Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1082/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, ust. 3, art. 6, art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Danuta Kania (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. T. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 104 § 2

i art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu wniosków J. T. z dnia [...] stycznia 2015 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na niewykazanie w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskami z [...] stycznia 2015 r., które zostały nadesłane do Centrali i 16 Oddziałów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad drogą elektroniczną, J. T. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:

1) czy termin realizacji którejkolwiek z inwestycji budowlanych realizowanych na podstawie umów zawartych z GDDKiA w latach 2008-2014 był przedłużony z uwagi na: (a) wykrycie materiałów wybuchowych na terenie budowy, albo (b) prowadzenie robót na terenach górniczych i szkody z tym związane;

2) w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie wskazane w pkt (1) o:

a) przesłanie umów, w tym warunków ogólnych oraz szczególnych wraz z aneksami dotyczących takich inwestycji,

b) udzielenie informacji, czy w okresie przedłużenia terminu realizacji inwestycji z przyczyn opisanych powyżej, GDDKiA płaciła jakiekolwiek koszty na rzecz wykonawców takich inwestycji, jeżeli tak o wskazanie:

- jakie kategorie kosztów były płacone przez GDDKiA na rzecz wykonawców w całym okresie przedłużenia, w tym w szczególności czy były płacone koszty ogólne, utrzymania zaplecza wykonawcy, koszty przedłużenia gwarancji i ubezpieczeń, koszty wynagrodzenia pracowników, koszty sprzętu budowlanego, koszty wynikające ze wzrostu cen materiałów i usług oraz wysokości ww. kosztów;

- w jaki sposób zostały wyliczone kwoty zapłacone na rzecz takich wykonawców w odniesieniu do każdej z kategorii kosztów, w tym czy koszty te zostały ustalone w oparciu o ceny jednostkowe wynikające z kosztorysu ofertowego, czy też były to koszty rzeczywiście poniesione przez takich wykonawców;

- na jakiej podstawie umownej były płacone koszty na rzecz ww. wykonawców w okresie przedłużenia realizacji inwestycji, w szczególności czy podstawą do zapłaty któregokolwiek z kosztów, o których mowa powyżej, była klauzula 19.4, 17.4 bądź 8.9 Fidic - w tym przypadku wnioskodawca wniósł o wskazanie podstawy umownej dla każdego z kosztów zapłaconych na rzecz wykonawców.

Pismem z [...] stycznia 2015 r. znak: [...] poinformował wnioskodawcę, iż udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie wymagałoby przeprowadzenia analiz wszystkich umów oraz dokumentacji realizacyjnej i porealizacyjnej zawartych przez Centralę i 16 Oddziałów GDDKiA w okresie wskazanym przez wnioskodawcę. Szacunkowa ilość zawartych umów, podpisanych tylko w latach 2008 - 2012 r., wynosi [...]. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu GDDKiA, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W związku z powyższym, organ wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 3 ust. 1 u.d.i.p., do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danych, o których mowa w ww. wnioskach w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

Wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie organu, co skutkowało wydaniem powyższego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 20 marca 2015 r. J. T. złożył do GDDKiA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu wyznaczonego przez organ w wezwaniu z dnia 23 stycznia 2015 r., które zostało doręczone stronie w dniu 9 lutego 2015 r. Pomimo faktu, że termin na wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji upływał w dniu [...] lutego 2015 r., organ już w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej co spowodowało, że wykazywanie interesu prawnego stało się bezcelowe.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że pismo zawierające wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, zostało wysłane drogą elektroniczną na podany adres: [...] w dniu 23 stycznia 2015 r. i dostarczone wnioskodawcy, zgodnie z informacją zwrotną wygenerowaną przez M. w tej samej dacie. Jednocześnie ww. pismo zostało wysłane do wnioskodawcy za pośrednictwem Poczty Polskiej na wskazany we wnioskach adres zamieszkania. Czynność ta nie miała jednak wywoływać skutków w sferze materialno-procesowej w sytuacji prawidłowego doręczenia ww. wezwania za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Z tego względu organ, po upływie terminu na złożenie wyjaśnień (co nastąpiło w dniu 7 lutego 2015 r.), wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] lutego 2015 r., prawidłowo stwierdzając brak przesłanek do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Organ zaznaczył, że wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również w żaden sposób nie odniósł się do ww. wezwania organu z dnia 23 stycznia 2015 r., a zatem stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. T. zarzucił naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że dokumenty i informacje wymienione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowią informację przetworzoną i że dla udostępnienia tej informacji zachodzi konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy żądane informacje nie miały charakteru informacji przetworzonej, tylko prostej, a tym samym nie było podstawy do wzywania skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego;

- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem pomimo tego, iż nie upłynął termin do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż stanowisko organu co do przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji jest bezpodstawne i wykreowane jedynie w celu uzasadnienia odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu decyzji organ wielokrotnie wskazuje na rzekomą czasochłonność wytworzenia informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz konieczność wytworzenia informacji w takiej formie. Stanowisko to jest jednak sprzeczne ze stanowiskiem Oddziałów GDDKiA. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do każdego z Oddziałów GDDKiA właśnie w celu ułatwienia jego rozpoznania i udzielenia informacji objętej wnioskiem. Skarżący uzyskał odpowiedź na ten wniosek z Oddziału GDDKiA w [...]. Jak wynika z treści tej odpowiedzi, została ona sporządzona już w dniu 12 stycznia 2015 r., a więc 4 dni po otrzymaniu wniosku przez ten Oddział. Powyższe jednoznacznie potwierdza, że stanowisko organu co do przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji jest błędne i nie znajduje potwierdzenia w praktyce działania jednostek organizacyjnych organu, które były w stanie udzielić informacji objętej wnioskiem w bardzo krótkim czasie bez jakichkolwiek trudności.

Zdaniem skarżącego, wadliwość zaskarżonej decyzji wynika ponadto z faktu, że została ona wydana przed upływem wyznaczonego przez organ w wezwaniu z dnia 23 stycznia 2015 r. 14-dniowego terminu do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danych objętych wnioskami z dnia [...] stycznia 2015 r. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu dnia 9 lutego 2015 r. za pośrednictwem przesyłki poleconej, co oznacza, że 14-dniowy termin do wykazania ww. przesłanki upłynął w dniu 23 lutego 2015 r.

Niezrozumiałe są w ocenie skarżącego twierdzenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że w zakresie wezwania do wykazania interesu publicznego decydująca jest data doręczenia wezwania drogą elektroniczną. Organ podaje bowiem, że doręczenie wezwania nastąpiło na adres: [...], podczas gdy skarżący nie dysponuje takim adresem poczty elektronicznej i tym samym nie wskazywał go organowi jako adresu do doręczeń elektronicznych. Ponadto organ wykazuje daleko idącą niekonsekwencję w działaniu. Skoro bowiem otrzymał rzekome potwierdzenie doręczenia wezwania drogą elektroniczną i uznał to wezwanie za skuteczne, to nie było powodu do ponownego doręczenia wezwania drogą pocztową. Ponowne przesłanie wezwania tą drogą oznacza natomiast, że organ dostrzegł konieczność ponownego doręczenia i zdawał sobie sprawę, że miarodajne jest jedynie doręczenie oryginału wezwania za pośrednictwem przesyłki poleconej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, iż sprawa adresu email skarżącego została zweryfikowana i wyjaśniona w GDDKiA, a wskazany jako błędny adres: [...] został usunięty z bazy adresowej organu. Nadto organ podkreślił, iż fakt, że jeden z Oddziałów GDDKiA udzielił odpowiedzi na wniosek nie wpływa na sposób rozpatrywania niniejszej sprawy. Oddziały GDDKiA zarządzają drogami krajowymi na obszarach województw. Każdy z Oddziałów GDDKiA na terenie województw zarządza inną długością sieci dróg krajowych o różnych parametrach i realizuje różną ilość nowych zdań inwestycyjnych. Tym samym, udzielenie odpowiedzi przez Oddział GDDKiA w [...] było spowodowane tym, że ilość prowadzonych przez tę jednostkę zadań pozwoliła na szybką identyfikację żądanych przez skarżącego danych. W pozostałym zakresie wyodrębnienie wnioskowanych danych powoduje konieczność podjęcia szeregu czynności, opisanych w wydanych w sprawie decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r., skierowany do Centrali GDDKiA, podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że GDDKiA - jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych, do którego, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), należy przede wszystkim wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p).

Nadto, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczył bowiem danych odnoszących się do działalności GDDKiA, o której mowa w art. 18 ww. ustawy o drogach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 5 lit. a u.d.i.p.).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 i ust. 1 i 2 u.d.i.p. uznał, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a w sprawie nie została wykazana przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji.

Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne.

Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).

