Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 585/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 8 ust 1, 2, 4, art. 10 ust 1, art. 30 ust 1
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 14 ust 1, art. 47 ust 1, art. 59 ust 1 i ust 4
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 16 § 1, art. 76 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1499/09 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1499/09, oddalił skargę Z. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1959r. Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa wskazanych nieruchomości względnie ich części, położonych w P. przy ul. [...],[...] i [...]. Orzeczeniem tym objęta została między innymi nieruchomość położona w P. przy ul. [...], ks. wiecz. P. – [...] tom [...] wkl [...], parcela nr [...] o pow. 330 m2, stanowiąca tabularną własność W. M.

Pismem z dnia [...] września 2005r. Z. B., jako następca prawny właściciela, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie w/w nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z dnia [...] stycznia 1959 r. w żądanej części. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez siebie w I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że zezwoleniem z dnia [...] stycznia 1955 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę budynków mieszkalnych, nieruchomości położonych w P. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] lutego 1955 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. wystąpiła do W. M. z wezwaniem do zawarcia umowy kupna jej nieruchomości za cenę, która miała zostać określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Organ odniósł się również do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdził, że brak wskazania w wezwaniu skierowanym do W. M. ceny nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, ponieważ szczegółowy tryb ustalony zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tych planów wnioskodawca zastosował. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 dekretu tj. niezbędności dla celów wywłaszczenia organ wskazał, że zgodnie z art. 5 i 7 dekretu o niezbędności nieruchomości dla celów narodowych planów gospodarczych i braku możliwości pozyskania na ten cel innej nieruchomości Skarbu Państwa rozstrzygał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na podstawie przedstawionych dokumentów i w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto Minister stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do kategorii nieruchomości określonej w art. 30 ust. 1 dekretu, bowiem nie stanowiła gospodarstwa rolnego ani ogrodniczego, warsztatu rzemieślniczego, nie była zabudowana domem jednorodzinnym oraz nie była przeznaczona pod budowę takiego domu, gdyż jak wynika z protokołu opisu nieruchomości znajdowała się ona w strefie miasta P. i była przeznaczona pod zabudowę zwartą i przeznaczona pod budowę osiedla, a tym samym nieruchomość zamienna właścicielowi nie należała się.

Organ podniósł również, iż tryb postępowania wywłaszczeniowego został zachowany, bowiem zgodnie z art. 17 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym wskazano nieruchomość, której wniosek dotyczył, jej powierzchnię i właściciela. Wskazano na czym miało polegać wywłaszczenie oraz w sposób ogólny cel wywłaszczenia. Do wniosku zostało dołączone m. in. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1955 r. wraz z planem sytuacyjnym, wezwanie do zawarcia umów kupna-sprzedaży oraz odpisy z ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 21 ust. 2 dekretu orzeczenie o wywłaszczeniu zawierało ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazano na czyją rzecz dokonano wywłaszczenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. B., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zasad wszechstronnego rzetelnego i zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy, zawartych w art. 7 i 8 kpa oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z częścią zebranego materiału dowodowego co spowodowało w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem skarżącego organ nadzorczy dokonał błędnej oceny orzeczenia wywłaszczeniowego. Nie dopatrzył się bowiem naruszenia art. 4 dekretu mimo, iż z żądanego dokumentu znajdującego się w aktach wywłaszczeniowych nie wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie czynił jakiekolwiek starania o uzyskanie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa bądź innych osób prawnych. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu, gdyż w aktach sprawy brak jest opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Skarżący zarzucił również rażące naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu, a ponadto naruszenie art. 20 ust. 1 dekretu poprzez nie wyznaczenie przez organ wywłaszczeniowy rozprawy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1759/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż organ wojewódzki wszczynając w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe, w sposób oczywisty naruszył przepis art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r.

