Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2181/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2214/17 w sprawie ze skargi H. M., E. R., L. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz H. M., E. R., L. M. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2214/17, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia; w pkt II. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz H. M., E. R. i L. M. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z [...] listopada 1950 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa – Dowództwa Marynarki Wojennej – nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną na mapie nr [...] jako parcele [...], ogólnej pow. 1404 m2, zapisaną w księdze wieczystej G. tom [...] wykaz [...], stanowiącą własność W. i R. małżonków B.

Postanowieniem z [...] listopada 1964 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. sprostowało w/w orzeczenie wywłaszczeniowe w ten sposób, iż za oznaczeniem parceli [...] dodano "zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. wykaz [...]", zaś za oznaczeniem parceli nr [...] dodano "zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. wykaz [...]".

Pismem z 23 listopada 2009 r. H. M., L. M. i R. B., reprezentowani przez adwokata, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] listopada 1950 r.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20. poz. 138, ze zm. - zwanego dalej dekretem) wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji nie była spełniona przynajmniej jedna przesłanek wywłaszczenia.

Minister przyjął, iż przesłanki dotyczące terminów władania nieruchomością przez Skarb Państwa – Dowództwo Marynarki Wojennej RP zostały spełnione, gdyż wywłaszczona nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa zarówno w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., jak i w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., a także w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Jednocześnie organ podkreślił, że wprawdzie we wniosku wywłaszczeniowym z dnia 15 lipca 1950 r. wskazano, iż nieruchomość została zajęta na cel użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945, to jednak jak wynika z treści art. 4 pkt 3 dekretu z 7 kwietnia 1948 r., wnioski wywłaszczeniowe są wiążące dla wojewody, o ile dotyczą potrzeby, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia. Minister uznał, że z wykładni literalnej w/w przepisu wynika, że organ wywłaszczający posiadał możliwość zmiany celu, na który nieruchomość została zajęta przez Skarb Państwa i który stanowił podstawę wywłaszczenia nieruchomości określoną w art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. Minister podkreślił, iż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, na rozprawie wywłaszczeniowej, przeprowadzonej w dniu 7 listopada 1950 r. ustalono, iż nieruchomość – budynek posadowiony na nieruchomości – użytkowany był na cele wojskowe. W związku z powyższym, mając na uwadze wykładnię literalną art. 4 pkt 3 w/w dekretu organ uznał, iż wskazanie innego celu wywłaszczenia we wniosku z dnia 15 lipca 1950 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowiło naruszenia przepisów dekretu wywłaszczeniowego.

Organ podał, że wniosek wywłaszczeniowy Głównego Kwatermistrzostwa Dowództwa Marynarki Wojennej w G. z 15 lipca 1950 r. został zatwierdzony przez Wiceministra Obrony Narodowej gen. Brygady – P. [...] (opatrzony okrągłą pieczęcią Ministerstwa Obrony Narodowej), co wypełnia – zdaniem Ministra, a wbrew twierdzeniom skarżących – dyspozycję w/w art. 3 ust. 2 dekretu.

Organ uznał, że skoro przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była przez Dowództwo Marynarki Wojennej, a zatem przez organ wojskowy, to ograniczenie się przez wnioskodawcę do wskazania we wniosku z dnia 15 lipca 1950r., iż "Dowództwo Marynarki Wojennej jest w posiadaniu w/w nieruchomości od dnia 1 kwietnia 1945r.", odpowiadało wymogom dotyczącym treści wniosku wywłaszczeniowego, a tym samym nie stanowiło naruszenia prawa.

Minister podał, że z akt archiwalnych sprawy wynika, iż obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Miejskiej Rady Narodowej w G. w dniach 25 września 1950 r. – 8 października 1950 r. W protokole rozprawy wskazano, że powyższe zawiadomienie zostało również ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Podano, że w protokole rozprawy z dnia 7 listopada 1950 r. wskazano, iż powyższe obwieszczenie o terminie rozprawy zostało ogłoszone w przepisanym trybie, zaś właściciele wywłaszczonej nieruchomości – W. i R. małżonkowie B. nie stawili się na termin rozprawy, mimo prawidłowego zawiadomienia.

Organ wskazał, że orzeczenie z [...] listopada 1950 r. zostało skierowane do byłych właścicieli nieruchomości, ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z 15 grudnia 1950 r., Nr 24, poz. 142, a następnie przesłane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt. I SA/Wa 859/12 uchylił w/w decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r.

