Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 486/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] W. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2010 r. nr LEX.I.SO.0911/76/10, wydanym na podstawie art. 91 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2010 r. nr V/70/2010 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż uchwałą z dnia 16 grudnia 2010 r. Rada m. st. Warszawy stwierdziła nieważność uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2010 r. nr 1/I/2010 w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy. Uchwała Rady m. st. Warszawy została podjęta na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 62 ust. 1 w związku z § 64 ust. 1, 3 i 4 Statutu Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 8 do uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2182/2010 w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 i 454). Rada m.st. Warszawy nie określiła w treści przedmiotowej uchwały podstawy prawnej, która wskazuje na naruszenie – stosownie do § 64 ust. 1 Statutu Dzielnicy – przez uchwałę Rady Dzielnicy, któregokolwiek z kryteriów nadzorczych wymienionych w § 62 ust. 1 tegoż Statutu Dzielnicy, to jest: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności.

Z uzasadnienia do powyższej uchwały Rady m. st. Warszawy wynika, że podstawą prawną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy jest naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Rada m.st. Warszawy wskazała, że: "Podczas pierwszej sesji Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy w dniu 6 grudnia 2010 r. w głosowaniu nad wyborem Przewodniczącego Rady Dzielnicy udział wzięli wszyscy Radni – to jest w liczbie 21, w tym dwóch kandydatów na Przewodniczącego Rady (...). Stosunkiem głosów 11 do 10 Przewodniczącym Rady Dzielnicy został wybrany (...). Żaden z kandydatów nie wyłączył się od udziału w głosowaniu, a o wyniku głosowania zadecydował jeden głos". Dalej Rada m.st. Warszawy uzasadniała: "z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Ponadto Rada m.st. Warszawy powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1865/09), w którym NSA wskazał, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego gminy. Rada m.st. Warszawy podniosła także, że: "Biorąc pod uwagę, iż o wyborze Przewodniczącego Rady Dzielnicy zadecydował jeden głos, a kandydaci nie wyłączyli się od udziału w głosowaniu, stwierdzić należy, że wskazane uchybienie proceduralne miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie". Zatem ze stanowiska Rady m. st. Warszawy wynika, że interesem prawnym w rozumieniu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, za powołanym wyrokiem NSA, jest bierne prawo wyborcze do rady gminy lub jak w tym wypadku rady dzielnicy. Tym samym z głosowania nad kandydaturą na przewodniczącego rady gminy (dzielnicy) powinni wyłączyć się wszyscy kandydaci, a różnica jednego głosu przy dokonywaniu wyboru stanowi o "istotnym wpływie na zapadłe rozstrzygnięcie".

Organ nadzorczy wskazał, iż zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zatem kluczowym dla rozpatrywanej kwestii jest określenie pojęcia "interesu prawnego" i jego źródła.

Przywołując poglądy doktryny Wojewoda Mazowiecki nie zgodził się z twierdzeniem Rady m. st. Warszawy, popartym powołanym wyżej orzeczeniem z dnia 25 stycznia 2010 r., w którym NSA wskazał, że art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (mający odzwierciedlenie z § 17 ust. 1 Statutu Dzielnicy Rembertów) stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy.

