Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 406/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 99 ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Ł. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 20 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2014 r. w sprawie odmowy przyznania sierż. szt. Ł. B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynęło, złożone w ustawowym terminie, odwołanie sierż. szt. Ł. B. - dzielnicowego Ogniwa do spraw Prewencji Komisariatu Policji KPP, od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2014 r., którym na podstawie art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania, wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), odmówiono wymienionemu przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w firmie M w Wielkiej Brytanii, w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r.

Sierż. szt. Ł. B. stwierdził, że odmowa zaliczenia przez Komendanta Powiatowego Policji przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu pracy za granicą w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r. narusza art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oraz § 4 ust, 1 pkt 1, 4 i 5, § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku, poprzez błędną wykładnię przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Zauważył, że podstawą wydania odmownej decyzji było niedopuszczenie jako dowodów w sprawie całości przesłanych przez niego dokumentów potwierdzających, jego zdaniem, zatrudnienie w wymienionym wyżej okresie oraz ich dowolna ocena. Ponadto uznał, że Komendant Powiatowy Policji nie zastosował art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.). Zauważył, że przywołany przepis nie precyzuje, jakie dokumenty powinny potwierdzać okresy zatrudnienia za granicą, dlatego też - jego zdaniem - należało przyjąć szeroką interpretację mówiącą, że w kategorii dokumentów mieszczą się wszelkie rodzaje dokumentów, które zostały przez niego dostarczone. Jak stwierdził, w Wielkiej Brytanii dokumentami potwierdzającymi wykonywanie pracy w ramach pełnego etatu są równorzędnie formularze P4, P60 oraz tzw. payslipy (odcinki wypłaty i ubezpieczeń), dlatego policjant uznał, że nie istnieją podstawy, aby polski pracodawca przeceniał wartość dowodową jednych z nich, a ignorował inne.

W związku z powyższym Ł. B. wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego odwołania.

Organ pierwszej instancji - Komendant Powiatowy Policji odnosząc się do stanowiska odwołującego się stwierdził, że zarzuty podniesione w złożonym przez policjanta odwołaniu są bezpodstawne. Nadmienił, że art. 86 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zmianami) stanowi, że "udokumentowane okresy zatrudnienia, przebyte za granicą u pracodawcy zagranicznego, są zaliczane do okresów pracy w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie uprawnień pracowniczych". Uznał, iż złożony przez funkcjonariusza formularz E 104 UK to zaświadczenie o przebytych okresach ubezpieczeniowych wydawane w celu sumowania okresów ubezpieczenia, zatrudnienia oraz zamieszkania i nie służy ono do dokumentowania stażu pracy. Dodał, iż przedłożone przez sierż. szt. Ł. B. dokumenty potwierdzają fakt zawarcia umowy o świadczenie pracy od dnia 28 maja 2009 r. Z uwagi jednak na brak dokumentu dotyczącego zakończenia zatrudnienia, to jest odpowiednika świadectwa pracy w polskim systemie prawnym, trudno określić dokładny okres zatrudnienia funkcjonariusza, z uwagi na rozbieżne daty zakończenia okresu pracy, wynikające z przedstawionego dokumentu ubezpieczeniowego. Wprawdzie policjant wraz z odwołaniem złożył tłumaczenia z języka angielskiego dwóch ostatnich payslipów, które dokumentują ponad 40-godzinny wymiar czasu pracy w tygodniu, jednakże część pozostałych takich dokumentów, nieprzetłumaczonych na język polski, wskazuje, że funkcjonariusz pracował również mniej niż 40 godzin tygodniowo. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie został udowodniony fakt pracy w pełnym wymiarze czasu pracy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Powiatowy Policji wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego.

Analizując materiały w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki stwierdził, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2014 r. odmówiono sierż. szt. Ł. B. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą w firmie M w Wielkiej Brytanii w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r. Zauważono, że warunkiem zaliczenia zatrudnienia za granicą jest jego udokumentowanie. Art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) faktycznie nie precyzuje, jakie dokumenty powinny potwierdzać okres zatrudnienia. Jeżeli w danym państwie nie wystawia się świadectw pracy, wówczas dokumentami tymi mogą być m.in. umowy o pracę z oznaczonym okresem obowiązywania lub dokumenty potwierdzające okres zatrudnienia u danego pracodawcy, np. potwierdzające otrzymywanie wypłat za pracę, czy też dokumenty podatkowe. Trzeba zauważyć, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się "zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku", a także "inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego".

