Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 215/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 149 i  art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania majątku [...] w R. [...] w R. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta R. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze. zm.- dalej "u.s.g."). Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [.. .] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie przekazania majątku Gimnazjum nr[...] im. [...] w R., w całości, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.).

W uzasadnieniu aktu organ nadzoru wyjaśnił, że zakwestionowaną uchwałą Rada Miasta postanowiła o przekazaniu mienia dotychczasowego Gimnazjum nr[...] im. [...] w R. Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w R. (§ 1 uchwały). Unormowaniami § 2 uchwały Rada przesądziła, że również wszystkie zobowiązania i należności tego Gimnazjum stają się zobowiązaniami i należnościami Szkoły Podstawowej . Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 12 ust. 2, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.). Wojewoda Śląski wskazał, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Przepis art. 12 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy określa, że likwidując jednostkę budżetową organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7. Z kolei stosownie do treści art. 12 ust. 5 ww. ustawy - przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do łączenia jednostek budżetowych. Zdaniem organu nadzoru uchwała powyższa nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż stan faktyczny objęty uchwałą nie odpowiada sytuacji określonej we wskazanych w jej podstawie prawnej unormowaniach. W ocenie organu nadzoru, stosownie do treści przepisu art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Tak więc jednostka oświatowa wskazana w uchwale (dotychczasowe Gimnazjum) nie ulega likwidacji, ani też łączeniu w trybie przepisów ustawy - o finansach publicznych. W związku ze zmianami ustroju szkolnego następuje jedynie reorganizacja tej placówki - która nie skutkuje formalną zmianą jej bytu finansowego. Rada Miasta wypowiadając się w sprawie określenia przeznaczenia mienia jednostki oświatowej - dotychczasowego Gimnazjum, jego zobowiązań i należności, wykroczyła zatem poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej, bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności, nie może zostać uznane za legalne.

Wojewoda Śląski uznał, że naruszenie art. 12 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 7 Konstytucji RP jest naruszeniem istotnym, co nakazuje stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Miasto R. zarzuciła naruszenie prawa i interesu strony poprzez:

1. naruszenie art. 7, art. 7b i art. 8 K. p. a. oraz art. 91 u.s.g. poprzez brak wszechstronnego zbadania stanu faktycznego i prawnego szkół oraz brak w rozstrzygnięciu nadzorczym wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego przez organ nadzoru stanowiska co uniemożliwiło skarżącemu polemikę z ustaleniami i argumentacją prawną organu nadzoru;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 11, art. 12 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. - Dz.U. z 2016 r., poz. 1870) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047 - j. t., w związku z art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe ( Dz.U z 2017 poz. 60 ze.zm.) przez błędną wykładnię i ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w szczególności przyjęcie, że art. 129 ust.1 pkt 2 i ust 2 w/w ustawy stanowi wystarczającą podstawę do dokonywania "reorganizacji" dwóch odrębnych jednostek budżetowych bez zastosowania wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych, co skutkowało przyjęciem, że nie doszło do zmiany bytu finansowego jednostki.

Uzasadniając przedstawione zarzuty Miasto podniosło, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 3 u.s.g., gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nadzoru nie wskazał bowiem z czego wywodzi i na czym oparł swoje twierdzenie odnoszące się do braku zmiany bytu finansowego gimnazjum i z jakiej podstawy prawnej to wywodzi, bo na kanwie art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe oprzeć takiego twierdzenia się nie da bez odniesienia do ustawy o finansach publicznych, a także ustawy o rachunkowości.

Skarżące Miasto wskazało, że mając do czynienia z dwoma niezależnymi jednostkami budżetowymi nie da się zrobić ich faktycznej "reorganizacji" wyłącznie na bazie art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Przedstawiono wydane przez Miasto uchwały stanowiące podstawę funkcjonowania obu placówek szkoły podstawowej i gimnazjum - uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 15 marca 1999 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto R. (Szkoła Podstawowa nr [...]) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 15 marca 1999 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Miasto R. (Gimnazjum nr[...]). Kolejnym aktem prawnym tj. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie przekształcenia ośmioletnich szkół podstawowych w sześcioletnie szkoły podstawowe Szkoła Podstawowa nr [...] stała się sześcioletnią szkołą podstawową. Natomiast uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 marca 1999r. w sprawie aktów założycielskich szkół publicznych - gimnazjów na terenie miasta R. utworzono Gimnazjum nr[...]. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 28 czerwca 1999r. w sprawie nadania statutu Gimnazjum nr[...]w R. oraz określenia jego formy organizacyjno-prawnej jako jednostki sektora finansów publicznych w § 2 figuruje zapis o treści "ustalić, że gimnazjum prowadzi gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej." Każda z tych placówek posiada odrębny NIP i REGON.

