Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1790/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 2, art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2415/12 w sprawie ze skargi J.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2415/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek B. i A.W., stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] udzielającej J.H. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego po zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego przy ul. [...], w miejscowości K. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...].

Na skutek skargi J.H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1077/11, uchylił obie wskazane wyżej decyzje zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że samo powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mogło automatycznie przesądzać o rażącym naruszeniu prawa poprzez rozstrzygnięcie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwrócił uwagę, że organy winny jednoznacznie wyjaśnić, czy i który z przypadków wymienionych w art. 55 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, winien stanowić jej podstawę, a następnie wykazać, że jego niezastosowanie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. W sytuacji ustalenia, że podstawę weryfikowanej decyzji winien, zamiast art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowić art. 71 ust. 3 tej ustawy, organy winny wykazać, że nieprzeprowadzenie procedury z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, do której odwołuje się ww. przepis, nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki.

W wyniku wniesionego przez B. i A.W. odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia [...] lipca 2003 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Obowiązujący w dacie orzekania przepis art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, należy stosować odpowiednio przepisy art. 50 i 51. Dopiero wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności stanowiło, w myśl art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przesłankę uzasadniającą wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Skoro w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki nie miał kompetencji do orzekania na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, który stwierdził, że nieprzeprowadzenie postępowania naprawczego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie może przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, skoro przedłożone w tym postępowaniu naprawczym dokumenty byłyby de facto tymi samymi dokumentami, które już inwestor przedłożył. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ mógł nakazać inwestorowi wykonanie konkretnych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił ponadto, iż niezbędnym elementem postępowania naprawczego jest dokonanie przez organ oględzin obiektu, z akt sprawy wynika natomiast, że Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wyłącznie na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji, takiej jak: dokumentacja powykonawcza, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, protokoły badań i sprawdzeń, nie przeprowadzając żadnych czynności kontrolnych, do czego był zobowiązany przepisem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego nieprzeprowadzenie oględzin obiektu, nakazanej przepisem prawa, należy określić jako rażące naruszenie prawa. Faktu tego nie zmienia okoliczność przedłożenia przez inwestora dokumentacji technicznej budynku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił ponadto uwagę, iż z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ stopnia powiatowego w dniu 26 maja 2009 r. wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany w latach 1985-1990 posiada ścianę z czterema otworami okiennymi oddaloną od ogrodzenia o 1,46 m (narożnik wschodni budynku), natomiast z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości 2,80 m od granicy działki. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że budynek został zatem wybudowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) i stwierdził, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego niezgodnie z przepisami technicznymi należy ocenić jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia [...] lipca 2003 r. należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że skutki obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, która w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, nie mogą zostać zaaprobowane w praworządnym państwie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł J.H., domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również procedury administracyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a, art. 16 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, J.H. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, a następnie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Nadto zauważył, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Natomiast stosownie do ust. 3 powołanego przepisu, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio.

Dalej Sąd wyjaśnił, że przepisy art. 50 i art. 51, do których odsyła art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, regulują tryb postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i ustaleniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń na podstawie art. 50 ust. 1. Następnie, przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wydaje, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, decyzję na podstawie jednego z punktów art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie decyzję: nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (pkt 1) albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (pkt 2).

Podniósł także, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania badanej w trybie nadzorczym decyzji przepisem art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli właściwy organ: nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę (pkt 1) lub stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę (pkt 2) lub wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek (pkt 3). W myśl art. 55 ust. 2 ustawy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wymagane było także, jeżeli zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 oraz przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W ocenie Sądu słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił żaden z przypadków wymienionych w art. 55 ustawy Prawo budowlane, który uzasadniałby podjęcie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 tej ustawy, bowiem w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania dopiero wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane otwierało inwestorowi możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia [...] lipca 2003 r. nie została w ogóle poprzedzona przeprowadzeniem postępowania naprawczego, w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, jak prawidłowo stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów czy ekspertyz nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane może polegać wyłącznie na określeniu czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, które winny być wykonane przez inwestora, nie może natomiast odnosić się do dostarczenia dokumentów. Gdyby bowiem organ nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to tym samym wyłączyłby dalsze możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie tego przepisu, tj. możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie mógłby wydać już decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia [...] lipca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie przepisów art. 59 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, bez przeprowadzenia postępowania naprawczego pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z powołanego przepisu art. 71 ust. 3 w powiązaniu z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania inwestor może ubiegać się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dopiero po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i wydaniu w tym postępowaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie do zaakceptowania w praworządnym państwie jest sytuacja, w której inwestor bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, dokonuje samowolnie takiej zmiany, a organ administracyjny bez przeprowadzenia odpowiedniej procedury, określonej w art. 50 i art. 51 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, udziela inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Prowadziłoby to, zdaniem Sądu, do faktycznego zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania bez jakiegokolwiek sprawdzenia przez organ, czy taki stan rzeczy nie narusza prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, określających między innymi odległości budynku mieszkalnego od granicy działki. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nadto Sąd wyjaśnił, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia wskazań zawartych w poprzedzającym ją wyroku Sądu z dnia 7 września 2011 r., albowiem do wszystkich kwestii wskazanych przez ten Sąd organ odwoławczy odniósł się w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjna wywiódł J.H. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 59 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że bez wątpienia Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki w swojej decyzji wskazał na nieprawidłową podstawę prawną. Jednakże aby stwierdzić nieważność decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej, trzeba wykazać, że organ w ogóle nie miał takiej podstawy. A w niniejszej sprawie taką podstawę stanowił art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie organ winien przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, ale organ otrzymał dokumentację z której wynikało, że budynek spełnia wszystkie wymagania pozwalające na jego użytkowanie jako budynku mieszkalnego. Wprawdzie obecnie wiadomo, że dokumentacja nie odpowiadała rzeczywistości, ale czy w takiej sytuacji, skoro ujawniały się okoliczności nieznane organowi, nie byłyby właściwy tryb wznowieniowy.