Sąd wskazał, że dopiero w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] listopada 1950 r. jednoznacznie stwierdzono, iż nieruchomość wywłaszcza się na cel wojskowy. Wobec tego, skoro o tym, na jaki konkretnie cel została wywłaszczona nieruchomość przy ul. [...] przesądziło orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1950 r., to – zdaniem Sądu – rolą organu nadzorczego była ocena, czy materiał dokumentacyjny sprawy stanowił podstawę do stwierdzenia, że w sprawie doszło do kumulatywnego spełnienia przesłanek wynikających z art. 1 i 2 dekretu. Zdaniem Sądu, Minister bez wnikliwej analizy bezpodstawnie uznał, iż po pierwsze cała nieruchomość była zajęta na cel wojskowy, po drugie przyjął, iż przesłanki dotyczące terminów władania nieruchomością przez Skarb Państwa – Dowództwo Marynarki Wojennej RP – zostały spełnione, gdyż wywłaszczona nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa zarówno w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., jak i w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., a także w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego (25 listopada 1950 r.). Natomiast Sąd podał, że od 1955 r. nieruchomość była wykorzystywana przez Prokuratorię Generalną na cele zastępstwa procesowego. W ocenie Sądu nie jest zatem bezsporne, czy cele wojskowe realizowała Wojskowa Komenda Rejonowa korzystając z całej nieruchomości, czy też z jej części, oraz w terminach wymaganych dekretem. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek wyjaśnień organu poza ogólnym stwierdzeniem, iż nieruchomość zajęta była na cele wojskowe i odwołaniem się do jednego pisma z dnia 1 listopada 1956 r., z którego i tak należy wywieść odmienne wnioski, niż te które wywiódł organ. Organ nie ustosunkował się także do okoliczności, czy ogłoszenie, o którym mowa w dekrecie (art. 4 ust. 1 pkt 4) miało być jednorazowe, czy też do każdej czynności wymienionej w art. 6-25 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji ma to kluczowe znaczenie, gdyż w sprawie brakuje ogłoszenia o terminie rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 7 listopada 1950 r. W materiale dokumentacyjnym znajduje się jedynie pismo Prezydium Rady Narodowej z dnia 30 października 1950 r., skierowanie do Dowództwa Marynarki Wojennej w G. o terminie rozprawy w przedmiocie wywłaszczenia z wniosku z dnia 15 lipca 1950 r. W aktach sprawy nie ma zawiadomień kierowanych do właścicieli nieruchomości, pomimo że w protokole rozprawy z dnia 7 listopada 1950 r. wskazano, iż obwieszczenie o terminie rozprawy zostało ogłoszone w przepisanym trybie, zaś właściciele wywłaszczonej nieruchomości – W. i R. małżonkowie B. nie stawili się na termin rozprawy, mimo prawidłowego zawiadomienia. Powyższe wskazuje – w ocenie Sądu – na naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ niewłaściwie też ocenił, dlaczego uznał wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania orzeczenia za zgodne z celami wymienionymi w art. 2 pkt 1) dekretu i na jakiej podstawie oparł taką ocenę.

Sądu I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ wyjaśni na czym polegało "ugodowe załatwienie sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]", co wynika z pisma skarżących – cofnięcie pozwu - z dnia 5 grudnia 1991 r., kierowanego do Sądu Wojewódzkiego I Wydział Cywilny w G.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 461/13 uznał, iż wyrok sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.

NSA podał, że w protokole rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 7 listopada 1950 r. znalazł się zapis, z którego wynika, że w budynku głównym na parterze znajdują się sklepy, od ulicy [...]j – 5 dużych witryn, od ulicy [...] – 4 duże witryny. Organy nie rozważyły, czy fakt istnienia w budynku sklepów pozwalał przyjąć, że w istocie cała nieruchomość zajęta została na cele wojskowe. Nie wyjaśniono, kiedy wojsko przekazało nieruchomość Prokuratorii Generalnej, a w szczególności, czy miało to miejsce po dacie orzeczenia z dnia [...] listopada 1950r. W ocenie NSA, ustalenie faktyczne zawarte w piśmie z dnia 18 listopada 1956 r., dotyczące zajęcia nieruchomości przez Marynarkę Wojenną na potrzeby Prokuratorii Generalnej, poddawałoby w wątpliwość jej rzeczywiste wykorzystanie na potrzeby wojska w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie NSA organ nie wyjaśnił powyższych okoliczności, pomimo podniesienia powyższego faktu we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium.

NSA wskazał ponadto, że w decyzjach obu instancji nie podjęto jakichkolwiek rozważań w przedmiocie wykorzystywania budynku położonego na spornej posesji przez wojskowy aparat bezpieczeństwa. Wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż cele użyteczności publicznej w rozumieniu norm stanowiących podstawę wywłaszczenia w trybie dekretu z 1948r., winny być rozumiane jako realizujące wartości powszechnie akceptowane w społeczeństwie, służące ogółowi, przeznaczone dla wszystkich. Oceny wymagało zatem, w razie potwierdzenia zarzutu wykorzystywania budynku przez wojskowy aparat bezpieczeństwa, czy możliwym było przyjęcie dopuszczalności wywłaszczenia na tak rozumiany cel publiczny.

Podobnie, zdaniem NSA, wyjaśnienia wymaga, czy fakt istnienia w budynku sklepów pozwalał przyjąć, że w istocie cała nieruchomość zajęta została na cele wojskowe.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek, decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] listopada 1950 r.

Ponownie badając poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Minister wskazał, że nieruchomość położona w G. przy ul. [...] została zajęta w czasie wojny (1939-1945) na cele wojskowe przez Wojsko Polskie – G. Komendę Rejonową Uzupełnień na podstawie rozkazu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1945 r. wydanego przez Rejonowego Komendanta Uzupełnień mjr J. S. (jednocześnie Komendanta Wojskowego Miasta G.). W przedmiotowym rozkazie wskazano jako siedzibę Rejonowej Komendy Uzupełnień budynek przy ul. [...]. Ponadto z treści tego dokumentu wynika, że już w dacie jego wydania przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu wojska. Podano, że fakt zajęcia nieruchomości na cele wojskowe potwierdza również treść wniosku Dowództwa Marynarki Wojennej z dnia 15 lipca 1950 r. i treść protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 7 listopada 1950 r. Zdaniem Ministra, pomimo iż informacje zawarte w w/w dokumentach są sformułowane w sposób mało precyzyjny, to jednak logiczny jest wniosek, że zarówno zajęcia w/w nieruchomości, jak i remonty przedmiotowej nieruchomości wskazane w protokole z rozprawy wywłaszczeniowej dokonała Rejonowa Komenda Uzupełnień w G. Jednocześnie organ podniósł, że pomimo wydania przez Sąd Grodzki postanowienia z dnia 18 lipca 1945 r. sygn. akt II Co 183/45 nakazującego wprowadzenie w posiadanie w/w nieruchomości, W. i R. małżonkowie B., byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości, nie objęli jej w posiadanie. Ponadto wskazano, że fakt, iż w okresie II wojny światowej przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana przez obywateli niemieckich na cele mieszkaniowe nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zdarzenia te dotyczyły okresu poprzedzającego zajęcie nieruchomości przez Rejonową Komendę Uzupełnień w G., które nastąpiło przed dniem 9 maja 1945 r.

