Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 264/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 80. art. 81a, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania zmian i przeróbek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2020 r. znak: [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany także "WWINB") uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] nakładającą na P. Z. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - budynku gospodarczego ozn. nr [...] do stanu zgodnego z przepisami w zakresie bezpieczeństwa polegającego na wykonaniu od strony zachodniej, południowej i częściowo od strony wschodniej muru ogniochronnego na fundamentach i wyprowadzenia go powyżej ściany konstrukcyjnej budynku na wysokość 30 cm ponad dach budynku od strony działki nr [...] - położonego na działce ozn. nr [...] w obrębie geod. S. , gm. S., na całej długości ściany budynku gospodarczego nr [...] znajdującej się w granicy z działką nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie nakazał wykonanie obowiązków w terminie do dnia [...] kwietnia 2021 r., a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.).

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W związku z pismem właściciela działki o nr ewid.[...], obręb S., gm. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej także jako "PINB") dnia [...] października 2019 r. przeprowadził kontrolę na dz. nr [...], ob. S. , gm. S., której właścicielem jest P. Z. (dalej także zwany "Skarżącym"). W trakcie kontroli ustalono m.in., że na działce o nr [...] w granicy z dz. o nr [...] znajdują się budynki oznaczone na kopii mapy zasadniczej pod nr: [...] Skarżący oświadczył, że on gospodarstwo prowadzi od 2016 r., a poprzednim właścicielem działki była jego babcia B. W., a wcześniej pradziadek W. O., który wybudował sporne budynki ok. [...] r. Do protokołu dołączono szkic roboczy i dokumentację fotograficzną.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2019 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności czterech budynków gospodarczych oznaczonych na dołączonej mapie nr [...] znajdujących się na działce o nr ewid.[...] w granicy z działką o nr ewid.[...], obręb S., gm. S..

Pismem z dnia [...] października 2019 r. Starosta S. wyjaśnił, że budynek nr [...] został zamierzony w [...] r., a na rysie katastralnym z [...] r. uwidocznione są budynki w południowo-zachodnim narożniku obecnej działki nr [...], lecz trudno z całą stanowczością stwierdzić, że odpowiadają one dzisiejszym budynkom oznaczonym na mapie numerem [...] (k. 8 akt adm. I inst.). Natomiast pismem z dnia [...] października 2019 r. Starosta S. wskazał, że w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w S. nie występują dokumenty związane z przedmiotowym budynkiem nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Wójt Gminy S. wskazał, że w zasobach archiwalnych urzędu także nie znajdują się dokumenty związane z realizacją budynku nr [...]; nie można także stwierdzić czy w momencie ich realizacji dz. nr [...] objęta była postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub czy była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr ewid.[...], obręb S. (k. 11 akt adm. I inst.).

