Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1380/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski ( spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r. sprawy ze skargi Polskiego Związku D. na uchwałę Rady Miasta w Gorlicach z dnia 23 września 2004r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto Gorlice- Plan Nr 3" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Gminy w Gorlicach na rzecz Polskiego Związku D. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1380/04

UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta w Gorlicach z dnia 28 czerwca 2000r. nr 214/XXVI/2000 (zmienionej uchwałą Rady Miasta w Gorlicach z dnia 23.09.2004r., nr 229/XXIV/2004) przystąpiono do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Gorlice. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice - Plan nr 3 - III etap został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 28 kwietnia 2003r. do 28 maja 2003r.

W dniu [...] czerwca 2003r. (data nadania przesyłki poleconej w Urzędzie Pocztowym [...]) zarzut do powyższego projektu wniósł Związek D. wnosząc o zmianę planu "poprzez przeznaczenie terenów wg. załącznika pod ogrodnictwo działkowe. Jednocześnie rozumiejąc konieczność rozwoju Miasta, prosimy o przeznaczenie i zaprezentowanie nam terenów zamiennych za proponowane do likwidacji ogrody zgodnie z art.20-22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dn. 06.05.1981 (tekst jednolity Dz.U. nr 85 z 1996r.)"

Rada Miasta w Gorlicach uchwałą z dnia 23 września 2004r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. W § 2 uchwały stwierdzono, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto Gorlice - Plan nr 3" dotyczące działek nr ewid.: [...],[...] i [...] wymienionych w treści zarzutu złożonego przez Związek D., nie stanowią o naruszeniu prawa, gdyż są oparte na obowiązujących przepisach." W uzasadnieniu zaś tej uchwały napisano, że działki nr [...],[...] i [...] są w całości własności gminy - Miasto Gorlice, a ich zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami projektu planu "Miasto Gorlice -Plan nr 3" związane będzie z realizacją celu publicznego - komunalnego budownictwa mieszkaniowego (symbol 3.MW i 4.MW) oraz ulic będących elementami podstawowego układu komunikacyjnego miasta tj. ulicy zbiorczej (symbol 5.KUz i ulic klasy dojazdowej (symbole 7.KUd i 9.KUd). "Ponieważ miasto będzie ponosić wysokie koszty związane z uzbrojeniem omawianego terenu, zainteresowane jest intensywną zabudową w/w terenu z uwagi na koszty wpływające na cenę 1 m mieszkania. Tereny zagospodarowane ekstensywnie, czy istniejące na obszarze objętym opracowaniem planu nr 3 stałe ogrody działkowe tj.: "[...]" i "[...]" przy ul. [...] (tereny oznaczone na rys. planu symbolami 1.ZD i 2.ZD) zostały utrzymane w projekcie planu "Gorlice - plan nr 3". Co więcej działki objęte zarzutem również w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta nie były przeznaczone dla realizacji ogrodów działkowych. "Działki o nr [...] i [...] przeznaczone były dla realizacji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego - tereny oznaczone symbolami D4.15MN i D4.11MN, budownictwa wielorodzinnego - teren oznaczony symbolem D4.16MN, ulicy klasy zbiorczej obszarowej — droga oznaczona symbolem D4.28KZo 1/2 oraz ulicy klasy dojazdowej - droga oznaczona symbolem D4.29KD. Natomiast działka o nr [...] przeznaczona była dla realizacji usług zdrowia - teren oznaczony symbolem D4.19 UZ oraz usług oświaty - teren oznaczony symbolem D4.18 UO. Wymienione w treści zarzutu działki były więc jedynie tymczasowo zajęte pod ogrody działkowe. W związku z powyższym w/w działki będące w całości własnością gminy - Miasto Gorlice przeznacza się w projekcie planu "Gorlice - plan nr 3" dla realizacji celi publicznych tj. dróg publicznych oraz komunalnego budownictwa mieszkaniowego, dla realizacji którego w dotychczas obowiązującym planie miasta nie rezerwowano żadnych terenów." W drugiej części uzasadnienia wskazano także przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych stanowiących podstawę prawną dla przyjętych w projekcie planu ustaleń.

