Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1633/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107, art. 145-153
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. D. i P. D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. D. i P. D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r. znak [...], na podstawie art. 151 § 1 punkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.", z urzędu:

I. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 9 czerwca 2009 r. znak [...] udzielającą E. i P. D. zam. [...], ul. L. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. S. w B.,

II. odmówił udzielenia E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] przy ul. S. w B..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją znak: [...] nakazał E. i P. D. sporządzenie i przedłożenie 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B., przy ul. S.. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 stycznia 2009 r. znak: [...].

Następnie Starosta [...] decyzją z dnia 28.01.2009r., znak: [...] uchylił z urzędu decyzję Starosty [...] z dnia 10.01.2006 r., znak: [...] nr [...] — pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. S. w B. wraz z przyłączami: gazu, wody, kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku oraz decyzję Starosty [...] z dnia 14.02.2006 r. znak: [...] przenoszącą pozwolenie na rzecz innego inwestora.

Decyzją z dnia 24 lutego 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. przy ul. S. i udzielił E. i P. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21.05.2009r. znak: [...].

Następnie decyzją z dnia 9.06.2009r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 4.06.2009 r., udzielił E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym oraz wewnętrznymi instalacjami, na działce nr [...] w B. przy ul. S..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym decyzją z dnia 28.09.2011 r. znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia 21 maja 2009 r. znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24 lutego 2009 r. znak: [...].

Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 517/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B., uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2009r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

Z obrotu prawnego została zatem wyeliminowana decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jak i decyzja na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i nakładająca na Inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

W obrocie prawnym pozostała natomiast decyzja z dnia 9.06.2009r. znak: [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku, wydana w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24.02.2009r., znak: [...] zatwierdzającą projekt architektoniczno - budowlany zamienny oraz nakładająca na Inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 9.06.2009 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym oraz wewnętrznymi instalacjami, na działce nr [...] w B., przy ul. S. w B., którego Inwestorami są E. i P. D. oraz wyznaczeniu terminu robót budowlanych polegających na wykonaniu: tynku zewnętrznego ścian, podbiciu okapów, posadzki we wnęce przed wejściem do budynku i posadzki w przestrzeni wiaty oraz ułożenia wierzchniej warstwy na dojeździe do budynku, do dnia 15 maja 2012 r.

Postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 9.06.2009 r., znak: [...] i decyzją z dnia 30 lipca 2012 r. organ uchylił własną decyzję z dnia 9.06.2009 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. przy ul. S. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Od ww. decyzji E. i P. D. wnieśli odwołanie w dniu 14.08.2012 r.

Decyzją nr [...] z dnia 31.01.2013 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30.07.2012r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 9.06.2009r. znak: [...] udzielającej E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. przy ul. S..

Wyrokiem z dnia 17.07.2013r. sygn. akt II SA/Kr 462/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. D. i P. D., uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 31.01.2013 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż nie jest tak, że nie można prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który jest legalnie użytkowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i aby wszcząć postępowanie naprawcze konieczne jest wyeliminowanie pozwolenia na użytkowanie, bo dopiero wynik postępowania naprawczego może doprowadzić do wniosku, czy możliwe jest użytkowanie obiektu zgodnie z prawem.

W tym zakresie Sąd przywołał tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 350/09 (LEX nr 619899 ) – "Skoro zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. postępowanie naprawcze może być stosowane także w stosunku do robót budowlanych, które zostały wykonane, to należy przyjąć, iż jest ono dopuszczalne także w stosunku do tych wykonanych robót budowlanych, których stan zaawansowania jest tak daleki, że zostały one zakończone nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale także prawnym."

Ponadto Sąd zarzucił, że postępowanie naprawcze nie zostało umorzone w całości, a zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sugestie, iż takie postępowanie może być dopiero wszczęte są błędne. Wskazał także, że wydana decyzja powinna być powiązana z przepisami prawa materialnego regulującymi pozwolenie na użytkowanie.

W ocenie Sądu nie odniesiono się również do wskazania skarżących, że istotne odstępstwa nie dotyczą budynku mieszkalnego, lecz wiaty i organ nie ustalił, czy w trybie art. 36a P.b. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 10 stycznia 2006 r. i z dnia 14 lutego 2006 r.

