Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 784/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 18 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowy [...]w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie realizacji inwestycji gminnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2003 r. Rada Gminy J podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie realizacji inwestycji gminnych. Uchwała ta została uchylona uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wniósł Prokurator Rejonowy R, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za realizację inwestycji budowy urządzeń wodno- kanalizacyjnych, budowę i modernizację dróg oraz oświetlenia ulicznego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ani art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis prawa obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały, nie zawierały upoważnienia ustawowego do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia opłat za budowę sieci wodociągowej czy też współfinansowania innych inwestycji gminnych. Prokurator podkreślił, że nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli przedmiotowej uchwały późniejsza utrata przez nią mocy obowiązującej na skutek uchwalenia uchwały z dnia [...] listopada 2003 r., gdyż skutki prawne uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutek ex tunc, tj. od chwili jej podjęcia, co oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy J wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość – skarżona uchwała została bowiem uchylona, ewentualnie o odrzucenie skargi w całości z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała nie była aktem prawa miejscowego. W przypadku uznania, że sprawa winna być rozpoznana merytorycznie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora Rejonowego R jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] Rady Gminy J podjęta w dniu [...] listopada 2003 r. w sprawie realizacji inwestycji gminnych. § 1 przedmiotowej uchwały stanowi, że realizacja inwestycji w zakresie budowy urządzeń wodno – kanalizacyjnych, budowy i modernizacji dróg oraz oświetlenia ulicznego odbywa się z udziałem środków finansowych pochodzących od mieszkańców. Z kolei z § 2 wynika upoważnienie Wójta Gminy do zawierania umów cywilnoprawnych, celem uzyskania środków finansowych od mieszkańców. § 3 stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy, a wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia - § 4. Uchwała ta została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Gminy J z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie skargi na tę uchwałę. Uchylenie uchwały wywołuje bowiem skutki prawne na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że od daty, w której ta uchwała weszła do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia, wywoływała ona skutki prawne. Z kolei, jak stanowi art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części następuje wówczas, gdy uchwała albo poszczególne jej regulacje naruszają prawo w sposób istotny. Rozstrzygnięcie to wywołuje skutek ex tunc, a zatem z mocą wsteczną. Oznacza to, że nie można utożsamiać rozstrzygnięcia uchylającego uchwałę z rozstrzygnięciem stwierdzającym jej nieważność. Akt uchylony, w przeciwieństwie do tego, którego nieważność stwierdzono, stosuje się bowiem do sytuacji poprzedzającej jego uchylenie. Stanowisko przewodniczącego Rady Gminy J zawarte w odpowiedzi na skargę jest zatem całkowicie bezzasadne. W związku z powyższym sąd rozpoznał przedmiotową sprawę i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała, podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jest aktem prawa miejscowego (określanym w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym jako przepis gminny). Charakteryzuje się bowiem zarówno generalnością (skierowana została do mieszkańców terenu gminy J), jak i abstrakcyjnością (dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowej). Jako akt normatywny, zawiera nakaz skierowany do mieszkańców gminy wyrażony słowami: "odbywa się z udziałem środków finansowych pochodzących od mieszkańców", a dotyczy realizacji inwestycji w zakresie budowy urządzeń wodno – kanalizacyjnych, budowy i modernizacji dróg oraz oświetlenia ulicznego. Wprowadzony uchwałą rady gminy obowiązek finansowania realizacji inwestycji gminnych nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak urządzenia wodno – kanalizacyjne, drogi czy z oświetlenia ulicznego jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej mimo treści § 2 uchwały. Rada Gminy zatem jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji gminnych z udziałem ludności, obciążając mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływała zaskarżona uchwała należy ocenić, że ma ona charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych. Nie była to tylko swoista "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców, lecz w istocie zobligowanie mieszkańców do finansowego wsparcia, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od ich partycypacji w kosztach. Nie można zatem uznać, że ta partycypacja było dobrowolna.

Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten nie zawiera natomiast upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego na mieszkańców gminy opłat za budowę sieci wodociągowej, współfinansowania budowy, modernizacji dróg czy oświetlenia ulicznego. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała wykracza poza materię określoną w powołanym przepisie, powołany jako podstawa prawna przepis pozostaje w ogóle bez związku z przedmiotem uchwały.

Wskazać należy, że i w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie nie tylko wskazany w uchwale przepis, ale żadne inne regulacje nie stanowią podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego odpłatność za budowę sieci wodno – kanalizacyjnej. Ewentualne sfinansowanie części kosztów budowy sieci czy drogi organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (już po zakończonej budowie), albo mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na ten cel. Innej formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu.

Nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłat za realizację inwestycji gminnych, a wprowadzony tą uchwałą nakaz określonego zachowania tj. uiszczenia opłaty, której wysokość doprecyzowana zostanie umową ma charakter daniny publicznej ukrytej pod postacią udziału w inwestycji wspólnej jak wskazano wyżej.

Sąd orzekający w tym składzie w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00 – Lex nr 54801, że przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Nałożona w § 1 zaskarżonej uchwały opłata ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż pozostałe jej przepisy pozostają w ścisłym związku z § 1 tej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.