Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 559/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w P. z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 88/13 w sprawie ze skargi S. w W. na bezczynność Z. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 88/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. na bezczynność Związku Miast Polskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Związek Miast Polskich do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził ponadto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Związku Miast Polskich na rzecz skarżącego stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 1 marca 2013 r. stowarzyszenie L., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciło się do Związku Miast Polskich o udzielenie informacji publicznej w postaci linków do Biuletynu Informacji Publicznej zawierających:

1. protokoły z posiedzeń zarządu ZMP za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.,

2. protokoły z posiedzeń wszystkich komisji,

3. sprawozdania z wykonania budżetu za lata 2009, 2010, 2011, 2012,

4. bilanse za lata 2009, 2010, 2011, 2012,

5. budżet na rok 2013,

6. informację o wysokości składki wnoszonej przez każdego członka Związku.

Ponadto strona wskazała, że w przypadku braku możliwości przesłania linków wnosi o udostępnienie tych informacji w postaci skanów i przesłanie ich na adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Związek Miast Polskich, w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. poinformował, że nie jest adresatem normy prawnej przewidzianej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) i w konsekwencji nie podlega obowiązkowi udostępniania informacji publicznej.

Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. "S." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Związku Miast Polskich poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskutek nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem w określonym terminie.

W odpowiedzi na skargę Związek Miast Polskich wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, a także podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę "S." za zasadną. Podniósł, że z wnioskiem i skargą wystąpił ten sam podmiot, nastąpiła jedynie zmiana nazwy stowarzyszenia.

Odnosząc się do wniosku Związku Miast Polskich o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia Sąd I Instancji wskazał, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako dalej p.p.s.a.). W związku z tym Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Następnie Sąd I instancji odniósł się do zagadnienia, czy Związek jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie miało wpływ na dalsze rozważania w kwestii, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną.

W związku z tym wskazano, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne określone w tym artykule.

W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą.

Sąd I instancji podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (lex nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym niż "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Wymienione pojęcia różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania takie zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", z art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP pomija element podmiotowy. Oznacza to, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Sąd dodał, że art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określający podmioty zobowiązane do jej udzielenia, nie podlega wykładni rozszerzającej, bowiem powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt l OPS 1/05, publ. ONSAiWSA 2005/4/63).

W tym świetle Sąd I instancji uznał, że Związek Miast Polskich jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako stowarzyszenie powołane zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że działalność Związku Miast Polskich określona została także w jego statucie (§ 1 Statutu) jako wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz dążenie do gospodarczego i kulturalnego rozwoju miast polskich poprzez różnego typu wymienione tam formy aktywności.

Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Ponadto art. 166 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. W związku z tym stowarzyszenie wykonuje zadania własne gminy, do których należy wspieranie idei samorządu terytorialnego.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że sprawy rozwoju regionalnego stanowią dział administracji rządowej, co wprost wynika z regulacji art. 5 pkt 18a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o działach administracji rządowej). Natomiast w myśl art. 23a pkt. 9 ustawy o działach administracji rządowej, dział rozwój regionalny obejmuje sprawy współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami je zrzeszającymi, a także z partnerami społeczno-gospodarczymi, w zakresie dotyczącym rozwoju społeczno-gospodarczego, regionalnego i przestrzennego kraju.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że ze Statutu Związku Miast Polskich wprost wynika, iż związek ten wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (§ 4 Statutu). Nie bez znaczenia są także kwestie finansowania jego działalności. Majątek stowarzyszenia powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej - art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 855 ze zm. – powoływanej dalej jako Prawo o stowarzyszeniach). Stowarzyszenie może otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach (art. 35 Prawa o stowarzyszeniach). Sąd powołał się także na § 12 Statutu wskazujący na źródła Funduszu Związku.

Podkreślił przy tym, że ze sprawozdania z działalności Zarządu Związku Miast Polskich w V kadencji (2007-2010) (dostępny na stronie www.zmp.poznan.pl) wynika, że "środki z dotacji (grantów) i innych źródeł, uzyskane na realizację konkretnych przedsięwzięć, stanowiły istotną część przychodów Związku w latach 1998 i 1998, po czym - zgodnie z przewidywaniami - znacząco spadły, by w roku 2002 ponownie wzrosnąć, dzięki pilotażowi wyborczemu. Począwszy od roku 2007 nastąpił znaczny wzrost udziału grantów w finansowaniu Związku, osiągając w latach 2009-10 około połowy wszystkich przychodów".

Dodatkowo Sąd zauważył, że dochodem Związku Miast Polskich są m. in. składki członkowskie uiszczane przez miasta polskie, które to składki w istocie pochodzą z dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że Związek Miast Polskich prowadzi działalności publicznoprawną i należy do kategorii podmiotów, które wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym.