Ostatecznie organ uznał, że Rejonowa Komenda Uzupełnień w G. zajęła przedmiotową nieruchomość najpóźniej w dniu wydania rozkazu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1945 r. bowiem w aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na nieprawdziwość powyższych informacji.

Odnosząc się do zarzutu, iż na przedmiotowej nieruchomości w latach 1946 – 1949 prowadzono działalność gospodarczą, co mogłoby wykluczać zastosowanie w stosunku do niej przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., Minister wskazał, iż przedmiotowy budynek liczył 5 kondygnacji i 72 pomieszczenia. Zatem przedmiotowe witryny (sklepowe) zajmowały niewielką część przejętego na własność państwa budynku – znikomą część z całości wywłaszczonej nieruchomości, która składała się z trzech parcel o łącznej powierzchni 1404 m2. W ocenie organu wykorzystywanie części pomieszczeń, za zgodą wojska, przez podmioty prywatne z pewnością nie doprowadziło do utraty władania nad całą nieruchomością przez wojsko. Jednocześnie organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu (w dniu 16 kwietnia 1948 r.) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa – Wojska Polskiego i została zagospodarowana ze środków publicznych. We wniosku o wywłaszczenie z dnia 15 lipca 1950 r. Dowództwo Marynarki wskazało bowiem, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się od dnia 1 kwietnia 1945 r. w jego posiadaniu (do dnia złożenia wniosku tj. 15 lipca 1950 r.). Zdaniem Ministra powyższą informację należy rozumieć jako ciągłość władania przedmiotową nieruchomości przez wojsko polskie (Komendę Rejonową Uzupełnień i Dowództwo Marynarki Wojennej).

Jednocześnie Minister wskazał, że przedmiotową nieruchomość w latach 1945 – 1950 użytkowało Dowództwo Marynarki Wojennej z przeznaczeniem dla Prokuratorii Generalnej. Ponadto podano, że z pism Instytutu Pamięci Narodowej wynika, iż na przełomie 1948/1949 r. budynek przy ul. [...] stał się siedzibą oddziału Informacji Marynarki Wojskowej. Był wykorzystywany przez nią prawdopodobnie do 1955 r. Następnie nieruchomość przekazana została [...] sp. z o.o. W 1957 r. zaś stała się siedzibą Powiatowego Archiwum Państwowego w G. Organ zaznaczył przy tym, że Informacja Wojskowa była w latach 1945 – 1957 organem wojskowego aparatu bezpieczeństwa. Wskazano, że została wymieniona (jako Informacja Wojskowa) w pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej (Dz. U. nr 155 poz. 1016) jako organ bezpieczeństwa państwa a represje polityczne popełnione przez jej funkcjonariuszy są ścigane jako zbrodnie komunistyczne.

Odnosząc się do powyższych okoliczności Minister uznał, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, tj. w dniu [...] listopada 1950 r. co najmniej część nieruchomości zajmowała Informacja Marynarki Wojskowej, co stanowi naruszenie prawa, ale nie ma ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ ponownie wskazał, że w aktach archiwalnych nie odnaleziono obwieszczenia o rozprawie wywłaszczeniowej. Jednakże z treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej wynika, iż obwieszczenie zostało ogłoszone w przepisany prawem sposób, zaś właściciele wywłaszczonej nieruchomości – W. i R. małż. B. nie stawili się na rozprawę, pomimo prawidłowego zawiadomienia. Ponadto okoliczność zawiadomienia stron postępowania potwierdza treść pisma PWRN w G. z dnia 30 października 1950 r. w którym zawiadomiono Dowództwo Marynarki Wojennej o wyznaczeniu terminu rozprawy wywłaszczeniowej na dzień 7 listopada 1950 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. M., L. M. i E. R.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Podobnie uczestnik postępowania Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2214/17, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, że wbrew twierdzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa, nie dokonał on niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaleń, zgodnie z wytycznymi WSA, jak i NSA wskazanymi w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach, wiążących organ, tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 153 ppsa.

W ocenie Sądu Minister ograniczył się jedynie do dodatkowego poszukiwania dokumentów związanych z przedmiotowym wywłaszczeniem, jednocześnie nie dokonując żadnych innych nowych ustaleń od już poczynionych wcześniej, ani nie wskazując na wnioski, wynikające z dodatkowo zgromadzonego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wojskowe. O powyższym stanowi treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia 15 lipca 1950 r. Należy zatem uznać, iż Rejonowa Komenda Uzupełnień w G. zajęła przedmiotową nieruchomość najpóźniej w dniu 11 kwietnia 1945 r., czyli w zakreślonym dekretem okresie. Wbrew stanowisku skarżących, nie ma znaczenia okoliczność, iż nieruchomość ta podczas wojny pozostawała we władaniu okupanta. Istotne jest jedynie, aby w powyższym okresie władanie to przeszło na rzecz podmiotu zgodnie z określonym w/w dekretem celem jej przejęcia.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że organy prowadzące postępowanie w trybie nieważnościowym nie rozważyły, czy fakt przekazania części nieruchomości Prokuratorii Generalnej (wywiadu wojskowego) było tożsame z dekretowym celem obronności kraju, czy mieściło się szeroko rozumianej w celach użyteczności publicznej. Minister jedynie krótko zasygnalizował, iż w dacie decyzji wywłaszczeniowej mieściła się na w/w nieruchomości Prokuratoria Generalna, co stanowiło naruszenie prawa, uznając jednak stopień tego naruszenia jako znikomy. Sąd I instancji wskazał, że w ocenie NSA w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, zajęcie nieruchomości przez Marynarkę Wojenną na potrzeby Prokuratorii Generalnej poddawało w wątpliwość jej rzeczywiste wykorzystanie na potrzeby wojska w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu. W zaskarżonej decyzji Minister nie odnosi się do tej kwestii, wskazując jedynie enigmatycznie na informacje wynikające z akt sprawy, a w szczególności z pism Instytutu Pamięci Narodowej. Sąd podkreślił, że mając na uwadze, iż Informacja Wojskowa była w latach 1945 – 1957 organem wojskowego aparatu bezpieczeństwa, uznana w pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej (Dz. U. nr 155 poz.1016) jako organ bezpieczeństwa państwa, a represje polityczne popełnione przez jej funkcjonariuszy są ścigane jako zbrodnie komunistyczne, to tym bardziej analizy wymaga, czy wywłaszczenie nieruchomości na wskazany cel uznać należy jako zgodny ze wskazanym w dekrecie w/w celem wojskowym.

Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w niniejszej sprawie, cele użyteczności, w rozumieniu norm stanowiących podstawę wywłaszczenia w trybie dekretu z 1948 r., winny być rozumiane jako realizujące wartości powszechnie akceptowane w społeczeństwie, służące ogółowi, przeznaczone dla wszystkich. Ustalenia i oceny wymagało zatem, czego Minister nie uczynił, w jakim zakresie nieruchomość była wykorzystywana na powyższy cel przez wojskowy aparat bezpieczeństwa i czy możliwym było przyjęcie dopuszczalności wywłaszczenia na tak rozumiany cel publiczny całej nieruchomości. Minister ograniczył się natomiast do enigmatycznego wskazania, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, tj. w dniu [...] listopada 1950 r. co najmniej część nieruchomości zajmowała Informacja Marynarki Wojskowej, co stanowi naruszenie prawa, ale nie ma ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem WSA organ merytorycznie nie ocenił także, zgodnie z wytycznymi NSA, czy istnienie w budynku sklepów pozwalało przyjąć, że w istocie cała nieruchomość zajęta została na cele wojskowe, a zatem, czy zasadnym było przejęcie całej nieruchomości, pomimo nie wykorzystania jej w całości na przejęty cel. Minister w zaskarżonej decyzji podniósł jedynie, iż w budynku przy ul. [...] znajdowało się 9 witryn sklepowych, a budynek liczył 5 kondygnacji i 72 pomieszczenia. Zatem, w jego ocenie, przedmiotowe witryny zajmowały niewielką część przejętego na własność państwa budynku – znikomą część z całości wywłaszczonej nieruchomości, która składała się z trzech parcel o łącznej powierzchni 1404 m2, a budynek znajdował się jedynie na jednej z nich. Z powyższego zatem wywiódł, iż cel wojskowy został spełniony. Pomimo stwierdzenia, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone były sklepy, uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby faktycznie wszystkie te pomieszczenia były wykorzystywane po zajęciu budynku przez Rejonową Komendę Uzupełnień na inne cele, niż cele wojskowe. Wykorzystywanie części pomieszczeń za zgodą wojska przez podmioty prywatne nie doprowadziło bowiem do utraty władania nad całą nieruchomością przez wojsko. Takie rozumowanie, w ocenie Sądu, jest całkowicie błędne. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, iż wywłaszczenie mogło zostać we wskazanym trybie skutecznie dokonane wyłącznie na cel wskazany w dekrecie. Sąd podkreślił, że powołany art. 1 ust. 1 dekretu ma charakter katalogu zamkniętego, cel wywłaszczenia musiał zatem zawierać się w powołanej regulacji, tym bardziej, że trzeba pamiętać o nacjonalistycznym charakterze dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

W ocenie Sądu, skoro zatem część nieruchomości przeznaczona była na prowadzenie działalności gospodarczej, o czym niewątpliwie stanowi fakt prowadzenia sklepów w posadowionym na niej budynku, to tym samym wyklucza to zastosowanie w stosunku do całej nieruchomości przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Minister natomiast, ponownie prowadząc postępowanie bezpodstawnie uznał, że wykorzystywanie części pomieszczeń, za zgodą wojska, przez podmioty prywatne nie doprowadziło do utraty władania nad całą nieruchomością przez wojsko, a zatem była ona nadal w całości przez wojsko wykorzystywana co wskazuje na jej wojskowe przeznaczenie. Zdaniem Sądu, nie doszło do utraty władztwa nad nieruchomością przez wojsko, ale nie ma to żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż dla rozstrzygnięcia istotnym było jedynie wykazanie, dla jakiego celu wywłaszczenie nastąpiło, czy nieruchomość była rzeczywiście niezbędna dla obronności kraju, nie zaś, czy przedmiot wywłaszczenia pozostawał w posiadaniu podmiotu na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. W ocenie Sądu, prowadzenie działalności gospodarczej, w tym przez wojsko, nie stanowi uzasadnienia dla wywłaszczenia nieruchomości na cel wojskowy.

W ocenie Sądu, Minister nie dopełnił też obowiązku polegającego na wyjaśnieniu okoliczności związanych z zawartą przez skarżących ugodą.

