Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 929/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 w zw. z  art. 18
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 6[...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 34 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.) w związku z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] w sprawie zajęcia stanowiska co do zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego – S. K. , uznał zarzuty za nieuzasadnione oraz podtrzymał zasadność prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] r.

W uzasadnieniu tego postanowienia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że w toku postępowania egzekucyjnego wydał tytuł wykonawczy nr [...] r., dotyczący egzekucji obowiązku niepieniężnego, polegającego na uchylaniu się od poddania córki M. K. ur. 10.01.2010 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typ B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus Influenzae typ B, odrze, śwince, różyczce.

Na podstawie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego Wojewoda[...], w celu wyegzekwowania realizacji obowiązku niepieniężnego, wydał postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia 8 grudnia 2014 r.

Na powyższe zobowiązany - S. K. wniósł także zarzuty, w których podniósł:

• brak wymagalności obowiązku,

• niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,

• zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W odniesieniu do zarzutu braku wymagalności obowiązku, organ orzekający wskazał, że w art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 947 z późn. zm.), znajduje się ustawowa delegacja dla ministra zdrowia do określenia, w formie rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych, objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym (...), natomiast art. 17 ust. 11 tej ustawy stanowi, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok, biorąc pod uwagę postępy medycyny i sytuację epidemiologiczną kraju, a zatem wydanie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego ma umocowanie prawne, gdyż szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami, dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych obowiązujący na dany rok, w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Zachowanie wyznaczonych odstępów między podaniem poszczególnych dawek w schemacie szczepienia ma istotne znaczenie dla wytworzenia odporności oraz zapewnienia ochrony pacjenta i bliskiego otoczenia. Nieuzasadnione przerwanie ciągłości szczepień może również spowodować wymierne skutki np. osłabienie odporności, zwiększenie podatności na zachorowanie.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, dlatego też nie ma podstawy prawnej do jej konkretyzacji administracyjnej. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niewykonanie uruchamia obowiązek wszczęcia, postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem ma być zaszczepienie dziecka.

Odnośnie zarzutu w kwestii niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował, iż zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a cyt. ustawy. Art. 6 § 1 tej ustawy jednocześnie nakłada na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako wierzycieli tego obowiązku, prawny obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do zastosowania przewidzianych prawem środków egzekucyjnych, w celu nakłonienia osoby uchylającej się do wykonania szczepień ochronnych.

Jak wyjaśnił organ, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu przez osoby określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych aktualizuje się w terminie wskazanym przez lekarza w powiadomieniu wysłanym przez niego do tych osób albo ich opiekunów prawnych lub faktycznych do poddania się w wyznaczonym w nim terminie badaniu kwalifikacyjnemu do szczepienia i samemu szczepieniu, pod warunkiem jednak, że w wyniku badania kwalifikacyjnego nie stwierdzono istnienia przesłanek zdrowotnych do czasowego lub długotrwałego odroczenia przeprowadzenia tego szczepienia albo ew. nie zostało przedstawione zaświadczenie o wcześniejszym poddaniu się temu szczepieniu w ramach szczepień zalecanych. Szczepienie może bowiem być przeprowadzone zarówno w terminach opisanych w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego, jak też w innych terminach określonych przez lekarza w wezwaniu do poddania się szczepieniom, zwłaszcza wtedy, gdy z przyczyn zdrowotnych bądź organizacyjnych istnieje konieczność przesunięcia terminu przeprowadzenia szczepienia lub ze wskazań zdrowotnych zasadne jest wykonanie szczepienia wg odmiennego przygotowanego dla konkretnego pacjenta schematu (tzw. indywidualne kalendarze szczepień) i w innych terminach, niż zalecane w danym roku w komunikacie przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podkreślił, że nie prowadził postępowania według ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dlatego niezasadnym jest zarzut naruszenia przepisów, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 ww. ustawy.

Co do zarzutów ujętych w pkt 4 i 5 zażalenia z 17.12.2014 r., organ wyjaśnił, że dotyczą postępowania prowadzonego bezpośrednio przez Wojewodę [...] i nie do wierzyciela należy zajmowanie stanowiska w tej kwestii.

W zażaleniu na powyższe postanowienie S. K. oświadczył, iż nie kwestionuje faktu, że wydanie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego formalnie znajduje "umocowanie prawne" w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia, natomiast zakwestionował, jakoby komunikat ten miał moc obowiązującą wobec obywatela z uwagi na brak przymiotu prawa powszechnie obowiązującego, a zatem konkretyzował - w kontekście pojęcia wymagalności - obowiązek szczepienia ochronnego.

W związku z powyższym, jeżeli wierzyciel uznaje przedmiotowy komunikat za dokument o charakterze technicznym, zawierającym wyłącznie informacje, wytyczne czy też zalecenia, to oczywiste zdaniem strony jest, że nie jest w sensie formalnym skierowane do obywateli RP i nie odnosi żadnego skutku w aspekcie powstania czy też skonkretyzowania jakiegokolwiek obowiązku, który następnie stałby się wymagalny.

Ponadto zainteresowany zarzucił, iż żaden przepis prawa obowiązującego powszechnie nie konkretyzuje, iż procedura określonego szczepienia ma się odbyć w konkretnym terminie i z tego względu stanowisko wierzyciela trudno uznać za trafne i przekonujące, albowiem w istocie rzeczy stanowi przyznanie okoliczności, które podnoszone były przez stronę w zarzutach; stanowisko to nie odpowiada na zasadnicze pytanie w którym momencie powstaje wymagalność obowiązku przeprowadzenia szczepienia, w którym momencie można przyjąć zaistnienie przesłanki niewykonania tego obowiązku i w konsekwencji kiedy można stosować wobec obywatela przymus administracyjny w celu jego wyegzekwowania, uznając taką osobę za uchylającą się od wykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Wykonanie zabiegu, w tym profilaktycznego, jakim są obowiązkowe szczepienia ochronne, bez zgody osoby uprawnionej, czyni go w ocenie składającego zażalenie nielegalnym, a samo jego przeprowadzenie może uzasadnić odpowiedzialność lekarza w aspekcie cywilnym jak i karnym.

Powyższe zdaniem strony należy odnieść do stanu faktycznego, który ma miejsce w niniejszej sprawie, w której bezsporne jest, iż małoletnia M. K. była na mocy sukcesywnie wydawanych orzeczeń lekarskich lekarza neurologa dziecięcego, zwolniona z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym ze względu na możliwość wystąpienia powikłań poszczepiennych, dlatego też istnienie wcześniejszych, nie kwestionowanych zaświadczeń o przeciwwskazaniach w zakresie szczepienia małoletniej córki strony wymaga podwyższonej staranności ze strony lekarza powiadamiającego rodziców o terminach szczepień nie tylko w zakresie przygotowania i przeprowadzenia badania kwalifikującego, ale także w zakresie pogłębionej medycznie informacji przekazanej rodzicom w zakresie skutków i następstw przeprowadzenia procedury szczepiennej i z tego powodu w ocenie skarżącego nie do zaakceptowania jest pogląd PPIS, iż obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu aktualizuje się w terminie wskazanym przez lekarza w powiadomieniu wysłanym przez niego do strony.

Skarżący zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 9 ustawy, obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną, jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych, jednak przedmiotowe powiadomienie ma także charakter czynności technicznej, albowiem -podobnie jak w wypadku PPIS - żaden przepis ustawy nie nadaje prerogatyw lekarzom do jednostronnego, arbitralnego wyznaczania warunków przeprowadzenia szczepienia, nie przewiduje żadnej ścieżki prawnej, która umożliwiałaby stronie w sposób legalny i formalny zweryfikować stanowisko lekarza co do warunków (a w szczególności terminu danego szczepienia).

Ponadto strona zakwestionowała stanowisko PPIS, iż przysługuje mu przymiot wierzyciela w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, podkreślając, iż za trafne uznać należy stanowisko dominujące w orzecznictwie i doktrynie, że z określenia zadań danego organu nie wynika automatycznie dlań upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji, ponieważ działanie organu administracji publicznej musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por.: uchwała 7 sędziów NSA z 29.03.2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, CBOSA).