Ponadto wskazano, że odległość od granicy działki do budynku "wnioskodawców" wynosi około 30 m, co pozwala na jej prawidłową zabudowę. A po wtóre przedmiotowe okna istnieją od drugiej połowy lat 80.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej, a to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 59 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jako nieusprawiedliwiony nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącego jakoby przedłożenie przez inwestora dokumentacji technicznej usprawiedliwiało pominięcie przez organ przeprowadzenia procedury w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż – jak twierdzi skarga kasacyjna – "organ miał pełne podstawy do przypuszczania, że postępowanie przeprowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zakończy się stwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż stan budynku jest zgodny z przepisami i nie wymaga wykonywania żadnych robót".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie przepisów art. 59 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przez Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2003 r.

W sprawie niesporne jest, że skarżący dokonał samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny. Nie ulega także wątpliwości, że na wniosek skarżącego Burmistrz wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów, w tym inwentaryzacji powykonawczej budynku i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W tej sytuacji trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem w sprawie nie zaszedł żaden z przypadków o których mowa w art. 55 tej ustawy, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje. Prawidłowo również wskazano, że w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie winien znaleźć przepis art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio" (zdanie pierwsze cytowanej normy). Z przepisu tego wynika, że w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie w trybie ww. przepisów. Na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, by następnie przed upływem terminu o którym mowa w art. 50 ust. 4 wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (pkt 1 ust. 1 art. 51) bądź nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (pkt 2 ust. 1 art. 51). Natomiast w sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i należy od razu wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwie dopiero przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane otwierało skarżącemu drogę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie – art. 55 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy. Zaś poza sporem pozostaje to, że wydanie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności takie postępowanie nie poprzedzało, a Burmistrz wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Takie działanie organu należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powszechnie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" o którym mowa we ww. przepisie to oczywiste, bezsporne, wyraźne naruszenie konkretnej normy prawnej, której treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, bez żadnych zabiegów interpretacyjnych. Można zatem mówić o nim wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. C.H. Beck Warszawa 2014, str. 660). Z oczywistością naruszenia prawa mamy do czynienia także wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazom lub zakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania. Nadto dodać należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz także dlatego że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (patrz: wyrok NSA z 18.12.2008 r., II OSK 972/07, Legalis; wyrok NSA z 26.05.1989 r., IV SA 339/89, ONSA z 1989 r., nr 1, poz. 50). Z takim właśnie oczywistym uchybieniem przepisom art. 59 ust. 2 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane mamy do czynienia w tej sprawie. W sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, co nakazywał ww. przepis art. 71 ust. 3 tej ustawy, ma o tyle istotne znaczenie, że w tym postępowaniu organ ma możliwość zbadania czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z prawem, a w sytuacji gdy jest to konieczne, ma możliwość nakazania podjęcia czynności niezbędnych do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Możliwości takich brak jest w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Zatem w przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy wyraźnie stanowił o tym przepis art. 71 ust. 3 tej ustawy, jest niedopuszczalne, bo może skutkować dopuszczeniem do użytkowania obiektu niezgodnego z prawem. A taki stan rzeczy nie może zostać zaakceptowany. Konkludując podnieść najeży, że decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie wydana bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i 51 w zw. art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obarczona kwalifikowaną wadliwością i wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 i 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.