Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 352/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 146 ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 20 lipca 2015 r., nr [..], którą ustalono skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 97.530 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina K., oznaczonej uprzednio w ewidencji gruntów jako działka nr [..]. Opłatę rozłożono na raty płatne przez okres 10 lat, ustalając wysokość i termin płatności pierwszej i kolejnych rat.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Wójta Gminy z dnia 28 marca 2013 r. nr [..], nieruchomość stanowiąca działkę oznaczoną ewidencyjnie nr [..] położoną w obrębie geodezyjnym P., której właścicielką jest G. K., została podzielona na 27 mniejszych działek geodezyjnych, o numerach [..]-[..]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 6 maja 2013 r.

Wójt Gminy, w trybie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania ustalono, że teren, na którym znajduje się nieruchomość, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XI/57/07 Rady Gminy z dnia 19 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r., Nr 151 poz. 2847). Zgodnie z nim teren, na którym znajduje się obiekt wyceniany, oznaczony jest jako teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, teren do zalesienia, drogi dojazdowe, drogę lokalną i ciąg pieszy.

Na potrzeby postępowania sporządzony został operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości, uwzględniając ich wartości przed i po podziale oraz stwierdził, że wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła o kwotę 519.700 zł. Na jego podstawie Wójt Gminy decyzją z dnia 27 maja 2014 r. ustalił G. K. opłatę adiacencką w wysokości 155.901 zł. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2015 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na zastrzeżenia względem sporządzonego operatu szacunkowego, zwłaszcza w zakresie zbioru nieruchomości przyjętych do porównania.

Ponownie rozpoznając sprawę powołano rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia nowego operatu. Biegły przedstawił opinię z dnia 10 kwietnia 2015 r., w której wskazał, że wartość nieruchomości w związku z podziałem wzrosła o 325.100 zł. Rzeczoznawca przyjął, że celem podziału było wydzielenie działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, zgodną z ustaleniami planu miejscowego. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości nr [..] przed dokonanym podziałem. Do wyceny przyjął obszar o pow. 26.586m2, który jest wynikiem odjęcia od powierzchni działki trenów przeznaczonych pod komunikację publiczną (działki [..] o pow. 0,0265 ha, [..] o pow. 0,2196 ha, i [..] o pow. 0,0266 ha). Jako bazę porównawczą dla ustalenia wartości nieruchomości wycenianej przed jej podziałem przyjął transakcje trzema podobnymi nieruchomościami. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości na kwotę 149,95 zł/m2, co dało wartość 3.986.600 zł, którą powiększył o koszt dokumentacji geodezyjnej w kwocie 18.500 zł. w rezultacie uzyskując kwotę 4.005.100 zł.

Następnie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości po podziale. Przy wycenie oszacował odmiennie wartość nieruchomości przeznaczonych pod: zabudowę mieszkaniową o zróżnicowanej powierzchni, komunikację, zalesienie (str. 15, 16 operatu). Rzeczoznawca dokonał także drobiazgowej analizy nowopowstałych działek i porównywał je z nieruchomościami najbardziej zbliżonymi pod kątem cech rynkowych wpływających na ich wartość. Wyliczenia zaprezentowane zostały w operacie szacunkowym. W rezultacie uzyskał wynik, zgodnie z którym suma wartości wszystkich działek powstałych w wyniku podziału wynosi 4.330.200 zł. Biegły stwierdził, że całkowity wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości w wyniku podziału wyniósł 325.100 zł. W związku z tym, że ustalona przez Radę Gminy wysokość opłaty adiacenckiej równa jest 30% wzrostu wartości nieruchomości, opłata wyniosła 97.530 zł.

Wójt Gminy analizując operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2014 r. i z dnia 10 kwietnia 2015 r., których wnioski końcowe znacznie się różnią, za prawidłowy dowód w sprawie przyjął operat sporządzony później, który oddaje wartość nieruchomości przejrzyściej i rzetelniej przy zastosowaniu metody porównywania parami. Wójt ocenił ten operat jako sporządzony zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109) i uznał, że może stanowić wiarygodną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wójt ocenił również wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie rozprawy w dniu 28 maja 2015 r. za spójne, logiczne i nie zawierające sprzeczności. Rzeczoznawca majątkowy w opinii z dnia 17 lipca 2015 r. potwierdził aktualność operatu i jego przydatność w sprawie.

