Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 93/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant specjalista Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne oraz nałożenia sankcji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej "Agencja" lub "ARiMR") – po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji (dalej "BP") we W. z dnia [...] lipca 2014 r. (Nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej spółce płatności rolnośrodowiskowej – uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie (w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji Pakietu 2 – Rolnictwo Ekologiczne, Wariant 2.2. – Uprawy rolnicze w okresie przestawiania), a następnie odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2. – Uprawy rolnicze w okresie przestawiania, a także nałożył sankcję (w wysokości 40.261,20 zł), wskazując, że kwota ta będzie potrącana od płatności pomocowych, do których beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W pierwszej części uzasadnienia decyzji wydanej w drugiej instancji Dyrektor ARiMR przedstawił okoliczności stanu faktycznego sprawy i przebieg postępowania wyjaśniającego.

Z wywodów tych wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. do organu pierwszej Instancji wpłynął wniosek strony skarżącej o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (na rok 2013). W sekcji VII – Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona zadeklarowała 15 działek ewidencyjnych położonych w województwie l., w powiecie ż., w gminie P., w obrębach [...]. W przedmiotowym wniosku zadeklarowano 18 działek rolnych, na których zgłoszono realizację następujących przedsięwzięć:

1. pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2. – Uprawy rolnicze w okresie przestawiania (na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 38,93 ha);

2. pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1. – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków (na powierzchni 38,09 ha), wariant 5.7. – Półnaturalne łąki świeże (na powierzchni 2 ha) i wariant 5.10. – Użytki przyrodnicze (na powierzchni 4,47 ha).

Dodatkowo, producent rolny zawnioskował o zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej (tzw. kosztów transakcyjnych), dla powierzchni siedliska od 20,01 ha do 50 ha, w wysokości 3.000 zł.

W dniach [...] maja 2013 r. spółka złożyła zmianę do wniosku, w istocie wycofując część wniosku. Ostateczna deklaracja rolnika w zakresie programu rolnośrodowiskowego obejmowała 13 działek rolnych, na których zgłoszono reali-zację:

1. pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2. – Uprawy rolnicze w okresie przestawiania (na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 47,93 ha);

2. pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1. – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków (na powierzchni 18,12 ha).

Dodatkowo, producent rolny zawnioskował o zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej (kosztów transakcyjnych) dla powierzchni siedliska od 5,01 ha do 20 ha, w kwocie 2.000 zł.

W związku z pojawieniem się uzasadnionych wątpliwości co do stwarzania przez stronę sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej, Kierownik BP wezwał wnioskodawcę do złożenia dokumentów i wyjaśnienia:

• czy spółka samodzielnie, odrębnie prowadzi gospodarstwo na deklarowa-nych do płatności na rok 2013 działkach rolnych;

• czy spółka dysponuje własnym sprzętem rolniczym, koniecznym do wykony-wania zabiegów agrotechnicznych;

• w jaki sposób zostały zagospodarowane plony zebrane z powierzchni dekla-rowanych do płatności działek.

W odpowiedzi zainteresowana wyjaśniła, że prowadzi samodzielną i nieza-leżną od innych podmiotów działalność rolniczą na gruntach stanowiących jej włas-ność. Spółka prowadzi na własny rachunek i we własnym imieniu niezależną gospodarkę finansową i ponosi jej koszty. Na potwierdzenie tych okoliczności dołączono szereg dokumentów.

W dniach [...] września 2013 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym strony skarżącej kontrolę, którą utrwalono w formie raportu z czynności kontrolnych. W wyniku kontroli:

• dla działek rolnych: A, B, F, G, H, K, M i R zastosowano kod DR18, (na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej; na działkach tych zidentyfikowano nieużytki);

• dla działki rolnej C, na której deklarowano powierzchnię 8,78 ha, stwierdzono powierzchnię 4,29 ha (kod DR13+), zastosowano także kod DR52 ( zwiększe-nie zasięgu pola zagospodarowania);

• dla działki rolnej D, na której spółka deklarowała powierzchnię 0,96 ha, stwierdzono areał 0,80 ha (kod DR13+, DR52);

• dla działki rolnej I oraz J zastosowano kody: DR52 (powiększenie zasięgu pola zagospodarowania) oraz DR53 (zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania);

• dla działki rolnej L zastosowano kod DR6 (nie stwierdzono deklarowanej uprawy); stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana; na działce zidentyfikowano ugór.

