Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1301/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r., znak: [...] Prezydent Miasta Tarnowa orzekł o:

1. ustaleniu dla J. S. i T. S. - na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, jednorazowej opłaty w wysokości 18 181,20 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 994 m2 obrębu 15, dla której w Sądzie Rejonowym w Tarnowie prowadzona była - w dniu zbycia - księga wieczysta nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXVII/284/2016 z dnia 08 września 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 5402),

2. sposobie i terminie zapłaty tej kwoty.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. i J. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 13 października 2020r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z 9 marca 2021 r. (II SA/Kr 1367/20).

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. i J. S. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 31 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 października 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 741).

W jej uzasadnieniu Kolegium szeroko przytoczyło fragmenty uzasadnienia wyroku WSA wydanego w sprawie. Po zwrocie akt z WSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, postanowieniem z dnia 14 września 2021 r. zleciło Prezydentowi Miasta Tarnowa uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez zobowiązanie do przesłania zawierających operaty szacunkowe akt administracyjnych, w których wydano decyzje ustalające jednorazowe opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki nr [...], tj. nieruchomości oznaczonych nr: [...] o pow. 975m2, [...] o pow. 1023m2, [...] o pow. 1034m2 oraz [...], [...], [...] o łącznej pow. 4040 m2 oraz odniesienie się do różnic w wycenie działki numer [...] oraz pozostałych działek powstałych z podziału tej samej nieruchomości pierwotnej.

W piśmie z dnia 21 września 2021 r., przesłane zostały do Kolegium wyjaśnienia organu I instancji, które zacytowano w uzasadnieniu decyzji SKO.

Organ I instancji przedłożył również żądane przez Kolegium dowody - stosownie do postanowienia Kolegium z dnia 7 lipca 2021 r.

W toku dalszego postępowania rzeczoznawca majątkowy Ł. G. dokonał potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2019 r. Operat ten zachowuje ważność do dnia 19 grudnia 2021 r.

Podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę zgodną z dyspozycją zawartą w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. operat z dnia 19 grudnia 2019 r. stał się podstawą dla wydania decyzji przez Prezydenta Miasta T..

Dokonując analizy operatu stwierdzić należy, że przyjęte do porównań działki są działkami podobnymi do działki wycenianej.

Wartość działki nr [...] została ustalona przed i po dacie wejścia w życie wskazanego wyżej miejscowego planu. W pierwszym przypadku rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Przy ustalaniu wartości działki nr [...] po uchwaleniu miejscowego planu zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym z dnia 19 grudnia 2019 r. określił wartość nieruchomości:

1) w nieobowiązujacym planie na poziomie 15 954,00 zł. tj. 16,05 zł/m2, przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości w części pod tereny zabudowy jednorodzinnej (13%) oraz w części pod tereny upraw polowych (87%);

2) wg faktycznego sposobu wykorzystania na kwotę 48 159,00, tj. 48,45 zł/m2, przyjmując przeznaczenie nieruchomości w większej części pod tereny użytkowane jako sad (ok. 99%) oraz w mniejszej części pod teren zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym;

3) w obowiązującym planie miejscowym na kwotę 108 763,00 tj. 109,42 zł/m2, biorąc pod uwagę aktualne przeznaczenie nieruchomości w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ok. 88%) oraz w części pod drogi publiczne - dojazdowe (ok. 12%).

Wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku uchwalenia mpzp został oszacowany na kwotę 60 604 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej, określonej w § 35 Uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXV11/284/2016 z 08.09.2016 r., wynoszącej 30% dla terenów mieszkaniowych daje kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 18 181,20 zł.

Zdaniem Kolegium analiza treści operatu z dnia 19 grudnia 2019 r. nie budzi wątpliwości, gdyż zawiera on wszystkie wymienione wyżej, wymagane przez prawo elementy. Operat jest spójny, logiczny, zupełny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości, jest wiarygodny. Zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

Wskazać należy, że dokonując oceny operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2019 r., WSA w Krakowie w wydanym w sprawie wyroku stwierdził, iż: "Sąd ocenił formalną poprawność operatu, nie znajdując oczywistych błędów i niejasności. Natomiast co do kwestii merytorycznych w zakresie wiedzy specjalistycznej, operat pozostaje poza możliwościami oceny Sądu." Zdaniem Kolegium nie można zatem zarzucić operatowi wadliwości formalnej, tym bardziej, że ocena dokonana przez WSA w Krakowie jest w tej sprawie wiążąca.

Dalej - dokonując oceny treści merytorycznej operatu WSA w Krakowie stwierdził, że prawidłowym było przyjęcie, iż faktycznym sposobem korzystania z terenu szacowanej działki było powadzenie działalności sadowniczej.

Kluczowym jest zatem wyjaśnienie kwestii dotyczących innych wycen, które dokonane zostały w odniesieniu do innych działek, powstałych w wyniku podziału pierwotnego, opisanego wyżej terenu.

Kolegium w aktualnym postępowaniu wyjaśniło kwestię różnic w sporządzanych operatach, posiłkując się wyjaśnieniami organu I instancji, które prowadził wcześniej inne postępowania i który również w tych innych postępowaniach dokonywał ocen sporządzonych wcześniej operatów. Kolegium dokonało również weryfikacji wyjaśnień z przedstawionym przez organ I instancji dowodami.

Zatem stwierdzić trzeba, iż słusznym i prawidłowym są ustalenia poczynione przez organ I instancji, że w poddanych analizie wszystkich dotychczas sporządzonych operatów szacunkowych określających wartości rynkowe zbytych nieruchomości stanowiących własność Państwa T. i J. S. oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu [...] oraz prowadzonych postępowań administracyjnych stwierdzono, że przyczyną różnic w wysokościach naliczonych opłat planistycznych są różnice pomiędzy wyceną nieruchomości w aktualnym planie miejscowym oraz wg faktycznego sposobu użytkowania.

W kwestii faktycznego sposobu użytkowania w tzw. "luce planistycznej" dwóch niezależnych rzeczoznawców majątkowych przyjęło różne stany nieruchomości na dzień 08.10.2016 r., tj. dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

B. S. oraz B. P. w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych z dnia 03.12.2017 r. oraz 10.12.2018 r. określiły faktyczny sposób wykorzystania jako tereny zagospodarowane pod zabudowę, bez wydanej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Ł. G. (w operatach szacunkowych z dnia 19.12.2019 r.) jako teren niezabudowany, użytkowany rolniczo, jako sad (ok. 99%), częściowo zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym (ok. 1%) służącym do produkcji rolniczej (zabudowa siedliskowa).

Jak już wcześniej zwracało na to uwagę Kolegium, prawidłowo rzeczoznawca Ł. G. ustalił, iż przyjąć należy faktyczny sposób zagospodarowania szacowanej nieruchomości, nie zaś hipotetyczny, nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym (por. przywołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt: I OSK 2879/15). Okoliczność, że być może dla działki będącej przedmiotem postępowania mogłyby zostać wydane warunki zabudowy nie ma znaczenia, skoro takich warunków nie uzyskano, a nawet się o nie starano. Brak jest dowodów na okoliczność, że działka nr [...] stanowić by mogła teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wręcz przeciwnie. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy kwalifikował tą działkę w 87% jako teren upraw polowych. Tak więc nie ma tu miejsca przypadek w którym teren, poprzednio przeznaczony na cele budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, w okresie nieobowiązywania planu był wykorzystywany rolniczo, a następnie w planie miejscowym przeznaczony został ponownie pod budownictwo mieszkaniowe. Teren działki nr [...], po raz pierwszy, został przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w aktualnie obowiązującym miejscowym planie. Wcześniej teren ten nie był przeznaczony na ten cel. Niezależnie od tego należy wskazać, że na potrzeby ustalania renty planistycznej przyjęto wartość nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystania. To spowodowało mniejszą różnicę pomiędzy wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu.

Okoliczność, że w innych postępowaniach wysokość opłaty ustalona została na zdecydowanie niższym poziomie nie świadczy o wadliwości sporządzonego w sprawie operatu. W innych postępowaniach przyjęto, że szacowana nieruchomość - przed uchwaleniem planu - była przeznaczona "pod zabudowę", do czego w świetle zebranego materiału dowodowego brak było podstaw prawnych. Nieruchomość ta w zdecydowanie większej części była bowiem wyłączona z prawa zabudowy.

Przyjęcie w innych, wcześniej sporządzonych operatach, że szacowane działki były przeznaczone "pod zabudowę", spowodowało błędne ustalenie ich wartości przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu miejscowego i w konsekwencji mniejszą różnicę w wartościach nieruchomości i niższą opłatę. To jest zasadniczy powód różnicy w wysokości opłat pomiędzy tymi ustalonymi wcześniej (w odniesieniu do działek wcześniej zbywanych), a opłatą ustaloną w niniejszym postępowaniu.

Różnice, co do wartości przedmiotowych nieruchomości przedstawione w opracowaniach wg stanu przed uchwaleniem planu miejscowego oraz wg aktualnie obowiązującego planu mogą również wynikać z różnic w zastosowanych metodologiach przyjętych przez rzeczoznawców oraz innych czynników stanowiących tzw. "warsztat biegłego". Różne nieruchomości wzięte do porównania przez biegłych mogą dawać różnice dla sąsiednich nieruchomości. Operaty zostały sporządzone przez niezależnych rzeczoznawców majątkowych, wykonujących zawód zaufania publicznego. W tym zakresie wyjaśnienia organu I instancji również zasługują na aprobatę.

Bez wątpienia przyjęcie, w sporządzonych w 2017 r. i 2018 r. operatach szacunkowych jako nieruchomości podobnych, nieruchomości "pod zabudowę" w zestawieniu z nieruchomościami przyjętym do bazy porównawczej w niniejszym postępowaniu sprawia, że różnice w szacunkach poszczególnych działek są duże, co przekłada się na wysokość opłaty. Nie tylko w zakresie różnic w przeznaczeniu, ale generalnie stworzenie różnych baz porównawczych nieruchomości, wpływa na wartość ustaloną w wycenie. W sporządzonych wcześniej operatach do porównań użyto innych nieruchomości niż w aktualnym operacie i w niniejszym postępowaniu, co również przełożyło się na różnice w wartościach.

Zasadnie w wyjaśnieniach złożonych w sprawie przez Prezydenta Miasta Tarnowa zwrócono uwagę, że kolejną przyczyną różnic jest również okres czasu objęty analizą. Określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia "renty planistycznej" dokonuje się wg poziomu cen z dnia zbycia, przy uwzględnieniu stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. W aktach spraw prowadzonych przez Prezydenta Miasta Tarnowa znajdują się akty notarialne - umowy sprzedaży z okresów od 18.05.2017 r. do 11.02.2019 r. oraz operaty szacunkowe wykonane w przedziale czasowym 2017 - 2021 r. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że w tym czasie zmianie uległy ceny rynkowe gruntów, z tendencją wzrostową, co w istotny sposób wpływa na wyższą wartość nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym (co w swoich opracowaniach wykazał rzeczoznawca majątkowy Ł. G.), a co za tym idzie - na wyższą wysokość renty planistycznej.

Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania zbyta została w drugiej połowie 2018 r. To z kolei przełożyło się na konieczność stworzenia innej bazy porównawczej, obejmującej nieruchomości z innego (późniejszego) okresu. Przez ten czas (lata 2017 - 2021) nieruchomości wykazują wartość wzrostową. W konsekwencji baza porównawcza sporządzona na potrzeby niniejszego operatu zawiera inne (droższe) nieruchomości, niż nieruchomości przyjęte do porównań w poprzednich operatach.

Wskazać też należy, że Kolegium nie dysponuje prawnymi możliwościami weryfikacji innych operatów, sporządzonych w innych, wcześniejszych postępowaniach. Może jedynie wyjaśnić przyczynę różnicy w opłatach. Nie dokonywało jednak kontroli poprzednich operatów i nie ma możliwości skontrolowania ich obecnie. Poprzednie opłaty, których wysokość wskazano w cytowanym wyżej wyroku Sądu nie były oceniane przez organ II instancji, bowiem nie składano od decyzji, ustalających te opłaty, odwołań do Kolegium.

Bez wątpienia różnice w opłatach są bardzo duże, zaś Odwołujący mogą czuć się pokrzywdzeni ustaleniem opłaty w aktualnej wysokości. Kolegium zwróciło uwagę, że każda sprawa jest sprawą rozstrzyganą odrębnie, zaś Skarżący mogli skorzystać z trybu ustalenia opłaty przed sprzedażą nieruchomości. Taki tryb przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 7), zgodnie z którym, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed Jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. W takim zaś wypadku Skarżący mieliby możliwość dokonania oceny, czy sprzedaż nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego jest mniej lub bardziej opłacalna.

Należy też wskazać, że złożony wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego (wniosek z dnia 9 września 2021 r.) nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu, bowiem teza jakoby biegły miał przyjmować, że przed uchwaleniem miejscowego planu, teren działki nr [...] był terenem budowlanym jest niezgodna ze stanem faktycznym (działka ta stanowiła sad), a ponadto w sprawie został sporządzony prawidłowy operat (tak też został oceniony przez WSA w Krakowie) i brak jest podstaw, aby ponownie szacować tą samą działkę, bazując przy tym na niezgodnych z prawem i ze stanem faktycznym założeniach co do przeznaczenia tej nieruchomości. Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. i T. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego założenia w przedmiocie faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej" jako sad, co spowodowane było uznaniem za wiążące danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentów zawierających informacje pochodzące z ewidencji gruntów i budynków podczas gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mają charakteru determinującego dla oceny możliwości zabudowania nieruchomości, z uwzględnieniem, iż w poprzednich, ostatecznych decyzjach Prezydenta Miasta Tarnowa: (1) z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...], (2) z dnia 14 lutego 2018 r. nr [...] i (3) 5 lutego 2018 r. [...], dotyczących tej samej nieruchomości sprzed podziału, zgodnie z ustaleniami innego biegłego, nieruchomość ta była przeznaczona jako tereny pod zabudowę, a co powoduje, że wejście w życie m.p.z.p. tylko w nieznaczny sposób spowodowało wzrost wartości nieruchomości,

2) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia na jakich przesłankach oparł się organ w postępowaniach wymienionych w pkt 1, a zakończonych w 2018 r., ustalając, iż w okresie tzw. "luki planistycznej nieruchomość należąca do stron uznana została za wykorzystywaną pod zabudowę, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia argumentów na uzasadnienie, iż nieruchomość była wykorzystywana jako sad, co spowodowało naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i nie wypełniło w całości wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2021 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1367/20) uchylającego pierwszą decyzję w sprawie wydaną przez SKO w Tarnowie z dnia 6 października 2020 r. (sygn. akt: [...]), w którym polecono organowi dokładne wyjaśnienie zaistniałych różnic w wysokości opłaty planistycznej,

3) art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie przez organ, że określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej dokonuje się według poziomu cen z dnia zbycia, przy uwzględnieniu stanu w dniu zbycia nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem "Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa wart. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem", co oznacza, że organ ustalając wzrost wartości nieruchomości powinien wziąć pod uwagę wartość nieruchomości w dniu poprzedzającym wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wartość nieruchomości w pierwszym dniu jego obowiązywania, co spowodowało, iż przyjęcie wartości nieruchomości przez biegłego na dzień sprzedaży było nieprawidłowe, ponieważ powinien on podać wartość nieruchomości na dzień wejścia w życie m.p.z.p.,

4) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co dotyczy postępowań wymienionych w pkt 1, zakończonych w 2018 r., powodując naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zgodnie z którą, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co doprowadziło do obciążenia stron znacznie wyższymi opłatami z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu, iż strony przy sprzedaży kolejnych działek mogły w sposób uzasadniony spodziewać się naliczenia opłaty w podobnej, niskiej wysokości, a gdyby wiedziały o naliczeniu opłat w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, z pewnością wstrzymałyby się ze sprzedażą działek w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie m.p.z.p., z zaznaczeniem, że nie ma racji SKO, iż strony powinny skorzystać z procedury przewidzianej w art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed dokonaniem sprzedaży, gdyż miały one już w swoim posiadaniu wcześniejsze ostateczne decyzje organu rozstrzygające sprawę dotyczącą w zasadzie tej samej nieruchomości.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. o uchylenie również poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Wnieśli również o połączenie do wspólnego rozpoznania skarg na pozostałe decyzje SKO w Tarnowie: (1) z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt: [...], (2) z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt: [...] i (3) z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt: [...], ponieważ sprawy rozstrzygnięte wskazanymi decyzjami pozostają ze sobą w ścisłym związku przedmiotowym i podmiotowym. Wnieśli również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło ojej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Ponieważ strony nie wykonały powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa administracyjna, w ramach której wydano zaskarżoną decyzję była już przedmiotem kontroli sądowej. Mianowicie wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1367/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydaną uprzednio decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 października 2020 r. znak [...] W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że uchylenie decyzji nie nastąpiło z tego powodu, że organy źle oceniły operat, lecz z uwagi na to, że poprzez brak przeprowadzenia istotnych dowodów nie wyjaśniono, dlaczego ma miejsce diametralnie inne rozstrzygnięcie w takich samych realiach, w zestawieniu z wcześniejszymi decyzjami.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko przytoczyło istotne elementy uzasadnienia wyroku podkreślając, że przyjęty w operacie sposób korzystania z nieruchomości jako sad, nie wzbudził wątpliwości Sądu, który podkreślił, że "w aktach kontrolowanej sprawy nic nie wskazuje na to, aby faktyczne przeznaczenie terenu było przeznaczeniem do zabudowy".

W uzasadnieniu wyroku wskazano też, że "Sąd ocenił formalną poprawność operatu, nie znajdując oczywistych błędów i niejasności. Natomiast co do kwestii merytorycznych w zakresie wiedzy specjalistycznej, operat pozostaje poza możliwościami oceny Sądu".

