Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1386/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu (...) listopada 2008 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowe i Handlowe "A" sp. z o.o. z siedzibą w P., dalej jako "A", zwróciło się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego, wielorodzinnego wraz z układem komunikacyjnym w Z. przy ul. (...) działki nr (...), (...), (...) w całości i (...) – w części.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, na szereg błędów formalnych dotyczących zarówno złożonego wniosku, jak i sporządzonej analizy urbanistycznej. Zwrócono również uwagę na nieprecyzyjność decyzji organu I instancji, w zakresie braku określenia ilości elementów, na który ma się składać zespół budynków oraz planowanej ilości mieszkań.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 05 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 928/09, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1801/10 oddalił skargę kasacyjną "A" od wyroku z dnia 05 maja 2010 r.

Zanim sprawa ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2009 r. została prawomocnie rozstrzygnięta, Burmistrz Miasta i Gminy S., po uzupełnieniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia (...) listopada 2008 r., polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego składającego się z 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem komunikacyjnym w Z. przy ul. (...) działki nr (...), (...), (...)w całości i (...) – w części.

Uzasadniają powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz stwierdził, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Zwrócono uwagę, że przy ul. (...) (działki nr (...) i (...)) istnieje zabudowa wielorodzinna. Jej parametry, wskaźniki i gabaryty są zbliżone do cech planowanej inwestycji. Ponadto teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej – z ul. (...) zapewniony przez ul. (...) (dz. nr (...) - na podstawie uchwały Rady Miejskiej dz. nr (...)oraz przez fragment dz. nr (...) stanowiącej przedłużenie ul. (...)). Inwestor przedłożył porozumienie zawarte z "A" o ustanowieniu przez działki nr (...) i (...)drogi wewnętrznej, jako drogi dojazdowej od ul. (...) do działek objętych wnioskiem. Ponadto przedłożył wypis oświadczenia złożonego w imieniu Miasta S. o ustanowieniu na rzecz każdorazowego właściciela działek nr (...), (...) i (...) służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr (...), z prawem pobudowania drogi przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego oraz z prawem ułożenia w ciągu tego pasa urządzeń kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz wszelkich innych przewodów i urządzeń służących do przesyłu wszelkich mediów. Organ I instancji stwierdził też, że inwestor zapewnił, iż projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Dodatkowo podkreślono, że bezpośrednie sąsiedztwo obiektów produkcyjnych, składów i magazynów nie wyklucza lokalizowania obiektów o funkcji mieszkaniowej, ponieważ wokół istniejących obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza nie zostały wyznaczone strefy ochronne i obszary ograniczonego użytkowania, a wszelkie uciążliwości związane z prowadzoną działalnością gospodarczą muszą mieścić się w granicach działki, na której jest ona prowadzona i nie może naruszać interesów osób trzecich. Następnie przedstawiono szczegółowe ustalenia co do wyznaczenia: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych i geometrii dachu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., decyzją z dnia (...) marca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrz S. z dnia (...) grudnia 2010 r. podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2011 r., wyrokiem z dnia (...) marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 112/12 oddalił skargę.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej, co do spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Podkreślono przy tym, że w przeprowadzonej analizie urbanistycznej prawidłowo wyznaczono poszczególne parametry nowej zabudowy, a w konsekwencji w samej decyzji prawidłowo określono warunki dotyczące obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych oraz geometrii dachu.

Z. K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na pominięciu stanu faktycznego i prawnego terenu na którym miała być realizowana inwestycja, gdyż na terenie tym, w datach wydania decyzji przez organy administracji publicznej, były zrealizowane obiekty budowlane. Dodatkowo podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego polegające na: naruszeniu art. 133 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na braku odzwierciedlenia w wyroku akt sprawy; naruszeniu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia; naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku; naruszeniu art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na braku skorzystania przez sąd z przysługujących mu uprawnień w kwestii zawiadomienia właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2012 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2011 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że zasadniczy zarzut kasacyjny dotyczył przepisów art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiących, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Naruszenia wymienionych przepisów skarżący upatrywał się w tym, że sąd I instancji uznał za legalne kontrolowane decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, mimo iż wydane zostały bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu przeznaczonego pod przedmiotową inwestycję, a konkretnie z pominięciem faktu istniejącej zabudowy. Uznając zarzut ten za trafny Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno odwołanie jak i skarga wniesione przez skarżącego koncentrowały się na okoliczności związanej z tym, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia ustalające warunki zabudowy dla inwestycji, która została częściowo zrealizowana, przy czym według skarżącego odbyło się to w warunkach samowoli budowlanej, natomiast w ocenie inwestora roboty budowlane wykonane zostały w okresie obowiązywania uzyskanego pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z akt sprawy oraz decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika, aby wystąpienie przez inwestora o warunki zabudowy miało związek z postępowaniem legalizacyjnym. Sąd II instancji podkreślił jednakże, że we wniosku oraz w decyzjach brak było jakichkolwiek ustaleń w zakresie aktualnego zagospodarowania terenu, a zwłaszcza wykonanych robót budowlanych. Organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia odnosiły do inwestycji planowanej traktując ją odrębnie od robót rozpoczętych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie z fragmentarycznych informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że co do inwestycji podejmowanych na przedmiotowym terenie prowadzone są różne postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz organy architektoniczno-budowlane. W takim stanie sprawy realizacja obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna bezwzględnie polegać na dokonaniu ustaleń co do rzeczywistego stanu robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem oraz uwzględnieniu postępowań prowadzonych w ich przedmiocie.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyjaśnił, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd II instancji podkreślił, że w ramach obowiązującego porządku prawnego regułą jest to, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) musi być uzyskana przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego jako warunek konieczny do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co wynika wprosi z systematyki przepisów ustawy Prawo budowlane oraz regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rezultacie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć należało, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastrzeżono przy tym, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie, w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji. Stąd też, Naczelny Sąd Administracyjny, nie negując możliwości wystąpienia przypadków kwalifikujących się jako wyjątki od zasady ustalania warunków zabudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, stwierdził, że w żadnym razie nie powinno to prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, a zwłaszcza procedurą legalizacyjną. W realiach przedmiotowej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości przewidzianej do zabudowy, jako okoliczności niezbędnej dla zweryfikowania wniosku i dokumentacji zawierającej charakterystykę planowanego zagospodarowania terenu i projektowanych obiektów budowlanych. Brak omawianych działań w niniejszej sprawie stanowił uchybienie proceduralne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium decyzją z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) grudnia 2010 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że ponownie rozpoznając sprawę zwrócono się pismem z dnia (...) maja 2014 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów i ustalenia istnienia zabudowy na działkach nr (...), (...), (...) oraz część działki nr (...), położonych w miejscowości Z. w rejonie ul. (...), (...) i (...) poprzez: ustalenie, jakie jest aktualne zagospodarowanie terenu i ustalenie rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości obejmującej powyższe działki, ustalenie, czy w obszarze analizowanym nastąpiły zmiany stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiednich oraz dokonanie ustaleń co do rzeczywistego stanu robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem. Pismami z dnia (...) sierpnia 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do W Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o udzielenie informacji czy prowadzone były lub prowadzone są obecnie postępowania dotyczące zabudowy na działkach o nr geod. (...), (...), (...) oraz część działki nr (...), położonych w miejscowości Z. w rejonie ul. (...), (...) i (...).

Na podstawie uzyskanych informacji ustalono, że na terenie działki nr (...) usytuowany został budynek mieszkalny wielorodzinny w budowie (zrealizowany do stanu surowego zamkniętego), pobudowany na podstawie decyzji Starosty budynek. o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) lipca 2009 r., która została następnie uchylona decyzją Starosty P. nr (...), natomiast pozostałe działki są niezagospodarowane. W obszarze analizowanym nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego nieruchomości sąsiednich, zmienił się jedynie stan prawny właściciel działki (...), której właścicielem jest obecnie Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowe i Handlowe "A" Spółka z o.o., z siedzibą w P.

Z informacji uzyskanych od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalono z kolei, że przed organami nadzoru budowlanego nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne w przedmiocie inwestycji prowadzonej na działkach o nr geod. (...), (...), (...) oraz część działki nr geod. (...), położonych w miejscowości Z. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wydał w dniu (...) stycznia 2012 r. decyzję o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2011 r., którą organ nakazał "A" zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej, w skład której wchodzi budynek mieszkalny wielorodzinny trzysegmentowy IV kondygnacyjny (D1, D2, D3), budynek mieszkalny wielorodzinny dwusegmentowy IV kondygnacyjny (E1, E2) wraz z układem komunikacyjnym) w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane natomiast w pozostałej cześci orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, co oznacza, że na nieruchomości nie są prowadzone żadne prace. Po wydaniu powyższej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczynał następnych postępowań w tej sprawie, ponieważ jak ustalono na podstawie pisma Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2014 r., ostateczną decyzją Starosty nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. wydaną na rzecz "A", zatwierdzono projekt budowlani i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "D" w Z., gm. S. w rejonie ulic (...), (...), (...) na działkach/nr (...), (...), (...)oraz części działki nr (...). W obrocie prawnym pozostaje także decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...) sierpnia 2011 r., nr (...), udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji: budynek mieszkalny, wielorodzinny E, jako I etap inwestycji obejmującej budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wraz z układem komunikacji i wewnętrzną instalacją gazową, kategoria XIII (decyzja stała się ostateczna z dniem (...) września 2011 r.), zmienioną decyzją Starosty P. z dnia (...) października 2012 r. nr (...), (decyzja stała się ostateczna z dniem (...) listopada 2012 r.).

Mając na względzie powyższe ustalenia Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy, od której złożono odwołanie w niniejszym postępowaniu odwoławczym, nie została wydana dla samowoli budowlanej, gdyż w chwili składania wniosku, na działkach nim objętych nie istniała żadna zabudowa. Równocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji prowadziło do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi tej inwestycji, a zwłaszcza procedurą legalizacyjną, która, jak zostało ustalone, została już zakończona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że inwestora prowadzącego roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie można traktować jako podmiotu, popełniającego samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie zmienia tego fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może powodować, iż budowa jest nielegalna od samego początku. W sytuacji, gdy inwestycję realizowano w dacie ważności decyzji, którą później wycofano z obrotu, jak w przedmiotowym przypadku, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym Kolegium uznało, że wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowania postępowanie naprawce, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tylko w tym trybie możliwe jest bowiem naprawienie wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Następnie Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie właściwa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi być wydana, niezależnie od prac budowlanych wykonanych na nieruchomości objętej wnioskiem, które zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę P. w dniu (...) lipca 2009 r. dotyczącej budowy zespołu zabudowy wielorodzinnej, w skład którego wchodzi: budynek mieszkalny wielorodzinny trzy segmentowy IV kondygnacyjny – oznaczony na planie lit. D1, D2, D3, budynek mieszkalny wielorodzinny dwusegmentowy IV kondygnacyjny – E1, E2, wraz z układem komunikacyjnym na działkach o nr (...), (...), (...) położonych w Z. gm. S. przy ul. (...). Przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę inwestor uzyskał na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) kwietnia 2009 r. Ponieważ przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2009 r. w następstwie uchylono udzielone inwestorowi wyżej opisane pozwolenie na budowę z dnia (...) lipca 2009 r. i wstrzymano prowadzone dotąd roboty. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy (na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania decyzją Kolegium z dnia 19 sierpnia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał kolejną decyzję o warunkach zabudowy, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. W konsekwencji stwierdzić należało, że niniejszej sprawie zaistniał szczególny przypadek opisany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1890/12, kiedy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do uchylenia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, w oparciu o którą pozwolenie to zostało wydane.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium scharakteryzowało postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy prowadzone przed Burmistrzem Miasta i Gminy S. wyjaśniając, że w postępowaniu tym w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem ustalono, iż planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz przeprowadzono prawidłową analizę urbanistyczną, której wyniki w formie tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. K. reprezentowany przez radcę prawnego A. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono nierozpoznanie sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 10 sierpnia 2015 r. pełnomocnik "A" wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, a mianowicie nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 roku II OSK 1890/12 należy przypomnieć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, iż nie jest dopuszczalne aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy, niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej, w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizującym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. Równocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił i tu możliwość wyjątków o czym mowa na str. 12 i 11 uzasadnienia wyroku. Wskazał przy tym iż, nie negując możliwości występowania przypadków kwalifikujących się jako wyjątki od zasady ustalania warunków zabudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji stwierdzić należy, że w żadnym razie nie powinno to prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, a zwłaszcza procedery legalizacyjnej. Stąd też w wytycznych wyroku wskazał na konieczność dokonania ustaleń odnoście do rzeczywistego stanu robót budowlanych na terminie objętym wnioskiem oraz uwzględnienia postępowań prowadzonych w przedmiocie wykonanych robót.

Odnosząc się do powyższych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do prowadzenia przez inwestora robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie zostały wydane 3 pozwolenia na budowę i wszystkie trzy decyzje uzyskały walor ostateczności.

Były to:

- Pozwolenie na budowę – decyzja Starosty P. z dnia (...) lipca 2009 roku Nr (...) znak (...) obejmująca zespół zabudowy mieszkaniowej – budynek mieszkalny oznaczony lit. D1, D2, D3 i budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony lit. E1, E2. powyższa decyzja została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z (...) kwietnia 2009 roku.

- Decyzja pozwolenie na budowę z dnia (...) sierpnia 20011 roku Nr (...) dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego lit. E, oraz decyzja – pozwolenie na budowę z (...) stycznia 2012 roku Nr (...) dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego lit. D.

Dwie ostatnie decyzje zostały wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy – Decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. Nr (...) z dnia (...) grudnia 2010 roku będącą przedmiotem niniejszego postepowania. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie jest przedmiotem sporu, powyższe decyzje miały walor ostateczności, a więc zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane umożliwiały inwestorowi legalne rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. W orzecznictwie sądowym i literaturze przyjmuje się przy tym, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu decyzji pozwolenia na budowę, nie czyni robót budowlanych prowadzonych w oparciu o to pozwolenie na budowę, samowolną budową w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego lecz jest to sytuacja o której mowa w art. 50, 51 prawa budowlanego i podstawą orzekania organów nadzoru budowlanego powinny być te przepisy Prawo Budowlane - (komentarz pod red. A. Glinieckiego wyd. I Lexis Nexis str. 477, komentarz Prawo Budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego wydanie 3 C.H.Beck - komentarz do art. 50 i 51 prawa budowlanego i powołane tam orzecznictwo, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 1998 roku sygn. IV SA 1399/96 lex 1635088) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13 stycznia 2015 roku II SA/Op 581/14.

W takiej sytuacji mamy do czynienia nie z postępowaniem legalizacyjnym lecz postępowaniem naprawczym.

Nie może więc być mowy o wydaniu w tych okolicznościach decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego zgodnie z którym to przepisem, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów w tym techniczno – budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i w postanowieniu tym między innymi nakłada obowiązek przedstawienia w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego

Powstaje natomiast pytanie i ten problem w niniejszej sprawie występuje, czy możliwe jest wydanie w trybie "zwykłym" tj. nie w powiązaniu z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym na podstawie art. 48 prawa budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy, gdy część robót została już wykonana i to wykonania zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Na taką możliwość w wyjątkowych przypadkach wskazywał Naczelny Sąd w swoim wyroku z dnia 14 stycznia 2014 roku. Odpowiadając na pytanie czy taka wyjątkowa sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, należy przede wszystkim stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób szczegółowy ustaliło czy i jakie postępowania legalizacyjne / naprawcze były lub są prowadzone w stosunku do robót budowlanych prowadzonych na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uzyskując informacje w tym zakresie od organów nadzoru budowlanego (pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2014 roku i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2014 roku karta 155 i karta 153 akt administracyjnych). Na podstawie tych informacji należy stwierdzić iż w stosunku do robót rozpoczętych na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, prowadzone było postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jedynie w odniesieniu do robót prowadzonych na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę tj. decyzji Starosty P. z dnia (...) lipca 2009 roku Nr (...), wyeliminowanej z obrotu decyzją Starosty P. z dnia (...) lutego 2010 roku Nr (...). Decyzja – pozwolenie na budowę z dnia (...) lipca 2009 roku wyeliminowano z obrotu w następstwie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) kwietnia 2009 roku wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. dla działek ew. (...), (...), (...) oraz części działki (...) w Z.

