Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2559/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i H. B., S. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 223/16 w sprawie ze skargi E. B. i H. B., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kutnie Nr 405/XXXIII/2001 z dnia 7 marca 2001 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Gminy Kutno na rzecz skarżących E. B. i H. B. solidarnie oraz na rzecz skarżących S. M. i M. M. solidarnie kwoty po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 223/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. B. i H. B., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 7 marca 2001 r. Nr 405/XXXIII/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący – jak wynika z akt sprawy – są właścicielami działek nr [...] (E. i H. B.) oraz nr [...] (S. i M. M.), położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. W skardze skarżący wskazali, że zaskarżają uchwałę "w zakresie poszerzenia terenu cmentarza (§ 1 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 1, 2 i 4 oraz określenie terenu ZC na załączniku graficznym) w stosunku do obszaru cmentarza wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w Kutnie nr 450/XLVII/94 z dnia 26 maja 1994 r." W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, gdyż na skutek poszerzenia terenu cmentarza wprowadzono szereg ograniczeń w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. Powołali się na treść § 6 ust. 3 uchwały zgodnie z którym: "Linie zabudowy mieszkaniowej i usługowej ustala się jako odległości od krawędzi projektowanych i istniejących jezdni i są wskazane na rysunku planu odpowiednio w stosunku do ulic G, Z, L i D oraz w odległości min. 30 m od ogrodzenia cmentarza". W treści skargi wskazali na naruszenie zasad i trybu uchwalania planu, formułując w tym zakresie szereg zarzutów. Zwrócili uwagę, że ani z części tekstowej, ani graficznej planu nie wynika, jaki obszar cmentarz zajmował przed podjęciem uchwały i o jakie dokładnie tereny został poszerzony, gdyż zarówno teren istniejącego, jak i powiększonego cmentarza objęty został jednym symbolem – ZC.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kutnie wniosła o jej oddalenie, podnosząc w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje. Została bowiem uchylona uchwałą Nr XVII/159/15 Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada 2015 r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej (Dz .Urz. Woj. Łódzk. z dnia 31 grudnia 2015 r. poz. 5856), która weszła w życie 31 stycznia 2016 r. Odnosząc się natomiast do treści skargi organ podniósł, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących z tego względu, że nie wprowadziły one większych ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości niż te, które wynikały z wcześniejszego planu z 1994 roku. W tym zakresie organ wyjaśnił, że działki nr [...] już w poprzednio obowiązującym planie objęte były strefą ochronną, natomiast strefa wokół powiększonego cmentarza nie dotyczy działki nr [...]do której skarżącym – w dacie podjęcia zaskarżonego aktu - nie przysługiwało prawo własności. Także działka nr [...] pozostaje poza strefą ochronną cmentarza.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji uznał, że skarżącym nie przysługuje w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej jako "u.s.g.") legitymacja do zaskarżenia uchwały. Podkreślił, że "przedmiot zaskarżenia został określony przez skarżących wskazaniem konkretnych postanowień planu tj. § 1 ust. 1 pkt 2 zawierającego ustalenia ogólne, które mówią co jest przedmiotem planu oraz § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 4 dotyczącego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZC jako istniejącego i powiększonego cmentarza i ustalenia warunków zagospodarowania tego terenu. Teren cmentarza nie obejmuje jednak działek należących do skarżących. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym ustaleniami planu skarżący nie wykazali by zaskarżona uchwała naruszała ich prawnie chroniony interes lub uprawnienie". Wyjaśniając bliżej kwestię braku legitymacji skarżących Sąd wskazał, że należąca do S. i M. M. działka nr [...] nie została objęta strefą ochrony cmentarza, również po jego rozszerzeniu. Natomiast działki [...] oraz działka [...] były objęte strefą ochronną w poprzednim planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 26 maja 1994 r. Nr 450/XLVII/94 w sprawie planu ogólnego miejscowego zagospodarowania przestrzennego m. Kutna (Dz.U. woj. Płockiego nr 6 poz. 72 z dnia 21 lipca 1994 r), co potwierdzili skarżący na rozprawie. Zatem zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przeznaczenia tych nieruchomości. Natomiast działka [...] przeznaczona pod parking i zieleń izolacyjną, została zbyta na rzecz Miasta jeszcze przed wniesieniem skargi i obecnie skarżącym nie przysługują żadne prawa do tej działki. Z kolei nieruchomości należące do E. i H. B. oznaczone nr [...] znajdują się poza strefą ochrony cmentarza. Działka [...] została zabudowana budynkiem mieszkalnym już po uchwaleniu planu i skarżący nie wskazywali, by uchwalony w 2001 r. plan swoimi ustaleniami ograniczał sposób korzystania z tych nieruchomości. Natomiast teren obejmujący działkę [...] stanowiącą obecnie parking i zieleń izolacyjną objęty był strefą ochronną cmentarza już przez poprzedni plan z 1994 r., który przewidywał w strefie C realizację programu parkingowego. Nowy plan nie wprowadził więc zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, a skarżący nie wskazywali by to przeznaczenie naruszało przepisy powszechnie obowiązującego prawa i nie żądali wyeliminowania zapisów planu odnoszących się do ich nieruchomości. Kwestionowali jedynie te postanowienia planu, które dotyczyły terenu cmentarza, w którego granicach nie ma nieruchomości należących do skarżących. Ponownie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że "przedmiot zaskarżenia został jednoznacznie wyartykułowany przez skarżących, przez podanie konkretnych zapisów tj. § 1 ust. 1 pkt 2 i § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 4, które winny być wyeliminowane jako naruszające prawo. Dotyczą one terenu powiększonego cmentarza, oznaczonego na rysunku planu jako ZC i regulują sposób zagospodarowania tego obszaru. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżący wywodzą z faktu, że na mocy zaskarżonej uchwały teren cmentarza został poszerzony o ponad 5000 m.kw w stronę ich nieruchomości. Jednak nie powołali się przy tym na wynikające z tego faktu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 140 k.c".