W dniu [...] października 2004r. (data nadania przesyłki poleconej w Urzędzie Pocztowym [...]) Związek D. skierował na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art.24 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 11 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż przedmiotowe działki są użytkowane przez Związek D. od roku 1986 i 1988. A zatem działki nr [...],[...] i [...] powinny zostać uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe. Wskazano również, iż pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, co jest równoznaczne z realizacją celu publicznego.

W piśmie procesowym z dnia [...].12.2005r. skarżący uszczegółowił dodatkowo argumentację skargi oraz podniósł, że na skutek "nie wydania decyzji o likwidacji czasowego pracowniczego ogrodu działkowego sporne działki stały się nieruchomościami użytkowanymi przez stały pracowniczy ogród działkowy (obecnie rodzinny ogród działkowy) działki te winny zostać uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice — Plan Nr 3 jako działki przeznaczone pod rodzinne ogrody działkowe (Z.D.). Zasadność powyższej argumentacji wynika z art.10 ust. 1 ustawy z dnia 8.07.2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wg którego pod rodzinne ogrody działkowe przekazuje się nieodpłatnie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe. Argumentem przemawiającym za umieszczeniem w/w działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe jest również okoliczność, że działki te stanowią jeden kompleks użytkowany przez ogrody działkowe wraz z nieruchomościami przekazanymi w użytkowanie wieczyste na rzecz ego Związku D. (nie objętymi skargą)."

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie, powtarzając w znaczącej części i uszczegóławiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz odnosząc się do zarzutów skargi. Wskazał również, iż wszystkie stałe ogrody działkowe w projekcie planu "Gorlice - plan nr 3" utrzymano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Taka uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.

Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz.1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.

W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy rozpatrującą zarzut obowiązek ustosunkowania się do treści zarzutu oraz wskazania przyczyn odrzucenia zarzutu. Winno być ono nie tylko merytorycznie trafne, lecz również winno korespondować z postawionymi zarzutami. Z powyższych względów uzasadnione jest sięganie do wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. dla określenia wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie. Wymóg zamieszczenia uzasadnienia jest konsekwencją faktu, że zaskarżona uchwała odnosi się do indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. W szczególności uchwała taka winna zawierać obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczyć także należy od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie faktyczne powinno więc wystarczająco wyjaśniać motywy odrzucenia zarzutów, wskazać konkretne dowody (np. ekspertyzy, opinie, uzgodnienia itp.) zgromadzone w toku prac nad projektem. Tylko w ten sposób może być spełniona funkcja zaskarżonej uchwały w zakresie przekonywania skarżących i Sądu, że zarzut został wnikliwie rozpatrzony i przeanalizowany - również pod kątem możliwości uwzględnienia wniesionego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie spełnia tych wymogów - w swej formie i treści jest ono ogólne i lakoniczne. W tym kontekście stwierdzić należy, iż w większym stopniu tym wymaganiom czyni zadość odpowiedź na skargę Związku D. udzielona przez Burmistrza Gminy Miejskiej, niż uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Niestety w żaden sposób nie konwaliduje to słabości uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nadto zwrócić należy uwagę, iż istotną kwestią było jednoznaczne ustalenie, czy osoba, która podpisała zarzut z dnia [...].06.2003r. była podmiotem upoważnionym do wniesienia takiego zarzutu w imieniu Związku D. Do zarzutu bowiem nie dołączono żadnych dokumentów potwierdzających uprawnienie H. C. do występowania w imieniu Związku D., a w konsekwencji rodzi to uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wniesionego zarzutu.

Uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno zawierać (1) przytoczenie przepisu prawa wskazanego w rozstrzygnięciu jako jego podstawa prawna oraz (2) umotywowaną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, a wreszcie (3) wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a sposobem rozstrzygnięcia. Rada Gminy winna wykazać zatem na podstawie powołanych przepisów, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest częścią procedury planistycznej, a takie lub inne propozycje zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wiążą się z obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi narzucającymi konkretne rozwiązania techniczne, jak również powodują brak możliwości uwzględnienia (w całości lub w części) wniesionego zarzutu. Niestety również w tym zakresie zaskarżona uchwała nie spełnia podniesionych wyżej wymogów, gdyż w zasadzie takiego uzasadnienia nie zawiera ona w ogóle.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art.24 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz.139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.