Odwołanie od decyzji złożyła G. K. oświadczając, że nie zgadza się z nią i wnosi o rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało operat za sporządzony zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Uznało, że wycena zawiera wszystkie niezbędne elementy, jest spójna i logiczna. Analiza cen transakcyjnych przeprowadzona przez biegłego dowiodła, że w związku z badanym podziałem nieruchomości wystąpił wzrost jej wartości o ok. 8%. Operat rzetelnie szacuje wartość nieruchomości w sposób najbardziej zbliżony do jej rzeczywistej wartości, przy uwzględnieniu trendów zmiany cen na rynku nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że podział nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe o znacznej powierzchni, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, na mniejsze działki ewidencyjne mogące być przedmiotem obrotu, zawsze wywołuje wzrost nieruchomości powstałych w wyniku podziału, o ile nowopowstałe działki uzyskują wielkości i parametry, które z punktu widzenia rynkowego są najbardziej pożądane ze względu na możliwość posadowienia na nich budynku mieszkalnego.

Kolegium stwierdziło, że metodologia przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego jest właściwa dla przyjętej przez niego metody porównawczej - porównywania parami. Ceny nieruchomości wzięte do porównania mieszczą się we wskazanych przedziałach cenowych nieruchomości podobnych. Różnice pomiędzy cechami nieruchomości przyjętych do porównania a cechami nieruchomości wycenianej zostały wyszczególnione i wzięte pod uwagę przy ustalaniu wartości. Dokonana przez rzeczoznawcę analiza rynku jest analizą na tyle obszerną, że pozwoliła rzeczoznawcy na wskazanie transakcji nieruchomościami podobnymi w stosunku do nieruchomości wycenianej przed podziałem i po jego dokonaniu. Nieruchomości przyjęte do porównania stanowią w ocenie Kolegium nieruchomości podobne, które mogły stanowić podstawę do ustalenia wartości nieruchomości wycenianej przed i działek powstałych po podziale. Rzeczoznawca właściwie ocenił także wartość gruntu przeznaczonego pod komunikację i zalesienie. Ewentualne różnice między nieruchomościami zostały skorygowane zastosowanymi współczynnikami korygującymi oddającymi rzeczywiste wartości nieruchomości wycenianej.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 84 § 2 k.p.a. w zwiąaku z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez zlecenie sporządzenia nowej opinii (operatu szacunkowego) biegłemu, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która jest niepełna i niejasna i to w stopniu uniemożliwiającym stronie weryfikację wniosków opinii,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia przez organ drugiej instancji terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co uniemożliwiło skarżącemu zajęcie końcowego stanowiska w sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 20 lipca 2015 r. oraz o zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej od organu drugiej instancji.

Z uzasadnienia skargi wynika w pierwszej kolejności, że według skarżącej rzeczoznawca majątkowy M.. G. sporządził pierwszą opinię w sprawie w 6 kwietniu 2014 r., a opinia ta stanowiła podstawę wydania decyzji wójta z dnia 27 maja 2014 r., którą następnie uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2015 r. z powodu wadliwości operatu. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej powinien był zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., wyłączyć wskazanego rzeczoznawcę od rozpoznania sprawy, zwłaszcza, że biegły uprzednio wydał już opinię w sprawie, która została krytycznie oceniona przez organ drugiej instancji. Na potwierdzenie takiego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne. Według skarżącej operat zawiera istotne wady, a rzeczoznawca nie wyjaśnił przyczyn różnicy w wartościach nieruchomości pomiędzy dwoma sporządzonymi operatami. Według skarżącej rzeczoznawca nie sprecyzował około połowy transakcji zgromadzonych dla celów wyceny. W tabeli wyselekcjonował jedynie kilka transakcji, których dane ujawnił, co uniemożliwiło stronie kontrolę sposobu dokonania tej selekcji. Szczególne zastrzeżenia wzbudziła u skarżącej prawidłowość wyboru nieruchomości do wyceny przed podziałem i wydzielonych działek drogowych. Brak uzupełnienia operatu o szczegółowe dane dotyczące transakcji przyjętych do porównania zdaniem skarżącej dyskwalifikuje operat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej, który wstąpił do postępowania sądowego, podtrzymał żądanie skargi dodatkowo uzupełniając jej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem organy obu instancji administracyjnych orzekających w kontrolowanej sprawie nie dopuściły się uchybień zarówno przepisom postępowania administracyjnego, ani przepisom materialnoprawnym, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Takiego podziału działki nr [..] o powierzchni 2,9700 ha dokonano na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 28 marca 2013 r., wskutek której powstało 79 działek o nr. od [..] do [..], o łącznej powierzchni 2,9312 ha, w tym działka nr [..] przeznaczona pod drogę dojazdową, działka nr [..] przeznaczona pod drogę lokalną oraz działka nr [..] przeznaczona pod ciąg pieszy.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Jak wynika zatem z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Kluczowym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Przy czym, słuszny interes strony tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1425/06, Legalis). Dlatego też, wzrost ten musi być potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (tak J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 693).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W pierwszej kolejności, z uwagi na wagę skutków prawnych, sąd uznał za zasadne odnieść się do zarzutu braku wyłączenia od udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego biegłego M. G., który sporządził również poprzedni operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2014 r., a którego ocena co do braku przydatności przesądziły o uchyleniu decyzji ustalającej po raz pierwszy opłatę adiacencką.

Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w między innymi takiej sprawie, w której był świadkiem lub biegłym. Ponieważ jednak przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu, jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Proponowana przez skarżącą interpretacja normy, wynikającej z art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., musiałaby prowadzić do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Natomiast art. 176 u.g.n. wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., które stosuje się w tym wypadku bezpośrednio.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotyka się pogląd, zgodnie z którym biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji, gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego – objęte zarzutami odwołania – następuje uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym samym orzeczeniu jednak NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia, przy ocenie przesłanek wyłączenia biegłego od udziału w sprawie, specyficznego charakteru danej sprawy oraz sporządzonej przez niego opinii. Nie zawsze bowiem niewyłącznie biegłego na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. oznacza bezsprzecznie wadliwość decyzji administracyjnej, przy wydawaniu której jego opinia stanowiła dowód.

Zdaniem sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy M. G. sporządził w dniu 6 kwietnia 2014 r. operat szacunkowy, który stał się podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej w decyzji Wójta Gminy z dnia 27 maja 2014 r., a następnie stał się przyczyną jej uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2015 r. z powodu wadliwości operatu szacunkowego.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w toku ponownego rozpoznania sprawy, w tym wyjaśnień złożonych przez wskazanego biegłego na rozprawie administracyjnej w dniu 28 maja 2015 r., przeprowadzonej na wniosek skarżącej, oraz treści operatu szacunkowego z dnia 10 kwietnia 2015 r. prowadzi do wniosku, że dokument ten sporządzony po ponownym rozpoznaniu sprawy po pierwsze, odpowiada wszelkim wymogom określonym w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), a po drugie uwzględnia wszelkie zalecenia sformułowane w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2015 r. Przede wszystkim zaś zmienił rzeczoznawca zmienił sposób dokonywania wyceny stosując nadal metodę porównawczą, ale porównywania parami, bardziej odpowiednią dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowość, kompletność i spójność treści zawartych w operacie stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji zweryfikował prawidłowo zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rozpoznający odwołanie skarżącej.

Sąd nie dostrzegł powodów, które dyskwalifikowałyby operat sporządzony po raz drugi przez M. G. jako środek dowodowy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i mogły prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, dokonana przez organy obu instancji analiza wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. w dniu 10 kwietnia 2015 r. jest prawidłowa. Rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy opisał przedmiot wyceny, cel wyceny i jej szczegółowe uwarunkowania, w tym postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz charakter wyceny związanej z koniecznością ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Nie odnotowano nieprawidłowości w przyjętym podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami i technice szacowania nieruchomości. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, po wnikliwej analizie rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków transakcji, przy uwzględnieniu specyfiki nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie rzeczoznawca wskazał, że procedura szacowania metodą porównywania parami wymaga wykonania następujących czynności:

1. dokonania analizy rynku nieruchomości określonego rodzaju,

2. ustalenia cech rynkowych mających wpływ na ceny nieruchomości określonego rodzaju na rynku,

3. ocena rynku w aspekcie przyjętych cech rynkowych, polegająca na ustaleniu gradacji każdej z cech oraz opisu każdego z ustalonych stopni poszczególnych cech,

4. opis nieruchomości wycenianej pod względem przyjętych cech rynkowych,

5. dobór transakcji (nieruchomości podobnych) takich, z których możliwe będzie obliczenie wpływu czasu na ceny oraz obliczenie wag cech rynkowych poprawek z tytułu różnic,

6. obliczenie trendu czasowego,

7. skorygowanie cen jednostkowych analizowanych nieruchomości i sprawdzenie ich cen na datę wyceny,

8. wybór co najmniej trzech nieruchomości porównawczych jak najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej oraz dokonanie ich opisu pod względem przyjętych cech,

9. opisywanie cech nieruchomości wycenianej oraz poszczególnych nieruchomości porównawczych,

10. obliczanie wag cech według ustalonego wzoru,

11. utworzenie par porównawczych nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównuje się kolejno z cechami każdej z nieruchomości porównawczych,

12. Obliczanie wysokości poprawek (kwotowo),

13. Zsumowanie poprawek i jednostkowej ceny skorygowanej na datę wyceny w każdej parze porównawczej,

14. Obliczanie wartości jednostkowej nieruchomości wycenianej jako średniej arytmetycznej z wyników porównań lub średniej ważonej (gdy występują różne liczby poprawek),

15. Obliczanie wartości nieruchomości wycenianej przez pomnożenie określonej w pkt 14 wartości jednostkowej przez liczbę jednostek nieruchomości wycenianej.

Tak przedstawiona metodologia działania przy sporządzaniu operatu szacunkowego w sprawie została wdrożona przez rzeczoznawcę majątkowego i znalazła odzwierciedlenie w jego treści. Analizując operat szacunkowy sąd nie powziął wątpliwości co do prawidłowości zastosowanej metody porównywania parami w oparciu o zbiór wyselekcjonowanych nieruchomości podobnych, których podobieństwo do nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale, nie budzi również zastrzeżeń sądu. Opis tych nieruchomości wskazuje na uwzględnienie cech kształtujących podobieństwo do nieruchomości wycenianej, takich jak powierzchnia, przeznaczenie, zabudowanie, skomunikowanie, lokalizacja, uzbrojenie, możliwości inwestycyjne. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza i charakterystyka rynku lokalnego, w wyniku której rzeczoznawca wyselekcjonował różnorodne nieruchomości przydatne do dokonania wyceny, obejmuje w pełni wiarygodne i kompletne dane na temat tych nieruchomości. Z tego powodu zarzuty skargi o braku wskazania cech nieruchomości przyjętych do porównania nie mogły zostać uwzględnione. Przeczy temu w sposób oczywisty treść operatu, w którym nieruchomości przyjęte bezpośrednio do porównań zostały szczegółowo scharakteryzowane, zwłaszcza w aspekcie ich cech relewantnych prawnie i ekonomicznie (str. 19-22 operatu).

Szacując nieruchomości po podziale rzeczoznawca określił pięć grup nieruchomości adekwatnie do powierzchni i przeznaczenia porównując z przyjętymi nieruchomościami podobnymi. Prawidłowo ustalono również wagi cech stanowiących podstawę porównań i współczynników korygujących, zwłaszcza w odniesieniu do wielkości przyjętych do porównania działek dla oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem.

Przepis art. 152 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich przy czym, zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie szacunkowym dokonano wyceny nieruchomości gruntowej położnej w P., gmina K., działka nr [..] o powierzchni 2,9312 ha przed podziałem, jak i po jej podziale. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania nieruchomości przed podziałem przyjęto transakcje odnoszące się do nieruchomości ujętych w Załączniku nr 2 tabeli nr 1 pod nr 1, 7 i 8 odpowiednio o 46816 m2, 22600 m2, 24100m2. Dla potrzeb szacowania nieruchomości po podziale dokonano wyodrębnienia pięciu grup porównawczych ze względu na powierzchnię, przeznaczenie i natężenie ruchu. W ten sposób działkę po podziale o nr [..] oszacowano przyjmując do porównania transakcje trzema nieruchomościami o powierzchni 1804 m2, 1437 m2 i 1314 m2. Działki po podziale o nr. [..] do [..] wyceniono przyjmując do porównania nieruchomości o powierzchni 1000 m2, 977 m2 i 1054 m2. Natomiast uzyskane w wyniku podziału działki o nr [..]-[..] porównano z trzema nieruchomościami o powierzchni 78 m2 (droga publiczna), 156 m2 (droga wewnętrzna w P.) i 156 m2 (droga wewnętrzna w M.). Działkę po podziale o nr [..] wyceniono odnosząc ją do trzech transakcji dotyczących nieruchomości o charakterze dróg dojazdowych o powierzchni 8813 m2, 7071 m2 i 1747 m2.

Jak wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie powinno budzić wątpliwości, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 jest – w szczególności – powierzchnia nieruchomości gruntowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, LEX nr 1080952). W przypadku wyceny nieruchomości istotną cechą nieruchomości porównawczej, decydującą o podobieństwie do nieruchomości wycenianej, jest wielkość jej powierzchni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/10, LEX nr 620116). To właśnie zróżnicowanie powierzchni działek jest jednym z podstawowych elementów wyznaczających zarówno ich wartość, jak i cenę jednostkową ich powierzchni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 864/15, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Wnikliwa lektura sporządzonego operatu prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity sprostał powyższym zasadom sporządzania operatu szacunkowego mając do wykonania skomplikowane zadanie oszacowania działki przed podziałem oraz działek powstałych wskutek podziału, w sposób znaczny różniących się pomiędzy sobą przede wszystkim wielkością i w dalszej kolejności funkcją, gdyż wśród tych działek znalazły się również działki pełniące funkcje komunikacyjne. Rzeczoznawca z tych właśnie względów pogrupował działki powstałe wskutek podziału w pięć grup według wielkości i przeznaczenia i do tych grup działek dostosował przyjęte do wyceny nieruchomości podobne. Tego rodzaju procedowanie nie nosi cech jakiegokolwiek uchybienia przepisom prawa. Biegły uwzględnił przy tym różnice w powierzchni pomiędzy nieruchomościami wycenianymi a nieruchomościami podobnymi stosując współczynniki korygujące.

Założeniem ustawodawcy wprowadzającego opłatę w tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału jest przyjęcie, że nieruchomości przed podziałem i po podziale różnią się ceną, a różnica ta powinna wynikać ze zmiany powierzchni nieruchomości - jej zmniejszenia. Działki o mniejszej powierzchni często osiągają bowiem cenę wyższą od działek dużych, co wiąże się z większym popytem na takie nieruchomości. Skoro operat sprawdzić miał wzrost wartości nieruchomości, do wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca prawidłowo przyjął nieruchomości podobne do tej nieruchomości, w tym podobne obszarowo, a więc działki duże, a do wyceny nieruchomości po podziale przyjął nieruchomości podobne do nieruchomość powstałych po podziale, a więc działki o zróżnicowanej, ale mniejszej niż przed podziałem powierzchni. Prawidłowo zatem do wyceny przed i po podziale przyjęto inne nieruchomości, co również podważa twierdzenia skarżącej o wadach operatu w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości podobnych.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd o konieczności dokonywania wyceny w odniesieniu do takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed podziałem, jak i po jej podziale, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12, Lex nr 1480869, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 480/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r., IV SA/Po 758/15 oraz wyroki tego Sądu z dnia 11 września 2013 r., IV SA/Po 582/13, z dnia 2 października 2013 r., IV SA/Po 559/13 i z dnia 21 lutego 2013 r., IV SA/Po 1110/12 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego jednakże nie podziela. Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przez podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów u.g.n., jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale, czego w niniejszej sprawie dokonano.

Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 126/14 oraz z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 500/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 491/15, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 326/13, wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oszacowania wartości działek po podziale rzeczoznawca dokonał w niniejszej sprawie zgodnie z powyższą zasadą szacując wartość po podziale każdej działki z osobna i sumując na koniec łączną ich wartość. Przy tym z operatu wynika, że biegły uwzględnił stan nieruchomości po podziale, przez co zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Ustalił bowiem, że stan prawny i techniczno–użytkowy nieruchomości po podziale uległ zmianie ponieważ zmianie uległa liczba i kształt poszczególnych działek oraz ich skomunikowanie. Ustalenia te rzeczoznawca uwzględnił przy doborze nieruchomości podobnych.

W ocenie sądu przedłożony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2015 r. został prawidłowo oceniony przez organy rozstrzygające sprawę w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, albowiem potwierdził wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału. Nie zmienia tego fakt, że sporządzony został w tej sprawie po raz kolejny przez tego samego rzeczoznawcę. Okoliczności sprawy nie wypełniają bowiem żadnej z hipotez określonych w przepisach art. 24 § 1 k.p.a., do których odsyłają przepisy art. 84 § 2 k.p.a. i art. 176 u.g.n.

Wzrost wartości nieruchomości jest wynikiem końcowym skompilowanego procesu myślowego opartego na zgromadzonych do analizy danych, prowadzonego według ściśle określonych w u.g.n. oraz rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości zasad. Oceniając prawidłowość przeprowadzenia tego procesu w niniejszym postępowaniu sąd uznał, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 kwietnia 2015 r. trafnie został oceniony przez organy jako wiarygodny i wartościowy środek dowodowy. Rzeczoznawca bowiem w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami uwzględniając przy tym w szczególności zmianę stanu nieruchomości wskutek podziału. Z tego powodu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zastrzeżenia skarżącej odnośnie nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie mogły zostać uwzględnione, albowiem skarżąca nie uszczegółowiła zarzutu wyjaśniając na czym dokładnie nieprawidłowość dobranych nieruchomości polega, a także nie poparła swoich twierdzeń żadnymi dowodami. Tego rodzaju gołosłowne i niczym niepoparte twierdzenia skarżącej, mające w istocie charakter polemiczny z ustaleniami i oceną organów, nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości operatu jako dowodu w sprawie.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), oddalił skargę jako bezzasadną.