W dniu [...]lutego 2014 r. strona złożyła zastrzeżenia na wyniki przeprowadzo-nej kontroli na miejscu, nie zgadzając się z ustaleniami faktycznymi w przedmiocie działek rolnych A(A1), B(B1), C, D, F(F1), G(G1), H(H1), K(K1), L(L1), M(M1), R(R1). Zarzuciła w szczególności, nieprawidłowe zastosowanie kodu DR18. Jako załączniki do złożonego zastrzeżenia dołączono: mapki uzyskane w wyniku ekspertyzy ornito-logicznej, wypisy z ewidencji gruntów, kopię rejestru działań rolnośrodowiskowych, informację o powierzchni PEG, opinię specjalisty agronomi i łąkarstwa.

W odpowiedzi na złożone zastrzeżenia poinformowano spółkę o braku pod-staw do zmiany wyników kontroli.

W dniu [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję, w której przyznał wnioskodawczyni jedynie płatność w kwocie 2.000 zł, wyłącznie w zakresie kosztów transakcyjnych. Odmówiono natomiast przyznania płatności do działek rolnych w ramach wariantów 2.2. oraz 5.1. Redukcje płatności wynikały z ustaleń dokonanych podczas kontroli na miejscu.

W ramach wariantu 2.2., na żadnej z działek kontrola nie stwierdziła deklaro-wanej uprawy a jedynie nieużytki i ugory. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną mieszanek traw z motylkowatymi (47,93 ha), a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu (0 ha) wyniosła powyżej 50 %, organ pierwszej instancji ustalił sankcję wynikającą z przedeklarowania powierzchni w wariancie 2.2. wynoszącą 40.261,20 zł.

W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, strona skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie obowiązku podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, brak staranności przy zbieraniu dowodów oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Podniosła także, że zaskarżona decyzja narusza § 3 i następne rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione warunki wypłacenia pomocy finansowej.

Rozpatrując to odwołanie, organ wyższego stopnia stwierdził, iż podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2013 jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz.173).

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego w drugiej instancji stwierdzono, iż Kierownik BP W. prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. W odniesieniu do wariantu 2.2. zaistniała jednak wadliwość, polegająca na wewnętrznej sprzecz-ności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem. Z tej przyczyny, jak wskazał organ drugiej instancji, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie co do istoty sprawy w tym zakresie, jednakże z przyczyn innych niż strona wskazała w odwołaniu.

Organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, dokonał ponownej oceny raportu z czynności kontrolnych. Weryfikacja ta potwierdziła prawidłowość dokonanych pomiarów. Podkreślono ponadto, że znaczenie dla niewaqdliwego rozstrzygnięcia sprawy ma określony stan faktyczny działek rolnych, zastany i opisany w dacie dokonywania ich kontroli, a nie w okresie wcześniejszym, czy późniejszym.

Kontrolowane działki rolne zostały opisane szczegółowo w raporcie z kontroli, a na odrębnym szkicu zaznaczono miejsca wykonywania fotografii. To na podstawie tych dowodów, jak zauważył organ odwoławczy, stwierdzono ostatecznie, że na zadeklarowanych do płatności działkach rolnych A, B, F, G, H, K, M i R strona zaniechała prowadzenia działalności rolniczej (kod DR18). Działka L została ponadto zakwalifikowana jako ugór, który również nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowych, stosownie do § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowis-kowego. Dyrektor ARiMR zauważył w związku z tym, iż weryfikacja dokumentacji pokontrolnej pozwala stwierdzić, że wszystkie wykazane we wniosku pomocowym działki zostały skontrolowane poprawnie, a wykonane podczas kontroli zdjęcia jednoznacznie potwierdzają, że – za wyjątkiem części łąk czy ugorów (działki rolne C, D, I, J, L) – działki zgłoszone do płatności przez spółkę nie stanowiły terenów użytkowanych rolniczo, a w przypadku płatności rolnośrodowiskowej ugorowanie gruntu nie jest objęte dotacją.

