Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1341/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylono decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 z o ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Protokolant Referent Karolina Zielińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiące od grudnia 2020 r. do stycznia 2021 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lutego 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem (RDZ-B7) z dnia 1 lutego 2021 r. A.S. (dalej: Skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. dla płatników określonych branżach. Skarżąca oświadczyła, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A, uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek, zaś przychód z tej działalności, uzyskany w grudniu 2020 r., za który składa wniosek, jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego grudniu 2019 r.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) - dalej: "ustawa COVID-19" w związku z art. 31zy ust 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152) - dalej "rozporządzenie" oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.

W wyniku weryfikacji wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, organ stwierdził, że podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie wg stanu na ostatni dzień miesiąca, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu. W związku z powyższym, Skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, za ww. okres.

W piśmie z dnia 2 marca 2021 r. kierowanym do Sądu Okręgowego Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zatytułowanym "odwołanie od decyzji" Skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że 30 listopada 2020 r. postanowiła uporządkować kody PKD wpisane do CEIDG i zmieniła kod PKD z 56.30Z na 56.10A. Wskazała, że oba kody podlegają gastronomii i są objęte wsparciem Tarczy 7.0, zatem bez względu na to który z kodów widniał jako przeważający na dzień 30 listopada 2020 r. – powinna była otrzymać wsparcie. Strona podała, że jej działalność nie zmieniła swojego charakteru, była i pozostaje kawiarnią. W jej ocenie błędne jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie można porównać spadku dochodu. Zarówno wcześniejsze, główne PKD jak i teraźniejsze, nie wpłynęły na jakąkolwiek zmianę charakteru działalności (kawiarnia). W miesiącu grudniu 2020 r., zgodnie z obostrzeniami, lokal był zamknięty i obrót był równy "0" zł co stanowi 100% spadku obrotów (załącznik). Oznacza to, że w grudniu 2020 r. Skarżąca nie sprzedała ani jednej kawy. Celem potwierdzenia ww. okoliczności do wniosku załączono wydruk z kasy fiskalnej za: grudzień 2020 r. oraz grudzień 2019 r. Ponadto Skarżąca wskazała, że w innym urzędzie, który również dysponuje wsparciem finansowym w ramach Tarczy 7.0, zauważono zmianę w PKD, jednak uznano, że oba PKD mieszczą się w tej samej branży i przyznano jej wsparcie.

Powyższe pismo organ rentowy potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku z powyższym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej "k.p.a." oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia decyzją z dnia 25 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] 2021 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu ZUS wskazał, że po zweryfikowaniu wpisu w bazie REGON stwierdzono, że w grudniu 2019 r. Skarżąca prowadziła działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności z kodem 56.30.Z, w związku z tym brak jest możliwości ustalenia spadku przychodu uzyskanego między grudniem 2019 r. a grudniem 2020 r.

Następnie ZUS przedmiotową sprawę przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wraz z odpowiedzią na skargę, w której wskazał, że Skarżąca od ww. decyzji Organu odwoławczego nie wniosła żadnego środka zaskarżenia, bądź jakiegokolwiek pisma wskazującego na błędną interpretację przez ZUS treści pisma z dnia 2 marca 2021 r.

Z uwagi na fakt potraktowania ww. pisma jako administracyjnego środka zaskarżenia, Pełnomocnik ZUS wniósł o umorzenie postępowania, a w sytuacji przyjęcia, że pismo to jest skargą do sądu administracyjnego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia 7 marca 2022 r. wezwano Skarżącą do sprecyzowania jaki charakter ma pismo z dnia 2 marca 2021 r. kierowanie do Sądu Okręgowego, zatytułowane "odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. (...) z dnia [...] 2021 r." dotyczące odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r., tj. czy intencją Skarżącej było złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czy też złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w terminie 3 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem przyjęcia, że pismo z dnia 2 marca 2021 r. stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2021 r. o sygn. sprawy [...].