Następnie PINB przeprowadził kolejną kontrolę dnia [...] grudnia 2019 r., podczas której ustalił w protokole nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., że m.in. budynek nr [...] posiada wymiary w rzucie 14,00 x 8,00 m i wysokości 6,00 m. Obiekt ten jest parterowy, bezpodpiwniczenia o dachu dwuspadowym, pokryty papą. Technologia wykonania szkieletowa drewniana, fundamenty betonowe, konstrukcję nośną stanowią słupy drewniane, wypełnienie stanowią deski drewniane, konstrukcja dachu drewniana, wykończenie obiektu stanowi posadzka betonowa oraz wrota drewniane. Brak instalacji budowlanej. Brak rynien i rur spustowych. Stan obiektu dostateczny. Do protokołu dołączono szkic roboczy (k.15 akt adm.).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] PINB nakazał P. Z. przedłożenie w siedzibie PINB decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej istniejących trzech budynków gospodarczych ozn. nr [...] znajdujących się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] będących w granicy z działką nr [...] w obrębie ewid. S. , gm. S. oraz dostarczenie protokołów z pomiarów instalacji elektrycznej znajdującej się w budynku ozn. nr [...] i budynku ozn. nr [...] oraz oświadczenie o dysponowanie gruntem na cele budowlane w terminie do dnia [...] stycznia 2020 r. (k. 16-16bis akt adm. I inst.). Rozstrzygnięcie to oparto na art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. P. Z. przedstawił stanowisko w sprawie, wskazując, że budynek oznaczony nr [...] wybudowany został przez jego pradziadka W. O. w [...] r., czyli przed datą zamierzenia geodezyjnego, co miało miejsce w [...] r., w pełni zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem i oddane do użytkowania, a także że z uwagi na odstęp czasowy nie posiada dokumentów potwierdzających legalność budynku, ponieważ ich uzyskanie na dzień dzisiejszy jest niemożliwe m.in. dlatego, że w czasie budowy budynku miejscowość, w której mieszka, podlegała pod Prezydium Gromadzkiej Rady N. w O. K., powiat W., a obecnie wskazany podział administracyjny już nie istnieje, a gmina S., pod którą na dzień dzisiejszy podlega wskazany budynek, nie posiada żadnych archiwalnych dokumentów odnośnie tego budynku. Podniósł także, że gmina S. nie posiada również wiedzy czy na dzień budowy budynku oznaczonego nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub czy była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jako załączniki przedłożył także oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz protokół z pomiarów ochronnych dla budynków gospodarczych nr [...] (z którego wynika, że instalacja nadaje się do eksploatacji) oraz oświadczenia B. W., M. O. i E. O., z których wynika, że przedmiotowe budynki powstały ok [...] r. i zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy S. z prośbą o podanie wszelkich informacji związanych z budynkami według posiadanych zasobów archiwalnych oraz podanie czy w latach istnienia budynków, czyli w przedziale czasowym [...] r., jakie obowiązywały zapisy w istniejących wówczas miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące budynków gospodarczych. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2020 r. (k. 19 akt adm.) Wójt Gminy S. wskazał, że w zasobach archiwalnych urzędu nie znajdują się dokumenty związane z wybudowaniem czterech budynków gospodarczych, znajdujących się na działce o nr ewid.[...], obręb S., a nadto, że dla terenu działki o nr ewid.[...], obręb S., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Radę Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1989 r. (Dz.U. Woj. K. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 1989 r.) i zmiana planu zatwierdzona uchwałą nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] lipca 1992 r. (Dz.U. Woj. K. . Nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 1992 r.), które utraciły swoją moc po dniu [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z zapisami tych uchwał teren działki o nr ewid.[...], obręb S., opisany był jako zabudowa zagrodowa z możliwością uzupełnienia (symbol 5MRj), a zapisy planów nie określały szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zasad zagospodarowania terenów, w tym parametrów budynków gospodarczych.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. PINB zwrócił się do Starosty [...] o podanie czy granica pomiędzy działką o nr ewid.[...] oraz działką o nr ewid.[...], obręb S., gm. S., w latach 50-tych XX w. przebiegała tak samo jak obecnie, a jeśli nie, to jaki był jej przebieg (k. 24 akt adm. I inst.). Starosta S. pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (k.24 akt adm.) poinformował, że budynki powstały jeszcze przed założeniem ewidencji gruntów i budynków, tj. przed rokiem [...], a granica, przy której zlokalizowane są budynki, przebiegała tak samo jako obecnie. Do pisma załączono także mapy.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. PINB poinformował, że z dotychczas prowadzonego postępowania dotyczącego trzech budynków gospodarczych wyodrębnia się postępowanie dotyczące budynków nr [...] oraz nr [...], a postępowanie dotyczące budynku gospodarczego o nr [...] prowadzone będzie pod dotychczasową sygnaturą [...]