W niniejszej sprawie organ uznał, że z uwagi na znaczną ilość umów, zawartych przez Centralę i 16 Oddziałów GDDKiA, oraz ze względu na obszerność dokumentacji realizacyjnej i porealizacyjnej dotyczącej tych umów, rozmiar i zakres wnioskowanej informacji przesądza o tym, że w istocie żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

Organ nie wziął jednak pod uwagę, że wnioski skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r., jak wynika z decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., skierowane zostały osobno do Centrali GDDKiA oraz do poszczególnych Oddziałów. Zatem, zarówno Centrala GDDKiA, jak i poszczególne Oddziały powinny zrealizować wnioski w zakresie swojej właściwości. Informacja GDDKiA skierowana do skarżącego jeszcze przed uzyskaniem danych z poszczególnych Oddziałów, że wygenerowanie jednej zbiorczej odpowiedzi będzie bardzo czasochłonne i związane z dużym nakładem pracy, nie jest wiarygodna w świetle argumentacji skargi i może rzeczywiście rodzić przypuszczenia, że stanowisko organu co do przetworzonego charakteru informacji zostało przyjęte właśnie w celu odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji.

Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i autostrad, która również wykonuje zadania zarządu dróg krajowych. W skład Generalnej Dyrekcji wchodzą, z zastrzeżeniem ust. 3a, oddziały w województwach (ust. 2). Do zadań Oddziałów GDDKiA należy zarządzanie drogami krajowymi na obszarach województw oraz realizacja inwestycji drogowych na terenie województwa. Dyrektorów oddziałów powołuje i odwołuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (ust. 4). Z kolei ustawa o odstępie do informacji publicznej bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek informacyjny spoczywa bowiem nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Istotne znaczenie ma bowiem rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 66/15, publ. https://www.orzeczenia.gov.pl).

Z powyższego wynika, że Oddziały GDDKiA są podmiotami obowiązanymi na gruncie u.d.i.p., każdy w zakresie swojej właściwości, do realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. Odpowiedzi na wniosek mogły być przekazane przez Oddziały do Centrali GDDKiA bądź bezpośrednio do skarżącego, co znacznie ułatwiłoby procedowanie w sprawie.

Taka sytuacja, jak wynika z akt sprawy, miała miejsce w odniesieniu do Oddziału GDDKiA w [...]. Dyrektor tego Oddziału, pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. poinformował bezpośrednio skarżącego, że na terenie tutejszego Oddziału nie wystąpiły przypadki wskazane we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Trafnie zatem zauważa skarżący, że stanowisko organu co do przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji jest co najmniej przedwczesne i nie znajduje potwierdzenia w praktyce działania jednostek organizacyjnych organu, które były w stanie udzielić informacji objętej wnioskiem w bardzo krótkim czasie bez jakichkolwiek trudności.

Zwrócić przy tym należy uwagę na treść zapytania objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Pierwsze pytanie, "czy termin realizacji którejkolwiek z inwestycji budowlanych realizowanych na podstawie umów zawartych z GDDKiA w latach 2008-2014 był przedłużony z uwagi na wykrycie materiałów wybuchowych na terenie budowy albo prowadzenie robót na terenach górniczych i szkody z tym związane" nie dotyczy, w ocenie Sądu, informacji przetworzonej. Realizacja wniosku w tym zakresie polega jedynie na udzieleniu przez organ odpowiedzi "tak" lub "nie". Nawet przy założeniu, że udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga sprawdzenia znaczącej liczby umów realizowanych przez Centralę oraz poszczególne Oddziały GDDKiA, to jednak dokonanie wyłącznie tej czynności nie pozwala na zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Poza wszystkim zauważyć należy, że skarżący domaga się uzyskania informacji dotyczących bardzo charakterystycznych sytuacji, które z pewnością znane są pracownikom Oddziałów, którzy podejmują bezpośrednie działania związane z realizacją inwestycji na obszarze swojej właściwości.

Również żądanie objęte pkt 2a wniosku nie stanowi informacji publicznej przetworzonej, w sytuacji, gdy skarżący wnioskuje o przesłanie mu umów wraz z aneksami, dotyczących inwestycji wymienionych w pkt 1. Nawet bowiem ewentualna potrzeba dokonania anonimizacji umów w zakresie danych prawnie chronionych nie powoduje, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, chyba że dotyczyłoby to na tyle znaczącej liczby dokumentów, że nakład pracy z tym związany wpłynąłby negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany. To jednak nie zostało w niniejszej sprawie jednoznacznie wykazane.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że pozostała część zapytania objętego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r., w sytuacji udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie zawarte w pkt 2b, ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Wymaga bowiem przeanalizowania, na podstawie wskazanych przez skarżącego kryteriów, pojedynczych informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, a następnie odpowiedniego ich zestawienia i zredagowania w celu uzyskania zbioru danych objętych wnioskiem. Na tym etapie uzasadnione byłoby skierowanie do skarżącego wezwania do wykazania szczególnej istotności interesu publicznego w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.d.i.p.

Niezależnie jednak od powyższego, biorąc pod uwagę czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, Sąd zauważa, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że całość wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.d.i.p., nie mogłoby zapaść w niniejszej sprawie odmienne rozstrzygnięcie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że wezwanie organu z dnia 23 stycznia 2015 r. do wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego zostało wysłane drogą elektroniczną na niewłaściwy adres e-mail, tj.: [...], podczas gdy - jak wynika z akt sprawy oraz z wyjaśnień samego skarżącego - prawidłowy adres e-mail, wskazany we wniosku o udostepnienie informacji publicznej, to: [...]. W aktach sprawy znajduje się informacja wygenerowana przez Microsoft Outlook w dniu 23 stycznia 2015 r., że "wiadomość została dostarczona do następujących adresatów lub list dystrybucyjnych, ale miejsce docelowe nie odesłało powiadomienia o dostarczeniu wiadomości". Brak było zatem podstaw do przyjęcia przez organ, że wezwanie wysłane za pośrednictwem poczty elektronicznej zostało odebrane przez skarżącego.

W tej sytuacji, za skutecznie doręczone organ winien uznać wezwanie przesłane za pośrednictwem Poczty Polskiej i doręczone skarżącemu w dniu 9 lutego 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Zatem zakreślony do udzielenia odpowiedzi na ww. wezwanie 14-dniowy termin, upływał w dniu 23 lutego 2015 r. Tymczasem decyzja I instancji została wydana przez GDDKiA przedwcześnie, bowiem już w dniu [...] lutego 2015 r., a więc w terminie otwartym do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do wykazania przez skarżącego przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego.

Bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje w ocenie Sądu fakt, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani na późniejszym etapie postępowania, nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Działanie to byłoby w istocie spóźnione i godziłoby w podstawowe gwarancje procesowe strony wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek organu dwukrotnego, rzetelnego i bezstronnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz ustosunkowania się do wszystkich argumentów i wniosków strony podnoszonych w toku postępowania, w szczególności w środku odwoławczym od decyzji wydanej w I instancji. Zaakceptowanie sytuacji zaistniałej w sprawie niniejszej, w której decyzja I instancji została wydana przez organ przedwcześnie, prowadziłoby w istocie do pozbawienia strony rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, nawet gdyby skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie do wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 pkt 1 u.d.i.p. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie stanowisko byłoby sprzeczne z zasadą praworządności wymienioną w art. 6 k.p.a., a także z zasadą zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, określoną w art. 8 k.p.a.

Na marginesie już tylko Sąd zauważa, że w sytuacji, gdy organ kwalifikując żądaną informację jako informację publiczną przetworzoną, kieruje do strony wezwanie do wykazania przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego, winien dopełnić wszelkiej staranności w zakresie skutecznego doręczenia wezwania. Należy bowiem mieć na względzie, że realizacja wezwania ograniczona jest terminem zakreślonym przez organ, którego bezskuteczny upływ implikuje wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co rodzi dla strony określone konsekwencje prawne.

Konkludując, Sąd stwierdza, że wobec naruszenia przez organ przepisu art. 3 pkt 1 u.d.i.p., poprzez przedwczesne i nieuzasadnione uznanie, że żądana informacja - jako całość - stanowi informację publiczną przetworzoną, oraz wobec wskazanych powyżej uchybień procesowych w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, istniały podstawy do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną. Podejmie czynności przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej w celu prawidłowej realizacji wniosku skarżącego, skierowanego do Centrali oraz poszczególnych Oddziałów GDDKiA w dniu [...] stycznia 2015 r. Ustali w pierwszej kolejności, w oparciu o dane własne oraz uzyskane z Oddziałów, czy miały miejsce sytuacje określone w pkt 1 wniosku, a następnie, w przypadku odpowiedzi pozytywnej, podejmie dalsze działania mające na celu prawidłową realizację obowiązku informacyjnego. Weźmie przy tym pod uwagę, że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość przedłużenia czasu realizacji wniosku informacyjnego do maksymalnie dwóch miesięcy, jeżeli udostępnienie informacji publicznej przez organ, z określonych przyczyn, nie może nastąpić w terminie określonym w ust. 1.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.