Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 667/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59,  art. 60, 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Anna Milicka - Stojek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO w [...]", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j., Dz.U. z 2018 r., poz. 570, ze zm.), po rozpoznaniu odwołania P. G. (dalej jako "skarżący") od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach zabudowy siedliskowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu ewid. [...], gm. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. P.G. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach zabudowy siedliskowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu ewid. [...], gm. K.

W piśmie z dnia 29 czerwca 200 r. skarżący wskazał, że powodem złożenia wniosku jest fakt, iż posiadane przez niego wcześniej siedlisko na działce nr [...] przestało być jego własnością w październiku 2019 r. Na podstawie umowy najmu z nowym właścicielem ma możliwość zamieszkiwania w domu, ale tylko do października 2021 r., dlatego jest pilna konieczność realizacji siedliska na działce [...] dla kontynuacji działalności. Oryginalnie gospodarstwo składało się z zabudowań na działce nr [...] oraz zabudowy dla jego dzieci na działkach nr [...] i [...]. Wykorzystanie działek nr [...] i [...] pozostaje bez zmian, natomiast istnieje konieczność realizacji siedliska na działce [...].

Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Burmistrza Gminy K., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") i art. 104 k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach zabudowy siedliskowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...]. z obrębu ewid. [...], gm. K.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren inwestycji obejmuje działkę o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...]. Dla działki nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K.z dnia 17 lipca 1985 r, (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr 6, poz. 61) ) na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p. stracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003 r., a nowego planu miejscowego jeszcze nie sporządzono.

W czasie obowiązywania ww. planu, działka nr ewid. [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem A25 R/RZ. dla którego obowiązywały następujące ustalenia: tereny upraw polowych, łąk i pastwisk w przewadze na bardzo dobrych glebach podlegających bezwzględnej ochronie. Preferowane kierunki produkcji:

- uprawy polowe — rośliny pastewne okopowe oraz warzywnictwo, •

- kierunkiem uzupełniającym jest chów bydła na małą skalę.

Zabudowa zagrodowa do pozostawienia z możliwością przekształceń w ramach istniejących siedlisk. Zakaz realizacji jakiejkolwiek innej zabudowy. Należy zachować istniejący areał łąk i pastwisk oraz zachować zieleń śródpolną.

Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej — od strony drogi gminnej G00728 poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]).

Organ I instancji wskazał, że przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wg stanu na 2017 r. wynosiła 3,60 ha — nowej analizy nie sporządzono. Działka stanowiąca teren inwestycji wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 4,42 ha, z czego 2,30 ha znajduje się na terenie gminy K., a 2,12 ha na terenie gminy S.. Zatem w przedmiotowej sprawie konieczne było przeprowadzenie analizy o której mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Po przeprowadzeniu powyższej analizy ustalono, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] sąsiaduje z działką nr ewid. [...]z obrębu ewid. [...] z zabudową siedliskową. Zatem należy uznać, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

Wskazano także, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., albowiem w odniesieniu do planowanej inwestycji istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

Podkreślono, że zgodnie z wypisem rejestru gruntów działka nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] stanowiąca teren inwestycji ma powierzchnię 0,25 ha (opis użytków - grunty orne – RH1a). Przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego położonego na obszarze gminy K.o powierzchni 2,30 ha. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1985 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu, są gruntami rolnymi. Tak więc realizacja inwestycji w ramach siedliska rolniczego w świetle przywołanych przepisów, nie wiąże się z rozpoczęciem użytkowania gruntów w sposób inny niż rolniczy. Przedmiotowy teren nie wymaga więc zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Jednakże organ uznał, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wskazał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej. Służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika.

Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne na terenie wsi [...] i uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy dla działek o nr ewid. [...] i [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, upoważniającą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego związanego z budową domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego związanego z prowadzeniem tego gospodarstwa (decyzja nr [...] z dnia [...].05.2007 r.). W tej sytuacji, zdaniem organu, brak było podstaw do przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne na tej działce, ma rzeczywiście związek z prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym.

Według stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r. IV SA/Po 971/16, ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska byłoby możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych, przykładowo uzasadnionych względami rodzinnymi.

Zdaniem organu, ustalenie warunków zabudowy dla kolejnego siedliska związanego z tym samym gospodarstwem rolnym może prowadzić do niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określających warunki zamiany przeznaczenia gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r. II OSK 672/13).