Przyczyną uchylenia wydanej poprzednio decyzji SKO przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było naruszenie art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej). W omawianym wyroku Sąd przypomniał, że przedmiotem postępowań związanych z naliczeniem opłaty były też inne, sąsiednie działki powstałe z podziału tej samej nieruchomości pierwotnej. Decyzje naliczające opłatę planistyczną zapadały w 2018 i 2019 r. i w ich wyniku: za dz. nr [...] o pow. 1034 m2 naliczono opłatę 510 zł, za dz.nr [...] o pow. 975 m2 naliczono opłatę 480 zł, za dz. nr [...] o pow. 1023 m2 naliczono opłatę 510 zł, za dz. nr [...], [...], [...] o pow. łącznie 4040 m2 naliczono opłatę 5 550,90 zł. W tym zakresie Sąd stwierdził: "(...) organ nie przeprowadził wnioskowanych dowodów z akt postępowań (podobnie jak organ I instancji) i tutaj docieramy do istoty skargi. Istotą skargi jest bowiem twierdzenie, że wobec faktu, iż wydzielone części tego samego terenu (nieruchomości pierwotnej) były wyceniane w innych postępowaniach z pomocą innych operatów i ustalone opłaty były (przy porównywalnych powierzchniach), kilkunastokrotnie niższe, powstaje pytanie, czy nie powinno to zwrócić uwagi organów, zwłaszcza w kontekście art. 8 k.p.a. i ewentualnie zainicjować procedurę z art. 157 ust. 1 u.g.n.. Trzeba tutaj wziąć pod uwagę, że sprawa dotyczy identycznego stanu faktycznego i prawnego, gdyż odnośne działki są częścią większej nieruchomości pierwotnej (działki nr [...], [...] i [...]), istniejącej przed podziałem, która była odniesieniem do wyceny w kontrolowanej sprawie. O ile zatem operat z dnia 19 grudnia 2019 r. oceniany przez organy na tyle, na ile to było możliwe, nie musiał wzbudzić i nie wzbudził wątpliwości, to powinno zastanawiać w sprawie i zwrócić uwagę organów stanowisko skarżących, iż w poprzednich operatach, w identycznych nieomal warunkach, niemal identycznie nieruchomości były wycenione całkowicie odmiennie, skoro różnica w opłatach jest drastyczna. Oczywistym jest dla Sądu, że sposób wyceny i konkretne okoliczności (choćby poprzez nieruchomości wzięte do porównania) może dawać różnicę nawet dla sąsiednich nieruchomości. Jednak tutaj mamy do czynienia z ustalaniem opłaty przy założeniu, że nieruchomości zbyte (w tym działka nr [...]) stanowiły jedną nieruchomość, która, co już wielokrotnie podkreślano, była przedmiotem porównań w kontrolowanym operacie. Wobec tego, zdaniem Sądu, istnienie takich różnic winno było skłonić organy do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z innych operatów, przede wszystkim dla zidentyfikowania odmienności w operatach i ustalenia, o ile to możliwe, z jakich przyczyn doszło do takiej różnicy".

Dokonując kontroli zaskarżonej obecnie decyzji należało więc w pierwszej kolejności sprawdzić, czy wiążące wskazania WSA zostały wykonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie (postanowienie z 14 września 2021 r.). Udzielone przez organ I instancji wyjaśnienia, przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób jasny i zrozumiały wyjaśniają rozbieżności w operatach sporządzonych w związku ze sprzedażą nieruchomości należących do skarżących.

Najistotniejszą przyczyną rozbieżności było to, że B. S. i B. P. w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych z dnia 03.12.2017 r. oraz 10.12.2018 r. określiły faktyczny sposób wykorzystania jako tereny zagospodarowane pod zabudowę, bez wydanej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Ł. G. jako teren niezabudowany, użytkowany rolniczo, jako sad (ok. 99%), częściowo zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym (ok. 1%) służącym do produkcji rolniczej (zabudowa siedliskowa).

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej wiążące wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przeznaczenia terenu to aktualnie sporządzoną wycenę należy uznać za prawidłową, natomiast wcześniejsze operaty w sposób nieprawidłowy zawyżały wartość nieruchomości w stanie przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z powyższego nie są uzasadnione zarzuty dotyczące rzekomo błędnego przyjęcia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako sad. Kwestia ta została już w sposób wiążący przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1367/20 i na późniejszym etapie postępowania nie mogła zostać oceniona odmiennie ani przez organ odwoławczym, ani przez rzeczoznawcę.