W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 977/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji błędnie uznał, że brak określenia konkretnej ceny zatwierdzonej przez odpowiedni organ stanowi naruszenie, któremu przypisać można charakter rażącego naruszenia prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na związanie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd w całości podzielił stanowisko Ministra Budownictwa, że Prezydium Rady Narodowej w P. wywłaszczając przedmiotową nieruchomość orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1959 r., nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Poza tym orzeczenie to nie naruszyło także pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 kpa – w związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organu, że wniosek uprawnionego podmiotu o wywłaszczenie nieruchomości zawierał wszystkie niezbędne załączniki – w tym zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości wraz z planem sytuacyjnym, wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę, która została określona na podstawie art. 28 dekretu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz odpisy z ksiąg wieczystych. Kwestionowane orzeczenie zawiera wszystkie elementy określone w art. 23 ust. 2 dekretu (poprzednio art. 21 ust. 2) tzn. ustala przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło.

Odnosząc się do podstawowego zarzutu skarżącego - brak w wezwaniu skierowanym do właścicieli nieruchomości konkretnie oznaczonej ceny - Sąd wskazał, że jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2009 r., z którego jednoznacznie wynika, iż powyższe nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Sąd uznał też, że zarzut skarżącego dotyczący tego, że przed wywłaszczeniem nieruchomości nie zbadano, czy jest ona niezbędna dla celów wywłaszczenia – nie może być skutecznie podnoszony w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta bowiem została rozstrzygnięta prawomocnym zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Co do zarzutu o niewyznaczeniu rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to zgodnie z treścią art. 23 ust. 3 dekretu w przypadku gdy wniosków lub sprzeciwów nie zgłoszono, orzeczenie może zapaść bez rozprawy, przy czym w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dowodów na to by zgłoszono wnioski lub sprzeciwy.

Oceniając zarzut naruszenia art. 30 dekretu przez to, że wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie zawierało gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, czym naruszało w sposób rażący przepis art. 8 ust. 2 z dekretu, Sąd wskazał, iż naruszenie art. 8 dekretu było przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2009 r. Ponadto stwierdził, iż jak wynika z protokołu opisu nieruchomości przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zwartą i przeznaczona pod budowę osiedla. Nie stanowiła ona gospodarstwa rolnego ani ogrodniczego, warsztatu rzemieślniczego i nie była zabudowana domem jednorodzinnym.

Sąd uznał również za całkowicie chybiony, podniesiony przez skarżącego na rozprawie, zarzut niewykorzystania całości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, a tylko jej części. Ocena tego zarzutu bowiem nie mogła być dokonywana w niniejszej sprawie.

Według Sądu na ocenę orzeczenia wywłaszczeniowego w aspekcie art. 156 § 1 kpa nie ma również wpływu podnoszone przez skarżącego naruszenie przepisów art. 5, art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu (art. 6 ust. 3 pkt 2 po zmianie), ponieważ dotyczą poszczególnych samodzielnych kwestii wpadkowych wyłaniających się w toku postępowania wywłaszczeniowego, które nie mają bezpośredniego wpływu na ocenę sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczenie nieruchomości.

Wyrok Sądu I instancji zaskarżył w całości pełnomocnik Z. B. i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzyjęcie, że kontrolowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 i art. 7 ust. 3 pkt 3 oraz art. 8 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak również w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i z art. 47 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w jej pierwotnym brzmieniu i w związku z art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. podczas gdy:

– wyznaczony w wezwaniu 15-dniowy termin do zawarcia umowy, liczony od dnia doręczenia wezwania nie rozpoczął biegu, gdyż wezwanie to nie zostało właścicielce nieruchomości doręczone,

– wezwanie do zawarcia umowy nie zawierało gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, mimo, iż materiał dowodowy sprawy, w tym w szczególności brak zaświadczenia organu do spraw planowania zabudowy miast i osiedli prezydium wojewódzkiej rady narodowej – nie dawał podstaw do przyjęcia, że nieruchomość nie należała do kategorii uprzywilejowanych w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu,

– orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, tj. przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P., będący wydziałem tego prezydium, a nie przez Prezydium Rady Narodowej m. P.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 i art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu i art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającą na przyjęciu, że podnoszone przez skarżącego naruszenie wskazanych wyżej przepisów dekretu z 1949 roku nie ma wpływu na ocenę orzeczenia wywłaszczeniowego w aspekcie art. 156 § 1 kpa.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że organ rozpoznający sprawę całkowicie pominął, iż wezwanie do zawarcia umowy zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., przy czym w wezwaniu tym jednoznacznie stwierdzono, że 15-dniowy termin do zawarcia umowy biegnie od daty doręczenia wezwania, tymczasem wezwanie to w ogóle nie zostało właścicielce nieruchomości doręczone.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane przez organ nieuprawniony. Wywiódł to z faktu, iż zgodnie z

art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia, organem właściwym do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Przepis w tym brzmieniu obowiązywał do dnia 9 lutego 1961r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. zmieniającej ustawę o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958r. Dopiero od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, organem rzeczowo właściwym do orzekania o wywłaszczeniu, został organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatem według stanu obowiązującego w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego organem właściwym było Prezydium Rady Narodowej m. P., a nie Urząd Spraw Wewnętrznych tego Prezydium.

Pełnomocnik nie zgodził się również z poglądem wyrażonym przez Sąd Wojewódzki, że zapisy zawarte w znowelizowanym art. 5 dekretu oraz w art. 6 ust. 3 pkt 2 dekretu (po zmianie oznaczenia – art. 7 ust. 3 pkt 2) miały na celu wyłącznie określenie warunków i trybu wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości, a naruszenie wymogów zawartych w tych przepisach nie miało znaczenia dla oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Skoro bowiem racjonalny prawodawca wiązał możliwość udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości z uzyskaniem opinii, to brak takiej opinii skutkował nie tylko wadliwością zezwolenia, lecz także wadliwością orzeczenia stanowiącego podstawę nabycia nieruchomości (orzeczenia wywłaszczeniowego).

Zaznaczył, że w aktach brak jest opinii, czy wzmianki, że została wydana.

Co do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 dekretu pełnomocnik stwierdził, że materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, a więc nie należała do kategorii wym. w art. 30 ust. 1. Ponadto podniósł, że w aktach wywłaszczenia brak jest zaświadczenia organu do spraw planowania zabudowy, wymaganego zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu.

Kwestia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania nie została wyjaśniona, a zatem brak było podstaw do jednoznacznego stanowiska, że przepisy art. 30 ust. 1 i art. 8 ust. 2 dekretu nie zostały naruszone w sposób rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że wyniki przeprowadzonego w sprawie postępowania nadzorczego nie dawały podstaw w świetle art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. o wywłaszczeniu nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu, że o rażącej wadliwości przedmiotowego orzeczenia świadczy okoliczność, iż w wezwaniu właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wyznaczono 15-dniowy termin do zawarcia umowy, liczony – jak stwierdzono w wezwaniu – od dnia doręczenia wezwania, podczas gdy wezwanie to nie zostało doręczone właścicielowi.

Na wstępie zastrzec należy, że wskazany zarzut dotyczy czynności podejmowanej na etapie poprzedzającym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości.

Warto więc w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 21 kwietnia 2008 r. (sygn. I OPS 2/08) analizując dekret i kolejne ustawy regulujące wywłaszczenie nieruchomości wskazał, iż ocena decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości musi uwzględniać cały tok postępowania, w tym także postępowanie poprzedzające postępowanie wywłaszczeniowe w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W kontekście rozpoznawanej sprawy rozważenia wymagało zatem to, czy wspomniane wezwanie było skuteczne, czy też nastąpiło takie naruszenie przepisu prawa, które wpływałoby na ważność decyzji wywłaszczeniowej wydanej w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) oraz dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – zwanego dalej dekretem.

W myśl art. 8 ust. 1 (wcześniej art. 7 ust. 1) dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał wymagane zezwolenie, obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną w stosownym trybie.

Zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Dodać trzeba, że tryb wezwania określał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, który w pewnych przypadkach mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (art. 8 ust. 3). Dokładny tryb wzywania właścicieli nieruchomości określały przepisy zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949r. zmienionego zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1950r. Dodany ustęp 5 paragrafu 4 zarządzenia stanowił: "W przypadku, gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych ma być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli, może być dokonane za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wezwanie zbiorowe wszystkich właścicieli tych nieruchomości przez wywieszenie tego wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości".

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się pismo Przewodniczącego PKPG znak [...], wydane w oparciu o wskazane wyżej przepisy zarządzeń, w którym udzielono wykonawcy planu zezwolenia na nabycie pod budowę budynków mieszkalnych określonych nieruchomości położonych w P. i jednocześnie zezwolono na wezwanie ich właścicieli za pomocą obwieszczeń publicznych. Działając na podstawie tegoż zezwolenia Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P., pismem z dnia [...] lutego 1955r. wyraziła gotowość zawarcia umowy kupna nieruchomości położonej przy ul. [...] o powierzchni 330 m2 i wezwała jej właściciela – W. M., do zawarcia umowy kupna w ciągu 15 dni od dnia doręczenia wezwania. Na dokumencie tym widnieje stosowny zapis, z którego wynika, że zostało ono wywieszone w siedzibie Prezydium Rady Narodowej w P. w dniu [...] lutego 1955r., a zdjęte z tablicy ogłoszeń dnia [...] marca 1955r. Wobec tego, że wezwanie zostało dokonane zgodnie z udzielonym zezwoleniem oraz obowiązującymi przepisami, zawarty w nim zapis o doręczeniu wezwania był niewątpliwie zbędny, jednak nie czynił samego wezwania niewłaściwym i nie niweczył jego skutków prawnych, a więc w żadnym razie nie spowodował, że termin 15-dniowy do zawarcia umowy nie rozpoczął biegu.

Istotne jest również to, że właściciel nieruchomości nie zgłaszał w tym zakresie żadnych zastrzeżeń na dalszym etapie postępowania, a w szczególności nie wyraził zainteresowania dobrowolnym odstąpieniem nieruchomości.

W rezultacie dopełnienie czynności przewidzianej w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Niezawarcie umowy powodowało, że do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało dołączyć dowód wezwania właściciela do zbycia nieruchomości, co w niniejszej sprawie zostało dokonane.

Za niezasadny należało uznać również kolejny zarzut, iż wezwanie do zbycia nieruchomości nie zawierało gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną.

Przepis art. 8 ust. 2 dekretu stanowił, że gotowość zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną powinna była zostać wyrażona w wezwaniu tylko w przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 dekretu, a mianowicie wtedy, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy, bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu.

Zgodzić się trzeba z oceną Sądu Wojewódzkiego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość należała do kategorii wymienionej w art. 30 ust. 1 dekretu.

Zaznaczyć należy, że wskutek nowelizacji dekretu nabywanie wywłaszczanych nieruchomości następowało z reguły za zapłatą, a tylko w sytuacjach ściśle określonych w drodze zamiany nieruchomości.

Z racji trybu uregulowanego dekretem przyjmuje się, że nieruchomość nabywana dla Państwa na podstawie art. 8 była w istocie nieruchomością wywłaszczoną.

Zarówno przy wywłaszczeniu przymusowym w drodze decyzji, jak i przy nabyciu nieruchomości w drodze umowy, właścicielowi nieruchomości przysługiwał ekwiwalent pieniężny bądź nieruchomość zamienna.

W niniejszej sprawie właściwy podmiot w wezwaniu skierowanym do właściciela wyraził gotowość zawarcia umowy kupna nieruchomości za określoną cenę. Skoro właściciel nie wyraził w ogóle zainteresowania dobrowolnym zbyciem nieruchomości, to drugorzędne znaczenie miało to, jaką formę rekompensaty przewidziano w wezwaniu. Nawet gdyby na tym wstępnym etapie błędnie zastosowano tryb przewidziany w art. 8 ust. 1, zamiast trybu z art. 8 ust. 2, to nie oznacza automatycznie, że decyzja o wywłaszczeniu wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że kwestia zapłaty należnej ceny bądź przyznania nieruchomości zamiennej aktualizowała się ponownie na etapie ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o ile stosowny wniosek był przez właściciela złożony.