W ocenie Burmistrza Istotny dla sprawy jest fakt, iż wnioskodawca składał już uprzednio wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla działek będących w jego posiadaniu. Dnia 22 stycznia 2020 r. do Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna wpłynęły trzy wnioski dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i garażu wraz z przyległym zagospodarowaniem terenu w ramach zabudowy siedliskowej, odpowiednio na działkach [...], [...] i [...,] z obrębu ewid. [...]. Wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentów we wniosku. Z powodu niedostarczenia brakujących dokumentów, sprawy pozostały bez rozpoznania. Następnie, dnia 10 kwietnia 2020 r. wnioskodawca złożył kolejne wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i garażu wraz z przyległym zagospodarowaniem terenu w ramach zabudowy siedliskowej, odpowiednio na działkach [...], [...], [...] i [...]. Wnioskodawca wycofał powyższe wnioski w dniu 9 czerwca 2020 r.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji I instancji. Zarzucono naruszenie:

- art. 7 w zw. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku rzetelnego i pełnego wyjaśnienia podstaw, dla których organ przyjął, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem złożonym przez skarżącego w niniejszej sprawie nie ma związku z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, czy też z jakich względów wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie miało by być niezgodne z bliżej nie wskazanymi przez organ przepisami odrębnymi - mimo że skarżący wskazywał na konieczność zmiany swojego pierwotnego siedliska, realizacji nowych zabudowań, dla kontynuacji i rozwoju działalności gospodarstwa i zabezpieczenia potrzeb jego rodziny - co doprowadziło do błędnego uznania, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy stałoby w sprzeczności z przepisami odrębnymi;

- art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na zupełnym pominięciu, braku analizy i odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących w szczególności jego sytuacji życiowej, prowadzonego gospodarstwa, bezwzględnej konieczności organizacji nowego siedliska oraz wyjaśnień w zakresie planowanych inwestycji i ich powiązania z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, a oparcie się na głównie na fragmentarycznych ustaleniach własnych organu, dotyczących składanych w przeszłości przez skarżącego wniosków o ustalenie warunków zabudowy, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny dowodów, formułowania wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz wydania przez Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna arbitralnej decyzji, pozbawionej podstaw prawnych, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, które szczegółowo opisał i wskazywał w toku postępowania skarżący;

- art. 7 w zw. z 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że ustalenie warunków zabudowy pozostawałoby niezgodne z bliżej nieokreślonymi przepisami odrębnymi czy też że ich ustalenie dla kolejnego siedliska związanego z tym samym gospodarstwem rolnym mogłoby prowadzić od niedopuszczalnego obejścia przepisów, bez odniesienia wskazanego stwierdzenia do okoliczności niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia;

- art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, mimo przedłożenia przez skarżącego wszystkich wymaganych dokumentów i wyjaśnień potrzebnych do ustalenia warunków zabudowy, pozbawione rzeczywistych podstaw zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a następnie po uchyleniu zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania przez SKO, przewlekłe prowadzenie postępowania po ponownym przystąpieniu do rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady szybkości postępowania, pomimo wskazywania przez skarżącego od samego początku na pilny charakter sprawy z uwagi na konieczność organizacji nowego siedliska w ramach jego gospodarstwa rolnego, a także wydanie pozytywnej decyzji, tj. ustalającej warunki zabudowy, w tożsamym stanie faktycznym i prawnym dla nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działkę nr [...], obręb [...], co świadczy o nieznajdującym podstaw w przepisach prawa, arbitralnym różnicowaniu sytuacji skarżącego w porównaniu do innych podmiotów w sprawach o ustalenie warunków zabudowy prowadzonych przez Burmistrza Gminy K.;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi i wadliwe ustalenie, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, objęte złożonym przez skarżącego wnioskiem, nie mają rzeczywistego związku z gospodarstwem rolnym skarżącego, podczas gdy wniosek skarżącego powodowany był koniecznością zapewnienia nowego zabudowania w ramach jego gospodarstwa, w tym w szczególności zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi, który to wniosek organ oparł na swojej subiektywnej ocenie, nie znajdującej podstaw w przepisach prawa, co doprowadziło do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy mimo spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych prawem.

