Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 770/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, 51, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 770/10

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. prowadził postępowanie w sprawie legalności budynku na działce nr [...] i [...] przy ul. B. w B. Podczas oględzin w dniu 26 sierpnia 2009 r. ustalił, że na terenie posesji znajduje się budynek mieszkalny w budowie, podpiwniczony, piętrowy, z dachem łamanym, kryty eternitem. Budynek usytuowany jest jedną ścianą po granicy z działką nr [...]. Oceniono, że obiekt jest w stanie surowym zamkniętym, wykonano w nim instalację wodno – kanalizacyjną, elektryczną, gazową, częściowo wykonano tynki. Budynek nie jest użytkowany. Właściciele działek W. i A. G. przedstawili decyzję z dnia [...] sierpnia 1978 r. o pozwoleniu na budowę na działce stanowiącej współwłasność państwa G. i państwa M., budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego – pralni o wymiarach 5 m x 8 m i powierzchni zabudowy 40 m2. Wskazali, że stwierdzony podczas oględzin zakres wykonanych robót nie uległ zmianie od trzydziestu lat. Przedstawili również decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny. Organ ustalił, że w archiwach nie zachowała się dokumentacja dotycząca inwestycji opisanej w pozwoleniu na budowę z 1978 r., natomiast jej obecny kształt i rozmiar nie są zgodne z podstawowymi danymi technicznymi budynku gospodarczego wskazanego w tym pozwoleniu. Natomiast inwestorzy w dniu 10 lutego 2010 r. przedstawili ocenę techniczną, w której stwierdzono wykonanie robót zgodnie ze sztuką budowlaną. W oparciu o powyższe organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazał na brak konkretnych ustaleń stanu prawnego budynku oraz brak podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji wykonania przez inwestora odmiennego obiektu niż wskazany w pozwoleniu na budowę z 1978 r. Ocenił, że w sytuacji zrealizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest możliwe stwierdzenie występowania bezprzedmiotowości postępowania.

Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na podstawie art. 105 § 1 Kpa ponownie umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Wskazał, że w międzyczasie zmienił się stan prawny nieruchomości. Nowym właścicielem działek nr [...] i [...] przy ul. B. w B. wraz ze znajdującym się na nich budynkiem została E. G. Odnośnie legalności robót prowadzonych przy spornym budynku organ ustalił, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z 1978 r. zostało zmienione przez architekta odnośnie budynku gospodarczego, a zmiany zostały zatwierdzone przez właściwy organ, w związku z czym w 1980 r. obiekt został zaewidencjonowany jako budynek mieszkalny, na podstawie istniejących wówczas stanu faktycznego i dokumentacji, zgodnych ze stanem obecnym. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy z 2008 r. miało jedynie na celu skompletowanie na nowo dokumentacji technicznej obiektu, której ani inwestorzy, ani właściwe urzędy (Starostwo Powiatowe w B., Urząd Miejski w Z.) nie posiadają. Organ wskazał, że z uwagi na braki w dokumentacji dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym projekt techniczny z 12 września 2009 r. dotyczący przyłącza i instalacji gazowej do budynku mieszkalnego, wypis z kartoteki budynków z 23 kwietnia 2009 r., zawiadomienie Urzędu Miejskiego z dnia 31 lipca 2008 r. o wprowadzeniu zmian wynikających ze sprawy II Ns [...] o zniesienie współwłasności oraz ustanowieniu służebności dojazdu. Wskazał, że w opisie technicznym projektu przyłącza i instalacji gazowej stwierdzono, że podstawą jego opracowania był m.in. projekt architektoniczno – budowlany budynku. W dalszej części tego opisu jest mowa o budynku mieszkalnym dwukondygnacyjnym, podpiwniczonym. Projekt zawiera również warunki techniczne przyłączenia i dostawy gazu do budynku z 23 czerwca 1987 r. oraz pismo zakładu gazowego o zapewnieniu dostaw. Projekt został uzgodniony przez zakład gazowniczy. Wskazano, że w zawiadomieniu z dnia 31 lipca 2008 r. i w wypisie z kartoteki budynków z dnia 23 kwietnia 2009 r. wpisany jest budynek mieszkalny murowany, 1,5 kondygnacji naziemnej, podpiwniczony, z datą zakończenia budowy 1980 r. Organ I instancji przyznał, że brak jest jednoznacznych dokumentów potwierdzających, że sporny budynek został wykonany legalnie. Jednak na podstawie zebranych dowodów w postaci projektu technicznego instalacji gazowej do budynku – opracowanego na podstawie projektu technicznego budynku mieszkalnego i wypisu z kartoteki budynków, nie można jednoznacznie przesądzić, że miała miejsce samowola budowlana. Stwierdził organ, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do podważenia legalności wybudowania obiektu i prawidłowości wydanych dokumentów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. R. Zakwestionowała, jakoby na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnione było twierdzenie o braku podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Jej zdaniem materiał ten wskazuje wyłącznie na stan rzeczywisty budynku, natomiast nie świadczy o legalności jego powstawania. Wskazała, że organ nie zażądał od państwa G. projektu realizacyjnego budynku, mimo że z przedłożonych przez nią dokumentów wynikało ich posiadanie przez inwestorów.

