Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 766/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.50a pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto (dalej: PINB) decyzją z [...] maja 2009r, nr [...], wydaną w oparciu o art. 50a pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a, nakazał E. i R.K. doprowadzenie piwnicy w budynku położonym przy [...] do stanu poprzedniego poprzez:

- demontaż trzech studzienek z rur PCV o średnicy 40 cm i głębokości 1,0 m wraz z systemem drenażowym,

- zasypanie piwnicy gruntem i wykonanie posadzki na wcześniej istniejącym poziomie.

W uzasadnieniu PINB podał, że [...] stycznia 2008r. przeprowadził kontrolę w budynku położonym przy [...], podczas której ustalił, że w budynku prowadzone są następujące roboty budowlane: w części pomieszczeń usunięto zniszczone belki stropowe drewniane po uprzednim zdjęciu podsufitki oraz warstwy wypełniającej i zastąpiono je belkami stalowymi, skuto tynki na ścianach wewnętrznych, założono nadproża w otwory ścian nośnych oraz wyburzono na parterze ścianę wewnętrzną wydzielającą korytarz. Ponieważ inwestor na w/w roboty nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę, postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. znak; [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego PINB wstrzymał wykonywanie powyższych robót budowlanych. Następnie PINB wskazał, że [...] lutego 2008r. wydał decyzję nakazującą E. i R.K. zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku przy [...]. Wobec tego, że organ uzyskał od J.D. informację o dalszym prowadzeniu rzeczonych robót, [...] marca 2009r. przeprowadził kolejne oględziny, w trakcie których ustalił, iż inwestor dokonał pogłębienia istniejącej piwnicy. Część piwnicy pogłębiono o ok. 8 cm, a pozostałą część o ok. 80 cm. W niższej części wykonano trzy studnie z rur PCV o średnicy 40 cm i głębokości ok. 1 m oraz drenaż na głębokości 30 cm poniżej poziomu posadzki, odprowadzający wody gruntowe do tych studzienek. Ściany piwniczne obmurowano wokół do wysokości 80 cm od posadzki pustakami betonowymi zalewowymi. Ponieważ w/w roboty budowlane w piwnicy budynku inwestor wykonał pomimo nakazu wstrzymania, organ I instancji uznał za właściwe wydanie decyzji w oparciu o art. 50a pkt 2 prawa budowlanego.

Jednocześnie w uzasadnieniu organ wskazał, że odstąpił od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a tj. zasady czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ stronom znane są wszystkie fakty i okoliczności przedmiotowej sprawy.

Odwołanie od w/w decyzji wniósł J.D., w którym zarzucił organowi naruszenie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Podniósł, że poprzez stwierdzenie "doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego" należy rozumieć, że należy rozebrać wszystkie wykonane roboty budowlane, a obiekt budowlany ma być taki jak przed wykonywaniem robót budowlanych, tzn. odtworzyć obiekt budowlany jaki był pierwotnie i nie do organu należy decyzja, które roboty budowlane należy rozebrać, a które pozostawić, tak jak uczynił to PINB w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego wszystkie wykonane roboty budowlane, szczegółowo opisane przez niego w odwołaniu, powinny zostać ujęte w nakazie rozbiórki.

Odwołanie od decyzji PINB złożyli również E. i R.K.. Stwierdzili w nim, że wykonane przez nich prace są zgodne z projektem budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę z marca 2009r. Ponadto podnieśli, że wykonanie wskazanych wyżej robót było konieczne z uwagi na zabezpieczenie piwnic budynku sąsiedniego przed zalewaniem wodami podziemnymi, przedostającymi się poprzez nieszczelną wspólną ścianę budynku.

Po rozpoznaniu odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) wydał [...] sierpnia 2009r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie PINB.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności omówił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Następnie wskazał, że oględziny przeprowadzone przez organ I instancji [...] marca 2009r. jednoznacznie wykazały, że w budynku położonym przy ul. [...] prowadzone są w dalszym ciągu roboty budowlane pomimo ich wstrzymania postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Z treści natomiast przepisu art. 50a pkt 2 wynika, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, w sytuacji, gdy inwestor nadal wykonuje roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie bezspornie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w oparciu o art. 50a prawa budowlanego. Zakres robót budowlanych, jakie w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego winni wykonać inwestorzy, obejmuje wszystkie roboty budowlane, których prowadzenie wstrzymano.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania J.D., że określony w zaskarżonej decyzji zakres robót nie obejmuje wszystkich robót budowlanych, których prowadzenie wstrzymano postanowieniem PINB z [...] stycznia 2008r. znak: [...]. Organ podkreślił, że nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego posiada charakter restytucyjny i zgodnie ze swoją dyspozycją winien objąć wszystkie roboty budowlane, jakie należy wykonać w celu przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, to jest w omawianym przypadku do stanu istniejącego przed wstrzymaniem prowadzenia robót postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Natomiast z protokołu oględzin przeprowadzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego [...] stycznia 2008r. jednoznacznie wynika, że prowadzone w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane, wykonywane w budynku przy ul. [...] polegały na:

- wykonaniu nowego dachu z belek stalowych opartych na ścianach zewnętrznych pokrytego blachą trapezową (dach podniesiony został w stosunku do istniejącego uprzednio dachu o konstrukcji drewnianej o około 20-30cm i w konsekwencji spowodowało to zmniejszenie wysokości murku ogniowego między budynkami nr 10

i 11),

- wyburzeniu na parterze ściany ceglanej o grubości 25cm oddzielającej wcześniej korytarz od reszty pomieszczeń.

Zatem w/w zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych przez E. i R.K. w budynku przy ul. [...] został stwierdzony przez PINB jeszcze przed doręczeniem inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Natomiast w świetle zebranego przez PINB materiału dowodowego w budynku przy [...], po wstrzymaniu ich prowadzenia postanowieniem z [...] stycznia 2008r., wykonano pogłębienie piwnicy oraz system drenarski ze studniami.

W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo określił w zaskarżonej decyzji zakres robót mających na celu doprowadzenie budynku przy [...] do stanu poprzedniego, to jest do stanu w momencie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu E. i R.K. WINB podał, że pozwolenia wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Pozwolenia te wydawane są w formie decyzji administracyjnej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku lub w jego otoczeniu nie zwalnia jednak z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego (art. 36 ust. 8). Uzyskanie przez inwestora pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych stanowi natomiast jeden z warunków uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 1 prawa budowlanego.

Skargę na decyzję WINB złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.D., w której zarzucił organom naruszenie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Podniósł, że organ odwoławczy źle ocenił materiał dowodowy pisząc ogólnie, że zakres samowolnie wykonanych przez E. i R.K. robót budowlanych w budynku przy ul. [...] został stwierdzony przez PINB jeszcze przed doręczeniem inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Stwierdził też, że wyszczególnione roboty budowlane zostały wykonane po dostarczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nie zostały ujęte w protokole kontroli z [...] stycznia 2008r., na podstawie którego wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Wskazał też szereg robót budowlanych, które jego zdaniem zostały wykonane przez inwestorów już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu, a które są przyczyną pękania ścian należącego do niego budynku nr 10.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który to przepis był podstawą prawną wydanego 28 stycznia 2008r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Powyższy przepis znajduje zastosowanie wtedy, gdy roboty budowlane wykonywane są w ramach samowoli budowlanej, tj, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i istnieje możliwość ich legalizacji. Właściwy organ nadzoru budowlanego ma wtedy obowiązek wstrzymać roboty, co umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie decyzji co do dalszego toku postępowania. Art. 50 prawa budowlanego jest zatem podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy bądź zakazy powinny zostać wydane w odniesieniu do prowadzonej budowy (wyrok NSA z 22.10.1999r., IV SA 1280/97, Lex nr 48716).

Wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to jest ważne przez okres 2 miesięcy od dnia doręczenia go stronie. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem w/w terminu właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, nie jest już możliwe. Nie jest również możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednio (powaga rzeczy osądzonej), (wyrok NSA z 4.06.2007r. II OSK 861/06; wyrok WSA w Warszawie z 22.04.2009r., VII SA/Wa 343/09, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Po upływie w/w terminu, pod warunkiem, że organ nie wyda decyzji, inwestor może bez konieczności uzyskiwania jakiegokolwiek orzeczenia organu nadzoru budowlanego podjąć przerwane roboty budowlane (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 167). Termin 2-miesięczny, jako termin materialny, nie podlega przywróceniu.

W przedmiotowej sprawie postanowieniem z [...] stycznia 2008r. PINB wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez E. i R.K. w budynku położonym przy [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty te, stwierdzone protokolarnie podczas oględzin z [...] stycznia 2008r., to:

- przykrycie budynku dachem z blachy fałdowej na belkach stalowych,

- usunięcie zniszczonych belek stropowych drewnianych w części pomieszczeń

i zastąpienie ich nowymi belkami stalowymi,

- skucie tynków na większości ścian wewnętrznych,

- wykonanie stalowych nadproży w otworach wewnętrznych ścian nośnych oraz

- wyburzenie ściany gr. 25 cm na parterze, która wydzielała korytarz.

[...] lutego 2008r. organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a więc bez wątpienia zmieścił się w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. W świetle powyższych rozważań postanowienie to pozostało więc w obiegu prawnym i na jego byt prawny nie może mieć wpływu okoliczność, że decyzja powyższa została wyeliminowana z obrotu orzeczeniem WINB z dnia [...] maja 2009r., nr [...], stwierdzającym jej nieważność. Wobec tego, że [...] marca 2009r., w toku oględzin organ I instancji stwierdził wykonanie dodatkowych robót budowlanych przez inwestorów w piwnicy budynku, decyzją z [...] maja 2009r. wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego PINB nakazał doprowadzenie pomieszczenia piwnicy do stanu poprzedniego. Jako uzasadnienie organ wskazał wykonywanie robót budowlanych po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu.

Zgodnie z art. 50a pkt 2 prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przepis ten ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w przeciwieństwie do decyzji z art. 51 ust. 1, która może zostać wydana wyłącznie w ciągu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu, wydanie decyzji w oparciu o art. 50a pkt 2 nie jest obwarowane żadnym terminem, czyli właściwy organ może ją podjąć również po upływie wskazanych 2 miesięcy. Jedynym warunkiem, który musi zostać spełniony jest stwierdzenie przez organ wykonywania robót budowlanych pomimo wcześniejszego ich wstrzymania (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.08.2009r., II SA/Wr 219/09; wyrok NSA z 2.09.2008r., II OSK 974/07; wyrok WSA w Łodzi z 22.04. 2005r., II SA/Łd 323/04, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fakt wykonywania robót pomimo ich wstrzymania powinien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na domysłach czy przypuszczeniach. Zasadnym więc jest przeprowadzenie dowodu z oględzin, potwierdzających bezspornie, że roboty budowlane w dalszym ciągu są wykonywane.

W przedmiotowej sprawie organ potwierdził wykonywanie robót przez E. i R.K., pomimo ich wstrzymania, w toku oględzin przeprowadzonych [...] marca 2009r. Organ nie miał więc innej możliwości, jak tylko wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Przepis ten nie daje bowiem organowi swobodnej oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzi konieczność wydania stosownej decyzji, tylko obliguje go do jej wydania zawsze, gdy zaistnieją okoliczności w nim przewidziane (wyrok WSA w Łodzi z 22.04.2005r., II SA/Łd 323/04; wyrok NSA z 21.03.2007r., II OSK 485/06, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego za zasadne należy uznać rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji, tj. decyzję PINB z [...] maja 2009r. wydaną w oparciu o art. 50a pkt 2 prawa budowlanego oraz utrzymującą ją w mocy zaskarżoną do Sądu decyzję WINB z [...] sierpnia 2009r.

Odnosząc się do skargi J.D. należy zauważyć, że nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy zarzut, iż nie wszystkie roboty budowlane wykonane przez inwestorów zostały ujęte w protokole kontroli z [...] stycznia 2008r. Co do wszystkich robót w nim wskazanych zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu ich wykonania. Doprowadzenie do stanu poprzedniego oznacza przywrócenie obiektu do takiego stanu, w jakim znajdował się przed rozpoczęciem robót realizowanych z naruszeniem prawa czyli do stanu istniejącego przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponowne oględziny przeprowadzone [...] marca 2009r. wykazały, że po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu inwestorzy wykonali dodatkowe roboty i dlatego zasadnie organ I instancji wydał [...] maja 2009r. decyzję na podstawie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego, w której odniósł się wyłącznie do tychże robót.

Ponadto należy zauważyć, że skarżący czynnie uczestniczył w dowodzie z powyższych oględzin, podpisał sporządzony protokół i nie wniósł do niego żadnych

uwag. Przyjąć więc trzeba, że skarżący zgodził się z zapisami w nim zawartymi.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należało wziąć pod rozwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).