Dokonując analizy dokumentacji dostarczonej przez sierż. szt. Ł. B., stwierdzono, że przedłożone przez wymienionego zaświadczenie o okresach ubezpieczenia nie służy dokumentowaniu stażu pracy. Staż pracy potwierdzają inne dokumenty, w szczególności tygodniowe rozliczenia okresu zatrudnienia. Z dokumentów tych wynika, że policjant pracował na podstawie dwóch umów przy zbiorze pieczarek. Jedna z nich obejmowała pracę przez 3 dni w tygodniu, a druga przez 4 dni w tygodniu. Z rozliczeń tygodniowych wynika, że pracował on w pewnych tygodniach w wymiarze powyżej 40 godzin, zaś w innych poniżej 40 godzin tygodniowo. Ponadto stwierdzono, że z uwagi na brak dokumentu dotyczącego zakończenia zatrudnienia, czyli występującego w polskim systemie prawnym świadectwa pracy, trudno jest jednoznacznie określić dokładny okres jego zatrudnienia. Z dokumentu ubezpieczeniowego wynika bowiem, że okres ubezpieczenia obowiązywał do dnia 13 czerwca 2008 r., zaś policjant w swoim raporcie wskazał na datę 2 maja 2008 r., jako datę zakończenia zatrudnienia. Uzasadnionym jest w tej sytuacji twierdzenie, że był tam zatrudniony w ramach umowy cywilnoprawnej, ą nie w ramach umowy o pracę w rozumieniu przepisów polskiego kodeksu pracy. Nie mógł mieć w związku z tym statusu pracownika według tych przepisów, co wyklucza zaliczenie wskazanego przez niego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

Zauważono, że policjant dostarczył dokumentację związaną z jego pracą, przy czym jedynie niektóre z tych dokumentów zostały przetłumaczone na język polski przez tłumacza przysięgłego. Biorąc powyższe pod uwagę, zwrócono się do policjanta o przedłożenie zaświadczenia, wydanego przez zagranicznego pracodawcę, w którym to zaświadczeniu wskazany byłby wymiar czasu pracy, w jakim wymieniony pracował w deklarowanym okresie pracy. W dniu 6 listopada 2014 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP wpłynęło pismo policjanta wraz kopią dokumentu P-45 i z jego tłumaczeniem, dokonanym przez tłumacza przysięgłego języka angielskiego. W treści przedstawionego dokumentu brak jest jednak jakichkolwiek informacji o wymiarze czasu pracy wykonywanej przez policjanta.

Jak stwierdzono, bazując na przedłożonych przez wymienionego dokumentach, nie można potwierdzić faktu, iż w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r. pracował w wymiarze 40 godzin tygodniowo w ramach umowy o pracę. Tym samym nie zostały spełnione warunki określone w obowiązujących polskich przepisach prawnych i umowach międzynarodowych, co skutkuje niemożnością zaliczenia żądanego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

Mając na uwadze fakt, że pracodawca nie ma obowiązku akceptowania każdego dokumentu przedłożonego mu przez pracownika, a także uwzględniając powyższe, postanowiono utrzymać w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2014 r. w sprawie odmowy przyznania sierż. szt. Ł. B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą w firmie M w Wielkiej Brytanii w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r.

Skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Ł. B. zaskarżając ten rozkaz w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

10 naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. Nr 287, poz.1687 z późn.zm.);

- § 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U.2001.152.1732 z późn.zm.) przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 86 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z.U.2013.674 j.t. z późn.zm.) poprzez jego niezastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

- art. 7 i art. 8 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, w oparciu wyłącznie o dokument P-45, że w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r. w M w Wielkiej Brytanii skarżący nie pracował w wymiarze 40 godzin tygodniowo w ramach umowy o pracę, podczas gdy z przedłożonych pracodawcy dwóch umów o pracę bezpośrednio wynika, że pracował co najmniej 48 godzin tygodniowo, a dokument P-45 zgodnie z prawem Wielkiej Brytanii nie zawiera informacji o wymiarze czasu pracy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji - rozkazu personalnego nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r. Komendanta Wojewódzkiej Policji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2014 r. - rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji i przyznanie Ł. B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą w M w Wielkiej Brytanii w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją - rozkazem personalnym nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy Decyzję z dnia [...] 2014 r. - rozkaz personalny Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą w M w Wielkiej Brytanii w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r.

Podstawą wydania takiej decyzji była błędna ocena dowodów w postaci przesłanych przez skarżącego dokumentów, polegająca na przyjęciu, w oparciu wyłącznie o dokument P-45, że w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r. w M w Wielkiej Brytanii nie pracował w wymiarze 40 godzin tygodniowo w ramach umowy o pracę, podczas gdy z przedłożonych pracodawcy dwóch umów o pracę bezpośrednio wynika, że pracował co najmniej 48 godzin tygodniowo.

Wskazano, że skarżący miał zawarte dwie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy - co najmniej 48 godzin tygodniowo z tzw. klauzulą "opt-out" tzn. z możliwością pracy ponad panujące w Wielkiej Brytanii normy czasu pracy na pełen etat - 48 godzin tygodniowo - zawarte w dniu 27 września 2005 r. i 28 września 2005 r. Pracodawca błędnie poszukuje w treści dokumentu P-45 "informacji o wymiarze czasu pracy oraz błędnie ustala, iż nie skarżący nie przedłożył dokumentu stanowiącego odpowiednik polskiego świadectwa pracy, tj. potwierdzającego zakończenie zatrudnienia. Świadczy to o braku elementarnej wiedzy w przedmiocie możliwych do uzyskania w Wielkiej Brytanii dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia.

Skarżący podniósł, że dokument P45 jest wydawany po odejściu z pracy jako świadectwo zakończenia zatrudnienia w danej firmie. Znajdują się w nim informacje o kwocie otrzymanych wynagrodzeń oraz kwota zapłaconego podatku w danym roku podatkowym, tj. od rozpoczęcia tego roku do zakończenia pracy u danego pracodawcy w ciągu tego roku. W formularzu tym znaleźć można również: kod podatkowy pracownika, numer referencji podatkowej, biuro podatkowe, numer National Insurance, datę ostatniego wynagrodzenia.

Zgodnie z prawem Wielkiej Brytanii nie wpisuje się w nim "informacji o wymiarze czasu pracy", ale samo jego wystawienie jest dowodem na pracę co najmniej 48 tygodniowo. Prawo brytyjskie nie zna pojęcia "pełnego wymiaru czasu pracy" zna jedynie maksymalną normę godzinowego czasu pracy, tj. 48 godzin. Zgodnie z zawartymi umowami skarżący pracował ponad brytyjskie ustawowe normy czasu pracy. Całkowicie więc uprawnionym jest ustalenie, iż skarżący pracował w pełnym wymiarze czasu pracy rozumieniu prawa polskiego, skoro ustawową normą przypadająca na pełen etat w Polsce jest zasadniczo - 40 godzin tygodniowo. Niezależnie od treści ww. umów, w Wielkiej Brytanii dokumentami potwierdzającymi wykonywanie pracy w ramach pełnego etatu są również formularze P45, P60, oraz tzw. payslipy (odcinki wypłaty i ubezpieczeń), które skarżący przedłożył.

Okres zatrudnienia pracodawca mógł ustalić w oparciu o przedłożony przez skarżącego Formularz E 104 UK, z którego wynika, że z tytułu zatrudnienia zaliczono mu okres ubezpieczenia do dnia 13 czerwca 2008 r., tj. dłuższy niż okres, o którego zaliczenie ubiega się skarżący i który jest wykazany dowodami wypłat - payslipy.

Zgodnie z prawem brytyjskim Formularz E 104 stosuje się przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczeń pieniężnych na wypadek choroby (zasiłku chorobowego) i macierzyństwa (zasiłku macierzyńskiego). Jest to zaświadczenie o przebytych okresach ubezpieczenia, wydawane w celach sumowania okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania. Występuje o niego osoba, która zamierza przystąpić do systemu innego państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo uzależnia nabycie prawa do świadczeń od przebycia odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Uzyskanie tego dokumentu nie będzie możliwe bez dołączenia do wniosku o jego wydanie kopii ostatnich payslipów od każdego pracodawcy z ostatnich trzech lat pracy w Wielkiej Brytanii i payslipów za marzec z ostatnich trzech lat lub kopi formularzy P60 także za ostatnie trzy lata.

Wobec powyższego skarżący uważa, że spełnił warunek zaliczenia ww. okresów wykonywania pracy za granicą oraz że należycie udokumentował pracę w pełnym wymiarze czasu pracy we wskazanym powyżej okresie.

