Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2544/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art, 4 pkt1 i pkt 2, art 8 ust 1, art 13, art 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art, 3. ust 1 , art 4 ust. 1 art 15, ust. 2 art 9 ust 4 art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w [...]; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego W. R. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2544/18

UZASADNIENIE

W. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru między granicą administracyjną z gminą [...] a ulicami: [...],[...],[...] oraz terenami kolei [...]-[...], w części dotyczącej nieruchomości - zabudowanej działki nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej przedmiotową nieruchomość oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Podniósł następujące zarzuty:

- nieusprawiedliwionego potrzebami interesu publicznego naruszenia prawa własności Skarżącego, określonego przez art. 140 kc w zakresie istoty prawa własności, czego zakazuje art. 64 ust. 3 Konstytucji, oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, o którym mowa w art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień uchwalenia planu) przez nieuzasadnione przeznaczenie nieruchomości Skarżącego na cele publiczne;

- niewłaściwego zastosowania art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który kwalifikuje jako cel publiczny jedynie "1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne", a nie stanowi podstawy prawnej dla zajmowania zabudowanych działek prywatnych na "parkingi ogólnodostępne".

Zaskarżone regulacje planu zdaniem Skarżącego ingerują we własność prywatną naruszając jej istotę, jaką jest prawo do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w szczególności do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Prowadzi to do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Miejską w [...].

W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem zabudowanej działki nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2. Znajduje się tam budynek magazynowy służący Skarżącemu na cele działalności gospodarczej. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej, na terenie pełniącym funkcje produkcyjne, magazynowe, usługowe (handel hurtowy i rzemiosło produkcyjne). Przeznaczenie takie ukształtowało się przez dłuższy okres użytkowania obszaru i w taki właśnie sposób zostało określone miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do roku 2014 - uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. ze zm. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w [...] zmieniła przeznaczenie działki Skarżącego, oznaczając ją symbolem 2KDp - parking ogólnodostępny.

W otaczającym nieruchomość Skarżącego kwartale zachowano przeznaczenie jak dotychczas PS/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług, a tylko na działce skarżącego w § 6 pkt 11 uchwały wprowadzono przeznaczenie 2KDp - teren parkingów.

Teren parkingów nie został zaliczony według omawianego planu w § 6 pkt 15 do kategorii dróg publicznych i komunikacji. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że plan przeznacza nieruchomość Skarżącego na cele publiczne, co wynika bezpośrednio z § 7 ust. 1 pkt 7 lit a) - "ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez: (...) pkt 7 lit a) przeznaczenie na cele publiczne terenów dróg publicznych i parkingów.

Skarżący podkreślił, że jednocześnie w § 10 ust. 1 planu ustalono "zasady rozbudowy i budowy systemów komunikacji poprzez: (...)

4) dla wszystkich terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U, UO, US, UKs, U/MN, MW, MW/U, PS/U nakazuje się realizację potrzeb parkingowych dla projektowanych inwestycji na terenie własnej działki budowlanej lub zespołu działek budowlanych wg wskaźników parkingowych określonych poniżej: (...)"

Ponadto, zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 5 "dopuszcza się realizację stanowisk parkingowych w liniach rozgraniczających ulic w formie zatok i pasów postojowych, o ile szerokość pasa ulicznego na to pozwala;"

Ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KDp, 2KDp, 3KDp, 4KDp, 5KDp, 6KDp, 7KDp zawarte w § 26 uchwały wprowadzają:

"1. Przeznaczenie terenu: tereny parkingów ogólnodostępnych.

2. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

2) wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej: 5%;

3) dopuszcza się realizację ogólnodostępnych garaży na terenie 1KDp o maksymalnej wysokości 9 m oraz na terenach 2KDp i 3KDp o maksymalnej wysokości 12 m.

4) dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych oraz wszelkich niezbędnych obiektów z zakresu infrastruktury technicznej zgodnie z ustaleniami zawartymi w §7 pkt 5.