Jednocześnie jednak Sąd uznał, że zgodnie z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w B. przy ul. S.. Nadto w odpowiedzi na zarzut skarżących wyjaśnił, że w prawie materialnym brak regulacji przewidującej zakaz uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

W konkluzji uzasadnienia Sąd stwierdził, iż uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz zalecił przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

W uzasadnieniu decyzji z 4 czerwca 2014 r. znak [...] organ wskazał dalej, że postępowanie naprawcze jest cały czas w toku, ponieważ po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji PINB B. z dnia 12 sierpnia 2008 r. wraca ono do ponownego rozpatrzenia. PINB w B. w decyzji z dnia 30 lipca 2012 r. jedynie zauważył, że postępowanie naprawcze musi być ponownie przeprowadzone i że wynik tego postępowania bezpośrednio rzutuje na wydaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy bowiem postępowanie naprawcze i opiera się na wydanych w nim rozstrzygnięciach.

W tym miejscu organ przedstawił określone w art. 50 i 51 P.b. etapy postępowania naprawczego i wskazał, że jak wynika z tych przepisów najpierw organ wydaje decyzję nakazującą sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, następnie, gdy projekt sporządzony zostaje zgodnie z przepisami prawa, zatwierdza go i ewentualnie udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeśli nie są one zakończone. Organ podkreślił, że w decyzji tej organ nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ustawodawca wymaga bowiem, by wobec naruszenia norm prawa budowlanego użytkowanie obiektu wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego nastąpiło po przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a P.b., która obejmuje sprawdzenie:

zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

wykonania urządzeń budowlanych,

zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

uporządkowania terenu budowy (art. 59a ust. 1 P.b.).

Wydane przez PINB w B. pozwolenie na użytkowanie oparte zostało o decyzję z dnia 24 lutego 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obecnie usuniętą z obrotu prawnego, w związku z uchyleniem przez Sąd poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 sierpnia 2008 r. Przeprowadzając kontrolę organ opierał się na zatwierdzonym nią projekcie zamiennym.

Organ wyjaśnił, że podstawą uchylenia decyzji z PINB w B. dnia 12 sierpnia 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji WINB w K. z dnia 20 stycznia 2009 r. była interpretacja pojęcia "wiaty" i ocena dopuszczalności lokalizowania takiego obiektu w odległości około 2,5m i 2,7m od granicy z działką sąsiednią. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż zadaszenie oparte na słupach stanowi wiatę i może znajdować się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy, bo z mocy § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) odległość od granicy sąsiedniej działki budowlanej mierzy się od ściany budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2009 r. pogląd ten zakwestionował i uznał, że zadaszenie stanowi część budynku mieszkalnego i powinno się znajdować w odległości przynajmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 10.05.2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, dopuścił możliwość przyjęcia nazewnictwa "wiaty" co do spornego zadaszenia, ale uznał za prawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że miejsce pod wiatą to w istocie miejsce postojowe naruszające § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zatem przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania zostały przez orzekające w sprawie Sądy uznane z sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi. Co za tym idzie z obrotu prawnego powinna zostać usunięta decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tak wybudowanego budynku. Jeśli bowiem decyzja o sporządzeniu i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego narusza prawo w stopniu skutkującym jej uchyleniem to i wydane na jej podstawie pozwolenie na użytkowanie powinno zostać uchylone, ponieważ akceptuje stan niezgodny z prawem.

Dlatego K.p.a. pozwala wznowić postępowanie administracyjne i uchylić decyzję wydaną w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona.

Zgodnie z art. 145 § 1 punkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzję ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona, przy czym wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu. Chodzi więc o usunięcie sprzeczności między dwiema ostatecznymi decyzjami, z których jedna została uchylona, a stanowiła podstawę do wydania drugiej.

Dodatkowo organ zauważył, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania naprawczego i wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, z mocy ustawy - art. 51 ust. 4 P.b., inwestorzy obowiązani będą uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, dla której podstawę wydania stanowiła będzie właśnie decyzja kończąca postępowanie naprawcze. Stosownie bowiem do art. 55 P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Obowiązkowa kontrola opisana w powołanym wyżej art. 59a ust. 1 P.b. będzie dotyczyła sprawdzenia zgodności z nowym zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym zmiennym. Decyzja, którą organ uchyla potwierdzała zgodność budowy budynku z projektem budowlanym zamiennym, który został uznany za sporządzony niezgodnie z przepisami prawa. Pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym negowałoby sens ponownego prowadzenia postępowania naprawczego, bowiem inwestorzy obecnie legitymują się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku, której uzyskanie powinno być efektem zakończenia prowadzonego równolegle postępowania naprawczego.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją znak: [...] nakazał E. i P. D. sporządzenie i przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr [...] w B., przy ul. S. w terminie do dnia 30.09.2014 r. Decyzja ta jest nieostateczna, bowiem Z. B. wniosła od niej odwołanie.

Udzielenie w chwili obecnej, przed zakończeniem postępowania naprawczego, pozwolenia na użytkowanie jest zatem niemożliwe - nie można dokonać sprawdzenia, o jakim mowa w art. 59a ust. 1 P.b., dlatego należy odmówić jego udzielenia.

Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi Istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ zatem uchylając decyzję jednocześnie wydaje decyzją nową rozstrzygającą o przedmiocie sprawy.

W niniejszej sprawie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 punkt 8 K.p.a. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należało więc uchylić. W stanie prawnym, jaki zaistniał po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych inwestor nie legitymuje się już ostateczną decyzją w oparciu, o którą budował budynek mieszkalny, a co za tym idzie nie jest możliwe dopuszczenie obiektu do użytkowania.

Odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie oznacza jednak zamknięcia inwestorowi drugi do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Będzie to jednak możliwe dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania w celu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Po zakończeniu tego postępowania, w oparciu o wydane w nim rozstrzygnięcia, kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być ponownie rozpatrzona.

Odnosząc się do uwag zawartych w piśmie E. i P. D. z 27 maja 2014 r. negujących potrzebę uchylenia w całości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, organ wyjaśnił, że istotne odstępstwo polegało na przesunięciu budynku w kierunku działki nr [...] w B., a więc dotyczyło całego obiektu budowlanego, a nie jego części.

Projekt budowlany zamienny również będzie obejmował całość budynku mieszkalnego, a nie tylko jego wyodrębnioną część. Należy jednak pamiętać, że przystąpienie do użytkowania budynku nastąpiło zgodnie z prawem na podstawie ostatecznej decyzji PINB w B. z dnia 9 czerwca 2009 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 września 2014 r. znak: [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b., po rozpatrzeniu odwołania E. i P. D., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości skarżonej decyzji, którą organ I instancji po wszczęciu z urzędu postępowania wznowieniowego dotyczącego postępowania zakończonego ostateczną PINB w B. z dnia 9 czerwca 2009 r., znak: [...] udzielającą E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. S. w B. i odmawiającej udzielenia E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] przy ul. S. w B. oraz odmówiono udzielenia E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] przy ul. S. w B..

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, dzięki której sprawa administracyjna zakończona decyzją ostateczną może być ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta, pod warunkiem, że postępowanie, w którym zapadła ww. decyzja dotknięte było przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w przepisach art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a § 1 K.p.a. i art. 145b § 1 K.p.a. Przepis art. 145 § 1 K.p.a. normuje kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które daje podstawy do zastosowania sankcji, w szczególności pozbawienia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej przez jej uchylenie i otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, jest odstępstwem od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. W myśl art. 16 § 1 K.p.a. "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.".

Z treści art. 147 K.p.a. wynika, iż wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek z tym, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania, w każdej prawomocnie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Jednak obowiązek wznowienia postępowania powstaje dla organu w razie znalezienia przez organ przyczyny wznowienia, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.).

Organ odwoławczy wskazał, że tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie obowiązek wznowienia postępowania powstał dla organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Organ odwoławczy po dokonaniu analizy materiału dowodowego w sprawie uznał, iż stanowisko organu I instancji wyrażone w skarżonej decyzji jest prawidłowe. Przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. reguluje sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie opiera się na innej decyzji lub orzeczeniu, które to z kolei zostaje w późniejszym czasie wyeliminowane z obrotu prawnego. Jest to decyzja pochodna, gdyż organ podejmujący rozstrzygnięcie był związany inną decyzją bądź względnie orzeczeniem sądu, mającym bezpośredni wpływ na wydanie rozstrzygnięcia kończącego w rozpatrywanej przez organ sprawie. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pierwszej decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o którą następnie została wydana decyzja ostateczna, decyzja ta traci swoje oparcie. Usunięcie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania, poprzez zastosowanie przez organ art. 148 § 1 pkt 8 K.p.a., który reguluje sytuację, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej, innej decyzji, gdzie pierwsza decyzja lub orzeczenie zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego.