Z urzędowego poświadczenia odbioru wynika, że ww. korespondencja nie została przez Skarżącą odebrana w terminie 14 dni od daty pierwszego awiza i została uznana za doręczoną w dniu 21 marca 2022 r. Termin wyznaczony do udzielenia odpowiedzi upłynął bezskutecznie w dniu 24 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie organy wydały decyzje w zakresie odmowy zwolnienia Skarżącej z opłacania należności z tytułu składek.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii kwalifikacji przez ZUS pisma Skarżącej z dnia 2 marca 2021 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stosownie do art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej "p.p.s.a." jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Z powyższych przepisów wynika, że strona alternatywnie może skorzystać albo z trybu ponownego rozpatrzenia sprawy, albo z trybu skargi do sądu administracyjnego. Zatem w zakresie decyzji dotyczących odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek to strona decyduje o wyborze drogi zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji. Oznacza to, że zarówno sąd jak i organ administracji publicznej są związane wnioskiem strony w powyższym zakresie, albowiem o tym, jaki ma charakter pismo strony decyduje sama strona. Jeżeli zatem wątpliwości organu budzi treść wniesionego pisma, to jego obowiązkiem jest jeszcze przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, wyjaśnienie rzeczywistej woli strony, bowiem jak już wyżej wskazano w niniejszym postępowaniu strona mała możliwość skorzystania z jednego z dwóch alternatywnych trybów zaskarżenia decyzji administracyjnej.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl zaś art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

W świetle wskazanych przepisów organ administracji, oceniając swoją zdolność do załatwienia określonej sprawy, zobligowany jest więc do zbadania kwestii posiadania lub braku posiadania właściwości do dokonania danej czynności. Obowiązek kontroli właściwości musi być realizowany w każdym stadium postępowania od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy. Błędne jej określenie czy też zaniechanie zbadania przez organ zbadania właściwości, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie, powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Beck, Warszawa 2019 r., s. 439).

W niniejszej sprawie ZUS nie zwrócił się do Skarżącej o wyjaśnienie charakteru złożonego przez nią pisma, lecz wydał merytoryczne rozstrzygnięcie uznając, że pismo to stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże z akt sprawy wynika, że ZUS miał wątpliwości co do charakteru wniosku Skarżącej. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia 4 października 2021 r. wynika, że wniosek Skarżącej został zarejestrowany jako skarga do sądu. Natomiast z pisma z dnia 13 maja 2021 r. wynika, że został on na wniosek pełnomocnika ZUS rozpatrzony w trybie administracyjnym, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tymczasem z rzeczonego pisma, tj. z części dotyczącej wskazania adresata wynika, że strona pismo to kierowała do "Sądu Okręgowego Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych". W ocenie Sądu, tak zredagowana część adresowa pisma (niezależnie od zawartego w nim wniosku) powinna skutkować podjęciem czynności wyjaśniających, bowiem sugeruje to, że intencją Skarżącej było skierowanie skargi do sądu.

Zdaniem Sądu, kwestia błędnego określenia przez Skarżącą właściwego sądu nie powinna skutkować uznaniem, że Skarżąca domagała się rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym. Nie można nie zauważyć, że złożone przez Skarżącą pismo zatytułowane "odwołanie" dotyczyło dwóch doręczonych jej decyzji z różnych dat i dotyczących innych kwestii, w których odmiennie został uregulowany tryb odwoławczy i właściwość sądów, tj. w sprawie będącej przedmiotem niniejszej sprawy - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo skarga do sądu administracyjnego oraz w drugiej sprawie - odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Również z tego względu organ administracji publicznej miał obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie stanowiska odnośnie sprecyzowania żądania. Obowiązek ten istnieje bowiem w sytuacji, gdy pismo wnioskodawcy jest na tyle ogólne lub niezrozumiałe, bądź posiada tego rodzaju sprzeczność, że organ nie może w sposób jednoznaczny stwierdzić swojej właściwości do jego rozpoznania. W tym przypadku organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy niedopuszczalnej zmiany treści żądania, gdyż mogłoby to doprowadzić zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego pismo.

W sprawach, w których odwołanie od decyzji organu I instancji nie przysługuje ustawodawca przyznał prawo decydowania o trybie zaskarżenia wyłącznie stronie, a nie organowi, co oznacza, że w razie wątpliwości co do trybu, z którego korzysta strona - organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby stronie ustosunkowanie się do tej kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania.

W celu usunięcia ww. wątpliwości Sąd zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Skarżącej do sprecyzowania jaki charakter miało pismo z dnia 2 marca 2021 r.

Zgodnie z art. 74a § 6 p.p.s.a. w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego sąd, po upływie siedmiu dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma.

Stosownie do art. 74a § 8 p.p.s.a. w przypadku nieodebrania pisma, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia.

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca została wezwana do sprecyzowania wniosku w terminie 3 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem przyjęcia, że pismo z dnia 2 marca 2021 r. stanowi skargę do WSA na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2021 r.

Wobec niepodjęcia przesyłki w terminie 14 dni od daty pierwszego awiza - 7 marca 2022 r. (powtórne awizo 15.03.2022 r.) wezwanie zostało uznane za doręczone w dniu 21 marca 2022 r.

Wobec powyższego należało uznać, że doręczenie Skarżącej wezwania było skuteczne i zostało dokonane w dniu 21 marca 2022 r. Termin na udzielenie odpowiedzi upłynął bezskutecznie w dniu 24 marca 2022 r. Wobec czego Sąd zastosował rygor wskazany w wezwaniu i uznał, że pismo z dnia 2 marca 2021 r. stanowi skargę do WSA na decyzję z dnia [...] 2021 r.

W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując oceny legalności decyzji z dnia [...] 2021 r., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to należy wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi naruszenie art. 19 k.p.a., co skutkowało tym, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2021 r.

Odnosząc się do prawidłowości decyzji z dnia [...] 2021 r. należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie, ZUS zakwestionował prawo Skarżącej do zwolnienia z opłacania składek, ponieważ uznał, iż nie było możliwe porównanie przychodu z grudnia 2019 r. do przychodu uzyskanego w grudniu 2020 r., albowiem Skarżąca w grudniu 2019 r. prowadziła działalność oznaczoną kodem PKD 56.30.Z. Z uwagi na powyższe nie można było ustalić 40% spadku przychodu.

Należy podnieść, że możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Akt ten został wydany przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19.

Zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie, umożliwiono Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objęcie tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19, Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,

2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Z literalnego brzmienia powyżej powołanych przepisów wynika, że osoba ubiegająca się o objętą nim pomoc winna nie tylko na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzić działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności podanymi kodami, lecz również w okresie do którego odnosi porównanie przychodu.

Podkreślenia wymaga, że ZUS uznał, że kod PKD 56.10.A nie figurował w rejestrze wśród kodów na dzień 30 listopada 2020 r.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że z punktu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest zinterpretowanie zawartego w § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia zwrotu "rodzaj przeważającej działalności" - w kontekście celów i funkcji wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 w powiązaniu z systemem klasyfikacji PKD.

Klasyfikacja ta jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.), dalej: "rozporządzenie PKD". Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t. j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.). W załączniku do tej ustawy Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana".

Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności reguluje § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), w którego ust. 1 przewidziano, że "wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy", zaś w ust. 2 pkt 1, że "rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio (...) - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących".

Jak wynika z wyżej przywołanego art. 31zy ustawy COVID-19, stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia w sprawie wsparcia, jego celem jest możliwość określenia innych (niż wskazanych wprost w tej ustawie) okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3 ustawy o COVID-19 lub objęcie zwolnieniem innych płatników składek. Rozporządzenie to jest zatem aktem wykonawczym do ustawy COVID-19 uzupełniającym przewidziany w niej zakres pomocy i wraz z innymi aktami z nią związanymi należącym do pakietu aktów prawnych nazywanych powszechnie tzw. "Tarczą Antykryzysową". Regulacje wchodzące w skład tego pakietu opierają się na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Zaproponowane rozwiązania prawne mają na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego, a przepisy mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom.

Pakiet wprowadzonych regulacji prawnych pozostaje w istotnym związku z wprowadzonymi przez władze publiczne daleko idącymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania. Jak wskazuje się w rozporządzeniu przewidziane w nim zwolnienia mają na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Forma i zakres oraz organizacja danego wsparcia należy do władz publicznych i jest przedmiotem regulacji na poziomie prawa powszechnie obowiązującego. Z brzmienia art. 31zy ust. 10 ustawy COVID-19 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż) klasyfikowanych jako "płatnicy składek" prowadzącym na określony dzień "działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" wskazanymi w tym przepisie kodami, których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w podanych miesiącach.