W ocenie strony skarżącej zarówno Szkoła Podstawowa nr[...], jak i Gimnazjum nr [...] zostały utworzone jako jednostki budżetowe gminy. Zgodnie bowiem z art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednostką budżetową jest jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, a podstawą jej gospodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków.

Skarżące Miasto zauważyło, że przywołany w kwestionowanej przez Wojewodą Śląskiego uchwale Rady art. 12 ustawy o finansach publicznych nadaje organowi stanowiącemu gminy kompetencje do tworzenia, łączenia i likwidacji gminnych jednostek budżetowych. Tworząc taką jednostkę budżetową, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Z kolei likwidując samorządową jednostkę budżetową, albo podejmując decyzję o połączeniu samorządowych jednostek budżetowych, organ stanowiący określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie jednostki likwidowanej, bądź jednostek łączonych (art. 12 ust. 3 i 5 u. f. p.). Natomiast należności i zobowiązania likwidowanej gminnej jednostki budżetowej przejmuje co do zasady urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 pkt 2) u. f. p.). Likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej. W takim przypadku organ ten może również zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę (art. 12 ust. 6 i 7 u. f. p.). Gminna jednostka budżetowa, nie posiadając osobowości prawnej, ma ograniczoną zdolność wykonywania czynności prawnych, w granicach wynikających z udzielonego przez organ wykonawczy gminy pełnomocnictwa dla kierownika tej jednostki budżetowej. Obie szkoły na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o finansach prowadzą rachunkowość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1047 ze zm.).

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że również w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 760), wydanego na podstawie art. 40 ustawy o finansach, wskazane jest, że gmina i każda gminna jednostka budżetowa prowadzi odrębną rachunkowość. Skoro zatem dochodzi do "reorganizacji" dwóch jednostek budżetowych, jak twierdzi organ nadzoru, a ustawy oświatowe tej kwestii nie regulują w odniesieniu do ich majątków, należności i zobowiązań, musi mieć zastosowanie art. 12 ustawy o finansach publicznych do uregulowania zagadnień stricte rachunkowych w jednostce, co przez lata było dopuszczalną praktyką w podejmowanych przez gminy uchwałach.

Podniesiono, że Szkoła Podstawowa nr [...] oraz Gimnazjum nr[...], co wynika zarówno z aktów je tworzących jak też z brzmienia obowiązujących przepisów, w tym art. 11 obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, były dwoma różnymi jednostkami budżetowymi i ma do nich zastosowanie na mocy art. 2 ust 1 pkt 4 lit a ustawa z 29 września 1994r o rachunkowości.

W ocenie strony skarżącej, z chwilą włączenia Gimnazjum Nr [...] do Szkoły Podstawowej Nr [...]nastąpiło połączenie dwóch odrębnych jednostek budżetowych, przy czym jedna (Szkoła Podstawowa Nr[...]) stanowi jednostkę przejmującą, natomiast druga (Gimnazjum Nr[...]) została przejęta. Od 1 września 2017 r. istnieje jedna gminna jednostka budżetowa - Szkoła Podstawowa Nr[...], w której prowadzone są oddziały gimnazjalne "przejęte" po Gimnazjum Nr[...]. Potwierdza to także uchwała Rady Miasta podjęta w trybie art 117 ust. 1, 4, 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, która będzie stanowić zgodnie z prawem akt założycielski Szkoły Podstawowej nr [...].Byt prawny obu szkół uregulowany został uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz Uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - prawo oświatowe na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Plan finansowy Gimnazjum Nr [...] został w części pozostającej do wykorzystania do końca bieżącego roku budżetowego przydzielony z dniem 1 września 2017 r. Szkole Podstawowej Nr[...]. Jednostka budżetowa - Gimnazjum Nr [...] nie posiada obecnie odrębnego statutu, wygasło także pełnomocnictwo Prezydenta Miasta dla kierownika tej jednostki organizacyjnej do prowadzenia jej bieżących spraw. Obowiązuje natomiast statut jednostki budżetowej - Szkoły Podstawowej Nr[...], prowadzącej "przejęte" oddziały gimnazjalne oraz pełnomocnictwo Prezydenta Miasta dla kierownika tej jednostki budżetowej. Zatem organizacyjnie i finansowo jednostka budżetowa - Gimnazjum Nr [...] została połączona z jednostką budżetowa - Szkołą Podstawową Nr[...].[...] Rady Miasta R. z dnia 31 sierpnia 2017r. w sprawie przekazania majątku Gimnazjum nr [...] im. [...] w R. powoduje usunięcie podstaw prawnych do przekazania jednostce budżetowej - Szkole Podstawowej Nr[...], majątku powierzonego jednostce budżetowej - Gimnazjum Nr [...] z chwilą jej utworzenia. Skutkuje także brakiem możliwości pokrycia z planu finansowego, przekazanego Szkole Podstawowej Nr [...] z dniem 1 września 2017 r., zobowiązań zaciągniętych i nie spłaconych do 31 sierpnia 2017 r. przez Gimnazjum Nr[...]. Organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu kwestie te pominął, a zatem nie podjął czynności w celu wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej i prawnej szkół wskazanych w uchwale, co stanowi także naruszenie art. 7, art. 7b i art. 8 K.p.a.