W skardze kasacyjnej, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżący zarzucili:

naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140, art. 144 i 154 k.c, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 1 - 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. Nr 48, poz. 284) - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że interes prawny ani uprawnienia skarżących nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą;

naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 101 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") poprzez:

- wadliwe przedstawienie stanu sprawy i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w przeznaczeniu nieruchomości należących do skarżących, choć wskazywali oni w szczególności, że uchwała ta zabroniła lokalizacji zabudowy mieszkalnej oraz usługowej w odległości 30 m od cmentarza, zaś poprzednio obowiązująca uchwała zakazywała w strefie ochronnej jedynie zabudowy mieszkalnej,

- ustalenie, że działki skarżących były objęte strefą ochronną w poprzednim planie miejscowym, choć okoliczność ta nie wynika z akt sprawy, zaś Sąd I instancji uzasadnił to ustalenie "potwierdzeniem przez skarżących na rozprawie", pomimo że okoliczność ta nie wynika z protokołu rozprawy, na której pełnomocnik skarżących podkreślał, że część graficzna planu z 1994 r. nie pozwala na ustalenie granic strefy ochronnej,

- brak odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących co do naruszenia ich interesu prawnego oraz uprawnień.

Zdaniem skarżących Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego ani uprawnień, gdy tymczasem przesunięcie granicy cmentarza w stronę należących do nich nieruchomości spowodowało ograniczenie w sposobie korzystania z uwagi na objęcie działek strefą ochronną, zakazującą nie tylko zabudowy mieszkalnej - jak przewidywał to dotychczasowy plan - lecz także usługowej. Wyjaśnili, że ich interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika zarówno z przepisów Kodeksu cywilnego określających uprawnienia właścicielskie (art. 140) i stosunki sąsiedzkie (art. 144), jak i z przepisów rozporządzenia w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze określających wielkość obszaru, na którym pojawiać się mogą zagrożenia sanitarne związane z przeznaczeniem określonego terenu pod cmentarz. W ich ocenie wszyscy właściciele nieruchomości położonych w odległości 150 m od terenu cmentarza mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały powiększającej ten teren, zaś należące do skarżących nieruchomości leżą w mniejszej odległości od terenów powiększających cmentarz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej podstawy są usprawiedliwione.

Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia skargi), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym, jak przyjęto w orzecznictwie, naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Oznacza to, że skarżący musi udowodnić, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego określone obowiązki. Okoliczności te podlegają ocenie przez sąd na wstępnym etapie badania skargi opartej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a negatywny wynik tego badania od 15 sierpnia 2015 r. powinien, co do zasady, skutkować odrzuceniem skargi stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a. dodanego przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmieniającej między innymi ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U poz. 658), co umknęło uwadze Sądu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności wypływającego z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, zaś jego naruszenia upatrują w wynikającym z zaskarżonej uchwały ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu tego prawa i Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. Bezsporne jest bowiem, że do skarżących należą działki gruntu położone na obszarze objętym planem i już sama ta okoliczność powinna być wystarczająca do uznania, że interes prawny skarżących został naruszony. Należy zgodzić się z poglądem, – wyrażonym także w skardze kasacyjnej – że co do zasady uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10; z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2316/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 324/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny skarżących został naruszony, jest więc wystarczające, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie poddał analizie twierdzeń skarżących wskazujących na oddziaływanie zaskarżonej uchwały na ich sytuację prawną związaną z prawem własności do nieruchomości leżących na obszarze objętym planem, w konsekwencji czego doszedł do błędnych wniosków, że skoro działki te już w poprzednio obowiązującym planie objęte były strefą ochronną cmentarza, to zaskarżony plan nie zmienił sytuacji prawnoplanistycznej tych nieruchomości, a więc także nie narusza interesu prawnego skarżących, który stanowi podstawę legitymacji skargowej do sądu. To stanowisko Sądu I instancji jest wadliwe. Sam fakt, że obowiązujący plan w taki sam sposób jak poprzedni reguluje sposób korzystania z nieruchomości nie eliminuje bowiem istnienia przesłanki "naruszenia interesu prawnego". Wręcz przeciwnie interes ten – co do zasady – narusza akt obowiązujący i kształtujący aktualną sytuację prawną właściciela nieruchomości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd nie tylko wyszedł z błędnego założenia, że poprzedzający plan, który obowiązywał we wcześniejszym jeszcze okresie niż zaskarżony, usankcjonował niejako naruszenie interesu prawnego skarżących, a tym samym pozbawił ich legitymacji do wniesienia skargi na kolejny plan, ale dodatkowo nie zwrócił też uwagi na wskazaną przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że będący przedmiotem skargi plan utracił moc na skutek uchwalenia w 2015 roku nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta wymagała natomiast wnikliwego zbadania właśnie w kontekście przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd powinien wyjaśnić, czy rzeczywiście uchwała będąca przedmiotem skargi utraciła moc, a jeżeli tak to ustalić, jakie powody i zamiary towarzyszą skarżącym w żądaniu uruchomienia sądowej kontroli w stosunku do aktu nieobowiązującego. Wprawdzie zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się możliwość kontroli i stwierdzenia nieważności nieobowiązującej uchwały, a to z uwagi na odmienne skutki prawne związane z uchyleniem uchwały i stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl uchwała TK z 14 września 1994 r., W5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), tym niemniej nie jest to regułą i każdorazowo wymaga oceny sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie to wymagało zbadania właśnie w kontekście legitymacji skargowej skarżących. Skoro sytuację prawną właściciela nieruchomości kształtuje i określa obowiązujący plan i to on w istocie wyznacza sposób zagospodarowania jego nieruchomości, a tym samym ogranicza właściciela w dowolnym jej zagospodarowaniu w czym przejawia się naruszenie jego interesu prawnego, to jak kwestia ta przedstawia się w odniesieniu do planu, który utracił moc i tym samym nie kształtuje już sytuacji prawnej właściciela nieruchomości