Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 273/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z dnia 12 lipca 2017 roku, znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku J. P. w sprawie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie "przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków Qd 0,6m3/d wraz z przyłączem kanalizacyjnym na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]", wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia.

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 82 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku poz. 1332) dalej jako P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia 29.06.2017 r. J. P. złożył do Starostwa Powiatowego w W. wniosek w sprawie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie "przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków Qd 0,6m3/d wraz z przyłączem kanalizacyjnym na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]".

Organ powołał się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Rozpoznając sprawę organ ustalił, że działka inwestycyjna objęta jest Rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnej Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego G. . W myśl § 17 w/w rozporządzenia zakazuje się wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych.

Organ wyjaśnił, iż biologiczne oczyszczalnie ścieków bytowo-gospodarczych odbywa się w drodze procesów biochemicznych, które mają na celu zmniejszenie ilości związków azotu fosforu i zawiesin, ale nie następuje całkowita redukcja zanieczyszczeń. Po oczyszczeniu ścieków otrzymuje się wodę w II klasie czystości, która jest nadal ściekiem w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne i jako taka jest wprowadzana do gruntu na działce inwestycyjnej poprzez studnię chłonną.

Zdaniem organu wobec powyższego inwestycja jest niezgodna z przedmiotowym rozporządzeniem.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty wniósł J. P., domagając się jej uchylenia. W ocenie odwołującego się, ustawodawca poprzez art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 z późn.zm) pozostawił właścicielom nieruchomości wybór w zakresie tego jakim systemem zastępczym (w stosunku do kanalizacji) zapewnią oni odpowiedni poziom ochrony środowiska. Nadto odwołujący się twierdził, że kwalifikacja substancji ciekłej pozostającej po procesie oczyszczania jako ścieku została oparta na dowolnym uznaniu organu.

Wojewoda decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P., na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 P.b oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., od ww. decyzji Starosty W. z dnia 12 lipca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy zaznaczył, że w toku postępowania doszło do zmiany przepisów ustawy Prawo wodne, natomiast na podstawie art. 545 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) zastosowanie znajdują w tym przypadku przepisy dotychczasowe (tj. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne; tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 1121 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.).

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku procesów zachodzących w przydomowej oczyszczalni ścieków nie następuje całkowita redukcja zanieczyszczeń, a w efekcie po oczyszczeniu nadal istnieje ciecz, która jest ściekiem w rozumieniu definicji legalnej zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.w. W takiej zaś sytuacji, jak wskazał organ odwoławczy, znajdzie zastosowanie rozporządzenie w sprawie warunków korzystania z wód, które zakazuje wprowadzania do ziemi ścieków. Wojewoda podniósł, że zakaz ten ma zastosowanie na obszarze m.in. aglomeracji i ustalił (podobnie jak organ I instancji), że miejscowość [...] na terenie, której miała zostać wybudowana przedmiotowa oczyszczalnia znajduje się na terenie aglomeracji krakowskiej wyznaczonej uchwałą Nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Kraków.

Organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie w sprawie warunków korzystania z wód oparte jest na ustawowej podstawie, tj. na art. 120 ust. 1 u.p.w., a nadto jest przepisem szczególnym w stosunku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 z późn.zm. – dalej jako: u.c.p.g.) oraz Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U. UE. L z 1991 r. Nr 135, poz. 40).

Odnosząc się do argumentów odwołującego dotyczących obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku w zakresie ścieków, wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. organ odwoławczy wskazał, że inwestor ma w tym przypadku ograniczony zakres możliwości. Aby nie naruszać zakazu wynikającego z rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód powinien on zapewnić utrzymanie czystości przez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych. Organ ustalił również, że w 2008 r. w rejonie inwestycji nie istniała sieć kanalizacyjna. Nie dokonał natomiast ustalenia jaka sytuacja istniała w czasie wydawania decyzji.

Podsumowując swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że budowa przedmiotowej oczyszczalni narusza zapisy rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód zakazującego wprowadzania do ziemi ścieków na obszarze, na którym położona jest działka inwestycyjna nr [...] w [...] a w efekcie organ pierwszej instancji zobligowany był do wniesienia sprzeciwu na podstawie artykułu 30 ust. 6 pkt. 2 P.b.

Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący J. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenia od organu drugiej instancji kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 17 ust. 2 lit. b rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten zakazuje wprowadzania do ziemi ścieków na obszarze aglomeracji, tj. na obszarze na jakim położona jest działka inwestycyjna nr [...] w [...] oraz w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g., co skutkowało błędnym ustaleniem, że na przedmiotowej działce nie mogą być przeprowadzone roboty budowlane polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków oraz że nieruchomość powinna zostać wyposażona w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, podczas gdy interpretacja taka jest niedopuszczalna z uwagi na pogwałcenie przez nią zasady hierarchii źródeł prawa;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji brak ustalenia faktu spełniania przez skarżącego przesłanek umożliwiających mu zrealizowanie robót budowalnych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, wprowadzonych m.in. przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800).

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że przepisy art. 17 ust. 2 pkt b rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód oraz art. 5 u.c.p.g. zezwalają organowi administracji zakazać wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie aglomeracji oraz tym samym nakazać mu wyposażyć nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

3. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez mylne przyjęcie, że ciecz poddana filtracji w przydomowej oczyszczalni ścieków jest nadal ściekiem w rozumieniu § 17 ust. 2 lit. b rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód, w sytuacji w której – zdaniem skarżącego – ciecz ta nie powinna być uznawana za ściek, a za wodę II klasy, a co za tym idzie, nie dotyczy jej zakaz zawarty w § 17 ust. 2 lit. b tego rozporządzenia.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że zasada derogacyjna dotycząca lex specialis ma zastosowanie jedynie do aktów prawnych o tej samej mocy. Skoro zaś ustawodawca poprzez normy u.c.p.g. wprowadził tylko dwa warunki wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków (brak istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach odrębnych), jak również pozostawił właścicielowi swobodę w wyborze jednego ze sposobów odprowadzania ścieków w razie braku sieci kanalizacyjnej, to rozporządzenie w sprawie warunków korzystania z wód nie może wprowadzać zakazu nieznanego ustawie i wypaczać materię uregulowaną w ustawie, będąc w tym przypadku aktem prawnym bardziej rygorystycznym niż sama ustawa.

Uzasadniając drugi zarzut skarżący doprecyzował, że zarzuca brak ustalenia przez organy postępowania administracyjnego, czy dochowana została przesłanka określona w art. 5 u.p.c.g. w postaci spełnienia – przez rozwiązanie zastępcze w stosunku do kanalizacji – wymagań określonych w przepisach odrębnych.

Nadto, w ocenie skarżącego ustalenie, że ciecz będąca efektem procesu oczyszczania w przedmiotowej oczyszczalni jest ściekiem jest dowolne, a producenci takich urządzeń wskazują na możliwości ponownego wykorzystania takiej cieczy np. do podlewania ogrodu, a nawet – po wykorzystaniu specjalistycznych filtrów – do spożycia.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 428/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i orzekł o kosztach postępowania. Sąd zważył, że zagadnieniem o charakterze spornym jest to, czy w świetle relewantnych okoliczności faktycznych i prawnych skarżący mógł zrealizować zamierzone roboty budowlane polegające na budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, a w szczególności m.in. czy zaistniał warunek braku sieci kanalizacyjnej, do której mogłaby zostać przyłączona nieruchomość należąca do skarżącego. Bezsporne i prawidłowo ustalone przez organy administracji publicznej jest w tym przypadku to, że nieruchomość na której skarżących chciał wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków znajduje się na terenie aglomeracji wyznaczonej Uchwałą Nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dn. 28 października 20106r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Kraków.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 3 P.b. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W ramach sprawowanego nadzoru organ administracji architektoniczno – budowlanej zobowiązany jest wnieść na podstawie art. 30 ust. 6 P.b. sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

W ocenie organów, zarówno I jak i II instancji, okolicznością wyczerpującą hipotezę normy wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. jest naruszenie przez zamierzenie budowlane § 17 rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód.

Obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące postępowania z nieczystościami ciekłymi reguluje m.in. art. 5 ust. 1 pkt. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z przepisu tego wynika, że warunkiem wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków jest brak sieci kanalizacyjnej do której mogłaby być przyłączona nieruchomość oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach odrębnych. W zakresie systemu odprowadzania nieczystości ciekłych zasadą jest zatem budowa sieci kanalizacyjnych, a co za tym idzie obowiązek właścicieli, aby nieruchomości będące ich własnością do tejże sieci przyłączali.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.p.w., a przypomnieć należy w tym miejscu, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r., aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Aglomeracja jest w tym przypadku pojęciem z języka prawniczego (art. 43 ust. 2 u.p.w.), zaś jej zasięg wyznaczany jest w drodze uchwały przez sejmik województwa(art. 43 ust. 2a u.p.w.).

Jak ustaliły organy administracji I i II instancji, miejscowość [...] znajduje się na obszarze aglomeracji w rozumieniu u.p.w. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w tym z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, spełnienie warunku związanego z brakiem sieci kanalizacyjnej do której mogłaby zostać przyłączona nieruchomość należąca do skarżącego nie zostało w ogóle ustalone. Gdyby taka sieć istniała, to bez znaczenia byłyby dalsze okoliczności rozważane przez organy administracji publicznej, bowiem skarżący nie miałby z tego względu możliwości legalnego wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedłożył aktualnych informacji dotyczących istnienia w rejonie planowanej inwestycji sieci kanalizacyjnej, co zresztą sam organ odwoławczy zauważył poruszając tą kwestię w uzasadnieniu swojej decyzji. Okoliczność ta miała istotne znaczenie w świetle naruszenia przez organ zarówno I jak i II instancji art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.

Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie ma kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasad wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a.

Nie gromadząc odpowiednich dowodów i nie dokonując na ich podstawie ustalenia odnośnie tego, czy w rejonie przedmiotowej inwestycji istnieje sieć kanalizacyjna, organ II instancji naruszył przepisy postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wykładnia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z § 17 rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód dokonana przez organy administracji publicznej była nieprawidłowa.

Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód zawarte jest w art. 120 ust. 1 u.p.w. Przepis ten stanowi, że warunki korzystania z wód regionu wodnego oraz warunki korzystania z wód zlewni ustala, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu, po ich uzgodnieniu z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, kierując się ustaleniami planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.

Przepis § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód miałby zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tylko w takim przypadku gdyby zakres użytego słowa ,,ścieki" obejmował również ścieki będące efektem procesu zachodzącego w przydomowej oczyszczalni ścieków, a więc zdefiniowane w u.p.w. ścieki bytowe. Organy administracji publicznej dokonały wykładni, która pozwoliła im na zastosowanie ww. przepisu, jednak wykładania ta nie była prawidłowa.

Rozporządzenie w sprawie warunków korzystania z wód nie zawiera legalnej definicji pojęcia ścieków. Poszukując tej definicji należy zatem sięgnąć do ustawy w której zawarte zostało upoważnienie do wydania tego rozporządzenia. Ustawa Prawo wodne z 18 lipca 2001r. definiowała cztery różne kategorie ścieków. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.w. przez ścieki rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi: a) wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, b) ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2017 r. poz. 668), c) wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów, d) wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne, e) wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, f) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb łososiowatych, g)wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb innych niż łososiowate albo innych organizmów wodnych, o ile produkcja tych ryb lub organizmów, rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego, przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu. Osobno ustawodawca zdefiniował ścieki bytowe, ścieki komunalne oraz ścieki przemysłowe. Te pierwsze, to ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków(art. 9 ust. 1 pkt 15 u.p.w.); drugie to ścieki bytowe lub mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych(art. 9 ust. 1 pkt 16 u.p.w.); zaś w zakresie ostatniego pojęcia mieszczą się ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu(art. 9 ust. 1 pkt 17 u.p.w.).

Z powyższego wynika, że ustawodawca w sposób wyraźny odróżnił ścieki od m.in. ścieków bytowych, w przeciwnym razie ścieki odpowiadające kategorii ścieków bytowych zostałyby zdefiniowane pod kolejną z liter zamieszczonych w art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.w. Co więcej, rozróżnienie kategorii ścieków w ślad za ustawą wprowadzone jest także w rozporządzeniu w sprawie warunków korzystania z wód. W § 17 pkt 1 prawodawca posługuje się, bowiem pojęciem ,,ścieków przemysłowych". Efektem prawidłowej wykładni przepisów tego rozporządzenia powinno być stwierdzeniem że pojęcie ścieków użyte w § 17 pkt 2 odpowiada wyłącznie definicji ustawowej wyrażonej w art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.w., a więc nie obejmuje swoim zakresem pojęcia ścieków bytowych. Przyjąć należy, że prawodawca posługując się w § 17 dwoma kategoriami pojęciowymi, a to ściekami oraz ściekami przemysłowymi, świadomie pominął trzecią z kategorii, a to ścieki bytowe. Skutkiem tego pominięcia musi być stwierdzenie, że zakaz wyrażony w § 17 rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód nie obejmuje ścieków bytowych, a więc takich, które powstają w wyniku działalności przydomowej oczyszczalni ścieków(por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018r. sygn. akt. II OSK 1301/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt II SA/Rz 1047/16), obydwa opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z przepisami rangi ustawowej (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g.) dozwolone jest, zasadniczo do czasu wprowadzenia systemu kanalizacji zbiorczej, korzystanie z przydomowych oczyszczalni ścieków, pod warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych, a więc przede wszystkim z przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego(Dz.U.2014.1800, dalej jako: rozporządzenie Ministra Środowiska z dn. 18 listopada 2014r.). W takim zaś przypadku delegacja ustawowa określona w art. 120 ust. 1 u.p.w. nie mogła stanowić podstawy do ustalenia konkurencyjnego systemu zakazów w stosunku do tego co jest dozwolone przepisami rangi ustawowej. Zatem wykładania § 17 rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód musi zmierzać w tym kierunku, że zakaz ten nie może dotyczyć wprowadzenia do ziemi wód zużytych na cele bytowe i gospodarcze, pochodzących z przydomowych oczyszczalni ścieków, jeżeli spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 18 listopada 2014r.(por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2017r. sygn. akt II SA/Kr 853/17, CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, organ odwoławczy nie zgromadził dowodów w przedmiocie istnienia sieci kanalizacyjnej, do której mogłaby zostać przyłączona nieruchomość skarżącego. W efekcie nie został ustalony przez organ odwoławczy podstawowy warunek pozwalający na wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Błąd ten miał istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy zarówno I jak i II instancji dokonały nieprawidłowej wykładni § 17 rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód, a w efekcie w sposób błędny zastosowały art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. Efektem stwierdzonych nieprawidłowości było rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien ustalić wskazaną powyżej okoliczność, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględnić wykładnię prawną dokonaną przez Sąd, a opisaną w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 3 stycznia 2019 roku, znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 P.b., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 428/18, po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Starosty W. z 12 lipca 2017 r. znak: [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując że zaskarżona decyzja była już przedmiotem kontroli instancyjnej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że wypełniając wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w trakcie prowadzonego postępowania uzyskał w Urzędzie Gminy [...] informacje, że w chwili obecnej na terenie m. [...] nie ma żadnych sieci kanalizacyjnych ani oczyszczalni zbiorowych. Ścieki są oczyszczane w przydomowych oczyszczalniach lub gromadzone w szczelnych zbiornikach wybieralnych oraz wywożone przez podmioty, które uzyskały zezwolenia na wywóz nieczystości płynnych.

Organ odwoławczy, uwzględniając wykładnię prawną zawartą w ww. wyroku poddał analizie zapisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U z 2017 poz.1566 ze zm.) pod kątem objaśnienia pojęć określających różne rodzaje ścieków, o których mowa w ustawie Prawo wodne oraz w Rozporządzeniu Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego G. (Dz.U.2014.262) zwanym dalej Rozporządzeniem nr 1.

Wojewoda wskazał, że w ustawie Prawo wodne, zgodnie z art. 16 pkt 61 -przez ścieki rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi: a) wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze, b) ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy (...), c) wody odciekowe ze składowisk odpadów. Przez ścieki bytowe (art. 16 pkt 62) - rozumie się ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków, ścieki komunalne (art. 16 pkt 63) - rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, ścieki przemysłowe (art. 16 pkt 64) - rozumie się ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową (...). W Rozporządzeniu nr 1, w sprawie warunków korzystaniu z wód, w § 17 napisano: Wprowadza się ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające na zakazie: 1) wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych zawierających substancje priorytetowe lub substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, 2) wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych (...). a) na obszarze występowania głównego użytkowego poziomu wodonośnego wieku triasowego, b) na obszarze aglomeracji o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne.

Zdaniem Wojewody Rozporządzenie nr 1 posługuje się dwoma kategoriami pojęciowymi: ściekami oraz ściekami przemysłowymi, pomijając kategorię ścieków bytowych. Skutkiem tego pominięcia powinno być, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie, że zakaz wyrażony w ww. § 17 pkt 2 lit. b Rozporządzenia nr 1, nie obejmuje ścieków bytowych, które powstają w wyniku działalności przydomowej oczyszczalni ścieków. W konsekwencji wykładnia § 17 Rozporządzenia nr 1 w sprawie warunków korzystania z wód musi zmierzać w tym kierunku, że zakaz określony tym przepisem nie może dotyczyć wprowadzania do ziemi wód zużytych na cele bytowe i gospodarcze pochodzące z przydomowych oczyszczalni ścieków. Zatem w rozpatrywanym przypadku decyzja sprzeciwu wobec budowy oczyszczalni, ze względu na położenie inwestycji na terenie wyznaczonym aglomeracją (w której to aglomeracji w § 17 pkt 2 lit. b Rozporządzenia nr 1 zakazuje się wprowadzania ścieków do ziemi), zdaniem organu odwoławczego, w związku z ostatnio prezentowanym orzecznictwem sądowym, nie jest prawidłowa. Zakaz wyrażony w § 17 Rozporządzenia nr 1 nie obejmuje ścieków bytowych, które powstają w wyniku działalności przydomowej oczyszczalni ścieków.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku inwestycji, której realizacja wymaga wyprzedzającego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej inwestor, zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b., w zgłoszeniu powinien określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Równocześnie w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, (Dz.U. z 2014 poz.1800), dalej zwanym Rozporządzeniem nr 2, ścieki z planowanej oczyszczalni powinny spełniać wymagania zawarte w § 13 ust. 6: Ścieki pochodzące z własnego gospodarstwa domowego lub rolnego, zlokalizowanego w aglomeracji, mogą być wprowadzane do ziemi, w granicach gruntu stanowiącego własność wprowadzającego, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: 1) ich ilość nie przekracza 5,0 m3 na dobę; 2) nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń właściwych dla RLM aglomeracji, na obszarze której zlokalizowane jest gospodarstwo, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia; 3) miejsce ich wprowadzania do ziemi jest oddzielone warstwą gruntu o miąższości co najmniej 1,5 m od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych.

Wojewoda ustalił, że do zgłoszenia inwestor dołączył m.in. stronę nazwaną: Opinia warunków gruntowo-wodnych w miejscu rozsączania oczyszczonych ścieków z oczyszczalni przydomowej, [...] dz. nr [...] gmina [...], Listopad 2016, ze wskazaniem - Opracował: mgr inż. T. N., bez podpisu opracowującego, ale z pieczątką: Za zgodność z oryginałem, potwierdzoną nieczytelnym podpisem pana M. A.. Następna załączona strona nazwana: Opinia warunków gruntowo - wodnych. Test Perkolacyjny zawierała dwie tabele oraz wnioski opracowane dla obiektu: Przydomowa biologiczna oczyszczalnia ścieków, Miejscowość: Z. , Gmina [...], Województwo: [...] bez podpisu opracowującego ale z pieczątką: Za zgodność z oryginałem, potwierdzoną nieczytelnym podpisem pana M. A.. Zatem do zgłoszenia załączono opinię dotyczącą innej inwestycji, w miejscowości: Z. , Gmina [...].

W dokumentacji technicznej, opracowanej przez mgr inż. M. A., na rysunku Profil wzdłużny oczyszczalni przydomowej wpisano że: wody gruntowej do 3m p.p.t. nie nawiercono, jak również, od linii nieokreślonego poziomu umieszczono wpis: min. 1,5 m. Wpisy te niepoparte są badaniami geologicznymi. W dokumentacji technicznej zamieszczono również rysunek przekroju studni chłonnej z wymaganymi warstwami piasku i żwiru jednak bez opisania grubości tych warstw, natomiast na Profilu wzdłużnym oczyszczalni przy domowej, dla studni chłonnej opisano warstwy tylko jako: żwir płukany 30-60 mm, co przy braku badań geologicznych, gdy warstwa ta powinna stanowić warstwę filtracyjną, (przy czym wysokość warstwy uzależnia się od przepuszczalności gruntu - im trudniejszy grunt tym większe wymiary warstwy filtracyjnej) jest nierzetelne i niezrozumiałe, nieznajdujące żadnego potwierdzenia w dokumentacji zgłoszenia (brak opracowania geologicznego).

Wojewoda wskazał, że do zgłoszenia dołączono informację wydaną w W. dnia 2 grudnia 2010 r. przez Instytut Ochrony Środowiska, Zespół normalizacji i aprobat technicznych, że firmie [...] Sp. z o.o. z Z. przyznano aprobatę techniczną- [...] Biologiczna, wieloreaktorowa oczyszczalnia ścieków [...] -typoszereg, która to aprobata techniczna była ważna do 30 maja 2015 r. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, straciła ona swą ważność ponad 3 lata temu.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że dla planowanej oczyszczalni nie załączono aktualnej aprobaty technicznej, nie wskazano deklarowanego stopnia oczyszczania ścieków, nie załączono badania podłoża gruntowego ustalającego warunki geologiczne i hydrogeologiczne w miejscu planowanej oczyszczalni ścieków celem stwierdzenia zdolności gruntu do przyjęcia ścieków bez szkody dla środowiska oraz wykazania najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych w miejscu rozsączania ścieków wraz ze zwymiarowaniem głębokości posadowienia urządzeń oraz oznaczeniem poziomu wprowadzenia ścieków do gruntu, nie wykazano zatem spełnienia warunków zawartych w ww. Rozporządzeniu Ministra Środowiska (Rozporządzeniu nr 2).

Zdaniem organu odwoławczego istotny w sprawie jest fakt, że w planowanej oczyszczalni, oczyszczone ścieki zostaną odprowadzone do gruntu poprzez zastosowanie studni chłonnej.

Przepis art. 389 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz.1566 ze zm.) określa przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Są to: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych.

Organ odwoławczy podniósł, że jeżeli ścieki odprowadzane są rurą wylotową do zbiornika, który nie ma uszczelnionego dna - tak jak w przedmiotowej sprawie (studnia chłonna), wówczas taki zbiornik zalicza się do urządzenia wodnego. Ten z kolei w myśl art. 389 Prawa wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jak wskazuje treść art. 388 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy jw. wydanie pozwolenia wodnoprawnego następuje już przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz przed dokonaniem zgłoszenia budowy. Inwestor nie załączył takiego dokumentu do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy, po ponownej analizie dokumentacji załączonej do sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy uznając, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie może być realizowana na podstawie zgłoszenia, gdyż w zgłoszeniu inwestor nie wykazał, że oczyszczalnia spełnia warunki zawarte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi jak również nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego.

Na powyższą decyzję Wojewody z dnia 3 stycznia 2019 roku, znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. P., zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 389 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, iż planowane przez skarżącego roboty budowlane, polegające na budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, wymagają uzyskania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego; § 13 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał spełnienia warunków zawartych w tym Rozporządzeniu;

Skarżący powołał się także na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 79a § 1, 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także brak wskazania stronie zależnych od niej przesłanek, które zdaniem organu nie zostały wykazane, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu przedłożenia w sprawie potrzebnych (zdaniem organu) dowodów; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku podjęcia wszelkich czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości także decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego

zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa

procesowego.

Skarżący zarzucił organowi błędne przyjęcie, że planowane roboty budowlane wymagały pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego wprowadzanie przez właściciela gruntu do ziemi oczyszczonych ścieków z własnego gospodarstwa domowego lub rolnego, w ilości do 5 m3 na dobę, stanowi zwykłe korzystanie z wód. Tym samym oznacza to brak konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący zgłosił roboty budowlane polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, które to ścieki, po ich oczyszczeniu, mają być odprowadzane w obrębie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Ilość ścieków nie będzie przekraczać zwykłego korzystania z wód.

Zdaniem skarżącego nie ma racji również organ II instancji wskazując, iż odprowadzanie ścieków do studni chłonnej wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy studnia chłonna nie zalicza się do urządzeń wodnych. Organ II instancji błędnie przyjął również, iż skarżący nie wykazał spełnienia warunków zawartych w ww. Rozporządzeniu. Skarżący, zgłaszając zamiar wykonania robót budowlanych, przedstawił szereg dokumentów wskazujących na spełnienie wszelkich wymaganych w ww. Rozporządzeniu warunków. W toku całego postępowania administracyjnego, trwającego od czerwca 2017 r., na żadnym jego etapie przedstawione przez skarżącego dokumenty nie były kwestionowane.

