Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3224/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 444/17 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz H. C. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 444/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy.

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ została wniesiona przez osobę, która nie była legitymowana do jej złożenia.

Dokonując wykładni art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Sąd wskazał, że skarżąca nie dysponowała interesem prawnym w rozumieniu wskazanego przepisu, który uprawniałby ją do wniesienia skargi. Nie była adresatem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej w skrócie jako SKO w Poznaniu) z dnia [...] lutego 2017 r. Rozstrzygnięcie to dotyczyło sfery prawnej J. C. i S. B., którzy wnieśli odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr[...], ustalającej na rzecz O. Sp. z o.o. w C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek – budowy pawilonów hodowlanych i budynku socjalno-magazynowanego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina M.. W decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. organ odwoławczy rozstrzygnął wyłącznie o istnieniu interesu prawnego podmiotów wnoszących odwołania uznając, że nie przysługuje im przymiot strony postępowania. W konsekwencji organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze nie dokonując merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu nie badało i nie odnosiło się w ogóle do praw i obowiązków skarżącej.

Podkreślono, że skarga z dnia 5 kwietnia 2017 r. została expressis verbis wniesiona przez H. C. w jej własnym imieniu. W skardze nie podano żadnych okoliczności, z których skarżąca wywodziłaby swój interes prawny. H. C. nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego przez zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W szczególności nie wyjaśniła ona, w jaki sposób decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, zainicjowanego na mocy odwołań J. C. i S. B., oddziałuje na jej sferę prawną. W konsekwencji Sąd uznał, że interes podnoszony przez H. C. nie istnieje obiektywnie, lecz wynika z subiektywnego zainteresowania wynikiem kontrolowanego postępowania. Takie zainteresowanie, składające się na interes faktyczny, nie jest objęte zakresem zastosowania art. 50 § 1 P.p.s.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywody zawarte w skardze z dnia 5 kwietnia 2017 r. skupiają się wokół wykazania, że J. i S. B. oraz W. i E. Ł. powinni być uznani za strony kontrolowanego postępowania. Wniesiona skarga zmierzała w istocie do ochrony ewentualnego interesu prawnego wymienionych osób, a nie skarżącej. Nie można przyjąć, że H. C. dysponuje własnym i indywidualnym interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji SKO w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r., gdyż skarga z dnia 5 kwietnia 2017 r. dotyczy sfery prawnej innych podmiotów. Kwestia odmowy przyznania wymienionym wcześniej osobom statusu strony może być natomiast podnoszona tylko przez te osoby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. C., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, podczas gdy organy administracyjne orzekały w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony błędnie odmawiając przyznania S. B. oraz J. B. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto niewłaściwe ustalając krąg stron zainteresowanych i pomijając małżonków W. Ł. i E. Ł. jako współwłaścicieli nieruchomości gruntowej - działki nr [...];

2) art. 134 § 1 P.p.s.a przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., podczas gdy SKO w Poznaniu poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dokonało rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy nieruchomość, której właścicielem jest S. B. i J. B. nie jest narażona na bezpośrednie oddziaływanie projektowanej zabudowy na działce nr [...], skoro S. B. wraz z żoną J. B. na zasadzie wspólności małżeńskiej są właścicielami zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,2329 ha położonej w P. leżącej w granicach obszaru wyznaczonego do analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a w związku z art. 151 P.p.s.a poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarżąca nie posiadała legitymacji skargowej, w szczególności ze względu na bezpodstawne uznanie, że skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania spornego, pomimo że w skarżąca posiadała status strony tego postępowania, ponieważ dotyczyło ono jej interesu prawnego (w wyniku wydania zaskarżonej decyzji nieruchomość skarżącej znalazła się w granicach obszaru wyznaczonego do analizy), co w konsekwencji skutkowało nie dokonaniem przez Sąd kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp.j. (dawniej O. Sp. z o.o.) wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy strona skarżąca kasacyjnie posiadała interes prawny do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego umarzającą postępowanie odwoławcze na skutek odwołania wniesionego przez inny podmiot w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną. W sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy interes prawny posiada wnioskodawca (inwestor), właściciel nieruchomości, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne oraz właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, to znaczy takich nieruchomości, na które może oddziaływać przyszła inwestycja objęta postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1955/13, opub. w Lex nr 1665729; wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1130/16, opub. w Lex nr 2462728). Tym samym należy stwierdzić, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną chronioną normą prawa materialnego, a przedmiotem sprawy objętej działaniem organu administracyjnego.

Co istotne, interes prawny dotyczy przedmiotu sprawy administracyjnej, a nie sposobu rozstrzygania przez organ administracyjny. Oznacza to, że przykładowo wnioskodawca składający wniosek o ustalenie warunków zabudowy po otrzymaniu decyzji ustalającej takie warunki może wnieść odwołanie od takiej decyzji, a potem skargę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym prawo do wniesienia skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wydaną w związku ze stwierdzeniem przez właściwy organ braku legitymacji procesowej podmiotu składającego odwołanie posiada zarówno ten podmiot, dla którego podstawą legitymacji skargowej byłby art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (podstawa umorzenia postępowania odwoławczego) jak i podmiot biorący udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony dla której legitymacja skargowa wynika z norm prawa materialnego (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3161/18, opub. w Lex nr 2589032; wyrok NSA z 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 159/17, opub. w Lex nr 2452739; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1816/18, opub. w Lex nr 2717339).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a i w związku z art. 151 P.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przejawiające się w przyjęciu, że strona skarżąca nie posiadała legitymacji skargowej do wniesienia skargi w tej sprawie. Strona skarżąca będąc właścicielką nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] bezpośrednio graniczących z obszarem objętym zamierzeniem inwestycyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, posiadała przymiot strony w tym postępowaniu. Zakres projektowanej inwestycji obejmującej budowę na działce nr [...] fermy norek składającej się z pawilonów hodowlanych o powierzchni zabudowy 21 645 m2 dla docelowej hodowli 75 tyś sztuk i budynku socjalno-magazynowego o powierzchni zabudowy 360 m2 będzie oddziaływać na zakres wykonywania prawa własności skarżącej w zakresie działek nr [...] oraz nr [...].

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, skupiając się na wykazaniu, że stronie wnoszącej skargę nie przysługuje interes prawny.

Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., podczas gdy SKO w Poznaniu nie dokonało rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w zakresie oceny zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji na działki będące własnością S.B. i J.B. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji pominął przeprowadzenie kontroli co do tego, czy w tej sprawie prawidłowo organ odwoławczy uznał brak posiadania przez S. B. i J. B. przymiotu strony. Taką zaś ocenę miał obowiązek przeprowadzić i ocenić, czy organy administracyjne jako dowody dopuściły wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.), czy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i czy dokonały oceny okoliczności istotnych w tej sprawie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). W tej sprawie w pełni obowiązuje zasada wynikająca z art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany ani zarzutami ani też wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wobec tego, że strona skarżącą kasacyjnie zasadnie podważyła w rozpoznawanej skardze kasacyjnej ocenę Sądu pierwszej instancji przedstawioną w zaskarżonym wyroku, koniecznym jest uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wszczynając na skutek skargi wniesionej przez stronę ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę i ocenić zgodność z prawem wydanych decyzji niezależnie od zarzutów lub wniosków skargi oraz zawartej w skardze podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zasądzić na rzecz H. C. kwotę 727 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kwoty opłat skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwoty wpisu od skargi kasacyjnej, zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie adwokata będącego pełnomocnikiem obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).