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 15 stycznia 2019 r., (sygn. akt II OSK 391/17 CBOSA) zgodnie z którym domaganie się dodatkowych danych, jak nr REGON czy nr NIP, nie jest warunkiem koniecznym do zawierana umów na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Określenie, w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług oznacza, że powinny się w nim znaleźć tylko niezbędne dane konieczne do zawarcia umowy. Mając na uwadze całość poczynionych wyżej uwag, uznać należało, że Prokurator słusznie zakwestionował § 5 ust. 5 i § 6 Regulaminu.

Poczynione wyżej uwagi zachowują swoją aktualność w stosunku do § 9 ust. 2 Regulaminu, zawierającego wytyczne dotyczące treści wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zgodnie z treścią przywoływanego przepisu wniosek ten winien zawierać:

1) imię i nazwisko (nazwę) wnioskodawcy, względnie sposób reprezentacji wnioskodawcy wraz z dokumentem (lub jego kopią) potwierdzającym jego prawidłowość, a w razie działania wnioskodawcy przez przedstawiciela - podstawę umocowania, adres do korespondencji,

2) adres nieruchomości, która ma być przyłączona,

3) dokument (lub) jego kopię stwierdzający tytuł prawny przysługujący wnioskodawcy do korzystania z nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości o nieregulowanym stanie prawnym,

4) rodzaj przyłączenia (wodociągowe, kanalizacyjne),

5) planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowaną ilość odprowadzonych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych wskazanie przewidywanej ilości i jakości odprowadzonych ścieków oraz dane o przewidywanym sposobie ich podczyszczania,

6) do wniosku należy dołączyć (kserokopię) aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Sformułowanie tego typu wymagań przez Radę w regulaminie nie znajdowało podstawy w przepisach obowiązującego prawa i stanowiło przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. Jak słusznie wskazał WSA w Łodzi (Wyrok z 15 czerwca 2021 r. II SA/Łd 279/21 CBOSA) przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nie obejmuje swym zakresem uprawnienia organu stanowiącego gminy do określenia w regulaminie treści i elementów wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci. Przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Z tego względu Prokurator zasadnie podważył § 9 ust. 2 Regulaminu, jako istotnie naruszający prawo.

Odnośnie do przewidzianych w § 10 ust. 1 Regulaminu przesłanek odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci wskazać należy, że Prokurator właściwie zwrócił uwagę na fakt, że gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. przyczyn odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Stanowisko takie akceptowane jest przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy w tym miejscu wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2021 r., (sygn. akt VII SA/Wa 814/21 CBOSA) w którym stwierdzono, że w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. brak jest ustawowego upoważnienia do wskazywania przez gminę sytuacji, w których możliwa jest odmowa przyłączenia do sieci. Także WSA w Poznaniu w sposób wyraźny stwierdził, że "Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci" (Wyrok WSA w Poznaniu z 19 wrzesnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 oraz Wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/20 CBOSA).

Zasadnie podaje Prokurator, że w § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu Rada z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zamieściła regulację uzależniającą przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 30 października 2018 r., (sygn. akt II SA/O1 613/18 CBOSA), stwierdził, a skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela ten pogląd prawny, że "regulacją przekraczającą upoważnienie z art. 19 ustawy jest również uzależnienie (...) przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Organ nie może modyfikować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. Skoro art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem." Pogląd ten uznać należy za utrwalony, bowiem powtarzany był wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (Wyrok WSA w Olsztynie z 22 lutego 2022 r., II SA/Ol 106/22, Wyrok WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., II SA/Ol 9/22; Wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2021 r.,sygn. akt II SA/Ol 254/21)

W § 12 ust. 6 regulaminu wskazano, że "Przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to Przedsiębiorstwa z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców." Zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Tym samym regulacja wprowadzona przez lokalnego prawodawcę, nie realizuje delegacji ustawowej. Zakwestionowany przepis regulaminu określa przesłanki wstrzymania lub ograniczenia przez Przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne świadczenia usług. Tymczasem z delegacji ustawowej wynika konieczność określenia nie przesłanek (przyczyn) wstrzymania świadczenia usług, lecz sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc działań stanowiących konsekwencję wstrzymania świadczenia usług w zakresie dostarczania wody. Sygnalizowana wyżej rozbieżność miedzy treścią postanowień regulaminu, a upoważnienia ustawowego ma charakter jaskrawy. Rada nie uregulowała kwestii wymaganej przez ustawę, a równocześnie ustanowione przez nią przepisy wykroczyły poza zakres delegacji ustawowej. Wskazać należy w tym miejscu na pogląd wyrażony przez WSA w Kielcach (Wyrok z 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 1039/19 CBOSA) w którym sąd wyraźnie stwierdził, że przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Z upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług - nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (por. także wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16 CBOSA). Tym samym § 12 ust. 6 regulaminu w sposób oczywisty narusza zakres delegacji ustawowej.

Trafnie Prokurator zakwestionował również § 16 Regulaminu w którym Rada Miasta w Korszach nałożyła na odbiorców szereg obowiązków w zakresie gospodarowania wodą, użytkowania instalacji wodociągowej, powiadamiania o stwierdzonych uszkodzeniach, terminowego regulowania należności za dostawę wody. W analogicznej kwestii wypowiadał się już WSA w Olsztynie (Wyroki z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 91/22 i 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19 CBOSA) wskazując, że przepis art. 19 u.z.z.w. nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie te, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. Pogląd ten akceptuje i podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wreszcie zasadne okazały się zarzuty sprzeczności z przepisami ustawy upoważniającej § 17 ust. 4 Regulaminu, w którym Rada Miasta przewidziała terminy dokonywania rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. W tym kontekście wskazać należy, że zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika obowiązek ustalania warunków lub terminów rozliczania kosztów pobranej na ten cel wody. Jak wskazał WSA w Białymstoku (wyrok z 8 czerwca 2021 r., II SA/Bk 360/21) w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzić musi o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych. W skardze słusznie wskazano również na stanowisko WSA w Opolu zawarte w wyroku z 19 grudnia 2006 r.(sygn. akt sygn. akt II SA/Op 605/06) zgodnie z którym w regulaminie powinny być zawarte jedynie postanowienia dotyczące warunków dostawy, a nie prowadzenia rozliczania wody.

Na marginesie dodać należy również, że kwestia podmiotu odpowiedzialnego za pokrycie kosztów poboru wody do celów przeciwpożarowych uregulowana została expressis verbis w ustawie w art. 22 pkt 2. Tym samym wskazanie w § 17 ust. 4 regulaminu Gminy jako podmiotu obciążonego z tytułu rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe nie było konieczne.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 u.z.z.w, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty zasługują w całości na uwzględnienie. Przy czym należy zauważyć, że sankcja nieważności aktu prawa miejscowego może zostać ograniczona do części tego aktu. Ograniczenie zastosowania sankcji nieważności do części aktu prawa miejscowego będzie uzasadnione w przypadku, gdy akt prawa miejscowego może być poprawnie stosowany, pomimo stwierdzenia nieważności tylko części jego przepisów, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność

§ 5 ust. 1, 3, 4, 5, 6, § 6, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 i 2, § 12 ust. 6, § 16 oraz § 17 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.