Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 815/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art, 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §1 i § 3, art. 110, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 60-64, art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 2 pkt 5, §3, § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 53 § 1, art. 134 §1, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 9 ust. 1 pkt 19, art. 70 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 73 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 144-145
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.O., E.O., T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz E.O. i T.O. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wójt Gminy, rozpoznając sprawę po raz trzeci, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno-rekreacyjnego na działce nr ewidencyjny [...].

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonał także analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że w obszarze analizowanym nie znajdują się żadne działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w obszarze analizowanym nie ma żadnego stawu.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor J.O., reprezentowany przez pełnomocnika doradcę prawnego L.M., zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., brak zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ponadto lakoniczność ustaleń, bowiem w analizowanym obszarze zlokalizowany jest staw i nie ma problemu w ustaleniu miejsca jego położenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 10 § 1, art. 11, art. 40 § 2, art. 77 § 1, art.107 § 1 i 3, art. 138 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawą wydania decyzji kasacyjnej był fakt, iż organ I instancji nie dokonał prawidłowej analizy obszaru, czego konsekwencją był brak możliwości uznania, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku zasady dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji, w dalszym ciągu nie wykazał że planowana inwestycja (budowa stawu rybno -rekreacyjnego) nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji, jak i w załączniku do niej tj. w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu żadnych ustaleń, rozważań i wyjaśnień, które stanowiły przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto organ nie odniósł się w żaden sposób do faktu, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - ustawą Prawo wodne.

Zdaniem SKO rozstrzygnięcie organu I instancji nie spełniło wymogów określonych w art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz nie doszło do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpoznania całego materiału dowodowego. Uchybiony został również art. 10 § 1 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynika, czy przed wydaniem decyzji strony miały zapewnioną możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Załącznik graficzny do decyzji jest nieczytelny, również część graficzna wyników analizy nie jest podpisana i opisana jako załącznik do decyzji.

Ponadto z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy wynika, że projekt decyzji sporządziła uprawniona osoba, jednakże w aktach sprawy nie zostało to potwierdzone, bowiem brak jest projektu decyzji.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismo zatytułowane "Odwołanie", w którym zarzucił notoryczne wydawanie przez Wójta Gminy odmownych decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno-rekreacyjnego na działce nr [...], bez podania faktycznej przyczyny i podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego kolejne odwołania, uchylenia decyzji oraz przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu wydania kolejnej, nietrafnej decyzji jest niekończącym się procesem, które szkodzą jemu jako inwestorowi. Składając swoje pismo, skarżący wniósł o zlustrowanie działań Wójta Gminy oraz wpłynięcia na praworządność działania tego organu.

Ta sama decyzja została zaskarżona do tutejszego Sądu przez E.O.

i T.O.. W jej uzasadnieniu skarżący wskazali, iż Wójt Gminy blokuje wydanie decyzji w sprawie budowy stawu na działce o nr ewid. [...], który podniósłby walor, jak i wartość ich działki o nr ewid. [...], która z nią graniczy. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. uzupełnili swoją skargę twierdząc, że Kolegium nie próbuje przymusić Wójta Gminy do wydania decyzji, co świadczy o bezradności prawa wobec samowoli urzędniczej.

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 845/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi E.O., T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., [...] w przedmiocie warunków zabudowy, sygn. akt II SA/Go 845/10 oraz sprawy J.O. na tę samą decyzję, sygn. akt II SA/Go 815/10. Jednocześnie Sąd postanowił, iż połączone sprawy prowadzić będzie pod wspólną sygnaturą akt II SA/Go 815/10.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie, względnie o oddalenie,

w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."). Nadto stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednocześnie w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W wyniku sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżone orzeczenia z punktu widzenia powyższych zasad, skargi J.O., E.O. oraz T.O. jako zasadne należało uwzględnić.

W pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagał wniosek formalny Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odrzucenie skarg, który okazał się bezzasadny. Sąd zważył, iż wbrew wywodom organu, przedmiot skarg wniesionych do tutejszego Sądu za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez J.O. (za pośrednictwem urzędu pocztowego 4 października 2010 r. k. 11 akt sprawy II SA/Go 815/10) oraz przez E. i T.O. (7 października 2010 r. k. 5 akt sprawy II SA/Go 845/10) stanowiło działanie tego organu administracji publicznej polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010r. nr [...]. W ocenie Sądu wobec zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywatela do sądu, nie może budzić wątpliwości, iż charakter oraz treść pisma procesowego strony, w szczególności skargi kierowanej do sądu administracyjnego na działalność lub bezczynności organu administracji publicznej, należy interpretować w kontekście całości okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, a nie jedynie w oparciu o oznaczenie tego pisma przez stronę, która działa w sprawie osobiście. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, treści skarg i dalszych czynności procesowych (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 listopada i 3 grudnia 2010 r. k. 13 i 22, pismo E. i T.O. z dnia 16 grudnia 2010 r. k. 20) należy jednoznacznie stwierdzić, że skargi dotyczą wadliwości działania organów administracji, w szczególności organu pierwszej instancji i przewlekłego prowadzenia przedmiotowej sprawy (wszczętej wnioskiem J.O. z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno-rekreacyjnego na działce nr [...]), załatwionej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], jako trzecią decyzją kasacyjną organu drugiej instancji.

Analiza treści zarzutów skarg w kontekście akt administracyjnych prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż strony tego postępowania podnosząc w istocie zarzuty jedynie wobec decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, chciały poddać kontroli Sądu w szczególności, Wójta Gminy, który w ich ocenie bezprawnie uchyla się od wydania korzystnej dla inwestora decyzji.

Z uwagi na fakt, iż uprzednio Kolegium już dwukrotnie uchylało niemal równobrzmiącą decyzję negatywną organu pierwszej instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy, co skutkowało ponownym wydaniem analogicznej decyzji skarżący oczekiwali od Sądu orzeczenia, które zweryfikowałoby legalność niekorzystnego dla nich działania organu pierwszej instancji. Sąd pouczył skarżących, iż skargę do sądu administracyjnego można wnieść jedynie na ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, wobec czego warunkiem zakwestionowania decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest objęcie skargą również ostatecznej decyzji organu odwoławczego – w tym przypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W toku rozpatrywania skargi na taką decyzję sąd bada również zgodność z prawem postępowania w danej sprawie administracyjnej, w tym decyzji organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, iż zgodnie z powyższą informacją, wola skarżących było zaskarżenie do sądu administracyjnego działania organów w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2010 r.

Wobec takiego ustalenia, nie budzi wątpliwości, iż skargi J.O. (z dnia [...] października 2010 r.) oraz E. i T.O. (z dnia [...] października 2010 r.) zostały wniesione do tutejszego Sądu z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. Skargi zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji wniesiono za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, iż przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. została doręczona skarżącym 9 września 2010 r. (k. 131, 135 i 136 akt administracyjnych).

W dalszej kolejności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż sprawa administracyjna załatwiona wydaniem przez Kolegium zaskarżonej decyzji, zainicjowana została wnioskiem skarżącego J.O. z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno-rekreacyjnego o powierzchni około 6200 m3, głębokości 6,0 m i pojemności około 10000 m3 na działce nr [...].

Nie budzi wątpliwości, iż proces lokalizacyjno-inwestycyjny jest procesem złożonym i wieloetapowym, którego szczegółowe uwarunkowania są regulowane przepisami wielu odrębnych aktów prawnych. Zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn.zm. - dalej także jako "u.p.z.p.") - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znaczenie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego też dalej w skrócie "rozporządzeniem"), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Jak trafnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie (wyroku WSA w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198 ) - "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 u.p.z.p., że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807). Spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasda równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono.

W świetle brzmienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., tj. w sytuacji gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie zatem ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostęp do drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela dominujące

w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, a także prezentowane w niniejszym postępowaniu przez organ odwoławczy - szerokie rozumienie powyższych pojęć. Sąsiedztwo, w omawianym aspekcie, należy zatem rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. Spełnienie tego wymogu następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi bowiem o to, jak słusznie podkreśla Kolegium, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji

o warunkach zabudowy. Wykładnia systemowa powyższego przepisu wymaga również dokonania właściwej interpretacji pojęcia: "zabudowanej działki". Zabudowa działki oznacza bowiem nie tylko istnienie na jej terenie budynków, lecz także innych obiektów budowlanych, w szczególności budowli, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu

i zabudowy interpretować zwężająco np. jako możliwość powstania budynków bądź obiektów budowlanych tylko tego samego rodzaju co zastane. Potwierdził to także Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 1 wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, stwierdzając, że: "Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu." Trzeba bowiem pamiętać, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

O ile zatem w obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiającym wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio rozporządzenia, które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu

i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 rozporządzenia.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Stosownie do § 3 rozporządzenia: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności

w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki,

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa

w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienia w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c.). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji.

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia, dla wszelkich działek

z obszaru analizowanego. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy, uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono

w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od tych standardów w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Powyższe rozwiązanie jest podyktowane względami celowości - na które składa się nie tylko wymogi zachowania ładu przestrzennego, ale również uwzględnienie w konkretnych okolicznościach interesów inwestora.

Wyniki analizy stanowią w istocie uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 ,

§ 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Wyniki takiej dodatkowej analizy czynionej pod kątem zachowania ładu przestrzennego oraz interesów inwestora, nie zwalniają jednak od podania wszelkich danych oraz wyników uśrednień dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analogicznie, ze względów celowościowych należy traktować sporządzenie materiałów do samej analizy, która jest pierwotnym źródłem merytorycznej części projektu. Zadaniem analizy jako elementu materiału dowodowego oraz sporządzającej ją osoby w zakresie regulacji zawartych w § 4 -7 rozporządzenia nie jest jednak stwierdzenie jak powinno wyglądać ukształtowanie przestrzeni na skutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, lecz zebranie konkretnych danych umożliwiających właściwe stosowanie zasad wynikających z przepisów prawa w konkretnym przypadku, z uwzględnieniem tak wymogów zachowania łady przestrzennego, jak i interesów inwestora. Osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji nie może też być traktowana jak organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy. Fakt posiadania przez nią wiadomości specjalnych w dziedzinie architektury nie przesądza o znajomości przepisów prawa, co rzutuje z kolei na prawidłowość sporządzenia analizy, czy wysnuwanych z niej wniosków. Tak projekt decyzji, jak i związany z nią materiał obejmujący między innymi analizę urbanistyczno-architektoniczną podlega ocenie oraz akceptacji organów administracji publicznej wymienionych w art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Jak wynika bowiem wprost z art. 53 ust. 3 pkt 1 -2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1, to właśnie te organy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonują analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ponosząc odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Na organie administracji publicznej spoczywa zatem obowiązek dokonania oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki należy ocenić każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, w tym dowód z opinii biegłego. Wynik oceny tego dowodu winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora, który spełniać musi wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Analiza wniosku spełniającego wskazane w ww. przepisach wymogi pozwala na określenie charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, funkcji, rozmiarów, możliwych oddziaływań na sąsiednie nieruchomości i ich sposób zagospodarowania. Na tej podstawie właściwy organ winien dokonać analizy w zakresie zarówno charakterystyki i zakresu wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak również wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt okoliczności niniejszej sprawy zważyć należy, iż w swym wniosku z [...] grudnia 2008 r. J.O. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie stawu rybno-rekreacyjnego, w wyniku wykopów około 26 500 m3 ziemi przeznaczonej w części do podniesienia terenu wokół zamierzonego stawu, pozostałość do wbudowania na pozostałych działkach gospodarstwa dla zlikwidowania zaniżeń", na niezabudowanej działce stanowiącej grunty rolne, nr [...]. Wnioskodawca określił, że planowany staw ma stanowić wyposażenie w obiekt rekreacyjny planowanego gospodarstwa agroturystycznego. Zarybiony będzie bez intensywnej hodowli ryb, pod amatorski połów – wędkowanie, bez poboru wody z wód płynących i zrzutu wody. Staw rybny-rekreacyjny usytuowany będzie w północno-zachodniej części działki nr [...], w odległości 6 m od działki nr [...] – użytek rolny i od działki nr [...], pozostałe strony to działka własna, a od granic z sąsiadami odległość wynosi ponad 100 m. Planowany obiekt zbliżony do kształtu prostokąta o łamanych bokach dłuższych o średniej długości 120 m i szerokości 50-55m, głębokości do 6,0 m, nachyleniu skarp 1:1,5-1:2 i zaokrąglonych narożnikach, o pow. około 6 200 m2/ pow. działki 129 000 m2, co stanowi około 4,8% działki. Staw nie będzie oddziaływać niekorzystnie na tereny przyległe. J.O. wskazał, iż staw napełniany będzie wodą opadową oraz przez dopływ wody gruntowej w ilości około 10000 m3. W jego ocenie zamierzenie nie będzie miało niekorzystnego wpływu na środowisko, wzbogaci krajobraz tego terenu i zlewnię cieku [...].

