Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2507/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 149/21 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza Jastarni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 149/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. wniesioną na bezczynność Burmistrza Jastarni w udostępnieniu informacji publicznej.

Uzasadniając postanowienie Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zwalcza bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 27 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy organ przekazał informacje o wyborcach Poczcie Polskiej S.A. lub czy zamierza to zrobić przed przyjęciem ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. Sąd wskazał, że z przesłanych Sądowi akt sprawy wynika, w dniu 2 czerwca 2021 r. Burmistrz poinformował Stowarzyszenie (drogą mailową), że spis wyborców został przekazany operatorowi pocztowemu na podstawie ustawy z dnia 2 czerwca 2020 r. o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania korespondencyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, w ocenie Sądu I instancji, że przed wniesieniem skargi (co miało miejsce 8 lipca 2021 r.) organ załatwił wniosek Stowarzyszenia z dnia 27 kwietnia 2020 r. poprzez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej). Okoliczność tę przyznała również strona skarżąca w złożonej skardze (s. 2). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi Stowarzyszenia stanowi okoliczność wniesienia jej w dniu (8 lipca 2021 r.), w którym organ nie prowadził już postępowania, albowiem wcześniej (2 czerwca 2021 r.) udzielił żądanych informacji załatwiając w ten sposób wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie S. z siedzibą w W., zaskarżając postanowienie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

a) art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 269 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 187 § 2 p.p.s.a przez zastosowanie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 do stanu faktycznego, którego uchwała nie dotyczy,

b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez odrzucenie skargi na bezczynność, chociaż zachodziły przesłanki do jej częściowego uwzględnienia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez jego błędną wykładnię polegającą na zawężającym interpretowaniu prawa skarżącego do skutecznego środka odwoławczego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Jastarni wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 49 § 2 p.p.s.a przewodniczący orzekający w tej sprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku pozostawił bez rozpoznania odpowiedź Burmistrza na skargę kasacyjną z uwagi na niezłożenie, na wezwanie przewodniczącego, odpisu odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Od wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o odrzuceniu skargi, które było postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 182 § 1 tej ustawy.

Wątpliwość odnośnie różnego rozumienia przepisu art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania, była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej przesądzono, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały, objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został, określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Jednocześnie podkreślono, że kontrolowany w wyniku wniesienia skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Może on być kwestionowany przez stronę postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej, a drugi zawiera się w spełnieniu wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Tym samym, termin "w każdym czasie", którym posłużono się w art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny za nie do zaakceptowania uznał w uchwale przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność, jak również uznał za nieprawidłowy pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi.

Wyjaśnić trzeba, że powyższy pogląd ma, z uwagi na treść art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, charakter wiążący, co oznacza, że uchwała ta pozostaje wiążąca również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, na zasadzie powołanego przepisu art. 269 § 1 i znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzielając informacji publicznej nie pozostaje w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Przepis ten bowiem nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym sprawę, nie ma jednak ku temu jakichkolwiek podstaw. Stanowisko zawarte w powołanej uchwale zasługuje bowiem w pełni na akceptację. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy, nie istnieje już bowiem stan bezczynności, a to oznacza że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia.

Jak podkreślano w powyższej uchwale, zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie udzielenie żądanej informacji. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie, że we wskazanych okolicznościach skarga podlega uwzględnieniu nie jest trafne, gdyż - jak wynika z powołanej uchwały - wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Powyższy pogląd jest ugruntowany i znajduje swoje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20; 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2968/19 oraz sygn. akt II OSK 1004/19 i sygn. akt II OSK 2968/19; 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 1117/19; 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 531/21 i sygn. akt I OSK 1051/21). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 6030/21, w którym stwierdzono, że opisana uchwała nie ma zastosowania do spraw z zakresu informacji publicznej, w których sprawa załatwiana jest w drodze czynności materialno-technicznej. Jak trafnie zwrócono uwagę w literaturze prawniczej, stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie (M. Bogusz, Niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na "historyczną" bezczynność organu administracji publicznej. Glosa do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. OSP z 2021/1/5). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny, o której mowa w uchwale z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OPS 5/19.

Wskazując na powyższą uchwałę oraz podzielając wyrażony w niej pogląd, jako prawidłowe należało ocenić zaskarżone postanowienie Sądu I instancji i zaprezentowaną w nim ocenę, że wobec udzielenia 2 czerwca 2021 r. przez organ żądanych przez skarżącego informacji, skarga wniesiona 8 lipca 2021 r. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne.

Kontrolowane postanowienie również nie narusza prawa skarżącego do skutecznego wniesienia środka odwoławczego. W kwestii powoływania jako naruszenia przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 30 maja 2014 r., sygn. akt I ONP 1/14 i 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II ONP 3/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w tym zakresie w wymienionych wyżej orzeczeniach tego Sądu. Należy zatem wskazać, że jakkolwiek prawo Unii Europejskiej zawiera odesłanie wprost do Konwencji w art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym Unia Europejska została zobowiązana do przystąpienia do Konwencji, to do czasu zawarcia i wejścia w życie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji, nie jest ona częścią porządku prawnego Unii Europejskiej i aktem prawa Unii. Wniosku tego nie zmienia brzmienie art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym prawa podstawowe, zagwarantowane oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa. Przepis ten wskazuje, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji oraz te wynikające z tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich należą do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, co nie oznacza, że sama Konwencja stanowi część prawa Unii. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie C-571/10 Kamberaj, EU:C:2012:233; z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10, Åkerberg Fransson, EU:c:2013:105, pkt 44; z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie C-601/15 PPU, N., EU:C:2016:84, pkt 45; z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie C-537/16, Garlsson Real Estate i in., EU:C:2018:193, pkt 24). Nie podważa tego stanowiska także to, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która od wejścia w życie Traktatu z Lizbony (Dz.Urz.UE C 306 z 17 grudnia 2007 r., s. 1) ma status prawny równy traktatom - Traktatowi o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktatowi o Unii Europejskiej, zawiera odesłanie do Konwencji. Celem tego odesłania jest zapewnienie spójności standardu ochrony praw człowieka i podstawowych wolności (system konwencyjny) oraz ochrony praw podstawowych (system unijny), a także zapobieżenie powstawaniu rozbieżności między obydwoma standardami, w tym rozwijanymi przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nie oznacza to jednak, że Konwencja jest częścią prawa Unii Europejskiej. W toku prac zmierzających do przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji w dniu 5 kwietnia 2013 r. został przedstawiony ostateczny projekt umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji. W opinii 2/13, wydanej na wniosek Komisji Europejskiej - na podstawie art. 218 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - w dniu 18 grudnia 2014 r., Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w pełnym składzie uznał, że porozumienie dotyczące przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji nie jest zgodne z art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej ani z Protokołem (nr 8) dotyczącym art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EU:C:2014:2452). Jak wynika z art. 218 ust. 11 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w przypadku negatywnej opinii Trybunału przewidywana umowa (porozumienie o przystąpieniu) nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja Traktatów. Obecnie Unia Europejska nadal nie jest stroną Konwencji, a tym samym Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej. Zatem zarzut naruszenia art. 13 powołanej Konwencji jest całkowicie chybiony zwłaszcza, że skarżący miał zapewnione prawo wniesienia środka odwoławczego.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.