Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 142/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. K., K. Ż., S. M., A. M., K. M. , N. I., K. K. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. K., K. Ż., S. M., A. M., K. M., N. I. i K. K. kwotę 559 (pięćset pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. Wojewoda [...] działając na podstawie

art. 104 k.p.a., art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r., Nr 3, poz. 13, z późn. zm.) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, z późn zm.), po rozpoznaniu wniosku M. K., K. Z., S. M., A. M., K. M., N. I. i K. K., odmówił stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo - parkowy położony w B., w granicach działek

o numerach ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni 1,64 ha, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., wchodząca w skład byłego majątku ziemskiego "D.", stanowiącego byłą własność A. W., o powierzchni całkowitej 174,88 ha, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego

z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z dnia [...] września 2001r. spadkobiercy A. W. i L. W., wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika r.pr. K. P., zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo - parkowy położony w B., składająca się

z działek o numerach ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni 1,64 ha, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. odmówił stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy, położony w B. nie podpadał pod działanie art.2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002r. utrzymał w mocy decyzję, organu pierwszej instancji.

W związku z zaskarżeniem powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt. IV SA 4790-4794/02, Sąd uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia

[...] października 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]

z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnienie wyroku wskazano, że zarówno decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Sąd uznał także, że z przepisów nie wynika ażeby na cele reformy rolnej przeznaczone były te nieruchomości, które charakteru rolniczego nie posiadają, a więc nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Według WSA w Warszawie organy administracji nie poczyniły dokładnych ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyjaśniono przede wszystkim -zdaniem Sądu- w sposób dogłębny, czy przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy był funkcjonalnie powiązany z pozostałą nieruchomością ziemską.

Rozpoznając spraw ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. umorzył tym razem postępowanie w sprawie uznając, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż sprawa dotyczy rozstrzygnięcia o prawa rzeczowe, a więc sporu, który może być rozstrzygnięty tylko przez sąd powszechny.

Od decyzji tej w dniu [...] czerwca 2005 r. wniesiono do Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi odwołanie, żądając uchylenia decyzji w całości, a także wydania decyzji stwierdzającej, iż zespół pałacowo-parkowy w B. nie podlegał przejęciu w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż

w przedmiotowej sprawie organ związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłym w dniu 27 sierpnia 2004 r. , sygn. akt IV SA 4790-4794/02. W myśl art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna oraz wskazania dotyczące dalszego postępowania zawarte w orzeczeniach sądu, są wiążące w tej sprawie dla sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W niniejszym przypadku WSA w Warszawie uznał, że właściwym organem pierwszej instancji do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że zespół parkowo-pałacowy w B. nie podpadał pod działanie dekretu z 6 września 1944 r. jest Wojewoda [...] oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - jako organ odwoławczy. Ponadto Sąd w ww. wyroku wskazał, co organy administracyjne powinny ustalić zanim wydadzą rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W związku z ww. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] listopada 2006 r. przekazano akta przedmiotowej sprawy Wojewodzie [...] celem ponownego jej rozpoznania. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji uzupełnił i znacznie poszerzył zgromadzony materiał dowodowy.

W szczególności uzupełnił materiał o archiwalną dokumentacją prawno-historyczną, konserwatorską oraz dopuścił i przeprowadził wszystkie dowody zawnioskowane przez strony postępowania. W sprawie przeprowadzono dowody

z przesłuchania świadków oraz strony na okoliczność ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w B., a pozostałą częścią majątku przejętego na cele reformy rolnej.

W dniu [...] października 2009 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną

w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, na której to przesłuchano stronę K. Z. oraz świadka J. K.

i B. L. Na zasadzie art. 52 k.p.a., w ramach pomocy prawnej, w dniu 30 listopada 2009 r. przesłuchano świadka A. S., a na zasadzie art. 50 § 3 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w dniu 2 grudnia 2009 r. świadka S. L. i T. K.

Odmawiając stwierdzenia iż przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy nie podpadał pod działania dekretu o reformie rolnej Wojewoda [...] wskazał,

iż na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomość ziemska "D." została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w całości

i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem

wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na podstawie protokołu

z 1944 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej na mocy dekretu PKWN majątku B., stanowiącego własność A. W., ustalono, że obszar ogólny przejętego majątku wynosił 174,88 ha, w tym grunty orne stanowiły 103,60 ha. W ocenie Wojewody [...] ze zgromadzonych

w sprawie dowodów, jednoznacznie wynika, że nieruchomość aktualnie oznaczona działkami [...], na której usytuowany jest pałac, posiadała nierozerwalny, trwały związek funkcjonalny i gospodarczy z resztą majątku ziemskiego B. o powierzchni całkowitej 174,88 ha. Działalność prowadzona przez właściciela majątku miała wybitnie rolniczy charakter i prowadzona była w dużym rozmiarze. Właściciel majątku A. W., w czasie przybywania

w pałacu, codziennie rano wydawał polecenia dotyczące zarządzania majątkiem. Na tych spotkaniach obowiązkowo musieli być obecni rządca majątku, karbowy, pisarz i księgowy-ekonom. W posiadłości ziemskiej B. zamieszkiwało około 50 rodzin osób zatrudnionych bezpośrednio lub pośrednio przy pracach związanych z prowadzeniem produkcji rolnej, tj. upraw polowych oraz hodowlą zwierząt gospodarskich oraz koni dla wojska. Właściciel majątku posiadał również udziały w cukrowni G., a przez nieruchomość przebiegała kolejka wąskotorowa, którą transportowano uprawiane na dużą skalę buraki cukrowe, co było ewenementem na skalę regionu.

Założenia urbanistyczne nieruchomości ziemskiej B., w tym również pałacu, były typowe dla ówczesnej zabudowy i miały na celu skuteczne zarządzanie gospodarstwem rolnym z możliwością stałego nadzoru. Mur oddzielający pałac od zabudowań gospodarczych nie świadczył o rozdzieleniu funkcjonalnym

i gospodarczym dwóch niezależnych od siebie części majątku, lecz był typowym rozwiązaniem architektoniczno-budowlanym zapewniającym właścicielowi majątku, jego rodzinie i gościom - intymność oraz spokój zamieszkania. W czasie okupacji niemieckiej w pałacu, oprócz właściciela, zamieszkiwały również osoby zarządzające na polecenie okupanta nieruchomościami rolnymi wchodzącymi

w skład majątku B.

Zdaniem Wojewody [...] ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że nieruchomość oznaczona nr [...], na której położony jest pałac, posiada nierozerwalny związek funkcjonalny (w aspekcie podmiotowym

i przedmiotowym) oraz gospodarczy z resztą majątku ziemskiego B., przejętego w całości na cele reformy rolnej. W ocenie organu, nie było możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu i odwrotnie.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż zespół pałacowo-parkowy, leżący w obrębie gospodarstwa rolnego nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a więc stanowił jego część składową. Pałac wraz

z otaczającym go parkiem stanowił część nieruchomości ziemskiej, choć był oddzielony od reszty nieruchomości drogą i murem. Cała nieruchomość stanowiła własność A. W. i była uregulowaną w jednej księdze hipotecznej "D.''. W części gospodarczej majątku była prowadzona produkcja rolnicza, z której dochody były wykorzystywane na utrzymanie pałacu i rodziny właściciela majątku. Istniał więc niezaprzeczalny związek podmiotowy i przedmiotowy pomiędzy częścią nieruchomości obejmującą zespół pałacowo-parkowy, a pozostałą częścią gospodarczą obejmującą grunty rolne i zabudowania gospodarskie. Organ orzekający w niniejszej sprawie, nie podzielił zeznań strony i świadków przesłuchanych na rozprawie administracyjnej, w części braku jakiegokolwiek związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią majątku przejętego na cele reformy rolnej. Zeznaniom w tej części, przeczą ustalenia poczynione na podstawie innych dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie, a nadto są one nielogiczne z punku widzenia ekonomiki funkcjonowania pałacu. Nie sposób bowiem obronić tezy, jakoby dochody z prowadzonej w majątku produkcji rolniczej, w tym hodowli koni, nie były przeznaczane na utrzymanie pałacu, właściciela i jego rodziny oraz jakoby właściciel nie miał bezpośredniego wpływu na podejmowane decyzje gospodarcze. Ponadto zachodzi niespójność w zeznaniach strony K. Z. i świadków J. K. i B. L., którzy z jednej strony przeczą istnieniu jakiegokolwiek związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym,

a pozostałą częścią majątki, z drugiej zaś potwierdzają udział właściciela

w zarządzaniu majątkiem. W ocenie organu, majątkiem B. zarządzał właściciel, przy pomocy poległych mu i całkowicie zależnych od niego osób, tj. rządcy, karbowego, pisarza i księgowego-ekonoma. Centralnym ośrodkiem decyzyjnym zaś był pałac, który siłą rzeczy pełnił również funkcje mieszkalne i reprezentacyjne.