Nie podzielając powyższego stanowiska organ nadzorczy stwierdził, iż zarzuty Rady m.st. Warszawy, o istotnym wpływie na zapadłe rozstrzygnięcie, w związku z minimalną różnicą w głosach, nie może stanowić właściwego uzasadnienia, gdyż potencjalnie naruszenie prawa istnieje lub nie niezależnie od wyników głosowania. A zatem, w każdym przypadku, gdy w głosowaniu wzięli udział radni, którzy byli kandydatami, należałoby stwierdzić nieważność uchwały. W tym kontekście Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że NSA stanął w 2003 r. na stanowisku, że bierne prawo wyborcze (prawo do kandydowania przez radnego i prawo udziału w tych wyborach), jako prawo polityczne, nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego (wyrok NSA w Białymstoku z dnia 19 października 2003 r., sygn. akt SA/Bk 55/03, Wspólnota 2003, nr 23, s. 54, Lex nr 813301). W tym przypadku NSA stwierdził bowiem, że jest "prawem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego". Organ nadzorczy zgodził się także ze stanowiskiem A. Rzeteckiej – Gil, która w glosie do wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 414/07 (PPP 2009/1/71) wskazała, że: "(...) uchwały rady dotyczące wyborów wewnętrznych w obrębie rady gminy, związane z organizacją pracy danej rady, gdzie na daną funkcję wybrany może być wyłącznie radny (wybór przewodniczącego rady, jego zastępców, członków komisji rady), nie będą ze swej natury objęte dyspozycją art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. (...) głosowanie radnego nie jest wyrazem interesu prawnego tego radnego, lecz jest to "sytuacja organizacyjna" (...)".

Drugi z argumentów przytoczony przez NSA w orzeczeniu, na które powołała się Rada m. st. Warszawy w uzasadnieniu do uchwały z dnia 16 grudnia 2010 r., podnosił zasadność zastosowania interpretacji systemowej, wskazując, że skoro art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) ogranicza prawo radnego do brania udziału w głosowaniu, ze względu na jego interes prawny, tylko do określonej kategorii spraw majątkowych, to w odniesieniu do art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie można zawężać znaczenia ogólnego stwierdzenia obejmującego wszelki interes prawny, nie tylko w kategoriach spraw majątkowych. W ocenie organu nadzoru NSA słusznie argumentował, powołując się na powyższą zasadę, jednakże dokonał błędnego założenia a priori, że prawo do głosowania "na siebie" odnosi się do interesu prawnego głosującego.

Ostatni z argumentów (podniesionych przez NSA w powołanym przez Radę m. st. Warszawy wyroku) opierał się na treści art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zauważa NSA, skoro rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego, to oznacza, że "głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym". Stwierdzenie to daje możliwość podważenia wszystkich uchwał obejmujących sprawy ustalenia wysokości diet radnych. Jeżeli bowiem prawo do wynagrodzenia wywodzi się z przepisów proceduralnych, obejmujących interes prawny o charakterze majątkowym, to zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą brać udziału w głosowaniu nad taką uchwałą, a jeśli biorą udział, to istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w toku postępowania nadzorczego.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego wzięcie udziału przez radnego dzielnicy w głosowaniu nad wyborem jego kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady dzielnicy nie narusza obowiązującego prawa, albowiem, zgodnie z glosą do wyroku WSA w Lublinie, że: "(...) uchwały rady dotyczące wyborów wewnętrznych w obrębie rady gminy, związane z organizacją pracy danej rady, gdzie na daną funkcję wybrany może być wyłącznie radny, nie będą ze swej natury objęte dyspozycją art. 25a ustawy o samorządzie gminnym".

