Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 497/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...].04.2018 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2009 r. został złożony do Biura Powiatowego ARiMR w H. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. przyznał M. T. płatności do gruntów rolnych na rok 2009 w wysokości [...] zł, w tym: jednolita płatność obszarowa – [...] zł, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych – [...] zł i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczanych na paszę uprawianych ma trwałych użytkach zielonych – [...] zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] grudnia 2009 r.

W związku ze stwierdzeniem wystąpienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz uzyskaniem nowych dowodów nieznanych organowi

w dniu wydania powyższej decyzji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. w dniu [...] czerwca 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne.

Po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. uchylił decyzję ostateczną i odmówił przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżona decyzję i stwierdził wydanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

Wobec powyższego, w dniu [...] sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych M. T. na mocy ww. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Następnie organ ten – po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych. Powyższa decyzja, w wyniku rozpatrzenia odwołania M. T. została uchylona decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r. a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia organowi niższej instancji.

Dnia [...] maja 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wydał decyzję o nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, dnia [...] lipca 2016 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. I SA/Bk 935/16, WSA uchylił decyzje organów obu instancji, zobowiązując organy do ustalenia, kto pobrał nienależnie płatności, a tym samym na kim ciążyć powinien obowiązek zwrotu oraz w stosunku do kogo powinna zostać wydana decyzja ustalająca na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm., dalej jako: "ustawa o ARiMR").

W związku z powyższym, w dniu [...] stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia nienależnie pobranych przez H. T. (dalej jako: "Skarżąca") środków finansowych, przyznanych M. T. na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2009.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wydał decyzję nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.

Po rozpoznaniu odwołania H. T., w dniu [...] maja 2018 r., Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ przytoczył treść przepisów art. 29 ust. 1, 29 ust. 1a oraz 29 ust. 2 ustawy o ARiMR. Jednocześnie, powołując się na wyrok WSA w sprawie I SA/Bk 935/16, wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 tej ustawy jest zbadanie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych oraz ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków w drodze decyzji administracyjnej, przy czym można tego dokonać także co do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Nienależnie (nadmiernie) pobrane płatności powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał.

Organ wskazał na fakt, że wniosek o przyznanie płatności został złożony przez osobę trzecią, tj. Skarżącą, bez zgody i wiedzy M. T. Przedmiotowa płatność została przekazana na rachunek M. T. w dniu [...] grudnia 2009 r., czyli w czasie, gdy Skarżąca posiadała pełnomocnictwo do jego rachunku (odwołane w dniu [...] czerwca 2011 r.). Z operacji finansowych na tym rachunku wynika, że to Skarżąca rozdysponowała przekazane przez ARiMR środki finansowe – o czym sama przyznała, i co potwierdził M. T. podczas składania wyjaśnień. W związku z tym, że środki przekazane na rachunek M. T. są środkami nienależnie pobranymi, a osobą nieuprawnioną w realiach tej sprawy jest Skarżąca, to ona jest zobowiązana do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2009.

Następnie organ wskazał na, wydaną w wyniku wznowienia postępowania, decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] uchylającą decyzję ostateczną i odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził wydanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Jednocześnie zaznaczył, że zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami z art. 145 k.p.a. po upływie wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. okresu przedawnienia nie oznacza sanacji takiej decyzji. Decyzja taka jest nieprawidłowa, a w konsekwencji wypłacone na jej podstawie płatności należy uznać za nienależne. W oparciu o to, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez Skarżącą środków finansowych, a następnie wydał decyzję w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

W opinii Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., organ I instancji prawidłowo ustalił, że środki pieniężne uznane za nienależne zostały pobrane przez Skarżącą. Skarżąca bowiem jako jedyna korzystała w latach 2006-2010 z rachunku bankowego należącego do M. T. Organ I instancji prawidłowo również zważył, że przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Podobnie, nie zaszły okoliczności o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 311), uprawniające organ do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Dalej organ przytoczył treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2005 z dnia 21 kwietnia 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Odnosząc go do niniejszej sprawy wskazał, że nie zaszły wymienione w nim przesłanki, tj. płatności dokonanej na skutek pomyłki właściwej władzy i tego, że błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika, które przemawiałyby za odstąpieniem od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wypłacone na rachunek M. T. płatności wynikały bowiem nie z pomyłki ARiMR, a z winy Skarżącej, składającej bezpodstawnie wnioski. Organ przyznający płatność nie popełnił błędów rachunkowych, nie zastosował także błędnych stawek płatności. Organ I instancji przyznał płatność w oparciu o wniosek złożony w postępowaniu, którego stroną był M. T., przy czym nie dysponował on informacją, że M. T. o przedmiotowe płatności się nie ubiega. Organ nie miał wiedzy na temat tego, że zgłoszone grunty nie były w posiadaniu M. T., a Skarżąca dopuściła się fałszowania podpisów.

Organ podkreślił, że istotne znaczenie dla sprawy ma ustalenie właściwego okresu przedawnienia. Co do zasady wynosi on 10 lat, jednak podlega on ograniczeniu do lat 4, kiedy beneficjent działał w dobrzej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 7962005 z dnia 21 kwietnia 2005 r.). W niniejszej sprawie wypłata płatności nastąpiła w dniu [...] grudnia 2009 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych ww. płatności, stanowiące pierwsze powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, zostało doręczone w dniu [...] stycznia 2018 r., zatem pod upływie 4, a przed upływem 10 lat. Organ stwierdził jednak, że działanie Skarżącej nie było w dobrej wierze, gdyż świadomie składała i podpisywała za syna wnioski o przyznanie płatności w celu otrzymania dopłat, co należy uznać za zachowanie mające na celu ukrycie tożsamości dysponenta środków nienależnie pobranych.

Odnosząc się do złożonego przez Skarżącą odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Przedmiotowe postępowanie administracyjne nie podważa wyroku wydanego w sprawie karnej (dotyczącego fałszowania przez Skarżącą podpisów M. T.), lecz dotyczy ustalenia osoby, która pobrała nienależnie środki finansowe z rachunku M. T. Organ podkreślił, że Skarżąca została prawidłowo pouczona o prawie zapoznania się z aktami sprawy w wyznaczonym terminie. Stan prawny i faktyczny w niniejszej sprawie, zdaniem organu, został ustalony prawidłowo, a zaskarżona decyzja uwzględnia cały materiał dowodowy.

W skardze wywiedzionej do WSA w Białymstoku H. T. zaskarżyła przedmiotową decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, przez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie zdarzenia, którego tyczy się przedmiotowe postępowanie, co skutkowało wydaniem decyzji bez podstawy prawnej;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie, mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej, przez jego zastosowanie i stwierdzenie, że doszło do przerwania biegu terminów przedawnienia;

- art. 6 k.p.a., przez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący, w danym przypadku, przepis prawa;

- art. 7, 77 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia czy płatności do gruntów rolnych pobrane za rok 2007 były nienależne;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że: a) czynności podjęte w toku sprawy doprowadziły do przerwania terminów przedawnienia, podczas gdy nie tyczyły się one odwołującej, a osoby trzeciej, a co za tym idzie nie mogły rzutować na jej prawa i obowiązki; b) Skarżąca pobrała w sposób nienależny środki z rachunku bankowego M. T., podczas gdy dysponowała ona upoważnieniem bankowym pozwalającym jej na swobodne dysponowanie środkami zgromadzonymi na rachunku.

Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i stwierdzenie nieważności decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, że art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR obowiązuje od dnia 2 kwietnia 2014 r. i może mieć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń mających miejsce po tej dacie. Dodała, że w związku z tym, że nie brała udziału w postępowaniu, którego wynik wpływa bezpośrednio na jej prawa i obowiązki, złożyła wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowie przyznania płatności. W toku postępowania jest w stanie wykazać, że w okresie, na który przyznano płatności, świadczenie to było należne. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. Postępowanie Prokuratury Rejonowej w H. toczyło się od 2013 r., ale nie przeciwko konkretnej osobie, dlatego też wszczęcia takiego postępowania nie można kwalifikować jako dotyczącego zawiadomienia konkretnej osoby. Zdaniem Skarżącej za taki akt nie można również poczytywać wezwania jej do złożenia wyjaśnień w toku postępowania, którego stroną był syn Skarżącej - M. T., a nie ona sama. Skarżąca podkreśliła, że pełnomocnictwo do rachunku bankowego jej syna daje pełną dowolność w korzystaniu ze środków finansowych, dlatego nie można wskazać, że pobranie przez nią środków finansowych z tego rachunku było nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd uznał bowiem za uzasadniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego, który miał miejsce przed wejściem tego przepisu w życie.

W niniejszej sprawie organy orzekały w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Fakt pobrania przez Skarżącą tych kwot jest w sprawie bezsporny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Skarżąca pobrała nienależnie płatności, wniosek o płatność został przez nią złożony bez zgody i wiedzy M. T. Wprawdzie zostały one przekazane na rachunek bankowy jej syna, jednak to Skarżąca była faktyczną dysponentką, która spożytkowała te środki.

Pierwotnie organy prowadziły postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wobec syna Skarżącej – M. T. W wyniku prowadzonej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., I SA/Bk 935/16 uchylił jednak decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu decyzji Sąd dokonał analizy art. 29 ustawy o ARiMR i wyjaśnił, że dodany z dniem 2 kwietnia 2014 r. przepis art. 29 ust. 1a rozwiał wątpliwości co do możliwości żądania zwrotu przyznanych środków od wszystkich podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Sąd stwierdził, że powyższe nie oznacza jednak, że organowi pozostawiono wybór, w stosunku do którego podmiotu wyda decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Wskazano, że nienależnie pobrane płatności (bądź nadmiernie pobrane płatności) powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał. W świetle obowiązujących przepisów organy mają kompetencję do wydawania tego typu decyzji ustalających zarówno wobec osób będących stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat, ale również wobec innych osób, o ile to one nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Sąd zalecił organom, aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku ocenę i ustaliły, kto pobrał nienależnie płatności, a tym samym na kim powinien ciążyć obowiązek ich zwrotu i w stosunku do kogo powinna zostać wydana decyzja ustalająca, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Wykonując powyższe wytyczne Sądu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umorzył wobec M. T. postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009.

Następnie organ ten wszczął postępowanie wobec H. T. W wyniku tego postępowania wobec Skarżącej ustalono kwoty nienależnie pobranych płatności.

Podstawą prawną decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalającej Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskaną na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., jak też utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. był m.in. przepis art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dacie wydawania przez organy decyzji w sprawie:

Art. 29 ust. 1: Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Art. 29 ust. 1a: Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1.

Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, które zaistniały przed jego wejściem w życie, tj. do sytuacji, gdy płatności zostały pobrane, zanim przepis ten zaczął obowiązywać.

Przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341) i wszedł w życie z dniem 2 kwietnia 2014 r. W art. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, jej celem było jednoznaczne uregulowanie kwestii zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub finansowanie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości przez osoby inne niż będące stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy oraz dostosowanie przepisów dotyczących okresu naliczania odsetek od kwot pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości do przepisów Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wskazano też, że proponowane dodanie w art. 29 ustawy o ARiMR ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. Zwrócono też uwagę, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym ustalania kwot nienależnie i nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w zakresie obowiązku zwrotu płatności pobranych przez podmioty, które nie były stroną postępowania w sprawie o przyznanie płatności, brak jest przepisów prawa materialnego, które wskazywałyby na obowiązek zwrotu płatności przez te podmioty.

Zagadnienie zakresu obowiązywania omawianej regulacji stało się przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 24/16 wskazał, że przepis ten wykreował nieznane przed tą datą prawu dotyczącemu tych płatności zobowiązanie publicznoprawne do zwrotu płatności przez podmioty, które pobrały je nienależnie lub nadmiernie bez tytułu prawnego w postaci decyzji administracyjnej odpowiedniego organu. Podmiotów tych nie wiązał w chwili pobrania stosunek publicznoprawny, który mógłby być podstawą żądania zwrotu w trybie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku wyjaśnił, że w demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednak tylko wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, zasadą ogólną jest bezpośrednie działanie prawa, z samej tej zasady nie można wyprowadzać domniemania, że wobec braku konkretnej wypowiedzi ustawodawcy, przepis, zwłaszcza materialnoprawny może mieć zastosowanie z mocą wsteczną (np. wyroki TK: z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK nr 6/A/2003, poz. 51 i z 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK nr 6/2013, poz. 82). Podkreślono, że granice jego zastosowania w czasie wyznacza zasada lex retro non agit (por. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK nr 5/A/2009, poz. 65).

Zauważyć należy, że ustawodawca, wprowadzając przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR w ustawie nowelizującej wskazał jedynie, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W tekście ustawy nowelizującej nie zawarł więc przepisów przejściowych, które pozwalałyby na stosowanie nowej regulacji do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej.

Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w tym składzie, że wskazany przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, który stanowi podstawę do zwrotu nienależnie pobranych płatności przez podmioty, które nie były stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, jest przepisem prawa materialnego, co więcej - posiadającym sankcyjny charakter.

W okolicznościach tej sprawy pobranie nienależnie przyznanej i wypłaconej Skarżącej kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miało charakter zdarzenia, które zaistniało przed wejściem w życie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. W czasie, gdy miało ono miejsce, nie istniał przepis prawny, który pozwalałby traktować obowiązek zwrotu takich należności przez osoby znajdujące się w sytuacji prawnej takiej jak Skarżąca, w kategoriach obowiązku publicznoprawnego, do którego mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych. Zaprezentowane powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR może znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych, jakie miały miejsce po 2 kwietnia 2014 r., nie znajduje on zaś zastosowania w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej.

W tej sprawie Skarżąca pobrała płatności w 2009 r. Sąd doszedł do przekonania, że do osób znajdujących się w sytuacji takiej jak Skarżąca, obowiązek zwrotu tych należności nie istniał i nie można go wyprowadzić z mocą wsteczną z przepisu art. 29 ust. 1 a ustawy o ARiMR. Konsekwentnie ustalenie płatności wobec Skarżącej na podstawie tej regulacji Sąd uznaje za działanie nieuprawnione.

Na marginesie Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...] skazujący H. T. za czyny z art. 270 w zw. z art. 12 kk, a także z art. 286 § 1 w zb. z art. 297 § 1 w zb. z art. 270 § 1 kk w zw. z art. 12 kk (tj. za posłużenie się podrobionymi dokumentami w postaci wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych za lata 2004 – 2008 wraz z załącznikami, w treści których w celu użycia za autentyczne podrobiła czytelne podpisy wskazanego w nich producenta rolnego – M. T.a a także za doprowadzenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe w H. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci wypłaconych dopłat w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do gruntów rolnych), a także w latach 2009 – 2014, który w pkt V zobowiązuje Skarżącą do zapłaty na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Biuro Powiatowe w H. kwoty 84.727,40 zł tytułem naprawienia szkody w całości. Zatem ARiMR posiada już tytuł prawny, który pozwala jej odzyskać od Skarżącej wypłacone nienależnie kwoty płatności.

Wobec stwierdzenia, że brak było podstawy prawnej do ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności, Sąd nie badał zasadności pozostałych zarzutów skargi. Odnosiły się one bowiem do poszczególnych ustaleń sprawy, które wobec poczynionej przez Sąd konstatacji nie mają znaczenia.

W tych okolicznościach Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Jednocześnie, stwierdzając brak podstaw do dalszego prowadzenia wobec Skarżącej postępowania Sąd, na podstawie art. 145 § 3 ustawy procesowej, umorzył postępowanie administracyjne.