W wyniku odwołania decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że brak było podstaw do ponownego umorzenia postępowania, bowiem istnieje jego przedmiot – budynek mieszkalny w stanie surowym, który kształtem, kubaturą i zabudową nie przypomina obiektu gospodarczego o wymiarach 5 m x 8 m, na który wydano pozwolenie na budowę w 1978 r. Ocenił, że nadal nie został ustalony w sposób jednoznaczny stan prawny tego obiektu, jak również nie doszło do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał, że w 1978 r. udzielono m.in. inwestorom pozwolenia na budowę dwóch budynków: mieszkalnego i gospodarczego, a do chwili obecnej budowa budynku gospodarczego nie została zakończona. Wymaga to zastosowania art. 50 i 51 prawa budowlanego, gdyż jest to istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego E. G. zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i rażące naruszenie prawa materialnego. W zarzutach procesowych wskazała na uchybienie następującym przepisom:

- art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa – poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji i uznanie, że nie wyjaśniono kwestii legalności budynku, mimo że wynika ona z projektu technicznego przyłącza instalacji gazowej do budynku opracowanego na podstawie projektu architektoniczno – budowlanego, uzgodnionego z dostawcą gazu, z kserokopii faktur za materiały budowlane z lat 1978 – 1979 wskazujących na realizację obiektu o określonej kubaturze za zgodą władz administracyjnych, pisma z dnia 26 lutego 2002r. wskazującego, że dokumentacja budynku znajdowała się u państwa M., a następnie skarżącej, z dowodu z przesłuchania stron W. i A. G., pism Starostwa i Urzędu Miejskiego w Z. wskazujących na brak dokumentacji dotyczącej budynku,

- art. 75 § 1 Kpa poprzez uznanie, że nie jest możliwe wykazanie legalności budynku innymi dokumentami niż dokumentacja techniczna,

- art. 105 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że mimo niestwierdzenia samowoli nadal istnieje przedmiot postępowania,

- art. 138 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że sprawa kwalifikuje się do ponownego rozpatrzenia, mimo że zebrano wszechstronny materiał dowodowy,

- art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa i wydanie decyzji zawierającej powtórzenie argumentacji z poprzedniej decyzji, mimo że zalecenia zawarte w poprzednim rozstrzygnięciu odwoławczym organ pierwszej instancji wypełnił,

- art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie oraz niewystarczającą argumentację przemawiającą za uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 50 i 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ocenę, że mają one w sprawie zastosowanie, mimo że nie doszło do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi argumentowano, że decyzja organu odwoławczego faktycznie nie zawiera rozpatrzenia podstawowej tezy postawionej przez organ I instancji sprowadzającej się do stwierdzenia, że zgromadzony materiał dowodowy, mimo braku dowodu bezpośredniego legalności obiektu tj. dokumentacji technicznej budynku, pozwala na ocenę braku samowoli budowlanej. Wywiedziono, że zakwestionowanie przez organ możliwości dokonania oceny prawnej legalności budynku na podstawie różnorodnych materiałów dowodowych zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, stanowi zaprzeczenie zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 75 § 1 Kpa - o braku podstaw do różnicowania mocy środków dowodowych. Jednocześnie nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy zarzutem w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej była błędna ocena wiarygodności tych dowodów, czy wyprowadzenie na ich podstawie błędnych wniosków. Wskazano, że jeśli w postępowaniu legalizacyjnym stwierdzono legalność wykonanych robót budowlanych, to odpada cel tego postępowania – doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji było, zdaniem skarżącej, prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że główny dowód, na jaki skarżąca się powołuje tj. projekt przyłącza instalacji gazowej, świadczy jedynie o wykonaniu legalnie tej instalacji w budynku mieszkalnym, który powstał przed 1989 r. Nie jest jednak dowodem na legalność tego budynku. Podtrzymał stanowisko, że niedopuszczalne jest umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego obiektu tak znacznie różniącego się od obiektu wskazanego w pozwoleniu na budowę z 1978 r.