i nie ogranicza go w sposobie jej zagospodarowania. Tych kwestii nie uwzględnił Sąd I instancji w badaniu ograniczenia prawa własności skarżących zaskarżonym aktem, a powinien był w związku z informacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Niezależnie od powyższego, rację mają też skarżący, że Sąd I instancji, badając naruszenie ich interesu prawnego w kontekście wcześniej obowiązującego planu nie uwzględnił wszystkich ich postanowień, przyjmując jedynie, że skoro i w poprzednim i w zaskarżonym planie nieruchomości skarżących znajdują się w strefie ochronnej cmentarza, to ich sytuacja prawna nie uległa zmianie. Pomijając, że powyższe ustalenie co do takiego samego przeznaczenia nieruchomości skarżących w obu planach (z 1994 r. i 2001 r.) rzeczywiście, jak słusznie podnieśli skarżący, nie wynika z protokołu rozprawy na który powołał się Sąd, co już samo w sobie uzasadniało uwzględnienie skargi kasacyjnej, to jak wyjaśniono wyżej porównywanie tych dwóch regulacji do tego nieobowiązujących w chwili wniesienia skargi nie miało większego znaczenia dla oceny legitymacji skarżących z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że badanie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżących powinno ograniczać się wyłącznie do tych postanowień planu, które są niejako "przedmiotem zaskarżenia" i których "wyeliminowania", jak ujął to Sąd, zażądali skarżący. Przedmiotem zaskarżenia jest cały plan, bez względu na zarzuty i wnioski skargi stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. W każdym przypadku w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd bada czy nie naruszono zasad oraz trybu jego uchwalania odpowiednio do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oczywiście w następstwie pozytywnego zweryfikowania legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd Sądu zawężający przedmiot zaskarżenia do kilku postanowień planu wymienionych w skardze pozostaje w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Trudno bowiem byłoby zaakceptować sytuację, w której sąd administracyjny, dostrzegając wady uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w całości (przykładowo - czy to z powodu braku studium, czy z powodu braku wymaganych prawem uzgodnień, jak również innych istotnych wadliwości w jej uchwaleniu) ograniczałby i zakres badania, i zakres wyrokowania wyłącznie do tych postanowień, które jako wadliwe wskazała strona w skardze, formułując swoje zarzuty i wnioski, a tym samym godził się na pozostawienie w obrocie prawnym uchwały sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. W istocie, jak podnosi się w komentarzach na tle przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. żądanie skarżącego musi być traktowane jako niewiążący dla sądu administracyjnego wniosek, projektujący jedynie jego orzeczenie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 792). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Te granice sprawy wyznacza konkretny akt lub czynność kwestionowane przez skarżącego. Wnioski skargi (o uchylenie kilku postanowień uchwały) nie wiążą sądu administracyjnego, który jest obowiązany dobrać z katalogu zawartego w art. 145 – 151 P.p.s.a. właściwy sposób rozstrzygnięcia (zakres uchylenia w granicach interesu prawnego skarżącego) bez względu na zarzuty i wnioski skarżącego. Błędnie zatem Sąd I instancji wyznaczył granice rozpoznawanej sprawy, zawężając je wyłącznie do wymienionych w skardze postanowień planu, a w konsekwencji też bezpodstawnie ograniczył badanie legitymacji skarżących wyłącznie do ich treści, przyjmując, że skoro skarżący kwestionują postanowienia odnoszące się do terenu cmentarza, a ich nieruchomości nie są położone na terenie cmentarza, to ich interes prawny tak określonym "przedmiotem zaskarżenia" nie został naruszony. Tymczasem naruszenie interesu prawnego należy badać w kontekście całej uchwały, która jest przedmiotem skargi. Okoliczność, że w następstwie przeprowadzonej kontroli uchwały sąd administracyjny stwierdza jej nieważność i czyni to w zależności od rodzaju i charakteru ustalonych przez siebie naruszeń albo w odniesieniu do całości uchwały, albo w odniesieniu jej części nie oznacza, że sąd kontroluje zaskarżoną uchwałę tylko w zakresie wymienionych w skardze przepisów prawa miejscowego.

Z powyższych względów, uznając zasadność naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W tych okolicznościach badanie pozostałych podstaw nie miało znaczenia dla wyniku sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 203 pkt 1 tej ustawy.