W kontrolowanej sprawie poprzez wyeliminowanie wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 decyzji z dnia 24 lutego 2009 r., znak: [...], w oparciu o którą wydano decyzję PINB w B. z dnia 9 czerwca 2009 r., znak: [...] udzielającą E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. S. w B., organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała w przedmiotowej sprawie wymieniona w zacytowanym wyżej przepisie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania. Zatem po wyeliminowaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego zaistniały obecnie podstawy do wyeliminowania pozwolenia na użytkowane dla inwestorów dla budynku mieszkalnego działce [...] przy ul. S. w B..

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że organ I instancji kontynuuje postępowanie naprawcze, a w WINB zostało zarejestrowane postępowanie odwoławcze pod sygnaturą znak: [...] w sprawie odwołania od decyzji PINB w B. z dnia 17 kwietnia 2014 r., znak: [...] nakazującej E. i P. D. sporządzenie i przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w B. przy ul. S. w terminie do dnia 30.09.2014 r., które jest w toku.

Organ odwoławczy podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie w postępowaniu naprawczym zwykłym (art. 50 - 51 P.b.), jak również rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu naprawczym wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. (co do istoty sprawy) po wznowieniu postępowania zwykłego jest wydawane po uprzednim przesądzeniu kwestii zatwierdzenia projektu zamiennego. Rozstrzygnięcie w kwestii zatwierdzenia projektu zamiennego kształtuje stan prawny dla pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 P.b.).

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym na jego wcześniejszym etapie wpływa na wydanie pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 814/11).

Organ wskazał również, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku otworzy drogę do zakończenia przez PINB w B. postępowania naprawczego w sposób prawidłowy.

W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżących.

E. i P. D. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1. naruszenie art. 8 i 107 K.p.a. - poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności brak zajęcia przez organ odwoławczy stanowiska w odniesieniu do zarzutów dotyczących uchylenia przez organ I instancji w całości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. S. w B., a nie tylko co do części, której będzie dotyczył projekt budowlany zamienny;

2. naruszenie art. 7 K.p.a. w trakcie postępowania administracyjnego, polegające na nieuwzględnieniu w toku załatwienia sprawy interesu społecznego i słusznego interesu stron;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących przedmiotowej sprawy.

Z podanych wyżej przyczyn wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podnieśli, że organ II instancji w swojej decyzji zupełnie nie odniósł się do zarzutów dotyczących decyzji PINB w B. z dnia 4.06.2014r. nr [...], negujących potrzebę uchylenia przez organ I instancji w całości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. S. w B. i odmawiającej skarżącym pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. PINB w B. w swojej decyzji tylko lakonicznie stwierdził, iż istotne odstępstwo polegało na przesunięciu budynku w kierunku działki nr [...] w B., a więc dotyczyło całego obiektu budowlanego, a nie jego części.

Nie sposób zgodzić się powyższym stanowiskiem PINB w B., ponieważ ten sam organ w wydanej wcześniej w ramach postępowania naprawczego decyzji z 17.04.2014 r. znak [...] nakładającej na skarżących obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego stwierdził, że ww. budynek nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na fakt, iż odległość od ściany przedmiotowego budynku do granicy z sąsiednią działka nr [...] wynosi od 5,55m do 5,34m. Natomiast wiata połączona z ww. budynkiem poprzez wspólną więźbę dachową, ze względu na funkcję użytkową, jaka została jej określona w dotychczasowym projekcie zamiennym, narusza już regulacje § 19 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, dlatego też ta część budynku stanowi istotę sprawy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.05.2011. sygn. akt II OSK 794/10.

Organ II instancji nie uwzględnił żądań skarżących, co więcej nie dokonał analizy decyzji wydanych w ramach postępowania naprawczego, które również jest prowadzone w WINB w ramach procedury odwoławczej.

Zatem organy I i II instancji wydając zaskarżone decyzje nie uwzględniły zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a., (por. NSA w wyroku z 15.11.2006 r. sygn. akt II GSK 183/86).

Zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucili również naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskazanej w art. 7 K.p.a. Organy administracji nie uwzględniły istoty sprawy w ramach postępowania naprawczego, lecz mechanicznie wydały w/w decyzje. Organ II instancji nie dokonał analizy skutków prawnych i faktycznych, które zaskarżona decyzja wywoła dla skarżących, jako właścicieli legalnie użytkujących budynek mieszkalny na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. WINB w K. w zaskarżonej decyzji zwrócił tylko uwagę na wyeliminowanie z obrotu udzielonego skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz ogólnikowo wyjaśnił cyt.: "rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu naprawczym wydane na podstawie art. 151 § 11 pkt 2 K.p.a. (co do istoty sprawy) po wznowieniu postępowania zwykłego jest wydawane po uprzednim przesądzeniu kwestii zatwierdzenia projektu zamiennego. Rozstrzygnięcie w kwestii zatwierdzenia projektu zamiennego kształtuje stan prawny dla pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 P.b.)".

Zdaniem skarżących dla organu II instancji nie jest priorytetem jak najszybsze zakończenie postępowania odwoławczego od decyzji PINB w B. z dnia 17.04.2014 r. znak: [...] nakazującej skarżącym sporządzenie i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w B. przy ul. S. w terminie do dnia 30.09.2014 r. pomimo, że istotą postępowania naprawczego jest w tym przypadku doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, poprzez wprowadzenie w projekcie budowlanym zamiennym odpowiednich rozwiązań.

Skarżący podnieśli, że ich intencją jest jak najszybsze sporządzenie projektu zamiennego, którym zostaną wprowadzone rozwiązania doprowadzające do stanu zgodnego z § 19 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Jednakże ze względu na przedłużające się postępowanie odwoławcze, nie mogą wykonać obowiązku wynikającego z decyzji PINB w B. z dnia 17.04.2014 r. znak: [...]. Wskazali, że ze względu na przewlekłość postępowania odwoławczego, już minął termin, w ciągu którego zobowiązani byli wykonać ww. projekt budowlany zamienny. Dla organu II instancji ważniejszą sprawą było wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji uchylającą pozwolenie na użytkowanie i odmawiającą legalnego użytkowania domu, niż terminowe zakończenie postępowania dot. projektu budowlanego zamiennego. Takie działanie organu II instancji ewidentnie narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

W odniesieniu do zarzutów dot. naruszenia prawa materialnego skarżący podnieśli, że PINB w B. wydając w ramach prowadzonego postępowania naprawczego decyzję z dnia 4.06.2014 r., sygn. [...] nie uwzględnił, iż istotne odstępstwa nie dotyczą całego budynku, lecz tylko jego części - wiaty. Ten zasadniczy aspekt sprawy wskazał już NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.05.2011 r. sygn. akt II OSK 794/10 oraz WSA w wyroku z dnia 17.07.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 462/13.

PINB w B. prowadząc postępowanie naprawcze nie uwzględnił ww. wyroku WSA, co więcej nie mając jeszcze przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego zamiennego, nakazanego decyzją z dnia 17.04.2014 r. znak [...], uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i odmówił udzielenia pozwolenia użytkowanie co do całości budynku, a nie jego części - wiaty, która ze względu na funkcje wskazane w dotychczasowym projekcie zamiennym narusza powoływany § 19 ww. rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji WINB w K. nie odniósł się do wyżej wskazanej kwestii, tylko w całości podtrzymał stanowisko organu I instancji.

Organ II instancji wydając decyzję nie uwzględnił w procedowaniu wskazań WSA zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.11.2009 r. sygn. akt II SA/Kr 517/09, z których wynika cyt.: "Organy administracyjne winny szczególnie dokładnie uzasadniać stan faktyczny i prawny, a załatwiając sprawę mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, konieczność miarkowania słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz interesu społecznego, a także wzgląd na wykonalność decyzji administracyjnej".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności większości podnoszonych w niej zarzutów. Stwierdzone w ramach przeprowadzonej kontroli obu wydanych w toku instancji decyzji uchybienia są zaś tego rodzaju, że ich wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawne podstawy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego zawarte są w art. 55 i następne Prawa budowlanego. Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w ramach jednego z trybów nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli decyzji ostatecznych, uregulowanego w art. 145-152 K.p.a. (wznowienie postępowania). Zostało ono wszczęte z urzędu z uwagi na wystąpienie podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym oraz wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w B..

Artykuł 145 § 1 pkt 8 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W myśl art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.

Istotne etapy postępowania wznowieniowego wyznaczają regulacje z art. 149 § 1, art. 151 § 1 – 2 K.p.a., z którym w ścisłym związku pozostaje też art. 146 § 1 – 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 - 2 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, którego wydanie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Powyższa regulacja określa dwa zasadnicze rodzaje decyzji, jakie mogą zapaść po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Trzeci rodzaj decyzji został określony w art. 151 § 2 K.p.a. i przewiduje, że przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W myśl art. 146 K.p.a. :

§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że ostateczną decyzją z dnia 29 czerwca 2009 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, 2, i 3 w związku z art. 55 pkt 2 i 3, oraz art. 83 ust. 2 pkt 1 P.b., po rozpatrzeniu wniosku E. D. i P. D., PINB w B. udzielił wyżej wymienionym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym oraz wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w B., a nadto wyznaczył inwestorom termin do dnia 15 maja 2012 r. dla realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu: tynku zewnętrznego ścian, podbicia okapów, posadzki we wnęce przed wejściem do budynku i posadzki w przestrzeni wiaty oraz ułożenia wierzchniej warstwy na dojeździe do budynku.

Decyzja ta wskazuje, że przedmiotowy budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem decyzją PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...]. Z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika dalej, że właśnie decyzja z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...], zakończyła postępowanie naprawcze prowadzone w związku z istotnym odstąpieniem przez inwestorów od treści pozwolenia na budowę, zaś wymieniona w niej dokumentacja była brana pod uwagę jako wzorzec przy wykonywaniu obowiązkowej kontroli budowy przed wydaniem na wniosek inwestorów pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W decyzji PINB w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 P.b. orzeczono zarówno o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. S. w B., którego inwestorami są E. D. i P. D. oraz udzieleniu im pozwolenia na wznowienie robót, jak również o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowania przez przystąpieniem do użytkowania tego budynku.

W przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...], kończącej postępowanie naprawcze, organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, gdzie taka decyzja była brana pod uwagę jako źródło obowiązków inwestora i wzorzec do oceny robót budowlanych, miał zatem obowiązek wznowienia z urzędu postępowania, w którym została wydania decyzja z dnia 29 czerwca 2009 r., znak [...], o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie aktów administracyjnych dotkniętych wadami.

Zatem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lutego 2012 r., znak [...], którym na podstawie art. 149 § 1, art. 147, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. organ wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 9.06.2009 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie, nie narusza prawa. Ustalone w nim okoliczności, dotyczące eliminacji z obrotu prawnego szeregu decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym - w tym decyzji tego organu z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...] – świadczą nie tylko o powołaniu przez organ ustawowej podstawy wznowienia, lecz zawierają nadto wywód istotny dla kolejnego etapu postępowania, wskazujący, że taka przesłanka faktycznie wystąpiła, co potencjalnie otwierałoby drogę do uchylenia ostatecznej decyzji.

W myśl powołanego już uprzednio art. 151 § 1 – 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 – 2 K.p.a., uchylenie decyzji przy stwierdzeniu faktycznego wystąpienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. mogłoby jednakże nastąpić pod warunkiem, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło nie upłynęło pięć lat, zaś w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nadto w razie braku negatywnych przesłanek uchylenia ostatecznej decyzji takiemu wyrzeczeniu winno towarzyszyć równocześnie rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Do istoty sprawy należy zaś to, czy inwestorzy powinni otrzymać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku w związku ze złożonym w tym przedmiocie wnioskiem.

PINB w B. wszczął postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. S. w B..

W tym postępowaniu postanowieniem z dnia 16 lipca 2008 r., znak [...], PINB w B., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 50 ust. 3 P.b., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku oraz zobowiązał inwestorów E. i P. D. do przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

Następnie decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Ta decyzja została co prawda uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2009 r., znak [...], ale organ odwoławczy wydał w istocie analogiczne rozstrzygnięcie reformatoryjne, przedłużając jedynie termin wykonania przez inwestorów obowiązków oraz zwiększając do czterech liczbę egzemplarzy żądanego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Powyższa ostateczna decyzja organu odwoławczego została zaskarżona, nie mniej jednak zanim zapadł wyrok w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postępowanie naprawcze zostało zakończone przez wydania kolejnej, omawianej już uprzednio decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. S. w B., udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót, jak również nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowania przez przystąpieniem do użytkowania tego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 maja 2009 r., znak [...].

W dniu 8 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok do sygn. akt II SA/Kr 517/09, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2009 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję z organu pierwszej instancji z dnia 12 sierpnia 2008 r., znak [...], w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt II OSK 794/10.

Uwzględniając te zmiany Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 września 2011 r., znak [...], wydaną we wznowionym postępowaniu, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., art. 105 § 1 i 104 K.p.a., a także art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 P.b. uchylił własną decyzję z dnia 21 maja 2009 r., znak [...], oraz orzekł :

1. o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24 lutego 2009 r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. S. w B., udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót, jak również nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania tego budynku;

2. o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. S. w B..