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na P. Z. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - budynku gospodarczego ozn. nr [...] do stanu zgodnego z przepisami w zakresie bezpieczeństwa polegającego na wykonaniu od strony zachodniej, południowej i częściowo od strony wschodniej muru ogniochronnego na fundamentach i wyprowadzenia go powyżej ściany konstrukcyjnej budynku na wysokość 30 cm ponad dach budynku od strony działki nr [...] - położonego na działce ozn. nr [...] w obrębie geod. S. , gm. S., na całej długości ściany budynku gospodarczego nr [...] znajdującej się w granicy z działką nr [...] w terminie do dnia [...] grudnia 2020 r. Określono, że mur ogniochronny powinien być wykonany o grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły pełnej palonej lub innego materiału ogniotrwałego takiego jak kamień, beton lub inny podobny materiał. Wskazano też, że roboty należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane oraz przestrzegając zasady bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zasady wiedzy i sztuki budowlanej, a także poinformowano P. Z., że nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę obowiązek założenia i zarejestrowania w Inspektoracie dziennika budowy (robót budowlanych), ustanowienie kierownika budowy posiadającego stosowne uprawnienia budowlane oraz przestrzeganie zasad bezpieczeństwa i higieny pracy i wykonywanie robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną i na podstawie opracowanej dokumentacji wykonawczej. Po wykonaniu wszystkich robót budowlanych na budynku inwestor, właściciel lub zarządca winien niezwłocznie poinformować Inspektora. Jednocześnie PINB poinformował, że po wykonaniu wskazanych zmian i przeróbek na budynku gospodarczym nr [...] doprowadzając go tym samym do stanu zgodnego z przepisami prawa w zakresie przepisów technicznych nakłada się na właściciela obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy j.w. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 299, ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256).

Pismem z dnia [...] października 2020 r., P. Z. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji PINB z dnia [...] października 2020 r., zaskarżając ją w całości. Jednocześnie zarzucono:

1. bezzasadne zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie jest samowolą budowlaną;

2. błędną wykładnię art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że w dacie wybudowania budynku, tj. w roku [...] ściana przedmiotowej nieruchomości nie przylegała do żadnego innego budynku na sąsiedniej działce, a zatem nie istniał obowiązek postawienia muru ogniochronnego;

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, mający wpływ na jej treść, polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną, podczas gdy początkowo Starosta S. pismem z dnia [...] października 2019 r. udzielił odpowiedzi, iż w swoich zasobach archiwalnych nie posiada dokumentów związanych z budynkiem, a następnie Wójt Gminy S. w odpowiedzi na pismo PINB z dnia [...] października 2019 r. poinformował, że nie posiada wiedzy czy na dzień budowy budynku nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub czy była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid.[...] w obrębie S., co oznacza jedynie, że organy administracyjne nie posiadają niniejszej dokumentacji, a nie że budynek został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę;

4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, mający wpływ na jej treść, polegający na niezasadnym przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy konieczne jest wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowalnego – budynku gospodarczego ozn. nr [...] do stanu zgodnego z przepisami w zakresie bezpieczeństwa polegające na wykonaniu muru ogniochronnego w postaci wyprowadzenia go powyżej ściany konstrukcyjnej budynku na wysokość 30 cm ponad dach budynku od strony działki nr [...] – położonego na działce oznaczonej nr [...], obręb S., gm. S., na całej długości ściany budynku gospodarczej nr [...] znajdującego się na granicy z działką nr [...].

Jednocześnie, sformułowano wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że odwołujący nie ma obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, a także o zasądzenie od organu na rzecz odwołującego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany także "WWINB") uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie nakazał wykonanie obowiązków w terminie do dnia [...] kwietnia 2021 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.).

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że w świetle ukształtowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznaje się, że przy budowie obiektu przed [...] r. bez pozwolenia na budowę, doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy. Stan faktyczny sprawy, oceniany przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie budowy tego obiektu, wypełnia zatem hipotezę art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "P.b."), przewidującego nakazanie rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, a zatem przepis art. 103 ust. 2 P.b. znajduje zastosowanie (wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2480/12). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, Zgodnie z art. 332-334 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, przed rozpoczęciem budowy budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego udzielić powinna właściwa władza. Budowa przedmiotowego budynku miała miejsce w czasie obowiązywania ww. rozporządzenia Prezydenta RP a nie ma śladu w archiwach, by takie pozwolenie na budowę zostało wydane.