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, podnosząc, iż w kwestii zarzutu "braku wymagalności obowiązku podlegającemu egzekucji" nie można zgodzić się z postawioną przez stronę tezą, bowiem obowiązek poddania szczepieniu małoletniej wynika z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 947 z późn. zm.). Obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu przez osoby określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1086 z późn. zm.) aktualizuje się w terminie wskazanym przez lekarza w powiadomieniu wysłanym przez niego do rodziców albo innych opiekunów prawnych lub faktycznych do poddania się w wyznaczonym terminie lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu i samemu szczepieniu. Decyzja lekarza podstawowej opieki zdrowotnej sprawia, iż obowiązek ten co do przypadku konkretnego dziecka, indywidualizuje się po lekarskim badaniu kwalifikacyjnym. Wskazano też, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17.07.2014 r., sygn. akt II OSK 338/13, w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 947 z późn. zm.) został ustalony ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym.

Ponadto Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1086 z późn. zm.), zgodnie z ustawową delegacją określono choroby zakaźne, przeciw którym prowadzone są szczepienia ochronne oraz wiek i grupy osób objęte obowiązkiem szczepień. Stosownie do wyżej wymienionego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa i nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek. W komunikacie tym zawarte są bowiem specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania obowiązku ustalonego w ustawie.

Zdaniem organu S. K. jako rodzic, będący prawnym opiekunem M. K., nie dopełnił obowiązku poddania córki szczepieniom ochronnym zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 947 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086 z późn. zm.).

W sytuacji, gdy rodzice nie zgłaszają się z dzieckiem do świadczeniodawcy prowadzącego szczepienia ochronne, oczywistym zdaniem organu jest, że nie ma możliwości przeprowadzenia kwalifikacyjnego badania lekarskiego i stwierdzenia występowania ewentualnych przeciwwskazań do jego wykonania, czy możliwości skierowania dziecka na konsultację specjalistyczną, dlatego ojciec dziecka nie stawiając się z córką na badanie kwalifikacyjne uniemożliwia tym samym lekarzowi ocenę stanu zdrowia dziecka, skierowanie na konsultację specjalistyczną, mającą na celu decyzję o kwalifikacji do szczepień, a organowi właściwą ocenę wymagalności ciążącego na rodzicach dziecka obowiązku.

Odnośnie prawa do wyrażenia zgody na udzielenie świadczeń zdrowotnych albo odmowy takiej zgody, orzekający organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16.04.2013 r., obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest w Polsce obowiązkiem prawnym. Zwolnić z tego obowiązku mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia dziecka, a tryb postępowania poprzedzającego dokonanie szczepienia ochronnego określa art. 17 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 947 z późn. zm.). Rodzice nie zgłaszający się z córką do lekarskiego badania kwalifikacyjnego, zdaniem organu uniemożliwiają tym samym właściwą ocenę wymagalności ciążącego na nich obowiązku.

W zakresie kwestionowania przez stronę stanowiska wierzyciela po stronie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], organ odwoławczy uznał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny był uprawniony by egzekwować wykonanie obowiązku niepieniężnego w postaci szczepienia ochronnego, gdyż sposób egzekwowania od osób zobowiązanych wypełnienia obowiązku szczepień jako obowiązku o charakterze niepieniężnym został określony w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015) i zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 wyżej wymienionej ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki niepieniężne pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub zostają przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Przy czym zgodnie z art. 3 § 1 wyżej wymienionej ustawy, egzekucję administracyjną stosuje się nie tylko do obowiązków, które wynikają z decyzji i postanowień właściwych organów, ale także gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, natomiast zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do żądania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, gdyż są wierzycielami w rozumieniu art. 1a wyżej wymienionej ustawy.

W skardze do sądu S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 1 k.p.a., 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez:

- działanie przez organ administracji publicznej wbrew przepisom prawa, powodując rozszerzanie braku zaufania do działalności organów administracji publicznej poprzez uznanie, iż lekarzom przysługują uprawnienia do jednostronnego i arbitralnego decydowania o zakwalifikowaniu konkretnych osób do procedury szczepień ochronnych oraz do wyznaczania konkretnych terminów szczepień bez podstawy prawnej wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów prawa,

- przyjęcie przez organ administracji publicznej braku prawnej możliwości zakwestionowania decyzji lekarza w przedmiocie zakwalifikowania konkretnych osób do przeprowadzenia procedury szczepień obowiązkowych oraz zakwestionowania wskazywanych przez niego terminów do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych w związku z nadaniem temu powiadomieniu rangi aktu konkretyzującego obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu,

b) art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2 i art 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nadanie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] statusu wierzyciela w niniejszym postępowaniu.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez rozpoczęcie i prowadzenie procedury obowiązkowych szczepień ochronnych wobec małoletniej w sytuacji, gdy istniała przeszkoda prawna co do jej przeprowadzenia w postaci braku przeprowadzenia lekarskich badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do przeprowadzenia szczepienia,

b) art. 17 ust. 9 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez uznanie, iż lekarzom przysługują uprawnienia do jednostronnego i arbitralnego decydowania o zakwalifikowaniu konkretnych osób do procedury szczepień ochronnych oraz do wyznaczania konkretnych terminów szczepień bez podstawy prawnej wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów prawa,

c) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez uznanie, ze komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego ogłaszający Program Szczepień Ochronnych może być źródłem skonkretyzowania obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że urodzona w dniu 10 stycznia 2010 r. M. K. powinna, co do zasady, zostać objęta zasadniczym obowiązkiem szczepień ochronnych, jednakże jak wynika z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2011 r., Nr 182, poz. 1086 - zwane dalej "rozporządzeniem"), obowiązek - co do wskazanych chorób - nie stał się jeszcze wymagalny, gdyż poszczególne okresy w jakich winno nastąpić przeprowadzenie szczepień ochronnych nie zakończyły swego biegu, co powoduje, że pięcioletnia M. K. nie może zostać objęta procedurą przymusowego poddania się obowiązkowi szczepień ochronnych, w tym nałożeniem na rodziców grzywny.

W ocenie skarżącego błędnie organ administracyjny odczytuje wywody tej części zarzutów, które dotyczą "braku wymagalności obowiązku podlegającego egzekucji", albowiem nie dotyczą one samego obowiązku (bo generalnie obowiązek taki ustawa wprowadza), lecz jego wymagalności, a co za tym idzie, możliwości egzekwowania jego wykonania.

Skarżący zwrócił uwagę, że żaden przepis prawa obowiązującego powszechnie nie konkretyzuje, iż procedura określonego szczepienia ma się odbyć w konkretnym terminie i z tego względu stanowisko wierzyciela oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] trudno uznać za trafne i przekonujące, albowiem w istocie rzeczy stanowi przyznanie okoliczności, które podnoszone były przez stronę w zarzutach. Stanowisko to nie odpowiada na zasadnicze pytanie w którym momencie powstaje wymagalność obowiązku przeprowadzenia szczepienia, w którym momencie można przyjąć zaistnienie przesłanki niewykonania tego obowiązku i w konsekwencji kiedy można stosować wobec obywatela przymus administracyjny w celu jego wyegzekwowania, uznając taką osobę za uchylającą się od wykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Jak wskazał skarżący, wierzyciel oraz organ administracyjny II instancji wskazują, że źródło obowiązku szczepienia jest skonkretyzowane: po pierwsze komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, a po drugie powiadomienia lekarza o badaniu kwalifikującym do szczepienia, lecz zdaniem strony skarżącej z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego nie wynika wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym PPIS w [...] i nie do zaakceptowania jest także pogląd Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu aktualizuje się w terminie wskazanym przez lekarza w powiadomieniu wysłanym przez niego do rodziców albo innych opiekunów prawnych lub faktycznych do poddania się w wyznaczonym terminie lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, ponieważ nie ma żadnych podstaw prawnych do nadania powyższej czynności lekarza charakteru decyzji, która w sposób indywidualny ustala obowiązek obywatela w omawianym zakresie. Pogląd wierzyciela i organu II instancji w ocenie skarżącego odmawia faktycznie stronie prawa do kontroli takiej "decyzji" lekarza, a więc w szczególności kwestionowania jej podstaw faktycznych, albowiem w ogóle nie zakłada możliwości zaskarżenia takiej "decyzji" lekarza przez stronę.

Skarżący zwrócił również uwagę, że wszczęcie procedury szczepień ochronnych wymaga uprzedniego przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, których u małoletniej córki Państwa K. zabrakło. Brak ten jest na tyle doniosły, że nie pozwala na przeprowadzenie szczepień ochronnych w ogóle, tym bardziej niedopuszczalnym jest wszczęcie przymusowego poddania się szczepieniom obowiązkowym, w tym poprzez nałożenie grzywny.

Zdaniem skarżącego zarówno normy prawa powszechnie obowiązującego, jak i normy deontologiczne nakładają obowiązek uzyskania zgody pacjenta, bądź jego przedstawiciela ustawowego w omawianym zakresie i w związku z powyższym, z posiadanego uprawnienia korzystają rodzice małoletniej i konsekwentnie oświadczają, że odmawiają wykonania świadczenia zdrowotnego w postaci lekarskiego badania kwalifikacyjnego, określonego w art. 17 ust. 2 ustawy oraz obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skoro zatem po ich stronie pozostaje uprawnienie, a nie obowiązek, to w ocenie skarżącego nie istnieje prawna możliwość przymusowego wyegzekwowania poddaniu się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu oraz obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W ocenie rodziców małoletniej aktualne przeprowadzenie obowiązkowych szczepień ochronnych zagraża dobru małoletniej, poprzez obiektywną możliwość wystąpienia powikłań poszczepiennych i tym samym zagrożeniu jej życia.

Mając to na uwadze pozostawiono pod rozwagę sadu administracyjnego, czy w niniejszym postępowaniu nie istniała konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub nie istnieje konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i wyjaśnienie kwestii czy aktualny stan zdrowia małoletniej M. K. pozwala na objęcie jej obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi wskazanymi w zaskarżonym postanowieniu, przez sąd opiekuńczy w trybie art. 109 § 1 krio.

Nadto, w ocenie strony skarżącej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie posiada legitymacji czynnej do występowania w postępowaniu egzekucyjnym jako wierzyciel, do czego w ogóle nie ustosunkował się Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w zaskarżonym postanowieniu, bowiem dla uznania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym musi istnieć w porządku prawnym wyraźna norma prawna, która uprawnia ten organ do podejmowania czynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako wierzyciel, a w niniejszej sprawie brak jest takiej normy kompetencyjnej, która nadaje PPIS status wierzyciela w omawianym zakresie w sensie generalnym, jak i zindywidualizowanym (w stosunku do strony w niniejszym postępowaniu, co do konkretnego obowiązku wyznaczonego w określonej dacie i miejscu).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem rozpoznania jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 1619, ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") - zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 34 § 1 i 2 tej ustawy, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9, 10 odnośnie obowiązków niepieniężnych – jak w rozpatrywanej sprawie - organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Główny zarzut dotyczył braku wymagalności obowiązku i niewykonalności obowiązku.

Przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z kolei w myśl art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie szczególnego przepisu. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda.

Wierzycielem jest natomiast podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 ustawy o p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Skarżący podniósł zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji z powodu braku obowiązku a jednocześnie zarzucił brak wymagalności obowiązku. Brak wymagalności obowiązku przy jednoczesnym zakwestionowaniu istnienia obowiązku jest wewnętrznie sprzeczne, lecz ostatecznie skarżący sprecyzował, że kwestionuje brak wymagalności obowiązku.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa, nie ma zatem potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W ust. 10 tego artykułu ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych. Wobec powyższej spójnej regulacji mającej swoją podstawę w akcie prawa rangi ustawowej, obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym nie musi być potwierdzony ani skonkretyzowany decyzją administracyjną. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 32/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 maja 2011 r. sygn. II SA/Bk 79/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wydanym na podstawie delegacji zawartej w powołanym wyżej art. 17 ust. 10 ustawy rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 182, poz. 1086) Minister Zdrowia między innymi określił, że obowiązkiem szczepień ochronnych objęte są określone choroby zakaźne. Wskazano też wiek oraz grupy osób objętych tym obowiązkiem. Tak więc obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i wymagalnym w okresach doprecyzowanych z woli ustawodawcy w rozporządzeniu.