Rozważając aspekt przedmiotowy sprawy Sąd I instancji stwierdził, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym świetle Sąd I instancji stwierdził, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne i odnoszących się do jego działalności. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że protokoły posiedzeń zarządu Związku, bilanse, sprawozdania z wykonania budżetu oraz informacja o wysokości wnoszonych składek przez poszczególnych członków Związku odnoszą się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany w celu wykonywania zadania własnego gminy, a ponadto wykonującego powierzone mu zadanie ze środków pochodzących w znacznej części ze środków publicznych.

Uznając, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, a Związek Miast Polskich jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia tego rodzaju informacji, Sąd I instancji zbadał następnie, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do podanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W tym kontekście wskazano, że wniosek z dnia 1 marca 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji.

W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że Związek Miast Polskich powinien zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie, bądź też - w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej - udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Związek w odpowiedzi na wniosek wskazał, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Tymczasem, jak już wcześniej wskazano, Związek jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto żądanie udostępnienia określonych we wniosku dokumentów jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego należało albo udostępnić tę informację albo wydać decyzję o jej odmowie, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. W przedmiotowej sprawie skierowanie do stowarzyszenia zwykłego pisma nie spełnia powyższych wymogów.

Stąd w ocenie Sądu wniosek stowarzyszenia z dnia 1 marca 2013 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, a ponieważ od dnia złożenia tego wniosku do dnia wydania wyroku minęło bezskutecznie ponad 9 miesięcy Sąd uznał, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargą kasacyjną z dnia 31 stycznia 2014 r. Związek Miast Polskich zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. Naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 84 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 10 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej dnia 25 listopada 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) w zw. z art. 172 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1, art. 2, art. 9, art. 10, art. 33, art. 35 Prawa o stowarzyszeniach poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w rezultacie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że stowarzyszenie "Związek Miast Polskich" wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym i w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu regulacji art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

2. Naruszenie art. 33 i art. 35 Prawa o stowarzyszeniach w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4, art. 5, art. 9, art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o finansach publicznych), polegające na ich niewłaściwej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, skutkującym przyjęciem przez Sąd I instancji, że stowarzyszenie w zakresie swej działalności dysponuje majątkiem publicznym i jest podmiotem, którego dotyczy zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi, w związku z czym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w tym informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) ustawy o dostępie do informacji publicznej.

3. Naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 234, poz. 1536 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o wolontariacie), polegające na jego błędnej interpretacji oraz niewłaściwym zastosowaniu i w rezultacie błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że przepis powyższy znajduje zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i na tej podstawie uznanie, że Związek Miast Polskich realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej), podczas, gdy Związek jest stowarzyszeniem działającym wyłącznie na podstawie art. 84 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z przepisami Prawa o stowarzyszeniach, a nie stowarzyszeniem działającym w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, regulujące zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego w sferze zadań publicznych także przez stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego.

4. Naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie nieuzasadnione uznanie, że skierowany do Związku Miast Polskich wniosek dotyczy udostępnienia wytworzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne i odnoszących się do jego działalności dokumentów, w tym protokołów z posiedzeń Zarządu stowarzyszenia, bilansów, sprawozdań z wykonania budżetu oraz informacji o wysokości wnoszonych składek przez członków stowarzyszenia stanowiących informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 6 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I uwzględnił skargę na bezczynność oraz orzekł, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że - jak wykazano - stowarzyszenie nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym, a zatem nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, a tym samym żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie można mu postawić zarzutu bezczynności, a tym bardziej uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

2. Naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w niniejszej sprawie w dniu złożenia do Związku Miast Polskich wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz w dniu orzekania przez Sąd I instancji, w tym niezbadaniu przez Sąd zagadnień związanych z finansowaniem w tym czasie działalności stowarzyszenia, w szczególności źródeł i formy jego finansowania i w rezultacie uznanie przez Sąd, na podstawie danych ze sprawozdania działalności Zarządu Związku Miast Polskich za lata 2007-2010 i to wyłącznie wskazanych w innym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SO/Po 9/11, że stowarzyszenie dysponuje majątkiem publicznym oraz w związku z tym jest podmiotem, o którym mowa wart. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Sąd I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w oparciu o materiał dowodowy w sprawie, gdyż takiego w sprawie w ogóle nie było, a Sąd się niczego nie domagał.

3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienie faktu, że dnia 11 marca 2013 r. Stowarzyszenie ustosunkowało się do wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej,

b) przywoływanie w treści uzasadnienia wyroku przepisów prawa nieznajdujących zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, powodujących, że uzasadnienie wyroku jest niespójne, nielogiczne i nieczytelne,

c) przywoływanie w treści uzasadnienia wyroku wyłącznie ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę dla podjęcia rozstrzygnięcia przez inny Sąd w orzeczeniu z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SO/Po 9/11, co pozwala stwierdzić, że Sąd I instancji nie podjął należytych działań w celu ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego w niniejszej sprawie,

d) wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, nieprzekonywający oraz nieuzasadniony, że bezczynność Związku Miast Polskich miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ze stanu faktycznego w sprawie wynika, że stowarzyszenie w ustawowo przewidzianym terminie podjęło działania związane z załatwieniem wniosku skarżącego i w terminie pisemnie ustosunkowało się do złożonego wniosku.

4. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nieoddaleniu skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy ze stanu faktycznego oraz prawnego wynika, że stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie można postawić mu zarzutu bezczynności w sprawie. W związku z tym skarga powinna zostać oddalona przez Sąd I instancji.

III. Na wypadek przyjęcia przez Sąd, że Związek Miast Polskich, jako stowarzyszenie działające na podstawie art. 84 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów Prawa o stowarzyszeniach jest jednak podmiotem realizującym zadania publiczne lub dysponującym w swej działalności majątkiem publicznym, wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione uznanie przez Sąd I instancji, że Związek Miast Polskich pozostaje w bezczynności oraz zobowiązanie Związku do załatwienia wniosku Skarżącego, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem, podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z powyższym nie jest możliwe na tej podstawie zarzucanie stowarzyszeniu bezczynności w sprawie. Nawet jeśliby przyjąć, że stowarzyszenie jest podmiotem realizującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji jest organ reprezentujący tę jednostkę, a nie sama jednostka.

2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uwzględnieniu skargi oraz przyjęciu przez Sąd I instancji, że Związek Miast Polskich pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stowarzyszenie (odpowiednio reprezentowane), w ustawowo zakreślonym terminie, ustosunkowało się do złożonego przez skarżącego wniosku, co wprost wynika z treści pisma z dnia 11 marca 2013 r., a skarżący nie postąpił w sposób przewidziany ustawą i nie wypowiedział się co do propozycji udostępnienia żądanych informacji, w tym czy aprobuje proponowany sposób ich udostępnienia - czego Sąd I instancji nie uwzględnił.

3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uwzględnieniu skargi oraz uznaniu, że Związek Miast Polskich pozostaje w bezczynności oraz że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy - jak wskazano - podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiot reprezentujący daną jednostkę wykonującą zadania publiczne lub dysponującą majątkiem publicznym i tylko temu podmiotowi (organowi uprawnionemu do reprezentacji danej jednostki), w świetle obowiązującego prawa, można postawić ewentualny zarzut bezczynności w sprawie.

W związku z powyższym wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

2. zasądzenie na rzecz stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że błędne jest twierdzenie, że stowarzyszenie jest podmiotem utworzonym w celu wykonywania zadań publicznych, powierzonych mu przez członków w formie statutu stowarzyszenia, co stwarzać ma podstawę dla uznania, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiotami takimi są samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, bądź nawet podmioty prywatne, wykonujące tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, z tym, że w każdym przypadku wykonywanie tych funkcji musi wynikać z przepisów prawa (z ustawy), albo przekazanie zadań publicznych zostało dokonane na podstawie ustawy, w sposób tylko tam przewidziany i to na podmioty wyraźnie wskazane jako te, którym można powierzyć wykonywanie zadań publicznych.

Przepisami wprowadzającymi możliwość przenoszenia przez podmioty publiczne realizacji zadań publicznych na inne jednostki są m.in. postanowienia art. 64, art. 74 i art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, dopuszczające możliwość przenoszenia wykonywania zadań na tworzone w tym celu spółki komunalne, tworzenia związku międzygminnego w celu wykonywania na rzecz gmin członkowskich określonych zadań publicznych, bądź powierzenia wykonywania zadań publicznych na podstawie zawieranego porozumienia.

Natomiast inne znaczenie ma art. 84 ustawy o samorządzie gminnym przewidujący tworzenie stowarzyszeń w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gmin. Do tak powstałych stowarzyszeń ustawodawca nakazuje w art. 84 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stosować odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że stowarzyszenie tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego traktować należy analogicznie jak wszystkie inne stowarzyszenia tworzone na podstawie tej ustawy.

Podniesiono, że Sąd I instancji bezrefleksyjnie przyjął, że skoro zadaniem danej gminy jest m. in. wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej (art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym) oraz współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw (art. 7 ust. 1 pkt 20 ustawy o samorządzie gminnym ), to stowarzyszenie powołane w tym celu wykonuje zadania publiczne. Przekazanie wykonywania zadań publicznych jest możliwe bowiem tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy przepis prawa na to wyraźnie zezwala, w formie i trybie tym przepisem przewidzianych. Nie stanowi zatem przekazania zadań publicznych utworzenie przez jednostki samorządu terytorialnego stowarzyszenia w oparciu o art. 84 ustawy o samorządzie gminnym w związku z przepisami Prawa o stowarzyszeniach.

Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że w każdym wypadku, kiedy utworzone na podstawie Prawa o stowarzyszeniach stowarzyszenie podejmowałoby działania w interesie publicznym, bądź działania wspierające wykonywanie zadań powierzonych podmiotom publicznym, uznać należałoby, że jest ono podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazano również, że ustawodawca zagwarantował jednostkom samorządowym prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, co znalazło wyraz w odrębnej ustawie z dnia 15 września 2002 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 91, poz. 1009). Zgodnie z art. 3 tej ustawy, przystąpienie do zrzeszenia nie może łączyć się z przekazaniem na jego rzecz lub na rzecz któregokolwiek ze zrzeszonych w nim członków wykonywania zadań publicznych przystępującej jednostki samorządu terytorialnego ani też nieruchomości lub majątkowych praw na dobrach niematerialnych przysługujących tej jednostce. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni przepisów prawa, a w konsekwencji błędnie je zastosował uznając, że stowarzyszenie powołane zostało dla realizacji zadań publicznych, dla których nie może wręcz zostać powołane.

Następnie wskazano, że statut stowarzyszenia ma charakter umowy prawa cywilnego, na mocy której powierzenie wykonywania zadań publicznych jest niedopuszczalne, a wprowadzenie do statutu takich postanowień jest po prostu nieskuteczne. Postanowienia statutu stowarzyszenia nie mogą zatem przesądzać o tym, że stowarzyszenie staje się podmiotem realizującym zadania publiczne w rozumieniu ustrojowym. W związku z tym stowarzyszenie nie jest podmiotem, któremu powierzono realizację jakichkolwiek zadań publicznych, a zatem nie może zostać uznane za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazano też, że drugą z przesłanek uznania, że określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie dysponowania majątkiem publicznym. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05, pod pojęciem "dysponowania majątkiem publicznym" należy rozumieć składniki majątku stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego (mienie komunalne) i Skarbu Państwa. Pod tym pojęciem rozumieć należy mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że postanowienia statutu w zakresie, w jakim regulują kwestie finansowania stowarzyszenia, dają podstawę dla uznania, że podmiot ten dysponuje w swojej działalności majątkiem publicznym, co sprawia, że jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w trybie stosownej ustawy.

Swoje stanowisko w tej kwestii Sąd oparł na postanowieniach dotyczących możliwości otrzymywania przez Związek Miast Polskich dotacji, postanowieniach dotyczących otrzymywanych składek, które de facto są wydatkowane przez członków zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz treści sprawozdania z działalności Związku za lata 2007-2010, stanowiącego o otrzymywaniu przez ten podmiot "grantów" na realizację określonych projektów (sprawozdania będącego materiałem dowodowym w innym postępowaniu przed sądem administracyjnym).

Odnosząc się negatywnie do stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie wskazano, że nie stanowi gospodarowania przez stowarzyszenie środkami publicznymi fakt otrzymywania przez Związek składek od miast członkowskich. Okoliczność pozyskiwania przez podmiot prywatny środków pochodzących od podmiotu publicznego nie daje bowiem żadnych podstaw do stwierdzenia, że podmiot prywatny dysponuje środkami publicznymi (majątkiem publicznym). W chwili wydatkowania przez gminę członkowską określonych środków pieniężnych (np. składek członkowskich) środki te z momentem ich przejęcia przez określony podmiot (np. stowarzyszenie) stają się własnością otrzymującego i jednocześnie stwierdzić można, że nie mają już charakteru środków publicznych.

W związku z tym wskazano, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej o wysokości uiszczanych składek członkowskich jest określona gmina, a nie stowarzyszenie, którego jest członkiem. Dodano, że z postanowień statutu nie wynika, że stowarzyszenie otrzymuje "środki publiczne", tylko że ma taką możliwość, oraz że pozyskiwane środki stanowią wówczas źródło jego dochodu, czego Sąd I instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie badał.

Wskazano również, że wydatkowanie środków publicznych na rzecz podmiotu spoza sektora finansów publicznych powoduje, iż tracą one "status publiczności".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie argumentowano, że statutowym celem stowarzyszenia nie jest prowadzenie działalności pożytku publicznego jako działalności społecznie użytecznej, prowadzonej przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego. Związek Miast Polskich działa na podstawie przepisu art. 84 ustawy o samorządzie gminnym oraz Prawa o stowarzyszeniach i nie obejmuje tego podmiotu reżim ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie uzasadniono zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że skierowany do Związku Miast Polskich wniosek dotyczy udostępnienia wytworzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne i odnoszących się do jego działalności dokumentów, w tym protokołów z posiedzeń zarządu stowarzyszenia, bilansów, sprawozdań z wykonania budżetu oraz informacji o wysokości wnoszonych składek przez członków stowarzyszenia stanowiących informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie wskazano, że - jak wynika z wcześniejszych wywodów - stowarzyszenie Związek Miast Polskich nie może zostać uznane za podmiot, który realizuje zadania publiczne. Wskazano, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i ich wykładni dokonywanej przez czołowych przedstawicieli doktryny (zaprezentowanej w niniejszej skardze kasacyjnej), nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że żądane w złożonym wniosku dokumenty odnoszą się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany celem wykonywania jakiegokolwiek zadania gminy, a ponadto wykonującego powierzone mu zadanie ze środków pochodzących w znacznej części ze środków publicznych. Stowarzyszenie nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem: nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu regulacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty związane z jego działalnością w postaci m. in. protokołów z posiedzeń zarządu Związku Miast Polskich, protokołów z posiedzeń komisji stowarzyszenia, bilansu, bądź informacji o wysokości składek wpłacanych przez poszczególnych członków stowarzyszenia.

