Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1351/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 pkt 1-5, art. 53 ust. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1093/12 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1093/12, oddalił skargę W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - warunki zabudowy na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że W. N. wnioskiem z dnia 7 listopada 2011 r. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego o powierzchni 118 m2 - 3 pokoje, 2 łazienki, kuchnia na piętrze oraz pomieszczenie gospodarczo-socjalne i kotłownia w parterze. W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że nie został spełniony warunek o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 upzp, gdyż istniejący obiekt budowlany nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy, a nadto inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa działka jest bowiem objęta zakazem, którym mowa z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 145 ), gdyż zlokalizowana jest na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a tej ustawy obszary o wskazanym powyżej prawdopodobieństwie są szczególnie zagrożone powodzią. Działka objęta jest również zakazem, o którym mowa w rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr 1 poz. 1, dalej rozporządzenie z 2007 r.), gdyż znajduje się w strefie I obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu, w granicach której m.in. w zakresie ograniczeń przeznaczenia terenu obowiązuje zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska. Po rozpatrzeniu odwołania W. N. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazano, że budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] objęty jest hipotezą art. 88l ust. 1 pk1 1 Prawa wodnego. W stosunku do tego terenu obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych z uwagi na to, że stanowi on obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa zabudowa kontynuuje tylko niektóre parametry istniejącej zabudowy. Stwierdzono, że budynek przeznaczony do legalizacji znajduje się w drugim szeregu zabudowy od ul. Starołęckiej. W analizowanym obszarze brak jest tak sytuowanej zabudowy i tym samym nie kontynuuje on żadnej istniejącej linii zabudowy. Kolegium natomiast nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że przedmiotowa zabudowa, objęta jest zakazem o którym mowa w rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007, gdyż utraciło ono moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. w związku z wejściem w życie noweli do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. N. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia z 2003 r., przez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zaskarżona decyzja zdaniem skarżącej narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, gdyż wnioskowana inwestycja nie była sprzeczna z przepisami szczególnymi - art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, art. 80 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia z 2003 r. przez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił tryb i zasady wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia z 2003 roku wydanego na jej podstawie oraz warunki jakie musi spełnić wnioskodawca ubiegający się o wydanie takiej decyzji. Sąd stwierdził, iż istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy nieruchomość objęta postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagane prawem wymagania, a w szczególności warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp dotyczący kontynuowania istniejącej linii zabudowy. Sąd nadto wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy stosownie do art. 60 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp dla obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy Prawo wodne w zakresie warunków i zabudowy zagospodarowania terenu wymagane jest uzgodnienie z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto na potrzeby legalizacji budynku, który posadowiony jest na obszarze wymagającym pozwolenia wodnoprawnego, gdyż znajduje się on na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego. W wydanym w dniu [...] stycznia 2012 r. postanowieniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu stwierdził, że działka nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Warty w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ppkt a) ustawy Prawo wodne i w związku z tym skoro, co do zasady, nie można na podstawie art. 88l ust. 2 pr.wod. zwolnić od zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, to tym bardziej nie ma prawnej możliwości legalizowania obiektów już wybudowanych na takim obszarze. Ewentualne zwolnienie z takiego zakazu może dotyczyć tylko obiektów, które mają być dopiero wykonane. Sąd stwierdził, że zajęcie przez Dyrektora RZGW merytorycznego stanowiska w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. stanowi o spełnieniu przez organ pierwszej instancji wymogu dokonania uzgodnienia. Organy orzekające w niniejszej sprawie związane były tym prawomocnym postanowieniem Dyrektora RZGW. Natomiast zastrzeżenia co do stanowiska Dyrektora RZGW, w tym dotyczące sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego strona mogła podnieść w ewentualnym zażaleniu do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a ewentualnych wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. Sąd wyjaśnił, iż nie miał prawnej możliwości dokonania kontroli postanowienia Dyrektora RZGW, podjętego w trybie art. 106 kpa, gdyż nie mieści się ono granicach rozpoznanej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Sąd zauważył, że wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z określonymi organami oznacza, że uzgodnienie negatywne pochodzące choćby od jednego organu współdziałającego, stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji, a uzgodnienie pozytywne wiąże organ w postępowaniu głównym. Zatem w sytuacji, gdy zostało postanowienie uzgodnieniowe, zarzut skargi, iż skoro nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy w obszarze analizowanym w oparciu o § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia z 2003 r., to organ winien ustalić, czy istnieją przesłanki do wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r., nie znajdował uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd wyjaśnił, iż w sytuacji gdyby organ wydał postanowienie uzgodnieniowe wyrażające zgodę na powstanie przedmiotowej inwestycji, to wówczas rzeczą organów wydających warunki zabudowy, w sytuacji gdyby nie można było wyznaczyć linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 -3 rozporządzenia byłoby rozważenie wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Sąd stwierdził, że organy obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę, nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz konsekwencje procesowe faktów uznanych za udowodnione. Natomiast błędne oparcie się przez organ I instancji na nieobowiązującym rozporządzeniu z 2007 r. nie miało wpływu na prawidłowe ustalenia dotyczące braku spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały prawidłowo i z tego względu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c, art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, art. 1 pkt 25 i art. 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne ( Dz. U. nr 32, poz. 159), art. 48 ust.1, ust. 2 pkt 1 a i b, pkt 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art., 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że zgodność inwestycji z przepisami szczególnymi , w przypadku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla legalizacji budynku już istniejącego, ocenia się według stanu prawnego w tym przepisów Prawa Budowlanego i Prawa wodnego, obowiązującego w dniu wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie według stanu obowiązującego w chwili budowy obiektu, a w konsekwencji – błędne uznaniem iż inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji – brak podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, 2. art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c, art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art., 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i tym samym brak jest możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy inwestorowi uniemożliwiono wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu o zwolnienie spod zakazu zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią i legalizację wykonanej inwestycji, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, między innymi błędnie przyjmując, iż legalizacja taka jest niedopuszczalna. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: A. art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c, art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, art. 1 pkt 25 i art. 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne ( Dz. U. nr 32, poz. 159), art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1a i b, pkt 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji , pomimo że narusza ona przepisy prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (gdyby organy administracji nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, to zostałaby wydana pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy), lecz oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględniania, które to naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji), B. art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art., 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c, art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, art. 1 pkt 25 i art. 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne ( Dz. U. nr 32, poz. 159), art. 48 ust.1, ust. 2 pkt 1a i b, pkt 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 , art. 40, art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z innym naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (gdyby organy administracji nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, to zostałaby wydana pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy): polegającym na : (1) ustaleniu przez organy, iż nieruchomość znajduje się na terenie objętym szczególnym zagrożeniem powodzią, nie powiadomiono inwestora o możliwości uzyskania zwolnienia z tego zakazu i dokonania legalizacji wykonanej bez pozwolenia wodnoprawnego inwestycji przez Prezydenta Miasta Poznania oraz nie zawieszono dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - a które to naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji), (2) błędnym ustaleniu, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym szczególnym zagrożeniem powodzią, a tym samym, iż istnieje obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu - a które to naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji), (3) nie ustalenia, iż inwestycja została wykonana przed dniem 18 marca 2011 r. i tym samym, iż istnieje obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem RZGW w Poznaniu - a które to naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji). Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.ps.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie mają usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr 6/3, bowiem inwestycja ta nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, gdyż przedmiotowa działka objęta jest zakazem o którym mowa w art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w świetle treści postanowienia uzgodnieniowego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. organ prowadzący postępowanie główne nie miał obowiązku rozważania linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, albowiem jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem ze względu na sprzeczność z przepisami odrębnymi było wydanie decyzji odmownej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do związania organu treścią rozstrzygnięcia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kwestionuje skarżąca, wskazując na szereg uchybień, których – jej zdaniem – dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się zatem do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza ograniczenia w zagospodarowywaniu terenów pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia te polegają na uzależnieniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek. Muszą być one spełnione łącznie, co oznacza, że niespełnienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w punktach 1-5, przy czym punkt 5 tej normy prawnej uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy także od tego, czy "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Chodzi tutaj o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie może wydać decyzji pozytywnej chociażby pozostałe warunki zostały spełnione. Z kolei art. 60 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje (....) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b tej ustawy wynika, że decyzje o których mowa w art. 51 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu z: dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w odniesieniu do: obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (por: wyrok NSA z dn. 13.04.2007 r., sygn. II OSK 638/06, LEX nr 322325). Uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, wyd. CH Beck Warszawa 2013, str. 495 i przywołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie, organ pierwszej instancji zwrócił się o dokonanie takiego uzgodnienia inwestycji objętej wnioskiem skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Warty, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ppkt a ustawy Prawo wodne, tj. na obszarze na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na sto lat. Ponadto organ uzgadniający wskazał, że skoro inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy już istnieje, to organ nie może skorzystać z możliwości jaką daje norma art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne i ewentualnie zwolnić od zakazów określonych w ustępie 1, tj. m.in. od zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Nie budzi wątpliwości, że wyrażone przez organ uzgadniający stanowisko jest uzgodnieniem, a nie opinią, jak wskazuje skarga kasacyjna. Wobec tego jest ono wiążące dla organów obu instancji wydających decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wedle art. 106 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne (patrz: wyrok NSA z dn. 20.06.2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121). Z akt administracyjnych wynika, że postanowienie Dyrektora RZGW w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2012 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego, gdyż co najmniej zostało doręczone organowi decydującemu. Natomiast kwestia ewentualnej wadliwości postępowania uzgodnieniowego nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, bowiem możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym (por: wyrok NSA z dn. 24.02.2009 r., sygn. akt II OSK 239/08, LEX nr 515197). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ prowadzący postępowanie główne nie jest uprawniony do weryfikacji postanowień uzgodnieniowych, zaś ich wzruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Natomiast brak doręczenia stronie postanowienia podjętego przez organ współdziałający może - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, wedle którego dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (porównaj: wyrok NSA z dn. 21.09.2012 r., sygn. akt II OSK 882/11, LEX nr 1252227; wyrok NSA z dn. 20.06.2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121; patrz także motywy do wskazanego wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 922/06). W świetle powyższego stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Podkreślenia przy tym wymaga, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ustalił, że postanowienie uzgodnieniowe nie zostało doręczone skarżącej, a jedynie ubocznie zauważył, że w aktach sprawy brak jest doręczenia postanowienia uzgodnieniowego skarżącej jako inwestorowi. Jednocześnie Sąd wskazał, jakie działania może ewentualnie podjąć skarżąca, w sytuacji gdyby rzeczywiście takiego postanowienia nie otrzymała. Natomiast Sąd nie wyjaśnił, czy skarżącej rzeczywiście doręczono to postanowienie uzgodnieniowe. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut wskazujący na uniemożliwienie skarżącej wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu o zwolnienie spod zakazu zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodziowego nie ma usprawiedliwionych podstaw, z tego względu, że po pierwsze - zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony w motywach wniesionego środka odwoławczego, a po drugie – organ uzgodnieniowy wypowiedział się co do możliwości zwolnienia z tego zakazu, co też w tej sprawie jest wiążące. W warunkach rozpoznawanej sprawy niezrozumiały jest zarzut wskazujący na naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane, skoro Sąd I instancji, a wcześniej organy administracyjne obu instancji przepisów tej ustawy nie stosowały i nie mogły stosować z tego względu, że zasady i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a żaden jej przepis nie odsyła do stosowania w tym postępowaniu do stosowania przepisów Prawa budowlanego. Chybiony jest zarzut autora skargi kasacyjnej, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji budynku już istniejącego ocenia się według stanu prawnego w chwili budowy obiektu. Zgodnie z zasadą praworządności określoną w art.6 k.p.a. organy administracji stosują przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia, od tej reguły mogą być wprowadzone przez ustawodawcę odstępstwa przepisami przejściowymi przy regulowaniu danej materii ( por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, LEX 342503 ). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak przepisu nakazującego organowi stosowanie przepisów tej ustawy obowiązujących w dacie zaistnienia danego zdarzenia, a nie w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast, jeżeli chodzi o przepisy ustawy Prawo wodne to zauważyć należy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 7 listopada 2011 r., a więc po wejściu w życie w dniu 18 marca 2011 r. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159 ), wobec tego nie miał w tym przypadku zastosowanie art. 20 tej ustawy, stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w punkcie A skargi kasacyjnej, powiązany został ściśle z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego, to także i ten zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c, art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, art. 1 pkt 25 i art. 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne ( Dz. U. nr 32, poz. 159), art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1a i b, pkt 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w punkcie B skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił wniesioną skargę. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej, na tym etapie postępowania, mając na uwadze to, iż postanowienie z dnia 19 stycznia 2012 r., wydane po przeprowadzeniu postępowania uzgodnieniowego, zostało wprowadzone do obrotu oraz iż w postępowaniu głównym zarówno organ prowadzący to postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję kończącą postępowanie główne, nie może badać kwestii prawidłowości postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie uzgadniające, to nie można skutecznie twierdzić, że skoro to postępowanie uzgodnieniowe może być obarczone wadą, to wada ta przenosi się automatycznie na postępowanie główne. Owszem rozstrzygnięcie takie co do zasady może zostać wzruszone, ale nie w taki sposób jak domaga się tego skarżąca. Problematyka ta została już wyjaśniona wyżej, zatem brak jest podstaw do ponownego przytaczania argumentacji w tym zakresie. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji mógł wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie uzgadniające skoro, jak już wyżej wskazano, postanowienie to podlega samodzielnemu instancyjnemu zaskarżeniu, a po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być od niego wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego postanowienie uzgadniające nie jest, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. Także i zarzut dotyczący tego, że organy nie ustaliły samodzielnie, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy położona jest na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, a czego – zdaniem skarżącej –nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W aktach sprawy oprócz postanowienia uzgodnieniowego znajdują się: pismo Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu – Zarząd Zlewni Środkowej i Dolnej Warty z dnia 28 listopada 2011 r. informujące, że przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Warty, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ppkt a ustawy Prawo wodne oraz pismo dyrektora Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Urzędu Miasta Poznania z dnia 23 listopada 2011 r. wskazujące, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie zalewowej rzeki Warty.W piśmie tym wskazano również, że usypane tymczasowe wały przeciwpowodziowe nie zabezpieczają zabudowań zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Ponadto w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności. Wprost przeciwnie z odwołania wynika, że w 2010 r. przedmiotowa nieruchomość została dotknięta powodzią. Zatem, mając na uwadze przede wszystkim stanowisko wyspecjalizowanego organu uzgadniającego, organ w postępowaniu głównym nie mógł nie przyjąć inaczej, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy objęta jest zakazem z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto wskazać należy, iż w treści postanowienia z dnia 19 stycznia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wskazał także na niemożność wydania pozytywnej decyzji zwalniającej z zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. W tych warunkach także i zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art., 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c, art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, art. 1 pkt 25 i art. 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne ( Dz. U. nr 32, poz. 159), art. 48 ust.1, ust. 2 pkt 1a i b, pkt 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 37 ust.1 pkt 1 i 2, art. 40, art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.