WWINB dalej wywiódł, że w przypadku wybudowania obiektu bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 48 P.b. Zgodnie jednak z art. 103 ust. 2 P.b., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wyżej wskazano przedmiotem niniejszej sprawy jest legalność realizacji budynku gospodarczego, który zgodnie z oświadczeniem P. Z. powstał w latach ok. [...] r. Powstanie budynku datowane jest na okresem przed wejściem w życie ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane tj. przed 1 marca 1975 r.. Jako iż budynek oznaczony nr [...] powstał w latach 50 - tych XX w. to aktem prawnym, który obowiązywał w dacie powstania budynku jest Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. nie zawierają regulacji dotyczących stosowania przepisów wcześniejszych do budynków powstałych przed 1 marca 1975 r. a więc przed wejściem w życie tego aktu prawnego, a które powstały bez pozwolenia na budowę. Zatem biorąc pod uwagę art. 103 ust 2 ustawy z 1994 r., do budynków, które powstały przed 1 marca 1975 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę, stosowane będą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.

Jako że w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających zgodę właściwego organu na wybudowanie przedmiotowego budynku, stosowane jest uznanie tego obiektu za samowolę budowlaną. O samowoli budowlanej na gruncie ustawy prawo budowlane z 1974 r. stanowią art. 37, 40 oraz 42 tejże ustawy.

Jak wskazał WWINB, pierwszą przesłanką sprawdzającą czy samowolę budowlaną można zalegalizować na mocy ustawy z 1974 r. jest zgodność powstałego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badając zgodność istniejącego budynku z miejscowym planem konieczne jest wyjaśnienie kwestii jakie przepisy o planowaniu przestrzennym mają zastosowanie. WWINB wywiódł, że nie można orzec nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ choć obecnie na obszarze gdzie znajduje się przedmiotowy budynek nie obowiązuje miejscowy plan, to wcześniej obowiązujący plan dopuszczał istnienie tego rodzaju budynków na tym terenie. W przypadku drugiej przesłanki zezwalającej na legalizację samowoli budowlanej na podstawie ustawy z 1974 r. a wynikającej z art. 37 ust 1 pkt 2 tejże ustawy, tj. braku niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, WWINB stwierdził, że istnieje możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie obowiązku nałożonego przez PINB, stosownie do art. 40 ustawy z 1974 r. Zatem biorąc pod uwagę powyższe w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której powinien być orzeczony nakaz rozbiórki.

WWINB wyjaśnił, że w odwołaniu P. Z. podniósł, że doszło do błędnej wykładni art. 196 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, wskazując że taki murek ognioodporny w przedmiotowym budynku nie jest potrzebny. Zgodnie z treścią tego przepisu budynek, wybudowany z materiałów ognioodpornych (pokrycie z papy jest materiałem ognioodpornym), który znajduje się bezpośrednio przy granicy powinien być wybudowany z materiałów ognioodpornych oraz powinien być wyposażony w murek ognioodporny o wys. 30 cm ponad dach. Zdaniem WWINB, przywołany przepis nie stanowi nic na temat tego czy do budynku przylega inny budynek. Dodano, że z ustaleń organu instancji wynika, że granica przed rokiem 1960 przebiegała w ten sam sposób co obecnie. Oznacza to zdaniem WWINB, że istnienie murku ognioodpornego wymagane było już w momencie budowy budynku gospodarczego. Analizując warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, które obowiązywały w systemie prawnym w późniejszym czasie, WWINB stwierdził, iż zgodnie z § 78 ust 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 Nr 38 poz. 196), ściany budynków znajdujące się przy granicy powinny być wyposażone w ścianę przeciwpożarową w wysokości 0,30 m lub 0,60 m ponad połać dachu, w zależności od rodzaju pokrycia dachowego. Istnienie ścian przeciwpożarowych przy budynkach posadowionych przy granicy przewiduje także rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W obecnie obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) również jest wymagane wybudowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego w budynkach znajdujących się przy granicy. Zgodnie z § 272 ust 3 w związku z § 235 tego rozporządzenia, w budynkach usytuowanych przy granicy ściana oddzielenia pożarowego powinna być usytuowana na stropie lub na własnym fundamencie oraz powinna być wysunięta na wysokość 0,3 m ponad połać dachu zarówno w budynkach murowanych jak i o konstrukcji drewnianej. Zatem, jak wskazał WWINB, istnienie murku ognioochronnego (w późniejszych aktach prawnych nazwa uległa zmianie lecz funkcja tego elementu w budynkach się nie zmieniła) było wymagane w kolejnych aktach prawnych począwszy od 1928 r. aż do chwili obecnej. W wyniku tej analizy WWINB stwierdził, iż istnienie murku ognioochronnego w przedmiotowym budynku było wymagane już od momentu jego powstania do chwili obecnej, zatem nałożony przez PINB obowiązek jego wykonania był prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych przez P. Z., WWINB wskazał, iż prowadząc procedurę legalizacji samowoli budowlanej brany pod uwagę jest stan faktyczny zastany w dacie jej legalizacji. Przeto, doprowadzając budynki do stanu zgodnego z prawem organy nadzoru budowlanego muszą mieć na uwadze obecnie istniejące budynki, chociaż (jak w niniejszej sprawie) powstały w późniejszym okresie niż budynek, którego legalizacja jest prowadzona.