Zdaniem Miasta, czynności faktyczne, które musiały zostać podjęte w ramach obowiązujących przepisów prawa przeczą twierdzeniu organu nadzoru o braku formalnej zmiany bytu prawnego Gimnazjum nr[...]. Przepisy prawa oświatowego zawsze koegzystowały z przepisami ustawy o finansach publicznych. Nie można bowiem rozpatrywać funkcjonowania szkoły w oderwaniu od faktu, iż w obrocie finansowym i księgowym występują one jako jednostki budżetowe i tak się też rozliczają. Równie dobrze można przyjąć, że nie stosuje się do nich przepisów o podatkach, czy kodeksu cywilnego. Są to po prostu różne aspekty życia, w których placówka funkcjonuje, korzystając z obowiązujących przepisów regulujących poszczególne aspekty swojej działalność. Nawet w potocznym rozumieniu użyty przez organ nadzoru zwrot "reorganizacja" wiąże się z określonymi faktycznymi działaniami organu prowadzącego zmierzającymi do umożliwienia jednostce organizacyjnej gminy (jednostce budżetowej) działania zgodnego z ustawą o finansach publicznych i ustawą o rachunkowości.

Ponad powyższe strona skarżąca zauważyła, że dokonując zgłoszenia danych "reorganizowanych" szkół w Systemie Informacji Oświatowej była zmuszona w odpowiedniej rubryce zatytułowanej "informacja o likwidacji placówki" wpisać potwierdzenie "tak" i wskazać placówkę, która powstała na bazie likwidowanej szkoły.

Reasumując wskazano, że ustawy kształtujące nowy ustrój szkolny, na które składa się: ustawa z dnia 14 grudnia 201 6r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czy ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r Prawo oświatowe nie definiują pojęcia włączenia, ani tym bardziej reorganizacji. Tym samym definicji tych należy szukać właśnie w przepisach ustawy o finansach publicznych, gdzie w art. 12 ustawy jest mowa o kompetencjach do tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podtrzymał swoje stanowisko i argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi zaprzeczył, by w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski nie wskazał, które przepisy prawa i z jakiego powodu, zostały naruszone. Zarzut zatem braku zbadania stanu faktycznego i prawnego, jak również braku uzasadnienia faktycznego i prawnego, uznał za chybiony. Jako nieuprawniony uznano także twierdzenie skarżącego, że uzasadnienie było na tyle niewyczerpujące, że uniemożliwiało polemikę. Dowodem tego zaś jest sama skarga Miasta, w której w sposób merytoryczny, (aż na czterech stronach uzasadnienia) odnosi się ono do argumentacji rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ustosunkowując się do zarzutów merytorycznych skargi zauważono, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, kształtująca reformę ustrojową jest szczególnym aktem prawnym. Wprowadza ona bowiem specyficzne rozwiązania prawne, często odbiegające od rozwiązań standardowych, przewidzianych w dotychczasowych przepisach oświatowych. Przykładem tego są regulacje upoważniające do podejmowania uchwał w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, które jednocześnie stanowią akty założycielskie szkół. Przepisy tej ustawy również w sposób szczegółowy w stosunku do ogólnych regulacji prawnych, normują kwestie reorganizacji istniejących szkół - funkcjonujących jako jednostki budżetowe. To pozwala jednoznacznie stwierdzić, że ustawę Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, należy traktować jako lex specialis wobec innych ustaw. Ustawa ta będzie zatem korzystała z przymiotu pierwszeństwa przed regulacjami przepisów ogólnych.

Organ nadzoru wskazał, że założeniem reformy oświatowej było doprowadzenie do zakończenia działalności gimnazjów to znaczy, zakończenia ich bytów organizacyjnych. Stosownie do treści przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe można było tego dokonać w różny sposób. I tak zgodnie z art. 129 ustawy dotychczasowe gimnazjum można:

1) przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe;

2) przekształcić w trzyletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym lub włączyć do trzyletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym;

3) przekształcić w czteroletnie technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym lub włączyć do czteroletniego technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym;

4) przekształcić w czteroletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do czteroletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe;

5) przekształcić w pięcioletnie technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do pięcioletniego technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe;

6) przekształcić w branżową szkołę I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do branżowej szkoły I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe.

Zgodnie z brzmieniem art. 127 tej ustawy " z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum (...). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności".

W ocenie organu nadzoru, z przedstawionych regulacji wyłaniają się takie pojęcia jak: "przekształcenie", "włączenie" i "zakończenie działalności". Niewątpliwie wszystkie te pojęcia wiążą się lub prowadzą do faktycznego zakończenia bytu prawnego i organizacyjnego szkoły - gimnazjum. Pojęcia te jednak w żaden sposób nie są prawnie tożsame z pojęciami funkcjonującymi na gruncie art. 12 ustawy o finansach publicznych - mimo, że w skutkach są one ze sobą na swój sposób zbieżne.

Wojewoda Śląski wskazał, że przepis art. 12 ustawy o finansach publicznych wyróżnia następujące instytucje prawne: "łączenie", "likwidacja" jednostki budżetowej, czy też "likwidacja" jednostki budżetowej w celu "utworzenia jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej". Pojęcia te różnią się nie tylko nazwą ale i ich konstrukcją prawną. Nie można stosować wykładni rozszerzającej i domniemywać, że określone przepisami ustawy oświatowej włączenie jednej szkoły do drugiej to ich łączenie w rozumieniu art. 12 ustawy o finansach publicznych, natomiast przekształcenie szkoły - to jej finansowa likwidacja w celu utworzenia jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej w rozumieniu art. 12 ustawy finansowej, a zakończenie działalności gimnazjum - to jego likwidacja w rozumieniu art. 12 ustawy finansowej. Tego typu upraszczanie konstrukcji prawnych, ujednolicanie pojęć języka prawnego, próba sprowadzenia ich jednakowych znaczeniowo sformułowań, a w konsekwencji potem zamiennego ich stosowania, w ocenie organu nadzoru jest niedopuszczalna. Instytucje prawne należy rozpatrywać w pierwszej kolejności w kontekście ustaw i regulacji, w ramach których są one utworzone, a dopiero potem ewentualnie w kontekście pozostałych przepisów prawnych.

Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego organ nadzoru podniósł, że w jego orzecznictwie stwierdzano wielokrotnie, iż przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę (orzeczenie K.5/86, zob. też P. 2/86, U. 6/87, K. 1/87, K. 1/89, U. 3/92, K. 11/93). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady legalności jak również z zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził.

Wojewoda stwierdził, że przepis art. 12 ustawy o finansach publicznych jest wyrazem swobodnego decydowania organu o losie danej jednostki budżetowej. To od woli organu jednostki samorządu terytorialnego zależy czy dana jednostka zostanie utworzona, połączona z inną czy zlikwidowana. Wskazuje na to już sama konstrukcja przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, w którym mowa o tym, że jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w takim wypadku (w wypadku samodzielnego decydowania organu) organ może działać w trybie art. 12 ustawy o finansach publicznych. W przypadku zatem zakończenia bytu prawnego jednostki budżetowej z mocy prawa - przepis art. 12 ustawy nie będzie miał zastosowania. Brak bowiem ku temu podstaw i przesłanek prawnych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie byt jednostki budżetowej został przesądzony przez ustawodawcę, a nie przez organ jednostki samorządowej. Z mocy prawa byt ten miał zostać zakończony. Swoboda decyzji organu samorządowego sprowadzała się jedynie do wyboru metody zakończenia tego bytu. Tym samym procedowanie w tym zakresie w trybie art. 12 ustawy o finansach publicznych jest niedopuszczalne.