Do zarzutów skargi ustosunkowała się również występująca w sprawie w charakterze uczestnika postępowania A. R. Wskazała, identycznie jak organ, że projekt przyłącza wskazuje wyłącznie na legalność przyłącza i istnienie budynku mieszkalnego przed 1989 r. Przyznała, że co prawda istnieje możliwość dowodzenia pośredniego w postępowaniu administracyjnym, jednak również inne, pośrednie dowody zebrane przez organ I instancji nie pozwalały na przyjęcie domniemania o legalności spornego obiektu. Wskazała, że wykonanie obiektu odmiennego od objętego pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego z 1978 r. wymaga zastosowania procedury z art. 50 i 51 prawa budowlanego.

Własne stanowisko w sprawie przedstawili również W. i A. G. (k. 79), którzy, wobec darowania nieruchomości córce (skarżącej), utracili już na etapie postępowania administracyjnego status strony postępowania na rzecz E. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej, jak również nie stwierdził z urzędu innych uchybień przepisom prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność wybudowania budynku mieszkalnego na działkach nr [...].

Bezsporne w sprawie jest, że ojciec skarżącej A. G. jako poprzedni współwłaściciel (wraz z żoną W. G.) wymienionych wyżej działek oraz W. M. jako poprzedni współwłaściciel (również wraz z żoną) obecnych działek nr [...] i [...] uzyskali w dniu [...] sierpnia 1978 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 86, 4 m2 i budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 40 m2. Obiekty te miały być wzniesione na nieruchomości, którą tworzyły obecne działki nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...]. Również poza sporem jest, że wymienieni dokonali nieformalnego podziału tej nieruchomości i odrębnie przystąpili do realizacji obydwu projektów tj. państwo M. budynku mieszkalnego, państwo G. budynku wskazanego w pozwoleniu jako gospodarczy. Nie ulega również wątpliwości, że obiekt znajdujący się na działkach nr [...] i [...], należący obecnie do skarżącej E. G. (następczyni małżonków G. od dnia 17 marca 2010 r. z tytułu umowy darowizny), nie jest budynkiem gospodarczym, na który uzyskano w dniu [...] sierpnia 1978 r. pozwolenie na budowę. W obecnym kształcie stanowi on budynek mieszkalny w stanie surowym, 1,5 - kondygnacyjny, z podziemiem, o powierzchni zabudowy 74 m2 (vide s. 5 opinii technicznej). Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z wyjaśnień stron i zeznań świadków, obecny kształt i przeznaczenie jako mieszkalny budynek ten uzyskał w latach 1978 – 1980. Od tego czasu nie były w nim prowadzone roboty budowlane.

Z uwagi na kwestionowanie przez A. R. (następczynię małżonków M.) legalności wykonania przez małżonków G. budynku mieszkalnego (zamierzonego pierwotnie jako gospodarczy), rolą organów nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym było ustalenie, na podstawie wszechstronnie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego, czy stanowi on samowolę budowlaną, czy też przedmiotową rozbudowę przeprowadzono zgodnie z prawem. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, umarzając postępowanie i ustalając brak samowoli budowlanej, z powyższego obowiązku nie wywiązał się prawidłowo, czym naruszył reguły prowadzenia postępowania wyjaśniającego z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, a także art. 105 § 1 Kpa stanowiący podstawę umorzenia.

Zdaniem sądu ocena Inspektora Wojewódzkiego nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2010 r. ma charakter procesowy. Jej podstawę stanowi art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy wady postępowania dowodowego przed organem I instancji polegają na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, dla których rozstrzygnięcia niewystarczające jest uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie odwoławczym, ale konieczne jest jego ponowne przeprowadzenie w całości lub w znacznej części. Powołanie się na art. 138 § 2 Kpa wymaga wykazania, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych. Przy czym konstrukcja postępowania administracyjnego, opartego na zasadzie dwuinstancyjności, w którym organ odwoławczy jest organem merytorycznym (ponownie rozpoznającym i rozstrzygającym sprawę w jej całokształcie) powoduje, że przepis art. 138 § 2 Kpa może być stosowany wyjątkowo. Niedopuszczalna jest zatem jego interpretacja rozszerzająca. Oznacza to, że nie może być stosowany w sytuacjach innych niż w nim wskazane, a więc gdy nie zachodzi potrzeba powtórzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (vide wyroki NSA z 07.05.2010 r., II OSK 789/08, Lex nr 597860, z 05.02.2008 r., II OSK 860/07, Lex nr 469766).

Skład orzekający w sprawie niniejszej ocenił, że przesłanki rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa zostały w sprawie niniejszej zachowane. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień, bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w I instancji, wbrew stanowisku skarżącej, nie uprawniało do umorzenia postępowania i ustalenia, że nie doszło do samowoli budowlanej. Zdaniem sądu ustalenie to było przedwczesne i nie miało wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, na co wskazał organ odwoławczy. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zwięzłe, jednak przedstawiony w nim tok rozumowania należy zaakceptować, bowiem istotnie konieczne jest wyjaśnienie okoliczności rozbudowy w sposób szerszy i bardziej wszechstronny niż uczyniono to w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Przede wszystkim organ I instancji w sposób nieuzasadniony ograniczył postępowanie dowodowe do dokumentów znajdujących się w aktach, mimo że ich treść, jak również treść wyjaśnień stron, wskazywały na możliwość jego uzupełnienia o inne dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Z akt wynika bowiem, że z udziałem małżonków M. i G. toczyły się dwa postępowania przed sądem cywilnym: o zniesienie współwłasności (II Ns [...]) oraz o wydanie (I C [...]). Z wydruków zdjęć akt sprawy I C [...] załączonych przez A. R. (protokołu rozprawy, pisma informującego o złożeniu oryginału planu realizacyjnego na rozprawie w dniu 06 czerwca 1997 r., wyjaśnienia A. G. z dnia 08 marca 2002 r., podpisanego przez tę osobę zwrotnego potwierdzenia odbioru zwróconego przez sąd cywilny oryginału planu realizacyjnego z dnia 14 marca 2002 r.) wynika, że małżonkowie G. przedłożyli w tej sprawie cywilnej oryginał planu realizacyjnego budynku. Natomiast z kserokopii wniosku W. M. z dnia 26 lutego 2002 r. złożonego w sprawie I C [...] wynika, że składał on w tym postępowaniu (o wydanie) - dokumenty dotyczące zabudowy działki przy ul. B., pozostającej pierwotnie we współwłasności z małżonkami G. We wniosku tym wymienił: plany budowlane, decyzję o połączeniu działek "i inne" dokumenty (k. 67 teczki I akt sprawy). Ponadto, jak wynika z pisma W. i A. G. z dnia 28 sierpnia 2009 r., w sprawie o zniesienie współwłasności (II Ns [...]) były dopuszczone jako dowód w sprawie opinie biegłych M. M. i J. J. Być może były tam również przesłuchane strony i wyjaśniły okoliczności związane z zabudową posesji. Powyższe informacje wskazujące na istnienie innych niż zgromadzone w sprawie dowodów na okoliczność zabudowy działek małżonków G. i M. zostały przez organ I instancji zignorowane. Ponadto wskazać trzeba, że w trakcie oględzin w dniu 26 sierpnia 2009 r. W. G. oświadczyła, iż "cała dokumentacja została opracowana łącznie na całą działkę nr [...] o pow. 800 m2 dwoma budynkami" (k. 30 verte tomu I akt adm.), a w piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. (k. 48 akt adm. I instancji) małżonkowie G. stwierdzili: "Mimo iż byliśmy wspólnymi inwestorami to swoje części gruntów zagospodarowywaliśmy odrębnie na własny koszt". Nie można wykluczyć, że opinie biegłych oraz inne dokumenty złożone do spraw cywilnych zawierają informacje dotyczące obydwu inwestycji, które mogą mieć istotne znaczenie dla oceny legalności stwierdzonej, a spornej obecnie rozbudowy. Z tego powodu dokumentacja zgromadzona w aktach cywilnych wymagała dopuszczenia jako dowód w sprawie niniejszej i oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego.

Nie może także ujść uwadze, że postępowania cywilne toczyły się kilka lat po rozbudowie, upływ czasu nie był tak długotrwały jak obecnie i jak twierdzi skarżąca (która podtrzymuje w tym zakresie stanowisko swoich poprzedników prawnych tj. pierwotnych inwestorów), rozbudowę wykonano w oparciu o dokumentację projektową, dla której bazą była dokumentacja sporządzona na potrzeby postępowania o pozwolenie na budowę z 1978 r. Inwestorzy wielokrotnie wskazywali też, że architekt wprowadził zmiany w pierwotnym projekcie i zostały one później zaakceptowane przez właściwe organy (vide np. pismo z dnia 28.05.2010 r. oraz z dnia 28.08.2009 r.), na co nie przedstawili żadnych dowodów. Wydaje się zatem, że inwestorzy (małżonkowie G.) powinni byli posiadać własną dokumentację budowlaną – dotyczącą spornego obiektu, której zaledwie fragment (jedną stronę projektu technicznego i kopię planu realizacyjnego) przedstawili. Potwierdza to założenie, że akta spraw cywilnych, w których analizowano dokumentację budowlaną przedłożoną kilka lat po zakończeniu prac, mogą zawierać informacje i dowody również na temat legalności rozbudowy i organy nadzoru budowlanego winny były do niej sięgnąć.

Organ I instancji powinien był zatem dopuścić dowód z akt postępowań cywilnych, w szczególności z tych znajdujących się w nich dokumentów, które mogły przyczynić się do zakończenia postępowania legalizacyjnego. W kontekście sporu, która ze stron dysponuje lub może dysponować potrzebną dokumentacją, mogą dostarczyć wskazówek co do tego, jakie dokumenty i komu wydano z akt sprawy.

Również należało rozpatrzyć celowość dopuszczenia dowodu z całych akt dotyczących doprowadzenia instalacji gazowej do spornego budynku. Organ I instancji oparł się (w zakresie istnienia i treści projektu architektoniczno – budowlanego spornego budynku) wyłącznie na opisie projektu instalacji. Tymczasem samo stwierdzenie, iż autor ostatnio wymienionego projektu za podstawę opracowania przyjął "projekt architektoniczno – budowlany budynku" nie uprawniało do uznania, iż małżonkowie G. dysponowali projektem budowlanym na taki obiekt, jaki istnieje na działce, zwłaszcza że musieli dysponować projektem budowlanym dotyczącym decyzji z 1978 r. Skoro projekt jest powołany, to winien znajdować się w dokumentacji i należy ten dowód wykorzystać, czego w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie uczyniono, a co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 Kpa.

Niezależnie od powyższego wydaje się, że było również konieczne, i nadal takim pozostaje, bardziej wszechstronne i dokładne przesłuchanie stron na okoliczność istnienia i rodzaju dokumentów dotyczących zabudowy działek, w tym także sięgnięcie w szerszym zakresie do dowodów z zeznań świadków np. architekta, który – wedle twierdzeń małżonków G. - wprowadził poprawki. Dotychczasowe wypowiedzi stron i świadków nie są bowiem wyczerpujące. Przykładowo A. G. twierdził (vide s. 5 oceny technicznej), że od roku 1980 r. nie były wykonywane przy budynku żadne prace, co kłóci się z załączoną dokumentacją, z której wynika że w końcu lat 80-tych sporządzono projekt przyłącza instalacji gazowej. Nie wyjaśniono również w jakim faktycznie celu małżonkowie G. wystąpili w 2008 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budzi również wątpliwości brak dokonania przez organ I instancji krytycznej analizy oceny technicznej inż. R. Ż. Nie ustosunkowano się w szczególności do twierdzeń A. R. o niedopuszczalnym, zgodnie z obecnie obowiązującymi normami, pokryciu obiektu eternitem oraz nie skonfrontowano tej informacji z pozytywną oceną stanu technicznego obiektu i stwierdzoną przez rzeczoznawcę możliwością kontynuacji budowy (s. 8 oceny).

Zaniechanie wymienionych wyżej czynności należy ocenić jako uchybienie zasadzie prawdy materialnej zobowiązującej organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, na które to uchybienie zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną ze wskazaniem konieczności zbadania stanu prawnego spornego obiektu.

