Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 222/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "[...]" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. spółka komandytowa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] (znak [...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy całkowitej do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym stacją pomiarowo - rozdzielczą i zjazdem z drogi publicznej gminnej, na terenie części działki ew. nr [...] oraz działki ew. nr [...] obręb C. , gmina T. .

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia 7 marca 2016 r. inwestor - [...] sp. z o.o. spółka komandytowa wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. We wniosku został określony proponowany sposób zagospodarowania działki, który dodatkowo oznaczono na załączonym do wniosku załączniku mapowym. Dla planowanego przedsięwzięcia została ponadto wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] (znak [...]) Burmistrz T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ i instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, zwanego zasadą dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna. Nadto organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie może zostać zastosowany art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowane przedsięwzięcie nie dotyczy budowy urządzenia infrastruktury technicznej.

Od powyższej decyzji, dochowując ustawowo określonego terminu, odwołanie złożył Inwestor - [...] sp. z o.o. spółka komandytowa wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu odwołania Inwestor wskazał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne należy traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem w ocenie odwołującej się spółki nie będą miały zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 owej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5. Jak wynika z przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza natomiast stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 do inwestycji w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną podnoszoną przez Inwestora jest charakter planowanego zmierzania inwestycyjnego oraz możliwość zastosowania przepisów art. 61 ust. 3 do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji oraz poglądy orzecznictwa sądowo-administracyjnego, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "infrastruktura techniczna." Brak definicji pojęcia infrastruktura techniczna w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Mając na względzie powyższe definicje zdaniem organu odwoławczego instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej winna uwzględniać charakter normy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury - uzbrojenia terenu od tego czy, w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej.

W świetle przedstawionej regulacji organ uznał, że instalacja fotowoltaiczna powinna spełniać wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Skoro bowiem, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z obowiązującym orzecznictwem i doktryną zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, to wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Nie bez znaczenia jest również w ocenie Składu Orzekającego fakt, że budowa instalacji fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane zatem jako instalacje produkcyjne, nie są więc zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

Uwzględniając powyższe rozważania w ocenie składu orzekającego nie został spełniony warunek wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w kontekście kontynuacji funkcji zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ wytyczył obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a zatem w sposób zgodny z postanowieniami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jednakże po zbadaniu sprawy organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w kontekście kontynuacji funkcji zabudowy. W obszarze analizowanym nie ma bowiem zabudowy o charakterze usługowym, produkcyjnym, a znajduje się zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Zatem budowa instalacji fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną wymaga istnienia w obszarze funkcji przemysłowej, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Skoro takiej funkcji nie ma w obszarze analizowanym ani nie stanowi ona funkcji uzupełniającej w obszarze analizowanym to niemożliwe jest ustalenie warunków w przedmiotowej sprawie na wnioskowanym terenie. Warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. muszą być spełnione łącznie. Brak spełnienia jednego z warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 czyni ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej niemożliwym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. spółka komandytowa zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p.") - przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie powinien on znaleźć zastosowania, tj. uznanie, że inwestycja planowana na terenie części działki ew. nr [...] oraz działki ew. nr [...] obręb C. , Gmina T. , musi spełniać warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, dla którego nie jest konieczne spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - przez jego niezastosowanie pomimo tego, że inwestycja planowana na części działki ew. nr [...] oraz działce ew. nr [...] obręb C. , Gmina T. , przewiduje powstanie urządzenia infrastruktury technicznej;

- art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "u.g.n.") w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. - przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że budowa paneli fotowoltaicznych nie stanowi budowy urządzeń infrastruktury technicznej;

- § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że z zaliczenia zabudowy systemami fotowoltaicznymi do zabudowy przemysłowej będącej przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że budowa wolnostojących paneli słonecznych jest "inwestycją o charakterze produkcyjnym" i nie może być uznana za budowę urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy wykładnia ta jest wynikiem błędnego zastosowania pojęć obecnych w przepisach o ochronie środowiska do wyjaśnienia terminów użytych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie uwzględnia cech inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej oraz treści decyzji Burmistrza T. z dnia [...] stycznia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia;

naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a.") - przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie treści decyzji Burmistrza T. z dnia [...] stycznia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia oraz tego, że powierzchnia modułów solarnych będzie niemal czterokrotnie mniejsza od średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie mazowieckim, która wynosi 8,54 ha i niemal pięciokrotnie mniejsza od średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, która wynosi 10,56 ha;

- art. 8 k.p.a. - przez naruszenie zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów, tj. w zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2016 r. oraz decyzji nr [...] Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydanych w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, przy czym zmienność ta uniemożliwia Skarżącej racjonalne planowanie działalności inwestycyjnej i naraża ją na znaczne szkody;

- 15 k.p.a. - przez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez Organ drugiej instancji, co prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 138 § pkt 1 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], jak też o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ dokonał zrównania pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami z pojęciem "uzbrojenia terenu", o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładnia taka jest nieuprawniona z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się zarówno pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej", jak i "uzbrojeniem terenu". Przykładowo o "uzbrojeniu terenu" mowa w art. 2 pkt 13, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" i "infrastruktury technicznej" używa się natomiast w art. 1 ust. 2 pkt 10, art. 2 pkt 12, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i pkt 13, art. 10 ust. 2 pkt 5, art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a i pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 2, art. 37 g ust. 2 pkt 6, art. 37 i ust. 1, art. 370 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 3, art. 47 ust. 2 pkt 4, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 54 pkt 2 lit. c, a przede wszystkim w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W żadnym z wyżej wymienionych przepisów pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", jak i "uzbrojenia terenu" nie występują jednocześnie. Nie ma również żadnych podstaw do przyjęcia, by były one równoznaczne i używane zamiennie. Stałoby to bowiem w oczywistej sprzeczności z jedną z podstawowych zasad wykładni prawa, a mianowicie zakazem wykładni synonimicznej, zgodnie z którą interpretator nie powinien nadawać różnym pojęciom w tekście prawnym tego samego znaczenia. Po drugie, zrównanie pojęć "urządzeń infrastruktury technicznej" z pojęciem "uzbrojenia terenu" używanych rozłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stoi w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Po trzecie, w niniejszej sprawie za zupełnie chybioną należy uznać próbę sięgania do definicji ustawowej "budowy urządzeń infrastruktury technicznej", zawartej w art. 143 ust. 2 1 U.g.n. w celu wyjaśnienia pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" zawartego w art. 61 1 Ust. 3 u.p.z.p. Ustawy te regulują zupełnie odmienną problematykę, posługują się odmiennym aparatem pojęciowym, jak również w żadnym miejscu nie zrównują pojęć "urządzeń infrastruktury technicznej" na gruncie obu ustaw. Po czwarte, skoro w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wskazano, że przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., to zasadny jest wniosek, że "uzbrojenie terenu" na gruncie u.p.z.p. jest równoznaczne z "urządzeniami infrastruktury technicznej, ale wyłącznie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższych uwag zasadny jest wniosek, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" posiada autonomiczne znaczenie, zupełnie niezależne od pojęcia "uzbrojenia terenu", przy czym pojęcie to nie posiada własnej definicji ustawowej. Wobec tego konieczne jest odwołanie się do dorobku orzecznictwa oraz doktryny prawa, w której podjęto próbę zdefiniowania pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". W skardze przytoczono sygnatury wyroków NSA, w których wskazywano, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Skarżąca wskazała, że wykładnia zaprezentowana we wskazanych orzeczeniach pozostaje w pełni aktualna również na gruncie niniejszej sprawy. Instalacja paneli fotowoltaicznych, podobnie jak wiatraków, ma na celu "ekologiczne" wytwarzanie energii. Zwróciła uwagę, że ogniwa słoneczne ingerują w wygląd otoczenia w nieporównanie mniejszym stopniu niż wiatraki służące do wytwarzania energii. Panele słoneczne pozostają często zupełnie niewidoczne z sąsiednich nieruchomości.

Tym samym do planowanej inwestycji nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Dokonana przez Organ wykładnia wskazanego przepisu prawa oraz art. 143 ust. 2 u.g.n. i art. 2 pkt 13 u.p.z.p. jest całkowicie błędna i stoi w sprzeczności z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnia to zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie istotne jest również to, że odmienne stanowiska były wyrażane przez judykaturę w odniesieniu do bardzo dużych inwestycji planowanych na terenach rolniczych, polegających na instalacji wielu tysięcy paneli słonecznych wraz z bardzo obszerną infrastrukturą towarzyszącą. Ponadto w sprawach tych wielokrotnie dochodziło do protestów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Powierzchnia modułów solarnych wynosić będzie maksymalnie 2,3 ha (parametry opisane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy). W sprawie nie doszło do żadnych protestów ze stronu właścicieli okolicznych nieruchomości. Trudno również wskazać, by planowana inwestycja miała jakikolwiek negatywny wpływ na te nieruchomości i ład przestrzenny w okolicy.