Wobec powyższego Sąd I stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia pełnej analizy materiału dowodowego pod kątem ustalenia zakresu posiadania przez wojsko przedmiotowej nieruchomości, jej niezbędności w całości na cele wojskowe, w tym odniesienie się do przeznaczenia jej części zarówno na działalność komercyjną (sklepy), jak i na rzecz Prokuratorii Wojskowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Inwestycji i Rozwoju, wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 lit. a-f i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20. poz. 138, ze zm. - zwanego dalej dekretem) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykorzystanie niewielkiej części wywłaszczanego obszaru (której nie dało się wydzielić na podstawie obowiązujących przepisów) na cel niewymieniony w przepisach dekretu wyłączało dopuszczalność wywłaszczenia całości nieruchomości;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 lit. a-f i art. 2 dekretu z 7 kwietnia 1948 r., poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana w sytuacji gdy nieruchomość w niewielkiej części była wykorzystywana na inny cel, niż wskazany w dekrecie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art.145 § 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. i z art. 7, 77 § 1 80 k.p.a., przez wadliwe przyjęcie, że organ nadzoru nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania i nie wyjaśnił wystarczająco spełnienia przesłanki wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele wymienione w art. 2 pkt 1 lit. a-f dekretu z 7 kwietnia 1948 r., tj. czy cała nieruchomość była zajęta na cele wojskowe;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez:

- błędne uznanie, iż organ nie zastosował się do wskazań, co do dalszego postępowania, w konsekwencji czego nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i nie dokonał pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- błędne uznanie, iż organ nie zastosował się do wskazań, co do dalszego postępowania, w konsekwencji czego nie ustalił, na czym polegało ugodowe załatwienie sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...],

- błędne uznanie, iż organ nie zastosował się do wskazań, co do dalszego postępowania i w konsekwencji nie dokonał oceny dopuszczalności wywłaszczenia w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. na cel użyteczności publicznej (tj. na rzecz Informacji Wojskowej);

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez błędne sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, tj. konieczność ustalenia przez organ nadzoru przesłanek wywłaszczenia nie wynikających z przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r.,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 133 § 1 p.p.s.a., przez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w niedostrzeżeniu okoliczności, iż akta archiwalne dotyczące kontrolowanego orzeczenia oraz wywłaszczonej nieruchomości na skutek upływu ok. 70 lat od daty wywłaszczenia zachowały się tylko w szczątkowym zakresie.

- błędnego uznania, że nieruchomość położona w G. przy ul. [...] została wywłaszczona na rzecz Wojska Polskiego jedynie pod pretekstem realizacji celu użyteczności publicznej, w sytuacji, gdy faktycznym celem było przekazanie nieruchomości osobom prywatnym w celu osiągnięcia korzyści majątkowych,

- błędnego uznania, że wojsko polskie (lub inny podmiot publiczny) wynajmowało, wydzierżawiało lub w inny sposób przekazywało przedmiotową nieruchomość lub jej część w celu uzyskania korzyści majątkowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykorzystywanie niewielkiej części nieruchomości przez podmioty prywatne na inne cele niż wskazane w dekrecie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, może być traktowane, jako naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu nie mające jednak charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono, że wojsko polskie wykorzystywało przedmiotową nieruchomość zgodnie z celami wywłaszczenia, z wyłączeniem maksymalnie 9 pomieszczeń z 72 znajdujących się w budynku. Wskazano, że z uwagi na brak materiału archiwalnego nie jest możliwe ustalenie, na jakiej podstawie podmioty gospodarcze użytkowały pomieszczenia w tym budynku. Twierdzenie, że to wojsko wynajmowało przedmiotową nieruchomość nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Można natomiast stwierdzić, że w ramach nieformalnego porozumienia wojsko – mimo zajęcia całej nieruchomości – umożliwiało podmiotom prywatnym dalsze korzystanie z części nieruchomości przeznaczonej do prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślono, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że wojsko polskie władało przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego. Niemożliwe zatem jest, aby zawarło umowę dzierżawy, najmu itp. dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie posiadało żadnych praw do nieruchomości do dnia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. do dnia [...] listopada 1950 r., które to prawa były niezbędne do zawarcia przedmiotowych umów. Zaznaczono, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na zawarcie takich umów lub czerpania przez wojsko polskie korzyści majątkowych

Podkreślono, że – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – organ nadzoru w decyzji z 19 czerwca 2017 r. zastosował się do wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 859/12, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 461/13 i ustalił, na czym polegało ugodowe załatwienie sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], w stopniu w jakim jest to możliwe po prawie 30 latach od daty zawarcia ugody, dokonał oceny dopuszczalności wywłaszczenia w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. na cel użyteczności publicznej (tj. na rzecz Informacji Wojskowej) oraz ocenił wpływ przekazania części nieruchomości na rzecz Prokuratorii Generalnej na prawidłowość wywłaszczenia.

Podniesiono, że przekazanie części przedmiotowej nieruchomości na rzecz Prokuratorii Generalnej nie stanowi naruszenia prawa, bowiem przekazanie władania częścią nieruchomości na rzecz urzędu państwowego wypełnia dyspozycję art. 2 ust. 1 lit f) dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. tj. wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Ministra, nie budzi także wątpliwości, że wojsko polskie (marynarka wojenna) dalej władało pozostałą częścią nieruchomości, o czym świadczą inwestycje, jakich dokonano na niej w latach 1949-1950 r., co wynika z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej. Podkreślono, że Informacja Wojskowa Marynarki Wojennej objęła we władanie jedynie część nieruchomości położonej przy ul. [...], pozostała cześć była w dalszym ciągu wykorzystywana przez Prokuratorię Generalną i Rejonową Komendę Uzupełnień.

Podano, że w dekrecie brak jest wymogu wykazania niezbędności nieruchomości w całości na dany cel dekretowy; wystarczy zajęcie i władanie na ten cel. Zdaniem autora skargi kasacyjnej oznacza to, że Sąd w zaskarżonym wyroku nakazał ustalenie przesłanki wywłaszczenia, która nie jest przewidziana przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1949 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo że część zarzutów procesowych jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodzi potrzeba na tym etapie postępowania dokonania podsumowania dotychczasowego jego przebiegu z uwzględnieniem kwestii, które już zostały rozstrzygnięte prawomocnymi wyrokami wydanymi w sprawy i tych zagadnień, które jeszcze wymagają rozstrzygnięcia.

