Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 541/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 w zw. z art. 151, art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1, art. 141 par. 4 i art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1217/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przeniesienia prawa własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przeniesienia własności.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 6 maja 2011 r. J. G. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) wystąpiła do Starosty [...] (dalej Starosta bądź organ I instancji) o zwrot nieruchomości położonej w [...] gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2241 ha. Wnioskodawczyni przedłożyła m.in. kopię decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nr [...] z [...] 1976 r. która na podstawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118, dalej upgr) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 125) i art. 97 kpa - zatwierdzała umowę zawartą między J. K. - właścicielką gospodarstwa rolnego, a Państwowym Ośrodkiem Hodowli Zarodowej w [...] (dalej POHZ [...]), w przedmiocie nabycia części gospodarstwa zapisanego w rejestrze gruntów pod jednostką rejestrową nr [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Na potwierdzenie przymiotu strony, skarżąca przedłożyła postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej J. K.

Decyzją z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Starosta [...] na podstawie art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm., dalej usr) i art. 104 kpa, odmówił J. G. nieodpłatnego przeniesienia prawa własności parceli katastralnej nr [...] stanowiącej obecnie część nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], dla której Sąd Rejonowy w Wieliczce Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzi księgę wieczystą [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że na podstawie umowy zawartej dnia [...] 1976 r. w [...]między Państwowym Ośrodkiem Hodowli Zarodowej w [...] a J. K. (dalej umowa z [...] 1976 r.) - został przekazany przez J. K. na własność Skarbu Państwa grunt orny o pow. 0,22 ha, przy czym umowa nie zapewniała dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania działki. Umowę zawarto w trybie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 upgr. Z uwagi na fakt, że umowa nie przewidywała użytkowania przez dotychczasowego właściciela parceli katastralnej nr [...], nie można orzec o przeniesieniu prawa własności tej parceli na rzecz J. G., będącej spadkobiercą J. K. Starosta uznał, że nie można rozpoznawać wniosku skarżącej w trybie art. 137 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn], tj. jako wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu, gdyż z zebranych dokumentów nie wynika, by przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów o wywłaszczeniu.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. G. Zarzuciła, że nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości (parceli katastralnej nr [...]), a nie dobrowolne jej oddanie POHZ w [...]. Owa działka nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem na jaki była wywłaszczona. To powoduje, że nieruchomość winna być zwrócona na rzecz byłych właścicieli. Skarżąca wskazała, że żadne świadczenia z tytułu przejęcia tej nieruchomości decyzją z [...] 1975 r. - nie zostały wypłacone. Zaznaczyła, że obecnie przedmiotowa działka jest własnością Agencji Nieruchomości Rolnych i wchodzi w skład działki nr [...] obr. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź organ II instancji) decyzją z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), na podstawie art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że nieruchomość, której przeniesienia własności domaga się odwołująca, nie przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w szczególności obowiązującej w 1976 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), co mogłoby uzasadniać żądanie zwrotu niniejszej nieruchomości w oparciu o art. 136 i następne ugn. Potwierdza to znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy uwierzytelniona kopia umowy zawartej [...] 1976 r. między POHZ w [...], a J. K. i decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1976 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1976 r.) zatwierdzająca tę umowę. Z dokumentów tych wynika, że J. K. zawarła z POHZ w [...] umowę nabycia przez ten Ośrodek spornej nieruchomości za spłaty pieniężne. Umowa nakładała na nabywcę obowiązek przedłożenia umowy celem "sprawdzenia i podpisania''' Naczelnikowi Gminy w [...]. Zawieranie tego rodzaju umów przewidywał art. 37 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upgr. Kolegium wskazało, że z umową o jakiej mowa w powołanych przepisach mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Umowę tę zatwierdził decyzją [...] 1976 r. Naczelnik Miasta i Gminy [...].