W odniesieniu do tych ostatnich wykazano, że mogą stanowić informację publiczną wyłącznie w odniesieniu do ustawowego obowiązku udostępniania tego rodzaju informacji przez gminę będącą członkiem stowarzyszenia. Odnośnie do konkretnej gminy składki takie stanowią wydatek publiczny objęty zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi wyrażoną w art. 33 i nast. ustawy o finansach publicznych.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wskazano, że według stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, stowarzyszenie nie było i nie jest podmiotem realizującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem istniejący stan faktyczny oraz prawny wyklucza możliwość postawienia stowarzyszeniu zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie, jako podmiotowi, który nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym, a nadto, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest objęty obowiązkiem działania w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W kontekście naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazano, że Sąd I instancji nie zbadał i w rezultacie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazał, jakiego rodzaju środki publiczne, na jakich zasadach i od jakich podmiotów Związek Miast Polskich otrzymuje, bezrefleksyjnie uznając, że w swojej działalności podmiot ten korzysta ze środków publicznych w postaci dotacji.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazano, że Sąd I instancji nie uwzględnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu, że w dniu 11 marca 2013 r., a więc w przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej 14-dniowym terminie, stowarzyszenie ustosunkowało się do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Podniesiono ponadto przywoływanie w treści uzasadnienia wyroku przepisów prawa nieznajdujących zastosowania w stanie faktycznym sprawy, co spowodowało, że uzasadnienie wyroku jest niespójne, nielogiczne i nieczytelne.

Za niezgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a. uznano przywoływanie przez Sąd I instancji w treści zaskarżonego wyroku przepisów prawa, nieznajdujących zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zdaniem kasatora, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w jakim celu Sąd I instancji powołał m. in. przepisy ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, próbując na podstawie powołanych przepisów wywodzić, że Związek Miast Polskich realizuje zadania publiczne, podczas gdy, jak wykazano, regulacje te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazano, że powoływanie się przez Sąd I instancji na ustalenia faktyczne stanowiące podstawę dla wydania orzeczenia przez inny sąd oraz w oparciu o materiał dowodowy nie znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy, stanowi o ewidentnym naruszeniu przez Sąd I instancji reguł prawnych dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Dodano, że rezultatem nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności sprawy jest arbitralne stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przez Związek Miast Polskich.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazano, że w uzasadnieniu prezentowanych powyżej zarzutów wykazano, iż stowarzyszenie nie jest podmiotem realizującym zadania publiczne oraz dysponującym majątkiem publicznym i w związku z tym nie podstaw do uznania, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie ma podstaw prawnych, aby uznać, że stowarzyszenie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz by zobowiązywać je do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Uzasadniając zarzuty postawione na wypadek uznania przez Sąd, że stowarzyszenie realizuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym argumentowano, że dla ustalenia istnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i możliwości stawiania ewentualnego zarzutu pozostawania w bezczynności w sprawie niezbędne jest dokonanie oceny, czy w ogóle, a jeśli tak, to przez jaki podmiot dana jednostka jest reprezentowana, czego Sąd I instancji nie uczynił. Zgodnie z postanowieniami wpisu w rejestrze stowarzyszeń (KRS), stowarzyszenie "Związek Miast Polskich" jest reprezentowane przez uprawniony organ w postaci Zarządu. Zgodnie z rejestrem, oświadczenia woli oraz wszelkie dokumenty, na mocy których związek zaciąga zobowiązania materialne wobec osób trzecich, muszą zawierać podpisy prezesa (lub jego zastępcy) i członka zarządu. Zgodnie z wpisem w KRS, zarząd może udzielić dyrektorowi biura lub jego zastępcom upoważnienia do jednoosobowego składania oświadczeń woli w sprawach związanych z bieżących funkcjonowaniem stowarzyszenia.

Zaznaczono, że analogicznym zagadnieniem zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OZ 309/12), który wskazał, że w przypadku kierowania żądania udostępnienia informacji publicznej do spółki akcyjnej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem właściwym lub zobowiązanym do jej udostępnienia jest zarząd spółki, gdyż na nim spoczywa ustawowy obowiązek rejestracji. W związku z tym stwierdzono, że skoro stowarzyszenie jest podmiotem realizującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, to w świetle treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz powyższych ustaleń, podmiotem zobowiązanym do ewentualnego udzielenia informacji publicznych dotyczących stowarzyszenia jest podmiot je reprezentujący, zgodnie z ustalonymi zasadami reprezentacji. W świetle obowiązującego prawa, tylko podmiotowi reprezentującemu tę jednostkę można zatem postawić ewentualny zarzut bezczynności w sprawie.

