Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1030/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par 9 ust. 1 pkt 4, par. 113 ust 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (spr.), Protokolant st. sek. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej I. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ) z [...] marca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2018 r. o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości B.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 7 listopada 2018 r. I. R. (dalej: skarżąca, strona) wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł.

w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości B. do działki nr [...] obręb [...], położonej w B. przy ul. K. Z treści złożonego wniosku wynika, że obecnie działka jest niezagospodarowana, ale po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie (działalność handlowa).

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] GDDKiA, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. dalej: u.d.p.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku strony, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do obsługi działki nr [...] obręb [...], położonej w B. przy ul. K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. działka położona jest

w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...], zakwalifikowanej na mocy zarządzenia GDDKiA Nr [...] z [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych klasy G, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 124, dalej: rozporządzenie z 1999 r.), należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W odniesieniu do drogi krajowej nr [...] klasy G, ze względu na jej tranzytową funkcję i występujące natężenie ruchu (10.383 poj./dobę - wg pomiaru generalnego ruchu z 2015 r., opublikowanego w raporcie opracowanym przez B. Sp. z o.o. [...]), lokalizowanie zabudowy związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej (planowanej działalności handlowej) powinno być przedmiotem szczegółowej analizy pod kątem możliwości włączenia do tej drogi ruchu przez nią generowanego. Duży potok pojazdów na ww. odcinku drogi krajowej prowadzącej ruch tranzytowy i lokalny, umożliwiający dojazd pojazdów do węzła autostrady [...] "[...]", wymusza na zarządcy drogi ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne drogi krajowej klasy G.

Organ zauważył, że przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 r. wskazuje

w szczególności miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w których zjazd publiczny nie może być usytuowany, m.in. w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1). W związku z tym proponowana zmiana zagospodarowania nieruchomości poprzez budowę na jej terenie obiektu służącego prowadzeniu działalności gospodarczej związanej z handlem, obsługiwanej zjazdem publicznym, którym odbywałby się wjazd i wyjazd pojazdów klientów i zaopatrzenia, niewątpliwie wpłynie na pogorszenie warunków ruchu na analizowanym odcinku drogi krajowej, na którym w ciągu godziny przejeżdża średnio około 880 pojazdów. Skomunikowanie terenu inwestycji zjazdem publicznym z ul. K., usytuowanym na odcinku opuszczania przez pojazdy jednego skrzyżowania (z ul. C.) i dojazdu pojazdów do drugiego skrzyżowania (z ul. S.), a więc

w obszarze oddziaływania tych skrzyżowań, spowoduje wprowadzenie w istniejący układ drogowy elementów powodujących wzrost zagrożenia wypadkami drogowymi.

Stosownie do wymagań przepisu § 78 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia, dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanej działalności handlowej na działce nr [...], biorąc pod uwagę, że miarodajne natężenie ruchu wynosi powyżej 400 poj./godz., konieczne byłoby wyposażenie zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu umożliwiający manewry skrętu w lewo i zapewniający bezpieczeństwo

i utrzymanie płynności ruchu na drodze krajowej nr [...]. Brak tego pasa przy wjeździe na teren inwestycji będzie skutkować blokowaniem ruchu na ul. K., a tym samym powodować sytuacje kolizyjne.

W ocenie organu z ustaleń faktycznych w terenie i opisanej wyżej organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] wynika, że nie jest możliwe wydzielenie dodatkowego pasa ruchu, bowiem zjazd do działki nr [...] byłby usytuowany w obszarze oddziaływania dwóch blisko położonych skrzyżowań (ok. 110 m) z ulicami: C.

i S., w sąsiedztwie wydzielonej z jezdni (oznakowaniem poziomym) zatoki autobusowej i przystanku autobusowego. Są to miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w obszarze których, zgodnie z § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 r., niedopuszczalne jest pozytywne rozpoznanie wniosku strony.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zarzuciła naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, prowadzenie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z naruszeniem zasad równego traktowania. Strona wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie uniemożliwia jej wykonywanie praw właścicielskich.