Zacząć należy od wskazania, że zarzuty wnioskujących o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z [...] listopada 1950 r., dotyczące prawidłowości samej procedury wywłaszczeniowej są niezasadne. Jak wywiódł to Naczelny Sąd Administracyjny brak w aktach sprawy obwieszczenia o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, przy jednoczesnym braku zawiadomień kierowanych do W. i R. małż. B., nie oznacza, że takich obwieszczeń nie dokonano. Skoro odszukany został protokół rozprawy wywłaszczeniowej, w którym uczyniono adnotację o dokonaniu obwieszczenia o terminie rozprawy, to przy braku przeciwdowodu za niewadliwe każe uznać przyjęcie, że taki fakt miał miejsce. W istocie bowiem o istnieniu dokumentów, których nie udało się odnaleźć wnioskować można na podstawie innych, zachowanych, które na tamte się powołują.

Ponadto, jak wynika z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 859/12 spełniona została przesłanka wynikająca z art.3 ust.2 dekretu, dotycząca zatwierdzenia wniosku przez właściwego ministra. O tym na jaki konkretnie cel została wywłaszczona nieruchomość przesądziła treść orzeczenia wywłaszczeniowego.

W trakcie postępowania administracyjnego, jak i w zarzutach skargi, strona skarżąca podnosiła, iż rozbieżność w określeniu celu wywłaszczenia pomiędzy ogłoszeniem ( tu wskazywano cele użyteczności publicznej) a decyzją wywłaszczeniową (cele wojskowe) stanowi rażące naruszenie prawa polegające na niedopuszczalnej zmianie celu wywłaszczenia, bez powiadomienia zainteresowanych. W tej kwestii w prawomocnym wyroku z 2 sierpnia 2012 r. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Ministra, który powołując się na art.4 pkt 3 dekretu argumentował, że wnioski wywłaszczeniowe są wiążące dla wojewody, o ile dotyczą potrzeby, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że organ wywłaszczający posiadał możliwość zmiany celu, na który nieruchomość została zajęta przez Skarb Państwa, i który stanowił podstawę wywłaszczenia nieruchomości określoną w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Skoro więc wniosek Głównego Kwatermistrzostwa Dowództwa Marynarki Wojennej w G. z 15 lipca 1950r. nie zawierał wszystkich 3 elementów, będących wyznacznikiem jego mocy wiążącej dla wojewody, tj. nie precyzował potrzeby (celu) wywłaszczenia, Sąd uznał za trafne stanowisko organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 13 marca 2014 r. , sygn. I OSK 461/13 wskazał, że wywłaszczenie w trybie dekretu 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1935-1945 mogło nastąpić tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) wywłaszczana nieruchomość winna być w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęta na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 1 ust. 1 dekretu); 2) wywłaszczana nieruchomość winna być w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych (art. 1 ust. 1 dekretu), 3) wywłaszczana nieruchomość winna być "nadal", (tj. w dniu wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu) użytkowana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu, lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów winna być przewidziana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 2 pkt 2 dekretu); 3) wywłaszczana nieruchomość winna zostać częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych, względnie też jej zagospodarowanie winno być przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (art. 2 pkt 2 dekretu). Cele zajęcia nieruchomości, wymienione w art.2 pkt.1 dekretu określono na dotyczące budowy, rozwoju i utrzymanie urządzeń komunikacji publicznej, przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętymi na własność państwa, wojska, ulic, placów publicznych, skwerów, zieleńców, parków, placów sportowych, cmentarzy, zalesień, melioracji, użyteczności publicznej.

W świetle wiążących zaleceń zawartych w wyżej wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznając sprawę należało ustalić:

1. Czy cała nieruchomość zajęta została na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1950r., a to wobec zapisu w protokole rozprawy wywłaszczeniowej z 7 listopada 1950 r., z którego wynika, że w budynku głównym na parterze znajdują się sklepy, od ulicy [...] dużych witryn, od ulicy [...] duże witryny, czy fakt istnienia w budynku sklepów pozwalał przyjąć, że w istocie cała nieruchomość zajęta została na cele wojskowe?

2. Kiedy wojsko przekazało nieruchomość Prokuratorii Generalnej, a w szczególności, czy miało to miejsce po dacie orzeczenia z [...] listopada 1950r.?

3. Czy budynek położony na spornej posesji był wykorzystywany przez wojskowy aparat bezpieczeństwa? W razie potwierdzenia zarzutu wykorzystywania budynku przez wojskowy aparat bezpieczeństwa, wymagane będzie dokonanie oceny, czy możliwym było przyjęcie dopuszczalności wywłaszczenia na tak rozumiany cel publiczny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że:

- po pierwsze: przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele wojskowe przez Wojsko Polskie – G. Komendę Rejonową Uzupełnień na podstawie rozkazu nr [...] z [...] kwietnia 1945 r. W rozkazie tym wskazano jako siedzibę RKU budynek przy ul. [...] w G. Do głównych zadań RKU należało rejestrowanie i wysyłanie do pułków zapasowych oraz powoływanie do czynnej służby wojskowej. Organ zatem uznał, iż Rejonowa Komenda Uzupełnień w G. zajęła przedmiotową nieruchomość najpóźniej w dniu 11 kwietnia 1945 r., czyli w zakreślonym dekretem okresie,

- po drugie: przedmiotową nieruchomość w latach 1945 -1950 użytkowało Dowództwo Marynarki Wojennej z przeznaczeniem dla Prokuratorii Generalnej ( co wynika z pisma z 1 listopada 1956 r.),

- po trzecie: na przełomie 1948/1949 r. budynek przy ul. [...] stał się siedzibą Informacji Marynarki Wojskowej i był wykorzystywany przez nią prawdopodobnie do 1955 r. W ocenie Ministra co najmniej część nieruchomości zajmowała Informacja Marynarki Wojskowej, co stanowi naruszenie prawa, ale nie ma ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- po czwarte: w budynku przy ul. [...] znajdowało się 9 witryn sklepowych. Organ uznał jednak, że wobec całej powierzchni budynku (5 kondygnacji i 72 pomieszczeń) witryny zajmowały znikomą część wywłaszczonej nieruchomości, a wykorzystywanie części pomieszczeń za zgodą wojska przez podmioty prywatne nie doprowadziło do utraty władania nad całą nieruchomością przez wojsko. Nie można obecnie ustalić, czy wszystkie te pomieszczenia były wykorzystywane przez podmioty prywatne po zajęciu budynku przez Rejonową Komendę Uzupełnień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę Minister wyczerpał wszelkie możliwości dowodowe i zwrócił się do wszystkich możliwych instytucji o udzielenie informacji niezbędnych dla wykonania zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r. Na podstawie możliwych do pozyskania dokumentów wyraził swą ocenę prawną. Dlatego zarzuty procesowe związane z niewykonaniem zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego są uzasadnione. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Minister dokonał jego analizy i wyraził ocenę prawną. Rolą Sądu I instancji było zatem rozstrzygnięcie prawidłowości tej oceny i wyrażenie jednoznacznego stanowiska w sprawie. W tym względzie należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest po części wewnętrznie sprzeczne, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nietrafnie również Sąd I instancji ocenił, że Minister nie wykonał zaleceń związanych z ugodą w sprawie o sygn. I C 180/90. W tej kwestii Minister poczynił ustalenia, z których wynikało, że cofnięcie pozwu w wymienionej wyżej sprawie było związane z poza sądową ugodą (której treść się nie zachowała lub nie została spisana), polegającą na zwrocie przedmiotowej działki – tj. działki nr [...] wraz z budynkiem na mocy decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 1991 r., znajdującej się w aktach sprawy.

Jednakże zarzuty procesowe, chociaż w opisanej wyżej części uzasadnione, to jednak nie miały one wpływ na wynik sprawy. Zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być skuteczne, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie miała wykładnia przepisów prawa materialnego, jak też zastosowanie tych przepisów do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też w skardze kasacyjnej Minister wskazywał, że kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość została zajęta przed dniem 9 maja 1945 r. na cele wskazane w art.2 pkt 1 dekretu. Wywodził, że zgodnie z art. 1 ust.3 dekretu wywłaszczenie następowało z dniem 9 maja 1945 r., a nie z dniem uzyskania ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe. W jego ocenie skoro wojsko polskie zajęło przedmiotową nieruchomość w celu utworzenia Rejonowej Komendy Uzupełnień przed dniem 9 maja 1945 r. i w dalszym ciągu władało tą nieruchomością w dniu wejścia w życie dekretu 16 kwietnia 1948 r., to spełnione zostały przesłanki wywłaszczenia. Minister w skardze kasacyjnej wskazał także na niejednolitość orzecznictwa dotyczącego tego zagadnienia. Podał, że istnieją dwie koncepcje dotyczące dat, w jakich powinno się badać zaistnienie przesłanek wywłaszczenia. Według pierwszej z nich badanie zaistnienia przesłanek dotyczy odpowiednio daty 9 maja 1945 r. oraz daty wejścia w życie dekretu, czyli 16 kwietnia 1948 r. Według drugiej koncepcji, której organ nie podziela, należy badać zaistnienie przesłanek dodatkowo w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu.

Właśnie ze względu na wyżej opisane okoliczności Minister uznał, że zajęcie nieruchomości przez Informacje Wojskową Marynarki Wojennej od przełomu 1948/1949 r. nie miało charakteru rażącego prawa.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że wskazane przez organ rozbieżności wynikające z przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków nie zaistniały. Od wskazanego przez organ wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2009 r., sygn. I SA/Wa 459/09 została wniesiona skarga kasacyjna, która została wprawdzie oddalona wyrokiem NSA z 17 lipca 2012, sygn. I OSK 920/12, lecz w uzasadnieniu tego wyroku NSA wyraźnie stwierdził, że: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, iż zwrot "są nadal użytkowane" dotyczy użytkowania w dacie wejścia w życie dekretu, powinien również wskazać, że nieruchomość powinna być użytkowana także w dacie orzekania o wywłaszczeniu.." Natomiast w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. I OSK 218/11 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie dla ustalenia, czy nieruchomość ta w dniu 16 kwietnia 1948 r. "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych" i jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu. Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/ 07 OTK-A 2008/ 10/ 175, w którym Trybunał wyraził pogląd, że "z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej".

W rozpoznawanej sprawie wiążąca jest jednak przede wszystkim ocena wyrażona w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA z 13 marca 2014 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że: "wywłaszczana nieruchomość winna być " nadal" (tj. w dniu wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu) użytkowana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu(...)".

Z treści art. 1 i 2 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. wynika, że wywłaszczenie może dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu i były nadal użytkowane na te cele w dacie wywłaszczenia.

Z akt sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wojskowe, jak wymagał tego art.1 ust.1 dekretu (G. Komendę Rejonową Uzupełnień na podstawie rozkazu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1945 r. wydanego przez Rejonowego Komendanta Uzupełnień mjr J. S. (jednocześnie Komendanta Wojskowego Miasta G.). W przedmiotowym rozkazie wskazano jako siedzibę Rejonowej Komendy Uzupełnień budynek przy ul. [...]. Ponadto z treści tego dokumentu wynika, że już w dacie jego wydania przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu wojska. Fakt zajęcia nieruchomości na cele wojskowe potwierdza również treść wniosku Dowództwa Marynarki Wojennej z dnia 15 lipca 1950 r. i treść protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 7 listopada 1950 r., treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia 15 lipca 1950 r., jak również treść pisma Prezydium WRN z 1 listopada 1950 r. Z tego ostatniego pisma wynika również, że nieruchomość w okresie od 1945 r. do 1950 r. była użytkowana przez Wojskową Komendę Rejonową, a od 1950 r. do 1955 r. przez Dowództwo Marynarki Wojennej, które zajęło tę nieruchomość dla Prokuratorii Generalnej. Z akt sprawy wynika również, że nie Rejonowa Komenda Uzupełnień (jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), lecz Marynarka Wojenna dokonała rozbudowy garaży i drobnych remontów (protokół rozprawy wywłaszczeniowej i oględzin nieruchomości z dnia 7 listopada 1950 r.). Jak wynika z pisma IPN Oddział w G. podpisanego przez Naczelnika Oddziałowego Biura Edukacji Publicznej w G. dr hab. G. B. przedmiotowa nieruchomość od przełomu lat 1948/1949 do 1955 r., a ściślej budynek znajdujący się na tej nieruchomości, był siedzibą Informacji Marynarki Wojennej. Autor pisma podaje, że przez pierwsze dwa lata trwały prace adaptacyjne, których celem była przebudowa poszczególnych kondygnacji na potrzeby więzienne i śledcze. Po przebudowie w piwnicach urządzono areszt, składający się z dwunastu cel, pomieszczenia dla strażników i karcer. Pierwsze piętro budynku przeznaczono na potrzeby Sekcji IV (śledczej). Obie sekcje więzienna i śledcza połączone były zewnętrzną klatką schodową.

Z powyższego wynika w sposób bezsporny, że w dacie wywłaszczenia dwie kondygnacje (piwnice i pierwsze piętro budynku zajmowała Informacja Marynarki Wojennej). Z kolei z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że na parterze znajdowały się sklepy i usługi, zaś z pisma z 1 listopada 1956 r. wynika, że od 1950 r. do 1955 r. Dowództwo Marynarki Wojennej zajęło tę nieruchomość przeznaczeniem dla Prokuratorii Generalnej (w jakiej części nie udało się ustalić w toku postępowania). Ważne jest jednak to, że nastąpiło to najwcześniej w 1950 r. (dokładnej daty nie udało się ustalić).

Zgodnie z orzeczeniem o wywłaszczeniu z [...] listopada 1950 r. wywłaszczenia dokonano na na cele wojskowe. W tej sytuacji należy odpowiedzieć na pytanie, czy spełnione były przesłanki wywłaszczenia – cele wojskowe wobec zajmowania nieruchomości przez takie podmioty, jak Informacja Wojskowa oraz podmioty prowadzące działalność, najogólniej mówiąc, handlowo – usługową na parterze budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] listopada 1950 r. rażąco naruszało art. 2 dekretu, gdyż nieruchomość objęta wywłaszczeniem w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie była w przeważającej części użytkowana na cele określone w art.2 pkt 1, czyli na cele wojskowe.

Informacja Marynarki Wojennej, która zajmowała przedmiotowy budynek w latach 1948-1955 była organem wojskowego aparatu bezpieczeństwa, została wymieniona w pkt 5 ustawy o IPN z 18 grudnia 1998 r. jako organ bezpieczeństwa państwa, a represje popełnione przez jej funkcjonariuszy są ścigane jako zbrodnie komunistyczne. W opracowaniu IPN sporządzonym przez Naczelnika Oddziałowego Biura Edukacji Publicznej w G. dr hab. G. B. podano, że cała praca Informacji Marynarki Wojennej skupiała się na walce z prawdziwymi i hipotetycznymi przeciwnikami ustroju komunistycznego, współpracowała z prokuraturą i sądownictwem wojskowym, a także Urzędem Bezpieczeństwa. Materiał dowodowy przekazywany przez Informację Marynarki Wojennej stanowił podstawę do wysokich wyroków włącznie z karą śmierci. Przez areszty i śledztwa Informacji Marynarki Wojennej przeszło ok. 6500 osób. Wobec aresztowanych stosowano przemoc fizyczną. Autor opisuje metody przesłuchań, terror fizyczny i psychiczny wobec więźniów. Informacja Marynarki Wojennej była organem represji politycznych. Nie realizowała żadnych celów wojskowych, ani szeroko rozumianych celów użyteczności publicznej. W wyroku z 13 marca 2014 r. wydanym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że cele użyteczności publicznej w rozumieniu norm stanowiących podstawę wywłaszczenia w trybie dekretu z 1948 r. winny być rozumiane jako realizujące wartości powszechnie akceptowane w społeczeństwie, służące ogółowi, przeznaczone dla wszystkich. Z pewnością działalność Informacji Marynarki Wojennej nie realizowała takich celów.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej oparto na założeniu, że nieruchomość w niewielkiej części przeznaczona była na działalność handlowo - usługową. Jednakże, jeśli wziąć pod uwagę, że również w pozostałej części (bezspornie piwnice i pierwsze piętro) nie były realizowane cele wojskowe, zaś Prokuratoria Generalna najwcześniej od 1950 r. użytkowała przedmiotowy budynek, to zarzuty te nie mogły być uwzględnione. Działalność handlowo – usługowa nie wypełnia przesłanki użytkowania nieruchomości na cele wojskowe. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 13 marca 2014 r. stwierdził, że zajęcie nieruchomości przez Marynarkę Wojenną na potrzeby Prokuratorii Generalnej poddawałoby w wątpliwość jej rzeczywiste wykorzystanie na potrzeby wojska w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.