Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1789/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1112/12 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania płatności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. A. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Zaskarżonym wyrokiem z 17 maja 2013r. sygn. akt: I SA/Sz Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę A. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004r.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było, w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145§1 i art. 145 a ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-K.p.a.) Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do zbadania tego, czy organ w sposób prawidłowy ocenił stan faktyczny sprawy przez pryzmat art. 145§1 pkt 1 i art. 145§2 K.p.a. a także, czy zasadnie uchylił decyzję ostateczną z [...] września 2005 r. na podstawie art. 151§1 ust. 2 K.p.a.

W toku postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie wznowienia postępowania, tj. w oparciu o art. 145§1 pkt 5 K.p.a., organy obu instancji wydały decyzje z uwagi na ujawnienie się nowych, istotnych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były im znane w tej dacie. WSA w S. wyrokiem z 11 kwietnia 2007r. sygn. akt: I SA/Sz 1358/06 uchylił je wskazując, że pozew skierowany do Sądu Pracy przez A. A. przeciwko I. K., jakkolwiek mógł być uznany przez organy za nowy dowód w sprawie, to nie był na tyle istotny dla sprawy, aby mógł stanowić podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 145§1 pkt 5 K.p.a. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR po raz kolejny wznowił postępowanie powołując się na nowe istotne dla sprawy okoliczności, nieznane organowi. Tak wszczęte postępowanie, zakończyło się wydaniem w dniu [...] października 2009r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do odmowy przyznania płatności bezpośrednich i orzeczenia sankcji, oraz orzekł o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w S., który wyrokiem z 8 kwietnia 2010r., sygn. akt: I SA/Sz 963/09, uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Sąd uznał bowiem, że organy już wcześniej miały informacje o okolicznościach, które podały jako podstawę wznowienia postępowania, a zatem nie były to nowe dowody (okoliczności) w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w administracyjnym toku postępowania wznowieniowego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję uznając za nowy dowód w rozumieniu art. 145§1 pkt 5 K.p.a., zeznanie G. H., mające potwierdzić fakt nieużytkowania przez A. A. przedmiotowych działek. W wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem z 25 listopada 2010r. sygn. akt: I SA/Sz 783/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił decyzję organu II instancji stwierdzając, że organ pomimo związania wyrokiem z 8 kwietnia 2010r., sygn. akt: I SA/Sz 963/09, nie zastosował się do oceny prawnej w nim zawartej, na skutek czego doszło do naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.).

Sąd wyjaśnił że nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego nie może służyć organowi jako uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, nawet wówczas gdyby to prowadziło do dokonania odmiennej oceny istniejących okoliczności w dacie wydania decyzji ostatecznej. Jak podkreślił Sąd, zaniechanie przeprowadzenia znanego dowodu, czy też jego powierzchowna ocena nie może być traktowana na równi z brakiem wiedzy organu w tym zakresie. Skarga kasacyjna od wymienionego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (wyrok z 14 czerwca 2011r. sygn. akt: II GSK 366/11).