Z protokółów przejęcia majątku, resztówek i kwestionariusza, jednoznacznie wynika,

iż w majątku była prowadzona intensywna produkcja rolnicza. Świadczy o tym również charakter i przeznaczenie przejętych zabudowań oraz maszyn i urządzeń.

W budynkach, tzw. czworakach mieszkali pracownicy rolni. Fakty te potwierdzili

w swoich zeznaniach przesłuchiwane poza rozprawą osoby. Wszystko to jednoznacznie świadczy o rolniczym charakterze całej nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej "D." .

Niezależnie od wskazań WSA w Warszawie, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 sierpnia 2004 r. Wojewoda ubocznie zauważył, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w literze e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele, wymienione w art. 1 dekretu, część druga. Z treści dekretu wynika zatem, iż generalnie niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości. Do wniosku takiego prowadzi przede wszystkim prosta wykładnia językowo-logiczna (gramatyczna) regulacji normatywnych. Dodatkowo trafność takiej wykładni językowej potwierdza sięgniecie do pozostałych reguł wykładni - systemowej, jak i celowościowej.

W odwołaniu pełnomocnik K. P. zakwestionowała ustalenia organu I instancji podnosząc, iż pałac stanowił dom mieszkalny rodziny W., był położony w parku, a od części gospodarczej był oddzielony murem i drogą, a więc nie był funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią nieruchomości. Wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010r. i orzeczenie, iż nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy położony w B. nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ewentualnie

o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M. K., K. Z., S. M., A. M., K. M., N. I., K. K. reprezentowanych przez K. P. od decyzji Wojewody [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż przy określaniu zakresu zastosowania dekretu o reformie rolnej bardzo istotne znaczenie mają cele, na jakie miały być przeznaczone przejmowane nieruchomości. Odpowiednio do art. 1 ust. 2 dekretu PKWN przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało: upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, którzy prowadzili samodzielne gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowiła dla nich zawód dający główne źródło utrzymania, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, zarezerwowanie odpowiednich terenów pod budowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela.

Ponadto, zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 2) zabudowania dworskie lub przemysłowe (§ 44 pkt 3) oraz zabytki architektoniczne (§ 44 pkt 4). Oznacza to więc, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi.

Zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu, jak i z rozporządzenia wykonawczego wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych,

w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości,

a więc także pałace i dwory.

Minister odwołał się również do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego podobne sprawy, w których zajął stanowisko, iż cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. "nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace z ogrodami. Wręcz przeciwnie nieruchomości takie wraz z wymienionymi wyżej częściami składowymi - zgodnie z art. 6 cytowanego dekretu o reformie rolnej - przechodziły niezwłocznie w zarząd państwowy wykonywany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych".

Niezależnie od przesłanki normy obszarowej, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004r. (Sygn. akt IV SA 4790-4794/02), niezbędne było stwierdzenie istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" pomiędzy tą częścią nieruchomości,

a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko Wojewody [...], iż w omawianej sprawie istnieje związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałym majątkiem ziemskim w B.. Przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej - wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego, lecz stanowił jej integralną część, choć był oddzielony od reszty nieruchomości drogą i murowanym ogrodzeniem. Dla całego majątku "D." była prowadzona jedna księga hipoteczna.

Poza związkiem terytorialnym zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie istniały również powiązania funkcjonalne przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego z resztą majątku, poprzez więzi finansowe. Majątek, którego zdecydowaną część stanowiła ziemia uprawna, dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu dworsko-parkowego. Zaopatrywał również w żywność mieszkańców pałacu. W ocenie organu naczelnego, już sama okoliczność, iż majątek ziemski służył utrzymaniu zespołu pałacowo-parkowego choćby w części, przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego.