Decyzją z [...] marca 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał na uznaniowy charakter przedmiotowej decyzji. Granice uznania są określane przez interes społeczny

i słuszny interes strony, ubiegającej się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi, a także obowiązujące przepisy (warunki techniczne zawarte

w rozporządzeniu z 1999 r.) Wskazując na § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia organ zwrócił uwagę, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu

i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby ograniczyć liczbę i częstość zjazdów

z takiej drogi, a dojazd do nieruchomości przyległych zapewnić z dróg o niższej klasie.

Organ wskazał również, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym.

Analizując stan faktyczny w przedmiotowej sprawie organ ponownie wskazał, że zjazd publiczny, o którego lokalizację wnioskuje strona, znajdowałby się

w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] - ul. C. oraz w rejonie drogi wewnętrznej - ul. S. (km 125+236), który wyznacza znak drogowy D-1 "droga z pierwszeństwem", zlokalizowany w km 125+027 strona prawa oraz w km 125+275 strona lewa.

O tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obszarem oddziaływania skrzyżowania potwierdza również zlokalizowany w km 125+305 (strona lewa) znak drogowy uzupełniający F-10 "kierunki na pasach ruchu", który zgodnie z § 72 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. wskazuje dozwolone (zgodnie ze strzałkami umieszczonymi na znaku) kierunki jazdy z poszczególnych pasów ruchu. Lokalizacja zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania wpłynęłaby negatywnie na płynność ruchu drogowego oraz jego bezpieczeństwo, gdyż długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mogłaby prowokować uczestników ruchu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, to zgodnie z § 78 pkt 1 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. GDDKiA miał obowiązek nie uwzględnić wniosku strony. Poza tym usytuowanie zjazdu publicznego o dużej częstotliwości użytkowania

w sąsiedztwie przejścia dla pieszych (znak pionowy D-6 "przejście dla pieszych"

w km 125+216 strona prawa) mogłoby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], zwłaszcza wobec pieszych poruszających się po tym przejściu.

Organ zwrócił również uwagę na znajdującą się w pobliżu planowanego zjazdu zatokę autobusową oraz bardzo duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] (10.383 poj./dobę w 2015 r.). Dlatego lokalizacja kolejnego zjazdu publicznego we wnioskowanym miejscu może negatywnie wpłynąć na płynność i bezpieczeństwo ruchu. W tej sytuacji organ przyznał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem strony, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem indywidualnym.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a także wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zwłaszcza w zakresie szczegółowych zasad zagospodarowania działki nr [...], położonej w obszarze 90 U, ZP w B., przy ul. K., a w konsekwencji także niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego;

b) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez działanie przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do organu i zasadą proporcjonalności, a w szczególności z zasadą utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym

i prawnym, co miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przekroczenie granic uznania administracyjnego precyzyjnie wyznaczonego przez przepisy prawa, zastosowanie dowolności w wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieuwzględnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (tj. art. 29 ust. 2 u.d.p.);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu;

b) art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do zarządcy drogi nie należy budowa - odtworzenie zjazdów istniejących przy nieruchomości uprzednio, tj. przed przebudową drogi krajowej nr [...];

c) art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu

i przekroczenie granic uznania administracyjnego w wydawaniu rozstrzygnięcia;

d) § 3 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 4, § 77, § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w B.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że kilkukrotnie wskazywała na konieczność zapewnienia zjazdu do swojej nieruchomości przylegającej do drogi krajowej nr [...], podnosiła, że nieruchomość nie ma zapewnionego dojazdu łączącego ją z drogą publiczną. Wielokrotnie zwracała się do organu w kwestii ustalenia, dlaczego podczas przebudowy drogi zarządca nie zrealizował dyspozycji wynikającej z art. 29 ust. 2 u.d.p. i nie zostały wykonane służące do dojazdu do nieruchomości zjazdy, zwłaszcza mając na uwadze fakt ich utworzenia do okolicznych działek. Do nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej nr [...] w B., zaprojektowano

i utworzono aż dwa zjazdy, przy czym całkowicie pominięto konieczność zapewnienia dostępu do drogi nieruchomości należącej do skarżącej. Jednocześnie zauważyła, że organ nie odniósł się w decyzji do powyższych argumentów wskazując jedynie, że każda sprawa winna być oceniana indywidualnie.