Uzupełniająco, WIWNB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie obowiązek został prawidłowo nałożony na obecnego właściciela, P. Z.. Wyjaśniając, że roboty budowlane, których wymaga PINB należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, WWINB wskazał, że nałożenie tego wymogu przez PINB związane było ze stopniem skomplikowania robót budowlanych, jakie P. Z. ma wykonać. Takie zobowiązanie ma za zadanie doprowadzenie samowolnie postawionego budynku do stanu zgodnego z prawem, a PINB w S. zaskarżoną decyzją, oprócz wykonania określonych robót budowlanych w wyznaczonym terminie, zobowiązał także P. Z. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego o którym mowa w art. 42 ust 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r.. Uzyskanie tego pozwolenia przez P. Z. będzie, zdaniem WWINB, równoznaczne ze stwierdzeniem legalności istniejącego budynku przez PINB.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. P. Z. (zwany dalej także "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...]), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

a. bezzasadne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest samowolą budowlaną;

b. bezzasadne zastosowanie art. 196 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż w dacie wybudowania budynku, tj. w roku 1948 r., ściana przedmiotowej nieruchomość nie przylegała do żadnego innego budynku na sąsiedniej działce, a także budynek posadowiony na działce nr. ewid.[...] nie przylegał bezpośrednio do granicy działki, dlatego nie istniał obowiązek postawienia muru ogniochronnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ odpowiednich czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, który mógłby wyjaśnić w jakim miejscu posadowiony został budynek ozn. nr [...] w roku [...], a także ustalenia jedynie na podstawie aktualnych map, iż granica ta przebiegała w takim sam sposób jak obecnie, a zatem że konieczne było wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - budynku gospodarczego ozn. nr [...] do stanu zgodnego z przepisami w zakresie bezpieczeństwa polegającego na wykonaniu muru ogniochronnego w postaci wyprowadzenia go powyżej ściany konstrukcyjnej budynku na wysokość 30 cm ponad dach budynku od strony działki nr [...] - położonego na działce ozn. nr [...] w obrębie geod. S. , gm. S. na całej długości ściany budynku gospodarczego nr [...] znajdującej się w granicy z działką nr [...];

b. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ odpowiednich czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, które mogłyby potwierdzić, iż budynek oznaczony nr [...] nie jest samowolą budowlaną, a także błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez bezzasadne przyjęcie, iż przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną, podczas gdy początkowo Starosta S. pismem z dnia [...] października 2019 r. udzielił odpowiedzi, iż w swoich zasobach archiwalnych nie posiada dokumentów związanych z w/w budynkiem, a następnie Wójt [...] w S. w odpowiedzi na pismo PINB z dnia [...] października 2019 r. poinformował, iż nie posiada on wiedzy czy na dzień budowy budynku nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub czy była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr ewid.[...] w obrębie S., co oznacza jedynie, iż organy administracyjne nie posiadają niniejszej dokumentacji, a nie że budynek został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę;

c. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2020 r. ([...]) w całości;

d. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ nie uchylił decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jednocześnie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, o zobowiązanie organu do wydania decyzji poprzez stwierdzenie, iż odwołujący nie ma obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - budynku gospodarczego ozn. nr [...] do stanu zgodnego z przepisami w zakresie bezpieczeństwa polegającego na wykonaniu muru ogniochronnego w postaci wyprowadzenia go powyżej ściany konstrukcyjnej budynku na wysokość 30 cm ponad dach budynku od strony działki nr [...] - położonego na działce ozn. nr [...] w obrębie geod. S. , gm. S. na całej długości ściany budynku gospodarczego nr [...] znajdującej się w granicy z działką nr [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2021 r. WWINB wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko, przedkładając oświadczenia E. O., B. W., M. O., A. Z. oraz B. O. z podpisami notarialnie poświadczonymi.

Pismem bez oznaczenia daty (k. 75) stanowisko uzupełniające w sprawie przedstawił także uczestnik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne (k. 33 akt sąd.) w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, aktualny stan epidemiologiczny, przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę nałożonego na P. Z. obowiązku stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz.U. z 1974, nr 38, poz. 229 - dalej: d.p.b.).

Kwestią bezsporną w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że sporny budynek gospodarczy nr [...] został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane, ale dokładna data jego powstania nie jest znana.

Istota sporu sprowadza się do tego czy został on zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz czy aktualnie ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia nakładającego na Skarżącego nakaz w trybie art. 40 d.p.b.

Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. stanowił art. 40 d.p.b. stanowiący, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Organy obydwu instancji uznały, że w badanej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie wskazanych powyżej przepisów, ponieważ sporny budynek gospodarczy nr [...] został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie należy wskazać, że choć ustalenie o samowolnej realizacji spornego budynku gospodarczego stanowi kluczowe dla sprawy zagadnienie, to nie zostało ono w żaden sposób udokumentowane. Po pierwsze – należy wskazać, że na samowolny charakter prac polegających na realizacji spornych zbiorników wskazuje wyłącznie Z. S.. Oświadczenie o przeciwstawnej treści złożył P. Z. (k.17 akt adm.), B. W. (k.17a akt adm.), E. O. (k.17b akt adm.), M. O. (k.17c akt adm.) którzy podobnie jak Z. S. - nie byli inwestorem - tego przedsięwzięcia. Jak natomiast wynika z akt sprawy B. W. (ur. [...] r.) jest córką nieżyjącego już inwestora i babcią Skarżącego. Kwestią bezsporną pozostaje, że inwestycja (budynek gospodarczy nr [...]) została zrealizowana przez nieżyjącego już inwestora. W tej sytuacji organ I instancji podjął działania w celu ustalenia czy kiedykolwiek prowadzono postępowanie administracyjne w sprawie budowy spornego budynku gospodarczego nr [...] i w tym celu zwrócił się do Starosty [...] w S. (k.7 akt adm.). W odpowiedzi na pytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., Starosta S. pismem z dnia [...] października 2019 r. poinformował, że na podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum wydziału stwierdzono, że budynki o których mowa w piśmie (m.in. budynek gospodarczy nr [...]) zostały zamierzone "na zarysie katastralnym z 1930 r. uwidocznione są budynki w południowo zachodnim narożniku obecnej działki nr [...], lecz trudno z całą stanowczością stwierdzić, iż odpowiadają one dzisiejszym budynkom oznaczonym w ww. piśmie numerami [...] (k. 8 akt adm.). Starosta S. do swojej odpowiedzi załączył niemieckojęzyczną kopię dokumentacji sporządzonej na potrzeby podatku od nieruchomości, na której w granicy obecnej działki nr [...] widnieje zabudowa (karty nienumerowane). Należy zauważyć, że informacje pozyskane od Starosty pozostają spójne z oświadczeniem B. W., które załączono do pisma z dnia [...] czerwca 2021 r. (k.60 akt sąd.) w którym wskazuje ona, że już w latach `20 XX w. na działce posadowiony został chlew przez jej dziadka M. O.. Z oświadczeń B. W., E. O. (k. 57 akt sąd.), M. O. (k.63 akt sąd.) wynika, że w [...] r. prowadzono roboty budowlane, jednak - nie były - one prowadzone w ówczesnej granicy działek, ale "obejście wokoło (...) gospodarstwa było możliwe od strony sąsiada", a "przejazd ten był w pełni po naszej ziemi". Nie jest zatem jasne kiedy miały miejsce prace związane z posadowieniem budynku gospodarczego nr [...] w granicy działek, ani na czym konkretnie polegały prace budowlane prowadzone ok. [...] r., a najstarszy żyjący świadek tych wydarzeń miał wówczas 13 lat. Należy stwierdzić, że w świetle zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organom nie udało się zatem zweryfikować legalności, bądź braku legalności działań nieżyjącego inwestora (który realizował budynek gospodarczy nr [...]). Należy zauważyć, że świadkowie których oświadczenia zostały załączone do akt administracyjnych, spójnie i konsekwentnie podają, że budynek gospodarczy nr [...] został zrealizowany zgodnie z obowiązującym w dacie jego powstania prawem. Do oświadczeń tych w istocie nie ustosunkowały się organy. Nie jest bowiem wiadome dlaczego organy dały wiarę złożonym w toku postępowania administracyjnego oświadczeniom, co do tego, że budynek został zrealizowany w 1948 r., ale odmówiły wiary tym samym oświadczeniom, co do tego, że budynek ten powstał on zgodnie z obowiązującym prawem. Oświadczenia te nie zostały przez organy w żaden sposób zakwestionowane. Tymczasem, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego doprecyzowano, że prowadzone ok. [...] r. prace budowlane nie były prowadzone w ówczesnej granicy działki. Sam Skarżący wyjaśnił natomiast, że "w czasie budowy tych budynków miejscowość, w której mieszka podlegała pod Prezydium Rady N. w O. K., powiat W. (...), a jakakolwiek dokumentacja jest niemożliwa do uzyskania".