Następnie podnoszono, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że Związek Miast Polskich, reprezentowany zgodnie z przyjętymi w tej jednostce zasadami reprezentacji, wystosował do skarżącego, będące odpowiedzią na złożony wniosek, pismo informujące, iż nie jest on podmiotem, od którego można żądać udostępnienia informacji publicznej. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Związku Miast Polskich w dniu 1 marca 2013 r., natomiast odpowiedź Związku została zawarta w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. Zachowano więc w tym zakresie ustawowy 14-dniowy termin do załatwienia sprawy. Co więcej, w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. podmiot reprezentujący stowarzyszenie wskazał, iż gotowy jest udostępnić skarżącemu protokoły z posiedzeń Zarządu Związku Miast Polskich i inne informacje o realizowanych projektach i przedsięwzięciach w siedzibie stowarzyszenia.

Zdaniem Związku Miast Polskich, informację taką należałoby potraktować jako powiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący miał zagwarantowaną możliwość ustosunkowania się do treści otrzymanego powiadomienia m. in. poprzez wyrażenie woli zapoznania się z dokumentami w sposób określony w powiadomieniu, czego nie uczynił. W piśmie skierowanym do skarżącego wskazano także, że stowarzyszenie nie posiada protokołów z posiedzeń komisji stowarzyszenia (gdyż takich protokołów stowarzyszenie zwyczajnie nie sporządza), co jest jednoznaczne z udzieleniem pisemnej informacji, że Związek nie znajduje się w posiadaniu określonych dokumentów oraz wskazano, że na stronie internetowej Związku znajdują się obszerne komunikaty z posiedzeń komisji. W związku z tym nie sposób twierdzić, jak czyni to Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością w zakresie załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

W konkluzji jeszcze raz podkreślono, że Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony uwzględnił skargę i uznał, że pozostaje w bezczynności podmiot, który nie jest w świetle prawa podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

"S." z siedzibą w W. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, reguluje art. 174 p.p.s.a. W jego pkt 1 określono naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa zaliczonych przez autora skargi kasacyjnej zarówno do kategorii naruszenia prawa procesowego, jak też materialnego w obu wspomnianych wyżej formach. Dodatkowo zawarto zarzuty alternatywne, sformułowane na wypadek przyjęcia przez Sąd kasacyjny, że Związek Miast Polskich jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej przez skarżącego informacji. Dotyczą one kwestii związanych z reprezentacją Związku Miast Polskich.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ - zgodnie z zasadą postępowania kasacyjnego – weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej jednak konkretnej sprawie na początku wymagały rozpatrzenia zarzuty materialne, gdyż one decydowały o możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oceniając zarzuty materialne należało przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy Związek Miast Polskich jako stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie rozważenia wymagała kwestia charakteru samej informacji objętej wnioskiem stowarzyszenia "S." z dnia 1 marca 2013 r. jako informacji publicznej. Dopiero w przypadku pozytywnego rozpatrzenia tych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do oceny ewentualnej bezczynności organu w rozpatrywanej sprawie.

W pierwszym rzędzie oceniono zatem charakter prawny Stowarzyszenia Miast Polskich jako podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia "S." z dnia 1 marca 2013 r. zgodnie z zasadami przewidzianymi na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Związek Miast Polskich spełnia warunki podmiotowe z art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Związek Miast Polskich stanowi bowiem stowarzyszenie reprezentujące podmioty publiczne (jednostki samorządu terytorialnego). O charakterze publicznym jego zadań świadczy realizowanie przez ten podmiot zadań określonych w art. 84 ustawy o samorządzie gminnym. Mają one na celu wspieranie idei samorządu terytorialnego i obronę wspólnych interesów, a więc odnoszą się do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego i ich organizacji. Nie jest przy tym skuteczny argument wnoszącego skargę kasacyjną, że zastosowanie do Związku Miast Polskich ustawy Prawo o stowarzyszeniach oznacza, że należy je traktować analogicznie jak inne stowarzyszenia tworzone na podstawie ustawy, w tym stowarzyszenia osób fizycznych. Wspomniany związek jest bowiem stowarzyszeniem założonym przez jednostki samorządu terytorialnego, a więc osoby prawa publicznego, a zatem, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP może działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. W tej mierze różni się on od innych stowarzyszeń działających na podstawie ustawy prawo o stowarzyszeniach. Stowarzyszenia osób fizycznych mają bowiem inny status i możliwości działania. Zarówno osoby fizyczne, jak i ich stowarzyszenia mogą czynić wszystko, czego im prawo nie zakazuje. Jednostki samorządu terytorialnego, jako osoby prawa publicznego mogą natomiast działać tylko w ramach swoich kompetencji. Dotyczy to również ich stowarzyszeń, a taki charakter ma Związek Miast Polskich. Stąd jego działania muszą mieścić się w ramach zadań publicznych, wynikających m.in. z art. 84 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można zgodzić się z poglądem pełnomocnika organu, który utożsamia zadania publiczne jedynie z zadaniami władczymi. Pojęcie zadań publicznych jest bowiem znacznie szersze i obejmuje swoim zakresem także zadania o innym charakterze, np. opiniodawczym. Dlatego też zadania publiczne to nie tylko te, które mogą być przenoszone na inne podmioty np. na podstawie art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ale także zadania realizowane w oparciu o art. 84 tej ustawy. Ze statutu Związku Miast Polskich wprost zresztą wynika, że związek ten wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (§ 4 Statutu). Mimo zaś, że statut jest umową, co podkreśla wnoszący skargę kasacyjną, to odwołuje się on do zadań wynikających z ogólnie obowiązujących przepisów prawa, te bowiem wiążą stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego w zakresie jego działania. Jednocześnie, co należy podkreślić, Związek Miast Polskich uczestniczy w pracach Komisji trójstronnej, o której mowa w ustawie z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r., nr 100, poz.1080 ze zm.). Także i w tej komisji, może realizować on tylko te zadania, które mieszczą się w ramach jego kompetencji, gdyż reprezentuje podmioty publiczne. Wszystko to świadczy o publicznym charakterze jego zadań.