3. Komunikacyjne zasady obsługi terenu: zjazd na teren z dróg lokalnych KD-L i dojazdowych KD-D;

4. Szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu zgodnie z §13.

5. Zakaz lokalizowania obiektów tymczasowych."

Zdaniem Skarżącego analiza zaskarżonej uchwały w kontekście stanu faktycznego obszaru wykazuje, że Skarżący nie może już obecnie korzystać ze swojej nieruchomości na cele usługowo - produkcyjno-magazynowe, gdyż plan nie dopuszcza tymczasowego użytkowania działek do czasu realizacji zagospodarowania docelowego przewidzianego planem. Skarżący nie mógłby zgłaszać żadnych robót budowlanych, ani uzyskiwać pozwoleń na zmiany zagospodarowania na terenie swojej działki, modernizację ani przebudowę budynku.

Skarżący może natomiast na własny koszt zlikwidować swój budynek magazynowy i na jego miejscu zorganizować ogólnodostępny parking, ewentualnie - również na własny koszt - wybudować ogólnodostępny garaż.

Zakładając, iż koszty tego przedsięwzięcia mogłyby zostać pokryte z opłat parkingowych, można łatwo obliczyć, iż przy zwyczajowej wysokości takich opłat zwrot inwestycji nastąpiłby najwcześniej za kilkadziesiąt lat - przy pominięciu wydatkowania środków na eksploatację obiektu i podatki.

Trzeba ponadto uwzględnić, że wszystkie inwestycje już zrealizowane w okolicy lub planowane do realizacji objęte są obowiązkiem zapewnienia potrzeb parkingowych na terenie własnym. Nie należy się zatem spodziewać wysokiego popytu na odpłatne miejsca parkingowe na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...].

W tej sytuacji można jedynie przypuszczać, że u podstaw koncepcji przeznaczenia nieruchomości Skarżącego o powierzchni [...] m2 w całości na ogólnodostępny parking, leży zamiar dopuszczania odstępstw od obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych wg wskaźnika ustalonego planem na terenie działek inwestycyjnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

W takim przypadku doszłoby do uprzywilejowania prywatnych inwestorów komercyjnych kosztem innego prywatnego właściciela nieruchomości, któremu odebrano prawo do korzystania z działki na dotychczasowy cel usługowo-produkcyjno-magazynowy, ze skutkiem w postaci likwidacji istniejącej zabudowy.

Nie zmienia to faktu, że zabudowana nieruchomość Skarżącego o funkcji usługowo- produkcyjno-magazynowej została w całości przeznaczona na cele publiczne - parking ogólnodostępny - na terenie, gdzie plan przewiduje zapewnienie wszystkich potrzeb parkingowych na działkach własnych, a także dopuszcza realizację miejsc parkingowych w granicach pasa drogowego ulic.

Skarżący podniósł, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z daty uchwalenia zaskarżonej uchwały) jest: " 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji,". Ustawa nie wymienia "parkingów ogólnodostępnych" zorganizowanych poza terenami komunikacji, jako celu publicznego uzasadniającego zajęcie gruntu prywatnego.

Podstawa prawna dla tego typu kwalifikacji przeznaczenia gruntu prywatnego nie wynika również z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały).

Lokalizacja "parkingu ogólnodostępnego" na działce Skarżącego nie służy interesowi publicznemu, lecz przedsiębiorcom z branży deweloperskiej, umożliwiając im zwiększenie efektywności inwestycyjnej, dzięki przeniesieniu miejsc postojowych z nieruchomości własnych na działkę wskazaną w planie.

Działka Skarżącego została jako jedyna w tym rejonie przeznaczona na cele publiczne "parkingu ogólnodostępnego", i to w całości, co pozbawiło właściciela w 100% możliwości korzystania z niej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym z 1998 r.

Zajęcia tego dokonano bez racjonalnego uzasadnienia potrzebami interesu publicznego, ponieważ tereny w bliższym i dalszym sąsiedztwie objęte zostały obowiązkiem zapewnienia miejsc parkingowych na działkach własnych. Ponadto, plan umożliwia sytuowanie miejsc postojowych w liniach rozgraniczających ulic.

Autorzy planu nie podjęli próby rozdzielenia obciążenia obowiązkiem realizacji ogólnodostępnych miejsc parkingowych na różne działki, zwłaszcza te, które generują największe zapotrzebowanie na parkingi - położone na terenach mieszkaniowych. Z niewiadomych i nieuzasadnionych żadnymi aspektami urbanistycznymi przyczyn wyznaczono na ten cel całą działkę Skarżącego o powierzchni [...] m2, zagospodarowaną już budynkiem magazynowym o pow. zabudowy [...] m2.

Nie zachowano zatem konstytucyjnego obowiązku wyważenia interesu publicznego w odniesieniu do interesu prywatnego Skarżącego, co wynika z zasady proporcjonalności i wymogów racjonalnego postępowania w przypadku ingerencji na prawo własności.

Zajęcie nieruchomości Skarżącego należy ocenić jako nieumotywowaną ingerencję gminy w prawa właścicielskie. Niewątpliwie organ władzy publicznej zaniechał wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności.

Przymusowe przeznaczenie nieruchomości prywatnej na cele publiczne jest legalne tylko w przypadku celów publicznych których nie można zrealizować inaczej, niż kosztem majątku prywatnego.

Zgodnie ze stanem faktycznym terenu i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się działka Skarżącego, istnieją inne możliwości zapewnienia miejsc dla parkowania pojazdów, niż poświęcenie na ten cel całej, zabudowanej dz. nr ew. [...] w obrębie [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że projekt planu będącego przedmiotem skargi realizowany był w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. Projekt planu wykładano czterokrotnie. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania wniosków zgłoszono 1 wniosek dotyczący zachowania ustaleń obowiązującego planu wniosek uwzględniono w części z uwagi na ustalenia studium, które są wiążące przy sporządzaniu mpzp. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag zgłoszono 15 uwag- I wyłożenie, 18 uwag- II wyłożenie, 9 uwag- III wyłożenie, 3 uwagi - IV wyłożenie, które w części uwzględniono. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag, skarżący nie złożył uwag do wyłożonego projektu planu.

Przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do przygotowywanego projektu planu, stanu ładu przestrzennego, oraz obowiązujących przepisów. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].04.1998 r. (DZ. URZ. WOJ. [...]. NR [...] poz. [...] z 1998 r.) przedmiotowa działka była położona w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem A5 PSU przeznaczonym pod zabudowę przemysłowo-składowo-usługową (zakłady produkcyjne, bazy, składy i magazyny, usługi, w tym handel hurtowy i rzemiosło produkcyjne).

W zaskarżonym planie działkę oznaczoną nr ew. [...] z obrębu [...] przeznaczano na cele parkingu publicznego ogólnodostępnego 2 KDp.

W rejonie ul. Jarząbka występował deficyt miejsc postojowych, a nieuporządkowane parkowanie wzdłuż ulicy [...] i ulic przyległych zawężało drogi, powodowało zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym, czasami drogi stawały się nieprzejezdne. Analiza wykonana w ramach "Studium układu komunikacyjnego Gminy [...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr. [...] z dnia [...].10.2009r. wykazała niedobór miejsc parkingowych w mieście [...]. Koncepcja obsługi komunikacyjnej dla fragmentu miasta [...] obszaru ograniczonego ulicami: [...],[...],[...] i [...] sporządzona na zlecenie Gminy [...] również wykazała deficyt miejsc postojowych w tym obszarze i zalecała między innymi lokalizację miejsc parkingowych (parkingu) po płd - zach stronie ulicy [...]. W planie ustalono siedem obszarów przeznaczonych pod publiczne ogólnodostępne parkingi.

Przeznaczenie terenu objętego skargą na cele parkingu publicznego ogólnodostępnego 2 KDp w zatwierdzonym planie było zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w [...].

Odnosząc się do użytkowania istniejącego budynku magazynowego zlokalizowanego na działce Skarżącego należy stwierdzić, że zgodnie z art.34 ust.1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrata mocy obowiązującej planu nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu. W związku z powyższym do czasu zagospodarowania działki zgodnie z przeznaczeniem, można użytkować istniejący budynek magazynowy zrealizowany na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę.

Naruszeniem interesu jest nie tyle ukształtowanie stosunku prawnego w sposób odmienny od woli podmiotu posiadającego interes prawny, co ukształtowanie go w sposób bezprawny, czyli z naruszeniem prawa. Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę miała delegację ustawową, umożliwiającą jej umieszczenie w zaskarżonej uchwale kwestionowanych przez Skarżącego ustaleń i ograniczeń zagospodarowania terenu.

Zgodnie z ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykroczyły poza te granice, tzn. że mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Przywołano także treść art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, jeśli w zawiązku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może że żądać od gminy odszkodowania, albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, by złożenie skargi na uchwałę organu gminy było poprzedzone uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy.

Według dotychczasowej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga W- R. poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa została wniesiona w terminie. Uchwałą Nr [...] w dniu [...] sierpnia 2018r. Rada Miejska w [...] odrzuciła wezwanie.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżący posiada interes prawny, gdyż jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej w [...] objętej tym planem, a jego interes prawny został naruszony.

Zaskarżona uchwała wprowadziła w odniesieniu do terenu, na którym usytuowana jest przedmiotowa działka, oznaczonego symbolem 2KDp przeznaczenie - parking ogólnodostępny. Zmieniono tym samym obowiązujące dla tego terenu przeznaczenie określone w obowiązującym wcześniej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1998 r. ze zm.). Dotychczasowa funkcja przemysłowo - składowo - usługowa tego terenu (oznaczonego w poprzednio obowiązującym planie symbolem A5 P,S,U) została zastąpiona ściśle skonkretyzowaną funkcją (parking ogólnodostępny), wykluczającą zabudowę, z wyjątkiem realizacji ogólnodostępnych garaży, a także wykluczającą lokalizowanie obiektów tymczasowych. Ta zmiana wprowadza na przyszłość również istotne ograniczenie możliwości wykorzystania nieruchomości dla potrzeb działalności gospodarczej. Co istotne uniemożliwia tymczasowe zagospodarowanie i użytkowanie terenu, a zatem możliwość korzystania z terenu zgodnie z dotychczasowym jego przeznaczeniem, aż do momentu realizacji przeznaczenia przyjętego w uchwale.

Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom.

Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

Ustawa stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Należy wskazać jednak, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii naruszenia przez gminę zasad jego sporządzenia przez naruszenie obowiązujących przepisów prawa oraz nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności.

W ocenie sądu ustalenia uchwały odnoszące się do działki skarżącego są rezultatem dowolności w działaniu gminy i naruszają obowiązujące przepisy prawa.

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t. ze zm. ).

W ocenie Sądu ustalenia uchwały dotyczące działki stanowiącej własność skarżącego zostały podjęte z naruszeniem ustaleń studium, co powoduje, że uchwała została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p.

Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z przepisu art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. " oraz z art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., według którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Określony obszar gminy może być przeznaczony w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina przewidziała taką funkcję dla tego obszaru. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie przewidziane dla danego obszaru gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. W obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały studium po wejściu w życie zmiany (dokonanej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].09.2009 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]) dla obszaru w którym położona jest działka skarżącego przewidziano przeznaczenie produkcyjno – magazynowe, oznaczone na rysunku studium symbolem PS. Dla terenu o takim przeznaczeniu (PS), jak wynika z części tekstowej uchwały o zmianie studium nie przewidziano jako dopuszczalnego przeznaczenia, funkcji parkingu. Z treści pkt VI.1.2.c. uchwały zatytułowanego "Zasady zagospodarowania terenów pozostałych funkcji" w odniesieniu do funkcji produkcyjno – magazynowej wynika, że jedynie w odniesieniu do części terenu położonego po zachodniej stronie ul. [...] na północ od bocznicy klejowej [...] przewidziano przeznaczenie pod funkcję parking w systemie Park & Ride, co związane było z planowanym przystankiem kolejowym.

Dla terenów o dominacji funkcji produkcyjno-magazynowej wzdłuż torów kolejowych, jako funkcję towarzyszącą dopuszczono wyłącznie usługi komercyjne o znaczeniu lokalnym (głównie handel, naprawy). Jednocześnie przewidziano adaptację istniejącej zabudowy jedno i wielorodzinnej. Z kolei dla terenów o dominacji funkcji produkcyjno-magazynowej po wschodniej stronie ul. [...] na południe od ulicy [...], jako funkcję towarzyszącą dopuszczono wyłącznie usługi komercyjne o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym oraz realizację urządzeń obsługi technicznej miasta (w zakresie: oczyszczania ścieków i unieszkodliwiania odpadów). Tak więc dla obszaru, w którym położona jest działka skarżącego (wzdłuż torów kolejowych) choć dopuszczono funkcję towarzyszącą funkcji dominującej (produkcyjno-magazynowej), to jednak nie była to funkcja parkingu ogólnodostępnego.