Należy zauważyć, że z samego tylko faktu braku dokumentacji danego obiektu budowlanego nie można wyciągnąć wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje, że staje się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu w sprawie tzw. samowoli budowlanej podstawowe znaczenie ma - jednoznaczne - ustalenie, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło, a więc czy kontrolowany obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Tej kwestii nie sposób rozstrzygnąć na podstawie przekazanej Sądowi dokumentacji. Nie jest bowiem wiadome kiedy dokładnie powstał budynek gospodarczy nr [...], ani jakie konkretnie prace budowlane były realizowane na działce Skarżącego ok. [...] r. W związku z powyższym kluczowego znaczenia w tej sprawie nabiera zagadnienie, kogo obciążał ciężar udowodnienia faktu realizacji spornego budynku gospodarczego nr [...] na podstawie, tudzież bez pozwolenia na budowę (w znaczeniu: kto poniesie negatywne konsekwencje nie wykazania tego faktu przy jednoczesnym jego nie wykluczeniu), w sytuacji, gdy – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania – żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r., nie nakazywał ich dysponentowi (tj. właścicielowi, czy zarządcy) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej. W okolicznościach badanej sprawy organy obu instancji przyjęły, że do realizacji spornego budynku gospodarczego doszło w 1948 r. Przyjmując nawet to założenie, należy zauważyć zatem, że było to jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzenie z 1975 r.), zgodnie § 34 ust. 2 którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Rozporządzenie to weszło w życie 01 kwietnia 1975 r. i utraciło moc dopiero 01 stycznia 1995 r. Należy przy tym zauważyć, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i przepisy wykonawcze nie nakazywały inwestorowi przechowywania kompletu dokumentów dotyczących inwestycji. Przywołany przepis rozporządzenia nakładał obowiązek przechowywania w odniesieniu do planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Analiza tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że wolą prawodawcy było, aby zachowały się te dokumenty, które oddają rzeczywisty stan zrealizowanego obiektu. Niemniej jednak, omawiane regulacje weszły w życie ponad 20 lat po przyjętej przez organy w sprawie dacie realizacji spornego budynku. Zdaniem Sądu należy natomiast przyjąć, że jeżeli w świetle – obowiązujących w dacie realizacji inwestycji - regulacji prawnych inwestor (właściciel, inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie pozbyć się dokumentów budowy zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić jemu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla - jego następców prawnych - konsekwencji. Podkreślić należy, że analiza treści zaskarżonych decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie, z czego konkretnie organy wywodzą ustalenie, że sporny budynek gospodarczy nr [...], wbrew twierdzeniom P. Z., B. W., E. O. i M. O. został zrealizowany nielegalnie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że brak reakcji państwa na samowolę budowlaną oznaczałby lepsze traktowanie inwestora realizującego samowolę budowlaną, względem inwestora rzetelnie prowadzącego proces budowlany. Należy jednak mieć na uwadze, że w pierwszej kolejności trzeba jednoznaczne ustalić, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło. Nie można bowiem podejmować działań oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dotkliwych. Za niesprawiedliwe należałoby uznać przyjęcie założenia, że nie ma znaczenia w sprawie, czy inwestor (właściciel nieruchomości) - realizując obowiązki nałożone przez normy prawne - miał obowiązek przechowywać dokumentację inwestycyjną. Jeżeli obowiązek taki nie ciążył na inwestorze, to domniemywanie po latach - wyłącznie na podstawie braku dokumentacji inwestycyjnej - samowoli budowlanej i formułowanie nakazów prawnych wobec następców prawnych dawnych inwestorów, stałoby w jaskrawej sprzeczności z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. (por. wyrok TK z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. SK 18/09). Państwo (organy administracji publicznej) nie mogą swoimi działaniami podważać ufności obywateli w sprawiedliwość i racjonalność swoich działań. W omawianej sprawie naruszenie zaufania wynika z faktu nałożenia na Skarżącego obowiązku będącego konsekwencją przyjęcia przez organy ustalenia o realizacji budynku gospodarczego nr [...] w warunkach samowoli budowlanej, przy jednoczesnym braku wykazania, że budynek ten rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną.

