Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 450/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 72 par. 1, art. 73, art. 74 par. 2, art. 75, art. 40 par. 1 pkt 9, art. 35 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 1, par. 2, par. 5 ust. 1, par. 6, par. 13
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej J. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Krajowa Rada Notarialna (dalej: "KRN", "organ odwoławczy") utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. (dalej: "RIN", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], którą odmówiono J. R. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej: "u.p.n.") oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.").

Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

J. R. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w L. z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Rada Izby Notarialnej w L. w uzasadnieniu swojej uchwały wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 u.p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 u.p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji, określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 u.p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości"). Dalej Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej: "uchwała nr 48"). Z uchwały tej wynika, że kształt odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, a częściowo poprzez treść ww. uchwały 48 oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu notarialnego. Te inne uchwały wydane są w oparciu o uchwałę 48, a nadto podejmowane są zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu weryfikacji stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Odnośnie instytucji samego zaświadczenia organ wskazał, że ze swej istoty zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Mając powyższe na uwadze RIN wyjaśniła, iż pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie przez nią, czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 u.p.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia

o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11). Zdaniem organu I instancji ocena spełnienia owych trzech kryteriów nie sprawia problemów. Ustalenia co do dwóch pierwszych tj. że aplikant miał możliwość nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza-patrona oraz że odbył praktykę

w sądach - rejonowym i gospodarczym, dokonywana jest na podstawie opinii notariusza-patrona oraz sędziego. RIN wskazała przy tym, że z rozporządzenia

Ministra Sprawiedliwości nie wynika, jaki skutek wywołuje wydanie przez sędziego, czy patrona negatywnej opinii albo brak takich opinii. Przechodząc do ostatniego kryterium organ podał, iż ustalenie faktu uczestnictwa przez skarżącą w zajęciach seminaryjnych możliwe jest poprzez sprawdzenie list obecności, sporządzanych na tę okoliczność. Przy czym Izba wskazała, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości odmiennie reguluje skutki nieobecności w czasie odbywania aplikacji dla aplikantów etatowych

i pozaetatowych (§ 4 i § 5), jednocześnie nie podając w jaki sposób należy zaliczyć (doliczyć) czas nieobecności, który nie jest wliczony do okresu aplikacji. Dotyczy to osób, których nieobecności przekroczyły w danym roku odpowiednio 30 dni dla aplikanta etatowego oraz 10 dni dla aplikanta pozaetatowego.

W omówiony powyżej sposób RIN ustaliła i przyjęła, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono również, że podczas trwania aplikacji skarżąca - zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał - zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną, pozytywną opinię

o skarżącej. Skarżąca odbyła również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową,

o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktyki, wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pozytywne, pisemne opinie o skarżącej. Izba ustaliła także, że skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Zdaniem Izby powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 u.p.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania zaświadczenia. W ocenie organu dowodzą one jedynie, że skarżąca podjęła próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz

z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Nie dowodzą one, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego - a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych

i wieczystoksięgowych zakończyła się w przypadku skarżącej sukcesem. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy; że posiadała notariusza-patrona; że odbyła praktyki sądowe oraz uczestniczyła w szkoleniach. Zaświadczenie to jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

Mając powyższe na względzie – tj. ustalenie czy w odniesieniu do skarżącej próba zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego zakończyła się sukcesem, Izba podała, że ową kwestię mogła jedynie zweryfikować przy pomocy kolokwiów

i sprawdzianów. Jej zdaniem przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały nr VII/48/2009, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 u.p.n.). Na ugruntowanie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie Izby ów interes z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy.

Konsekwencją ww. stanowiska było stwierdzenie Izby, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym przeprowadzanych

w czasie trwania aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa

w art. 72 § 1 u.p.n.

Rada Izby Notarialnej w L. badając powyższą kwestię w odniesieniu do skarżącej ustaliła, że skoro skarżąca nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium po II roku aplikacji przeprowadzonego w dniach [...]-[...] stycznia 2012 r. oraz z kolokwium poprawkowego po II roku aplikacji przeprowadzonego w dniach [...]-[...]marca 2012 r., to tym samym nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej, a w konsekwencji nie spełniła warunku do uzyskania żądanego przez siebie zaświadczenia.

Skarżąca w złożonym do KRN zażaleniu wniosła o uchylenie uchwały RIN z dnia [...] lipca 2012 r. oraz potwierdzenie przez KRN uprawnień skarżącej do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uzasadniając powołała się na uchyloną uchwałę KRN z dnia 20 sierpnia 2011 r., nr VII/71/2011 w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej, która to zakładała, że przesłanką do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, jest uzyskanie pozytywnego wyniku z obu kolokwiów oraz na skargę Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 listopada 2011 r. skierowaną do Sądu Najwyższego, zaskarżającą uchwałę w całości, jako sprzeczną z prawem. Minister Sprawiedliwości w skardze podniósł, że jest ona sprzeczna z przepisami regulującymi odbywanie aplikacji (ustawą Prawo o notariacie, rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz Konstytucją RP). Nadto skarżąca przedstawiła argumentację Ministra Sprawiedliwości zawartą w skardze. Skarżąca stwierdziła, iż skoro Rada uchyliła zaskarżoną uchwałę, oznacza, że podzieliła stanowisko Ministra Sprawiedliwości przedstawione w skardze. Podniosła, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia

z analogiczną sytuacją – próbą uzależnienia wydania zaświadczenia od zaliczenia kolokwiów, działanie Izby nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Krajowa Rada Notarialna stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. (VIII SA/Wa 795/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę z dnia [...] sierpnia 2012 r. i stwierdził, iż zażalenie J. R. zostało wniesione w terminie.

Ponownie rozpoznając sprawę Krajowa Rada Notarialna utrzymując w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o sprawowanej pieczy należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji

– notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących – aplikantów), jak

i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Przytaczając stanowisko doktryny organ stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.

Zdaniem Rady, skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze - zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała

o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie możne skutkować uznaniem, że owi aplikanci odbyli aplikację. W jej ocenie, po pierwsze rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że nie zaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nie odbycia aplikacji, bowiem

w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Istota tak pojmowanego szkolenia, zbliżałaby się

w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Wobec powyższego podzielając stanowisko Izby uznała, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego skarżąca (nie uzyskując pozytywnej oceny z kolokwium) nie wypełniła swojego obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej,

w konsekwencji czego nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. Zdaniem Rady powyższe powoduje, że nie jest możliwe uznanie, że skarżąca odbyła aplikację notarialną, a w związku z tym odmowa wydania zaświadczenia o jej odbyciu była uzasadniona.

Od uchwały Krajowej Rady Notarialnej J. R.-F. (dalej: "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o jej uchylenie, z powodu niezgodności z prawem, a w szczególności naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 40 § 1 pkt 9, art. 72 § 2 oraz art. 74 § 2 u.p.n.

Uzasadniając skarżąca wskazała w szczególności, iż wymieniona w art. 72 ust. 2 u.p.n. przesłanka wydania aplikantowi zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej tj. odbycie 2,5 letniej aplikacji, ma charakter enumeratywny. Przepisy ustawy Prawo

o notariacie nie determinują wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od zaistnienia jakiejkolwiek innej przesłanki. Wbrew zapisom zaskarżonej uchwały przesłanką taką nie jest zatem zaliczenie przez aplikanta kolokwiów przeprowadzanych w trakcie szkolenia, a jedynie fakt odbycia szkolenia w przewidzianym przez ustawę okresie. W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, albowiem przekracza kompetencje organu samorządu notarialnego i zawiera normy niezgodne

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa zawartymi w aktach wyższego rzędu tj. ustawy Prawo o notariacie oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, a nadto zawiera błędną wykładnię prawa powszechnie obowiązującego, dopuszczającą ustanowienie dodatkowego wymogu wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W odpowiedzi na skargę KRN przyjęła argumentację jak w zaskarżonej uchwale

i wniosła o oddalenie skargi. Nadto wskazała, iż linia orzecznicza sądów administracyjnych w tego typu sprawa nie jest jednolita. Podkreśliła także, iż wyrokiem

z dnia 8 maja 2013 r. (III ZS 5/13) Sąd Najwyższy oddalił skargę Ministra Sprawiedliwości na uchwałę nr VIII/196/2012 Krajowej rady Notarialnej z dnia 8 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej stwierdzając, iż uchwała ta jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że weryfikacja stopnia przyswojenia wiedzy w trakcie aplikacji notarialnej poprzez organizowanie kolokwiów i sprawdzianów jest zasadna i akceptowalna. Zdaniem KRN prezentowane stanowisko Sądu Najwyższego jest zbieżne w założeniach,

z dotychczasową praktyką stosowaną przez samorząd notarialny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc

o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do treści art. 72 § 1 u.p.n. w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (przepis ten został bowiem zmieniony z dniem 23 sierpnia 2013 roku przez art. 6 pkt 21 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r., poz. 829) aplikacja notarialna rozpoczynała się 1 stycznia każdego roku, trwała 2 lata i 6 miesięcy, polegając na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza.

W ramach szkolenia (zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i od dnia 23 sierpnia 2013 roku) aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się

z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydawała zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

W myśl art. 73 u.p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.

Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 u.p.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) do egzaminu notarialnego mogła przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.

Przepis art. 75 u.p.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 roku (do daty zmiany dokonanej przez art. 6 pkt 28 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku

o zmianie niektórych ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U.

z 2013 r., poz. 829, o której mowa wyżej) stanowił, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym § 13 przewidywał, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. § 13, o którym mowa został uchylony z dniem 29 grudnia 2012 roku przez § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1449), którym to rozporządzeniem wprowadzono zmiany w § 1 ust. 3,

§ 6 i § 10 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 roku.

Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu

o art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynikało (por. tekst jednolity, który uwzględnia zmiany dokonane uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011), że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak: pierwsze kolokwium aplikant składał po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składał po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji

i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarzał kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.). Z przepisu art. 35 pkt 3 u.p.n. wynika natomiast, że do zakresu działania rady izby notarialnej w przedmiocie aplikacji, należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych dnia [...] listopada 2009 r.,

a aplikację rozpoczęła [...] stycznia 2010 r., zatem przed datą podjęcia uchwały Nr [...] Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] lipca 2012 roku upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 u.p.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały) okres 2 lat i 6 miesięcy. Skarżąca odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku.

W tak ustalonym stanie faktycznym istotnym argumentem skargi był wywód wskazujący na to, że z treści art. 72 u.p.n. nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji. Tymczasem zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 u.p.n. tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie, nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów

w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Krajowa Rada Notarialna uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych".

Ustosunkowując się do powyższych argumentów stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 u.p.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, które ma zastosowanie w niniejszej sprawie) mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia

o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie

o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś z interpretacji normy art. 72 u.p.n. nie wynika, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. Tym samym negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych była wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z jego brzmieniem rada izby notarialnej na jego podstawie mogła dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja

o przeprowadzeniu kolokwium była przez Ministra Sprawiedliwości, działającego

w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr VII/48/2009, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (por. § 6.1. uchwały). Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów, jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Krajowa Rada Notarialna powołała się na wskazane w treści przepisu art. 72 § 1 u.p.n. zobowiązanie do zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa w ocenie Sądu, o ile można zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia,

o tyle nie można zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Odrębnego omówienia wymaga problem dotyczący interpretacji termin "odbycia" aplikacji notarialnej, użytego w art. 72 § 2 u.p.n., który jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 art. 72 u.p.n. należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, oznacza spełnienie wymagań określonych w § 1 to jest – trwanie aplikacji przez 2 lata i 6 miesięcy, w którym to czasie w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej", a brak jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego podstaw do rozszerzenia przesłanek składających się na rozumienie tego terminu.

Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 grudnia 2012 roku nie odbiegały od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznaczało odbywanie jej u notariusza,

a więc zgodnie z art. 72 § 1 u.p.n., musi być rozumiane jako zaznajamianie się

z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza, jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 u.p.n., odbycie szkoleń we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Takiego skutku nie dałoby się wyprowadzić również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Na ocenę, o której mowa pozostaje bez wpływu zmiana § 6 rozporządzenia i oznaczenie dotychczasowej treści jako ustępu 1 i dodanie ustępu 2, określającego obowiązek sporządzenia przez aplikanta co najmniej 50 projektów aktów notarialnych i co najmniej po 10 projektów dokumentów i oświadczeń wskazanych w punktach 1 i 2 dodanego ustępu. Powyższe brzmienie, jako mające zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na jego obowiązywanie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały także nie daje podstaw do stwierdzenia, iż negatywny wynik kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia.

Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji

w okresie podanym w art. 72 § 1 u.p.n.

Z tych względów, w ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, jak

i rozporządzeniu, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza przyznane ustawowo kompetencje. Żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego

z 13 maja 1994 r., sygn. akt. I PO 4/94 – LEX Nr 9374, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95 – LEX Nr 23575), jak również organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt

I PO 7/96 – LEX Nr 28644).

W niniejszej sprawie nie można tych kompetencji także wywodzić

z treści art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. w związku z art. 73 u.p.n., a także z art. 35 pkt 3 u.p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy, to jest Krajowa Rada Notarialna wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 u.p.n.).

Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartego

w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej

w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Stanowiska tego nie sposób podzielić. Istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 u.p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 u.p.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) do egzaminu notarialnego mogła przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba,

o której mowa w art. 12 § 2 u.p.n., zaś przepis art. 74 § 3 u.p.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowił, iż egzamin notarialny polegał na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem koniecznym dla uznania ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa za miejsce weryfikacji wiedzy aplikanta notarialnego należy uznać egzamin państwowy.

W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo

o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.; dalej: "p.o.a.") oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: "u.r.p."). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów

z listy w przypadku stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznaczająca m.in. niezaliczenie kolokwium z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 590/10 (LEX Nr 596971) dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit.c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa - Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu

o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit.e w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną

w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.

W razie wątpliwości, co do rozumienia konkretnego przepisu prawa, właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym

w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu,

w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r. – LEX Nr 48158, IV SA 27/97; wyrok NSA OZ

w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95 – LEX Nr 26613).

Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła wymagane ustawą Prawo

o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 u.p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani ustawa

- Prawo o notariacie, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów, czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo.

Zauważyć wypada, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10 – LEX 1162709), a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r. , sygn. akt II OSK 1046/05 – LEX Nr 266431) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Tymczasem takiej wykładni - contra legem, dokonano w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono

o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 u.p.n. i art. 74 § 2 u.p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały

w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych

w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., sygn akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172).

Niezależnie od powyższego Sąd w składzie orzekającym zauważa, iż Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego przez Krajową Radę Notarialną wyroku z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 z dnia 28 grudnia 2012 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej (III ZS 5/13) jednoznacznie wskazał, iż "...Uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium. Nieprawidłowa praktyka

w tej kwestii, wskazywana w skardze Ministra Sprawiedliwości, nie wynika (...)

z brzmienia omawianego przepisu uchwały. Kwestie te należą do domeny organizacji aplikacji notarialnej i zgodnie z art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że może stanowić on przyczynę odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej".

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)

w zw. z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 i 2 sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł na treści art. 200 w związku

z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).