Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 79/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem W. – jako starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta W. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Miasta W. – jako starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, przez wskazanie Prezydenta Miasta W. jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. – jednostki organizacyjnej Gminy W. z dnia 15 grudnia 2016r. w sprawie przekazania trwałego zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa położonymi w W., a oznaczonymi wskazanymi we wniosku numerami figurującymi w katastrze nieruchomości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2016r. ([...]) Dyrektor Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W., jednostki organizacyjnej Miasta W. – miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania w imieniu zarządcy dróg Prezydenta Miasta W., wystąpił do Prezydenta Miasta W. o ustanowienie nieodpłatnie, na czas nieoznaczony, trwałego zarządu nieruchomości położonych w granicach administracyjnych Miasta W., oznaczonych numerami wskazanymi we wniosku.

Pismem z dnia 3 stycznia 2017r. ([...]) Prezydent Miasta W., powołując się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako: “K.p.a.", przekazał przedstawiony wniosek Wojewodzie Dolnośląskiemu, jako organowi właściwemu w sprawie.

Wojewoda wyjaśnił, że uzasadniając przekazanie wniosku Prezydent Miasta W. wskazał, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do ww. nieruchomości jest Wojewoda Dolnośląski, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.), dalej powoływanej jako: "specustawa drogowa". Organ wskazał, że opisane we wniosku nieruchomości, przeznaczone zostały na realizację inwestycji drogowej i stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 2+350 do km 8+250". Na mocy tej decyzji prawo trwałego zarządu nabyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. Wojewoda Dolnośląski przeniósł na Prezydenta Miasta W., w części dotyczącej tzw. "odcinka miejskiego", prawa i obowiązki wynikające z decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., co dało podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta W., działającego jako starosta, decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. wygaszającej trwały zarząd przysługujący dotychczas Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z powyższym Prezydent Miasta W., reprezentowany przez Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. stał się inwestorem części przyszłej inwestycji drogowej, która ma być realizowana na nieruchomościach objętych wnioskiem.

Dalej wskazano, iż Wojewoda Dolnośląski stwierdził ustanowienie nieodpłatnie, prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 20 ust. 4 w zw. z ust. 1 specustawy drogowej, następującymi decyzjami:

- decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie [...] – [...] oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...],[...], nr [...];

- decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) do nieruchomości położonej w obrębie [...] – [...] oznaczonej jako działka nr [...];

- decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie [...] – [...] oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...];

- decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie [...] – [...] oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...];

- decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie [...] – [...] oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...];

- decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) do nieruchomości położonych w obrębie [...] – [...] oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w udziale [...], nr [...] w udziale [...],[...].

Pozostałe działki gruntu objęte decyzją Nr [...] Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały nabyte na własność przez Skarb Państwa z chwilą ostateczności ww. decyzji, tj. z dniem [...] czerwca 2012r., a zatem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymała je z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd z dniem nabycia ich przez Skarb Państwa, co wynika z art. 20 ust. 3 specustawy drogowej. W odniesieniu zatem do tych działek gruntu brak było podstaw prawnych do wydania decyzji deklaratoryjnych przez Wojewodę.

Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. wnosząc we wniosku z dnia 15 grudnia 2016r. ([...]) o ustanowienie na jego rzecz nieodpłatnie, na czas nieoznaczony, trwałego zarządu ww. nieruchomości wskazał jako podstawę prawną art. 44 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.g.n.", art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.) oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm.), jak również § 3 pkt 9 Porozumienia zawartego w dniu [...] października 2015r. we Wrocławiu pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Skarbem Państwa – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego norma kompetencyjna opisana w art. 20 ust. 4 specustawy drogowej ma jednorazowe zastosowanie w tym znaczeniu, że organ ten może jedynie raz, w stosunku do danej nieruchomości, rozstrzygnąć sprawę stwierdzenia ustanowienia z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz określonego zarządu dróg (jednostki organizacyjnej) w związku z jednorazowym zdarzeniem tj. ostatecznością decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i otrzymaniem przez zarząd drogi z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego art. 20 ust. 4 specustawy drogowej nie ma zastosowania w przypadku przeniesienia na rzecz innego zarządcy dróg, w drodze decyzji administracyjnej, wydanego już zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej. Tym samym fakt wydania ww. decyzji z dnia 9 lutego 2016r. stanowi przeszkodę do uznania kompetencji Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji na podstawie art. 20 ust. 4 specustawy drogowej w sprawie ustanowienia nieodpłatnie trwałego zarządu określonych nieruchomości przez jednostkę organizacyjną – Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. Wojewoda Dolnośląski dodał też, że w niniejszym przypadku nie występuje zdarzenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 specustawy drogowej, tj. ostateczność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a ponadto przedmiotem wniosku jest ustanowienie trwałego zarządu, nie zaś jego potwierdzenie czy stwierdzenie jego ustanowienia z mocy prawa. Nadto zgodnie z art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale III ustawy stosuje się przepisy u.g.n., które w tej sytuacji określają kompetencje właściwego organu. Organem właściwym do wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ podniósł także, że w niniejszym przypadku wskazane we wniosku nieruchomości (działki gruntu) stanowią własność Skarbu Państwa i dlatego organem właściwym do ustanowienia trwałego zarządu co do opisanych nieruchomości na rzecz Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. jest Prezydent Miasta W. – jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda podkreślił, że kwestia rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w przedmiotowej sprawie była już przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 6 grudnia 2017r. sygn. akt I OW 248/17 oddalił wniosek uznając jego przedwczesność z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności i podstawy prawnej wydania przez Prezydenta Miasta W. decyzji z dnia [...] lipca 2016r. Jak natomiast wynika z tej decyzji, Prezydent Miasta W. na podstawie art. 47 ust. 1 u.g.n. wygasił trwały zarząd nieruchomościami położonymi w W., które zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszły na własność Skarbu Państwa. Prezydent Miasta W. w decyzji tej wskazał, iż "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w obecnym stanie prawnym nie posiada kompetencji ustawowych do prowadzenia inwestycji drogowej na obszarze miasta W. wobec czego nieruchomości będące przedmiotem niniejszej decyzji są mu zbędne do realizacji jego celów statutowych".