Podniósł, że przepisy, zarówno krajowe jak i wspólnotowe, nie określają, jakimi dokumentami należy potwierdzić okres zatrudnienia za granicą. Wobec braku odpowiednich regulacji zastosowanie znajdzie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz.U. nr 62, poz. 286 ze zm.).

Powyższy akt wykonawczy dopuszcza możliwość potwierdzenia okresów zatrudnienia różnego rodzaju dokumentami, nie tylko za pomocą świadectwa pracy. Do udokumentowania okresów pracy poza krajem mogą więc posłużyć zaświadczenia wydane przez zagranicznego pracodawcę lub odpowiedni organ publiczny, umowa o pracę, odcinki wypłat wynagrodzenia, zaświadczenie o ubezpieczeniu społecznym z tytułu zatrudnienia czy referencje. Przykładowo w przypadku UK: pierwszy i ostatni odcinek wypłaty (payslip), National Insurance Number (numer ubezpieczenia), P60 (końcowa deklaracja podatkowa), data wyjazdu wnioskodawcy z Wielkiej Brytanii, P45 (informacje kontrolne od wcześniejszych pracodawców).

Zgodnie ze znowelizowanym art. 86 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) od dnia 1 lutego 2009 r. do pracy za granicą zalicza się każdą zagraniczną pracę: niezależnie od obywatelstwa pracownika, niezależnie od kraju, w którym była wykonywana praca oraz niezależnie od potwierdzenia przez pracownika opłacania składek na Fundusz Pracy, - o ile pracownik będzie w stanie udokumentować okresy zatrudnienia za granicą.

Do stażu pracy zalicza się wszelkie okresy pracy za granicą, także te, które miały miejsce przed wejściem w życie nowelizacji przepisów (tzn. przed dniem 1 lutego 2009 r.).

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza postanowienia ww. ustawy. Na uwagę zasługuje również fakt, iż sprawa skarżącego była prowadzona z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nad wyraz przewlekle - od dnia 9 kwietnia 2013 r. Skarżący podniósł, że przez 2 lata pracodawca robił wszystko, aby nie musieć podjąć się oceny przedłożonych dokumentów i wynajdywał coraz to kolejne przeszkody, aby odmówić skarżącemu prawa do zaliczenia okresu zatrudnienia za granicą (w załączeniu skargi przedłożono pismo z dnia 23 kwietnia 2014 r. i odpowiedź z dnia 20 maja 2014 r.). Na koniec po dostarczeniu przez skarżącego wszystkich możliwych do uzyskania zgodnie z prawem Wielkiej Brytanii dokumentów potwierdzających okres i wymiar jego zatrudnienia, organ wydał decyzje negatywną dokonując interpretacji tych dokumentów wbrew ich treści i ich znaczeniu określonemu zgodnie z prawem Wielkiej Brytanii, tj. ustawą Employment Rights Act z 1996 r. o prawach pracowniczych, i Dyrektywy dotyczącej czasu pracy Komisji Europejskiej z 1998 r. The Working Time Regulations.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji - rozkazu personalnego nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r Komendanta Wojewódzkiej Policji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2014 r. - rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji i przyznanie Ł. B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą w M w Wielkiej Brytanii w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z tych względów nie mógłby być uwzględniony wniosek skarżącego o przyznanie mu przez Sąd prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą w M w Wielkiej Brytanii w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania sierż. szt. Ł. B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r.

Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z kolei art. 101 cyt. ustawy stanowi, że wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Należy zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy właściwy organ w ramach władztwa administracyjnego kształtuje bądź kwestionuje prawo do uposażenia albo wysokość tego uposażenia wskazywaną przez wnioskodawcę, wypowiedź organu w tej kwestii ma cechy rozstrzygnięcia o indywidualnej i konkretnej sytuacji prawnej podmiotu stojącego na zewnątrz struktury administracyjnej, a zatem spełnia kryteria decyzji administracyjnej w jej materialnym rozumieniu. Od strony formalnej decyzja ta jest określana przez prawodawcę rozkazem personalnym, którym załatwia się sprawy osobowe, w tym m.in. w zakresie należnego policjantom uposażenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 644 z późn. zm.).

Na podstawie m.in. art. 101 ust. 2 ustawy o Policji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732). Przepis § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stanowi, że "Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku". Jednocześnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że "Dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu".