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z [...] września 2011r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] lipca 2009r. o odmowie przyznania płatności i nałożenia sankcji oraz stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z [...] września 2005r., tj. o przyznaniu A. A. płatności, jako wydanej z naruszeniem art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003r. w zw art. 1 pkt 1 oraz art. 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Organ podał, że co prawda przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145§1 pkt 5 K.p.a. nie istniała, jednakże z powodu upływu czasu, w oparciu o treść przepisu art. 151§2 K.p.a. w związku z art. 146§1 K.p.a., należało stwierdzić wydanie decyzji z [...] września 2005 r. z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę wniesioną na tę decyzję WSA w S. (wyrok z 8 lutego 2012r., sygn. akt: I SA/Sz 1034/11) stwierdził, że organ wydając ją, dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyrokach sygn. akt: I SA/Sz 963/09, I SA/Sz 783/10, II GSK 366/11, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. i na tej podstawie ją uchylił.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z [...]maja 2012r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] lipca 2009r. oraz odmówił uchylenia decyzji z [...] września 2005r. kończąc tym samym ostatecznie postępowanie wznowieniowe, wszczęte w dniu 27 września 2005r. Postanowieniem z [...] października 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania A. A. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004r., zakończonego wydaniem decyzji z [...] września 2005r. Jako podstawę wznowienia organ wskazał przepis art. 145§2 K.p.a., uznając że opinia biegłego sądowego - prof. dr hab. H. C., uzyskana w toku postępowania prowadzonego wobec A. A. przez Prokuraturę Rejonową w Ł., dowodzi, że nastąpiło oczywiste sfałszowanie przez wnioskodawczynię dowodu, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W następstwie wszczęcia postępowania wznowieniowego, decyzją z [...] lipca 2012r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję którą uchylił decyzję ostateczną z [...] września 2005r. W treści tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni w 2004r. wniosła o przyznanie płatności (jednolitej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej) do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 222,16 ha. Organ wydając, w dniu [...] września 2005r., decyzję o przyznaniu płatności przyjął za podstawę dla określenia powierzchni objętej wsparciem wyłącznie dane wynikające z deklaracji. U podstaw zaś uchylenia, wskazanej powyżej, decyzji ostatecznej legła opinia biegłego sądowego, sporządzona na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Ł., zawierająca wskazanie, że 57,92 ha z zadeklarowanych przez wnioskodawczynię 222,16 ha, nie było utrzymane w stanie dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., a także w 2004r. i nie odpowiadała treści wniosku. W takim stanie faktycznym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że decyzja ostateczna z [...] września 2005r. obarczona jest wadą, polegającą na oparciu rozstrzygnięcia o fałszywy dowód, na bazie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, co stanowiło z kolei podstawę dla wznowienia postępowania. Stwierdzone zaś przez ten organ przekroczenie powierzchni deklarowanej (więcej niż 30% dla jednolitej płatności obszarowej i więcej niż 20% dla uzupełniającej płatności obszarowej), skutkowało odmową przyznania płatności tego rodzaju.

Decyzją z [...] października 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnośnie podstaw wznowienia organ ten zajął stanowisko, że przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym była okoliczność wskazana w art. 145§1 pkt 1 K.p.a., tj. fałsz intelektualny wyrażający się w nieprawdziwej treści dokumentu wniosku o dopłaty, w którym A. A. poświadczyła nieprawdę odnośnie powierzchni gruntów uprawnionych do płatności. Powołując się na treść art. 145§2 K.p.a. organ wskazał następnie, że przepis ten dopuszcza wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub pełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

W ocenie organu zachodziły podstawy do przyjęcia oczywistości sfałszowania dowodu, poprzez proste zestawienie środków dowodowych znajdujących się w materiałach sprawy, w szczególności opinii biegłego sądowego z zakresu łąkarstwa i melioracji sporządzonej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Ł. Z opinii tej wynikało, że A. A. zadeklarowała nieuprawnione do płatności grunty rolne o powierzchni 57,92 ha. Jak wskazał organ, okoliczność ta jest spójna z innymi dowodami, w szczególności z zeznaniami świadków: G. H. i P. L. Z tego też względu, w ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, jako zasadne należy ocenić stanowisko, że decyzja o przyznaniu A. A. płatności do gruntów rolnych nieutrzymywanych w całości w dobrej kulturze rolnej sankcjonuje fałsz dowodu, nadając beneficjentowi pomocy daleko idące uprawnienia, tj. uprawnienie do wypłaty kwoty 111. 815,35 zł. W ocenie organu, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w oparciu o stan faktyczny, ustalony na podstawie fałszywych dowodów-tu nierzetelnego oświadczenia - stanowiłoby poważną szkodę dla interesu społecznego, gdyż prowadziłoby do uzyskania przez stronę, bezprawnego przysporzenia majątkowego kosztem środków krajowych i unijnych. W przekonaniu Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie przyjął więc, że zachodzą okoliczności ujęte w art. 145§2 K.p.a., dopuszczające wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145§1 pkt 1 K.p.a. Wprawdzie nie było orzeczenia sądowego, stwierdzającego fałszerstwo, ale sfałszowanie dowodu jest oczywiste, zaś wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego. Fałsz w omawianym przypadku miał bowiem charakter intelektualny, tj. polegał na dobrowolnym i świadomym złożeniu oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym.

Decyzja ostateczna o przyznaniu wnioskodawczyni płatności została doręczona w dniu 6 września 2005r., w związku z czym okres 10 lat, w dacie wydania decyzji wznowieniowej, nie minął. Organ wskazał, że nie mogła zaistnieć przesłanka negatywna z art. 146§2 k.p.a., zakazująca uchylania decyzji w sytuacji, gdy nowe rozstrzygnięcie miałoby być w swej istocie tożsame z uchylonym, gdyż biegły sądowy stwierdził znaczące (o 35,26%) zawyżenie przez wnioskodawczynię powierzchni deklarowanej w stosunku do uprawnionej. W związku z tym decyzja uwzględniająca wyniki ekspertyzy biegłego bezwzględnie odbiega od treści decyzji ostatecznej z [...] września 2005r.