Z powyższymi zarzutami skarżący powiązał zarzut naruszenia art. 79a § 1, 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Jak wskazał, skoro organ odwoławczy uznał, że do zgłoszenia nie zostały dołączone odpowiednie dokumenty, zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a. winien był poinformować o tym stronę postępowania i wezwać ją do przedłożenia koniecznych w sprawie dokumentów, zakreślając ku temu odpowiedni termin. W przypadku niniejszego postępowania obowiązek organu, wynikający ze wskazanego przepisu, ma istotne znaczenie z uwagi na brak w przepisach jednoznacznego określenia wymaganych dokumentów koniecznych do przedłożenia w przypadku zgłaszania zamiaru wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. Jedynie od indywidualnej interpretacji przepisów zależy, jakie w danym rejonie dokumenty są wymagane wraz z przedmiotowym wnioskiem.

Skarżący podkreślił, że ani organ I instancji, ani też organ II instancji, który zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. posiadał kompetencje do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, nie kwestionowały w toku całego postępowania przedłożonych przez stronę w sprawie dokumentów, nie wzywały także do przedłożenia koniecznych ich zdaniem dokumentów ani nawet nie poinformowały strony o istniejących, zdaniem organów, brakach, o których skarżący dowiedział się dopiero z treści decyzji organu II instancji, co jest ewidentnym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów zapewniających stronie postępowania administracyjnego czynny udział w każdym stadium postępowania.

Naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. skarżący upatrywał w tym, że organ II instancji zaniechał zgromadzenia wszelkich odpowiednich dowodów pozwalających na prawidłowe zakończenie postępowania. Skoro bowiem organ uznał, iż brak jest w aktach sprawy odpowiednich dokumentów, a zaniechał wezwania strony do przedłożenia takowych, to zgodnie z dyspozycją wskazanych powyżej przepisów powinien z urzędu przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania dowodowego i dokładnej analizy wymaganych w sprawie dokumentów pozwala na dokonywanie wykładni przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie organ zaniechał tych czynności, co doprowadziło do błędnej wykładni powyżej wskazanych przepisów ww. Rozporządzenia i ustawy Prawo wodne.

Powyższe błędy organu II instancji doprowadziły, zdaniem skarżącego, także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 3 stycznia 2019 roku utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z 12 lipca 2017 r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez skarżącego robót budowlanych polegających na budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków w miejscowości [...], gmina [...].

Obecnie Sąd dokonuje kontroli decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie po raz drugi.

Na wstępie należy też wskazać, że orzekanie w tej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 7 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 428/18. Wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego został zatem zdeterminowany ustalonymi wcześniej przez WSA w Krakowie kierunkami badania sprawy i wyrażonym stanowiskiem. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organy administracyjne dostosowały się do wskazań ww. wyroku, którym WSA w Krakowie uchylił decyzję II instancji. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd w wyroku z dnia 7 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 428/18 przesądził, że zakaz wyrażony w ww. § 17 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego G. (Dz.U.2014.262) nie obejmuje ścieków bytowych, które powstają w wyniku działalności przydomowej oczyszczalni ścieków. W konsekwencji wykładnia § 17 tego Rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód musi zmierzać w tym kierunku, że zakaz określony tym przepisem nie może dotyczyć wprowadzania do ziemi wód zużytych na cele bytowe i gospodarcze pochodzące z przydomowych oczyszczalni ścieków.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien był zrealizować wytyczne Sądu. Obowiązkiem organu było uzupełnienie ustaleń faktycznych i prawidłowa ich ocena w zakresie kwestii braku sieci kanalizacyjnej, do której mogłaby zostać przyłączona nieruchomość należąca do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 428/18, wskazał bowiem, że "nie gromadząc odpowiednich dowodów i nie dokonując na ich podstawie ustalenia odnośnie tego, czy w rejonie przedmiotowej inwestycji istnieje sieć kanalizacyjna, organ II instancji naruszył przepisy postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wykładnia art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 17 rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód dokonana przez organy administracji publicznej była nieprawidłowa.".