Kolegium wskazało, że treść przywołanych dokumentów przeczy twierdzeniom odwołującej się o przejęciu nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Dlatego wniosek J. G. z 6 maja 2011 r. o zwrot parceli [...] można rozpatrywać wyłącznie w oparciu o art. 118 ust. 1 i 2a usr. Warunkiem niezbędnym nieodpłatnego przyznania na własność działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa jest prawo osoby przekazującej do użytkowania tej działki. Przysługiwanie prawa użytkowania działki gruntu z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu winno wynikać z decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa lub z umowy zawieranej w oparciu o art. 37 ust. 1 upgr. Zawarta przez J. K. umowa przekazująca POHZ w [...] odpłatnie własność parceli [...] nie zawiera postanowień o równoczesnym oddaniu tej parceli w użytkowanie J. K. Umowa ta stanowi, że to nabywca wchodzi z chwilą jej podpisania w posiadanie przejmowanych obiektów, a nadto że nieruchomość jest przekazywana nabywcy także do użytkowania.

Nie została spełniona podstawowa - w świetle art. 118 ust. 1 usr - przesłanka umożliwiająca nieodpłatne przyznanie własności działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu za rentę lub spłaty pieniężne - przysługiwanie J. K. prawa użytkowania przedmiotowej działki po jej przekazaniu za spłaty pieniężne POHZ w [...]. Tym samym niemożliwym jest nieodpłatne przeniesienie własności parceli nr [...] na rzecz skarżącej - zstępnej a zarazem spadkobierczyni J. K. Wobec braku po stronie J. K. uprawnień do użytkowania przedmiotowej działki po jej przekazaniu na własność Państwa, obojętnym z prawnego punktu widzenia dla rozstrzygnięcia o wniosku skarżącej jest aktualny stan władania i użytkowania tej działki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z [...] 2012 r. wniosła J. G. Domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenia kosztów powstępowania, zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 kpa przez błędne określenie kręgu stron przedmiotowego postępowania administracyjnego,

2. art. 8 kpa, a to przez brak prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania i doprecyzowanie wniosku złożonego przez skarżącą przez organ;

3. art. 7 i 77 § 1 kpa przez brak zgromadzenia wyczerpującego i wystarczającego do załatwienia sprawy materiału dowodowego;

4. art. 80 kpa przez ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów.

W zakresie naruszenia art. 28 kpa skarżąca wskazała, że organy obu instancji prowadziły postępowanie jedynie z udziałem skarżącej i Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych. Status stron nie został przyznany pozostałym zstępnym J. K. W ocenie skarżącej, również pozostali spadkobiercy zmarłej J. K. winni być stronami przedmiotowego postępowania, bowiem niniejsze postępowanie dotyczyło również ich interesu prawnego.

Skarżąca zakwestionowała przyjętą przez organy prowadzące postępowanie kwalifikację niniejszej sprawy jako sprawy o nieodpłatne przeniesienie prawa własności pgr.l.kat. [...] położonej w [...] gm. [...], w trybie art. 118 ust. 1 i 2a usr. Podała, że już w pierwotnym wniosku o wszczęcie postępowania wskazywała, że jej żądanie oparte jest na kwestionowaniu faktu zawarcia przez jej matkę – J. K. - umowy przenoszącej własność niniejszej nieruchomości na Państwowy Ośrodek Hodowli Zarodowej. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wprost wskazała, że przejęcie nieruchomości nastąpiło przez "wywłaszczenie, a nie dobrowolne oddanie nieruchomości katastralnej [...] Państwowemu Ośrodkowi Hodowli Zarodowej w [...]". W świetle powyższych uwag, dokonanie przez organy kwalifikacji wniosku skarżącej jako wniosku o nieodpłatne przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości nie było zasadne. Skarżąca podała, że jeśli organ I instancji miał wątpliwości co do treści jej żądania, winien był - zgodnie z zasadą zaufania, wyrażoną w art. 8 kpa - wezwać do sprecyzowania wniosku i dopiero w oparciu o tak sprecyzowane żądanie rozpoznać sprawę.

