Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1052/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8; Dz. U. nr 169 z 2005 r., poz. 1419, Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych art. 24 w związku z
journal: Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. D. Okręgowego Zarządu Śląskiego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1174/08 w sprawie ze skargi P. Z. D. Okręgowego Zarządu Śląskiego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania w zarząd nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1174/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu Śląskiego w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania w zarząd nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 marca 1984 r. Rep. A Nr (...) Prezydent Miasta Sosnowca oddał Sosnowieckiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Sosnowcu w użytkowanie wieczyste działkę nr (...) położoną w Sosnowcu przy ul. B. stanowiącą własność Skarbu Państwa - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, co ujawniono w księdze wieczystej KW Nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Sosnowcu.

Następnie decyzją nr (...) Geodety Miejskiego w Sosnowcu orzeczono o nieodpłatnym przekazaniu w zarząd Polskiemu Związkowi Działkowców terenu, stanowiącego własność Skarbu Państwa o łącznej pow. (...) m2, składającego się z działek nr (...) - z przeznaczeniem pod ogrody działkowe.

Z kolei po rozpatrzeniu wniosku Sosnowieckiej Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność powyższej decyzji Geodety Miejskiego z dnia (...) września 1988 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz uznało, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu Kolegium podało, że oddana w użytkowanie wieczyste działka nr (...), została podzielona na działki (...), na podstawie decyzji Geodety Miejskiego w Sosnowcu z dnia (...) kwietnia 1988 r. nr (...). Nieruchomość objęta księgą wieczystą KW nr (...), stanowi obecnie własność Gminy Sosnowiec. Zdaniem Kolegium, rażące naruszenie prawa, polegające na zaniedbaniu zbadania stanu prawnego, ujawnionego w księdze wieczystej, doprowadziło do oddania w zarząd części nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, podważając istotę tego prawa w brzmieniu art. 233 kodeku cywilnego ( w/g ówczesnego stanu prawnego). W ocenie organu, bez znaczenia jest zaś fakt, czy zachodziły podstawy rozwiązania tegoż prawa użytkowania wieczystego, skoro nie została wydana decyzja w trybie art. 30 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto, Kolegium wskazało na różnice w powierzchni działek przekazanych w zarząd na mocy kwestionowanej obecnie decyzji Geodety Miejskiego a powierzchnią wykazaną w wykazie zmian gruntowych z dnia 14 kwietnia 1988 r., gdzie podano powierzchnię (...)m2. Wreszcie, organ stwierdził, że ówczesny stan prawny nie przewidywał oddania nieruchomości przeznaczonych pod ogrody działkowe w zarząd, która to forma władania dotyczyła jedynie państwowych jednostek organizacyjnych, lecz w nieodpłatne użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców, ustanawiane nie w formie decyzji administracyjnej, lecz aktu notarialnego z art. 245 kc i w niniejszej sprawie nie mógł mieć też zastosowania przepis art. 87 ust. 2 ugg - jako dotyczący stanu po dniu 31 grudnia 1988 r., a zatem po podjęciu weryfikowanej decyzji, ani też art. 39 ust. 1 ugg, dotyczący organizacji społecznych.

W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja z dnia (...) września 1988 r. wydana została bez podstawy prawnej, której to podstawy nie mogły stanowić powołane w niej przepisy. Upływ terminu od daty jej wydania nie stanowił zaś przeszkody do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta w ocenie organu nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. . W szczególności, skutek taki nie wynika z treści art. 24 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), a przepis ten będzie miał jedynie znaczenie dla dochodzenia roszczeń podmiotów, domagających się wydania działek zajętych pod rodzinny ogród działkowy, czy też zaspokojenia się z prawa użytkowania wieczystego, obciążonego hipoteką.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Polski Związek Działkowców zarzucił, że decyzja Kolegium zapadła bez zbadania kwestii zgodności wpisu w księdze wieczystej o stanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Sosnowieckiej Spółdzielni Mieszkaniowej z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem z uwagi na występujące szkody górnicze, cel tego prawa, wyznaczony umową, od samego początku nie mógł być osiągnięty, co skutkuje nieważnością umowy. Nadto, z mocy art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji z dnia (...) września 1988 r., a taki stan rzeczy oznacza nieodwracalność skutków prawnych tejże decyzji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w innym składzie, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 27 lutego 2008 r., podzielając w całości zaprezentowany w niej pogląd prawny. Kolegium wyjaśniło, że organ ten nie jest władny dokonać oceny ważności umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a i tak kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodności z prawem decyzji o oddaniu gruntu w zarząd w sytuacji, gdy przepisy prawne przewidywały jedynie przekazanie w nieodpłatne użytkowanie, co ówcześnie następowało w drodze czynności cywilnoprawnej. Nie dopatrzono się też w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż ochrona z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jest niezależna od istnienia decyzji, umowy, bądź innego aktu prawnego o oddaniu gruntu we władanie PZD. Przepis ten stanowi też o nieruchomości, zajętej przez rodzinny ogród działkowy, a nie o tytułach prawnych do tej nieruchomości, zaś stwierdzenie nieważności decyzji umożliwia uregulowanie stanu prawnego gruntu w trybie art. 10 tej ustawy - po uprzednim rozwiązaniu użytkowania wieczystego, przysługującego Spółdzielni co do części terenu. Stąd też z mocy powołanego przepisu, nie przysługuje ochrona tytułu prawnego do nieruchomości, a zatem brak w niniejszej sprawie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. .

W skardze do Sądu pierwszej instancji Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Śląski w Katowicach wniósł o uchylenie obydwu decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z przyczyn, podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestniczki postępowania Sosnowieckiej Spółdzielni Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów administracyjnych , że decyzja Geodety Miejskiego w Sosnowcu z dnia (...) września 1988 r. o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości w zarząd z przeznaczeniem pod ogrody działkowe na rzecz Polskiego Związku Działkowców, obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. , a przy tym decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu § 2 tego przepisu.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że dla oceny zgodności z prawem decyzji miarodajny jest stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie jej wydania. Tymczasem jak zasadnie wywiódł organ administracji, stan prawny obowiązujący w dniu (...) września 1988 r. nie stwarzał podstawy do orzekania w drodze decyzji o nieodpłatnym przekazaniu w zarząd nieruchomości z przeznaczeniem pod ogrody działkowe. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wg stanu prawnego z daty wydania tejże decyzji, przewidywała że grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych są oddawane odpłatnie:

1) państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd,

2) organizacjom społecznym w użytkowanie.

Nieodpłatne oddanie gruntów możliwe było jedynie w przypadku niezbędności terenu na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, kultury i sztuki oraz kultury fizycznej ( art. 4 ust. 1, 2 i 2b powołanej ustawy - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r., Dz. U. Nr 24, poz. 170). Organizacjami społecznymi w rozumieniu tej ustawy były zaś zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jednoznacznie przewidywała, że oddanie gruntu państwowego w zarząd na mocy decyzji administracyjnej dotyczyło jedynie państwowej jednostki organizacyjnej i co do zasady ustanowienie prawne miało charakter odpłatny, podobnie jak prawo użytkowania na rzecz organizacji społecznej. Nie było zatem dopuszczalne oddanie gruntu w zarząd na rzecz innego podmiotu i to nieodpłatnie, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi przy tym żadnej wątpliwości, że Polski Związek Działkowców nie posiadał statusu państwowej jednostki organizacyjnej. Ponadto zgodnie z art. 24 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), Związek ten był bowiem organizacją społeczną, lecz nie był wymieniony w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istotne jest zaś, że grunty stanowiące własność Państwa przekazywane były w nieodpłatne użytkowanie temu Związkowi przez terenowe organy administracji państwowej z mocy art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Ustawa ta stanowiła zatem lex specialis wobec regulacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Użytkowanie na rzecz organizacji społecznej w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustanowione było z mocy decyzji administracyjnej i ustawa ta zawierała pewną regulację, odrębną od postanowień kodeksu cywilnego, odsyłając do tego kodeksu jedynie w sprawach nieuregulowanych. Gdy zaś idzie o prawo użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców, ustawodawca nie przewidział działania organu administracji w formie decyzji administracyjnej. Użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe z art. 244 § 1 kc, ustanowione było w formie czynności cywilnoprawnej, z tym że ustawodawca przewidział pod rygorem nieważności formę aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela, który to prawo ustanawia ( art. 245 § 2 kc). Zakres tego prawa regulowała zaś ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych ( vide : Elżbieta Kremer, artykuł KPP 1998/1/149).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty skargi dotyczą w rzeczywistości podstawy przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie oddania w zarząd gruntu w postaci działek nr (...) powstałych z podziału działki nr (...), na której ustanowiono uprzednio prawo użytkowania wieczystego na rzecz Sosnowieckiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty w tym względzie, a mianowicie w zakresie ważności umowy notarialnej z dnia (...) marca 1984 r., jak i ewentualnych podstaw do rozwiązania tego prawa, nie podlegały rozstrzygnięciu przez organy administracji i nie miały żadnego znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Nawet gdyby stanowisko skarżącego było zasadne, to i tak decyzja z dnia (...) września 1988 r. o oddaniu gruntu w nieodpłatny zarząd na rzecz podmiotu innego niż państwowa jednostka organizacyjna, obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. . W tej zaś sytuacji chybione były zarzuty naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. , gdyż wyjaśnienie podniesionych kwestii w zakresie prawa użytkowania wieczystego nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja z dnia (...) września 1988 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w postaci oddania nieruchomości w nieodpłatny zarząd. Stwierdzenie nieważności decyzji zniweczy ten skutek. Zupełnie inną rzeczą jest zaś, czy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji, zostanie przywrócony poprzedni stan władania nieruchomością. Istota sporu sprowadza się do oceny skutków art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten stanowi, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, przy czym skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości ( ust.2). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II CSK 650/07, LEX nr 391825, norma ta nie ma w ogóle zastosowania do roszczeń windykacyjnych właściciela z art. 222 kc, bowiem ogranicza ona sposób zaspokojenia roszczeń osoby trzeciej do nieruchomości. Tymczasem właścicielem przedmiotowych gruntów jest obecnie Gmina Sosnowiec na mocy decyzji komunalizacyjnej. Taki stan rzeczy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt K 61/07 ( Dz.U. Nr 223, poz. 1475), wyklucza obecnie możliwość przekazania gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego w nieodpłatne użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste pod rodzinne ogrody działkowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Polski Związek Działkowców Okręgowych Zarząd Śląski w Katowicach zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu:

a) art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z art. 156 § 2 K. p. a., poprzez uznanie, iż możliwa jest restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji z dnia (...) września 2009 r.