W świetle powyższych ustaleń organ nadzorczy stwierdził, iż uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, istotnie naruszyła art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 62 ust. 1 w związku z § 64 ust. 1, 3 i 4 Statutu Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 8 do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy. Organ nadzoru uznał stwierdzenie nieważności uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2010 r. za w pełni uzasadnione.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto Stołeczne Warszawa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa (działając w imieniu Rady m.st. Warszawy) pełnomocnik zarzucił ww. rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 tej ustawy, polegającą na wadliwym przyjęciu, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad jego wyborem na stanowisko przewodniczącego rady nie dotyczy jego interesu prawnego oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, a także przyznanie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż nie sposób się zgodzić z poglądem Wojewody Mazowieckiego, że art. 25a ustawy o samorządzie gminnym odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których przedmiotem rozstrzygnięcia rady byłby stosunek prawny pomiędzy gminą (lub jej jednostką organizacyjną), a indywidualnym radnym wywierający skutek w sferze indywidualnych praw (interesów) majątkowych głosującego radnego, nie obejmuje on natomiast swoją dyspozycją tzw. stosunków "wewnętrznych" gminy (organizacyjno – technicznych i politycznych), związanych z funkcjonowaniem organów gminy. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych bowiem przyjmuje się, że przepis art. 25a powołanej ustawy samorządowej w przedmiocie interesu prawnego należy rozumieć szeroko, jako interes chroniony przepisami prawa, wypływający zarówno z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. W porównywalnym do art. 25a tej ustawy antykorupcyjnym art. 24 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, zobowiązano radnego sejmiku do wyłączenia się z głosowania w sprawach majątkowych, jeżeli dotyczyłoby to jego interesu prawnego. W przeciwieństwie do ustawy o samorządzie gminnym w ustawie o samorządzie województwa uszczegółowiono zatem zakres spraw, których dotyczyć mógłby interes prawny radnego. Nie ma więc podstaw do analogicznego interpretowania pojęcia interesu prawnego na gruncie ustawy o samorządzie gminnym i ograniczać je wyłącznie do spraw majątkowych (tak też m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w kwestionowanym przez Wojewodę orzeczeniu z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09).

Ponadto, art. 25a powołanej ustawy, wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym w dniu 30 maja 2001 r. przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497), jest rozwiązaniem o znaczeniu antykorupcyjnym. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 24 tej ustawy. Jego celem jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania jego nie tylko dla własnych korzyści ale również zabezpiecza go przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Powyższe prowadzi do wniosku, że zakaz wynikający z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym należy odnosić do wszystkich uchwał, które mogą dotykać w jakikolwiek sposób szeroko rozumianego interesu prawnego radnego, w tym również i do uchwały podjętej na podstawie art. 19 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie wyboru na przewodniczącego rady.

Strona skarżąca nie zgodziła się z wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego poglądem, że w każdym przypadku, gdy w głosowaniu wzięli udział radni, którzy byli kandydatami, należałoby stwierdzić nieważność uchwały. Przy ocenie konsekwencji prawnych podjęcia uchwały z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym trzeba zwrócić uwagę na treść art. 91 ust. 4 tej ustawy, wg którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie Rada m.st. Warszawy stwierdzając uchwałą z dnia 16 grudnia 2010 r. nieważność uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2010 r. miała pełne podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Osoba wybrana na przewodniczącego rady nie wyłączyła się bowiem od udziału w głosowaniu w tym przedmiocie, a o wyniku głosowania zadecydował jeden głos. Wskazane przez Radę m. st. Warszawy uchybienie przesądza o tym, że uchwała Rady Dzielnicy nie była zgodna z prawem (§ 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy), a więc w myśl § 64 Statutu Dzielnicy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

W tej sytuacji, w ocenie strony skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2010 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki uznał zarzuty skargi za niezasadne i wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2010 r. nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W świetle powyższego przepisu, rozstrzygnięcie nadzorcze jest orzeczeniem organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1060/00, publik. OwSS 2000/4/100).

Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu podnieść należy, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny i sprowadza się do stwierdzenia, że Rada m.st. Warszawy w dniu 16 grudnia 2010 r. podjęła uchwałę stwierdzającą nieważność uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy, który będąc kandydatem na to stanowisko uczestniczył w głosowaniu.

Wojewoda Mazowiecki skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2010 r. stwierdził nieważność tej uchwały, uznając, iż wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad wyborem jego kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady pozostaje w sprzeczności z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

Powstały pomiędzy stronami spór dotyczy zatem wykładni przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym i wyjaśnienia, czy w przypadku kandydowania radnego na stanowisko przewodniczącego rady dzielnicy udział tego kandydata w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego wyboru stanowi naruszenie ww. przepisu.

Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa zasady wyboru przewodniczącego rady gminy stanowiąc, iż rada gminy (odpowiednio dzielnicy – dopisek własny) wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1 – 3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zgodnie z ust. 2 zdanie pierwsze powołanego artykułu, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.