Planowane zamierzenie polegające na budowie stawu rybno-rekreacyjnego, z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowi budowlę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 ww. ustawy, czyli obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. W otwartym katalogu obiektów budowlanych zaliczanych do kategorii budowli ustawodawca wskazał między innymi budowle hydrotechniczne i zbiorniki.

Podkreślić należy, iż w myśl przepisu art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych, którym niewątpliwie pozostaje planowany obiekt

w postaci stawu rybno-rekreacyjnego. Zgodnie bowiem z definicją ustawową zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn.zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych – rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: (...) c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych (...).

Rozdział 3 ustawy Prawo wodne dotyczy melioracji wodnych, które zgodnie z przepisem art. 70 ust. 1 polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów, a przy ich planowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu należy kierować się potrzebą zachowania zróżnicowanych biocenoz polnych i łąkowych (art. 70 ust. 2 i ust. 4). W myśl przepisu art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się między innymi ziemne stawy rybne - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, aczkolwiek kwestia to została pominięta przez organy administracji, wskazać należy, iż zgromadzone dowody, nakazują rozważyć wpływ planowanego zamierzenia na regulację stosunków wodnych na spornej nieruchomości, ale także nieruchomościach sąsiednich, zatem ocenę zamierzenia także w zakresie spełniania przez nie funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W szczególności analiza treści pism E. i T.O. nie pozostawia wątpliwości, iż w związku z realizacją przedmiotowego zamierzenia oczekują oni korzystnego jego wpływu na stan swych nieruchomości, w szczególności odpływu wód powierzchniowych do planowanego stawu.

W ocenie Sądu, planowane urządzenie wodne nie stanowi natomiast budowli hydrotechnicznej, w rozumieniu przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 86, poz. 579), czyli budowli wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służącej gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Nadto rozporządzenie to nie ma zastosowania do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (§ 2).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z treścią zarzutów skarg istotne jest dokonanie analizy przebiegu czynności podejmowanych przez organy w niniejszym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem J.O. z [...] grudnia 2008 r.:

27.01.2009 r. - zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie,

20.02.2009 r. - organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez określenie wielkości produkcji ryb w tonach na 1 ha powierzchni użytkowej stawu; wniosek został uzupełniony w dniu 2 marca 2009 r.,

23.04.2009 r. – organ przekazał projekt decyzji do uzgodnienia Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Staroście, postanowienia w sprawie uzgodnienia zostały wydane odpowiednio [...] maja oraz [...] kwietnia 2009 r. (wpływ do organu 5 i 6 maja)

[...].05.2009 r. decyzją nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, iż "działka nie posiada co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu",

[...].08.2009r. decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania J.O., z przyczyn proceduralnych tj. niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (w szczególności braku przeprowadzenia właściwego ustalenia obszaru i dokonania analizy w zakresie wymagań nowej zabudowy) uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

[...].09.2009 r. decyzją nr [...] Wójt Gminy ponownie odmówił J.O. ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, przy czym treść uzasadnienia tej decyzji stanowi w istocie powtórzenie uzasadnienia uprzedniej decyzji organu pierwszej instancji. Organ ponownie wskazał, iż "w obszarze analizowanym nie znajdują się żadne działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu tzn. w obszarze analizowanym nie ma żadnego stawu rybno-rekreacyjnego",

[...].10.2009 r. decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania J.O., ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji, powołując się na treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponownie wskazał, iż przedłożona do akt sprawy analiza graficzna z dnia [...].09.2009 r. nie spełnia wymagań określonych w powyższych przepisach. W konsekwencji czego nie można ustalić czy warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest spełniony. Jednakże jako główną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię powyższego przepisu tj. uznanie przez Wójta Gminy, iż teren sąsiednich nieruchomości – aby nie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa – musi być zagospodarowany tak samo jak na działce inwestycyjnej (staw rybno-rekreacyjny), bowiem w przeciwnym wypadku nie sposób określić wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podkreśliło, iż przy tego rodzaju błędnej interpretacji omawianego przepisu nie mogłoby dojść do żadnej nowej inwestycji. W tym zakresie organ powołał się także na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym realizacja omawianej zasady nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szeroko uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy.

23.03.2010 r. J.O., reprezentowany przez adwokata S.O., złożył do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy

16.04.2010 r. na wezwanie SKO Wójt Gminy przekazał akta sprawy oraz wyjaśnił, iż projekt decyzji jest przygotowany i po podpisaniu go w dniu [...].04. 2010 r. zostanie niezwłocznie doręczony stronom,

[...].04.2010 r. decyzją nr [...] Wójt Gminy po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno-rekreacyjnego z uzasadnieniem tożsamym (niemal równobrzmiącym) z uzasadnieniami uprzednio wydanych decyzji w sprawie ,

29.04.2010 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji J.O., reprezentowanego przez doradcę prawnego L.M., które zostało przekazane SKO wraz ze stanowiskiem organu pismem z dnia [...].05.2010 r. (wpływ do SKO 13.05.2010r.)

[...].05.2010 r. postanowieniem nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za uzasadnione zażalenie na bezczynność Wójta Gminy dotyczącą wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, wyznaczyło termin załatwienia sprawy do dnia 15 czerwca 2010 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i podjęcie działań dyscyplinujących wobec osób odpowiedzialnych za załatwienie przedmiotowej sprawy, po czym akta sprawy zwrócono organowi pierwszej instancji.

16.06.2010 r. Kolegium ponownie wezwało Wójta Gminy do przedłożenia kompletu akt sprawy, w związku z odwołaniem od decyzji z [...].04.2010r. Jednocześnie organ poinformował pełnomocnika wnoszącego odwołanie, iż termin załatwienia sprawy zostaje przedłużony do dnia 6.07.2010r.

[...].07.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...], w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., po raz trzeci uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja została doręczona stronom w dniu 9.09.2010 r.

W kontekście powyższych okoliczności wskazać przyjdzie, że w myśl art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej w administracyjnym toku instancji musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustaleniem stanu faktycznego, wykładnią przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1954/05, Lex nr 21215).

W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. oraz przepisów art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 K.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do lakonicznej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji.

Należy zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 K.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu.

Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 K.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 K.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302).

Przenosząc powyższe wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do kluczowych, podniesionych powyżej kwestii niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. W kontekście ww. zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie uzupełnić, w oparciu o normę art. 136 K.p.a., materiał dowodowy w sprawie. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym postępowaniu nie była jedynie ocena postępowania pierwszoinstancyjnego i "czytelności" dołączonych do akt sprawy załączników, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a także odniesienie się do zarzutów odwołania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Ponadto prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, po rozpoznaniu sprawy po raz trzeci w trybie odwoławczym wskazało, iż "organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie wykazał, nie dokonując prawidłowej analizy, iż planowana inwestycja – budowa stawu rybno-rekreacyjnego nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nie wziął pod uwagę powołanego przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...].10.2009 r. orzecznictwa sadowego". Kolegium stwierdziło zasadnie, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jak również dołączona do decyzji analiza nie zawierają w tym względzie żadnych ustaleń, zważań i wyjaśnienia przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy, a także brak jest właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, do czego obliguje art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dalej organ drugiej instancji wytknął zaskarżonej odwołaniem decyzji szereg dalszych istotnych uchybień przepisom procedury administracyjnej (między innymi art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), które w jego ocenie skutkowały koniecznością jej uchylenia. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że załącznik graficzny nr 1 do decyzji jest nieczytelny, co stanowi brak możliwy do uzupełnienia, jednakże w związku

z koniecznością uchylenia decyzji, wskazał że dokumenty (ich odpisy, kserokopie) powinny być czytelne i umożliwiać zapoznanie się z ich treścią. Załączona do decyzji część graficzna wyników analizy nie jest podpisana i opisana jako załącznik do decyzji, natomiast analiza – część tekstowa nie jest podpisana

Z tych powodów, powołując się na przepis art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy w całości i przekazało sprawę temu organowi do rozpatrzenia po raz trzeci, stwierdzając jednocześnie, ze nie ma możliwości konwalidowania stwierdzonych braków w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo oceniło i wskazało wady proceduralne decyzji organu pierwszej instancji, zarówno w zakresie naruszenia zasady prawdy obiektywnej - nieprzeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania w zakresie analizy funkcji i zagospodarowania terenu, jak również wymaganych elementów decyzji administracyjnej. Sąd podziela również stanowisko organu drugiej instancji, iż z uwagi na stwierdzone uchybienia decyzja Wójta Gminy wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji, w świetle powyższych rozważań w zakresie istoty postępowania przed organem odwoławczym i wymogów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, iż Kolegium w zasadzie uchyliło się całkowicie od rozpoznania merytorycznego przedmiotowej sprawy, ograniczając się do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnej.

Podkreślić należy, że w szczególności w sytuacji gdy organ pierwszej instancji, lekceważąc uprzednie dwukrotne wskazania organu odwoławczego co do prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i dokonania w jej świetle oceny stanu faktycznego sprawy, nadal nie przeprowadził wymaganej stosownymi przepisami prawa analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, obowiązek ten tym bardziej ciążył na Kolegium. Na skutek odwołania strony organ administracji publicznej drugiej instancji, w świetle wymogów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Słuszny interes stron niniejszego postępowania w świetle zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym nakazu szybkiego i sprawnego załatwiania spraw wymagał szczegółowego ustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego chociażby w spornym zakresie spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Po pierwsze, w ocenie Sądu organ odwoławczy, wobec przedłożenia mu akt administracyjnych sprawy zawierających nieczytelne załączniki graficzne do decyzji, winien wezwać organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt w tym zakresie i przedłożenia oryginałów załączników, w skali wymaganej obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W dalszej kolejności należało dokonać wnikliwej oceny treści sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście przepisów u.p.z.p. i wskazanego wyżej rozporządzenia chociażby przez porównanie jej części tekstowej i graficznej. Na marginesie wskazać należy, iż już porównanie treści pkt II nader lakonicznej analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji z analizą załącznika graficznego do niej budzi wątpliwości co do prawidłowości ustalenia w zakresie zagospodarowani i zabudowy obszaru analizowanego. Co prawda ani w części opisowej analizy, ani załącznika graficznego (w pomniejszonej skali) nie można precyzyjnie określić form i charakteru zabudowy poszczególnych działek ewidencyjnych gruntu, jednakże w pkt II części opisowej wskazano, że: "działki są niezabudowane zabudową kubaturową, nie są też zainwestowane w inny sposób", natomiast w załączniku graficznym, w obszarze analizowanym oznaczono także tereny określone w legendzie mapy jako "obszary zurbanizowane" (zakreślone krzyżującymi się liniami ukośnymi), co oznaczać może nadanie tym obszarom charakteru zabudowanego. Niezależnie od powyższego zapis pkt II analizy, w ocenie Sądu nie wyklucza, iż na terenie objętym analizą znajdują się obszary zabudowane (czy to poprzez budynki, czy tez inne obiekty budowlane, w tym np. urządzenia wodne, których jednakże nie opisano w analizie.

Zgromadzony dotychczas w postępowaniu administracyjnym (prowadzonym już trzykrotnie) materiał dowodowy, jak zasadnie stwierdził to organ drugiej instancji, nie umożliwia na obecnym etapie postępowania oceny, czy konsekwentne twierdzenie organu pierwszej instancji, iż planowane zamierzenie nie spełnia warunku koniecznego umożliwiającego ustalenie warunków zabudowy, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższych wywodów nie może budzić wątpliwości, iż przeszkody takiej w rozumieniu ww. przepisu nie może stanowić wyłącznie okoliczność, iż "w obszarze analizowanym nie ma żadnego stawu w tym stawu rybno-rekreacyjnego". Konieczne jest zatem ustalenie i dokonanie szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania całego obszaru analizowanego (wszystkich nieruchomości) i na tej podstawie dokonanie oceny czy przedmiotowe zamierzenie da się pogodzić z istniejącą

w analizowanym obszarze zabudową oraz czy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przykładowo co do zasady należałoby przyjąć, iż planowane przez inwestora zamierzenie, które jak wskazuje ma służyć dla potrzeb przyszłego gospodarstwa agroturystycznego, nie jest sprzeczne z funkcją zagospodarowania terenów uprawianych rolniczo, bądź objętych zabudową zagrodową.

Takiej analizy w sprawie organ odwoławczy nie dokonał, nie podjął nawet próby oceny treści załączników do decyzji. Nadto należy zwrócić uwagę, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podkreślając fakt, iż zaskarżona decyzja jest w istocie trzecią decyzją uchylającą akt organu pierwszej instancji z analogicznych przyczyn, iż organ odwoławczy może i powinien we własnym postępowaniu uzupełnić postępowanie dowodowe, chociażby w takim zakresie, który pozwoliłby na rozstrzygnięcie istotnej kwestii spełnienia przez planowane zamierzenie wymogów tzw. zasad dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a mógł we własnym zakresie lub poprzez przeprowadzenie stosownego dowodu z opinii biegłego zlecić osobie dysponującej stosownymi uprawnieniami w zakresie urbanistyki lub architektury przygotowanie wymaganej przepisami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie analizy akt sprawy dla przyspieszenia jej dalszego biegu należałoby również zwrócić się do organu właściwego w sprawach melioracji w zakresie uwarunkowań i ewentualnych wymogów dla planowanej inwestycji – urządzenia wodnego, które nadto może stanowić urządzenie melioracji szczegółowej, bądź jej ewentualnej sprzeczności z wymogami Prawa wodnego. Uzupełnienie trwającego już 2 lata postępowania dowodowego, a następnie ocena wszystkich zgromadzonych dowodów mogłaby doprowadzić do zweryfikowania stanowiska organu pierwszej instancji, co do zaistnienia wskazywanej przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji, gdyby na skutek prawidłowo ustalonego we własnym zakresie stanu faktycznego i wszechstronnej oceny dowodów organ odwoławczy uznał, iż rzeczywiście nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., winien rozstrzygnąć sprawę wydając decyzję merytoryczną, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Brak byłoby bowiem wówczas podstaw dla dalszego prowadzenia postępowania. W sytuacji natomiast, gdyby na podstawie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż przedmiotowy warunek, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji jest spełniony, wówczas stosownie do swych ustaleń organ winien orzec kasacyjnie, wskazując okoliczności, które organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W takim bowiem przypadku w istocie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymagałoby uzupełnienia w znacznej i istotnej dla rozstrzygnięcia części, w szczególności co do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla spornej inwestycji, uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami i.t.d. Tych dalszych czynności nie mógłby podjąć we własnym zakresie organ odwoławczy, bowiem naruszyłoby to prawo stron do rozstrzygnięcia o istocie jej żądania w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy we wskazanym wyżej trybie w przypadku gdy zostanie ustalone, iż zaistniała konieczność kolejnej decyzji kasacyjnej (czyli przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji), zobliguje ten organ do uwzględnienia i oceny przy rozpoznaniu i załatwieniu przedmiotowej sprawy wszystkich dowodów, także tych, które zostały przeprowadzone na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Przyczyni się to zatem realnie do realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz jego celu czyli do szybszego merytorycznego zakończenia przedmiotowej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zważyć przyjdzie, iż akceptacja przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego mogłaby hipotetycznie doprowadzić do sytuacji, w której organ pierwszej instancji bez uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy zakresie (tak jak obecnie) wydałby kolejną decyzję o tożsamej treści, po czym organ odwoławczy z analogiczną argumentacją kolejny raz orzekłby kasacyjnie akcentując, że postępowanie nadal wymaga uzupełniania w znacznej części. Taka sytuacja mogłaby się nawet powtarzać, w konsekwencji strona, pomimo wyczerpania administracyjnego toku instancji nadal nie uzyskałaby prawidłowego pod względem procesowym oraz zgodnego z przepisami prawa materialnego rozstrzygnięcia swej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Konstytucja RP stanowiąc, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", nakazuje i akceptuje potrzebę wypracowania i przyjęcia rozwiązań prawnych tworzących gwarancje rzetelności władz publicznych. Sąd zważył zatem, iż takie rozumienie obowiązku organu odwoławczego jakie przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak również przyjęcie prymatu zasady dwuinstancyjności postępowania nad innymi zasadami ogólnymi naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa. Procedura administracyjna nie może być bowiem traktowana jako cel sam w sobie, ale oceniana winna być przez pryzmat celu jakiemu ma służyć, czyli załatwienia sprawy administracyjnej obywatela zgodnie z prawem i w rozsądnym terminie.

Niezależnie od powyższego w kontekście zarzutów skarg wskazać należy, iż analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do stwierdzenia, że postępowanie

w przedmiotowej sprawie było prowadzone przewlekle, przy czym zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy pozostawały w czasowej bezczynności nieuzasadnionej tokiem postępowania. Podkreślić trzeba w szczególności, iż Wójt Gminy po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] października 2009 r. jego decyzji z dnia [...] września 2009 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, nie podejmował żadnej czynności procesowej przez okres ponad 5 miesięcy, po czym dopiero na skutek zażalenia strony na niezałatwienie sprawy w terminie wydał analogiczną do uprzedniej decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołanie od powyższej decyzji, które zostało mu przekazane przez organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] maja 2010 r. z informacją, iż akta sprawy zostały przekazane wcześniej wraz z ww. zażaleniem, z naruszeniem przepisu art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. rozpoznało sprawę i rozstrzygnęło decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., która nadto została wysłana do stron dopiero po upływie dalszych niemal dwóch miesięcy tj. 9 września 2010 r. Wobec tej okoliczności powołać należy się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, który wskazał, że: "zgodnie z postanowieniami art. 110 k.p.a. skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji stronie (pełnomocnikowi strony). Decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obejmie kontrolą i rozstrzygnięciem wskazane wyżej kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej sądowej oceny zgodności decyzji z prawem. Nie należy również tracić z pola widzenia faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od grudnia 2008 r. i mimo trzykrotnego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawa nadal nie jest dostatecznie wyjaśniona.

Z przedstawionych powyżej względów należało uznać, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania obligowały do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Po myśli przepisu art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ostateczna nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a.