Nie mogą również odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Prawdą jest, że w stosunku do skarżących wydano uprzednio decyzje ustalające opłaty planistyczne w znacznie niższej wysokości, jednak stan faktyczny będący podstawą wydania tych decyzji nie był tożsamy z niniejszą sprawą. Jak wyjaśniono powyżej główną przyczyną wyższej wartości opłaty planistycznej było prawidłowe- tym razem - ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu, tj. jako sad. Fakt, że inni rzeczoznawcy ustalili wcześniej błędnie, iż nieruchomość ta była przeznaczona pod zabudowę, nie może rzutować na późniejsze ustalenia z tego tylko względu, że wcześniejszy operat był dla skarżących korzystniejszy. Jak wyjaśniono powyżej, hipotetyczna możliwość zabudowy – na którą powoływali się skarżący – nie sprawia, że dana nieruchomość może być traktowana jako teren pod zabudowę, liczy się bowiem faktyczny sposób zagospodarowania terenu. Takie błędne ustalenie sposobu użytkowania nieruchomości pociągnęło za sobą dobór innych transakcji i w efekcie wzrost wartości został uprzednio określony na niższym poziomie.

Jako element wpływający na rozbieżności w wycenach organ odwoławczy wskazał również opisane powyżej różnice w zastosowanych metodologiach wyceny oraz innych czynników stanowiących tzw. "warsztat biegłego", a także upływ czasu. Należy raz jeszcze podkreślić, że określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej dokonuje się wg poziomu cen z dnia zbycia. Skoro pozostałe nieruchomości, co do których ustalono niższe opłaty, zostały sprzedane wcześniej, wysokość branych pod uwagę cen była niższa.

Skarżący sformułowali też zarzut określenia wartości nieruchomości wg poziomu cen z dnia zbycia. W uzasadnieniu argumentowano w tym zakresie, że biegły winien wziąć pod uwagę wartość nieruchomości w dniu poprzedzającym wejście w życie planu oraz wartość w pierwszym dniu jego obowiązywania, gdyż przyjęcie cen z dnia sprzedaży nieruchomości w sposób nieuzasadniony obciąża strony tylko z tego powodu, że ceny nieruchomości znacząco wzrosły od dnia wejścia w życie planu.

W odpowiedzi wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Nie jest jednak możliwe, aby biegły wyceniał daną nieruchomość wg cen nieruchomości występujących dokładnie w danym dniu z tej prostej przyczyny, że w konkretnym dniu mogło w ogóle nie być transakcji podobnych lub ich liczba nie dawałaby miarodajnego obrazu. Z tego względu biegły wyraźnie wyjaśnił, że początkowo analizą objęto okres od sierpnia 2016 r. do sierpnia 2018 r. ale ze względu na małą ilość podobnych transakcji okres ten rozszerzono. Odpowiadając na obiekcje co do niesłusznego obciążenia skarżących czynnikiem wzrostu cen nieruchomości w związkiem z upływem czasu należy wskazać, że zgodnie z zastosowaną metodą porównawczą rzeczoznawca uwzględnił ten czynnik, wyznaczając wskaźnik zmienności cen (trendu czasowego) na poziomie 2,88% w skali rocznej (str. 21) i uwzględnił go w swoich obliczeniach.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organem, że nowy plan określając przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniową spowodował zmianę sposobu jej zagospodarowania. Niewątpliwie zmiana ta spowodowała wzrost jej wartości, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym jak i ocenionym operacie szacunkowym. Należy podkreślić, że organ odwoławczy wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 9 marca 2021 r. i w sposób wiarygodny wyjaśnił przyczynę różnic w wysokości ustalonych opłat planistycznych nałożonych w związku ze sprzedażą nieruchomości należących do skarżących. W efekcie nie ma wątpliwości co do tego, że stanowiący w niniejszej sprawie operat szacunkowy może być uznany za wiarygodny dowód. Z uwagi na to, że zawarte w nim wyliczenia dowodziły wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany był do ustalenia opłaty z tego tytułu, którą określono w prawidłowej wysokości.

Sąd zwraca uwagę, że niniejsza sprawa jest jedną z kilku spraw dotyczących tego samego przedmiotu i problemu, zainicjowanych przez skarżących, jednakże w każdej została wydana odrębna decyzja administracyjna i brak było podstaw do połączenia tych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Niemniej jednak Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. II SA/Kr 1303/22.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.