Skarżąca wskazała, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. (dalej: m.p.z.p.) znalazły się zapisy, które umożliwiają zabudowę usługową na przedmiotowej nieruchomości, a ona ma konkretne plany zmierzające w tym kierunku. Jednak, budowa obiektu o charakterze użytkowym i usługowym możliwa jest jedynie w sytuacji, kiedy działce zapewniony zostanie dojazd. W obecnym stanie faktycznym odtworzenie zjazdu istniejącego przed wykonaniem przebudowy drogi krajowej nr [...] stanowi jedyną zasadną możliwość zapewnienia dojazdu do nieruchomości i realizacji planu zgodnego

z założeniami m.p.z.p. Do takiego stanu rzeczy odniósł się także sam organ w piśmie z 18 marca 2011 r. (znak: [...]) wskazując jednocześnie, że planowana przez stronę zabudowa wymaga obsługi komunikacyjnej za pomocą publicznego zjazdu, w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r., tym bardziej, że nie istnieje taki układ ulic dojazdowych czy wewnętrznych, który zapewnia dojazd do przedmiotowej nieruchomości.

W opinii skarżącej organ naruszył przepis art. 29 ust. 2 u.d.p., nie uwzględniając konieczności odtworzenia istniejących zjazdów podczas wykonywania przebudowy drogi krajowej nr [...]. Uznając jednak, że brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, organ winien był wydać decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 w związku

z art. 29 ust. 4 u.d.p.

Zdaniem skarżącej organ przekroczył granice uznania administracyjnego, wydając przedmiotową decyzję. Jest ona niejasna i niespójna. Z jednej strony organ wskazuje na uznaniowość decyzji, a jednocześnie w innym miejscu, że w sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone.

Poza tym organ nie dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego przez należyte zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, wbrew przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a. Przede wszystkim wątpliwe jest dla strony, wedle jakich kryteriów organ dokonał oceny, że wskazana w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r. dyrektywa ograniczenia liczby zjazdów publicznych winna zostać zrealizowana przez całkowite wyłączenie możliwości dojazdu do nieruchomości skarżącej poprzez likwidację i nieodtworzenie zjazdu publicznego. Wskazała, że ww. przepis nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby

i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. Wobec tego organ dokonał nieprawidłowego zastosowania zasady proporcjonalności i wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela z tej przyczyny, że niewłaściwie ustalił możliwości techniczne wykonania urządzeń zapewniających dojazd do nieruchomości skarżącej, co w konsekwencji wpłynęło na wydanie wadliwego orzeczenia.

Strona zwróciła uwagę na fakt, że okoliczne i sąsiadujące nieruchomości mają wykonane zjazdy w warunkach, które w przedmiotowej sprawie zostały przez organ uznane za obszar oddziaływania skrzyżowania, węzła, przejścia dla pieszych. Realizacja postulatu bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez ograniczenie ilości zjazdów na drodze klasy G nie powinna prowadzić do dowolnego podejmowania decyzji przez organ ingerującej w prawo własności i prowadzącej do pozbawienia właściciela możliwości dojazdu do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego

w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 29 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Skarżąca wnioskowała o zgodę na budowę zjazdu publicznego, określonego w § 76a pkt 1 rozporządzenia z 1999 r., bowiem planuje na przedmiotowej działce działalność handlową, zgodnie z przeznaczeniem tego terenu w m.p.z.p. (obszar 9-1MNu, tj. przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uzupełniające: zabudowa usługowa).

Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ze sformułowania użytego w tym przepisie "może" wynika, że mamy do czynienia z decyzją uznaniową. Granice tego uznania wyznaczają nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, ale również interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony.

Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie Sądu jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne, czy dokonana ocena dowodów mieści się w ustawowych granicach. W szczególności uprawnienie organu administracji publicznej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego

i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

GDDKiA w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada

z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych czy też oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa na drogach. Ocena ta pozostaje jednak pod ochroną art. 80 k.p.a. wyłącznie wtedy, gdy została przeprowadzona wszechstronnie, swobodnie, z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w szczególnie starannym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji uznaniowej, umożliwiającym jej kontrolę (art. 107 § 3 k.p.a.).

