Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1362/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art/. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 318/10 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 318/10, po rozpoznaniu skargi W.C. na ostateczną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] października 2009 r., nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] (pkt I) i zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 500 zł (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), Prezydent Miasta Lublin zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.K. i S.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze i budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.

W piśmie z dnia 21 lipca 2009 r. W.C. wystąpił ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ wysyłał mu zawiadomienia na błędny adres – ul. [...]. Jednocześnie wskazał, iż decyzja ta została mu doręczona w dniu [...] lipca 2009 r.

Po wznowieniu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., postępowania, decyzją z dnia [...] października 2009 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a., Prezydent Miasta Lublin odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę, z uwagi na to, iż w razie jej uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną na skutek odwołania W.C., Wojewoda Lubelski uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2009r. i odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania możliwe jest wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, tj. taką od której, w myśl art. 16 § 1 K.p.a., nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Nadto organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę została doręczona W.C. dopiero w dniu 22 lipca 2009 r. Zatem, jak podniósł organ, mógł on wnieść od tej decyzji odwołanie, zgodnie z zawartym w jej treści pouczeniem, w ciągu czternastu dni od doręczenia, tj. do dnia 5 sierpnia 2009r. W ocenie organu przedmiotowa decyzja stała się zatem ostateczna dopiero w dniu 5 sierpnia 2009 r. Tymczasem, co podkreślił organ, W.C. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 21 lipca 2009 r., przed dniem doręczenia mu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., a zatem wówczas, gdy decyzja ta nie była jeszcze ostateczna.

W związku z powyższym organ uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją, która w dniu złożenia tego wniosku nie była ostateczna, jest niedopuszczalny.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W.C., domagając się jej uchylenia oraz podnosząc, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. była już ostateczna w dniu wniesienia przez niego wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na to, iż została ona doręczona A.M. w dniu 22 czerwca 2009 r. Wynikało to, jak podniósł skarżący, z pisma organu z dnia 17 lipca 2009 r. i z postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skarżący wskazał, że niewniesienie przez niego odwołania, lecz wniosku o wznowienie postępowania, nastąpiło na skutek błędnego poinformowania go o stanie sprawy przez organy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo, stąd zasadne było ich uchylenie, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że za datę doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ odwoławczy słusznie przyjął dzień 22 lipca 2009 r., bowiem pierwszego doręczenia tej decyzji, które nastąpiło w dniu 13 lipca 2009 r. nie można uznać za skuteczne.

W dniu 13 lipca 2009 r. decyzję odebrała siostra skarżącego – A.M., przy czym ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, czy była ona w dniu doręczenia domownikiem adresata, co warunkuje skuteczne doręczenie zastępcze pisma w rozumieniu art. 43 K.p.a., a udzielone jej przez skarżącego pełnomocnictwo datowane jest na dzień 21 lipca 2009 r. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ I instancji ponownie przesłał skarżącemu przedmiotową decyzję, którą w dniu 22 lipca 2009 r. odebrała A.M., ustanowiona przez skarżącego pełnomocnikiem w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu bezspornym jest, że skargę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący wniósł w dniu 21 lipca 2009 r. Niewątpliwie zatem decyzja będąca przedmiotem tej skargi nie była ostateczna, nie upłynął bowiem czternastodniowy termin do złożenia odwołania do organu wyższego stopnia, a nawet, z uwagi na to, iż decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 22 lipca 2009 r., termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął jeszcze biegu.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, że wznowienie postępowania zakończonego nieostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. było niedopuszczalne.

Jednakże zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie wzięły pod uwagę jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Urzeczywistnienie tej zasady stanowi dyspozycja art. 127 § 1 i § 2 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji wyższego stopnia.

Z powyższego wynika, iż wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w tym trybem wznowieniowym. Nadto Sąd wskazał, że ugruntowane jest w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym wniesione do organu odwoławczego, przed upływem terminu do złożenia odwołania, pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", powinno zostać rozpatrzone jako odwołanie. Zdaniem Sądu z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania ze skargi o wznowienie, powyższy pogląd jest aktualny na gruncie niniejszej sprawy.

