Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 318/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 102a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014r. Nr XLV/425/14 w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica część I I. stwierdza nieważność § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr 605/4 położonej w Morawicy, stanowiącej własność P. Z.; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili jego uprawomocnienia; III. zasądza od Gminy Morawica na rzecz P. Z. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 września 2014 r. nr XLV/425/14 w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica część I Rada Gminy Morawica w § 39 ust. 2 określiła, że na całym obszarze zmiany planu wyklucza się lokalizację instalacji spopielania zwłok.

Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. P. Z., właściciel działki nr [...] położonej w M., wezwał Radę Gminy Morawica w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 30 września grudnia 2014 r. poprzez uchylenie § 39 ust. 2, w tym w odniesieniu do jego działki. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy w dniu 5 lutego 2015r. podjęła uchwałę nr V/44/15, w której nie uwzględniła powyższego wezwania.

Wobec stanowiska Rady Gminy Morawica P. Z. w dniu 10 marca czerwca 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 30 września 2014 nr XLV/425/14 nr w całości. Powyższej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 140 kc poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczenia własności oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz zasady proporcjonalności,

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie uchwały niezgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica uchwalonego uchwałą nr V/49/2000 z dnia 14.10.2000r. poprzez wprowadzenie wspomnianego zakazu podczas, gdy w studium takiego zapisu brak.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych na własnej działce nr [...] położonej w M. na podstawie decyzji Starosty z dnia 12.11.2008r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla Gminy Morawica w dniu 13 lipca 2006r. uchwałą Rady Gminy nr VII/38/06 w żaden sposób nie uniemożliwiał inwestorowi budowy domu pogrzebowego z funkcją usługową – kremacji zwłok. Zmiana nr 3 dla terenu oznaczonego symbolem 07-ahk.UC, na którym znajduje się działka skarżącego wprowadziła przeznaczenie – usługi komercyjne. Zgodnie z § 52 pkt 1 (aktualnie § 59 pkt 1) wskazanego wyżej planu, funkcją podstawową tego terenu jest istniejąca i projektowana zabudowa usług komercyjnych, takich jak: usługi handlowe, gastronomiczne, rzemiosła i.t.p. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja w ramach planu była zgodna z zapisami tego aktu, a w szczególności spełniała wszelkie przesłanki określone dla terenów oznaczonych symbolem "Uc" w zakresie przeznaczenia podstawowego. W ramach § 52 pkt 1 do usług komercyjnych należały jeszcze inne aniżeli wymienione przykładowo w tym przepisie usługi. Skarżący w dniu 22 kwietnia 2014r. podjął formalne starania celem uzyskania pozwolenia na budowę budynku pomocniczego zakładu pogrzebowego z garażem i spopielarnią zwłok, jednakże ostatecznie dokonana w planie zmiana doprowadziła do wydania przez Starostę w dniu 31 grudnia 2014r. decyzji odmawiającej udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia 11 lutego 20154r.

W ocenie skarżącego wprowadzenie zakazu lokalizacji instalacji do spopielania zwłok na terenie objętym planem jest także sprzeczne z pełną możliwością korzystania przez mieszkańców gminy z usług związanych z pochówkiem zmarłych, tym bardziej, że do zadań gminy należy zakładanie i rozrzerzanie cmentarzy. W związku z powyższym oraz faktem, że kremacja stanowić będzie nieodłączną formę pochówku z uwagi na brak miejsc na cmentarzach, gmina powinna umożliwić mieszkańcom dokonywanie wyboru co do sposobu pochówku, a nie ograniczać się jedynie do wprowadzania zakazów z tym związanych.

Uzasadniając zarzut dowolnego korzystania przez gminę z tzw. władztwa planistycznego Skarżący stwierdził, że nie ma uregulowań, które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, zatem istnienie przesłanek uzasadniających taki wybór powinno być wykazane, a brak wykazania może być poczytany za nadużycie prawa przysługującego gminie na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podnosi, że przedmiotowa zmiana planu ogranicza prawo do wolności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Podnosi również, że świadczenie tego typu usług, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest objęte zakresem tego rozporządzenia, co oznacza, że nie stanowi żadnego zagrożenia dla najbliższego otoczenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Morawica wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego i uprawnień skarżącego. W uzasadnieniu podkreślono, że obszar objęty zmianą nr 3 m.p.z.p. obejmuje teren zgodny z załącznikiem graficznym do uchwały Rady Gminy Nr XL/366/14 o powierzchni ok. 12500ha. Zaskarżona uchwała na obszarze objętym zmianą planu zawiera kompleksową regulację ładu przestrzennego, w tym m.inn. wdraża zasady ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu kulturowego, określa granice i sposób zagospodarowania wszystkich terenów. Powierzchnia działki skarżącego wynosi 1,1478ha i stanowi niewielki fragment obszaru objętego zaskarżoną uchwałą.

Organ wyjaśnił, iż zmiana w zapisach planu polegała m.inn. na tym, że z dotychczasowego przeznaczenia uzupełniającego dla terenu 07-ahk.Uc wykreślono zapis "o ile nie będą to przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko" i aktualnie zniesiono poprzednie ograniczenie odnoszące się do korzystania z nieruchomości w strefie I z uwagi na stopień oddziaływania na środowisko.

Zdaniem organu, zakaz przewidziany w § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały chroni tereny, które posiadają już ukształtowaną strukturę mieszkaniową, użytkową, gospodarczą, kulturową. Brak jest zatem zasadności merytorycznej do podejmowania działalności z zakresu spopielania zwłok na terenie objętym zmianą planu na tle istniejących i utrwalonych stosunków społecznych i gospodarczych na obszarze objętym zmianą. Uzasadnieniem wprowadzenia zakazu szczególnie w strefie I, w której znajduje się działka skarżącego były: gęstość zabudowy mieszkaniowej, bliskość obiektów użyteczności publicznej (zespół szkół, przedszkole), bliskość terenu rekreacyjnego, (kryta pływalnia), bliskość budynków mieszkalnych, charakter infrastruktury drogowej (droga wewnętrzna – niepubliczna). W § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały w strefie I przewidziano rozwój osiedli mieszkaniowych, usług komercyjnych i społecznych oraz funkcji produkcyjno-usługowej. Nadto Rada Gminy w dniu 15.06.2012r. podjęła uchwałę nr XXII/185/12 wyrażającą negatywne stanowisko co do planowanej budowy krematorium na działce skarżącego.

Organ stwierdził, że pod pojęciem "usług komercyjnych" należy rozumieć usługi w zakresie handlu, detalicznego, kultury, edukacji, ochrony zdrowia, usługi biurowe, hotelarskie, gastronomiczne, w zakresie turystyki i rekreacji sportu, finansów i ubezpieczeń społecznych, administracji oraz usług rzemiosła, zgodnie z definicją tych usług zawartą w zmianie nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica przyjętej uchwałą nr X/89/11 z dnia 28.06.2011r. W związku z taką regulacją, wbrew twierdzeniom skarżącego budowa instalacji zwłok nie mogła być wykonana wcześniej w ramach przeznaczenia podstawowego "usług komercyjnych". Ponadto w dacie uchwalania planu w 2006r. obowiązywało rozporządzenie z 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), według którego instalacje do spopielania zwłok były kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Z wyjaśnień organu wynika, że Skarżący w toku procedury planistycznej nad podjęciem zaskarżonej uchwały nie zgłaszał wniosków ani uwag, mimo, że znał negatywne stanowisko organów gminy co do budowy instalacji spopielania zwłok na działce nr [...] w Morawicy.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie braku zgodności ze studium wspomnianego zakazu wynikającego z § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały podniesiono, że studium jest aktem o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym zgodność planu ze studium nie może polegać na dosłownej zgodności. Zdaniem organu, postanowienia zaskarżonej uchwały nie pozostają w sprzeczności ze studium, a jedynie stanowią doprecyzowanie wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie prowadzą do zmiany czy też modyfikacji ustaleń w studium.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego P. Z. sprecyzował, że żądanie skargi dotyczy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jego nieruchomości oznaczonej nr działki [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.

W niniejszej sprawie Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o powołane wyżej przepisy i w granicach sprawy uznał, że uchwała Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica część I, w części ustaleń dotyczących działki nr [...], położonej w Morawicy, została podjęta z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy wskazać, że skarżący spełnił określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g." wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi od organu na wezwanie z dnia 5 lutego 2015 r., wniósł w terminie 30 dni od daty jej doręczenia skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący jako właściciel działki nr [...], położonej w M., znajdującej się na terenie objętym zmianą nr 3 miejscowego planu uchwalonym zaskarżoną uchwałą, posiada interes prawny w przywołanym rozumieniu. Z uwagi zatem na spełnienie wymogów z art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd kontrolował zaskarżoną uchwałę w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Stosownie do treści tego przepisu nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organu w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności podkreślić należy, że ochrona tego prawa nie jest bezwzględna i podlega ograniczeniom, o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy umocowuje gminy do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, zaś z art. 3 ust. 1 wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że organ planistyczny nie może w dowolny sposób kształtować przeznaczenia nieruchomości. Istotne znaczenie dla stosowania w tej materii prawa przez sądy administracyjne ma dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego. Przykładem jest wyrok z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) wyraził natomiast pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka zwracał uwagę, że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej (por. wyrok ETPCz z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381).

Z załącznika nr 1 do skarżonej uchwały Nr XLV/425/14 z dnia 30 września 2014r. wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, oznaczona nr [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych na podstawie decyzji Starosty z dnia 12.11.2008r. nr 1797 udzielającej pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego, jest zgodnie z zapisami części graficznej i tekstowej zmiany nr 3 planu miejscowego położona na terenie oznaczonym symbolem 07-ahk.UC o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa usług komercyjnych, przeznaczenie uzupełniające – zabudowa usługowo-mieszkalna, budynki produkcyjne, składy i magazyny, urządzenia i obiekty towarzyszące, dojścia, dojazdy, parkingi, obiekty małej architektury, zieleń. Ponadto nieruchomość ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolem O.I.7-ahk.Uc1, O.I.7-ahkn.Uc1, dla których przewidziano: przeznaczenie tereny usług komercyjnych planowane; O.I7.ZL – tereny lasów; O.I.7-ZC – tereny cmentarzy, O.I.7-ZC1 – tereny cmentarzy planowane (arkusz nr 53). Poza przylegającą do nieruchomości drogą znajdują się tereny oznaczone symbolami: O.I.7-achklnUc1 oraz O.I.7-acuhkln.MN3 (tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, planowane).

Zgodnie z par. 51 ust. 1 i ust. 2 wprowadza się oznaczenia literowe na rysunku planu, które zostają przypisane poszczególnym terenom ze względu na ograniczenia wynikające z odrębnych przepisów w następujący sposób:

a – obszar w obszarze i terenie górniczym – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 74, przy lokalizacji nowych obiektów należy spełnić wymogi konstrukcyjne, związane z wpływem wynikającym z położenia w strefie drgań sejsmicznych,

c – obszar w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej – ograniczenia wynikające z § 26,

h – obszar w pasie izolacyjnym terenu cmentarza – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 19 i 20,

k – obszar w pasie technicznym linii elektroenergetycznej 220kV, 110kV – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z przepisów odrębnych, na warunkach zarządcy sieci,

l – obszar w strefie ochronnej rowów melioracyjnych i cieków odwadniających – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 10,

n – obszar w bezpośrednim sąsiedztwie lasu – ograniczenia w użytkowaniu terenu wynikające z § 10 i przepisów odrębnych odnoszących się do ochrony przeciwpożarowej,

u – obszar w sąsiedztwie linii kolejowej, ograniczenia w użytkowaniu terenu wynikające z § 40.

Uchwalona zmiana nie zawiera definicji usług komercyjnych, zaś określenie tego pojęcia następuje poprzez przykładową wymianę rodzaju usług komercyjnych takich jak: handlowych, gastronomicznych, rzemiosła i.t.p. (§ 59 pkt 1 ). Z uwagi na treść przedstawionej regulacji uznać należy, że na wskazanym wyżej terenie budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu zabudowy usług komercyjnych. Wbrew twierdzeniom organu, na potrzeby zaskarżonej uchwały nie można posługiwać się definicją usług komercyjnych rozumianych jako: usługi w zakresie handlu detalicznego, kultury, edukacji, ochrony zdrowia, usług biurowych, hotelarstwa i gastronomii, turystyki i rekreacji sportu, finansów i ubezpieczeń, administracji oraz usług rzemiosła, albowiem ta definicja dotyczy usług komercyjnych przewidzianych w § 3 pkt 10 uchwały Rady Gminy Morawica Nr X/89/11 z dnia 28.06.2011r. w sprawie uchwalenia zmiany Nr 2 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica "Regionalny Port Lotniczy Kielce" (Święt. 2011.207.2418) i nie można jej odnosić do innych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica.

Z materiału dokumentacyjnego wynika, że działania skarżącego zmierzają do rozszerzenia prowadzonej przez niego na działce nr [...] działalności w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych o działalność usługową polegająca na kremacji zwłok. Lokalizacja tego typu usług na przedmiotowej działce w pełni odpowiada przeznaczeniu, jakie dla terenu na którym ona się znajduje, jak również dla terenów położonych w jej bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie, przewidują ustalenia zaskarżonej uchwały. Jak już wcześniej podniesiono, wobec ogólnego określenia w planie usług komercyjnych, budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu zabudowy usług komercyjnych, o której mowa w § 59 pkt 1 i 2. Trzeba zauważyć, iż budowa tego rodzaju instalacji nie koliduje z ustaleniami odnoszącymi się do terenów w bezpośrednim sąsiedztwie oznaczonymi w planie symbolami O.I.7.Zl (tereny lasów), O.I.7.ZC (cmentarz), O.I.7-ZC1 (planowany cmentarz), O.I.7-ahk.Uc1, O.I.7-ahkn.Uc1 (planowane tereny usług komercyjnych). Podkreślić również należy, że planowana po przeciwnej stronie drogi zabudowa mieszkaniowa MN3 obwarowana jest licznymi ograniczeniami, wynikającymi z odrębnych przepisów i mającymi zagwarantowane pierwszeństwo przed zabudową jednorodzinną. W tej sytuacji eksponowane przez organ okoliczności w postaci: gęstości zabudowy mieszkaniowej, bliskości obiektów użyteczności publicznej (zespół szkół, przedszkole), bliskości terenu rekreacyjnego, (kryta pływalnia), bliskości budynków mieszkalnych, charakteru infrastruktury drogowej (droga wewnętrzna – niepubliczna), przewidzianego zgodnie z § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały w strefie rozwoju osiedli mieszkaniowych, usług komercyjnych i społecznych oraz funkcji produkcyjno-usługowej, nie mogą mieć decydującego znaczenia w aspekcie dopuszczalności ograniczeń prawa własności. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności winna być rozpatrywana z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, aby wynikający z § 39 ust. 2 zakaz był niezbędny i konieczny dla ochrony terenów, które posiadają już ukształtowaną strukturę mieszkaniową, użytkową, gospodarczą, kulturową. W realizacji tego celu nie zachowano zresztą konsekwencji skoro twierdzeniom organu odnośnie konieczności ochrony interesów właścicieli terenów zamieszkałych mających przeznaczenie mieszkaniowe lub też mających inne przeznaczenie użytkowe, przeczy zniesienie w obszarze objętym zmianą planu ograniczeń w zakresie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rada Gminy w Morawicy nie wskazała obowiązującego aktu prawnego rangi ustawowej, dającego podstawę do stanowienia w planie miejscowym tego rodzaju zakazów. Za taki akt nie może być uznana uchwała Rady Gminy w Morawicy z dnia 15.06.2012r. nr XXII/185/12 wyrażająca negatywne stanowisko co do planowanej budowy krematorium na działce skarżącego. Wprowadzenie przez organ planistyczny kategorycznego zakazu lokalizacji krematorium na obszarze działki [...] stanowi w istocie instrument ograniczający swobodę działań gospodarczych i nakłada na skarżącego ograniczenia związane z uniemożliwieniem rozszerzenia dotychczasowej działalności gospodarczej o możliwość świadczenia usług kremacyjnych, które nie stanowią zagrożenia dla otoczenia, co znajduje potwierdzenie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez brak zapisu dotyczącego instalacji do spopielania zwłok jako przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko.

Brak wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego uzasadnia zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy w Morawicy.

Z podniesionych wyżej względów, wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 39 ust. 2 uchwały nr Rady Gminy w Morawicy, świadczy o nałożeniu na właściciela działki nr [...] położonej w M., ograniczeń prawa własności, wykraczających poza granice określone w art. 64 Konstytucji RP, tj. ograniczeń naruszających istotę prawa własności.

Wskazana wadliwość świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu skutkuje nieważnością uchwały Rady Gminy Morawica w zaskarżonej części. Sąd w niniejszej sprawie podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że w sferze planowania przestrzennego w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności.

W rozpoznawanej sprawie organ, z naruszeniem przedstawionych zasad, jako jedyne realizujące interes publiczny uzasadnienie wprowadzenia kwestionowanych w skardze ustaleń planu odnośnie przedmiotowej nieruchomości, wskazał wymagania ładu przestrzennego sprowadzające się do ochrony interesów właścicieli terenów zamieszkałych, mających przeznaczenie mieszkaniowe lub mających inne przeznaczenie użytkowe, a także nałożonego na gminę obowiązku uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni.

Biorąc pod uwagę wykazane powyżej naruszenie prawa, którego organ dopuścił się w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części ustaleń dotyczących działki położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...].

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w części, w jakiej orzeczono o jej nieważności, do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyły się uiszczona kwota wpisu w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego radcy prawnego A. Z. w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.