O ile na wnioskującym policjancie spoczywa obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, o tyle na Komendancie Policji jako na organie administracyjnym spoczywa obowiązek analizy i oceny tych dokumentów z perspektywy przesłanek materialnoprawnych określania uposażenia zasadniczego policjanta, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W realiach niniejszej sprawy istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zakończonych okresach zatrudnienia od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r. – wskazanych w raportach skarżącego z dnia 11 kwietnia 2013 r. i z dnia 25 października 2013 r. – zatrudnienie było wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy.

Trafnie przyjęły organy obydwu instancji, że zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy mogło być wykazywane wszystkimi dostępnymi w tym zakresie dokumentami, które podlegają ocenie organów, a zwłaszcza jeżeli w danym państwie nie wystawia się świadectw pracy, wówczas dokumentami tymi mogą być m.in. umowy o pracę z oznaczonym okresem obowiązywania lub dokumenty potwierdzające okres zatrudnienia u danego pracodawcy, np. potwierdzające otrzymywanie wypłat za pracę, czy też dokumenty podatkowe. Nie jest natomiast zasadne stanowisko, zgodnie z którym muszą to być dokumenty służące wprost "dokumentowaniu stażu pracy". Kwestie wymiaru czasu wykonywanego zatrudnienia mogą być odczytywane również z takich dokumentów, które nie odnoszą się wprost do tej okoliczności, jednakże pozwalają tę okoliczność ustalić w drodze kompleksowej analizy dokumentacji dokonywanej na gruncie całokształtu materiału dowodowego.

Należy przy tym podkreślić, że rolą i obowiązkiem organów jest zgromadzenie w sprawie dokumentacji w języku polskim. Zgodnie z art. 4 i 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.) język polski jest językiem urzędowym, a podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym "Organ administracji publicznej zobligowany jest do dokonywania w języku polskim zarówno czynności ustnych, jak i do prowadzenia w tym języku dokumentacji postępowania, a to oznacza prawną powinność posługiwania się w postępowaniu administracyjnym przetłumaczonymi dokumentami. Konstytucyjna zasada, której odzwierciedleniem są przepisy ustawy o języku polskim, stanowiąca, iż językiem urzędowym jest język polski, warunkuje, aby dokumenty będące zasadniczym dowodem wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zostały przetłumaczone na język polski, umożliwiając tym samym prawidłową ocenę wyniku badania treści takiego dokumentu" (wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., I GSK 1088/07, LEX nr 495351; por. też wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 września 2009 r., I SA/Łd 544/09, LEX nr 525682; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2008 r. II SA/Gl 16/08, LEX nr 565689).

Analiza akt sprawy wykazuje, że znacząca część dokumentów przedłożona przez skarżącego to dokumenty sporządzone w języku angielskim. Organ m.in. na podstawie tych dokumentów dokonał ustaleń na gruncie niniejszej sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podniesiono bowiem że skarżący przedłożył od zagranicznego pracodawcy payslipy w języku angielskim bez ich tłumaczenia na język polski, a w piśmie przewodnim z dnia 12 czerwca 2014 r. wskazano, że wprawdzie policjant wraz z odwołaniem złożył tłumaczenia z języka angielskiego dwóch ostatnich payslipów, które dokumentują ponad 40-godzinny wymiar czasu pracy w tygodniu, jednakże część pozostałych takich dokumentów, nieprzetłumaczonych na język polski, wskazuje, że funkcjonariusz pracował również mniej niż 40 godzin tygodniowo. Oznacza to, że organ oparł swoje ustalenia również na takich dokumentach, które nie zostały przetłumaczone, co było niedopuszczalne. Niewątpliwie to na organie ciąży obowiązek zapewnienia, aby całość czynności dokonywana była w języku polskim (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., IV SA/Wa 1274/07, LEX nr 420271), chociaż oczywiście nie jest obowiązkiem organu dokonywanie tłumaczenia dokumentów. Jeżeli organ uznawał, że takie tłumaczenie jest konieczne, obowiązany był wezwać skarżącego o przetłumaczenie przedłożonych przez niego dokumentów sporządzonych w języku angielskim, a takiego wezwania w aktach sprawy brak. Organy ograniczyły się jedynie do wezwania o niektóre tylko przetłumaczone dokumenty (zaświadczenia, wydanego przez zagranicznego pracodawcę, w którym to zaświadczeniu wskazany byłby wymiar czasu pracy, w jakim wymieniony pracował w deklarowanym okresie pracy – dokument P-45), a rozstrzygnięcie oparto na wszystkich przedłożonych dokumentach, również tych nie przetłumaczonych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997 r., III SA 362/96, LEX nr 35886 stwierdził, że "jeżeli strona przedstawia istotną dla sprawy dokumentację w języku obcym, to obowiązkiem organu jest żądanie ich tłumaczenia. Dopiero nieprzedłożenie tłumaczenia dokumentu stwarza organowi możliwość np. pominięcia tego dokumentu".

Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę było w tym stanie rzeczy przedwczesne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem orzecznictwa, że "fakt dokonywania ustaleń dowodowych o kluczowym dla sprawy znaczeniu w oparciu o obcojęzyczne i nieprzetłumaczone na język polski materiały, stoi w sprzeczności z przepisami prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. Z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.) wynika wyraźnie, że organy administracji publicznej mają obowiązek dokonywać wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Do czynności urzędowych zalicza się również analizowanie materiału dowodowego. Niedopuszczalne jest więc, w świetle ww. przepisów, dokonywanie oceny pod względem dowodowym obcojęzycznego tekstu bez jego przetłumaczenia. Czynność urzędowa organu administracyjnego polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga bowiem dokonania tłumaczenia tego dokumentu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r., V SA/Wa 1497/07, LEX nr 484912). Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wymóg zgodności z prawem dowodu z dokumentu obcojęzycznego realizowany jest w ten sposób, że czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści tego dokumentu wymaga dokonania jego tłumaczenia. Nie zmienia to jednak faktu, że dowodem będzie nadal treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie. Tłumaczenie nie zastępuje bowiem dokumentu sporządzonego w języku obcym, lecz służy jedynie ustaleniu, jaka jest treść tego dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2001 r., III SA 2339/99, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również dokonana przez organy analiza i ocena przedłożonej przez skarżącego dokumentacji wraz z jej tłumaczeniem nie uprawniała w ocenie Sądu do kategorycznego przyjęcia, że skarżący w okresie od dnia 27 września 2005 r. do dnia 2 maja 2008 r. nie wykonywał zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Z podstawowych warunków zatrudnienia wynikających z umowy o pracę zawartej przez Ł. B. z M wynika, że umowa ta dotyczyła zatrudnienia od dnia 27 września 2005 r. w wymiarze nieprzekraczającym 48 godzin tygodniowo. Podana została również stawka godzinowa w funtach szterlingach (załącznik A). Jednocześnie Ł. B. podpisał umowę o odstąpieniu od ograniczenia nałożonego przez Dyrektywę o organizacji czasu pracy (załącznik B), z której wynika, że wyraził on chęć pracowania dłużej niż średnio 48 godzin w tygodniu, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Skoro z powyższych dokumentów wynikało, że skarżący podjął od dnia 27 września 2005 r. zatrudnienie, którego tygodniowy wymiar godzinowy został określony wprawdzie ramowo, lecz jednocześnie ze wskazaniem stawki godzinowej zarobków, a skarżący przedłożył dokumenty wykazujące kwoty zapłaconego podatku dochodowego za przedmiotowy okres oraz dokumenty opłaconego ubezpieczenia, w których wskazano kwoty uzyskanego przez skarżącego wynagrodzenia (k. 25-33 akt adm.), a także nieprzetłumaczoną dokumentację obejmującą lata 2005-2008 a pochodzącą od Spółki M (skoroszyt zawierający dokumentację pomocniczą), to możliwe i konieczne było na podstawie tych danych – po ewentualnym wezwaniu skarżącego do przedłożenia tłumaczeń niezbędnych dokumentów dotychczas nieprzetłumaczonych - dokonanie ustaleń co do rzeczywistego czasu pracy skarżącego w Spółce M w okresie objętym wnioskiem skarżącego, zwłaszcza że w części tych dokumentów wskazano wprost, że dotyczą one zatrudnienia w Spółce M.

W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie prezentując w uzasadnieniach rozstrzygnięć motywów swojego stanowiska opartych na wynikach ustaleń poczynionych w prawidłowy sposób, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 §, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Skarga i podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się zatem z tego punktu widzenia zasadne, natomiast zrzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego nie poddają się kontroli w niniejszej sprawie w związku z brakiem należytych ustaleń w zakresie stanu faktycznego.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanych w sprawie orzeczeń, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako przedwczesne. Organy nie uwzględniły całokształtu dokumentacji i dokonały części ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy okoliczności na podstawie dokumentów obcojęzycznych.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą orzeczeń organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie orzeczeń organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy za granicą, uwzględniając powyższe uwagi i oceny prawne.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzające je orzeczenie komisji pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.