Zwrócić należy uwagę, że powyższych nieprawidłowości organ I instancji dopuścił się ponownie, nie wykonując zaleceń organu odwoławczego z pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2010 r., w której również na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylono rozstrzygnięcie umarzające, zalecając wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ocenę stanu prawnego budynku. Mimo powołania art. 75 Kpa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. – organ I instancji nie zastosował się faktycznie do jego dyspozycji. Przepis ten stanowi, że jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie, cały materiał dowodowy rozumiany jest jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, których ocena nie jest związana mocą wiążącą poszczególnych dowodów (wyrok NSA z dnia 12.02.2009 r., II GSK 775/08, Lex nr 515976). Aby zatem uznać, że konkretna okoliczność została udowodniona lub nie, ocena dowodów powinna być przeprowadzona w ich całokształcie. Dopiero wówczas jest możliwe ustalenie, który środek dowodowy "dowodzi" określonej okoliczności, a który nie (czego nie należy mylić z mocą wiążącą dowodów, bowiem takiej ustawodawca polski odgórnie nie ustalił) i który materiał dowodowy może być podstawą wiążących ustaleń i oceny prawnej.

Z uwagi na brak wyczerpującego materiału dowodowego nie można było zatem przesądzić, jak uczynił to organ I instancji, czy faktycznie doszło do samowoli budowlanej, czy też rozbudowa budynku gospodarczego w mieszkalny była zgodna z prawem tj. czy małżonkowie G. uzyskali zgodę właściwych organów na zmianę warunków pozwolenia na budowę z 1978 r. Zdecyduje o tym dopiero rezultat ponownego postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem sądu mimo zakończenia spornych prac budowlanych przy budynku mieszkalnym skarżącej przed wejściem w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – ta ustawa, a nie ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), miała zastosowanie w niniejszej sprawie legalizacyjnej. Wynika to z art. 103 ust. 2, który wyłącza z zastosowania nowych przepisów tylko art. 48 obecnego prawa budowlanego tj. w stosunku do obiektów, których budowa (wykonywana bez pozwolenia na budowę) została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W sprawie niniejszej inwestorzy dysponowali pozwoleniem z dnia [...] sierpnia 1978 r., a odstąpili od wykonania obiektu zgodnie z tym pozwoleniem. Dlatego nie dopuścili się samowoli polegającej na budowie bez pozwolenia uregulowanej w art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. i należało postępowanie prowadzić na podstawie obecnie obowiązujących przepisów budowlanych. Stąd nieprawidłowe było zobowiązanie poprzednich inwestorów (małżonków G.) do przedłożenia oceny technicznej na podstawie art. 56 prawa budowlanego z 1974 r., które nie miało w sprawie zastosowania.

W tym miejscu podzielić należy ocenę organu odwoławczego, że w sytuacji ustalenia wystąpienia samowoli budowlanej, innej niż budowa bez pozwolenia, podstawę prawną jej legalizacji będą stanowiły art. 50 i 51 prawa budowlanego z 1994 r. Zastosowanie tych przepisów w sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć w zależności od wyników ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, których na chwilę obecną nie można przesądzić.

Z innych uchybień procesowych wskazać należy naruszenie art. 79 Kpa tj. obowiązku zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów przynajmniej z siedmiodniowym wyprzedzeniem. Nie dochowano tego terminu np. w stosunku do małżonków G. (występujących jeszcze jako strony postępowania) przed przesłuchaniem A. R. w dniu 18 września 2009 r. (zawiadomienia doręczono 28 września 2009 r., k. 63, 64), jak również w ogóle nie powiadomiono stron o przesłuchaniu małżonków O. (k. 65, 66, 71) oraz przesłuchaniu małżonków G. w dniu 15 lipca 2010 r. (k. 175 i n.).

Reasumując stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie naruszył normy art. 138 § 2 Kpa uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem postępowanie wyjaśniające, jak wyżej wykazano, powinno być przeprowadzone od początku, z uwzględnieniem powyższych uwag. Realizując zatem obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, organ inspekcji powiatowej pierwszej instancji, zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego, rozważy konieczność jego uzupełnienia i ponownej oceny z zachowaniem wszystkich norm proceduralnych.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.