O funkcjonalnym powiązaniu majątku ziemskiego w B. z zespołem pałacowo-parkowym, świadczy również istniejący w tym majątku związek organizacyjny. Należy zauważyć, iż okoliczność, że w majątku zatrudniony był rządca majątku (jak również karbowy, pisarz, księgowy-ekonom) nie pozwala na przyjęcie, iż w ten sposób właściciel trwale wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego. Ówczesne posługiwanie się przez właściciela majątku rządcą, jak również innymi pracownikami, a nie wykonywanie funkcji kierowniczych osobiście, było powszechnie stosowaną normą, a nie czymś szczególnym i nadzwyczajnym. Nadmienić należy, że to właśnie właściciel decydował o osobie zarządcy i mógł go odwołać w każdym czasie, podobnie jak władczo decydował o sposobie wykonywania obowiązków przez zarządcę, czy też o miejscu wykonywania tych obowiązków.

Ponieważ, w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w omawianej sprawie zachodzi "związek funkcjonalny", pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym,

a pozostałym majątkiem ziemskim, uzasadniający podpadanie tego pałacu i parku wraz z całym majątkiem ziemskim pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, należało orzec jak w rozstrzygnięciu.

Pismem z dnia [...] lipca 2010r. M. K., K. Z., S. M., A. M., K. M., N. I.

i K. K., reprezentowani przez pełnomocnika r.pr. K. P. – wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administacyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy podpadał pod działania dekretu. Do skargi strona skarżąca załączyła kserokopię decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w innej sprawie lecz przedmiotowo podobnej, w której Minister zajął odmienne stanowisko w kwestii podpadania zespołu dworsko parkowego pod działania dekretu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane

w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym

w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym

i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzająca, iż zespół dworsko-parkowy położony w B., w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni 1,64 ha, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., wchodząca w skład byłego majątku ziemskiego "D.", stanowiącego byłą własność A. W., o powierzchni całkowitej 174,88 ha, podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznali, iż między przedmiotowym zespołem dworsko – parkowym a pozostałą częścią gospodarstwa rolnego zachodził związek funkcjonalny, uzasadniający podpadanie tego dworu i parku wraz z całym majątkiem ziemskim pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z zakresu reformy rolnej - Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę [...] i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonych decyzjach.

Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy położony

w B., wchodziła w majątku ziemskiego "D.", stanowiącego byłą własność A. W., o powierzchni całkowitej 174,88 ha i łącznie z nim została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostały sformułowane cele, jakim ma służyć przeprowadzenie reformy rolnej na podstawie w/w dekretu. I tak cele te zostały określone jako:

a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych

i średniorolnych;

b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników

i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców;

c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej;

d) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego;

e) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji.

Dla realizacji powyższych celów reformy rolnej miały być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie sklasyfikowane według kryteriów podmiotowych

i przedmiotowych i wyszczególnione w art. 2 ust. 1 lit. a, b, c, d, e. W szczególności

art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określił, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostają nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego

i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret nie zdefiniował pojęcia nieruchomości ziemskiej na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomości ziemskie, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Za takim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu opowiedział się w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 5 czerwca 2006r. wydana w sprawie sygn. akt I OPS 2/06. Spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwala dopiero uznać, iż nieruchomość podpada pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Za nieruchomość ziemską należy więc uznać nieruchomość wykorzystywaną i przeznaczoną na cele rolnicze.

Jednocześnie we wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż postanowienia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia

1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne

z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu niższej rangi nie można wyprowadzać wniosków co do rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu lub ją modyfikujący, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa i jeśli nawet nie przestrzegał jej ówczesny prawodawca, nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego

w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47)".

Podkreślić również w tym miejscu należy, iż zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu wskazywało na "nieruchomości ziemskie

o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zdanie 1 - zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym

w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 45 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Zmiana dekretu o reformie rolnej, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r., nie mogła jednakże wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazane w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Na własność Państwa przeszły z mocy prawa z tymże dniem "nieruchomości ziemskie

o charakterze rolniczym". Dekret nowelizujący nie dawał bowiem swym przepisom mocy wstecznej. Niezasadne jest więc twierdzenie, że w ten sposób prawodawca zrezygnował z zawężania przeznaczania na cele reformy rolnej, a więc

i przejmowania na te cele, jedynie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym

i objął tym przeznaczeniem wszystkie nieruchomości ziemskie. Twierdzenia takiego nie można podzielić. Powyższa nowelizacja dekretu o reformie rolnej nie zmieniła pod względem prawnym jego zakresu przedmiotowego. Dlatego też wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów nie można uznać, iż dekret

o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości, które mogły służyć realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro cele reformy rolnej polegały na tworzeniu lub powiększaniu gospodarstw rolnych, to na jego podstawie Państwo (by te cele zrealizować) mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Dekret o reformie rolnej dotyczył więc tylko pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym.

Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził w kolejnej uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10.

Mając na uwadze powyższe okoliczności zdaniem Sądu należało, więc ustalić dokonując oceny zebranego sprawie materiału dowodowego czy przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy położony w B. stanowił nieruchomość ziemską, która mogła być wykorzystywana na cele rolnicze, ewentualnie czy istniały powiązania funkcjonalne z wchodzącym w skład nieruchomości ziemskiej gospodarstwem rolnym.

Związek funkcjonalny to związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo (dworsko) - parkowego bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo (dworsko) - parkowego. Zwracano też uwagę na to, że polskie dwory (pałace) z reguły nie były związane z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających go parków. Powyższe prowadzi do wniosku, że dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00).

Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, iż między przedmiotowym zespołem pałacowo - parkowym,

a pozostałą częścią majątku ziemskiego "D.", stanowiącego byłą własność A. W. nie istniał związek funkcjonalny uzasadniający twierdzenie, iż dworek mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika, aby pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym,

a pozostałą nieruchomością ziemską zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku "D." niezależnie od siebie. Zebrane dokumenty dowodzą, iż zespół pałacowo - parkowy w B. stanowił terytorialnie wydzieloną część majątku ziemskiego stanowiącego przed przejęciem na rzecz Skarbu państwa własność A. W. i spełniał funkcję mieszkalną.

Z akt sprawy wynika, iż zarówno charakter zabudowań, jak i ich przeznaczenie pozwalają na wyodrębnienie w tej nieruchomości w sposób zdecydowany części dworsko-parkowej i części gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż zespół pałacowo-parkowy, leżący wraz z otaczającym go parkiem był oddzielony od reszty nieruchomości drogą i murem. Cała nieruchomość stanowiła własność A. W. i była uregulowaną w jednej księdze hipotecznej "D.''. W części gospodarczej majątku była prowadzona produkcja rolnicza, z której dochody były wykorzystywane na utrzymanie pałacu i rodziny właściciela majątku.

Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzili

w zaskarżonej decyzji, iż o istnieniu związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo –parkowym, a resztą gospodarstwa decydowała osoba właściciela tj. A. W., który podejmował kluczowe decyzje dotyczące gospodarstwa oraz czerpał z niego dochody. Zdaniem organów nawet w przypadku zatrudniania pracowników czy też zarządcy - właściciel nie wyzbywał się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego, bowiem nadal przy właścicielu majątku pozostawały władcze kompetencje i głos decydujący

w sprawach związanych z bieżącym jego funkcjonowaniem. Ponadto przedmiotowy pałac, jak i mieszkające w nim osoby utrzymywane były z dochodów uzyskiwanych

z majątku. W ocenie organów sama okoliczność, iż majątek ziemski służył utrzymaniu zespołu pałacowo-parkowego choćby w części, przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy tym zespołem, a pozostałą częścią majątku ziemskiego.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z przytoczoną argumentacją orzekających w sprawie organów administracji. Gdyby bowiem przy badaniu związku funkcjonalnego pomiędzy dworem, a majątkiem ziemskim za decydujące przyjąć kryterium podmiotowe - bezprzedmiotowe wydaje się prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego, gdyż w przeważającej większości przypadków (również w niniejszej sprawie) właścicielem zespołu pałacowo - parkowego oraz gospodarstwa rolnego była ta sama osoba. Oczywistym jest, że właściciel musiał mieć decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jako właściciel miał również prawo czerpać pożytki

z uprawianej przez niego ziemi. Nie zmienia to jednak faktu, iż funkcjonowanie gospodarstwa rolnego nie było uzależnione od funkcjonowania przedmiotowego zespołu pałacowo - parkowego.

Mając więc na uwadze, iż przedmiotowy zespół pałacowo- parkowy nie był nigdy wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie

w zakresie roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej, to uznać należy iż nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej, a zatem orzekając w sprawie organu dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Tym samym działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 200 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 02.163.1349 z późn. zm).