Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 339/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 345/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr Kol.Odw. [...] w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 345/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, uwzględniając skargę Spółki akcyjnej [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2004 r., zn. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 października 2004 r., zn. [...] w sprawie pozytywnego uzgodnienia dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy budynku centrum handlowo-usługowego z częścią biurową i hotelem wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami infrastruktury technicznej, drogami dojazdowymi i parkingami na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w K.. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy centrum handlowo-usługowego z częścią biurową i hotelem wraz z infrastrukturą techniczną, uzgodnił pozytywnie powyższy zamiar inwestycyjny, pod warunkami określonymi w pkt 1-5 postanowienia.

Spółka [...] wniosła zażalenie od powyższego postanowienia domagając się uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając, iż "uzgodnienie to dokonywane jest pod warunkami wskazanymi w pkt. 1-5 sentencji niniejszego postanowienia", gdy tymczasem w osnowie postanowienia nie określono, iż są to warunki, lecz uwagi. Ponadto zarzucono naruszenie art. 8 i art. 106 k.p.a. poprzez niejasne i nieostre stwierdzenie, iż "nieodzownym jest udział inwestora w niezbędnym zakresie przebudowy Ronda", które to określenie nie pozwala organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wydanie decyzji poprawnej merytorycznie. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 10 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ podkreślił, że Spółka [...] jest stroną postępowania wszczętego wnioskiem [...] Sp z o.o. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w toku którego organ nie dopatrzył się uchybień art. 7 i 10 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję mają zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem współdziałającym, i nie wydaje się, ażeby do organu współdziałającego należało stosować obowiązek wynikający z art. 10 § 1 in fine k.p.a. Przepis ten wprost odnosi się do decyzji wydawanych w sprawie, a nie do postanowień. Strony mogą dochodzić swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego, a poza tym mogą zrealizować uprawnienie wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji w sprawie, w której miało miejsce współdziałanie organów administracyjnych. Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowe uzgodnienie nie narusza interesów Spółki [...]. Organ stwierdził, że [...] Spółka z o.o. posiada ustanowioną prawomocnym postanowieniem służebność przejazdu przez działki znajdujące się na terenie objętym wnioskowanym zamiarem inwestycyjnym. Treścią punktów 3-5 zwrócono uwagę inwestora na konieczność uwzględnienia interesów stron, w tym innych operatorów przedsięwzięć komercyjnych na tym obszarze. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej dotyczących zawartego punkcie 4 postanowienia nieostrego określenia dotyczącego udziału inwestora w niezbędnym zakresie przebudowy Ronda im. Ofiar Katynia, Kolegium podkreśliło, że kwestia ta ma jedynie charakter informacyjny, ponieważ na tym etapie postępowania nie ma możliwości skutecznego określenia udziału inwestora w przebudowie, tym bardziej że szczegółowe warunki tego udziału określone są w innym trybie. W konsekwencji mając na uwadze powyższe rozważania, Kolegium stwierdziło, że postanowienie uzgadniające jest prawidłowe. Nieścisłość terminologiczna w zakresie zamiennego posługiwania się pojęciami "uwagi" oraz "warunki" nie wpływa na ocenę prawidłowości postanowienia.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 365 § 1 k.p.c., art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a., art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 106 § 2 w związku z art. 7, 10, 81 a także art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie kończyło postępowanie wpadkowe, postępowanie główne natomiast zakończyło się wydaniem decyzji uchylającej rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, obejmującego znaczną część postępowania głównego. Niepozostanie to bez znaczenia również w odniesieniu do postępowań uzgodnieniowych, prowadzonych w oparciu o art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. postanowienia organów obu instancji nie podzielił stanowiska organów administracji publicznej, jakoby zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu nieznajdowała zastosowania w postępowaniu wpadkowym, toczącym się na podstawie art. 106 k.p.a. Sąd zauważył, że strona nie została skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania wpadkowego przed jego zakończeniem. Jeżeli bowiem zawiadomienie zostało doręczone w sposób zastępczy, o jakim mowa w art. 44 k.p.a., to skutek, polegający na przyjęciu fikcji prawnej, iż doszło do doręczenia, nastąpił z dniem 12 października 2004 r., a zatem jeden dzień po wydaniu postanowienia uzgodnieniowego przez organ pierwszej instancji. Taki sposób działania organu stanowił naruszenie dyspozycji art. 10 k.p.a., a jednocześnie jest pozbawieniem strony możliwości udziału w postępowaniu na pewnym jego etapie. Wada ta może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, co obligowało Sąd do wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, Sąd dostrzegł w kontrolowanym postępowaniu inne uchybienie, stanowiące obrazę przepisów postępowania, mogącą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to naruszenie art. 60 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tejże ustawy. Sposób redakcji tego przepisu, a także charakter uzgodnienia, dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., wyraźnie wskazują, iż zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji. Uzgodnieniu winien podlegać nie wniosek inwestora, a projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami. Obraza powyższych przepisów pozbawiła w istocie organy uzgadniające realnego wpływu na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, co ocenić należało jako uchybienie mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Sąd podkreślił, iż z materiałów sprawy wynika, że główne postępowanie administracyjne obecnie zostało umorzone ostateczną decyzją, zatem organy współdziałające, którym niniejsza sprawa zostaje przekazana celem ponownego rozpatrzenia, winny rozważyć kwestię braku przedmiotu toczącej się przed nimi sprawy i umorzenia swojego postępowania. Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, w większości skoncentrowanych na zagadnieniu pominięcia przez organy kwestii istniejącej służebności drogi koniecznej, Sąd stwierdził, iż są one bezzasadne. Inwestor dopiero na etapie pozwolenia na budowę musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składając stosowne oświadczenie. Natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi posiadać żadnych praw do terenu. Z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też postanowienia uzgadniającego taką decyzję, nie wymagało uwzględnienia istniejącej służebności drogi koniecznej na tym etapie postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka [...] zaskarżając wyrok w części (pkt I sentencji) zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 365 § 1 k.p.c., art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględninie służebności drogi koniecznej na rzecz Spółki [...] oraz wynikającego z tego przepisu związania organów administracyjnych prawomocnymi orzeczeniami sądów powszechnych, niezastosowanie wymienionych przepisów skutkuje naruszeniem obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady praworządności,

– art. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 63 ust. 2 tej ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak zaznaczono w jej uzasadnieniu, skierowane są wyłącznie przeciwko wymienionej części uzasadnienia wyroku, bowiem w ocenie skarżącej spółki rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tej części jest wadliwe.

W związku z tym wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Natomiast z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw zważywszy na zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji, które jest korzystne dla skarżącej i na fakt, że postępowanie (główne) w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało umorzone decyzją z dnia 9 maja 2005 r. na wniosek inwestora. Na stronie 2 skargi kasacyjnej skarży się wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2007 r. "w części, tj. w pkt I" natomiast na następnej stronie pisze się, iż "w tej sytuacji zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej skierowane są wyłącznie przeciwko wymienionej części uzasadnienia wyroku", są to dwa różne określenia zakresu zaskarżenia. Konfrontując powyższe okoliczności z brzmieniem art. 184 p.p.s.a., można mieć poważne wątpliwości co do zasadności wnoszenia skargi kasacyjnej przez stronę, skoro zgodnie z powyższym przepisem oddala się skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącej na rozprawie wynika też, że nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, a jedynie pewien fragment uzasadnienia dotyczący ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz Spółki [...] S.A., który jego zdaniem powinien być zamieszczony w zaskarżonym postanowieniu, wbrew temu jaki pogląd na ten tematy wyraził Sąd w zaskarżonym wyroku. Ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić, gdyż branie pod uwagę i danie temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy, kwestii ustanowienia służebności drogi konicznej, nie wynika z żadnych przepisów, a poza tym jest przedwczesne na tym etapie postępowania, tak jak to wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie może więc tu być mowy o naruszeniu art. 365 § 1 k.p.c. przez jego niezastosowanie. I takie stanowisko nie narusza przepisów art. 365 § 1 k.p.c., ani art. 7 Konstytucji RP, bowiem nikt nie kwestionuje, ani nie podważa norm prawnych zawartych w tych przepisach, jednak zestawienie ich w ramach jednego zarzutu naruszenia prawa w skardze kasacyjnej, musi budzić kontrowersje. Przepis art. 7 Konstytucji RP ogranicza działanie organów do działania tylko "na podstawie i w granicach prawa", co w tym przypadku wyłącza możliwość kontrolowania na etapie ustalania warunków zabudowy, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy istnieją w tym zakresie jakieś ograniczenia wynikające np. z faktu ustanowienia służebności, gdyż to należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, wydających pozwolenie na budowę. W związku z powyższym stanowisko Sądu świadczy wręcz o przestrzeganiu art. 7 Konstytucji RP, a nie o jego niezastosowaniu, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej.

Gdyby organy uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy, zajmowały się kwestia służebności, to przekroczyłyby swoje kompetencje i naruszyły tym przepis art. 7 Konstytucji RP, gdyż faktycznie badałyby w jakim zakresie inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na potwierdzenie tego stanowiska trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odwołał się do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zdaniem skarżącej też został naruszony przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Trudno jednak odnieść się do tego zarzutu, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnieniu tego na czym miałoby polegać to naruszenie, nie poświecono ani jednego zdania. Podobnie lakonicznie i bez uzasadnienia został sformułowany zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zwalnia Sąd kasacyjny od odniesienia się do tego, gdyż nie spełnia to wymagań skargi kasacyjnej, określonych w art. 176 p.p.s.a.

Całkowicie chybione i nietrafne jest odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do wyroku NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt FSK 119/04, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazania dla organu co do dalszego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.