Jednocześnie Związek ten korzysta ze środków publicznych. Jego środki pochodzą bowiem ze źródeł publicznych, a sam związek, co podkreślono, ma charakter publiczny. Na podstawie art. 33 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach majątek stowarzyszenia powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej. Ponadto na podstawie art. 35 tej ustawy stowarzyszenie może otrzymywać dotacje według zasad określonych w odrębnych przepisach. Dla realizacji przyznanych Związkowi zadań powołano określony fundusz. W myśl §12 Statutu Fundusz Związku tworzy się ze składek członkowskich, z opłat pobieranych od członków związku, z dochodów z działalności gospodarczej, z urządzeń i przedsiębiorstw Związku, z subwencji, z zapisów, darowizn, pożyczek oraz emisji obligacji. Źródłem dochodu są więc środki publiczne, bądź pochodzące od podmiotów publicznych (jednostek samorządu terytorialnego). Publicznemu charakterowi środków nie zaprzecza wybór ustawodawcy, który nie poddaje tych środków reżimowi ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Nie oznacza to bowiem, iż stowarzyszenie Związek Miast Polskich nie korzysta ze środków publicznych w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jedynie wyłącza te środki w pewnym zakresie spod działania ustawy o finansach publicznych.

Nie zaprzecza to też prawu społeczności lokalnych do zrzeszania się na podstawie art. 10 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Za chybione uznano zatem zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 84 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 10 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w zw. z art. 172 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1, art. 2, art. 9, art. 10, art. 33, art. 35 Prawa o stowarzyszeniach. Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 4, art. 5, art. 9, art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, pozostają one bowiem bez związku z celem i funkcjami realizowanymi przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc do oceny aspektu przedmiotowego sprawy należy wskazać, że we wniosku z dnia 1 marca 2013 r. żądano udostępnienia wnioskodawcy linków do Biuletynu Informacji Publicznej zawierających:

1. protokoły z posiedzeń zarządu ZMP za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.,

2. protokoły z posiedzeń wszystkich komisji,

3. sprawozdania z wykonania budżetu za lata 2009, 2010, 2011, 2012,

4. bilanse za lata 2009, 2010, 2011, 2012,

5. budżet na rok 2013,

6. informację o wysokości składki wnoszonej przez każdego członka Związku.

Ponadto strona wskazywała, że przy braku możliwości udostępnienia linków, wnosi o udostępnienie informacji w formie skanów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że informacje wymienione we wniosku stanowią informację publiczną. W orzecznictwie wskazuje się bowiem na szerokie pojęcie informacji publicznej. Obejmuje ono każdą wiadomość wytworzoną, czy posiadaną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby lub podmioty pełniące funkcje publiczne, a także inne jednostki, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 niepubl.). Jak już wcześniej wspomniano Związek Miast Polskich jest podmiotem realizującym zadania publiczne, a zatem wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez podmiot wykonujący tego rodzaju zadania i odnoszących się do jego działalności.

Słusznie zatem przyjęto, że protokoły posiedzeń zarządu Związku, bilanse, sprawozdania z wykonania budżetu oraz informacja o wysokości wnoszonych składek przez poszczególnych członków Związku odnoszą się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany w celu wykonywania zadań przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (gminy członkowskie), a ponadto wykonującego powierzone mu zadanie ze środków pochodzących w znacznej części ze środków publicznych. Udostępnienie tego rodzaju danych służy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacji zasady transparentności życia publicznego. W tym stanie rzeczy nie mógł zostać uznany za trafny zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, polegającego na niezbadaniu przez Sąd I instancji okoliczności korzystania przez Związek Miast Polskich z dotacji, należy wskazać, że Sąd powołał się na materiały, którymi dysponował i do których miał dostęp w związku z inną sprawą sądową. Był on zaś uprawniony do skorzystania z tych danych z urzędu. Należy bowiem zaznaczyć, że sąd administracyjny w przeciwieństwie do sądu powszechnego nie dysponuje instrumentami prawnymi pozwalającymi mu na przeprowadzenie we własnym zakresie postępowania dowodowego. Bazuje on na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach rozpatrywanej sprawy, ewentualnie może skorzystać z informacji znajdujących się w aktach innego postępowania i dopuścić je jako dowody z urzędu, tudzież skorzystać z informacji ogólnie dostępnych. Zaznaczyć też należy, że to nie sąd administracyjny, a organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe na korzyść wywodzonych przez siebie argumentów. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji skorzystał ze sprawozdania z działalności Zarządu Związku Miast Polskich w V kadencji (2007-2010) (dostępnego na stronie www.zmp.poznan.pl) z którego wynika, że środki z dotacji (grantów) i innych źródeł, uzyskane na realizację konkretnych przedsięwzięć, stanowiły istotną część przychodów Związku w latach 1998 i 1998, po czym znacząco spadły, by w roku 2002 ponownie wzrosnąć, dzięki pilotażowi wyborczemu. Począwszy od roku 2007 nastąpił znaczny wzrost udziału grantów w finansowaniu Związku, osiągając w latach 2009-10 około połowy wszystkich przychodów. Należy jednocześnie wskazać, że strona na żadnym etapie postępowania nie negowała otrzymywania dotacji na prowadzoną działalność. Także pytany na rozprawie pełnomocnik Związku nie potrafił udzielić jednoznacznej odpowiedzi na sformułowane w tym zakresie pytanie Sądu.

Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. korzystając ze wspomnianych informacji, dopuszczając je jako dowód na okoliczność korzystania przez Związek Miast Polskich z dotacji. Jednocześnie nie miało to większego znaczenia dla sprawy przy przyjęciu, że środki finansowe, którymi dysponuje podmiot publiczny (stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego) mają charakter publiczny.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zarzut ten był powołany zarówno w ramach naruszeń prawa materialnego, jak też prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że odwołanie się do treści ustawy o wolontariacie miało jedynie charakter argumentacyjny, podkreślający, jakiego typu zadania ustawodawca uznaje za publiczne. Podobny charakter miało odwołanie się w zaskarżonym wyroku do ustawy o działach administracji rządowej. Stąd niezasadny był zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednocześnie, że bezzasadne w przedmiotowej sprawie są zarzuty dotyczące zasad reprezentacji stowarzyszenia. Podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2013 r., a także zobowiązanym do udzielenia informacji, jak i stroną niniejszego postępowania sądowego był Związek Miast Polskich. Kwestie reprezentacji podmiotu nie mają z tego punktu widzenia znaczenia. Należy bowiem odróżnić reprezentację od kwestii zdolności administracyjno-prawnej. Podmiotem zobowiązanym jest stowarzyszenie jako osoba prawna, natomiast w postępowaniu stowarzyszenie jest reprezentowane przez swoje organy. Podobnie było w przypadku spraw dotyczących przedsiębiorstw energetycznych, gdzie stwierdzano, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest przedsiębiorstwo energetyczne (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn . akt I OSK 2376/13). Kwestie prawidłowej reprezentacji Związku Miast Polski w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostały zaś wzięte przez sąd administracyjny z urzędu, chociażby przy ocenie sposobu umocowania pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Związek Miast Polskich jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak też że żądane dokumenty stanowią tego rodzaju informację był uprawniony do zbadania stanu bezczynności organu w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 1 marca 2013 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z tym należy wskazać, że bezczynność to stan, w którym pomimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, ani też nie wydaje decyzji w sprawie umorzenia postępowania. Należy też zaznaczyć, że załatwienie sprawy w formie pisma możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź ma w niej zastosowanie lex specialis wyłączający stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała jednak miejsca. Twierdzenie pełnomocnika organu, że w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. wskazywano, że stowarzyszenie jest gotowe udostępnić skarżącemu protokoły z posiedzeń Zarządu Związku Miast Polskich i inne informacje o realizowanych projektach i przedsięwzięciach w siedzibie stowarzyszenia, nie oznacza załatwienia sprawy w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem dodać, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Taka zaś decyzja w sprawie nie została wydana, stąd nie przerwano bezczynności organu.

Wniosek stowarzyszenia z dnia 1 marca 2013 r. nie został zatem rozpatrzony w ustawowym terminie, a od dnia złożenia tego wniosku do dnia wydania zaskarżonego wyroku minęło bezskutecznie ponad 9 miesięcy, słusznie zatem zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej i przyjęto, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stąd nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 149 § 1 p.p.s.a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji w sprawie słusznie więc uwzględnił skargę i nie zastosował art. 151 p.p.s.a., w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu także tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.