Zatem każde pismo wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do wniesienia odwołania powinno zostać rozpoznane w trybie zwykłym, niezależnie od podnoszonych w nim treści.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji, ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Potraktowanie pisma wniesionego do organu odwoławczego przed upływem terminu do wniesienia odwołania jako żądania wznowienia postępowania zamyka stronie prawo do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy. Wprawdzie orzecznictwo i doktryna zgodnie uznają, iż odwołanie wniesione od decyzji przed doręczeniem jej stronie jest bezskuteczne, jednak w niniejszej sprawie pogląd ten nie ma zastosowania, bowiem po raz pierwszy decyzję doręczono skarżącemu w dniu 13 lipca 2009 r., co jest bezsporne. Wprawdzie doręczenie to było wadliwe (A. M., która je odebrała, nie była jeszcze wówczas pełnomocnikiem skarżącego), ale skarżący zapoznał się już wówczas z treścią decyzji. W takiej sytuacji pisma skarżącego, który otrzymał decyzję i działając w zaufaniu do organów państwa, zakwestionował postępowanie organu I instancji, nie można uznać za wniesione przedwcześnie, a co za tym idzie, bezskuteczne.

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego, zgodnie z którym organ I instancji wprowadził go w błąd co do ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ słusznie bowiem wskazał, iż decyzja ta stała się ostateczna wobec A.M., która odebrała ją już w dniu 17 czerwca 2009 r. Uostatecznienie się decyzji w stosunku do A.M. nie miało wpływu na możliwość odwołania się od tej decyzji przez skarżącego, któremu doręczono ją w terminie późniejszym, tj. w dniu 13 lipca 2009 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji biegnie bowiem niezależnie dla każdej ze stron od dnia doręczenia każdej z nich decyzji.

Konkludując Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosuje przepisy prawa, rozstrzygając w odpowiedniej procedurze i w odpowiedniej formie prawnej w przedmiocie pisma skarżącego datowanego na dzień 21 lipca 2009 r., a określonego przez niego jako prośba o wznowienie postępowania. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.W. zaskarżając go w całości.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że w niniejszej sprawie nie było do tego podstaw - zaskarżone decyzje nie były bowiem obarczone uchybieniami natury proceduralnej, które można byłoby zakwalifikować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ:

- decyzja organu II instancji uchylała zasadnie decyzję organu I instancji z powołaniem się na to, że nie można żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w przypadku, gdy decyzja jest nieostateczna;

- zasadnie organ II instancji odmówił wnioskodawcy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublina nr [...];

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 15 i 127 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że w niniejszej sprawie nie było do tego podstaw, w szczególności wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organy administracji obydwu instancji nie naruszyły przepisów art. 15 i art. 127 K.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ, do którego zgłoszono żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego jest nim związany. Tego typu wniosek uruchamia odrębne postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego nie można bowiem przenosić bezpośrednio stanowiska co do tożsamości postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym, nawet jeżeli zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zakres postępowania odwoławczego jest szerszy niż postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, to zasada dwuinstancyjności stwarza stronie szerokie możliwości obrony jej interesu prawnego.

Zatem w sytuacji, gdy wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, organ I instancji wszczął odrębne podstępowanie, słusznie uznając, że kwestia ta nie może być przeprowadzona w toku zwykłego postępowania odwoławczego. Niezasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 ustawy procesowej, której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd przystąpił do oceny kwestionujących wyrok Sądu I instancji, a podniesionych w skardze kasacyjnej, zarzutów. Zarzuty te jednakże, jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Natomiast norma art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przywołany wyżej art. 135 P.p.s.a. uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej.

Przesłanką zastosowania ww. unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 544/07, LEX nr 483200) określenie zawarte w normie art. 135 P.p.s.a. "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prawidłowo zastosował powyższe przepisy i zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] października 2009 r., nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...].