Skarżący wskazał, że z materiału przedłożonego przez niego w niniejszej sprawie wynikało jasno, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem skarżącego ma ścisły związek z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, jak bowiem od samego początku podnosił skarżący, chęć uzyskania warunków zabudowy związana była z koniecznością zmiany siedliska, tj. jego realizacji na działce nr [...], jako że dotychczasowe siedlisko na działce nr [...] przestało być własnością skarżącego, a w zlokalizowanym na nim domu skarżący ma możliwość zamieszkiwania na podstawie zawartej z nowym właścicielem umowy najmu, jedynie do października 2021 r. Jeśli zaś chodzi o planowane wykorzystanie działki nr [...] pozostaje ono bez zmian - jako że na gospodarstwo skarżącego składały się zabudowania na dz. [...] oraz planowana zabudowa na działkach [...] dla jednego z dzieci skarżącego.

Wobec utraty własności pierwotnego siedliska, w niniejszej sytuacji, wniosek o ustalenie warunków zabudowy miał na celu zabezpieczenie interesu skarżącego jako rolnika chcącego posiadać zabudowę siedliskową związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym, jest on bowiem konieczny dla zachowania, możliwości kontynuacji i rozwoju gospodarstwa skarżącego. W toku postępowania skarżący przedłożył wszelkie wymagane dokumenty świadczące o posiadaniu przez niego statusu rolnika w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2020 t\, poz. 1655 ze zm.) - czego organ w żaden sposób nie zakwestionował. Skarżący wskazał też, że planowana zabudowa obejmie budynek mieszkalny z wejściem gospodarczym oraz zabudowę gospodarczą z pomieszczeniami gospodarczymi, która byłaby wykorzystywana także na cele pobytu pracowników sezonowych (ze wskazaniem na bliskość winnicy i zamiar jej rozbudowy i częściowego przeniesienia).

Organ w sposób zupełnie bezpodstawny stwierdził natomiast, że brak jest związku planowanej inwestycji z gospodarstwem rolnym skarżącego, co nie znajduje zupełnie uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Jednocześnie, oceniając wcześniej wniosek skarżącego, Organ jednoznacznie wskazał, że realizacja inwestycji w ramach siedliska rolniczego nie będzie wiązała się z rozpoczęciem użytkowania gruntów w sposób inny niż rolniczy - wobec tego, że art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa grunty rolne jako grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi włącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Tym samym więc organ wprost zaprzeczył swojemu późniejszemu wnioskowi, że planowana inwestycja nie ma związku z gospodarstwem rolnym skarżącego.

Następnie organ ograniczył się do wskazania na zabudowę zagrodową jako stanowiącą szczególny rodzaj zabudowy, odmienny od zabudowy jednorodzinnej. W tym jednak miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Choć pojęcie siedliska nie zostało zdefiniowane ustawowo, to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że działką siedliskową jest działka na której rolnik mieszka i pracuje, a więc stanowiąca bazę dla jego gospodarstwa rolnego - na którą składają się niewątpliwie budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, budowle gospodarcze oraz podwórza (por. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r" III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8, wyrok NSA z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11, Lex nr 1234234). Dodatkowo należy także wskazać, że:

- istotne dla pojęcia zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego jest to, aby poszczególne budynki były funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda [siedlisko) i nie ma podstaw, aby pojęcie zagrody ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt li OSK 2860/16);

- zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (...) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., U OSK 2674/17).

W związku z powyższym skarżący uważa, iż w niniejszej sprawie wskazał na powiązanie planowanej inwestycji z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. Wydanie zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy zmieniłoby faktycznie sytuację sprzed wniosku skarżącego tylko i wyłącznie w ten sposób, że możliwa byłaby organizacja siedliska skarżącego w nowym miejscu - zamiast w lokalizacji pierwotnej - natomiast w pozostałym zakresie pozostawała by bez zmian, w szczególności w zakresie wskazywanych wcześniej planów co do pozostałych działek wchodzących w skład gospodarstwa skarżącego.

Skarżący podkreślił, że przywołany przez organ I instancji wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 971/16 dotyczył sprawy, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował budowę dwudziestu domów jednorodzinnych, czego nie sposób choćby nawet odpowiednio odnieść czy porównać do okoliczności niniejszej sprawy. Także WSA w Poznaniu jasno wskazał w treści uzasadnienia rzeczonego orzeczenia, co organ zdaje się całkowicie nie brać pod uwagę, że wydanie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska, może być przykładowo uzasadniona względami rodzinnym. W sprawie skarżącego o aktualizacji obowiązku wydania decyzji pozytywnej przesądzały nie tylko względy rodzinne, ale i wynikające także z utraty tytułu prawnego do działki [...] (dotychczasowego siedliska), co w ogóle nie znalazło się w obszarze zainteresowania organu, jeśli zaś chodzi o orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13, które organ powołał w kwestii niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - sąd wprost wskazał w nim, że inna sytuacja faktyczno-prawna byłyby, gdyby skarżący wystąpili o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej na terenie gruntów rolnych stanowiących ich własność, o czym zresztą świadczy wydanie na ich wniosek pozytywnej decyzji ustalający takie warunki dla inwestycji na działce nr ew. (...) - ponownie zatem sprawa znacząco różniła się od sprawy niniejszej. Ponadto jak zauważył WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 835/18) odnosząc się do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie można z niego wywieść niedopuszczaIności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to. że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Również twierdzenie, iż w dużym gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest funkcjonowanie, co do zasady, wyłącznie jednego budynku mieszkalnego było zatem błędne. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Powyższy stanowisko jest ugruntowane w aktualnym orzecznictwie (por. wyroki N SA z dnia: 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, z 18 kwietnia 2018 r. o sygn. II OSK 1674/17,10 kwietnia 2018 r., II OSK 1068/17, 30 sierpnia 2018 r" II OSK 2157/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r. II SA/Gd 484/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Bk 200/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Po 281/18).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: KOA/3460/Ar/21 SKO w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu SKO w [...]. wskazało, że jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne w [...] i w 2007 r. uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym i przyłączem energetycznym oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach budowy nowego siedliska na terenie działek nr ew. [...]i [...] Skarżący nie kwestionuje, iż uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym i przyłączem energetycznym oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach budowy nowego siedliska na terenie działek nr ew. [...] i [....] oraz, że jeżeli chodzi o planowane wykorzystanie działki [...] pozostaje ono beza zmian, jako że na gospodarstwo skarżącego składały się zabudowania na dz. [....] oraz planowana zabudowa na działkach [...] dla jednego z dzieci skarżącego.

W świetle powyższego SKO poparło stanowisko organu pierwszej instancji, że brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma rzeczywiście związek z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym i ustalenie warunków zabudowy dla kolejnego siedliska związanego z gospodarstwem rolnym może doprowadzić do niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ma to oczywiście ścisły związek z zasadą ochrony gruntów rolnych wynikającą z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do której z kolei odsyła art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ochrona gruntów polega na ograniczeniu przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne i z tego powodu wybudowanie więcej niż jednego siedliska na gruntach rolnych stanowiłoby oczywiste naruszenie tej zasady i doprowadziło do nieuzasadnionego faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn.. akt II OSK 1290/13. SKO stwierdziło, że powodem wydania decyzji odmownej jest ustalenie, że wnioskowane zamierzenie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi (art.61 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p.), do których w tym przypadku należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaniechania podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że ustalenie warunków zabudowy pozostawałoby niezgodne z bliżej nieokreślonymi przepisami odrębnymi, pominięcia i braku odniesienia się do podnoszonych okoliczności jego sytuacji życiowej oraz konieczności zmiany i organizacji nowego siedliska oraz realizacji nowych zabudowań, SKO podniosło, że zarzuty te są niezasadne. Jakkolwiek organ pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże podnoszone okoliczności nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wnioskodawca uzyskał już decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, co w tej sytuacji mając na uwadze przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych spowodowałoby, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy naruszyłoby przepisy ww. ustawy.

Jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową, by wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie naruszało ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi do produkcji rolniczej. Tylko w takim wypadku uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego pozostaje nadal gruntem rolnym, nie zmieniając swego przeznaczenia. Zamiar posadowienia kolejnego siedliska na działkach wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, wyrażony we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczących zabudowy zagrodowej rolniczej, oznacza próbę obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Pismem z dnia 7 marca 2022 r. skarżący P. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżący postawił zarzuty naruszenia:

I. przepisów prawa procesowego tj.:

1. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w oparciu o niepełne i w tym zakresie także wybiórczo uwzględnione przez organ II instancji ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, przy jednoczesnym braku ich rzetelnej weryfikacji, analizy i uzupełnienia oraz poprzez powtórzenie argumentacji organu I instancji w zakresie wskazania, że brak było podstaw do przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem skarżącego ma związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym, mimo że przy prawidłowych ustaleniach faktycznych w sprawie planowane zabudowania obejmują m.in. także budynek gospodarczy, a realizacja nowego siedliska konieczna jest dla kontynuacji i rozwoju gospodarstwa skarżącego oraz zabezpieczenia potrzeb jego rodziny, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny dowodów oraz wydania arbitralnej decyzji przez organ odwoławczy;

2. art. 7, art. 11, art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 64 Konstytucji RP - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz brak rzetelnego i pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i nie uwzględnił argumentacji podniesionej w odwołaniu, stwierdzając za organem I instancji, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie ma związku z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, a następnie że podnoszone przez skarżącego okoliczności w postaci konieczności zmiany i organizacji nowego siedliska oraz realizacji nowych zabudowań, których organ I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro wnioskodawca uzyskał już decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym organ II instancji nie przeanalizował okoliczności podnoszonych przez skarżącego i ich możliwego znaczenia w niniejszej sprawie, w sposób zupełnie nieuzasadniony z góry zakładając ich nieistotność, co doprowadziło do utrzymania w mocy oczywiście wadliwej decyzji organu 1 instancji;

3. art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ I instancji nie odniósł się do okoliczności dotyczących sytuacji życiowej oraz konieczności zmiany i organizacji nowego siedliska, realizacji nowych zabudowań przez skarżącego, a mimo to przeprowadzenie jedynie pozornego uzupełniającego postępowania dowodowego, brak wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy stanowiskiem organu 1 instancji oraz oceną organu II instancji w zakresie spełnienia przez skarżącego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co w sposób jednoznaczny przekłada się na spełnienie przez skarżącego także wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z zupełnym pominięciem argumentacji skarżącego, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ponownie samodzielnie rozpatrzyć sprawę w całości, a okoliczności sprawy wskazywały, że zasadne jest również przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonanie oceny (której dotąd w ogóle zabrakło) w zakresie wpływu faktu utraty pierwotnego siedliska przez skarżącego na przedmiot niniejszej sprawy, a także konieczności podjęcia działań w celu kontynuacji i rozwoju gospodarstwa skarżącego oraz zabezpieczenia potrzeb jego rodziny, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy: organ II instancji dokonał odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie spełnienia przez skarżącego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. od organu I instancji, który wprost ustalił w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że realizacja inwestycji w ramach siedliska rolniczego nie wiąże się z rozpoczęciem użytkowania gruntów w sposób inny niż rolniczy, a więc przedmiotowy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a więc w sprawie istniały podstawy do uchylenia decyzji I instancji ze względu na: a) powyższe rażące naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i postępowania dowodowego; b) zupełne pominięcie okoliczności dotyczących sytuacji życiowej skarżącego, prowadzonego gospodarstwa, konieczności organizacji nowego siedliska ze względu na utratę pierwotnego siedliska na działce nr [...], na które to uchybienie wskazał sam organ II instancji - i które to okoliczności między innymi mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż brak ich wyjaśnienia skutkował stwierdzeniem, że decyzja o warunkach zabudowy byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, co z kolei doprowadziło do utrzymana w mocy oczywiście wadliwej decyzji organu 1 instancji;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi, wynikającymi z ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a wybudowanie więcej niż jednego siedliska na gruntach rolnych stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady ochrony tych gruntów i doprowadziło do nieuzasadnionego faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach gospodarstwa skarżącego, a zgodnie ze wskazaną ustawą gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, tym samym planowane zamierzenie nie wymagałoby zmiany przeznaczenia gruntów, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej wadliwą decyzję organu I instancji, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy mimo spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych prawem;

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że w ramach przedmiotowej sprawy jedno gospodarstwo rolne może mieć wyłącznie jedną działkę siedliskową, a więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy z wniosku skarżącego pozostawałoby sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy ograniczenie takie nie wynika wprost z przepisów prawa i dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska w sytuacjach wyjątkowych, np. uzasadnionych względami rodzinnymi, a okoliczności takie wykazywał skarżący - konieczność zapewnienia nowego zabudowania w ramach jego gospodarstwa, w tym w szczególności zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia była prawidłowa.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.) wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wygenerowanego elektronicznie wydruku treści księgi wieczystej nr [...] (dział I-O oraz dział II) na okoliczność utraty przez skarżącego własności jego dotychczasowego siedliska zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], co pozostaje niezbędne dla wyjaśnienia istotnej w niniejszej sprawie kwestii, że organy prowadzące sprawę zupełnie nie zweryfikowały sytuacji Skarżącego związanej z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym i organizacją siedliska, naruszając w sposób rażący reguły obowiązujące w procedurze administracyjnej, jak wskazano w zarzutach niniejszej skargi - mając jednocześnie na uwadze, że przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację dotychczas prezentowaną w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę, SKO w Warszawie podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach zabudowy siedliskowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu ewid. [...], gm. K..

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora inwestycja na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia toczy się wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który z uwagi na szczególnych charakter i wagę tego rodzaju decyzji został przez ustawodawcę obwarowany przepisami szczególnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji, uzależniał wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki w/w rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie podkreślić należy, że odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy i zasad gospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, z powodu niespełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. niezgodności z innymi przepisami, a konkretnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Bezsporne jest, że omawiany wniosek dotyczy udzielenia dla skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach zabudowy siedliskowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu ewid. [...], gm. K. Działka stanowiąca teren inwestycji wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 4,42 ha, z czego 2,30 ha znajduje się na terenie gminy K., a 2,12 ha na terenie gminy S..

Bezsporne jest także, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Burmistrz Gminy K., rozpoznając poprzedni wniosek skarżącego, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym i przyłączem elektrycznym oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach budowy nowego siedliska na terenie działek nr ewid. [...]i [...] położonych we wsi [...] gm. K.

Wskazać należy, że w dacie wydania ww. decyzji z dnia [...] maja 2007 r. skarżący był właścicielem działki nr [...], gdzie znajdowała się zabudowa zagrodowa obsługująca teren gospodarstwa rolnego skarżącego.

Zdaniem organów obydwu instancji brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma rzeczywiście związek z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym i ustalenie warunków zabudowy dla kolejnego siedliska związanego z gospodarstwem rolnym może doprowadzić do niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organów jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową, by wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie naruszało ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie mogło nie uszło uwadze Sądu, że w powyższej kwestii ukształtowały się dwie linie orzecznicze.

Pierwszy pogląd – popierany w niniejszej sprawie przez organy administracji – znajduje odzwierciedlenie m.in. w treści wyroku WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1050/12, wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1290/13. W orzeczeniach tych wskazano, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwala Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8).

W doktrynie przyjęto - w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego - że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą.

Można zatem wydawać decyzje o warunkach zabudowy dla terenu rolnego, ale jedynie na przedsięwzięcia, które są zgodne z rolnym (lub leśnym) przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, lecz mają służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji. Zgodna z tym celem jest budowa zagrodowa (siedliskowa) stanowiąca zaplecze mieszkalne i techniczno-gospodarcze gospodarstwa rolnego.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi do produkcji rolniczej. Tylko w takim wypadku uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego pozostaje nadal gruntem rolnym, nie zmieniając swego przeznaczenia. Art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast stosownie do art. 7 ww. ustawy zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za zgodą właściwych organów.

Z zasady ochrony gruntów rolnych , realizowanej przez ww. ustawę z dnia 3 lutego 1995r. oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, iż gospodarstwo rolne, spełniające wskazany w ww. przepisie warunek, może mieć jedno zaplecze mieszkalno-gospodarcze, stanowiące tzw. zabudowę zagrodową.

Druga linia orzecznicza (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 2674/17) wskazywała, że pojęcie "budownictwo zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p,.musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 Kodeksu Cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W związku z powyższym że nie można z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Wywiedzenie że w dużym gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest funkcjonowanie, co do zasady, wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jest błędne. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym.

Sąd w składzie tu orzekającym podziela pierwszy z ww. poglądów orzeczniczych. Dodatkowo podkreślić należy, że mimo uzyskania w roku 2007 r. decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym i przyłączem elektrycznym oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach budowy nowego siedliska na terenie działek nr ewid. [...] i [...], inwestycja ta – zdaniem skarżącego przeznaczona dla jego dorosłych już dzieci - nie została zrealizowana. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż dla stosunkowo niewielkiego gospodarstwa rolnego (o powierzchni 2,30 ha), w którym uprawnia się winorośl, niezbędne jest funkcjonowanie przynamniej dwóch siedlisk z budynkami gospodarczymi. Dodatkowo podkreślić należy, że skarżący wyraźnie akcentuje na konieczność zamieszkania w obydwu zaplanowanych siedliskach swoich dzieci oraz rodziców, co wskazuje na kwestię zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych członków rodzinnym niezwiązana z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego.

Jednakże nawet jeśli uznać prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie drugiego w ww. poglądów orzeczniczych, dopuszczających realizację dwóch siedlisk dla jednego gospodarstwa rolnego, wątpliwości Sądu budzi prawdziwość konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego stanowiska, że posiadane przez niego wcześniej siedlisko na działce nr [...] przestało być jego własnością w październiku 2019 r, a na podstawie umowy najmu z nowym właścicielem ma możliwość zamieszkiwania w domu, ale tylko do października 2021 r., dlatego jest pilna konieczność realizacji siedliska na działce [...] dla kontynuacji działalności. Otóż wskazać należy, że z załączonego do skargi przez skarżącego dokumentu w postaci wygenerowanego elektronicznie wydruku treści księgi wieczystej nr [...], (dział I-O oraz dział II) wynika, że faktycznie właścicielem działki o nr ewid. [...], obręb [...] jest M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w O.. Jednakże z dokumentu tego wynika, że ww. spółka nie stała się właścicielem ww. nieruchomości w drodze umowy kupna- sprzedaży, lecz w drodze zawartej w dniu 7 października 2019 r. umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie oświadczenia o poddaniu się egzekucji.

Wskazać należy, że istotą przewłaszczenia na zabezpieczenie nieruchomości jest rozporządzenie nią przez właściciela na rzecz innej osoby (zwanej dalej także "wierzycielem") w celu zabezpieczenia określonej wierzytelności. Oznacza to, że przyczyną prawną tego rozporządzenia nie jest definitywne przeniesienie własności nieruchomości na wierzyciela, lecz zagwarantowanie wierzycielowi możliwości zaspokojenia się z tej nieruchomości w przypadku niespełnienia przez dłużnika zabezpieczonego długu. Umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie nie jest więc dokonywania ani w celu nabycia przez wierzyciela przewłaszczanej nieruchomości, ani w celu zaciągnięcia przez dłużnika zobowiązania ani w celu zwolnienia się przez dłużnika ze zobowiązania, ani w celu bezpłatnego przysporzenia na rzecz wierzyciela, lecz w celu zabezpieczenia zobowiązania. W umowie przewłaszczenia na zabezpieczenie winien zostać uregulowany sposób zaspokojenia się wierzyciela z przewłaszczanej nieruchomości. Skoro bowiem przeniesienie na niego własności nieruchomości nie ma służyć przysporzeniu na jego rzecz, lecz wyłącznie zabezpieczeniu wierzytelności, wierzyciel może skorzystać z przysługującego prawa własności wyłącznie w celu zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności.

Tym samym w niniejszej sprawie w ocenie Sądu wynika, że skarżący – wbrew swojemu stanowisku – nie wyzbył się definitywnie działki nr [...]. W datowanej na dzień 7 marca 2022 r. skardze będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia skarżący wskazuje jako adres zamieszkania [...], tj. (jak wynika na podstawie ustaleń narzędzi internetowych) budynek znajdujący się na działce nr [...]. W świetle powyższego należy w wątpliwość poddać twierdzenia skarżącego, że od października 2021 r. nie będzie miał możliwości zamieszkiwania w domu na działce nr [...]. W ocenie Sądu, w przypadku ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o nr ew. [...] oraz spełnienia prze niego długu wobec M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w O., który leży u podstaw zawarcia w dniu 7 umowy października 2019 r. ww. umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie oświadczenia o poddaniu się egzekucji, skarżący w przyszłości mógłby ewentualnie dysponować trzema siedliskami (trzema budynkami mieszkalnymi) dla jednego gospodarstwa rolnego o areale 2,30 ha, co w ocenie Sądu stanowiłoby rażące naruszenie zarówno przepisów ustawy planistycznej jak i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.