W kwestii odmowy przyznania płatności organ podał, że A. A. wystąpiła w o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do powierzchni 222,16 ha. W toku postępowania wznowieniowego ustalono, że część deklarowanych działek nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Z okolicznością tą, obowiązujące na rok 2004 przepisy wspólnotowe, ujęte w art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003, wiązały kategoryczny zakaz występowania o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Przywołana regulacja ustalała bowiem, że uprawnione do wsparcia w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych są jedynie te grunty, które we wskazanej dacie znajdowały się w stanie dobrej kultury rolnej. Zasada ta, wprowadzona do prawodawstwa unijnego Traktatem Akcesyjnym obowiązuje do chwili obecnej i przeniesiona została do innej regulacji prawa wspólnotowego (art. 55 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009).

Dowody w postaci zeznań świadków i opinii biegłego sądowego w zakresie łąkarstwa i melioracji, wykazały, że trwałe użytki zielone, zadeklarowane na działce ewidencyjnej nr 33/10, nr 3 nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Z kolei, działalność rolnicza na działce ewidencyjnej nr 12 nie była 2004r. prowadzona w zgodzie z zasadami dobrej praktyki rolniczej i była niezgodna z zalecaną dla opcji zgłoszonej we wniosku. Niedopuszczalnym było zatem uznanie powierzchni trwałych użytków zielonych zlokalizowanych na działkach nr 33/10, nr 3, nr 12 zgłoszonych do płatności. Całkowity zakwestionowany przez biegłego areał wynosił 57,92 ha. Tym samym uprawniona do wsparcia była powierzchnia 164,24 ha, a procentowo wyrażona rozbieżność między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 35,26% powierzchni stwierdzonej. Wobec tego, na podstawie art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003, w ocenie organu, należało odmówić przyznania wnioskodawczyni jednolitej płatności obszarowej, oraz na podstawie art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, odmówić przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. Organ podkreślił, że A. A., składając w dniu 7 czerwca 2004r. wniosek, a następnie dokonując jego zmiany, podpisała zawarte w treści wniosku oświadczenie, iż znane są jej skutki składania fałszywych zeznań, wynikające z art. 297§1 Kodeksu karnego. To na niej ciążyła zatem odpowiedzialność za prawidłowe, zgodne ze stanem faktycznym odzwierciedlenie stanu i powierzchni posiadanych w wskazanych we wniosku o dopłaty użytków rolnych.

Powyższe okoliczności uzasadniały wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] września 2005r., jak również wycofanie wymienionej decyzji z obrotu prawnego z obrotu prawnego, jako opartej w całości o dowód (wniosek o przyznanie płatności), który okazał się fałszywy (fałsz intelektualny). W świetle ustaleń biegłego sądowego, zeznań świadków oraz pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, sfałszowanie tego dokumentu jest oczywiste, zawierał on bowiem w swoim wykazie działek także takie, które nie mogły być objęte płatnościami. O oczywistości tego fałszu przesądza proste zestawienie treści wniosku z opinią biegłego, a także z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, jak zeznania G. H., P. L., protokołem oględzin działek ewidencyjnych nr 3, nr 33/10 oraz 6/7 z 9 czerwca 2009r., a także wyjaśnieniami złożonymi przez A. A. w trakcie prowadzonego przeciwko niej postępowania przygotowawczego o czyn z art. 297 § 1 i in. Kodeksu karnego, w których podawała ona min. odnośnie działki nr 12, że nie wykorzystywała jej rolniczo w sposób wskazany we wniosku.

Stwierdzona fałszywość wniosku o przyznanie płatności z 7 czerwca 2006r. była okolicznością istotną dla sprawy bowiem dokument powyższy stanowił podstawę do przyznania skarżącej płatności na 2004r. Z tego też względu, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, fałszywość wniosku przedłożonego przez stronę jest oczywista.

W tych okolicznościach skarga została oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożyła A. A. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3§1 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 151 p.p.s.a.-poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowanie środka określonego w ustawie pomimo uchylenia przez organ administracyjny decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji w trybie przewidzianym w art. 151§1 pkt 2 k.p.a. bez zaistnienia podstaw wskazanych w treści art. 151§1 pkt 2 k.p.a. tj. podstaw z art. 145§1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a.,

2) art. 3§1 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 k.p.a., art. 145§2 k.p.a. i art. 151§1 pkt 2 k.p.a.-poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowanie środka określonego w ustawie pomimo uchylenia przez organ administracyjny decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji w trybie przewidzianym w art. 151§1 pkt 2 k.p.a. bez zaistnienia podstaw wynikających z art. 145§2 k.p.a. tj. oczywistości fałszu dokumentu oraz grożącej poważnej szkody dla interesu społecznego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w S. a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie sporządzono.

W piśmie procesowym z 22 maja 2014r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i wskazał, że Sąd Okręgowy w S. IV Wydział Krany Odwoławczy, wyrokiem z 3 lutego 2014r. (sygn. akt: IV Ka 1273/12) utrzymał wyrok Sądu Rejonowego w G. z 28 maja 2013r. (sygn. akt: VII K 31/13) w którym skarżącą A. A. została prawomocnie skazana za przestępstwo z art. 297§1 w zw z art. 286§1 k.k.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 173§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175§1, art. 176 oraz art. 177§1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183§1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183§2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 3§1 i art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy jest nieusprawiedliwiony. Art. 3§1-Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 ustawy oraz art. 1§1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przepis ten należy zatem zaliczyć do tych, które regulują prawo do sądu (por. wyrok NSA z 27 lutego 2008r. sygn. akt: I OSK 1447/07 LEX nr 391744). Jest niewątpliwe, że skarżący uzyskał prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Miał zagwarantowane prawo uruchomienia procedury sądowej poprzez możliwość wniesienia skargi i uzyskał rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej tą skargą. Nadto, postanowienia art. 3 p.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie art. 3§1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Również z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3§1 p.p.s.a. uznać należy za chybiony.

Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 145§1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu prawa tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd zasadnie nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, to zarzut oparty na tej normie prawnej jest niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania wynikających z treści przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności stwierdzić należy, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej zasadnie wznowiły postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] września 2005r. a następnie po wznowieniu, uchyliły tę ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję.

Należy podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 1992r. sygn. akt: SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzja ostateczną (ONSA 1993, z. 4 poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151§1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Wprawdzie w przepisach k.p.a. nie ma zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia jednakże nie wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. Również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. (wyrok NSA z 18 sierpnia 2011r. sygn. akt: II OSK 487/11).

Nie jest zatem tak, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, że przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania mogą być inne od tych, które uzasadniają uchylenie decyzji ostatecznej.

Przyjęcie takiej koncepcji wprowadzałoby niczym nieuzasadniony dualizmu podstaw warunkujących z jednej strony wszczęcie takiego postępowania a z drugiej odrębną grupę podstaw decydujących o uchyleniu ostatecznej decyzji w tym trybie. Proponowana przez autor skargi kasacyjnej koncepcja, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa administracyjnego, co wynika z wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Skarżący kasacyjnie pomija również-w kontekście wykładni funkcjonalnej-specyfikę postępowania wznowieniowego i jego zasadnicze cele.

Nietrafny jest także pogląd autor skargi kasacyjnej, wedle którego, wprawdzie można wznowić postępowanie w oparciu o przesłanki z art. 145§2 k.p.a. ale nie można zakończyć postępowania wznowieniowego w sposób określony w art. 151§1 pkt 2 k.p.a. gdyż ten w swojej hipotezie nie wymienia art. 145§2 k.p.a.

Art. 151§1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149§2 k.p.a., wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 k.p.a., art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jak z powyższego wynika, dostatecznym warunkiem zastosowania art. 151§1 pkt 2 k.p.a. jest zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 145§1 k.p.a., zawierającym katalog podstaw wznowieniowych. Doprecyzowanie tego katalogu nastąpiło w art. 145§2 k.p.a., który odnosi się do sytuacji gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe i gdy decyzja została wydana w wyniku przestępstwa.

Co ważne, w przedmiotowej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o podstawy ujęte w art. 145§1 k.p.a. zatem nie można przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że w sprawie nie można było zastosować art. 151§1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej dokonał wykładni art. 151§1 pkt 2 k.p.a. w sposób nieprawidłowy i wbrew wykładni systemowej wewnętrznej. Gdyby przyjąć sposób interpretacji powyższego przepisu w wersji proponowanej przez skarżącego kasacyjnie oznaczałoby to, że zaistnienie podstaw wznowieniowych opisanych w art. 145§1 pkt 1 k.p.a.w zw z art. 145§2 k.p.a., uniemożliwia wydanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym mimo, że sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu publicznego. Taka interpretacja przepisu zaprzecza instytucji wznowienia postępowania i jej celom.

W myśl art. 145§1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zasadniczo przyjmuje się, że sfałszowanie dowodów powinno znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza jednak dwa wyjątki od tej zasady.

Jeden z nich został uregulowany w §2 art. 145 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem z przyczyn określonych w pkt 1§1 art. 145 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Wskazane powyżej unormowanie dopuszcza więc wznowienie postępowania, pod warunkiem, że organ wykaże: po pierwsze, istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a okolicznościami faktycznymi sprawy, po drugie, że na podstawie sfałszowanego dowodu ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, które wpływają na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, po trzecie, iż sfałszowanie nosi cechy oczywistości, a więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu i po czwarte, że organ zobiektywizuje prawdopodobieństwo wystąpienia określonego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż organ spełnił powyższe kryteria, a tym samym wykazał istnienie przesłanki do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145§1 pkt 1 w zw. z §2 k.p.a., co prawidłowo zostało skontrolowane przez Sąd I instancji.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż organ wszedł w posiadanie opinii sporządzonej przez biegłego w zakresie łąkarstwa-Prof. dr hab. H. C., sporządzona w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego w stosunku do skarżącej w sprawie DS. 1437/10/Sp. Opinia biegłego oraz dowody z zeznań świadków G. H. i P Ł., potwierdziły, że areał 57,92 ha nie był w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Stan działki wskazywał na wieloletnie odłogowanie gruntu, co potwierdziła obecność zakrzaczeń i występowanie określonych gatunków roślin bylin oraz tzw. mulcza.

Na podstawie prostego porównania tych dokumentów tj. opinii biegłego i wniosku o dopłaty złożonego przez skarżącą, organ mógł stwierdzić, że wniosek zawierał dane nieprawdziwe, wykluczające przyznanie płatności bezpośrednich.

Stwierdzenie tej okoliczności pozwoliło organowi przyjąć, że dokument jest sfałszowany. Dokument można bowiem uznać za prawidłowy jeżeli spełnia on łącznie następujące kryteria: dokument został wystawiony przez podmiot uprawniony do jego wystawienia, treść dokumentu odpowiada rzeczywistości oraz treść dokumentu jest niezmieniona, a więc posiada tę, którą nadał mu wystawca. W związku z powyższym organ słusznie przyjął, że skarżąca złożyła wniosek pomocowy o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym co z kolei doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia tj. decyzji z [...] września 2005r. Należy bowiem przypuszczać, że gdyby organ posiadał tę wiedzę w momencie wydawania decyzji rozstrzygnięcie w niej zwarte byłoby zgoła odmienne i organ wydałby decyzję, lecz o innej treści.

Co ważne i co wymaga podkreślenia, skarżąca została uznana winną popełnienia przestępstwa z art. 297§ 1 k.k. w zw z art. 286§1 k.k. polegającego na tym, że złożyła do organu wniosek pomocowy poświadczający nieprawdę co do użytkowania powierzchni 57,92 ha. Konstatacja ta jest o tyle ważna, gdyż zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Oznacza to, że ustalenia sądu karnego mają wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w tym wyroku ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o administracyjnych skutkach zdarzeń (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck 2011, Nb 1 do art. 11, s. 121 i przywołana tam literatura). W sprawie karnej ustaleniami co do popełnienia przestępstwa objęty był fakt złożenia wniosku o dopłatę zawierającego informacje nieprawdziwe i otrzymanie w ten sposób dopłaty w wysokości 111.815,35 zł.

To ustalenie faktyczne jest wiążące dla sądu administracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny nie może podważać ustaleń organów podatkowych zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego i ma obowiązek zaakceptowania ustaleń tych organów zgodnych z ustaleniami karnego wyroku skazującego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 lutego 2009r. sygn. akt: II GSK 727/08). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela - i dodaje, że wzgląd na respektowanie zasady rozszerzonej prejudycjalności wyroku karnego nie mógł być pominięty w tej sprawie.

Powyższe potwierdza, że kontrola legalności decyzji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 180,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).