Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 209/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 146 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: 1. (...) zaistnienie przesłanek negatywnych nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej w postępowaniu wznowionym. Jedynie bowiem w toku rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej – a właściwie na skutek jej rozpoznania - można stwierdzić, czy zachodzą przesłanki negatywne. Przesłanki te posiadają charakter bardziej materialny niż formalny. Zarówno bowiem upływ określonego ustawowo terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, jak i okoliczność - czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji (tożsamość treściowa rozstrzygnięcia), stanowią elementy stanu faktycznego sprawy, które mogą zostać ustalone jedynie w wyniku jej rozpoznania,

2. (...) zaistnienie przesłanek negatywnych stabilizuje w obrocie prawnym skutki ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień). Można je zatem uznać za element systemu gwarancji ochrony praw nabytych przez jednostkę z rozstrzygnięć ostatecznych. Stanowią wyraz przyjętego przez ustawodawcę kompromisu między potrzebą (zasadą) ochrony praworządności w działaniu organów administracji publicznej oraz potrzebą (zasadą) ochrony praw nabytych strony.

TEZY

1. (...) zaistnienie przesłanek negatywnych nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej w postępowaniu wznowionym. Jedynie bowiem w toku rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej – a właściwie na skutek jej rozpoznania - można stwierdzić, czy zachodzą przesłanki negatywne. Przesłanki te posiadają charakter bardziej materialny niż formalny. Zarówno bowiem upływ określonego ustawowo terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, jak i okoliczność - czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji (tożsamość treściowa rozstrzygnięcia), stanowią elementy stanu faktycznego sprawy, które mogą zostać ustalone jedynie w wyniku jej rozpoznania,

2. (...) zaistnienie przesłanek negatywnych stabilizuje w obrocie prawnym skutki ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień). Można je zatem uznać za element systemu gwarancji ochrony praw nabytych przez jednostkę z rozstrzygnięć ostatecznych. Stanowią wyraz przyjętego przez ustawodawcę kompromisu między potrzebą (zasadą) ochrony praworządności w działaniu organów administracji publicznej oraz potrzebą (zasadą) ochrony praw nabytych strony.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Opolskiego, z dnia 18 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. P. – reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata A. K. - jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej: "organ", "Wojewoda") z dnia 18 marca 2019 r. (nr [...]) uchylająca w całości decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 7 lutego 2018 r. (nr [...] ) (pkt 1) oraz stwierdzająca wydanie decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 30 października 2013 r. (nr [...]) w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa (pkt 2) a także orzekająca o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 30 października 2013 r. (nr [...] ) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw płynnych i gazowych w [...] na działce nr a z k.m. [...] wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (pkt 3) – dalej jako K.p.a.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 października 2013 r. Starosta Krapkowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych i gazowych w [...] na nieruchomości nr ewidencyjny a k.m. [...], kategoria obiektu: [...],[...] [...].

Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. A. P. i I. P. (właściciele działki nr b) wnieśli o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na nieprzyznanie im statusu strony tego postępowania.

Po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r., Starosta Krapkowicki na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia 30 października 2013 r. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja składa się z: wiaty z dystrybutorami, obiektu stacji ze sklepem, zbiornika podziemnego na gaz LPG 20 m3, podziemnego zbiornika paliw płynnych o pojemności 2 x 60 m3, parkingu na samochody osobowe i ciężarowe wraz z utwardzonym placem, przyłącza na ścieki sanitarne wraz z przyobiektową oczyszczalnią ścieków, przyłącza wody ze studni wierconej i systemu odprowadzenia wód opadowych. Zlokalizowana została na działce nr a k.m. [...] , która bezpośrednio graniczy z działkami nr c , d, i e k. m. [...]. Od działki wnioskodawców (nr [...] ) oddziela ją działka nr f oraz działka nr c. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna zarówno z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", tj. z § 11 i 12, § 19 – 20, § 26, § 31, § 34 -38 oraz § 272 ust. 1, jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 243, poz. 2063), tj. z § 98 ust. 1 pkt 5, § 104 i § 124 ust. 1 pkt 2. Z przepisów technicznych wynika, że parametry techniczne i użytkowe stacji paliw w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość stanowiącą działkę nr b, jak również nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu, a obszar oddziaływania ogranicza się tylko do działki inwestora. Podnoszona przez uczestników kwestia wjazdu i zjazdu na teren stacji paliw nie była przedmiotem postępowania na etapie pozwolenia na budowę, chociaż z projektu zagospodarowania wynika, że nie powodują one ograniczenia ani nie oddziałują na ich nieruchomość. Organ stwierdził też, że działka nr b nie jest działką budowlaną, ale stanowi grunty orne i nieużytki.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewoda Opolski – po rozpatrzeniu odwołania I. i A. P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że odległość projektowanego pawilonu na działce nr c od działki nr b wyniesie około 50 m, natomiast zbiorników około 85 m. Odległość podziemnego zbiornika LPG od działki nr b wyniesie około 120 m. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołujących się, a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę na tę decyzję złożyli wnioskodawcy, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 6 K.p.a. a także art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), poprzez przyjęcie, że działka nr b znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i skarżącym nie przysługuje przymiot strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 285/15) uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, podkreślając, że zasadnicza kwestia statusu skarżących jako stron postępowania regulowana jest przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołując się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz przedmiotu postępowania, Sąd podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę i inne cechy charakterystyczne obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 3073/15) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez inwestora od tego wyroku, a w motywach swego rozstrzygnięcia podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że ograniczenie badania legitymacji strony jedynie do weryfikacji, czy przedmiotowa inwestycja spełnia normy techniczno-budowlane stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 7 lutego 2018 r., Starosta Krapkowicki stwierdził, że decyzja z dnia 30 października 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa i odmawiając jej uchylenia stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu podniósł, że sporna inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...). W szczególności zachowano wszelkie wymagane odległości od granic nieruchomości sąsiednich, co powoduje, że ich właściciele nie będą mieli jakichkolwiek przeszkód w zgodnym z prawem ich zagospodarowaniu. Podniósł, że chociaż na terenie objętym inwestycją oraz na działkach wnioskodawców nie obowiązuje plan miejscowy, a dla ich działki nr b nie wydano decyzji lokalizacyjnej, w świetle wiążącego stanowiska sądów administracyjnych należało uznać ich za stronę postępowania.

Z kolei w odwołaniu od tej decyzji A. P. zarzucił:

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez dopuszczenie do realizacji inwestycji, której projekt nie zabezpiecza interesów osób trzecich, ograniczając jego prawo własności nieruchomości sąsiedniej w zakresie dostępu do drogi publicznej;

- § 23 ust. 1 rozporządzenia na skutek umiejscowienia punktu gromadzenia odpadów w odległości mniejszej niż 3 m od działki sąsiedniej;

- § 36 rozporządzenia na skutek umiejscowienia zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w odległości mniejszej niż 7,5 m od działki nr a;

- § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia na skutek umiejscowienia parkingu w odległości mniejszej niż 6 m od działki nr a;

- art. 146 § 2 K.p.a. na skutek przyjęcia, że w sprawie w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej;

- art. 7, 77 i 80 K.p.a. na skutek zbyt pobieżnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 K.p.a. na skutek braku uzasadnienia stanowiska, że nowa decyzja w swej treści odpowiadałaby decyzji dotychczasowej;

- art. 10 K.p.a. na skutek uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Wojewoda utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu powołał się na informację zawartą w piśmie Burmistrza Krapkowic z dnia 30 kwietnia 2018 r. i przyjął, że dla sąsiadujących z inwestycją działek nr g i c (winno być c – dopisek Sądu), obręb Krapkowice, nie zostały wydane decyzje lokalizacyjne. Następnie przedstawił zasady postępowania w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego, toczącej się na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz przypomniał, że organ pierwszej instancji przyznał odwołującemu status strony, ale nie dopatrzył się wadliwości projektu z punktu widzenia art. 32 ust. 4 i 35 Prawa budowlanego oraz okoliczności uzasadniających przyjęcie, że doszło do naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich. Zdaniem Wojewody, sporna decyzja z 3 października 2013 r. jest zgodna z zapisami decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 11 lipca 2013 r. o warunkach zabudowy oraz wymogami przywoływanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. Odnosząc się do spełnienia wymogów wynikających z rozporządzenia przyjął, że miejsce gromadzenia odpadów stałych położone jest w odległości 3,5 m od granicy z działką nr c i spełnia normę odległościową wynikającą z § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wynoszącą 3 m. Miejsca parkingowe usytuowane są w odległościach 2 m od granicy z działką nr c, 3 m od granicy z działką nr d i w granicy z działką nr e (drogą), ale wobec tego, że ww. działki nie są zabudowane, gdyż nie wydano co do nich decyzji o warunkach zabudowy, nie ma do nich zastosowania przepis § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który reguluje wyłącznie odległość od działek budowlanych.

Co do zarzutu wadliwego umiejscowienia zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe przyjął, że z opisu przydomowej oczyszczalni ścieków "B", zamieszczonego w dokumentacji projektu budowlanego, wynika, iż w górnej części zbiornika znajdują się dwa otwory: wlot o średnicy 160 lub 110 mm i wylot o średnicy 110 mm oraz właz o średnicy 500 mm, przykryty pokrywą, natomiast sama oczyszczalnia umiejscowiona została w odległości 2,8 m od granicy działki sąsiedniej, co narusza § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, stanowiącego, że odległość pokryw i wylotów ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości stałe (...) powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej lub ciągu pieszego. Tym samym zatwierdzony projekt narusza przepisy rozporządzenia, a to z kolei powoduje, że przedmiotowa decyzja z 2013 r. winna podlegać uchyleniu. Dodatkowo organ podniósł, że z decyzji środowiskowej Burmistrza Krapkowic z dnia 19 kwietnia 2013 r. wynika, że ścieki bytowe należy odprowadzać do projektowanej na terenie stacji paliw oczyszczalni ścieków, bez której stacja paliw nie mogłaby być użytkowana. W sytuacji, gdy inwestycja została już ukończona, brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego odnośnie inwestycji objętej uchyloną decyzją i stąd postępowanie w tym przedmiocie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Decyzja Wojewody Opolskiego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 140 K.p.a. na skutek dokonania błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie i nieprawidłowego zakwalifikowania oczyszczalni ścieków "B" jako zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w rozumieniu przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, nieustalenia czy wlot i wylot zbiornika oczyszczalni są otworami wentylacyjnymi oraz brak ustaleń w zakresie przesłanek, o których mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia. Zarzucono ponadto naruszenie § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia na skutek błędnego zastosowania tego unormowania i art. 138 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. na skutek bezzasadnego uchylenia decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. (sygn.. akt II SA/Op 457/18) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego. Sąd podkreślił, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 11 lipca 2018 r., wydana w postępowaniu wznowieniowym. W sprawie tej organy obu instancji przyznały uczestnikom postępowania A. i I. P. status strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. uznały za zasadne wznowienie postępowania z ich udziałem. Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w tym przedmiocie szerszego uzasadnienia, ale wobec treści prawomocnych wyroków jakie zapadły już w sprawie, należało uznać, że stanowisko to jest prawidłowe.

W ocenie Sądu należało się zgodzić ze skarżącą, że zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko co do wystąpienia przesłanek do uznania, że decyzja z dnia 30 października 2013 r. jest wadliwa ze względu na to, że nie spełnia ona warunków technicznych wynikających z przepisów rozporządzenia, jest przedwczesne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i sferze prawnej. Organ odwoławczy bez jakiegokolwiek szerszego uzasadnienia utożsamił użyte w rozporządzeniu pojęcie "zbiornika bezodpływowego" z pojęciem "oczyszczalni ścieków", jakim posługuje się autor projektu budowlanego. Niewątpliwie są to dwa rodzajowo różne pojęcia, o czym przekonuje chociażby treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żadnym stopniu do zarzutu odwołania, że zaprojektowanie inwestycji na działce nr a narusza interes osób trzecich w zakresie możliwości zabudowy ich nieruchomości na przyszłość oraz w zakresie ich dostępu do drogi publicznej. Samo to, że decyzja nie obejmuje budowy dróg dojazdowych oraz zjazdu z drogi publicznej nie zwalniało organu z ustosunkowania się do twierdzeń uczestnika postępowania A. P., że lokalizacja stacji wraz ze wskazaniem miejsca skomunikowania z droga publiczną utrudni lub uniemożliwi mu w przyszłości uzyskanie dostępu do takiej drogi. Ponadto Sąd uznał za przedwczesne stanowisko organu co do zgodności z prawem lokalizacji miejsc postojowych (parkingów). Przede wszystkim jednak organ nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalono odległość miejsc parkingowych od granicy działki zainwestowanej i dlaczego przyjęto, że jest ona zgodna z wymogami rozporządzenia.

W dalszej kolejności Wojewoda Opolski, pozostając nadal w postępowaniu odwoławczym w ramach wznowionego postępowania, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 marca 2019 r., w której zawarł trzy rozstrzygnięcia. Po pierwsze, uchylił w całości decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 7 lutego 2018 r. (nr [...]). Po drugie, stwierdził wydanie decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 30 października 2013 r. (nr [...]) w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa. Po trzecie, orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 30 października 2013 r. (nr [...] ) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw płynnych i gazowych w Krapkowicach na działce nr a z k.m. [...] wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 146 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że przesłanką wznowienia postępowania, wskazaną przez skarżącego, jest brak jego udziału jako strony bez własnej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji przyznał rację skarżącemu, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, jednakże nie uchylił swojej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a., stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wojewoda nie kwestionuje przyznanego A. i I. P. statusu stron postępowania administracyjnego. Stwierdził jednak, że decyzja z dnia 30 października 2013 r. o pozwoleniu na budowę została odebrana przez wszystkie strony postępowania tego samego dnia tj. 30 października 2013 r. Tym samym upłynęło 5 lat od doręczenia rozstrzygnięcia, co stanowi – przewidzianą w art. 146 § 1 K.p.a. - negatywną przesłankę do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż powołany przepis odnosi się do doręczenia lub ogłoszenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Ustawodawca, określając w nim początek biegu wskazanych tam terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Nie chodzi tutaj o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Tym samym dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia. Upływ terminów określonych w powołanym przepisie jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. W związku z okolicznością, iż upłynęło 5 lat od doręczenia decyzji Wojewoda stwierdził, że co prawda decyzja Starosty Krapkowickiego z 30 października 2013 r., stosownie do art. 151 § 2 K.p.a., została wydana z naruszeniem prawa w zakresie niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu tj. naruszenia art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 K.p.a., niemniej jej uchylenie nie może nastąpić. Treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącego zakwestionował w całości decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 18 marca 2019 r. Zarzucił organowi "naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 146 § 1 w zw. z art. 6 i art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że czynności prowadzone przez uczestników postępowania A. P. i I. P. prowadzone od ponad 4 lat przy jednoczesnej opieszałości organów i wadliwości kolejnych decyzji administracyjnych pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na możliwość zastosowania art. 146 § 1 K.p.a.". Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy Wojewodzie Opolskiemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że na skutek kolejnych błędnych decyzji organów administracji oraz działania przez nie wbrew zasadzie szybkości postępowania, nie udało się uzyskać decyzji prawomocnie kończącej to postępowanie mimo, że toczy się ono niemal 4 lata. Zakwestionował możliwość zastosowania w tym przypadku art. 146 § 1 K.p.a. Jego zastosowanie w imię zasady trwałości decyzji administracyjnych, sankcjonuje bowiem postępowanie organów administracji z wielokrotnym naruszeniem zasady praworządności. Taki sposób postępowania organów administracyjnych i kolejne błędne rozstrzygnięcia, w połączeniu z zastosowaniem art. 146 §1 K.p.a. czynią iluzoryczną możliwość ochrony podmiotów pominiętych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Brak wpływu naruszenia przez organy administracji publicznej wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności i wyrażonej w art. 35 K.p.a. zasady szybkości postępowania na przerwanie lub zawieszenie biegu terminów przewidzianych w art. 146 §1 K.p.a. stanowi - w ocenie skarżącego - również naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu WSA w Opolu upadł z uwagi na zmianę stanu faktycznego w sprawie. Wyrok z 2018 r. odnosił się zresztą do stanu faktycznego, w którym ówcześnie orzekały organy administracji architektoniczno-budowlanej.

W rozpoznawanej obecnie sprawie zmienioną okolicznością faktyczną jest upływ ponad pięciu lat od daty doręczenia ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 30 października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych i gazowych w [...].

Ta okoliczność faktyczna stanowi negatywną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 146 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, natomiast uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 K.p.a. oraz w art. 145a K.p.a. i art. 145b K.p.a. nie może nastąpić, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Termin ten liczy się w latach, począwszy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu. Unormowanie to jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zatem wyrazem kompromisu między zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie, mimo że został umieszczony w ustawie procesowej, nie jest terminem procesowym. Jego upływ pozbawia bowiem organ administracji publicznej kompetencji do ponownego rozstrzygnięcia w trybie procesowym sprawy administracyjnej materialnej. Sprawa musi zostać rozpoznana (między innymi po to właśnie, aby ustalić czy ten termin nie upłynął), ale merytoryczne rozstrzygnięcie nie może mieć miejsca. Termin ten posiada w istocie charakter materialnoprawny, gdyż jego upływ powoduje skutek materialnoprawny, rozumiany jako utrzymanie faktycznej możliwości zrealizowania uprawnień lub obowiązków zawartych w treści decyzji poddanej procedurze wznowienia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutami pełnomocnika skarżącego, że działanie organu, polegające na odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krapkowickiego, stanowi naruszenie zasady praworządności oraz konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej procesowej właściwy organ administracji publicznej stwierdzi zaistnienie przesłanek negatywnych wznowienia postępowania administracyjnego, to ich zaistnienie nie będzie stanowiło przeszkody do wznowienia postępowania zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu (wynika to wprost z treści przepisów art. 146 K.p.a.). Negatywna przesłanka wznowienia postępowania nie decyduje bowiem o dopuszczalności wznowienia. Należy również wyraźnie podkreślić, że zaistnienie przesłanek negatywnych nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej w postępowaniu wznowionym. Jedynie bowiem w toku rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej – a właściwie na skutek jej rozpoznania - można stwierdzić, czy zachodzą przesłanki negatywne. Przesłanki te posiadają charakter bardziej materialny niż formalny. Zarówno bowiem upływ określonego ustawowo terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, jak i okoliczność - czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji (tożsamość treściowa rozstrzygnięcia), stanowią elementy stanu faktycznego sprawy, które mogą zostać ustalone jedynie w wyniku jej rozpoznania. W przypadku stwierdzenia przez właściwy organ w toku wznowionego postępowania zaistnienia którejś z przesłanek negatywnych następuje (lub nastąpiło) merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej, nie dochodzi jedynie do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy materialnej poprzez uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy. Nie można więc przyjmować, że zaistnienie przesłanek negatywnych wznowienia postępowania uniemożliwia rozpoznanie sprawy administracyjnej w tym trybie. Takie założenie wykluczałoby możliwość uzyskania przez jednostkę odszkodowania. Warto również podkreślić, że zaistnienie przesłanek negatywnych stabilizuje w obrocie prawnym skutki ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień). Można je zatem uznać za element systemu gwarancji ochrony praw nabytych przez jednostkę z rozstrzygnięć ostatecznych. Stanowią wyraz przyjętego przez ustawodawcę kompromisu między potrzebą (zasadą) ochrony praworządności w działaniu organów administracji publicznej oraz potrzebą (zasadą) ochrony praw nabytych strony. Przesłanki negatywne wznowienia postępowania administracyjnego, wykluczając jedynie ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, zamykają możliwość ingerencji w sferę prawnie ukształtowaną. Gdyby jednak tak ukształtowana sfera stanowiła dla jednostki źródło szkody – jak wyżej wskazano - otwarta pozostaje kwestia wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze cywilnoprawnej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.