Realizując wskazanie Sądu organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę uzyskał w Urzędzie Gminy [...] informacje i ustalił, że "w chwili obecnej na terenie m. [...] nie ma żadnych sieci kanalizacyjnych ani oczyszczalni zbiorowych. Ścieki są oczyszczane w przydomowych oczyszczalniach lub gromadzone w szczelnych zbiornikach wybieralnych oraz wywożone przez podmioty, które uzyskały zezwolenia na wywóz nieczystości płynnych.". Nie istniała zatem przeszkoda w postaci istnienia sieci kanalizacyjnej, a wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 z późn.zm. – dalej jako: u.c.p.g.), zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika zatem, że warunkiem wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków jest brak sieci kanalizacyjnej, do której mogłaby być przyłączona nieruchomość oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach odrębnych.

Mając na uwadze poczynione przez organ odwoławczy wskazane wyżej ustalenia faktyczne Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody z 3 stycznia 2019 r. jest wadliwa, a przynajmniej przedwczesna.

Na podstawie cytowanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. skarżący ma prawo słusznie nabyte do wyposażenia przedmiotowej nieruchomości – działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Organ administracji winien zatem dążyć do umożliwienia skarżącemu realizacji tego prawa. Dopiero w przypadku niedających się usunąć przeszkód prawnych lub faktycznych winien wydać decyzję negatywną dla skarżącego. Organ jednak istnienia takich przeszkód nie wykazał.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego doszło do zmiany przepisów ustawy Prawo wodne, natomiast na podstawie art. 545 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) zastosowanie znajdują w tym przypadku przepisy dotychczasowe (tj. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne; t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1121 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.). Na tę kwestię zwrócił uwagę sam organ odwoławczy w decyzji z 25 stycznia 2018 r., jak i Sąd w wyroku z 7 maja 2018 r., wskazując, że "w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r.". Tymczasem ponownie rozpatrując odwołanie organ odwoławczy w decyzji z 3 stycznia 2019 r. błędnie powołał i poddał analizie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (str. 2, 4 decyzji), w tym art. 16, art. 389 "nowego" Prawa wodnego z 2017 r. Powodów zastosowania przepisów Prawa wodnego z 2017 r. organ odwoławczy nie wskazał i nie wyjaśnił. Ponadto organ odwoławczy arbitralnie i gołosłownie wskazał, że "jeżeli ścieki odprowadzane są rurą wylotową do zbiornika, który nie ma uszczelnionego dna - tak jak w przedmiotowej sprawie (studnia chłonna), wówczas taki zbiornik zalicza się do urządzenia wodnego. A ten z kolei w myśl przytoczonego powyżej art. 389 Prawa wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.". W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i - jako taka – nie poddaje się kontroli Sądu, którego rolą nie jest zastępowanie organu w przedstawieniu uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Organ nie wykazał też , że uzyskanie przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni chłonnej było w ogóle konieczne.

Ponadto jeśli, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał, że "dla planowanej oczyszczalni nie załączono aktualnej aprobaty technicznej, nie wskazano deklarowanego stopnia oczyszczania ścieków, nie załączono badania podłoża gruntowego ustalającego warunki geologiczne i hydrogeologiczne w miejscu planowanej oczyszczalni ścieków celem stwierdzenia zdolności gruntu do przyjęcia ścieków bez szkody dla środowiska oraz wykazania najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych w miejscu rozsączania ścieków wraz ze zwymiarowaniem głębokości posadowienia urządzeń oraz oznaczeniem poziomu wprowadzenia ścieków do gruntu", to – mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. – winien był wezwać skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego zmierzającego do wykazania spełnienia warunków zawartych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. z 2014 r. poz. 1800) tym bardziej, że w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego organ nie sygnalizował braków w dokumentacji dotyczącej planowanej oczyszczalni. Tymczasem organ tego nie uczynił, a na uzasadnienie decyzji w tej kwestii wskazał jedynie, że nie wykazano spełnienia warunków zawartych w ww. Rozporządzeniu Ministra Środowiska.

Sformułowane wyżej uwagi skutkują stwierdzeniem, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien usunąć wskazane wyżej uchybienia oraz wyjaśnić i uzasadnić omówione wyżej okoliczności, a następnie rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu.