Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 291/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt.1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust. 6 pkt.1 , art. 29  ust.1 pkt. 22 , art. 3 pkt. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, 77 par. 1 , art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...] S.A. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 17 maja 2017 r., [...] - po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora Firma A w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie podestu drewnianego i montażu systemowego zestawu mebli ogrodowych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. – orzekł o wniesieniu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane sprzeciwu do budowy podestu oraz o umorzeniu postępowania w zakresie montażu mebli ogrodowych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor. Odwołujący podnosi w swoim piśmie, że jego zlokalizowana na działce nr [...] obręb nr [...] Z. inwestycja, obejmować miała montaż niezwiązanego trwale z gruntem podestu drewnianego wraz z kompletem mebli zewnętrznych służących rekreacji codziennej klientów stacji paliw. Pełnomocnik inwestora twierdzi, że zarówno meble drewniane jak i podest, na którym miały zostać ustawione, stanowią obiekty małej architektury, o których mowa w art. 3 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem ich funkcja i wielkość na to wskazują.

Wojewoda decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym ustawodawca zastrzega wyjątki od tej zasady, których należy szukać w art. 29-31 ustawy. Jednym z takich wyjątków jest wskazana w art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego budowa obiektów małej architektury. Co do zasady budowa takich obiektów nie jest obwarowana żadnymi formalnościami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, o ile ich wykonywanie nie będzie odbywać się w miejscu publicznym. W takim bowiem przypadku art. 30 ust. 4 nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto ustawodawca zastrzega w art. 30 ust. 6 pkt 1, że jeśli organ uzna. że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to winien wnieść sprzeciw w drodze decyzji.

Wydając decyzję, Starosta [...] uznał, że tylko część robót objętych złożonym przez Firma A zgłoszeniem mieści się w katalogu robót zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że według niego montaż systemowego zestawu mebli można uznać za budowę obiektów małej architektury. Zupełnie jednak inne stanowisko Starosta zajął w stosunku do budowy podestu drewnianego : "ustawodawca nie przewidział do wykonania w oparciu o zgłoszenie, podestu drewnianego niezwiązanego trwale z gruntem (prace te nie zostały wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego)".

Wnioski, które przedstawił Starosta [...] w swojej decyzji organ odwoławczy uznał za słuszne, a zaskarżone rozstrzygnięcie za właściwe.

Organ wskazał, że zakres zgłoszenia dotyczący montażu systemowego zestawu mebli był już przez inwestora procedowany i został przyjęty bez wniesienia sprzeciwu w listopadzie 2016 r. Starosta [...] uznał, że postępowanie należy na podstawie art. 105 kpa umorzyć, jako bezprzedmiotowe wobec tego zakresu robót. Budowa podestu drewnianego nie jest bezpośrednio wskazana przez ustawodawcę jako zakres robót zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zdaniem skarżącego tego rodzaju podest należy traktować, jako obiekt małej architektury z uwagi na jego funkcję i wielkość.

Analizując kwestię zasadności wskazanych przez inwestora argumentów, Wojewoda w pierwszej kolejności zbadał definicję słowa "podest". Z uwagi na brak takiej w aktach prawnych i przepisach mających zastosowanie podczas procesu budowlanego, wyjaśnienie zostało zaczerpnięte ze Słownika Języka Polskiego PWN, według którego podestem jest: 1) pozioma płaszczyzna między kondygnacjami schodów, 2) podwyższenie dla mówcy, recytatora itp., 3) szerokie schody tworzące podwyższenie, ustawione na scenie teatralnej, zwykle dla chóru. Żadne z wskazanych w słowniku pojęć nie odpowiada charakterowi i funkcji zgłoszonego przez inwestora obiektu. Dalsza analiza zgłoszenia i jego załączników -zarówno części opisowej jak i graficznej - wykazała, że planowany do wykonania obiekt w pełni odpowiada słownikowej definicji pojęcia "taras", który według SJP PWN jest rodzajem dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu. Na stronie 3 w pkt 5 dołączonego do zgłoszenia opracowania zawarta jest informacja opisująca lokalizację przedmiotowego obiektu względem budynku stacji - według niej, cyt. "podest drewniany przylega swoim dłuższym bokiem do narożnika północno-wschodniej elewacji budynku". Z opisu tego jednoznacznie wynika, że obiekt wpisuje się w słownikową definicję tarasu, stanowiąc tym samym część budynku stacji paliw. Do podobnych wniosków, zdaniem organu można dojść analizując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422). I tak w §12 ust. 5 pkt 1 czytamy: "Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne. pochylnia lub rampa ", z kolei §3 pkt 24 lit a mówi: "(...) do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady".

Planowany do wykonania podest jest zdaniem organu w gruncie rzeczy tarasem, więc nie można uznać go za obiekt małej architektury, bowiem jest on częścią budynku - w tym przypadku budynku stacji paliw. A zatem budowa tarasu, tudzież podestu o którym mowa w zgłoszeniu, nie jest w świetle przepisów art. 29-31 Prawa budowlanego zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym wymaga przeprowadzenia procedury zmierzającej do jego uzyskania.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A w P., zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § l i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, wybiórczej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza na odniesieniu się w wydanej decyzji jedynie do faktu przylegania przez podest drewniany dłuższym bokiem do narożnika elewacji budynku, przy jednoczesnym pominięciu jego charakterystyki w zakresie wielkości i przeznaczenia, tj. braku oceny cech istotnych inwestycji dla danego postępowania, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż inwestycja określona przez Skarżącego jako podest, nosi znamiona słownikowej definicji tarasu.

- art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. polegającej na oparciu wydanej decyzji w znacznej mierze na definicji słowa "taras" zaczerpniętej ze Słownika Języka Polskiego PWN, co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności, która stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz zasadą pogłębienia zaufania obywateli.

2) przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zamierzona inwestycja nie spełnia przesłanek umożliwiających zakwalifikowanie jej jako obiektu budowy małej architektury, mimo iż rozmiar i przeznaczenie na to wskazują, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu w sprawie.

- art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. dokonanie przez organ błędnej subsumcji przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż zamierzona inwestycja stanowi de facto taras tj. obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, a przejawiającej się we wniesieniu przez organ sprzeciwu do budowy, w sytuacji gdy ze stanu faktycznego wynikało, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zawierający zwolnienie z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla obiektów małej architektury.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej uiszczonej w związku z koniecznością złożenia dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko, że inwestycja stanowi obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 483232).

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyrażone w decyzji Wojewody stanowisko odnośnie zasadności wniesienia sprzeciwu względem planowanego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego nie jest prawidłowe a zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji poglądy prawne nie zasługują na aprobatę.

Zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie podestu drewnianego i montażu systemowego zestawu mebli ogrodowych na działce ewid. nr [...] obr. ewidencyjny [...] w Z. wbrew stanowisku obu organów administracji nie wymaga pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 prawa budowlanego przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty , a w szczególności:

a/ kultu religijnego , jak ; kapliczki , krzyże przydrożne, figury,

b/ posągi , wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c/ użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak : piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;

Zgodnie z opisem technicznym inwestycji podest drewniany i montaż systemowego zestawu mebli ogrodowych ma służyć klientom do spożywania napojów oraz posiłków na świeżym powietrzu, jest elementem architektury ogrodowej o wymiarach 4,2 x 2,5 x 0,22 m, czyli jak trafnie zarzuca skarga - kwalifikuje się do zaliczenia inwestycji jako obiektu małej architektury.

Twierdzenie forsowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby podest był częścią stacji paliw i wypełniał pojęcie tarasu czy balkonu jest błędne.

Jak bowiem wynika z opisu technicznego planowany podest nie jest powiązany na stałe z gruntem i budynkiem stacji paliw , jego rozmiary są nieznaczne a funkcja zewnętrzna i oddzielna od stacji paliw nawiązuje do typowej architektury ogrodowej. Podest o wysokości 22 cm ma być wykonany z deski tarasowej , może być nad nim zainstalowana markiza. Podest nie jest bezpośrednio połączony z pomieszczeniami wewnętrznymi stacji paliw (np. drzwiami) a jedynie przylega swoim dłuższym bokiem do narożnika północno- wschodniej elewacji budynku. Cała inwestycja ma niewielkie rozmiary, służy do codziennej aktywności i odpoczynku w podróży, ma cechy obiektu małej architektury.

Zgodnie z art. 30 ust 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Z ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego wynika, że termin określony w art. 30 ust 5 ustawy prawo budowlane dla wniesienia sprzeciwu jest terminem zawitym, wobec czego po jego upływie organ traci kompetencje do wydania decyzji- sprzeciwu, bowiem uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu po jego upływie wygasa.

Nie ulega wątpliwości, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. ( B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 327 , wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 , sygn. II OSK [...] i 26 października 2009 r, sygn. II OSK [...] ).

Decyzja wydana w rozpatrywanej sprawie , w oparciu o art. 30 ust 6 pkt 1 wymagała szczegółowego uzasadnienia, które powinno dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za wydaniem takiej decyzji.

Organ odwoławczy tym wymaganiom nie sprostał, czym naruszył art. 7 , art. 77 § 1,art 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postepowania administracyjnego( t.j. Dz. U. z 2016 r , poz. 23 ze zm.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zbyt dosłownie powiązał zacytowane za Słownikiem Języka Polskiego PWN językowe definicje pojęć (takich jak : podest i taras) z opisem planowanej inwestycji bez rozbudowanej refleksji związanej z przykładowym jedynie wyliczeniem jaki formułuje art. 3 pkt 4 prawa budowlanego. Organ przyjął jako przesądzającą w sprawie wykładnie językową (gramatyczną), co wywołało trudności interpretacyjne. Przy dokonywaniu wykładni pojęcia "obiektów małej architektury" należało głównie odwołać się do wykładni funkcjonalnej, co sprawia że poprawna kwalifikacja możliwa jest dopiero po dokonaniu wnikliwej analizy, na tle konkretnego stanu faktycznego z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, którym w rozpatrywanej sprawie jest głównie szczegółowy opis techniczny planowanej inwestycji.

Z tych względów zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust 1 oraz art. 29 ust 1 pkt 22 w związku z art. 3 pkt 4 prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej.