Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 827/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 roku sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego A. D. kwotę 557 złotych (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Rada Miejska w Mikołajkach uchwałą z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LIV/541/2010, na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) zmieniła własną uchwałę nr I/2/99 z dnia 26 lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki.

A. D. pismem z dnia 1 października 2010 r. wezwał Radę Miejską

w Mikołajkach do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, iż zaskarżoną uchwałą ograniczono formę korzystania z jego działek o nr ew. "[...]" poprzez zaliczenie tych działek do strefy IA, w której obowiązuje funkcja naukowa i dydaktyczna i brak jest możliwości wprowadzenia innych funkcji.

Rada Miejska w Mikołajkach pismem z dnia 10 listopada 2011 r. udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.

Następnie A. D. pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 30 czerwca 2010r., wskazując, iż należące do skarżącego działki o nr "[...]" zostały zaliczone do strefy IA, w której zgodnie z ustaleniami uchwalonego Studium obowiązuje funkcja naukowa

i dydaktyczna i brak jest możliwości wprowadzenia innych funkcji. Powoduje to znaczne ograniczenie w korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości, a tym samym ogranicza interesy skarżącego, bowiem ustalenia zawarte w Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skarżący podkreślił, iż na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany Studium, złożono uwagi dotyczące wymienionych działek, zgodnie z art. 11 pkt 11 u.p.z.p., jednakże nie zostały one uwzględnione, mimo że wskazywano na niezgodność postanowień projektu

z odpowiednimi przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz Konstytucji RP dotyczącymi prawa własności. Odmowę uwzględnienia złożonych przez stronę uwag organ uzasadnił tym, iż nie złożono wniosku do zmiany studium na etapie zawiadomienia o podjęciu przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwały o przystąpieniu do zmian w Studium, a więc nie skorzystano z przysługującego prawa udziału

w tworzeniu polityki przestrzennej gminy. Skarżący podniósł, że nie wiedział

o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium, gdyż organ sporządzający dokument nie wyczerpał wszystkich możliwości ogłaszania o podjęciu przedmiotowej uchwały – brak ogłoszenia zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1–5 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zaznaczono przy tym, iż strona działająca w dobrej wierze nie może ponosić konsekwencji błędnego działania organów administracji. Niedopełnienie przez organ wskazanego wyżej obowiązku powinno zostać uznane za ograniczenie możliwości brania czynnego udziału przez stronę w toczącym się postępowaniu. Jednocześnie pozostawienie bez rozpatrzenia uwag strony skarżącej spowodowało utrzymanie w skarżonej uchwale zapisów zawierających treści naruszające prawo oraz interes prawny skarżącego. Ponadto wskazano na liczne uchybienia i błędy proceduralne, których dopuścił się organ w toku procedowania nad zmianą Studium. Wskazano na braki w dokumentacji formalno-prawnej dotyczące ogłoszenia w sprawie podjęcia przez organ uchwały

o przystąpieniu do sporządzania zmian w Studium, zawiadomienia o podjęciu przez organ uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium: właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, organu nadzoru górniczego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podniesiono również, że tabela wniosków różni się od załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem w tabeli nie zawarto informacji o sposobie rozpatrzenia wniosków, a także nie zawarto informacji o wnioskach od instytucji i organów właściwych przy sporządzaniu Studium. Nie wskazano również terenów do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – brak informacji w tekście Studium, czy takie tereny w ogóle wystąpią, a także brak oznaczenia terenu górniczego, podczas gdy

z tekstu Studium wynika, że na terenie nim objętym znajduje się teren górniczy, nie oznaczono granic terenów zamkniętych i nie umieszczono symboli literowych

i numerów wyróżniających każdy teren spośród innych obszarów. Strona skarżąca wskazała także na uchybienia dotyczące procesu uzgadniania studium oraz opiniowania studium. Podniesiono, iż w piśmie do Zarządu Województwa, jak również w piśmie do Wojewody powołano złą podstawę prawną, zaś projektu Studium nie wysłano w celu zaopiniowania do Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej oraz do organu nadzoru górniczego. Nie wiadomo również, czy wysłano projekt Studium do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, bowiem nie ma w aktach sprawy pisma przewodniego o zaopiniowanie do tej instytucji ani odpowiedzi organu na to pismo. Brakuje również informacji o uzgodnieniu projektu Studium z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, a jest jedynie informacja o zaopiniowaniu przez ten organ spornego studium. Brakuje też potwierdzenia ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany Studium do publicznego wglądu w prasie miejscowej, jak również ogłoszenia zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca wskazała, iż przedmiotowa zmiana Studium w rzeczywistości polegała jedynie na zmianie załączników dotyczących polityki zagospodarowania przestrzennego, co stanowi znaczący błąd merytoryczny, bowiem Studium, które zmieniano, zostało uchwalone w 1999 r. i na ten czas opracowano uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwym, aby po 11 latach nic nie uległo zmianie w mieście i gminie Mikołajki. Można tym samym domniemywać, iż uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego są nieaktualne, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunków i jakości życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, potrzeb i możliwości rozwoju gminy, stanu prawnego gruntów, występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami, zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Wskazane uwarunkowania powinny być aktualne na dzień sporządzania studium, gdyż z nich właśnie wynikają kierunki zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, wskazano, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Mikołajkach nie usunęła niezgodności z obowiązującym prawem, które zostały przedstawione w pismach skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 36/11 oddalił skargę A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 30 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że

w odniesieniu do działek skarżącego zapisy uchwalonego Studium nie zmieniły sposobu korzystania przez niego z nieruchomości. Zarówno bowiem w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak

i poprzedzającym go Studium – czego skarżący nie kwestionuje – zapisy te były analogiczne i nie dopuszczały możliwości zabudowy na przedmiotowych działkach. Zgodnie bowiem z ustaleniami poprzednio obowiązującego Studium, uchwalonego przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwałą nr 1/2/99 z dnia 26 lutego 1999 r., działki nr "[...]" oraz nr "[...]" położone były w strefie oznaczonej ID, dla której obowiązywały podobne zasady, jak w obecnie uchwalonym Studium. Z kolei działka nr "[...]" położona jest w strefie IB, będącej częścią Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W granicach tego obszaru tereny nie podlegają ustaleniom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wszelkie działania podejmowane są na podstawie obowiązujących przepisów szczególnych, Planu Ochrony Parku, planów urządzenia rezerwatowego lub decyzji Zarządu Parku. Także w planie ogólnym Gminy Mikołajki, który stracił ważność w 2003 r., tereny będące przedmiotem skargi były przeznaczone na cele rolne i pod zalesienie (RL). Sąd wskazał za organem, że zgodnie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego Mazurskiego Parku Krajobrazowego i jego strefy ochronnej wprowadzono podział Parku i otuliny na strefy wyróżniające się pod względem wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Działki nr "[...]" położone były w strefie oznaczonej symbolem OR – jako strefa zerowa – rezerwatów przyrody. Dlatego też stwierdzono, że żaden z dotychczasowych dokumentów planistycznych odnoszących się do przedmiotowego terenu nie umożliwiał wprowadzenia zabudowy na działkach należących do skarżącego. Nie sposób zatem było w ocenie sądu uznać, iż zapisy skarżonego Studium naruszają interes prawny skarżącego we wskazanym przez niego zakresie.

Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skarżącego dotyczące procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały, bowiem strona nie wykazała, aby ewentualne uchybienia w tym przedmiocie naruszyły jej interes prawny, a tylko

w takim zakresie strona posiada legitymację skargową.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A. D. dotyczącej tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2011r. II OSK 1167/11 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu, iż zarzuty strony skarżącej dotyczące procedury uchwalania zaskarżonej uchwały nie zasługują na uwzględnienie, bowiem strona nie wykazała, aby ewentualne uchybienia w tym przedmiocie naruszyły jej interes prawny, gdyż tylko w takim zakresie strona posiada legitymację skargową. Naruszenie procedury (zasad i trybu) sporządzania studium stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro strona podnosi takie zarzuty w skardze, to Sąd powinien skontrolować w oparciu o akta sprawy prawdziwość tych zarzutów, wymaga bowiem tego art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy przyjąć, że z uwagi na ww. przepisy, przy kontroli legalności aktów planistycznych (studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), Sąd powinien niejako z urzędu w ramach możliwości jakie daje mu art. 134 § 1 p.p.s.a. sprawdzić, czy nie miały miejsca przy sporządzaniu zaskarżonego aktu naruszenia prawa, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i dopiero wtedy można oceniać, czy te naruszenia prawa naruszyły interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie odwrotnie, jak to uczyniono w tym przypadku.

Według NSA nie można również zaakceptować argumentacji Sądu, że nie miały tu zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), co Sąd odniósł do uchwały z dnia 6 listopada 2007 r. o przystąpieniu do sporządzania zmian Studium. Należało jednak, nawet jeżeli nie podnosił tego skarżący, sprawdzić czy zaskarżona uchwała z dnia 30 czerwca 2010 r., a w szczególności tryb jej sporządzania, są zgodne z wymogami ww. ustawy. Skoro przyjmuje się

w orzecznictwie, że istnieje potencjalna możliwość naruszenia przez studium interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium, to należy również zgodzić się z tym, że ustalenia studium mogą stanowić potencjalne zagrożenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie można więc w takiej sytuacji dokonywać kontroli zaskarżonej uchwały, nie analizując przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która w art. 17 określa jakie zakazy mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym, oraz w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do brzmienia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w akcie o utworzeniu parku krajobrazowego (wcześniej rozporządzenie wojewody, obecnie uchwała sejmiku województwa), można wprowadzać "zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Nie wydaje się też za uzasadnione w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, aby zakazy wprowadzane

w studium, czy też w planie miejscowym dla obszarów graniczących z parkiem krajobrazowym, stanowiących jego otulinę, mogły być większe i dalej idące, niż zakazy mogące być wprowadzane zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego

i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa). Oznacza to, że sąd administracyjny nie załatwia sprawy merytorycznie i nie może zastępować organu właściwego do jej załatwienia, gdyż powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem

w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 170 ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA

z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe,

a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z.4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 152/07). Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938).

Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania

w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392).

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. (II OSK 1167/11) mają zatem pierwszorzędne znaczenie w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono między innymi, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż zarzuty strony skarżącej dotyczące procedury uchwalania zaskarżonej uchwały nie zasługują na uwzględnienie, bowiem strona nie wykazała, aby ewentualne uchybienia w tym przedmiocie naruszyły jej interes prawny, gdyż tylko w takim zakresie strona posiada legitymację skargową. Naruszenie procedury (zasad i trybu) sporządzania studium stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro strona podnosi takie zarzuty w skardze, to Sąd powinien skontrolować w oparciu o akta sprawy prawdziwość tych zarzutów, wymaga bowiem tego art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej

w Mikołajkach z dnia 30 czerwca 2010r., Nr LIV/541/2010 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta

i gminy Mikołajki, przyjętego uchwałą Nr I/2/99 z dnia 26 lutego 1999r. Oceniając legalność tego aktu Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia studium.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Z unormowania tego wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem kwestionowanie uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze skład orzekający przyjął, iż skarżący wykazał, że kwestionowane zapisy studium dotyczące obszaru IA, na którym położone są działki skarżącego, naruszają interes prawny skarżącego poprzez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Zważyć należy w tym miejscu, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia i choć studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego oraz nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.z.p.). Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Tym samym skoro studium jest wiążące dla ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który stanowiąc akt prawa miejscowego nie może naruszać ustaleń studium, a więc ustanawiać sprzecznych rozwiązań (co wynika jednoznacznie

z treści art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.z.p), to wprowadzenie w studium ograniczeń co do sposobu zagospodarowania danego terenu ma realne przełożenie na uprawnienia właścicielskie skarżącego. Wobec tego, że radę gminy wiążą przy uchwalaniu planu ustalenia zaskarżonego studium to bez ich weryfikacji skarżący nie ma możliwości doprowadzenia do korzystnych dla siebie rozwiązań. W sytuacji skarżącego tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu poprzez merytoryczne rozpoznanie zarzutów do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011r. sygn. akt II OSK 1547/11 –www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić tu trzeba, że działki skarżącego znajdują się na obszarze terenów oznaczonych na rysunku studium jako tereny zlokalizowane w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego w obszarze IA obejmującym istniejące i projektowane rezerwaty przyrody wraz z ich strefami buforowymi lub tereny o podobnie wysokich walorach przyrodniczych. Organ wskazał, ustosunkowując się do wniosku skarżącego, że zasady ochrony i zagospodarowania terenów, na których znajdują się przedmiotowe działki skarżącego precyzuje Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie

z jego ustaleniami rzeczone działki znajdują się na obszarze OR9 – "Półwysep Kusnort", dla którego obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenu: bardzo cenne wartości pod względem ekologicznym, funkcje: naukowa i dydaktyczna – dostępność tylko dla ekip profesjonalnych, brak funkcji dodatkowych, zakaz zabudowywania i biwakowania, bez ingerencji. Organ wskazał, że na podstawie tych fundamentalnych zasad wprowadzono ustalenia dla strefy I polityki przestrzennej.

Tak więc zmienione studium określa drastyczne ograniczenia jakiejkolwiek ingerencji na przedmiotowych działkach skarżącego, które są bardziej rygorystyczne niż

w poprzednio obowiązującym studium. Powyższe oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego studium przez Sąd.

Dalej wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 11 i 12 ust. 1 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego

i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się

w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zauważyć tu można, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W pierwszej kolejności Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego studium. Kontrola ta potwierdziła zarzut niewłaściwego rozpatrzenia przez Radę Miejską uwag wniesionych m.in. przez skarżącego do projektu studium, a nieuwzględnionych przez Burmistrza.

Z protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w Mikołajkach w dniu 30 czerwca 2010r., przedłożonego przez organ wynika, że pod głosowanie poddano samą uchwałę

w przedmiocie zmiany studium. Nie ma w nim natomiast żadnej wzmianki, aby przed przyjęciem uchwały analizowano nieuwzględnione przez Burmistrza uwagi, zgłaszane przez właścicieli konkretnych działek i poddano pod głosowanie poszczególne uwagi. Zawarcie w § 2 zaskarżonej uchwały zapisu, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium stanowi załącznik do niniejszej uchwały nie wystarczy do uznania, że organ stanowiący zrealizował obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. W istocie załącznik ten stanowi dokładną kopię listy uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, co też poddaje pod wątpliwość, aby Rada Miejska w Mikołajkach zweryfikowała zasadność nieuwzględnienia uwag przez Burmistrza Mikołajek. Zważywszy, że nałożony art. w 12 ust. 1 u.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów, to brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium.

Przepis art. 12 ust. 1 u.z.p. stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona.

W doktrynie podkreśla się, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać

z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Organ stanowiący gminy może zapoznać się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta), może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium, co może skutkować zmianą projektu studium i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Omawiany przepis mówi o uchwaleniu studium z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag. Jednak skoro rada może uwzględnić uwagi i przez to wpłynąć na zmianę treści projektu studium, to niezasadne byłoby uchwalenie studium z załącznikiem, który uwzględnia uwagi bez odzwierciedlenia tego w treści studium. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalanie.

W ten sposób możliwe byłoby przekazanie organowi wykonawczemu gminy uwag uwzględnionych przez radę do wprowadzenia ich do studium. Dopiero po uprzednim przegłosowaniu stanowiska wobec każdej z przekazanych radzie uwag, możliwe jest podjęcie zbiorczej uchwały w sprawie studium z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag jako jej załącznika (por. Niewiadomski Z., Jaroszyński K., Szmytt A., Złakowski Ł., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2011, s.129-130).

Przedstawiony powyżej pogląd podziela również judykatura. Przytoczone poniżej wyroki wprawdzie dotyczą rozpatrzenia przez radę gminy uwag do projektu planu, a nie studium, jednak wobec uregulowania tych kwestii w sposób jednolity można je powołać dla uzasadnienia wagi stwierdzonego uchybienia. I tak w wyroku z dnia 23 marca 2011r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2587/10, Naczelny Sąd Administracyjny

w Warszawie wyjaśnił, że norma nakazująca wraz z uchwaleniem planu rozstrzygnąć jednocześnie o sposobie uwzględnienia uwag do planu oznacza, że aby rozstrzygnąć

o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. NSA podkreśliło, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie

w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu

i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć

w projekcie planu (podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 589/10, z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 713/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 6 października 2011r. sygn. akt II OSK 1335/11 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że nie rozpatrzenie poszczególnych uwag przez organ stanowiący gminy jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego,

o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, skutkującym nieważnością uchwały. Sąd ten podkreślił, że ustawowy wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Zaznaczono, że właściciele nieruchomości mają prawo zgłaszania wniosków i uwag do projektu, które powinny być w całości rozpatrzone przez organy gminy. Na organach tych ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, jakie przesłanki przemawiają za ograniczeniem prawa własności nieruchomości przysługującego danej osobie. NSA wyjaśniło, że nie można przyspieszać procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej czynności, które są realizacją demokracji bezpośredniej i świadczą o transparentności organów władzy publicznej obligowanej do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Reasumując, zaniechanie przez Radę Miejską w Mikołajkach rozpatrzenia uwag skutkuje kwalifikowaną wadliwością uchwalonej zmiany studium, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego całego tego aktu. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy określony został generalnie w ustawie z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy, stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia

w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika zaś, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka

o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu było studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie będące aktem prawa miejscowego, o czym stanowi wprost art. 9 ust. 5 u.z.p. Akt ten uchwalony został nadto w dniu 30 czerwca 2010r., a więc od momentu jego podjęcia upłynął już ponad jeden rok i był on przedmiotem kontroli Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w trybie nadzoru. W związku z tym Sąd orzekł o niezgodności z prawem skarżonej uchwały Nr LIV/541/2010. Zgodnie z art. 94 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. uchwała traci moc prawną

z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Organ przeprowadzając ponownie procedurę uchwalenia studium musi pamiętać również, że akty planistyczne nie powinny wprowadzać większych ograniczeń prawa własności, niż wynika to z ustaw szczególnych, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody i wydanych na jej postawie rozporządzeń, mających charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: NSA w wyroku z dnia 2 września 2011r., sygn. akt II OSK 1167/11, dotyczącym przedmiotowego studium). Ponadto istotne powinno być precyzyjne ustalenie obiektywnych przeszkód faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają uwzględnienie wniosków skarżącego i szczegółowe odniesienie się do nich. Z przyjętych w studium rozwiązań wynika, że na terenie działek skarżącego nie możliwa jest nie tylko jakakolwiek zabudowa, a także ingerencja i dostęp do tych działek, poza dostępnością dla ekip profesjonalnych.

Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane

w drodze uchwalenia studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń

w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w aktach planistycznych przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579). Organy gminy powinny rzetelnie uzasadnić i udokumentować odmowę uwzględnienia uwag właścicieli danych terenów co do ich przeznaczenia, aby przekonać, że ich indywidualny interes nie może zostać zaspokojony kosztem uprawnień innych osób lub interesu publicznego. Powyższe oznacza, że organy gminy ponownie przeanalizują zasadność przyjętych

w studium ustaleń w kontekście zgłoszonych uwag, mając na względzie przedstawione wytyczne.

Ponadto podnieść należy, że skoro zamiarem organów była zmiana obowiązującego studium z 1999r., to nie można było pominąć dla porządku dwóch zmian tego aktu z lutego i czerwca 2003r. i należało wspomnieć o nich w skarżonej uchwale. Z analizy tych dwóch zmian wynika, że ich treść dotyczyła załączników do studium z 1999r. uchylonych niniejszym aktem. Przy czym stwierdzenie takie wymaga właśnie porównania i analizy treści tych aktów z obecnie obowiązującym. Akty prawne powinny być zaś przejrzyste. Rada Miejska w Mikołajkach niekonsekwentnie też posługuje się nazewnictwem załączników do niniejszej uchwały. Wskazano bowiem, że mają to być załączniki nr A, B, C i D, a przyjęte do uchwały załączniki nie mają takich oznaczeń. Niezrozumiałe jest też twierdzenie zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, iż dotychczas obowiązująca uchwała w sprawie studium traci moc, skoro