Natomiast stosownie do postanowień art. 25a tej ustawy, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, art. 25a ustawy o samorządzie gminnym został wprowadzony do ww. ustawy w dniu 30 maja 2001 r. przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497) jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 24 tej ustawy. Jego celem jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania jego nie tylko dla własnych korzyści, ale również zabezpiecza go przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony, zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu.

Analizując treść powołanych przepisów należy ustalić, czy w przypadku uczestniczenia kandydata na stanowisko przewodniczącego rady w głosowaniu nad wyborom kandydata na to stanowisko istnieje po stronie tej osoby interes prawny nakazujący wyłączenie się z głosowania, czy też nie.

Pojęcie interesu prawnego wykształcone zostało w postępowaniu administracyjnym jako dyrektywy wykładni systemowej, które nakazują przyjąć, że interesem prawnym w rozumieniu przepisów tych ustaw jest interes, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zatem interesem prawnym jest tylko taki, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) wynika z konkretnego przepisu, przy czym zasadniczo chodzi o przepis prawa publicznego, 2) przejawia się jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca i dająca się obiektywnie stwierdzić potrzeba ochrony prawnej, 3) jest interesem osobistym, indywidualnym, konkretnym i aktualnym, a nie potencjalnym, jest interesem kształtującym uprawnienia i obowiązki jednostki jako kategorii interesu indywidualnego, przeciwstawianego interesowi publicznemu. Przez interes indywidualny można rozumieć takie relacje, które zachodzą pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce.

Dokonując oceny interesu prawnego radnego kandydującego do objęcia stanowiska przewodniczącego rady nie sposób pominąć, iż wolą ustawodawcy kompetencje takiej osoby zostały ściśle ustawowo określone, a w zasadzie ograniczone (użyty w art. 19 ust. 1 powołanej ustawy zwrot "wyłącznie") do organizowania pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Trudno zatem realizację przedmiotowych kompetencji powiązać z wyciąganiem korzyści ze sprawowanego mandatu. Zadania przewodniczącego rady mają charakter czynności materialno-technicznych i polegają głównie na organizowaniu pracy rady i prowadzeniu obrad.

Korupcją, jeżeli posłużyć się definicją ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm. – art. 1 ust. 3a), jest czyn: 1) polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji; 2) polegający na żądaniu lub przyjmowaniu przez osobę pełniącą funkcję publiczną bezpośrednio, lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji; 3) popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie; 4) popełniany w toku działalności gospodarczej obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na żądaniu lub przyjmowaniu bezpośrednio lub pośrednio przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie.

Z powyższej regulacji wynika, iż korupcja sprowadza się do przyjęcia nienależnej korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej. To z kolei wskazuje, iż działania korupcyjne polegają na przenikaniu się różnych interesów, wzajemnych relacjach osoby pełniącej funkcję publiczną z inną osobą, których celem jest osiągnięcie obopólnej korzyści, najczęściej majątkowych. Taka płaszczyzna powstaje w sferze zewnętrznej, gdy osoba sprawująca funkcję publiczną działa stronniczo i objawia swą wolę w jakiejś indywidualnej sprawie. Natomiast przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym o wyłączeniu radnego od głosowania, dotyczy takich przypadków, których przedmiotem jest stosunek prawny między jednostką organizacyjną gminy, a radnym, którym stroną dla radnego jest gmina, reprezentowana przez swoje organy. W takiej sytuacji występuje stosunek zewnętrzny, a nie stosunek wewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego jakim jest rada. Osoba piastująca funkcję przewodniczącego rady ma takie same prawa jak pozostali członkowie w sprawach merytorycznych, zaś będąc "pierwszym wśród równych", przewodniczy radzie i zajmuje się sprawami organizacyjnymi, mającymi na celu sprawne działanie rady.

W przywołanym przez stronę skarżącą wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził na gruncie przepisu art. 25 powołanej ustawy, iż: "...pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego, ale może to być równie dobrze przepis postępowania lub ustrojowy), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki". NSA wskazał także, iż kierując się wykładnią systemową "...znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy (...). Niedopuszczalna więc jest taka wykładnia art. 25a u.s.g., która nadaje temu przepisowi takie samo znaczenie jak art. 24 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) mimo, że ten ostatni przepis wyraźnie ogranicza prawo radnego do brania udziału w głosowaniu, ze względu na jego interes prawny, tylko do określonej kategorii spraw majątkowych". Sąd przyjął zatem, iż głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym.

Na tle orzecznictwa i poglądów doktryny nie sposób nie zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż o istnieniu interesu prawnego nie przesądza tylko i wyłącznie istnienie przepisu prawa materialnego, ale także może nim być przepis procesowy czy konstytucyjny. Niemniej jednak skład orzekający w niniejszej sprawie, ze względów powyżej podanych, nie podziela stanowiska, iż głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy (w tym wypadku rady dzielnicy) dotyczy interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wybór przewodniczącego rady dzielnicy nie należy do spraw o charakterze majątkowym, albowiem podejmując uchwałę w tym zakresie rada dzielnicy nie rozstrzyga o sprawach majątkowych radnego, np. wyższej diecie w stosunku do pozostałych radnych rady dzielnicy. Wysokość diety radnych i przewodniczącego rady stanowią przedmiot odrębnej uchwały, bądź uchwał i wówczas rozważyć należy wyłączenie od głosowania osoby zainteresowanej wyższym wymiarem świadczenia pieniężnego.

Zdaniem Sądu, wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady dzielnicy nie narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady dzielnicy nie jest bowiem związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko, a uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie powoduje zjawisk korupcyjnych, któremu przepis ten powinien służyć. Nie można przy tym stracić z pola widzenia przepisu art. 60 Konstytucji RP, który stanowi, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Powołany przepis gwarancyjny ustawy zasadniczej, choć reguluje kwestię dostępności służby publicznej, nie może być wyłączany do zasad obejmowania stanowisk w tej służbie. Urzeczywistniając zasadę państwa demokratycznego nie można obywatelom ograniczać, poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, czynnego i biernego prawa wyborczego. Stosowanie rozszerzającej wykładni art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, naraża właśnie na taki zarzut. Słusznie Wojewoda Mazowiecki, w ślad za powołanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyrokiem NSA z dnia 19 października 2003 r. podkreśla, iż bierne prawo wyborcze (prawo do kandydowania przez radnego i prawo do udziału w tych wyborach) należy do praw politycznych obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego.

Ponadto niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż uchwała Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru przewodniczącego tej Rady podjęta przewagą 1 głosu stała się nieważna z tego powodu, iż w głosowaniu brał udział kandydat, który został wybrany na ww. stanowisko. Z ustaleń poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego wynika, iż w głosowaniu nad przyjęciem przedmiotowej uchwały brało udział 21 radnych i dokonano wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy w stosunku głosów 11:10. Gdyby wyłączeniu z głosowania podlegali kandydaci na to stanowisko, a było ich dwóch, w ogromnym przybliżeniu graniczącym z pewnością (obaj kandydaci nie oddają na siebie głosu) wynik głosowania byłby następujący: za 10 głosów, przeciwko 9 głosów. Zatem w niniejszej sprawie, nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż podjęte w ww. uchwale z dnia 6 grudnia 2010 r., a co za tym idzie, nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa dającym podstawę do podejmowania działań nadzorczych w ramach struktury samorządowej.

W zaistniałym stanie rzeczy prawidłowym pozostaje twierdzenie Wojewody Mazowieckiego, iż uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, istotnie naruszyła art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 62 ust. 1 w związku z § 64 ust. 1, 3 i 4 Statutu Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 8 do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy.

Z podanych powodów zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.