Organ nadzoru zauważył, że stosownie do treści przepisu art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Ustawodawca formułując procedury włączania gimnazjów do szkół podstawowych, przesądził automatycznie o mieniu gimnazjum, nie pozostawiając pola manewru żadnemu organowi, aby ten rozstrzygał (dowolnie) o przekazaniu bądź nie mienia tego gimnazjum lub o jego należnościach i zobowiązaniach. Żaden organ w trybie przepisów o reformie oświaty nie może rozstrzygać, które mienie gimnazjum trafi do szkoły podstawowej, do której jest włączane, a które nie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności.

Z chwilą podjęcia decyzji o włączeniu gimnazjum do szkoły podstawowej - czy uchwały rady gminy tzw. "w sprawie sieci szkół", czy to na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, w przypadku zespołów szkół np. szkoły podstawowej gimnazjum, gdy rada gminy nie podjęła uchwały od 1 września 2017 r. (lub 2018 r.) dochodzi do "inkorporacji" gimnazjum jako jednostki organizacyjnej, w tym jego mienia z dobrodziejstwem inwentarza, do nowo powstałej ośmioletniej szkoły podstawowej. W innym przypadku następowałoby przekazanie zadań, tj. prowadzenie edukacji na poziomie gimnazjalnym.

Wojewoda zwrócił również uwagę, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przewiduje, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego tworzą likwidują - z zastrzeżeniem odrębnych ustaw - gminne, powiatowe lub wojewódzkie budżetowe. To oznacza, że nie zawsze proces tworzenia, łączenia i likwidacji budżetowych, będzie odbywał się w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawodawca uznał pierwszeństwo stosowania ustaw odrębnych - a taką niewątpliwie w rozstrzyganym przypadku jest ustawa Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Na podstawie jej przepisów, a nie przepisów ogólnych, należy doprowadzić do zakończenia organizacyjnego gimnazjów. Wymaga to podjęcia odpowiednich czynności przez dyrektorów szkół oraz służby finansowe zmierzających do doprowadzenia finansowo-materialno-kadrowego zespolenia struktury gimnazjum ze szkołą podstawową, jednak potrzebne do tego dodatkowe oświadczenie woli jakiegokolwiek organu.

Organ nadzoru przywołał art. 12 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym księgi rachunkowe zamyka się:

1) na dzień kończący rok obrotowy,

2) na dzień zakończenia działalności jednostki, w tym również jej sprzedaży, z likwidacji lub postępowania upadłościowego, o ile nie nastąpiło jego umorzenie,

3) na dzień poprzedzający zmianę formy prawnej,

4) w jednostce przejmowanej na dzień połączenia związanego z przejęciem, to jest na dzień wpisu do rejestru tego połączenia,

na dzień poprzedzający dzień podziału lub połączenia jednostek, jeżeli podziału lub połączenia powstaje nowa jednostka, to jest na dzień poprzedzający dzień rejestru połączenia lub podziału,

1) na dzień poprzedzający dzień postawienia jednostki w stan likwidacji lub ogłoszenia

2) na inny dzień bilansowy określony odrębnymi przepisami

- nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia zaistnienia tych zdarzeń.

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewoda Śląski stwierdził, że uchwała rady gminy rozstrzygająca o przeznaczeniu mienia kończącej swój byt prawny szkoły jest nie tylko zbędna, ale przede wszystkim brak jest podstawy prawnej do jej podjęcia. Tym samym stwierdził, że Rada Miasta R. wypowiadając się w sprawie określenia przeznaczenia mienia placówki oświatowej - dotychczasowego Gimnazjum, jego zobowiązań i należności, wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie i gminnym oraz ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi i w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

Organ nadzoru uzupełniająco dodał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o finansach publicznych należności i zobowiązania dotychczasowej jednostki budżetowej i tak przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a nie inna jednostka budżetowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, Komentarz do art. 148 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, SIP Lex 2016; B. Dolnicki, J.P. Tarno, Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, SIP Lex 2012; zob. również wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 483/08 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2017 r. poz. 2188). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Radę Miasta R. skarga spełnia powyższe wymagania. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Przedmiotem kontroli organ nadzoru stała się uchwała, mocą której Rada Miasta R. postanowiła o przekazaniu mienia dotychczasowego gimnazjum działającego na jej terenie do szkoły podstawowej, ze względu na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Z kolei przedmiotem kontroli legalności działania organów administracji publicznej jest rozstrzygnięcie nadzorcze, na mocy którego organ nadzoru wkroczył w samodzielność gminy uznając, że jej działania sprzeczne są z obowiązującym prawem.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz.U. z 2017 poz. 2234 t. j.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nie może on jednak wkraczać w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego, na straży czego stoją sądy administracyjne.

Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane przez nie środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru, w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego – usuwa kwestionowany akt z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega. Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, LEX nr 597323). Przede wszystkim zatem, rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a to wynikać musi w sposób niebudzący wątpliwości z jego uzasadnienia.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność w całości.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że Rada Miasta R. wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały podany został art. 12 ust. 2, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.).

Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego są finansowane na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Sąd reprezentuje stanowisko, zgodnie z którym podstawowymi ustawami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, regulującymi kwestię finansowania zadań oświatowych są ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. Nr 15, poz. 1870) i ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1453). Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych sektor finansów publicznych tworzą min. jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe i zakłady budżetowe. W rozdziale 3 tej ustawy uregulowano formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych w tym zasady tworzenia, likwidowania, przekształcania a także działania jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a więc tych form, w jakich mogą działać szkoły, przedszkola, placówki oświatowe tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Powołana ostatnio ustawa przyznała radzie gminy prawo tworzenia, łączenia, przekształcania i likwidowania jednostek i zakładów budżetowych (art. 12 ust. 1 ). Wojewoda Śląski wskazuje, że wobec obowiązującego uregulowania prawnego o charakterze lex specialis, zawartego w art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, sięganie przez Miasto R. do ustawy o finansach publicznych stanowiło istotne naruszenie prawa.

Ustawą odrębną, o której mowa w przywołanym wcześniej art. 11 ustawy Prawo oświatowe, nie jest jednak, wbrew twierdzeniu organu nadzoru ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Zauważyć trzeba, że poza regulacjami decydującymi o formie sui generis likwidacji dotychczasowych gimnazjum, w przepisach wprowadzających ustawę Prawo oświatowe, brak jest jakichkolwiek czy zakazów czy nakazów odnośnie spraw z zakresy finansów publicznych. Wydanie uchwały określającej kwestie rozdysponowania mienia, rozdzielenia istniejących zobowiązań majątkowych czy wierzytelności jednostki budżetowej wymaga natomiast wyraźnej normy kompetencyjnej dla organu gminy. W rozstrzygnięciu nadzorczym, poza zakwestionowaniem doboru podstawy prawnej przez Miasto R., brak jest innych wskazań czy rozważań na ten temat.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru dokonał w istocie uzupełnienia uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaznaczyć trzeba jednak, że odpowiedź na skargę nie jest pismem sporządzanym w toku postępowania i jego zawartość nie może stanowić uzupełnienia braków rozstrzygnięcia. Wskazano tam, że "ustawodawca uznał pierwszeństwo stosowania ustaw odrębnych - a taką niewątpliwie w rozstrzyganym przypadku jest ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Na podstawie jej przepisów, a nie przepisów ogólnych, należy doprowadzić do zakończenia organizacyjnego gimnazjów. Wymaga to podjęcia odpowiednich czynności przez dyrektorów szkół oraz służby finansowe zmierzających do doprowadzenia finansowo-materialno-kadrowego zespolenia struktury gimnazjum ze szkołą podstawową, jednak potrzebne do tego dodatkowe oświadczenie woli jakiegokolwiek organu".

Sąd zgadza się z wyrażonym przez organ nadzoru poglądem co do tego, że art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jednakże inna forma organizacyjna zakończenia działalności działania gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w przepisie art. 12 ustawy o finansach publicznych. Rozumowanie przeciwne pozbawiałoby jednostkę samorządu terytorialnego podstaw prawnych do działania, którego podjęcie jest również dla organu nadzoru oczywiste.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem – nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwalałoby potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny. W ocenie Sądu organ nadzoru nie wykazał, by zakwestionowany akt wydany został bez podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na mocy art. 148 p.p.s.a, a o kosztach orzeczono po myśli art. 200 tej ustawy.