Na zadeklarowanych powierzchniach stwierdzono tereny porośnięte samo-siejkami drzew, krzewów (sosny, brzozy, jeżyny) oraz chwastami wieloletnimi, które nie są uprawnione do płatności. Nie stwierdzono natomiast, aby na działkach obarczonych kodami DR18 prowadzone były jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne. Z płatności wykluczono zatem areał działek rolnych A, B, F, G, H, K, M i R, właśnie z uwagi na to, że na całej powierzchni tychże działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (kod DR18). W ocenie organu odwoławczego, świadczy o tym jednoznacznie materiał zdjęciowy, wykonany podczas czynności kontrolnych. Stwierdzone nieprawidłowości kontrolerzy opisali ponadto w raporcie z przepro-wadzonych czynności kontrolnych oraz wykonali szkic z pomiaru działki, z umiejsco-wionym kierunkiem wykonania zdjęć.

Organ wyższego stopnia zauważył dodatkowo, iż najistotniejszy wpływ na przedeklarowanie powierzchni w wariancie 5.1. miało przede wszystkim zawyżenie powierzchni deklarowanej na działce C, co do której inspektorzy zakwalifikowali do płatności jedynie 4,29 ha wobec deklarowanych 8,78 ha. Pozostałą, wyłączoną część stanowią tereny nieużytkowane rolniczo, porośnięte chwastami, samosiejkami i za- krzaczeniami, widocznymi na fotografiach Nr 8, 9, 10, 12, 14, 15, 19, 20, 22 i 23.

Dyrektor Agencji wywodził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 7 kpa. Odnosząc się natomiast do załączonego przez stronę dowodu z opinii mgra inż. M.J. organ odwoławczy stwierdził, iż nie może ona stanowić podstawy ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.

Na uwzględnienie – w ocenie organu wyższego stopnia – nie zasługują także wyniki kontroli przeprowadzonej przez "A" sp. z o.o., zawarte w protokole Nr [...] a to dlatego, iż kontrola ta dotyczy w istocie jedynie spełnienia wymagań w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej dla gospodarstwa ekologiczne-go. Przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą (dalej "JC") jest odmienny od inspekcji terenowych, wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR lub wykonawców działających na zlecenie Agencji. Dlatego też ustalenia kontroli wykonanych przez JC nie mogą stanowić przeciwdowodów dla protokołu Nr [...].

W ocenie organu odwoławczego, nie było również podstaw do przesłuchania w charakterze świadków T.B., M.J. i A.C.. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przeprowadzoną kontrolą, a w sprawie nie występują żadne wątpliwości, czy też sprzeczności, które uzasadniałby konieczność przesłuchania wymienionych osób w charakterze świadków.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom spółki, dowodu określa-jącego stan faktyczny gruntów zadeklarowanych we wniosku pomocowym nie może też stanowić dokumentacja przyrodnicza (ornitologiczna) sporządzona na potrzeby programu rolnośrodowiskowego. Dokumentacja ta nie jest środkiem dowodowym określającym stan faktyczny gruntów w kontekście spełnienia wymagań, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dokument taki zawiera jedynie charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków.

Wszelkie nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli gospodarstwa oraz kontroli administracyjnej wniosku wpłynęły – jak wskazał organ – na wysokość naliczonych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013. Kontrola przyznanej kwoty płatności z tytułu refundacji kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej (z uwzględnieniem wcześniej omówionych zmniejszeń i redukcji) wykazała – zdaniem Dyrektora AriMR – że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu w ramach poszczególnych wariantów. Konieczne zatem było zastosowanie art. 16 ust. 3, 5 i 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. i odmówienie płatności do gruntów rolnych, z uwagi, na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w przypadku wariantu 5.1., która wynosiła powyżej 20 % lecz nie więcej niż 50 %.