Z tych względów trudno przyjąć, aby omawiane ewentualne uchybienie na etapie czynności poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego determinowało wadliwość decyzji wywłaszczeniowej, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Jak słusznie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cyt. uchwały (sygn. I OPS 2/08) – stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa następuje, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny.

Powyższą uwagę odnieść należy również do kolejnej kwestii objętej zarzutem skargi kasacyjnej, mianowicie braku w aktach sprawy opinii, czy stosownej wzmianki, że była wydana, podczas gdy opinia o niezbędności nieruchomości dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych była wymagana do wydania zezwolenia na nabycie oznaczonej nieruchomości.

Zaznaczyć przede wszystkim należy, że z samego braku w aktach administracyjnych opinii, o której mowa w art. 5 dekretu, nie można automatycznie wyprowadzić wniosku, że opinia taka nie była w sprawie wydana i w efekcie zakładać, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 września 2010 r. (sygn. I OSK 1427/09), zgodnie z którym, brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane.

W wymienionym wyroku trafnie podkreślono, że przeprowadzana w postępowaniu nieważnościowym weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej, będąca jednym z wyjątków od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej i służąca ocenie, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, tylko wówczas może prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie wystąpienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie strona nie podważyła wiarygodności dokumentu urzędowego, jakim jest zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] stycznia 1955 r. wskazujące w treści przepisy, w trybie których zezwolenie wydano tj. art. 4 i 5 dekretu.

Zgodnie z art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ponadto dodać należy, że ewentualny brak opinii na etapie udzielania zezwolenia przez Przewodniczącego PKPG był w istocie konwalidowany w późniejszym toku postępowania, skoro zarówno opiniowanie jak i orzekanie o wywłaszczeniu należało do prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 dekretu, art. 14 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.).

Ostatnim zagadnieniem objętym podstawą kasacyjną jest właściwość rzeczowa organu, który wydał kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe. Mianowicie autor skargi kasacyjnej bezzasadnie naruszenia przepisów w tym zakresie upatrywał w tym, że orzeczenie wydał Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P., podczas gdy właściwym było wymienione Prezydium RN.

Należy więc wskazać, że według przepisu art. 47 ust. 1 zd. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu i nie zakończone w dniu wejścia jej w życie prowadzone powinno być według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów cyt. ustawy dotyczących właściwości organów orzekających.

W przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 1955 r. (data wystąpienia Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości), a zakończona w dniu [...] stycznia 1959 r. ostateczną decyzją o wywłaszczeniu.

Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia nowelizacji, czyli do dnia 9 lutego 1961 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekało prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości.

Zgodnie z art. 9 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. nr 5, poz. 16), rady narodowe wykonywały swoje zadania na sesjach, za pośrednictwem swoich organów pomocniczych – komisji rad narodowych, przez działalność radnych w terenie oraz poprzez swój organ wykonawczy i zarządzający – prezydium rady narodowej i podporządkowane mu terenowe organy administracji państwowej – wydziały.

Z kolei przepisy art. 59 ust. 1 i ust. 4 wym. ustawy stanowiły, iż wydziały, jako terenowe organy administracji państwowej kierowały poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych.

Zamiast wydziałów prezydium rady narodowej mogło tworzyć zarządy, oddziały, referaty, kolegialne komisje lub urzędy o innej nazwie, do których stosowało się odpowiednio przepisy o wydziałach.

Zasady tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych określone zostały rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 kwietnia 1958 r. Dz. U. Nr 25 poz. 103, przy czym w jego załączniku zawierającym wykaz wydziałów prezydiów wojewódzkich rad narodowych wymieniono urząd spraw wewnętrznych (pkt 17).

Wskazana regulacja oznacza, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] stycznia 1959 r. wydane zostało przez właściwy organ władzy państwowej.

Ze względów przedstawionych powyżej skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.