W rozporządzeniu tym ustalono obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu przeciwko określonym chorobom z przedziałem czasowym wykonania obowiązku. Jeżeli więc określona osoba nie została jeszcze zaszczepiona przeciwko określonej chorobie, to o ile spełnia warunki ustalone w rozporządzeniu jest zobowiązana poddać się szczepieniu ochronnemu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 1312/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ustawa i rozporządzenie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek. W komunikacie tym zawarte są bowiem specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii sposobu wykonania obowiązku szczepienia, ustalonego w ustawie i nie można z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 1312/13). Kalendarz szczepień wynika z konieczności uwzględnienie okoliczności medycznych - czasu podawania kolejnych dawek szczepionek w odniesieniu do wieku dzieci w okresie określonym w rozporządzeniu w celu zapewnienia skuteczności stosowanych środków ochronnych.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, również wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wymagalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Podnoszony w skardze zarzut, jakoby obowiązek ten sprzeciwiał się przepisom prawa jest zupełnie nieuzasadniony. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącego takim przepisem nie jest art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 159), zgodnie z którym pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody, po uzyskaniu informacji w zakresie określonym w art. 9. Zauważyć bowiem należy, że zacytowany przepis znajduje się w rozdziale 5 "Prawa pacjenta do wyrażania zgody na udzielanie świadczeń zdrowotnych" i poprzedzony jest artykułem 15, w myśl którego przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wyrażania zgody na udzielanie świadczeń zdrowotnych albo odmowy takiej zgody, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej. Taką zaś odrębną ustawą jest między innymi ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W tych okolicznościach powołane przez skarżącego inne akty nie znoszą opisanego obowiązku.

Należy też zwrócić uwagę, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). To w ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych, który corocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej wiedzy epidemiologicznej. Nie jest to naruszenie powszechnie obowiązującego porządku prawnego lecz realizacja konstytucyjnego obowiązku, który właśnie poprzez coroczną aktualizowaną wiedzę najlepiej realizuje obowiązek szczepień ochronnych.

Rolą organu egzekucyjnego nie jest badanie zasadności nałożenia przez ustawodawcę obowiązku poddania się szczepieniom i ewentualne kwestionowanie czy też podważanie tego obowiązku, ale jego wyegzekwowanie.

Skarżący powołał się również na uprawnienie do odmowy wyrażenia zgody przez rodzica dziecka na poddanie dziecka określonym świadczeniom zdrowotnym, z uwagi na możliwość nieprzewidywalnej do końca reakcji na podanie szczepionki. Należy jednak wskazać, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że aktualnie zachodzą przeciwwskazania do szczepień. Odwołał się on jedynie do wcześniejszych przeciwwskazań, których aktualności lekarz nie potwierdził. Kompetencje natomiast do oceny stanu zdrowia ma wyłącznie lekarz. Brak jest przepisu, który wyłączałby obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom tylko ze względu na możliwe hipotetyczne powikłania. Ponadto należy podkreślić, że skarżący nawet nie dał szansy oceny stanu zdrowia dziecka przez lekarza, gdyż pomimo otrzymanego powiadomienia nie zgłosił się z dzieckiem do lekarza w celu oceny czy dziecko można zakwalifikować do szczepienia.

Art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przewiduje, że w przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkowym szczepieniem ochronnym do konsultacji specjalistycznej. Dziecko nie mogło być skonsultowane także specjalistycznie z powodów leżących po stronie skarżącego.

Skarżący jak wcześniej ustalono nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że zachodzą przeciwwskazania do szczepień (art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

Nie znajdują żadnego umocowania prawnego zarzuty dotyczące braku instrumentów kontroli oceny stanu zdrowia wydanej przez lekarza. Ocena stanu zdrowia wymaga wiedzy specjalistycznej i trudno ją kontrolować przez podmioty nie mające właściwych kwalifikacji. Tryb postępowania w sprawach poddawania określonych osób szczepieniom został określony w ustawie i aktach wydanych na jej podstawie, zatem zarzuty w tym przedmiocie nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).