Biorąc pod uwagę wymienione okoliczności zasadne jest stwierdzenie, że działanie Organów administracji w żaden sposób nie chroni interesu publicznego i polityki przestrzennej w jednostce samorządu terytorialnego, lecz jedynie utrudnia skarżącej przeprowadzenie inwestycji i naraża ją na znaczące straty finansowe. W innych tego rodzaju sprawach skarżąca nie napotykała na trudności przy ustalaniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Burmistrz T. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla [...] Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie instalacji solarnej (fotowoltaicznej) o mocy do 2MW na powierzchni do 0,95 ha wraz z infrastrukturą techniczną, w tym stacją pomiarowo - rozdzielczą (trafo) i obsługą komunikacyjną (w tym droga wewnętrzna, zjazd, plac do celów serwisowych) na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb C. , gmina T. . W wynikach funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do (załącznik nr 2 do decyzji), odnosząc się do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że "ponieważ przedmiotowa inwestycja jest z zakresu infrastruktury technicznej i dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się".

Podkreślić trzeba, że inwestycja opisana w powyższej decyzji jest niemal identyczna z inwestycją, której dotyczy zaskarżona decyzja. Została wydana przez ten sam Organ, dotyczy ona takiego samego zamierzenia inwestycyjnego w tej samej gminie i obrębie (Gmina T. , obręb C. ), a jedyne różnice stanowią niektóre parametry inwestycji. Decyzja została wydana na rzecz poprzednika prawnego Skarżącej - [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Do przekształcenia [...] Sp. z o.o w "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. doszło na podstawie uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki [...] Spółka Z Ograniczoną Odpowiedzialnością nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

Taka zmienność orzecznictwa Organu uzasadnia zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Działanie Organu jest w tym zakresie sprzeczne również z art. 10 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, w którym stwierdza się, że "Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości".

Skarżąca podkreśliła również bezzasadne sięganie przez organ do poszczególnych wyrażeń użytych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w celu interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawy te regulują zupełnie inne kwestie oraz posługują się całkowicie odmienną terminologią. Powyższe w pełni uzasadnia zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że planowana inwestycja nie stanowi "urządzeń infrastruktury technicznej" i nie jest zwolniona z konieczności spełnienia tzw. warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ pominął znajdującą się w aktach sprawy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] stycznia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną na podstawie przepisów wskazanego rozporządzenia oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W decyzji tej Burmistrz T. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, z uwagi na to, że cała inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko. Nadto Organ pominął podnoszoną już wcześniej okoliczność, że powierzchnia modułów solarnych wynosić będzie maksymalnie 2,3 ha. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza T. z dnia [...] maja 2016r zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Organy rozstrzygające wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegające na budowie instalacji fotowoltanicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w konsekwencji czego nieprawidłowo zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co doprowadziło do przedwczesnej oceny o braku przesłanek do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy, z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei wymogi określone w pkt 2 – 5 są następujące:

- teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2);

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3);

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4);

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Jednak według art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie stosuje się. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej, a istnienie tego rodzaju obiektów i urządzeń w przestrzeni urbanistycznej uzasadnione jest potrzebami społeczeństwa.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miała ocena charakteru planowanej inwestycji polegającej na budowie paneli fotowoltanicznych, a więc urządzeń służących do przetwarzania energii słonecznej w energię elektryczną.

Kwestią istotną dla tej oceny było ustalenie, czy instalacja paneli fotowoltanicznych zawiera się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej", których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Rozumienie tego pojęcia stanowiło kwestię sporną w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy swoją negatywną ocenę w zakresie możliwości odstępstwa od wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oparł na interpretacji wywiedzionej z wykładni systemowej, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utożsamia pojęcie infrastruktury technicznej z uzbrojeniem terenu. Zdaniem organu instalacja fotowoltaniczna nie stanowi uzbrojenia terenu, bowiem po pierwsze jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej, po drugie nie pełni roli służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

W ocenie sądu ta wykładnia jest błędna, gdyż wskazane przesłanki nie wykluczają instalacji paneli fotowoltanicznych jako składnika uzbrojenia terenu, a zatem urządzeń infrastruktury technicznej.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest więc zastosowanie reguł wykładni prawa.

W przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, podstawowym rodzajem wykładni, którą należy zastosować jest wykładnia językowa (gramatyczna), polegająca na nadawaniu znaczenia możliwie najbliższego potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu.

Według definicji encyklopedycznej pod pojęciem infrastruktura techniczna należy rozumieć urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Nie jest więc ograniczone wyłącznie do urządzeń służących do przesyłu m.in. energii elektrycznej, ale obejmuje również urządzenia służące do wytwarzania tej energii. Także wykładnia systemowa pojęcia infrastruktura techniczna prowadzi do wniosku, że wytwarzanie energii jest procesem, który nie wyklucza urządzeń do jej produkcji z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej.

Zasadne jest uwzględnienie definicji pojęć zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.). Według art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Według art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. W wykładni systemowej znajduje więc potwierdzenie stanowisko, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej.

Dlatego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany był pogląd, oparty na wykładni gramatycznej i systemowej, iż m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej są tego rodzaju urządzeniami (przykład: wyrok NSA z 11.04.2013r. sygn. akt II OSK 567/12, wyrok NSA z 3.03.2011r. sygn. akt II OSK 2251/10, wyrok z 13.11.2012r. sygn. akt II OSK 762/12, wyrok NSA z 21.04.2010r. sygn. akt II OSK 310/10) . Należy zauważyć, że budowa instalacji paneli fotowoltanicznych nie różni się funkcjonalnie od farmy wiatrowej. W obu przypadkach urządzenia techniczne służą do wytwarzania energii elektrycznej poza zakładem energetycznym, choć sposób produkcji energii jest różny.

W ocenie sądu słusznie wskazał organ odwoławczy na ten aspekt urządzeń infrastruktury technicznej, który wiąże się z ich funkcją służebną wobec innych urządzeń czy obiektów. Rzeczywiście użyte w art. 61 ust. 3 pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej należy utożsamiać z uzbrojeniem terenu. Wynika to przede wszystkim z definicji uzbrojenia terenu zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy p.z.p., który odsyła wprost do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak wynika to również z samego art. 61 ust. 3 ustawy p.z.p., który wprowadza odstępstwo od zasady dobrego sąsiedztwa osobno wobec obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to zdaniem sądu, iż pojęcie urządzenia infrastruktury technicznej należy wiązać z uzbrojeniem terenu. Pojęcie obiektu liniowego definiuje art. 3 pkt 3a stawy Prawo budowlane, zgodnie z którym należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Obiekt liniowy może mieć oddziaływanie znacznie szersze. Z kolei urządzenia infrastruktury technicznej to zarówno przewody, jak też urządzenia. Zgodnie z wykładnią gramatyczną świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp.

Organ odwoławczy ocenił, że wytwarzanie energii jako cel planowanej działalności wyklucza ten element obsługowy dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej. Tymczasem jak wskazano wcześniej wytwarzanie energii przez urządzenia nie dyskwalifikuje ich jako urządzeń wchodzących w skład infrastruktury technicznej. Wytwarzanie energii jako podstawowy cel działalności nie wyklucza także świadczenia usługi w zakresie dostarczania energii dla tego obszaru. W materiale dowodowym znajduje się charakterystyka planowanej inwestycji będąca załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Wynika z niej, że produkowana energia będzie przekazywana przez transformator do sieci średniego napięcia. Sieć średniego napięcia niewątpliwie stanowi element istniejącej już infrastruktury technicznej obsługującej daną jednostkę przestrzenną i istniejącą na niej zabudowę w zakresie energii elektrycznej. Planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji paneli fotowoltanicznych z całą pewnością stworzy więc funkcjonalną całość z urządzeniami i siecią przesyłową tworzącymi infrastrukturę techniczną i tym samym stwarzać będzie warunki do rozwoju obszaru oraz życia ludności. Energia elektryczna nie jest produkowana w oderwaniu od takiego celu, a zapotrzebowanie na nią, zwłaszcza ze źródeł bezpiecznych dla środowiska wzrasta. Produkowanie energii w danym miejscu i jej magazynowanie bez zapewniania potrzeb w zakresie energii elektrycznej, a więc jej przesyłu byłoby bezcelowe.

W ocenie sądu planowana inwestycja stanowi element infrastruktury technicznej. Dlatego też nie musi spełniać wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tym samym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy uznając zastosowanie wskazanego przepisu za prawidłowe nie odnosił się do pozostałych warunków wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ust. 2 – 5. Organ I instancji ocenił, iż wymogi z ust. 2 do 4 zostały spełnione, jednak wydając negatywna decyzję nie oceniał zgodności potencjalnej pozytywnej decyzji z przepisami odrębnymi i jak wyjaśnił nie zwracał się w związku z tym do organów właściwych o uzgodnienie decyzji.

Mając powyższe na uwadze wobec naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że w ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędna będzie również ocena pozostałych warunków wydania pozytywnej decyzji, a zwłaszcza ocena czy nie naruszy ona przepisów odrębnych, konieczne stało się uchylenie także decyzji organu I instancji, bowiem wydanie decyzji pozytywnej musi być poprzedzone etapem uzgodnień z właściwymi organami.

Z tych względów sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.