W kontekście celów i całego systemu wsparcia, o których mowa była wyżej należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Klasyfikacja PKD, którą posługuje się w tym przypadku rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego ma zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze. Innymi słowy przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w rozważanym przepisie, jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej, a klasyfikacja PKD jest tylko preferowanym, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia.

Praktykowany przez organ sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się do ustalania stanu faktycznego wyłącznie na podstawie formalnego zapisu - kodu "przeważającej działalności" skonstruowanego dla innych celów i funkcji jest nieprawidłowy. Może bowiem w danych stanach faktycznych prowadzić do wypaczenia celów i funkcji wsparcia, w konsekwencji do nierównego, nieproporcjonalnego lub niesprawiedliwego dostępu do pomocy w ramach tej samej kategorii podmiotowej. Posługiwanie się przy ustalaniu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej tylko formalną klasyfikacją kodów PKD może nie tylko pozbawiać pomocy tych, do których rzeczywiście została ona skierowana i którzy najbardziej jej potrzebują, ale również prowadzić do nadużywania tej interwencji publicznej przez przyznawanie wsparcia tym przedsiębiorcom, którzy w systemie PKD mają wpisane kody objęte zwolnieniem, a w rzeczywistości prowadzą inną działalność, nie objętą zakresem wsparcia.

Dlatego, wsparcie, o którym mowa w ustawie COVID-19 lub przepisach wykonawczych do tej ustawy w każdym przypadku musi dotyczyć działalności rzeczywiście prowadzonej jako przeważająca.

Rozwiązanie polegające na odesłaniu do kodów PKD nie jest zatem, jak przyjmuje organ, jedyną przesłanką merytoryczną przyznania wsparcia, ale tylko środkiem dowodowym o charakterze formalnym, za pomocą którego w pierwszej kolejności następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty kodem PKD jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a mającymi pełne zastosowanie w sprawie (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19 oraz art. 123 u.s.u.s.). Z uwagi na cel ustawy COVID-19 organ powinien bowiem dążyć do udzielenia pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy.

Jak trafnie dostrzeżono w orzecznictwie, odwołanie do klasyfikacji PKD ma charakter domniemania zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu. Domniemanie to jest jednak wzruszalne na zasadach przewidzianych art. 76 § 3 k.p.a. Obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kodeks (por. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.).

W sprawie takie postępowanie dotyczące rzeczywiście prowadzonej przez Skarżącą działalności nie zostało przeprowadzone mimo, że podnosiła ona, iż dokonana w dniu 30 listopada 2020 r. zmiana kodu PKD z 56.30.Z na 56.10A nie spowodowała zmiany charakteru prowadzonej działalności. W jej ocenie możliwe jest porównanie spadku przychodu, albowiem w grudniu 2020 r. lokal (kawiarnia) był zamknięty w związku, z czym nie było żadnych obrotów, co oznacza, że wystąpił 100% spadek obrotów.

Wyjaśnienie tej okoliczności, czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego i jego konsekwencji prawnych jest, zatem w sprawie niezbędne dla praworządnego zrealizowania celu i funkcji udzielanego wsparcia w tej sprawie. Organ takich ustaleń nie poczynił kierując się błędną wykładnią prawa materialnego. Ponadto ZUS nie odniósł się do faktu, że oba kody PKD: 56.30.Z i 56.10A prowadzonej przez Skarżącą działalności były zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia objęte wsparciem.

W konsekwencji uchybienie powinnościom wynikającym z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 7 i 8 oraz art. 31zy ustawy COVID-19 w zw. z § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu ZUS będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną. W szczególności obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przez Skarżącą przesłanek zwolnienia przez rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez nią rzeczywistej przeważającej działalności w miesiącu grudniu 2019 r. Następnie dokonawszy niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które właściwie uzasadni, kierując się treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2021 r.

Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach sądowych, albowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) ww. ustawy, Skarżąca nie miała obowiązku ich uiszczania; nie była również zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika.