Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 531/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, 35, 47
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1431/06 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. i [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1431/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. i [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z up. Prezydenta [...] W. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi [...] Spółce z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażami podziemnymi zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W., według projektu budowlanego wykonanego w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniesione w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie mogły być uwzględnione, ponieważ inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością o nr [...] na cele budowlane, inwestycja obejmuje wyłącznie działkę o nr [...], a odległości projektowanej inwestycji od innych budynków są zgodne z przepisami. Skoro inwestor spełnił wymogi określone przepisami prawa budowlanego, to należało wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Odwołania od tej decyzji wniosły [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W.

[...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa podniosła, że nie zbadano wpływu realizacji inwestycji na istniejący budynek Spółdzielni przy ul. [...] i zabezpieczenia tego budynku od negatywnego wpływu realizacji nowej inwestycji, budowa planowanego budynku spowoduje nieodpowiednie doświetlenie okolicznych budynków, inwestor nie ma możliwości lokalizacji zaplecza budowy na własnej działce, nie są zachowane wymagane prawem odległości od działek nr [...] oraz [...] a projektowany budynek nie współgra architektonicznie z istniejąca zabudową. W drugim piśmie Spółdzielnia podniosła ponadto, że brak konkretnej informacji w zakresie warunków zabudowy dotyczącej wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do terenu inwestycji, w warunkach zabudowy jest mowa o wysokości budynku około 46 m z możliwością zróżnicowania do wysokości budynku sąsiedniego, jednakże brak informacji, w którym kierunku i do jakiej wysokości, a warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej nie zawierają stanowiska Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy [...].

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. w swoim odwołaniu wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji całości ze względu na rażące naruszenie prawa, tj. art. 132 Konstytucji RP, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez osobę działającą z upoważnienia Prezydenta [...] W., które to upoważnienie w chwili wydawania decyzji administracyjnej nie istniało, wobec wygaśnięcia w dniu [...] mandatu do sprawowania urzędu Prezydenta [...] W. przez [...] na skutek objęcia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej a ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8, pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 1994 r., naruszenie § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 121, poz. 1139) poprzez przyjęcie rozwiązania utrudniającego dostęp do budynku, naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię w piśmie z dnia [...].

Decyzją z dnia [...], zn. [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, niesłuszny był zarzut wydania decyzji bez wymaganego pełnomocnictwa, odejście [...] z funkcji Prezydenta Miasta [...] W. nie spowodowało bowiem wygaśnięcia udzielonych pełnomocnictw. Ponadto organ stwierdził, że inwestor spełnił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, do projektu budowlanego zostało dołączone oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, projekt nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu nie ma także konieczności wykonywania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, ponieważ na terenie projektowanej inwestycji panują proste warunki wodnogruntowe. Organ wskazał, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ul. [...] do ul. [...]. Ulica [...], mimo że nie znajduje się w wykazie ulic gminnych, jest ogólnodostępna i nie ma przeszkód w ruchu dla wszystkich użytkowników. Inwestor posiada analizę przesłaniania i nasłonecznienia, z której wynika, że nie zostały naruszone przepisy § 13, § 57, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy określa zaś wysokość projektowanego budynku jako obiekt posiadający do XV kondygnacji, co nawiązuje do istniejącej zabudowy posiadającej XIII-XV kondygnacji. Ponadto decyzja różnicuje wysokość budynku od strony ul. [...] dopuszczając maksymalną wysokość V kondygnacji i obniżając wysokość budynku wzdłuż osiedlowych ciągów pieszych.

Skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] wniosła pismem z dnia [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. domagając się jej uchylenia z uwagi na nierozpatrzenie zawartych w odwołaniu zarzutów Spółdzielni.

[...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa w W. wniosła skargę na powyższa decyzję Wojewody pismem z dnia [...] także podtrzymując argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 10 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. wskazał, iż organy prawidłowo uznały, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] o warunkach zabudowy, a inwestycja nie narusza regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany zawiera także odpowiednie oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków i warunkach przyłączenia obiektu do sieci, o czym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że inwestycja nie narusza interesów osób trzecich oraz podkreślił, że fakt, iż prowadzona inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienie dla najbliższego sąsiedztwa nie może prowadzić do wniosku, że wydanie pozwolenia na budowę stanowiło naruszenie prawa. Skoro zaś inwestor spełnił wszystkie wymogi określone przepisami Prawa budowlanego, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 132 Konstytucji RP, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy poprzez uznanie, iż w dniu [...] osoba wydająca decyzję w imieniu Prezydenta [...] W. miała do tego upoważnienie,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 8 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ten sposób, że Sąd uznał, iż projekt budowlany inwestycji jest zgodny z przepisami prawa, podczas gdy – jak wynika z jednego z projektów załączonych do akt sprawy (zaopiniowanego przez właściwą jednostkę straży pożarnej) odległość od granicy działki dwóch naziemnych kondygnacji garażowych znajdujących się od wschodniej strony budynku wynosi 38 cm a nie 3 metry – jak wymagają tego normy zawarte w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia,

3) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego w ten sposób, iż Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności podniesionej przez skarżącą na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r., że Sąd Okręgowy w W. (sygn. akt [...]) w sprawie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli przez [...] W. postanowieniem z dnia [...] zabezpieczył powództwo w ten sposób, że m.in. zakazał zbywania i obciążania przez pozwane miasto [...] W. nieruchomości stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej przez [...] Sp. z o.o. nieruchomości, co de facto uniemożliwia prowadzenie prac budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność inwestora,

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w ten sposób, że Sąd nie dostrzegł, iż uczestnik postępowania naruszył w toku postępowania art. 47 § 1 p.p.s.a poprzez złożenie pisma zawierającego informacje w sprawie, bez odpisów celem doręczenia uczestnikom postępowania, a Sąd nie wezwał do uzupełnienia braków formalnych pisma, które nie zostało doręczone stronom. Sąd oparł zaś swoje rozstrzygnięcie w sprawie na materiale dowodowym załączonym do tego pisma, przez co doszło również do nieważności postępowania, o której mowa w przepisie art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie możności obrony praw przez skarżącą Spółdzielnię)

W odpowiedzi uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a jedynie z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności z racji charakteru naruszenia prawa, należy odnieść się do zarzutu zamieszczonego w pkt 4 skargi kasacyjnej wskazującego na nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Prawdą jest, iż w dniu 7 grudnia 2006 r. wpłynęło do Sądu I instancji pismo procesowe inwestora (wraz z załącznikami), które zostało złożone w jednym egzemplarzu, co narusza art. 47 p.p.s.a., jak słusznie podkreśla się w skardze kasacyjnej. Nie można jednak podzielić poglądu, iż w związku z tym został naruszony art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do nieważności postępowania. Z analizy wniesionego pisma procesowego i załączonych do niego dokumentów wynika, że nie stanowiły one takich materiałów, które by mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i pozbawiały na skutek ich niedoręczenia możliwości obrony swoich praw przez skarżącą Spółdzielnię. Omawiane pismo nie wnosiło do sprawy nic nowego, co by nie było znane skarżącej, czy też nie znajdowało się w aktach sprawy, stanowiących podstawę wydanej decyzji. Trudno więc w tej sytuacji przyjąć za uprawniony pogląd, że Sąd na tym materiale dowodowym oparł swoje rozstrzygnięcie.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny prawa publicznego, nie można też uznać za usprawiedliwiony zarzutu, zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej (nawiązującego do orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego), podnoszącego to, iż w dacie wydania decyzji administracyjnej ([...]) osoba wydająca tę decyzję w imieniu Prezydenta [...] W., nie miała do tego upoważnienia. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem koncepcję organu organizacyjno-przedmiotową a nie podmiotową (personalną). Od organu jako wyodrębnionej części aparatu państwowego (jednostki organizacyjnej), powołanej do wykonywania określonych przez prawo zadań publicznoprawnych, wynikających z przysługującej państwu zwierzchniej władzy (imperium), należy odróżnić konkretną osobę wykonującą kompetencje organu, będącą "piastunem". Organ administracji publicznej istnieje niezależnie od jego obsady personalnej, co wiąże się z ciągłością państwa i ciągłością działania jego organów. W imieniu Państwa jako takiego, działają jego organy, a nie osoby fizyczne stanowiące obsadę personalną poszczególnych organów. Istnienie organów i ich kompetencje, nie są uzależnione od tego kto w danej chwili piastuje dany urząd i czy urząd ten posiada aktualnie obsadę personalną. Mówiąc prościej "ludzie się zmieniają a urzędy trwają" niezależnie od tego. Upoważnienia udzielane przez Prezydenta [...] W. podległym mu urzędnikom są bezterminowe i nie tracą mocy prawnej z chwilą kiedy konkretna osoba, która udzieliła tych upoważnień, przestanie piastować urząd Prezydenta [...] W.. "Działanie piastuna jest działaniem organu administracji publicznej (...), a zatem do oceny prawidłowości jego działań zastosowanie mają tylko przepisy prawa publicznego, a nie prawa cywilnego" (B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 43).

Zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisu art. 5 ust. 8 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wraz z uzasadnieniem jego na str. 5 skargi kasacyjnej, może świadczyć o jego bezzasadności, bowiem jak wynika z tego, przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany przewidywał prawidłową (3 m) odległość projektowanego budynku od granicy działki. Organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania pozwolenia na budowę, ocenia konkretny projekt i zgodność jego z przepisami, w tym więc przypadku, trudno mówić o naruszeniu przepisów normujących odległości usytuowania obiektu od granicy działki.

Odnosząc się do zarzutu zamieszczonego w pkt 3 skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że powołane tam postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] nie miało i nie mogło mieć żadnego wpływu na wydanie pozwolenia na budowę w omawianej sprawie, gdyż nie dotyczy ono nieruchomości, do której inwestor posiada prawo dysponowania na cele budowlane. Podobnie, jak konieczność skorzystania przez inwestora w przyszłości z możliwości, jakie daje przepis art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, nie może mieć wpływu na wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego. Przepis art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego nie może ograniczać prawa do zabudowy, wynikającego z art. 4 tej ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.