Skarżąca wskazała, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe jest niewystarczające. W szczególności żaden z organów nie ustalił dalszych losów prawnych (stanu prawnego) nieruchomości, o której zwrot skarżąca wnosiła. W zakresie tego zarzutu podniesiono, że organy nie ustaliły, w skład jakiej działki ewidencyjnej weszła parcela katastralna [...]. Poczynione przez organy ustalenia w tym zakresie są nieprawidłowe i niewystarczające. Organy ustaliły m.in. "na podstawie porównania mapy ewidencyjnej z nieobowiązującą mapą katastralną", że pgr. l.kat. [...] utworzyła m.in. działkę ewidencyjną [...]. Zakwestionowała możliwość dokonywania przez organy administracji w niniejszej sprawie, ustaleń w zakresie ewidencji gruntów przez samodzielne porównywanie map. Wskazała, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wymagają, by wszelkie ustalenia w zakresie ewidencji gruntów były podejmowane na podstawie dokumentacji geodezyjnej opracowanej przez uprawnione do tego osoby (posiadanie odpowiednich kompetencji w powyższej dziedzinie jest wymagane m.in. z tego względu, że mapy katastralne były opracowane inną - niż obecnie stosowana - techniką, co powoduje, że proste porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną nie jest możliwe bez ryzyka poważnego błędu). W świetle powyższego podniesiono, że dowodem wskazującym w skład jakiej działki ewidencyjnej weszła pgr.l.kat. [...] winno być odpowiednie opracowanie geodezyjne (np. wykaz synchronizacyjny). Podniesiono, że analiza wykazu zmian z 21 marca 1995 r. do założenia ksiąg wieczystych dla gruntów Skarbu Państwa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wydzielonych w wyniku wymiany gruntów zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] 1976 r. nr [...] i wymiany gruntów zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta [...] [...] 1977 r. nr [...] - prowadzi do wniosku, że działka ew. [...] odpowiada pgr.l.kat [...], a nie - jak przyjęły organy - pgr.l.kat. [...]. To powoduje, że ustalenia organów nie były prawidłowe. Organy nie ustaliły w sposób bezsporny aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w szczególności w żaden sposób nie wykazały, że niniejsza nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. Nie udowodniły także, że pgr.l.kat. [...] utworzyła działkę [...] objętą księgą wieczystą [...].

Podkreślono, że w toku postępowania w żaden sposób nie wskazano, że Państwowy Ośrodek Hodowli Zarodowej w [...] z siedzibą w [...] (decyzja z [...] 1993 r. znak [...] o likwidacji wymienionego przedsiębiorstwa państwowego stanowiła podstawę przejęcia przez Agencję Własności Rolnej majątku tego przedsiębiorstwa i podstawę wpisu w księdze wieczystej KR [...] prawa własności nieruchomości opisanych w dziale I-0 w/w księgi) był następcą prawnym POHZ w [...] (bądź też że nastąpiła zmiana siedziby drugiego z wyżej wymienionych przedsiębiorstw). Stąd brak podstaw do przyjęcia, że w skład majątku POHZ z siedzibą w [...] wszedł majątek POHZ w [...], a tym samym że pgr.l.kat. [...] stanowiła kiedykolwiek własność POHZ z siedzibą w [...]. Do wysunięcia takich twierdzeń nie uprawnia również treść - znajdującego się w aktach sprawy - protokołu zdawczo-odbiorczego z marca 1994 r. z przekazania majątku POHZ z siedzibą w [...]. Co za tym idzie brak podstaw do przyjęcia, że prawo własności nieruchomości złożonej z pgr.l.kat. [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. W sprawie nie może być mowy o wywłaszczeniu nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżąca, gdyż nie zapadła decyzja o wywłaszczeniu tej nieruchomości, ani nie została zawarta umowa, której następstwa byłyby równoznaczne z wywłaszczeniem, a określona przez przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Trafne było rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 118 ust. 1 i 2a usr. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że J. K. przekazała gospodarstwo rolne na rzecz Państwa za spłaty w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Kolegium nie podzieliło argumentu skargi dotyczącego błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. W ocenie Kolegium stronami takiego postępowania są tylko te osoby, które zgłaszają żądanie nieodpłatnego przekazania własności działki, a w sprawie tej osobą tą była tylko J. G. Kolegium podkreśliło, że art. 118 ust. 1 i 2a usr nie zawiera regulacji z której wynikałoby, że prawo nieodpłatnego przeniesienia własności przysługuje wszystkim spadkobiercom. Z przepisów wynika, że roszczenie będące przedmiotem tej sprawy przysługuje tylko tym zstępnym, którzy po śmierci osoby uprawnionej władają działką. Z wniosku skarżącej nie wynika by ona lub inni spadkobiercy J. K. władali ową parcelą. Z wniosku wszczynającego postępowanie wynika natomiast przeciwna konkluzja, bowiem J. G. stwierdza, że sporna działka nie jest użytkowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę, uznając, że kontrolowane decyzje są zgodne z prawem.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, wskazał że Kolegium utrzymując w mocy decyzję z [...] 2012 r. wskazało, że prawo własności nieruchomości, którego zwrotu żąda skarżąca, nie przeszło na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Ustalenie tej kwestii ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ tylko taka podstawa prawna przejścia własności spornej nieruchomości uzasadniałaby rozpatrzenie złożonego przez skarżącą wniosku, w oparciu o przepisy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, tj. w oparciu o art. 136 i następne ugn. Wskazane stanowisko, zdaniem Sądu I instancji jest słuszne i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Na karcie 63 a.a. znajduje się "umowa nabycia nieruchomości za spłaty pieniężne", zawarta [...] 1976 r. między zbywcą — J. K. (poprzedniczką prawną skarżącej), a nabywcą – POHZ w [...]. Przedmiotem tej umowy jest, objęta żądaniem zwrotu działka nr [...] o pow. 0,22 ha (nr poz. rej. [...]). Na k. 10 a.a. znajduje się decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] 1976 r., którą zatwierdzono umowę zawartą między J. K., a POHZ w [...], dotycząca nabycia 0,22 ha działki nr [...]. Podstawą prawną tej decyzji (zatwierdzenia) był art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 upgr. Art. 28 ust. 1 stanowił, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Zgodnie z art. 37 ust. 2 upgr, przeniesienie własności nieruchomości nabytej przez jednostki uspołecznionej gospodarki rolnej bezpośrednio od rolników, następuje w formie umowy zatwierdzonej decyzją naczelnika gminy. Analiza powyższych dokumentów prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że J. K. przekazała gospodarstwo rolne na rzecz Państwa za spłaty, w trybie i na zasadach upgr z 29 maja 1974 r. Brak było podstaw do przyjęcia innej kwalifikacji prawnej wyżej opisanej czynności. W szczególności brak było podstaw do uznania za zasadne twierdzeń skarżącej, że sporna nieruchomość przejęta była w drodze wywłaszczenia. W tych okolicznościach, wobec jednoznacznej treści dokumentów stanowiących podstawę przeniesienia prawa własności działki nr [...] w [...], trafnie orzekające w sprawie organy rozpatrzyły wniosek skarżącej w oparciu o art. 118 ust. 1 i 2a usr, który jest podstawą prawną do nieodpłatnego przyznania określonym osobom - prawa własności działki, która przeszła na własność Państwa właśnie w trybie przepisów o przekazywaniu Państwu gospodarstw rolnych. Sąd I instancji uznał, że organy trafnie wskazały, że skarżąca nie spełnia przewidzianych w tym przepisie przesłanek, co czyni niemożliwym nieodpłatne przeniesienie na skarżącą prawa własności działki nr [...] w [...].

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu wadliwego określenia kręgu stron postępowania, przez pominięcie w tym postępowaniu pozostałych zstępnych J. K., Sąd I instancji wskazał, że zarzut ten nie jest zasadny. Uznając, że w sprawie zastosowanie ma art. 118 ust. 1 i 2a usr, stwierdził że stronami postępowania o którym mowa w powołanym przepisie są jedynie ci zstępni właściciela nieruchomości, którzy spełniają przesłanki zawarte w "par" [winno być "ust"]. 1 i 2a art. 118 usr. W tej sprawie przesłanek tych nie spełniała sama skarżąca, a pozostali (ewentualni) zstępni - w ogóle nie zgłosili żadnych roszczeń względem tej nieruchomości. Trafna wobec tego jest ocena Kolegium wyrażona w odpowiedzi na skargę, że skoro już z samego wniosku skarżącej wynika, że sporna działka nie jest przez nikogo użytkowana, zatem przesłanek z art. 118 "par" [winno być "ust"]. 1 i 2a usr nie spełnia żaden inny zstępny J. K.

Odnośnie zarzutu nie ustalenia przez organy administracji prawidłowego stanu prawnego spornej nieruchomości Sąd I instancji stwierdził, że także i ten zarzut nie jest trafny. Skoro, jak wskazano wyżej, skarżąca nie spełnia przesłanek do powrotnego przeniesienia na jej rzecz własności nieruchomości stanowiącej uprzednio własność J. K., to nawet ewentualne braki postępowania w zakresie ustalenia stanu prawnego działki nr [...] w [...] - są całkowicie bez znaczenia dla sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. G., reprezentowana przez radcę prawnego P. P., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 8 kpa przez oddalenie skargi, mimo że decyzje poddane kontroli sądowej zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia polegały na braku prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania;

b. art. 141 § 4 w zw. art. 134 § 1 ppsa przez nie dokonanie pełnej oceny zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze i w konsekwencji brak należytego uzasadnienia wyroku w powyższym zakresie;

c. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa, przez oddalenie skargi, mimo że decyzje poddane kontroli sądowej zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia polegały na braku zgromadzenia wyczerpującego i wystarczającego do załatwienia sprawy materiału dowodowego, a także ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z przekroczeniem granic swobody oceny dowodów;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

a. art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że nie istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn, jeżeli nieruchomość ta została przekazana na rzecz spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, w trybie przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne;

b. art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, że organ, który wydał decyzję podlegającą kontroli, ustalił prawidłowo krąg stron w postępowaniu administracyjnym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie w całości decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzję z [...] 2012 r.; zasądzenie od Kolegium kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa okazał się nieuzasadniony. Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępować profesjonalnego pełnomocnika i domyślać się, naruszenia którego z tych przepisów się dopatruje.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy nie zgromadziły wyczerpującego i wystarczającego do załatwienia sprawy materiału dowodowego. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C. H. Beck 2014 s. 369 nb 2). Dlatego nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosił, że "niezależnie od przyjętej kwalifikacji sprawy" na organach spoczywały dalej idące obowiązki dowodowe, bowiem to właśnie norma prawa materialnego określała granice sprawy, a co za tym idzie, fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia. W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991/10-12/125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10). W kontrolowanej sprawie – Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji należycie i starannie zgromadziły dowody dotyczące faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego na to, że J. K. została wywłaszczona. Prowadzenie dowodów dla ustalenia, czy inne osoby po blisko półtora roku od wejścia w życie z dniem 1 sierpnia 1974 r. (art. 43 upgr) ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118), adresowanej do starzejących się rolników nie spełniających warunków do uzyskania renty, którzy nie mieli następców na roli, często przekazywali nieruchomości w trybie powołanej ustawy, nie mieściło się w granicach sprawy. Okoliczność ta należy do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa; A. Friszke, Polska Gierka, Warszawa 1995, s. 36-37).

Dokument wskazujący na masowe przekazywanie nieruchomości, wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, nie prowadził do odmiennej oceny dowodów (art. 80 kpa) niż zaprezentowana w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przeprowadzenie dowodu z mapy ewidencyjnej i nieobowiązującej mapy katastralnej, nie przekraczało kompetencji organów administracji publicznej obu instancji. Twierdzenia skarżącej, dotyczące błędnego ustalenia losów prawnych parceli katastralnej nr [...], objętej umową z [...] 1976 r., nie mają oparcia w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd oceny dowodów, dokonanej przez organy obu instancji, słusznie nie zakwestionował. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że skoro skarżąca nie spełnia materialnoprawnych przesłanek przyznania nieodpłatnie własności działki będącej przedmiotem umowy przekazania gospodarstwa rolnego Państwu (bo J. K. przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu objętej umową, a skarżąca ani inny zstępny J. K. po śmierci J. K. faktycznie przedmiotową nieruchomością nie włada; art. 118 ust. 1 i 2a usr), to dalsze badanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie należało do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy obu instancji dostatecznie wyjaśniły fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, odniosły się do znaczących elementów stanu faktycznego rozpoznanej sprawy i wyciągnęły prawidłowe wnioski z ich analizy. Organy obu instancji nie miały obowiązku zbierania z urzędu dalszych dowodów, skoro zebrany w sprawie materiał okazał się dostateczny do jej rozstrzygnięcia (odpowiednio – wyrok SN z 8.7.1980 r., I CR 75/80, OSNC 1981/2-3/36, akceptowany przez K. Piaseckiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 411, uw. 1).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 8 kpa okazał się niezasadny.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił przedmiot postępowania. Trafnie Wojewódzki Sąd zgodził się z organem, że prawo własności nieruchomości, którego zwrotu żąda skarżąca, nie przeszło na własność Skarbu Państwa w trybie wskazanym przez skarżącą - wywłaszczenia nieruchomości. W aktach niniejszej sprawy znajduje się "umowa nabycia nieruchomości za spłaty pieniężne" z [...] 1976 r., zawarta między J. K. (matką skarżącej) i Państwowym Ośrodkiem Hodowli Zarodowej w [...] (k. 63 akt administracyjnych). Decyzją z [...] 1976 r. Naczelnik Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z nr 21, poz. 118) zatwierdził umowę z [...] 1976 r. (k. 10 akt administracyjnych). Z powyższego wynika, że poprzedniczka prawna skarżącej przekazała gospodarstwo rolne na zasadach ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a nie jakiejkolwiek ustawy wywłaszczeniowej. Sąd I instancji słusznie uznał, że nie było podstaw do innej kwalifikacji prawnej niniejszej czynności. Wobec jednoznacznej treści dokumentów stanowiących podstawę przeniesienia prawa własności działki nr [...], organy trafnie rozpatrzyły wniosek skarżącej na podstawie art. 118 ust. 1 i 2a usr. Co za tym idzie twierdzenia skarżącej, że sporna nieruchomość przyjęta była w drodze wywłaszczenia, nie poparte jakimikolwiek dowodami, nie mogły prowadzić do rozpoznania sprawy na podstawie art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn. Nie naruszało art. 8 kpa nie wezwanie przez Starostę skarżącej do sprecyzowania wniosku, skoro podstawa faktyczna i prawna żądania skarżącej była jasna. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącej odnośnie wadliwego ustalenia przedmiotu postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. Art. 141 § 4 ppsa można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (tj. gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia) lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11, cbosa). Art. 134 § 1 ppsa dotyczy granic orzekania i stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując jako podstawę prawną wyroku art. 151 ppsa, Sąd I instancji wyjaśnił w wystarczający sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa - Sąd I instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił akt subsumcji.

Zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn mimo błędnej konstrukcji (braku powołania normy odniesienia; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, s. 21-22) podlegał rozpoznaniu. W niniejszej sprawie nie można zarzucić Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, ponieważ Sąd I instancji trafnie wykluczył możliwość zastosowania ich w kontrolowanym postępowaniu. Z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej przekazała sporną nieruchomość na podstawie umowy z [...] 1976 r., potwierdzoną decyzją z [...] 1976 r. W związku z powyższym prawidłowo ustalono, że wniosek skarżącej należy rozpatrzeć na podstawie art. 118 ust. 1 i 2a usr. Niniejszy przepis jest podstawą prawną do nieodpłatnego przyznania prawa własności działki, która przeszła na własność Państwa na podstawie przepisów o przekazaniu państwu gospodarstw rolnych. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów prowadzących do odmiennego rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia art. 28 kpa został błędnie skonstruowany lecz mając na uwadze treść uchwały I OPS 10/09, uznać należy, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów kpa z naruszeniem stosowanych przez Sąd I instancji przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie krąg osób, określa enumeratywnie art. 118 ust. 1 i 2a usr. Art. 118 ust. 1 i 2a usr zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 kpa. Stronami niniejszego postępowania mogą być zstępni byłego właściciela nieruchomości, którzy spełniają przesłanki z art. 118 ust. 1 i 2a usr. Prawidłowo Sąd I instancji zaznaczył, że sporna nieruchomość nie jest użytkowana przez żadnego ze zstępnych po zmarłej J. K. - poprzednim właścicielu, której to osobie nie przysługiwało prawo użytkowania przedmiotowej działki i faktycznie jej nie użytkowała - nie została zatem spełniona przesłanka z art. 118 ust. 1 i 2a usr. Nadto osoba, która uważa, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), może wnieść o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie. Treść art. 147 kpa wyraźnie wskazuje, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a, i b, następuje tylko na żądanie strony. Sąd administracyjny nie może tej okoliczności brać pod uwagę z urzędu ani na zarzut innej osoby niż ta, która uważa, że wobec niej naruszono art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W związku z powyższy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.