W opisanych okolicznościach uznać należało, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy realizacja budynku gospodarczego nr [...] nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego pozwolenia na budowę), czy też pozwolenie takie zostało udzielone. Nie jest też jasne kiedy dokładnie budynek ten został wzniesiony, ani na czym polegały roboty budowlane realizowane ok. [...] r., w szczególności zważywszy na fakt, że jak podają powoływani przez Skarżącego świadkowie prace ok. 1948 r. nie były prowadzone w granicy. Analiza dowodów zgromadzonych przez organy administracyjne, nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź na tak postawione pytania. Dopiero zaś po ustaleniu niewątpliwego stanu faktycznego w sprawie będzie możliwe wydanie stosownego rozstrzygnięcia, czy to o umorzeniu postępowania, czy też o nałożeniu na właściciela określonych obowiązków.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało uchylić.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi. Wpis ten został uiszczony w wysokości [...] zł, ponieważ na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 18 maja 2021 r. sygn. IV SPP/Po 49/21 Skarżący został zwolniony od obowiązku uiszczenia wpisu od skargi ponad kwotę [...]zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu w pierwszej kolejności będzie rozważenie zasadności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie legalności realizacji spornego budynku gospodarczego nr [...] (poprzez przesłuchanie świadków wskazywanych przez skarżącego na okoliczność realizacji i zakresu robót wykonanych ok. [...] r.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni brzmienie przepisu art. 81a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony. Ocena ustaleń faktycznych co do okoliczności realizacji spornego obiektu w warunkach samowoli budowlanej winna nastąpić z uwzględnieniem oceny prawnej przepisów prawa budowlanego przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.