Przedmiotowe rozstrzygnięcia wydane zostały we wznowionym postępowaniu zakończonym nieostateczną decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K.K. i S.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi w parterze wraz z instalacjami, budynku gospodarczo-garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz przebudową linii kablowej NN na działce nr [...] przy ul. [...] w L.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje faktu, iż wskazana wyżej decyzja była nieostateczna i z tego właśnie powodu wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Lubelski uchylił decyzję pierwszoinstancyjną Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą po wszczęciu postępowania wznowienionego uchylenia decyzji dotychczasowej i jednocześnie odmówiono W.C. wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Niewątpliwie wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną w art. 145 § 1 K.p.a. Skoro więc w terminie otwartym do wniesienia odwołania złożono pismo kwestionujące decyzję pierwszo- instancyjną, a nazwane wnioskiem o wznowienie, to brak było podstaw do wszczynania postępowania wznowieniowego. Wprawdzie organ odwoławczy dostrzegł powyższe uchybienie, jednakże wydając zaskarżoną decyzję nie rozstrzygnął w sposób prawidłowy, tak by w sprawie wyeliminować wszelkie wadliwości związane z postępowaniem pierwszoinstancyjnym przy uwzględnieniu ujawnionego naruszenia prawa. Przede wszystkim skarga kasacyjna wskazuje, że organ odwoławczy zasadnie powołał się na to, że nie można było wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia w przypadku, gdy decyzja jest nieostateczna i zasadnie odmówił wznowienia postępowania, a więc zastosował konstrukcję prawną z art. 149 § 3 K.p.a., co oznacza ostateczne załatwienie sprawy. Z poglądem tym nie można się zgodzić, bowiem mimo wydania ww. rozstrzygnięcia Wojewoda Lubelski nie uchylił, co w tych okolicznościach było obligatoryjne do końcowego jej załatwienia, postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r., którym na żądanie strony wznowiono przedmiotowe postępowanie. Tym samym uznając, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego jednocześnie wadliwie pozostawiono w obrocie prawnym postanowienie oparte na przepisie art. 149 § 1 i 2 K.p.a., co w konsekwencji powodowałoby, że mimo uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i odmowy wznowienia postępowania w dalszym ciągu niezakończone było postępowanie wznowieniowe, wszczęte tym właśnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Na skutek tak wadliwej decyzji organu odwoławczego Prezydent Miasta Lublina nie miał możliwości końcowego załatwienia sprawy uruchomionej wskazanym wyżej postanowieniem. Dlatego też niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, niewątpliwie także wadliwą, jak i postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązany był, skoro nie uczynił tego Wojewoda Lubelski, do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, bowiem było to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia ww. przepisów procesowych w związku art. 15 K.p.a. i art. 127 K.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy wniosek o wznowienie złożony w otwartym terminie do wniesienia odwołania może być traktowany jako odwołanie nie zasługuje na aprobatę, gdyż wniesione pismo wyraźnie wskazuje, że jest to wniosek o wznowienie, a poza tym nie zawiera żadnych zarzutów wobec decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, jak zaznaczono, organ był związany wnioskiem o wznowienie tym bardziej, że W.C. zdawał sobie sprawę z tego, że doręczona decyzja jest nieprawomocna i nie upłynął termin do wniesienia odwołania.

Przed wszystkim zaznaczyć trzeba, że odwołanie należy do podstawowych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Podstawowym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej w K.p.a. jest postępowanie odwoławcze. Prawo odwołania od decyzji nieostatecznej nie może być zatem ograniczane przez zastosowanie przez organ nadzwyczajnych trybów postępowania stwierdzenia nieważności, czy też wznowienia postępowania. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że tryb odwoławczy określony w przepisach K.p.a. ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym stwierdzenie nieważności, czy też wznowienie postępowania. Tok instancji, zgodnie z art. 15 K.p.a., jest regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw. Stanowisko skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej wskazuje na to, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania, gdyż tak zatytułowała wniosek. Nie można jednak, w okolicznościach tej sprawy, uznać, że takie nieprofesjonalne zatytułowanie pisma kwestionującego decyzję, złożonego w terminie otwartym do wniesienia odwołania, stanowi wniosek o wznowienie, i że strona wybrała taki tryb. Należy więc w pełni podzielić pogląd Sądu I instancji, że każde pismo wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do wniesienia odwołania powinno zostać rozpatrzone w trybie zwykłym, niezależnie od podniesionych w nim treści.

Zauważyć tylko w tym miejscu należy, iż o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Poza tym treść samego odwołania jest odformalizowana i do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Taka też była, w okolicznościach tej sprawy, intencja W.C. składającego pismo z dnia 21 lipca 2009 r. nazwane wnioskiem o wznowienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.