Natomiast odnośnie do wariantu 2.2., wobec wykluczenia z płatności całego deklarowanego areału (47,93 ha) stanowiącego nieużytki i ugory, różnica między areałem deklarowanym a zatwierdzonym wyniosła powyżej 50 %. W konsekwencji, wobec brzmienia art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, pomoc nie zostaje przyznana, a beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem. Z kolei, zgodnie z art. 16 ust. 7 tego samego rozporządzenia, kwota wynikająca z wykluczeń przewidzianych w ust. 5 akapit trzeci oraz ust. 6 akapit drugi niniejszego artykułu zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości, zgodnie ze wspomnianym artykułem, w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych, następują-cych po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo należności zostaje anulowane. W omawianej sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, kwota sankcji, o jakiej mowa w art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 stanowi iloczyn wykluczonej powierzchni 47,93 ha i stawki płatności dla wariantu 2.2. (840 zł), co daje kwotę sankcji wynoszącą 40.261.20 zł.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do wariantu 2.2. stwierdził wadliwość pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, polegającą na wewnęt-rznej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem. Powodowało to konieczność uchylenia, w tej części, pierwszoinstancyjnego orzeczenia i wydania w tym zakresie nowego rozstrzygnięcia, określającego wprost sankcje. Dyrektor ARiMR wyjaśnił jednocześnie, iż moc prawną zachowała pozostała część decyzji organu pierwszej instancji, dotycząca wariantu 5.1.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła:

1. wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem przepisów procedury, co miało wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim przez naruszenie art. 21 ust. 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 78 § 1 art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., w szczególności poprzez:

• naruszenie obowiązku podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie,

• brak staranności przy zbieraniu dowodów w sprawie,

• wybiórcze stosowanie przez organ materiału dowodowego (całkowite pominięcie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji do okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącą spółkę w zastrzeżeniach do raportów z kontroli), co miało istotne znaczenie dla ustalenia rzeczywis-tego stanu faktycznego,

• naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu do-kładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

• naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak wzięcia przez organ pierwszej instancji przy rozstrzyganiu pod uwagę cało-kształtu materiału dowodowego dla uznania danej okoliczności za udowodnioną i niewyjaśnienie sprzeczności wynikających ze znajdu-jącego się w aktach sprawy materiału dowodowego (tj. sprzeczności które wynikają z przedłożonych przez stronę dokumentów w konfron-tacji z treścią raportów sporządzonych przez firmę zewnętrzną która przeprowadziła kontrolę),

• brak przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków oraz pominięcie zdjęć załączonych do opinii ornitologicznej oraz innych zdjęć załączonych do odwołania, które to dowody mają znaczenie dla sprawy i zawnioskowane zostały na tezy całkowicie odmienne od ustaleń organów obu instancji;

2. naruszenie § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki wypłacenia skarżącej spółce płatności rolnośrodowiskowych w pełnej wysokości za 2013 r., podczas gdy ze złożonego wniosku uzupełnionego, a także z wniesionych zastrzeżeń do raportu oraz dalszych pism w toku postępowania wynika, że skarżąca spełnia warunki niezbędne do przyznania płatności w ramach przedmiotowego wsparcia, a w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie sankcji wobec skarżącej;

3. błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy, a wynikające z naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu przez organ, że:

• uprawa została przedeklarowana o ponad 50 % (uprawa kwalifikująca się do płatności występowała tylko na działkach wskazanych przez kontrolujących (łącznie 20,52 ha) w miejsce zadeklarowanej przez spółkę powierzchni 66,05 ha),

• na poszczególnych działkach, w miejscu zgłoszonej mieszanki wielolet-niej traw z roślinami motylkowatymi drobnonasiennym występował nieużytek, przy jednoczesnym braku prowadzenia działalności rolniczej (zabiegów agrotechnicznych),

• na poszczególnych działkach, w miejscu zgłoszonej łąki trwałej łąka ta nie występowała na całym zgłoszonym obszarze działki ewidencyjnej, że działki te porośnięte były samosiejkami drzew i krzewów.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć zdecydowana większość zarzutów strony skarżącej nie miała uzasadnienia.

Za chybiony wypada uznać w szczególności zarzut rzekomego naruszenia przez Dyrektora ARiMR zakazu reformationis in peius, statuowanego w art. 139 k.p.a., wedle którego to przepisu organ odwoławczy "nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Jak wynika z końcowego fragmentu uzasadnienia skargi, jej autor upatruje złamania cytowanego zakazu w fakcie nałożenia przez organ wyższego stopnia trzyletniej sankcji, czego nie przewidywała sentencja decyzji Kierownika BP. Z zapatrywaniem takim nie sposób się zgodzić.

Trafnie zwrócił uwagę Dyrektor Agencji, że to organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa, ponieważ wspomniał o obowiązkowych sankcjach obciążających stronę (określając przy tym ich wysokość) jedynie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, formalnie nie orzekając jednak o ich zastosowaniu wobec spółki w sentencji swojej decyzji. Skład orzekający Sądu w pełni podziela stanowisko organu wyższego stopnia, zgodnie z którym, powstał w ten sposób stan niepewności, co do tego, czy sankcje te obciążają stronę, czy też nie ma ona obowiązku znoszenia ich ciężaru. Stan ten należało bezwzględnie usunąć, właśnie poprzez wydanie w tym zakresie imperatywnego (władczego) rozstrzygnięcia. Tak też postąpił – słusznie – organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną (w trybie nadzoru instancyjnego) decyzję Kierownika BP, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2. – Uprawy rolnicze w okresie przestawiania (punkt 1. decyzji Dyrektora ARiMR poddanej kontroli Sądu), a następnie orzekając o odmowie przyznania płatności w tym zakresie, o nałożeniu sankcji (w kwocie 40.261,20 zł, identycznej do tej, o której mowa w uzasadnieniu decyzji Kierownika BP) i o sposobie realizowania tego ciężaru, w formie potrąceń z płatności przypadających beneficjentowi w trzech kolejnych latach realizacji programu rolno środowiskowego (punkt 2. tej samej decyzji).

Niezwłocznego, dobitnego przy tym zaakcentowania wymaga, że opisany sposób postępowania znajduje oparcie w roli, jaką pełni organ odwoławczy. Otóż praktyczna realizacja zasady dwuinstancyjności zakłada wręcz konieczność ponownego zweryfikowania sprawy, w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Skoro o konieczności zastosowania sankcji wspomniał już organ pierwszej instancji, ustalając także ich wysokość, choć nie nakładając tych sankcji władczym rozstrzygnięciem, nie może być mowy o naruszeniu zakazu z art. 139 k.p.a. w sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Dyrektor Agencji miał wręcz obowiązek skorygowania dostrzeżonego błędu, jakiego dopuścił się Kierownik BP, korzystając z uprawnień do ponownego rozpatrzenia całej sprawy w ramach trybu odwoławczego.

Trzeba wreszcie pamiętać, iż reformationis in peius nie jest zakazem bezwzględnym. Jego ewidentne ograniczenia wskazał legislator w końcowym fragmencie art. 139 k.p.a. Biorąc pod uwagę kategoryczny nakaz wynikający z brzmienia art. 16 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, niezastosowanie przewidzianych w tych przepisach sankcji i redukcji należałoby uznać zarówno za rażące (bo jaskrawe) naruszenie wymienionych, bezwzględnie obowiązujących przepisów, jak i za rażące naruszenie interesu społecznego, który wymaga wszak przestrzegania dyscypliny w przyznawaniu pomocy rolnikom, w tym również – płatności rolnośrodowiskowych. Oba kryteria (rażące naruszenie prawa i takież w swoim charakterze naruszenie interesu społecznego), upoważniają zaś organy odwoławcze (tu – Dyrektora ARiMR) – z woli samego prawodawcy – do nierespektowania zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a.

Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego, wyartykułowane w skardze, są tylko w części uzasadnione.

Jest oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem spółki, kiedy ta twierdzi, że organy administracji rolnej wydały swoje rozstrzygnięcia, bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza bez szczegółowego odniesienia się do niektórych przynajmniej dowodów zaoferowanych przez stronę.

Dla organów obu instancji podstawowe znaczenie miał dowód z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie strony skarżącej w dniach [...] 2013 r., której wyniki utrwalono w formie raportu z czynności kontrolnych.

Ważkość i wartość dowodu tego rodzaju trudno oczywiście przecenić. Nie oznacza to jednak dopuszczalności niejako automatycznego potraktowania dowodu tego rodzaju przez organy administracji rolnej, bez odniesienia się do tych przeciwdowodów przedstawionych przez stronę, w świetle których powstaje wątpliwość co do zasadności wykorzystania w sprawie jedynie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzania wspomnianej kontroli na miejscu. Z tego punktu widzenia, dowody zaoferowane przez spółkę w toku postępowania wyjaśniającego należy podzielić na dwie grupy.

Do pierwszej wypada zaliczyć te dokumenty przedstawione przez spółkę, co do których organy prawidłowo przyjęły, iż nie mogą one stanowić skutecznego przeciwdowodu dla raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu. Chodzi o dowody: 1) z faktury [...] z dnia [...] lipca 2013 r., dokumentującej zakup mieszanki łąkowej [...] na kwotę [...] zł, z załącznikiem w zakresie rodzaju mieszanki i jej składu; 2) faktury VAT wystawionej przez P.W. "A" Sp. z o.o., dokumentującej zakup paliwa w celu wykonania prac agrotechnicznych; 3) pomiaru kontrolnego użytków rolnych, sporządzonego w dniu [...] grudnia 2013 r. przez geodetów (A. O i Ł. Ł); 4) umowy o oświadczenie usług (z dnia[...] kwietnia 2013 r., anektowanej w dniu [...]maja 2013 r.), zawartej między stroną skarżącą a "B" Sp. z o.o. w przedmiocie usługi karczowania drzew i krzewów, talerzowania, siewu nasion mieszanki łąkowej oraz bronowania gruntów; 5) umowy o dzieło [...] (z dnia [...] lipca 2013 r.), zawartej z kolei między "B" Sp. z o.o. a A. K., dotyczącej uprawy i siewu mieszanki traw w gospodarstwie D. (wszystkie te dowody wyliczone zostały na s. 12 uzasadnienia skargi).

Sam zakup mieszanki łąkowej oraz paliwa nie dowodzi przecież jeszcze ich zastosowania w gospodarstwie strony skarżącej. Także przedstawione przez spółkę umowy (o świadczenie usług i o dzieło) mogą być najwyżej uznane za dowód zawarcia takich kontraktów. Nie stanowią natomiast jeszcze dowodu realizacji – w stosownym czasie – świadczeń i usług, o których mowa we wspomnianych umowach. Jako zasadne należy w związku z tym uznać pominięcie przez organy – jako bezprzedmiotowych – wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków K. K. i A. K., którzy prawdopodobnie potwierdziliby wykonanie świadczeń i usług. Dowody osobowe pozostawałyby bowiem w jaskrawej sprzeczności ze stanem zagospodarowania spornych działek, ujawnionym na fotografiach zrobionych w czasie kontroli na miejscu, które nie potwierdzają wcale ani faktu karczowania drzew i krzewów, ani też zabiegów talerzowania, siewu nasion mieszanki łąkowej oraz bronowania gruntów. Można z tego wnosić, że wykonanie wspomnianych świadczeń i usług mogło mieć ewentualnie miejsce w późniejszym okresie (względem daty kontroli), co nie mogło już jednak mieć wpływu na kierunek rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, choćby ze względu na konieczność utrzymania przez spółkę deklarowanych do pomocy nieruchomości w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy.

W odniesieniu do wyeksponowanego także (w zestawieniu na s. 12 skargi) pomiaru kontrolnego, sporządzonego w dniu [...]grudnia 2013 r. przez dwóch geodetów, godzi się natomiast podkreślić (za organem drugiej instancji) dwie okoliczności. Po pierwsze, z dokumentu tego wynika – wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej – że dokonali oni pomiaru działek geodezyjnych (a nie użytków rolnych tam się znajdujących). Po drugie, stan stwierdzony w tym dokumencie, dotyczy okresu niemal o trzy miesiące późniejszego, w stosunku do ustaleń dokonanych w czasie kontroli na miejscu (19-27 września 2013 r.). Podobnie, jak w dopiero co opisanej sytuacji, nie może on być zatem miarodajny dla oceny sprawy, co trafnie podkreślono w uzasadnieniu decyzji weryfikowanej obecnie przez Sąd.

W aktualnie analizowanej grupie dowodów, które – mimo odmiennego stanowiska skarżącej spółki – nie mogły mieć znaczenia w sprawie (z dopiero co wyłuszczonych powodów) i dlatego słusznie zostały pominięte przez organy przy ocenie sprawy przez pryzmat zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), trzeba także pomieścić opinię M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa), która została opracowana – co dobitnie podkreślił organ wyższego stopnia – dopiero po upływie pięciu miesięcy po wrześniowej kontroli na miejscu. W ocenie składu orzekającego, tak duży odstęp czasowy dezawuuje przydatność ustaleń przyjętych przez rzeczoznawcę (w zakresie stwierdzonego na działkach zasiewu roślin). Nie wyklucza bowiem wcale prawdziwości ustaleń pokontrolnych, obrazujących przecież dużo wcześniej brak realizacji na spornych gruntach zabiegów agrotechnicznych.

Dotychczasowe wywody nie mogły jednak przesądzić o podjęciu przez Sąd rozstrzygnięcia dogodnego dla organów. W trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji rolnej strona skarżąca zaoferowała dodatkowo dwa inne dowody rzeczowe, nieuwzględnione przez organy, z następującą argumentacją Dyrektora Agencji.

Zdaniem tego organu, na uwzględnienie nie zasługiwały mianowicie wyniki kontroli zawarte w protokole Nr [...], przeprowadzonej przez "A" Sp. z o.o. Kontrola ta – jak twierdzi Dyrektor ARiMR – odnosi się w swojej istocie do spełnienia wymagań w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej dla gospodarstwa ekologicznego, co wynikać miałoby z odmiennego zakresu przedmiotu kontroli dokonywanych przez jednostkę certyfikującą ("JC"), w porównaniu z przedmiotem inspekcji terenowych wykonywanych przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu ARiMR. Kontrole dokonywane przez JC mają stwierdzić, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się wyłącznie do spełnienia/niespełnienia wymagań określonych przepisami: rozporządzenia Rady (WE) Nr 834/2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) Nr 2092/91 (Dz. Urz. WE L Nr 189 z dnia 20 lipca 2007 r. ze zm.), a także przepisami wykonawczymi do tego aktu. Celem tych kontroli nie jest natomiast – jak w przypadku kontroli obszarowych – określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie, w ramach poszczególnych grup płatności.

Nie podważając takiej ogólnej (zgodnej zresztą z podstawowymi zasadami tyczącymi obu typów kontroli) należy jednak niezwłocznie zauważyć, że w protokole pokontrolnym spółki "A" znalazły się jednak pewne twierdzenia odnoszące się wprost do konkretnych powierzchni, stwierdzonych przez pracownika tegoż podmiotu w czasie kontroli. Stwierdzono tam mianowicie 47,93 ha trwałych użytków zielonych (ekologiczne) oraz 18,12 ha trwałych użytków zielonych (w okresie konwersji). W trakcie kontroli nie zostały zakwestionowane jakiekolwiek uprawy. Wskazano natomiast jedynie na 2,37 ha gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Dane te (przytoczone skrupulatnie w uzasadnieniu skargi) pozostają w opozycji do danych stwierdzonych w dacie kontroli na miejscu i przyjętych przez organy za podstawę orzekania. Niezależnie od tego, czy pracownik JC był formalnie uprawniony do zawierania danych tego typu w protokole pokontrolnym, czy też nie (w świetle zadań określonych przepisami rozporządzenia (WE) Nr 834/2007 r.), dla zachowania standardu swobodnej oceny dowodów, statuowanego w art. 80 k.p.a. nieodzowne było odniesienie się do tych danych (ich szczegółowe skomentowanie) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że kontrola JC miała miejsce w dniu[...] października 2013 r., a więc zaledwie kilka dni po kontroli na miejscu, którą – przypomnijmy – przeprowadzono w dniach [...] września 2013 r.

Zdaniem składu Sądu, który rozpoznawał niniejszą sprawę, nie można było arbitralnie przyjąć za podstawę orzekania w sprawie, jedynie ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu, bez gruntowej oceny odmiennych ustaleń obszarowych, poczynionych w protokole kontroli JC, dokonanej w zbliżonym przecież czasie. Braku szczegółowej oceny organów administracji rolnej w odniesieniu do prawidłowości i zasadności tych ostatnich ustaleń, nie może przy tym zastąpić ich ocena przeprowadzona przez Sąd. Doszłoby bowiem w ten sposób do pozbawienia strony skarżącej – w ramach postępowania sądowoadministracyjnego – możliwości skorzystania z weryfikacji zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, założonej ewidentnie przez prawodawcę w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Podobnie postąpił organ w odniesieniu do zaoferowanej przez spółkę dokumentacji przyrodniczo-ornitologiczanej, sporządzonej przez eksperta A. C., opracowanej na podstawie jego osobistych obserwacji i oględzin w dniach [...] kwietnia, [...] maja oraz[...] czerwca 2013 r., a więc wcześniej, niż kontrola na miejscu ([...] września 2013 r.). W sposób wyraźny odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tego dokumentu jedynie w dwóch fragmentach: wedle pierwszego stwierdzenia, "Uznać (...) należy, iż brak jest podstaw do przesłuchania w charakterze świadków (...) i pana A.C.. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zostały w sposób dostatecznie wyjaśniony przeprowadzoną kontrolą. Zaś w sprawie nie występują żadne wątpliwości, czy też sprzeczności, które uzasadniałyby dodatkowo konieczność przesłuchania w/wym. osób w charakterze świadków". Stosownie do drugiego fragmentu, "dowodu określającego stan faktyczny gruntów zadeklarowanych we wniosku pomocowym nie może też stanowić dokumentacja przyrodnicza ornitologiczna sporządzona na potrzeby programu rolnośrodowiskowego. Dokumentacja ta nie jest środkiem dowodowym określającym stan faktyczny gruntów w kontekście spełnienia wymagań, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dokument taki zawiera jedynie charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków". Przytoczone fragmenty uzasadnienia decyzji organu wyższego stopnia, ogólnikowe wręcz, a jedyne, jakie odnoszą się do dowodu rozważanego w tym miejscu rozważań, w ogóle uniemożliwiają dokonanie przez Sąd jakiejkolwiek oceny zasadności/bezzasadności powoływania się przez stronę skarżącą na ten dowód w rozpoznawanej sprawie.

Konkludując, trzeba stwierdzić, że w sprawie doszło do zarzuconych w skardze naruszeń proceduralnych, we wskazanym zakresie, tzn. braku ustosunkowania się przez organ do ustaleń obszarowych zawartych w protokole kontroli jednostki certyfikującej Nr [...], która została przeprowadzona w dniu [...] października 2013 r. oraz kompletnym pominięciu – przy dokonywaniu oceny sprawy – dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej A. C.. Obligowało to Sąd do wyeliminowania z obrotu drugoinstancyjnej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie pomieszczone w punkcie II znajduje natomiast oparcie w dyspozycji art. 152 tej samej ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawie, Dyrektor ARiMR zastosuje się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku:

1. dokona oceny (skonfrontowania) znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli JC Nr [...], dokonanej w dniu [...] października 2013 r., z w świetle ustaleń kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu w dniach [...] września 2013 r.;

2. rozważy szczegółowo znaczenie, jakie należy w sprawie przypisać dokumentacji przyrodniczo-ornitologiczanej, sporządzonej przez eksperta A. C., ze względu na jej rzeczywistą treść, a nie tylko ogólnikowo, wyłącznie z uwzględnieniem zasad i celów, jakim powinna odpowiadać dokumentacja tego rodzaju;

3. jeśli będzie to konieczne dla realizacji obu poprzednich zaleceń Sądu – przeprowadzi dodatkowy dowód z przesłuchania pracownika spółki "A"oraz A. C..