Oznacza to, że w zaskarżonej uchwale nie dokonano jedynie uszczegółowienia ustaleń studium, ale zmiany przeznaczenia terenu na którym usytuowana jest działka skarżącego w sposób naruszający te ustalenia. Przeznaczenie terenu pod funkcję parkingu ogólnodostępnego nie może być więc traktowane jako wybór dopuszczonej, towarzyszącej dla tego obszaru gminy funkcji terenu. Co więcej z treści studium obejmującej ustalenia dla obszarów o tej funkcji wynika, że zaplanowano konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w granicach własnej działki. Analiza rysunku Studium, zarówno planszy I, jak też planszy IV (kierunki zagospodarowania przestrzennego – zmiana) dostępnych wraz z częścią tekstową uchwały na stronie [...] wskazuje, że działka skarżącego położona jest w obszarze oznaczonym symbolem PS.

Określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym w sposób naruszający ustalenia studium należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Gmina uprawniona do określania zarówno przeznaczenia, jak też sposobu i warunków zagospodarowania danego terenu, zobowiązana jest jednak uwzględniać w planowanych rozwiązaniach polityki przestrzennej szereg wartości wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym zasadę ładu przestrzennego (a więc wartość służącą interesowi publicznemu), a także prawo własności (a więc wartość związaną z interesem prywatnym). Nakaz uwzględniania tych wartości przy opracowywaniu planu miejscowego ma za cel równoważenie tych niejednokrotnie sprzecznych interesów. Prawo własności uwzględniane jest jako punkt odniesienia dla proporcjonalności przyjmowanych rozwiązań, które nie mogą prowadzić do ograniczenia własności w sposób nadmierny, a więc nieracjonalny i niekonieczny.

W niniejszej sprawie istota sprowadza się do oceny, czy gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. czy wprowadzone w planie ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu na którym położona jest działka skarżącego na funkcję parkingu ogólnodostępnego, w sytuacji gdy przeznaczenie to dotyczy wyłącznie działki skarżącego i to całej powierzchni działki, nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo osób trzecich i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia takie ograniczenie prawa własności.

Trzeba podkreślić, że gmina korzystając ze swoich uprawnień planistycznych wprowadziła w planie takie ustalenia w odniesieniu do działki skarżącego, które w wyniku zmiany przeznaczenia uniemożliwiają na przyszłość wykorzystywanie działki w dotychczasowy sposób (do prowadzenia działalności gospodarczej w szerokim zakresie, związanej z dotychczasową funkcją tego terenu tj. przemysłowo - składowo - usługową) i wykluczają możliwość kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości do czasu realizacji przeznaczenia wprowadzonego w uchwale (§ 14 uchwały). Rozwiązania tak istotnie ograniczające prawo własności gmina wprowadziła wyłącznie w odniesieniu do działki skarżącego, nie ograniczając w ten sam sposób innych działek o identycznym dotychczasowym przeznaczeniu (przemysłowo - składowo - usługowym) położonych przy ul. [...] w [...].

Za zgodną z prawem ingerencję gminy w prawo własności przy korzystaniu z kompetencji do kształtowania polityki przestrzennej można uznać jedynie takie rozwiązania, które pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności z którego wynika zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania właściwej proporcji pomiędzy ograniczeniem prawa lub wolności, a zamierzonym celem wprowadzanej regulacji prawnej.

Zdaniem sądu zachowanie zasady proporcjonalności wiąże się także z zachowaniem innej konstytucyjnej zasady, a więc zasady równości podmiotów wobec prawa znajdującej źródło w art. 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji. Skoro ochrona własności nie może być różnicowana ze względu na charakter podmiotu, któremu to prawo przysługuje, a jedynie ze względu na obiektywne okoliczności o charakterze przedmiotowym, oznacza to, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności także nie mogą być wynikiem różnicowania podmiotowego, lecz skutkiem istnienia obiektywnych okoliczności. Tym samym zakres uprawnień podmiotów, którym przysługuje prawo własności nie może być różnicowany na podstawie przepisów powyższej ustawy jeżeli nie znajduje to uzasadnienia w zróżnicowanej sytuacji faktycznej dotyczącej przedmiotu prawa własności.