w § 3 wskazano wyraźnie, że część przepisów i załączników do uchwały z 1999r. nie ulega zmianie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych podniesionych zarzutów to stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniu skarżącego prawidłowo ogłoszono o przystąpieniu do zmiany studium. Z akt postępowania wynika, że w dniu 6 listopada 2007r. Rada Miejska

w Mikołajkach podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania zmian studium uchwalonego uchwałą I/2/99. Ogłoszenie o tym ukazało się w Gazecie Mikołajek Nr 8(70) w dniu 12 listopada 2008r. i obwieszczono o tym na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy w Mikołajkach od 12 listopada do 5 grudnia 2008r. W ogłoszeniach tych informowano o możliwości składania wniosków do 5 grudnia 2008r. Zachowany został wiec 21-dniowy termin do składania wniosków, o którym mowa w art. 11 pkt 1 u.z.p. Dodatkowo informację o przystąpieniu do zmiany studium rozesłano w listopadzie 2008r. do wszystkich sołectw.

Zakres uchwalonego studium jest zgodny z uchwałą intencyjną z 6 listopada 2007r., w której określono przedmiot zmian stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 u.z.p. Przedmiotowa uchwała utrzymała w mocy załącznik nr 2 do uchwały nr I/2/99 zatytułowanego uwarunkowania rozwoju, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.z.p. oraz przyjęła nowe tekstowe rozwiązania w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 10 ust. 2. Ustalenia tekstowe przedstawiono także w formie graficznej.

Ponadto według wytycznych zawartych w wydanym na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011r. (II OSK 1167/11) należało sprawdzić czy zaskarżona uchwała z dnia 30 czerwca 2010 r.,

a w szczególności tryb jej sporządzania, są zgodne z wymogami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W toku postępowania w sprawie zmiany studium przeprowadzona została strategiczna ocena oddziaływania na środowisko projektowanych zmian. Najpierw stosownie do wymogów art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku organ wykonawczy gminy wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, uzyskując takie uzgodnienia. RDOŚ wypowiedział się na ten temat w piśmie z dnia 19 lutego 2009r., natomiast Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie rozstrzygnął o tym w opinii z dnia 1 grudnia 2009r. Następnie na zasadzie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r.

o udostępnieniu informacji o środowisku Burmistrz wystąpił do powyższych organów

o zaopiniowanie projektu zmian studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi RDOŚ w piśmie z dnia 20 marca 2009r. poinformował Burmistrza Mikołajek o ustanowieniu na terenie gminy Mikołajek 16 form ochrony przyrody, wnioskując o pozostawieniu terenów w okolicach wsi Załwągi, Stare Sady

i Jora Wielka w dotychczasowym użytkowaniu, celem zapewnienia ciągłości istniejących terenów leśnych z obszarami rolnymi i wodnymi w celu zachowania cennych korytarzy ekologicznych. Dodatkowo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie w piśmie z dnia 28 grudnia 2009r. wniósł uwagi do zapisów dotyczących Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ sanitarny, mimo zawiadomienia, zajął stanowisko w tej kwestii. Wnioskować w związku z tym można, że nie miał zastrzeżeń do projektu zmian. Ocena oddziaływania na środowisko wyłożona została wraz z projektem studium do publicznego wglądu w dniu 4 marca 2010r. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu, Burmistrz powinien poinformować o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, w tym wymaganymi stanowiskami innych organów (art. 39 ust. 2 pkt 1 i 2) oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu. Dostrzec należy w tym kontekście brak przedłożenia do publicznego wglądu opinii i uzgodnień.

Nadto należy pamiętać, że wymóg uzyskania stanowiska w sprawie projektu studium w zakresie, o którym mowa w art. 11 pkt 5 i 8 ustawy o p. i z. p., jest uzależniony od uwarunkowań terenu, jego położenia i właściwości (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, T. Bąkowski).

Tak więc, na przykład opinia dyrektora urzędu morskiego czy też właściwego organu nadzoru górniczego jest konieczna w przypadkach, gdy na obszarze objętym projektem studium znajdują się odpowiednio tereny podległe jurysdykcji administracji morskiej czy też tereny górnicze. Dlatego też w ramach ponownej procedury przyjęcia studium właściwy organ powinien ewentualnie rozważyć - po dokonaniu analizy uwarunkowań i zagospodarowania przedmiotowego terenu - czy niezbędne będzie uzyskanie uzgodnienia organu nadzoru górniczego. Zapis pkt 14 Studium jest bowiem niejasny i nie precyzuje czy studium zawiera obszary górnicze czy też nie, choć

w części graficznej nie są one w żaden sposób oznaczone. Ewentualne oznaczenie obszaru górniczego powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie zgodnie z § 7 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. 04, Nr 118, poz. 1233) na rysunku projektu studium. Słusznie również wytknięto w skardze, że rysunek projektu studium powinien zawierać stosownie do § 7 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia granice terenów zamkniętych. Wbrew zarzutom autora skargi na rysunku projektu studium znajdują się jednak - zgodnie z § 7 pkt 1 lit. d ww. rozporządzenia – oznaczenia literowe i cyfrowe wyróżniające obszary o różnej polityce przestrzennej, którym odpowiadają ustalenia studium. Podobnie nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia § 6 pkt 6 rzeczonego rozporządzenia poprzez brak wskazania terenów do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne. Traktuje o tym pkt 10 kwestionowanego Studium, który określa obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Strona skarżąca niezasadnie zarzuciła natomiast, że organ nie wysłał projektu studium do zaopiniowania do Komendy Wojewódzkiej Policji i do Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej. Organ w tym zakresie mógł uznać niecelowość poczynienia takich uzgodnień, a co za tym idzie nie był zobligowany do powiadomienia wskazanych organów o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian

w studium. Tym bardziej więc organ nie był zobligowany wysłać zawiadomień do tych organów o podjęciu przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. W ocenie Sądu nie było również istotnym naruszeniem nie powiadomienie we wskazanym zakresie komisji urbanistyczno-architektonicznej, skoro podmiot ten i tak opiniował projekt studium. Poza tym rację ma organ podnosząc, że rzeczona komisja nie jest organem ani instytucją w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie zaś zarzutów skarżącego, który podniósł, iż zarówno w piśmie do Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, jak i w piśmie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego powołano niewłaściwą podstawę prawną, to należy stwierdzić, że takie ewentualne uchybienia nie mają żadnego istotnego znaczenia dla sprawy, zwłaszcza w sytuacji gdy dokonano prawidłowych uzgodnień przez te organy. Nawet bowiem powołanie formalnie błędnej podstawy prawnej, w sytuacji gdy ona faktycznie istnieje, nie ma przymiotu istotnego naruszenia prawa.

W konkluzji należy powtórzyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 2 września 2011r. II OSK 1167/11 wydanego na gruncie niniejszej sprawy, który podniósł, że skoro istnieje potencjalna możliwość naruszenia przez studium interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium, to należy również zgodzić się z tym, że ustalenia studium mogą stanowić potencjalne zagrożenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ograniczenia zawarte w studium zagospodarowania przestrzennego muszą być zatem poprzedzone przez organ stanowiący analizą przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, która w art. 17 określa jakie zakazy mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym, oraz w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Stosownie do brzmienia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w akcie o utworzeniu parku krajobrazowego (wcześniej rozporządzenie wojewody, obecnie uchwała sejmiku województwa), można wprowadzać "zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Nie wydaje się też za uzasadnione w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, aby zakazy wprowadzane w studium, czy też w planie miejscowym dla obszarów graniczących z parkiem krajobrazowym, stanowiących jego otulinę, mogły być większe i dalej idące, niż zakazy mogące być wprowadzane zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ppsa podjęto rozstrzygnięcie jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt 2 orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 na zasadzie art. 200 p.p.s.a.