Prezydent Miasta W. w odpowiedzi na wniosek, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Wojewody Dolnośląskiego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. w sprawie przekazania trwałego zarządu nieruchomościami objętymi tym wnioskiem. Stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 grudnia 2017r. sygn. akt I OW 248/17, wskazał, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji lokalizacyjnej na Prezydenta Miasta W. w części dotyczącej odcinka miejskiego w świetle przepisów specustawy drogowej nie mogło wywołać skutków odnoszących się do stwierdzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego, ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do nieruchomości stanowiących ww. przekazany do realizacji odcinek planowanej drogi, albowiem z przepisów specustawy drogowej nie wynika konieczność zmiany organu zarządzającego ze względu na podmiot realizujący inwestycję drogową. W ocenie Prezydenta W. o właściwości organu do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia ustanowienia trwałego zarządu przesądza rodzaj drogi której dotyczy inwestycja (drogi krajowej), a nie podmiot który będzie realizował inwestycję na gruncie Skarbu Państwa. Skoro zatem ustawodawca w art. 20 ust. 4 specustawy drogowej postanowił, że właściwym dla stwierdzenia ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych jest wojewoda to brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie art. 23 specustawy drogowej w związku z przepisami u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór w znaczeniu przewidzianym w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, który powstał pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem W. na tle rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta W. z dnia 20 stycznia 2017r. w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa.

Wskazać należy, że na podstawie przepisów specustawy drogowej powstaje z mocy prawa trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwego zarządcy drogi, na nieruchomości nabytej na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg krajowych, a ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda na podstawie art. 20 ust. 3 i 4 specustawy. Powyższa regulacja ma charakter szczególny, a to oznacza, że z racji odesłania zawartego w art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy u.g.n., które stosuje się wprost.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Dolnośląski, stosując przepis art. 20 ust. 4 specustawy drogowej stwierdził ww. decyzjami ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Jego właściwość uzasadniała okoliczność, że decyzja o realizacji inwestycji drogowej dotyczyła budowy drogi krajowej. Przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji lokalizacyjnej na Prezydenta W. w części dotyczącej odcinka miejskiego, w świetle przepisów specustawy drogowej nie mogło wywołać skutków odnoszących się do stwierdzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w stosunku do nieruchomości stanowiących ww. przekazany do realizacji odcinek planowanej drogi krajowej. Z przepisów specustawy drogowej nie wynika bowiem konieczność zmiany organu zarządzającego ze względu na podmiot realizujący inwestycję drogową (vide: postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2017r. sygn. akt I OW 248/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2016r. wygasił trwały zarząd działkami objętymi wnioskiem, przysługujący do tego momentu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym powstało zagadnienie ustanowienia na nowo trwałego zarządu do ww. działek stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w ciągu drogi krajowej nr [...], w jej odcinku leżącym w granicach administracyjnych miasta W., w sytuacji gdy inwestorem tej części drogi krajowej stał się Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W.

Mając na uwadze, iż przepisy specustawy drogowej nie regulują sytuacji powstałej po odjęciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co jest wszak odrębną sprawą zarówno od lokalizacji inwestycji drogowej, jak i od ustanowienia trwałego zarządu w trybie art. 20 ust. 3 i 4 specustawy drogowej, to odwołując się art. 23 specustawy drogowej wypada uznać przepisy u.g.n. za podstawę do załatwienia wniosku o ustanowienie trwałego zarządu (vide: postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2017r. sygn. akt I OW 248/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 17 ust. 1 u.g.n. stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości – na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki organizacyjne, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (art. 17 ust. 3 u.g.n.). Nadto nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd na cele związane z ich działalnością (art. 18 u.g.n.). Z zastrzeżeniem art. 60 ust. 3 u.g.n, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji (art. 45 ust. 1 u.g.n.). Stosownie natomiast do treści art. 4 pkt 9 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, organem właściwym do ustanowienia trwałego zarządu jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej,

Wobec tego w niniejszej sprawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. z dnia 15 grudnia 2016r. o ustanowienie trwałego zarządu wskazanymi w tym wniosku nieruchomościami uznać należy Prezydenta W. – jako starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P .p.s.a., postanowił jak w sentencji.