W motywach tej decyzji, w kontekście zaistniałych zdarzeń jest mowa w szczególności o konieczności ponownego rozpatrzenia przez PINB w B. kwestii przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego budynku.

Następnie WSA w Krakowie wyrokiem z 17 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 462/13 uchylił decyzją WINB z 31 stycznia znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w B. z dnia 30 lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji PINB w B. z dnia 9.06.2009 r. znak: [...] udzielającej E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. przy ul. S. i odmowy udzielenia E. i P. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] przy ul. S. w B..

W dalszej kolejności PINB w B. decyzją z 17 kwietnia 2014 r. znak: [...] nakazał E. i P. D. sporządzenie i przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr [...] w B., przy ul. S. w terminie do dnia 30.09.2014 r. Z. B. wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Organ odwoławczy zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji kontynuuje postępowanie naprawcze, a w WINB zostało zarejestrowane postępowanie odwoławcze pod sygnaturą znak : [...] w sprawie odwołania od decyzji PINB w B. z dnia 17 kwietnia 2014 r.

Na tym właśnie etapie w ramach przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd dostrzegł brak dostatecznej analizy treści i skutków wyroków sądów administracyjnych oraz decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli aktów administracyjnych z postępowania naprawczego. Stwierdzony stan stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy.

W szczególności z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt IIOSK 794/10, którym oddalono skargę kasacyjną od tego wyroku oraz wyroku WSA w Krakowie z 17.07.2013 r. sygn. akt III SA/Kr 462/13 wynika, że postępowanie naprawcze również było wieloetapowe.

Stan powyższy miał wpływ na legalność decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym w oparciu o decyzje, które w związku z wyrokami Sądów zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Podsumowując powyższe fakty należy zwrócić uwagę, że w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie w trybie nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli postępowanie naprawcze było w toku.

Błędne są zawarte w decyzji PINB w z dnia 4 czerwca 2014 r. sugestie, że udzielenie w chwili obecnej, przed zakończeniem postępowania naprawczego, pozwolenia na użytkowanie jest niemożliwe - nie można dokonać sprawdzenia, o jakim mowa w art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, dlatego należy odmówić jego udzielenia.

Z uwagi na fakt, że postępowanie naprawcze jest odrębnym od niniejszego postępowaniem, jego kontrola przekracza granice niniejszej sprawy i nie jest uprawnione formułowanie ocen czy wskazań co do dalszych losów postępowania naprawczego. Ponadto z art. 51 ust. 7 P.b. wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wykonanie robót budowlanych oznacza ich zakończenie w znaczeniu faktycznym, ale także prawnym, co polega bądź to na zawiadomieniu o zakończeniu budowy (art. 54), bądź to na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55).

Wydane w niniejszej sprawie decyzje, wbrew wyraźnym wytycznym zawartym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. II SA/Kr 462/13, nie zostały odpowiednio oparte na przepisach prawa materialnego, regulujących pozwolenie na użytkowanie mimo, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy winno zawierać zarówno wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, jak i adekwatne do jej wyboru ustalenia (w decyzji II instancji wskazano w podstawie prawnej decyzji jedynie art. 59 ust. 5 P.b.).

Organy nadal nie rozważyły również kwestii, czy stwierdzone istotne odstępstwa dotyczą budynku mieszkalnego, czy wiaty. Mimo podniesienia przez skarżących zarzutów w tym przedmiocie, w których uzasadnieniu wskazali m.in., że projekt budowlany zamienny będzie dotyczył jedynie części budynku, a także wskazaniu tego zagadnienia przez NSA w wyroku z dnia 10.05.2011 r. sygn. akt II OSK 794/10 oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17.07.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 462/13, organy obu instancji całkowicie to zagadnienie pominęły.

Organy obu instancji, ponownie - wbrew wyraźnym wytycznym zawartym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. II SA/Kr 462/13 - zaniechały przed wydaniem decyzji ustalenia, czy w trybie art. 36a P.b. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 10 stycznia 2006 r., znak [...] i z dnia 14 lutego 2006 r., [...].

W tym kontekście za zasadny należy uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 8, art. 11 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie decyzji służy bowiem również wyjaśnieniu stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.), w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Ponownego podkreślenia wymaga, że Sąd Administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, a wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają zatem podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz.7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcie po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a..