b) art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w związku z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż prawo użytkowania gruntu nie mogło być przekazane skarżącemu w trybie decyzji administracyjnej, w związku z czym decyzja z dnia (...) września 1988 r. jest nieważna.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej kasator podniósł, iż wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji należy uznać, iż decyzja Geodety Miejskiego w Sosnowcu z dnia (...) września 1988 r. o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości w zarząd z przeznaczeniem pod ogrody działkowe na rzecz Polskiego Związku Działkowców wywołała nieodwracalne skutki prawne i restytucja stanu sprzed wydania tej decyzji jest niemożliwa. W przypadku stwierdzenia nieważności tej decyzji Polski Związek Działkowców utraciłby bowiem podstawę prawną do władania gruntami oddanymi pod pracownicze ogrody działkowe, co rodziłoby konieczność przywrócenia stanu sprzed wydania decyzji z dnia (...) września 1988 r. W ocenie kasatora należy więc uznać, iż nieodwracalne skutki prawne nastąpiły, a to na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Kasator nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja z Geodety Miejskiego z (...) września 1988 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nieodwracalność skutku prawnego ma zatem miejsce wtedy, gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż na spornych gruntach znajdują się aktualnie rodzinne ogrody działkowe.

Kasator podniósł także, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że użytkowanie dla Polskiego Związku Działkowców winno nastąpić w oparciu o Kodeks cywilny. Takie założenie jest nieuprawnione, gdyż ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych nie odsyłała do przepisów Kodeksu cywilnego. Natomiast użyte sformułowanie w art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a mianowicie "przekazują", wskazuje na tryb administracyjny, na tryb przekazywania gruntów w drodze decyzji organu administracyjnego, tak jak to czyniła ustawa o gospodarce gruntami w art. 39.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, bowiem autor skargi kasacyjnej sformułował w skardze kasacyjnej jedynie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego m. in. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Geodety Miejskiego w Sosnowcu z dnia (...) września 1988 r. o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości w zarząd z przeznaczeniem pod ogrody działkowe na rzecz Polskiego Związku Działkowców nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Tymczasem jak prawidłowo podniósł Sąd pierwszej instancji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia (...) września 1988 r. nie zmienia stanu własnościowego gruntu i nie zmienia stanu zagospodarowania nieruchomości, polegającego na jej zajęciu pod rodzinny ogród działkowy, bowiem zajęcie to nie jest pojęciem prawnym, ale faktycznym, zdefiniowanym w art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jak podniósł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II CSK 650/07, norma zawarta w art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych dotyczy wyłącznie zajęcia nieruchomości pod rodzinne ogrody działkowe i ogranicza sposób zaspokojenia roszczeń osoby trzeciej do nieruchomości. Przepis ten nie znajduje więc zastosowania w niniejszej sprawie.

W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite w tym sensie, że jeżeli cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to wtedy dopiero skutek prawny będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211). Zwraca się ponadto uwagę na to, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., OSK 1773/04, LEX nr 198357). Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81).

W konsekwencji skoro art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie normuje stanu prawnego, ale stan faktyczny i nie dotyczy jakichkolwiek aktów będących wynikiem działalności organów administracji publicznej, to w niniejszej sprawie nie ma miejsca efekt nieodwracalnych skutków prawnych. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z (...) września 1988 r. nie dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości, bowiem sporna nieruchomość została oddana w zarząd, a zatem właścicielem przedmiotowych gruntów jest wciąż Gmina Sosnowiec i w dalszym ciągu odpowiedzialność określona art. 24 obciążać będzie ten sam podmiot, tj. właściciela nieruchomości. Zarzut naruszenia wskazanego powyżej przepisu uznać należy w tej sytuacji za bezzasadny.

Zarzut naruszenia art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez przyjęcie, iż prawo użytkowania gruntu nie mogło być przekazane skarżącemu w trybie decyzji administracyjnej także nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nieodpłatnego użytkowania gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe nie znajdowało oparcia w ówcześnie obowiązujących przepisach prawnych. Powołany przez kasatora przepis wskazuje, że grunty takie są przekazywane przez terenowe organy administracji państwowej w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Użytkowanie jest natomiast tytułem cywilnoprawnym do nieruchomości, zatem oddanie gruntu w użytkowanie winno nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej – aktu notarialnego (art. 245 §2 K.c.). Przepisy obowiązujące w dacie wydania przez Geodetę Miejskiego w Sosnowcu decyzji nie stwarzały więc podstawy do przekazania Polskiemu Związkowi działkowców nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej i decyzja taka jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – jako wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.