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ bardzo dokładnie i precyzyjnie przedstawił skutki lokalizacji wnioskowanego zjazdu publicznego w kontekście zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Jednak kontrolowana decyzja GDDKiA, w ocenie Sądu, jest niepełna, ponieważ organ nie rozważył, w jaki sposób możliwa jest obsługa komunikacyjna działki skarżącej, przyległej do drogi krajowej nr [...] klasy G. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r. w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Jak wynika z treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ zacytował ten przepis rozporządzenia (strona 1-2 decyzji z [...] grudnia 2018 r. oraz strona 3 decyzji z [...] marca 2019 r.), jednak nie poddał go interpretacji w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepis ten ogranicza wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu

(w tym publicznego) do sytuacji wyjątkowych. Wynika z niego, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy

(z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego) uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1143/06, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2018 r., VIII SA/Wa 878/17, publ. cbosa).

Organ w żaden sposób nie odniósł się do sposobu skomunikowania działki skarżącej z drogą krajową nr [...] (ulicą K. w B.). Z treści skargi oraz wyjaśnień złożonych przez stronę na rozprawie przed Sądem 28 listopada 2019 r. wynika, że w 2004 r. miała miejsce przebudowa drogi krajowej nr [...], a do tego czasu działka nr [...] miała możliwość skomunikowania się z tą drogą utwardzonym zjazdem wykonanym przez gminę, na którego budowę nie było wydanej żadnej decyzji administracyjnej.

W tym miejscu Sąd podziela stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ ma obowiązek odtworzyć istniejący przed przebudową drogi zjazd, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p., jednak ten przepis nie dotyczy sytuacji strony (brak dowodów na istnienie legalnego zjazdu przed przebudową drogi).

Sąd podziela również ocenę organu, że każda sprawa rozpatrywana powinna być indywidualnie, w danym stanie faktycznym i prawnym. Jednak właśnie

w odniesieniu do indywidualnej sytuacji faktycznej skarżącej brak wystarczających ustaleń i oceny dotyczącej położenia działki i jej przeznaczenia zgodnego z m.p.z.p. w kontekście możliwości skomunikowania się z drogą krajową nr [...] (bezpośrednio, przez drogę wewnętrzną, przez ustanowienie służebności drogowej, za pośrednictwem dróg klas niższych lub w inny sposób).

Nie kwestionując wagi i znaczenia zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym w tego rodzaju sprawach, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję zauważył brak zachowanych przez organ proporcji w uzasadnieniu przyznania prymatu interesu społecznego w niniejszej sprawie nad interesem indywidualnym strony.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy o ile GDDKiA wskazał

w zaskarżonej decyzji na miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego,

w których nie może być sytuowany zjazd publiczny z działki nr [...] na drogę krajową nr [...] (w obszarze oddziaływania skrzyżowania, w sąsiedztwie przejścia dla pieszych, zatoki autobusowej), to jednak w żaden sposób nie odniósł się

w uzasadnieniu do kwestii innej możliwości skomunikowania działki skarżącej z tą drogą. Stąd przez brak wszechstronnego rozważenia słusznego interesu strony kontrolowana decyzja naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie tym samym organ naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. Brak ustosunkowania się organu do istotnych okoliczności dla załatwienia niniejszej sprawy może spowodować u skarżącej przeświadczenie, że organ lekceważy jej stanowisko, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu dowodów, jest stronniczy i niesprawiedliwy.

Poza tym zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte

o przepisy obowiązującego prawa, tzn. że w istniejącym stanie prawnym

i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Nadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Rzeczą Sądu nie jest bowiem wyręczanie organów administracji w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę GDDKiA uwzględni powyższe wywody Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W szczególności jeszcze raz rozważy na podstawie dokumentacji zebranej i dostępnej organowi w tej sprawie możliwość wydania zgody na zjazd publiczny z działki skarżącej na drogę krajową nr [...], z uwzględnieniem przesłanek z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, uznając za przedwczesne ustosunkowanie się do naruszeń prawa materialnego wskazanych w skardze, jak również nie chcąc narzucać organowi decyzji, którą ten wydaje w ramach uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku

z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis (200 zł) oraz należne wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa).