Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1947/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. NR [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania N. P. (dalej także skarżąca) od decyzji Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem - A. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że dnia [...] maja 2020 r. N. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem - A. P.. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., Burmistrz odmówił przyznania wnioskującej żądanego świadczenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji odmówił stronie wnioskowanego prawa, ponieważ wnioskująca uprawniona jest od [...] września 2013 r. do renty socjalnej i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec męża. Ponadto organ wskazał, że wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie, odwołanie złożyła N. P., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika adwokata.

Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W art. 17 ust. 5 w pkt. 1 - 6 ustawodawca określił sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że mąż wnioskującej - A. P., orzeczeniem P. Z. do S. O. o N. w W. z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] zaliczony został na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z powyższego dokumentu wynika, że niepełnosprawność A. P. istnieje od [...]. roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2012 r. Faktyczną opiekę nad chorym małżonkiem sprawuje wnioskująca - N. P.. Wnioskująca legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydanym na stałe przez P. Z. do S. O. o N. w W. z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...] Z dokumentu tego wynika, że N. P. jest niezdolna do zatrudnienia a jej niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Ponadto organ I instancji ustalił, że wnioskująca od [...] września 2013 r. pobiera rentę socjalną.

W niniejszej sprawie jako podstawę odmowy przyznania N. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem, organ I instancji wskazał, że na wnioskującej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża oraz że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej. Ponadto organ wskazał, że wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

SKO wskazało, że z ugruntowanego orzecznictwa sądowo - administracyjnego wynika, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co przekłada się na prawo ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i z treści art. 23 i 27 k.r.o. Przepis art. 128 k.r.o. stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej (a więc zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego wynika natomiast z treści przepisów art. 23 i 27 k.r.o., i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych małżonka. Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny, a stosownie do treści art. 27 k.r.o., konkretyzującego przepis art. 23, obowiązani są oni, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Przepis art. 130 k.r.o. określa, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Skoro zatem w świetle art. 130 k.r.o. małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 i 23 k.r.o. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r. III SA/01 456111; Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., VIII SA/Wa 373/09; Wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 37/13; Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2013 r" II SA/Bd 1145/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.07.2014 r. sygn. akt I OSK 646/13 wskazał, że "więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich, rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten, wynikając z art. 23 i 27 k.r.o., sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 i nast. k.r.o. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa, posługując się - w art. 17 ust. 1 pkt 2 - pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków.

Ponadto w ocenie SKO przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może mieć zastosowania w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 w sprawie o sygn. akt II SA/Po 39/18 wyjaśnił, że małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowanego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki.

W związku z powyższym ustalić należało, czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki uprawniające do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem łub niepełnosprawną osobą dorosłą. Jest to świadczenie opiekuńcze, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodeimuiącą zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pod warunkiem, że osoba sprawująca opiekę jest pobawiona dochodu. Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane, że odwołująca od 2013 roku ma ustalone prawo do renty socjalnej, a to stanowi przesłankę negatywną do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do renty socjalnej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest jednoznaczny i nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy administracji. Dlatego też zdaniem SKO brak jest podstaw do ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy obowiązującą kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą otrzymywanej renty. Tym samym SKO podzieliło stanowisko organu I instancji o odmowie ustalenia odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu N. P. zastępowana przez fachowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 5 lit. a poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do renty socjalnej jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, oraz żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną rentą socjalną a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy, organ posiada takie uprawienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisu.

W skardze wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty nie w całości, ale do wysokości tej renty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA (7) z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, W-wa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Na potrzebę przyjęcia dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19 w których Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Nie ma przy tym przeszkód, aby te orzeczenia były również stosowane w przypadkach posiadania przez wnioskodawców prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Oba Sądy zwróciły uwagę, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Wskazano, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Stanowisko powyższe w całości podzielił NSA w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, w którym wskazano, że za prawidłową uznać przyjdzie tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Wszak zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Skarżąca podkreśliła, że nie odnajduje takich przesłanek, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest znacznie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego też powodu podzielając wypowiedziany przez NSA w wyroku z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19 pogląd, kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Skarżąca wskazała, że obecnie zaczyna dominować linia orzecznicza w ramach której, osobom pobierającym emeryturę przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe.

Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi:

"Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."

Świadczenie pielęgnacyjne z powołanego przepisu nie przysługuje, gdy zostanie spełniona choćby jedna z przesłanek wymienionej w ust. 5 powołanego przepisu:

"Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej."

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca precyzyjnie określa kto jest destynatariuszem tego świadczenia. Ustawodawca stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie musi więc zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rezygnacja", oznacza ono: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 846.)

Zgodnie z powołaną definicją rezygnacji, wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego tytułu otrzymuje wynagrodzenie, przy czym wynagrodzenie należy wykładać szeroko. Z kolei, jako znaczenie słowa "podjąć" rozumie się: "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 692). Część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o tym, że wnioskodawca nie podejmuje pracy, a więc należy wziąć pod uwagę negację powołanej definicji "podjąć", co prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie rozpoczyna pracy, nie decyduje się na realizację jakiegoś zadania.

Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia, która choć nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, to jednak w wyniku dokonania wykładni funkcjonalnej, dochodzi do wyinferowania kolejnej przesłanki, która w myśl normatywnej koncepcji źródeł prawa, należy do systemu prawnego jako norma prawna wywnioskowana z innej normy prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2792/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei w innym wyroku, ten sam Sąd stwierdził: "Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej" (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, zob. także wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się sprawowania opieki. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. "Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie I OSK 1334/20 (CBOSA).

NSA podkreślił, że w nauce prawa przyjmuje się, że "mimo jednoznaczności językowej, wykładnię należy kontynuować, a w razie konfliktu oddać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości" (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, Państwo i Prawo 2009, nr 6, s. 9, dostępny w Systemie Prawnym Lex). Treść analizowanego przepisu jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury.

Te rozważania są, w ocenie Sądu, aktualne także w odniesieniu do osób mających ustalone prawo do renty socjalnej.

Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1300) renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało:

1) przed ukończeniem 18. roku życia;

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - przed ukończeniem 25. roku życia;

3) w trakcie kształcenia w szkole doktorskiej, studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej.

Taka konstrukcja świadczenia sprawia, że jest ono dedykowane osobom całkowicie niezdolnym do pracy i które co do zasady – ze względu na wiek, w jakim powstała niezdolność do pracy – nigdy w zatrudnieniu nie pozostawały. Stoi to w sprzeczności z wymogiem rezygnacji z zatrudnienia jako przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić też należy, że w wypadku pobierania renty socjalnej ustawodawca przewidział bardziej restrykcyjne warunki jej zawieszania w razie osiągania przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, niż ma to miejsce w wypadku renty z tytułu niezdolności do pracy. Jest to o tyle zrozumiałe, że świadczenie to przeznaczone jest dla osób całkowicie niezdolnych do pracy i pozbawionych doświadczenia zawodowego.

Podkreślić też należy, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności skarżącej wskazano, że jest ona niezdolna do zatrudnienia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w wypadku skarżącej nie wykazana została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, bądź niepodejmowania zatrudnienia; zaistniała także przesłanka negatywna: ustalenie prawa do renty socjalnej. Skutkuje to oddaleniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.