Jeżeli dochodzi do zróżnicowania swobody korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w odniesieniu do właścicieli nieruchomości spełniających tożsame kryteria w obszarze objętym planem zagospodarowania, zdaniem sądu może to świadczyć także o naruszeniu zasady proporcjonalności. Zróżnicowanie może oznaczać, że wartości dla których ograniczono prawa tylko niektórych z właścicieli, nie stanowiły wartości tak istotnej, która uzasadniałaby ingerencję w ich prawo własności, skoro nie spowodowały jego uszczuplenia wobec pozostałych właścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu organ w przedmiotowej sprawie nie wykazał, że tak istotne ograniczenie prawa własności i to w odniesieniu do całej powierzchni działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] było konieczne z punktu widzenia potrzeb interesu publicznego, by osiągnąć pozytywny rezultat w postaci zapewnienia dostępności dla miejscowej społeczności do miejsc postojowych i zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Nie wykazał dlaczego dla osiągnięcia tego celu jedynym lub najwłaściwszym rozwiązaniem było ograniczenie prawa własności właścicieli tej konkretnej nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za racjonalnością i koniecznością wprowadzenia takiego rozwiązania kosztem wyłącznym właścicieli przedmiotowej działki. Ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę oraz z materiałów planistycznych wynika, że obszar objęty planem ulega intensywnym przekształceniom w wyniku rozwoju zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wymóg zapewnienia na własnych działkach miejsc postojowych dotyczy nowopowstających inwestycji i nie polepsza sytuacji zapotrzebowania na miejsca postojowe w związku z istniejącą już zabudową, jak też powszechnie wiadomym przyrostem liczby samochodów. Próba podejmowania przez gminę działań w kierunku zwiększenia liczby ogólnodostępnych miejsc parkingowych jest więc działaniem racjonalnym, które jednak niekoniecznie musi następować kosztem naruszenia prawa własności właścicieli tylko jednej działki położonej w tym rejonie (przy ul. [...]). Istnieją zapewne inne alternatywy, których nieracjonalności organ nie wykazał, a możliwe, że nie analizował.

Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że pas drogowy ulicy Jarząbka był w przeszłości już poszerzany kosztem m.in. części działki nr ewid. [...]. Z dokumentów planistycznych nadesłanych przez gminę wynika, że dokonana w 2001 r. (uchwałą z [...] października 2001 r. nr [...]) zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały dotyczyła m.in. zmniejszenia szerokości pasa drogowego tej drogi publicznej aktualnie o symbolu 1 KD-L w tym rejonie z 30 m do 20 m.

Organ nie wyjaśnił zatem dlaczego nie było możliwe rozważenie poszerzenia pasa drogowego chociażby na pewnym odcinku drogi publicznej, by w jego szerokości zaplanować jako element drogi publicznej ogólnodostępne miejsca parkingowe. Najwidoczniej takie rozwiązanie w przeszłości było rozważane i byłoby zgodne z aktualnym według oświadczenia skarżącego wykorzystywaniem części pasa drogowego na miejsca parkingowe. Takie rozwiązanie umożliwiłoby przeznaczenie części nieruchomości skarżącego na realizację celu publicznego tj. drogi publicznej i następnie wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem, a także równomierne obciążenie skutkami realizacji celu publicznego przez ograniczenie, a następnie odjęcie prawa własności w odniesieniu do różnych działek położonych przy drodze publicznej i przeznaczonych dotychczas na ten sam cel. Organ nie wyjaśnił również dlaczego w sytuacji gdyby z racjonalnych względów nie było możliwe lub uzasadnione poszerzenie pasa drogowego w odniesieniu do tej części obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, nie było równocześnie uzasadnione ograniczenie prawa własności w odniesieniu do części nieruchomości położonych przy tej drodze, stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste innych podmiotów, w tym również nieruchomości skarżącego. Takie rozwiązanie umożliwiałoby rozłożenie dolegliwości związanych z potrzebą zwiększenia liczby ogólnodostępnych miejsc parkingowych i nie powodowało tym samym tak rygorystycznych skutków wobec właścicieli jednej działki. Parking może stanowić zarówno element drogi publicznej, jeżeli jest zlokalizowany w pasie drogowym, jak też element drogi wewnętrznej, jeżeli jest zlokalizowany poza pasem drogowym drogi publicznej, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Rysunek planu wskazuje, że na dużym odcinku nieruchomości położone przy ulicy [...] nie są zabudowane.

Brak takiej argumentacji nie wskazuje na poszanowanie przez organ zasady równości w zakresie możliwości wykonywania prawa własności, jak też na naruszenie zasady proporcjonalności przy określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania dla terenu stanowiącego działkę, której współwłaścicielem jest skarżący. Gmina uwzględniła wyłącznie potrzeby lokalnej społeczności bez odniesienia do wartości której naruszenia dokonała.

Rację ma strona skarżąca wskazując, że uchwała zawiera wewnętrzną niespójność pomiędzy określonym przeznaczeniem terenu działki skarżącego o symbolu 2KDp (parking ogólnodostępny), a ustaleniami zawartymi w § 7 ust. 1 pkt 7 lit a) i w § 6 pkt 15 uchwały. Skoro uchwałodawca w § 6 pkt 15 uchwały nie zaliczył terenu parkingu na który przeznacza działkę skarżącego do kategorii dróg publicznych i komunikacji, to nie powinien jednocześnie w § 7 ust. 1 pkt 7 lit a przewidywać, że w planie następuje przeznaczenie na cle publiczne terenów dróg publicznych i parkingów, bez określenia jakich parkingów to dotyczy.

Stosownie do treści art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

To prawda, że ustawa ta nie wymienia wprost parkingu ogólnodostępnego jako celu publicznego, co zarzuca skarżący. Jednak parking taki mógłby zdaniem sądu stanowić inwestycję celu publicznego, gdyby stanowił element drogi publicznej zlokalizowany w jej pasie drogowym.

Na możliwość lokalizacji miejsc parkingowych w pasie drogowym drogi publicznej wskazuje zawarta w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych definicja pasa drogowego ( wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą) oraz definicja drogi (budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym), a także przywołany już wcześniej art. 8 ust. 1 tej ustawy. Z tego ostatniego przepisu wynika, że parking niezaliczony do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowany w jej pasie drogowym jest drogą wewnętrzną.

Niewątpliwe na możliwość lokalizacji miejsc parkingowych w pasie drogi publicznej wskazują również art. 13 i art.13b ustawy o drogach publicznych dotyczące opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Dlatego też zawarte w § 7 ust. 1 pkt 7 lit a uchwały ustalenie w zakresie, w którym określa jako cel publiczny wszystkie parkingi, a nie wyłącznie te, które stanowią element drogi publicznej narusza art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem sądu przeznaczenie całej działki nr ewid. [...], której skarżący jest współwłaścicielem na teren parkingu ogólnodostępnego nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności, bez racjonalnego uzasadnienia, a także w oderwaniu od dotychczasowej polityki gminy w tym zakresie (na co wskazują ustalenia studium obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały).

Zgodzić należy się z tym, że gmina ma obowiązek realizować zadania własne w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jednak wynikający z art. 7 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek realizacji zadań dotyczących zarówno ładu przestrzennego, jak też gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego nie oznacza przyzwolenia do realizacji tych obowiązków przede wszystkim, a nawet jak w tym przypadku, wyłącznie kosztem właścicieli lub niektórych właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy i do tego ponoszonym w stosunku do całej działki.

Z powyższych względów zdaniem sądu przeznaczenie w uchwale w całości działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...] na teren parkingu ogólnodostępnego stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej, co stanowi istotne naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 k.c i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej przedmiotowej działki. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że skarżącemu, którego dotyczą skutki działań gminy przysługuje wynikające z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienie do żądania przyznania odszkodowania lub wykupienia nieruchomości. Nie ma znaczenia dla zasadności skargi okoliczność, że skarżący nie wnosił uwag do wykładanego projektu planu. Jak słusznie wskazała pełnomocnik skarżącego skorzystanie z tej możliwości jest przyznanym uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy projektowana uchwała.

Sąd nie stwierdził z urzędu naruszeń dotyczących trybu sporządzania planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

-----------------------

8