Stało się to podstawą do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego odnośnie robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę Nr (...). Jak wynika z treści pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2014 roku i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2009 roku (k: 155 i 153 akt administracyjnych), postępowanie to zostało zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2012 roku znak (...). Organ odwoławczy zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lutego 2011 roku w której organ ten nakazał PPUH "A" zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej, w skład której wchodzi budynek mieszkalny wielorodzinny trzysegmentowy IV kondygnacyjny (D1, D2, D3), budynek mieszkalny wielorodzinny dwu segmentowy IV kondygnacyjny (E1, E2) wraz z układem komunikacyjnym.

Jak wyjaśniły natomiast organy nadzoru budowlanego w stosunku do pozwoleń na budowę wydanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2010 roku będącej przedmiotem niniejszego postępowania, żadne postępowania legalizacyjne / naprawcze nie toczą się, decyzje te tj. decyzja z dnia (...) stycznia 2012 roku Nr (...) oraz decyzja z dnia (...) sierpnia 2011 roku Nr (...) pozostają w obrocie prawnym.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w decyzji z dnia (...) stycznia 2012 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził prawidłowość wykonanych na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę robót (ławy fundamentowe) jak również stwierdził, że dalsze prowadzenie robót budowlanych możliwe będzie pod warunkiem uzyskania przez inwestora dalszego pozwolenia na budowę. Jest rzeczą oczywistą, że w tej sytuacji inwestor, by kontynuować prawidłowo rozpoczęte i prawidłowo wykonane prace budowlane musiał uzyskać nowe pozwolenie na budowę, a warunkiem koniecznym dla wydania pozwolenia na budowę, było uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazuje się przy tym w piśmiennictwie jakkolwiek decyzja wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego kończy postępowanie naprawcze to jednakże rozbiórkę można nakazać tyko w takim zakresie w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa to znaczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma bowiem w dalszym ciągu charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to co zostało wybudowane z naruszeniem prawa - por. Z. Niewiadomski ..., op. cit., str. 555).

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania w tych warunkach byłoby stanowisko w myśl którego uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji legalizacji robót budowlanych w warunkach o których mowa w art. 48 prawa budowlanego, natomiast należy odmówić inwestorowi możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy przystąpił do robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (następnie uchylonej). Należy zgodzić się z uczestnikami postępowania, że jest to sytuacja nadzwyczajna, stanowiąca jeden z tych wyjątków o których mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 roku II OSK 1890/12.

W takich warunkach przyjąć należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe mimo, iż roboty budowlane już zostały rozpoczęte i mimo, iż nie mamy do czynienia z sytuacją o której mowa w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, iż pierwotna decyzja o warunkach zabudowy – decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) kwietnia 2009 rok Nr (...) została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2009 roku przy czym organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w wyniku czego nastąpiło wydanie decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło w wyniku rozpoznania odwołania uczestnika postępowania Z. K. – a więc w trybie zwykłym.

Skarga od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 maja 2010 roku sygn. akt II SA/Po 928/09.

Już sam fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy z 2009 roku została zaskarżona w trybie zwykłym wskazuje na to, że nie stała się ona nigdy ostateczna. Mimo to zostało wydane na jej podstawie pozwolenie na budowę z dnia (...) lipca 2009 roku Nr (...) na podstawie, którego inwestor rozpoczął roboty budowlane na terenie objętym wnioskiem.

Równocześnie jednak z akt administracyjnych wynika, iż inwestorowi udzielono zaświadczenia w dniu (...) maja 2009 roku, iż decyzja o warunkach zabudowy Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2009 stała się ostateczna, przy czym pracownik który takie zaświadczenie wystawił, nie wiedział iż od decyzji tej w dniu (...) maja 2009 roku (ostatni dzień do wniesienia odwołania) wpłynęło odwołanie od decyzji.

Z akt tych wynika również, iż o fakcie tym poinformowano wnioskodawcę i Starostę P. dopiero w dniu (...) września 2009 roku, a więc już gdy zostało wydane pozwolenie na budowę z dnia (...) lipca 2009 roku Nr (...) (vide wyjaśnienia złożone przez Kierownika Referatu Architektury D. M. w dniu (...) października 2009 tom I str. 309 akt administracyjnych).

Z powyższego wynika, iż inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy, dysponował zaświadczeniem o tym, że decyzja powyższa ma walor ostateczności i na tej podstawie uzyskał w dniu (...) lipca 2009 roku decyzję pozwolenie na budowę Nr (...), która to decyzja stała się również ostateczna.

Rozpoczynając zatem roboty budowlane inwestor dysponował decyzją, która to umożliwiała, a było to ostateczne pozwolenie na budowę (art. 28 prawa budowlanego) i działał w zaufaniu do udzielonych mu przez organy administracji państwowej decyzji i zaświadczenia.

Nie może więc pozostawać w sytuacji gorszej od osoby, która rozpoczęła roboty budowlane, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a która w postępowaniu legalizacyjnym może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie zaś decyzji o warunkach zabudowy również w niniejszej sprawie było warunkiem koniecznym dla dalszego prowadzenia robot budowlanych po wydaniu przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia (...) lutego 2011 roku o zaniechaniu dalszych robót budowlanych na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja kończyła postepowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane.

Tak więc, jakkolwiek sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie różni się nieco od przykładów przytoczonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 roku, a dotyczących możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy również dla obiektów zrealizowanych w całości lub części, niemniej w ocenie Sądu również w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy, było możliwe z przyczyn o których była mowa wyżej, nie leżących co należy podkreślić po stronie inwestora.

Wbrew przy tym zarzutom skargi, organ nie tylko w sposób szczegółowy wyjaśnił i ustalił zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego jakie postępowania administracyjne prowadzone są (były) w odniesieniu do terenu objętego wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale również dokonał ustaleń co do stanu faktycznego przedmiotowego terenu. Służyć temu miała sporządzona na dzień (...) maja 2014 roku analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy tej wynika, iż mimo znacznego upływu czasu, stan faktyczny na działkach sąsiednich nie zmieni się i parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2010 roku są nadal aktualne.

Z analizy tej wynika ponadto, że na działce nr (...)zlokalizowany jest częściowo zrealizowany (stan surowy zamknięty) budynek mieszkalny wielorodzinny, pozostałe zaś działki objęte wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (działki Nr (...), (...), (...)oraz cześć działki nr geod. Nr (...)) nie są zagospodarowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z wytycznymi NSA oraz treścią art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 u.p.z.p. dokonało analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że inwestor nie działał w warunkach samowoli budowlanej, że nie są prowadzone żadne postępowania legalizacyjne / naprawcze, które stałyby w kolizji z postępowaniami o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz że istnieją warunki materialnoprawne określone w art. 61 u.p.z.p. dla wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Ta ostatnia kwestia została szeroko omówiona w zaskarżonej decyzji i znajduje oparcie w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy z dnia (...) maja 2014 roku, zgodnie z którą stan faktyczny na działkach sąsiednich nie zmienił się. Wszystkie zatem ustalenia w przedmiocie kontynuacji przez nową inwestycję funkcji i cech zabudowy na terenie sąsiednim, a także ustalenia w przedmiocie spełniania pozostałych wymogów wskazanych w art. 61 u.p.z.p. zachowały swoją aktualność.

Należy przy tym podkreślić iż ustalenia te nie zostały na żadnym etapie postępowania zakwestionowane, również bowiem w wyroku z dna 14 stycznia 2014 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zakwestionował dokonanej przez Burmistrza S.a i zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 marca 2012 roku Sygn. akt II SA/Po 112/12 oceny co do spełnienia przez nową inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Wskazał natomiast na konieczność ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w art. 53 ust. 3 pkt 2 w wyroku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które to zadanie Samorządowe Kolegium Odwoławczego wykonało.

Mając powyższe na uwadze, uznać należało że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego mocą której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) kwietnia 2009 roku w przedmiocie warunków zabudowy dla zespołu mieszkalnego wielorodzinnego na działkach ewidencyjnych (...), (...),(...) oraz części działki (...) (w Z.) odpowiada prawu.

Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) skargę należało oddalić.