Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3528/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 299/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 14 listopada 2018 r. nr LIX/397/2018 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 299/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej także jako: "WSA we Wrocławiu", "sąd I instancji"), po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] (dalej także jako: "Wojewoda") na uchwałę Rady Gminy Oława z 14 listopada 2018 r. nr LIX/397/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi [...], [...] w gminie [...] (dalej jako: "uchwała" lub "plan"), stwierdził nieważność § 16 ust. 3 pkt 1 w zakresie odnoszącym się do zabudowy określonej w § 16 ust. 2 pkt 3, § 17 ust. 2 pkt 4, § 17 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały (pkt I.), dalej idącą skargę oddalił (pkt II.).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) dalej "u.s.g.", złożył do WSA we Wrocławiu skargę na wskazaną uchwałę zarzucając, że:

- § 16 ust. 3 pkt 1, § 17 ust. 2 pkt 4, § 17 ust. 3 pkt 1, § 18 ust. 3 pkt 1, § 19 ust. 3 pkt 1, § 22 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 2 uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), polegającym na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez brak określenia wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych dla uzupełniającej w planie funkcji usługowej na terenach oznaczonych symbolem M i MN, dla usług, jako przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego na terenach oznaczonych symbolem MU dla przeznaczenia uzupełniającego - mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą na terenach RM oraz US;

- § 4 pkt 8 uchwały podjęty został z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez określenie wskaźnika zabudowy w odniesieniu do innego parametru niż działka budowlana;

- § 13 pkt 2 uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "pr. b.") poprzez określenie zasad usytuowania obiektów tymczasowych i terminu usunięcia tych obiektów, przy braku podstaw prawnych do takiej regulacji.

Zdaniem Wojewody Rada Gminy [...] nie określiła w planie obligatoryjnego elementu uchwały, tj. wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych dla uzupełniającej w planie funkcji usługowej na terenach oznaczonych symbolami M i MN, dla usług, jako przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego na terenach oznaczonych symbolem MU, dla przeznaczenia uzupełniającego - mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą na terenach RM oraz US. W § 4 pkt 8 uchwały, ustalając parametr maksymalny powierzchni zabudowy, Rada odniosła go do powierzchni terenu, nie zaś do powierzchni działki budowlanej, naruszając w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ponadto w § 13 pkt 2 uchwały określono bez podstawy prawnej zasady usytuowania obiektów tymczasowych i termin usunięcia tych obiektów, tymczasem zagadnienie to regulowane jest przepisami pr.b.

W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy [...] określając w § 4 pkt 8 uchwały parametr maksymalny powierzchni zabudowy odniosła go do powierzchni terenu. Zdaniem skarżącego organu zawarta w § 4 pkt 8 uchwały definicja sposobu obliczania powierzchni zabudowy istotnie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem przepis ustawowy wprost literalnie odnosi wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, nie zaś "do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren".

W zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. to Rada Gminy [...] zamiast określić w planie sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, ustaliła w § 13 pkt 2 uchwały zasady usytuowania obiektów tymczasowych i termin usunięcia tych obiektów. Zdaniem Wojewody zasady wznoszenia tego rodzaju obiektów zostały wprost uregulowane w przepisach pr. b., m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 12, w którym wyraźnie wskazano, że termin rozbiórki lub przeniesienia obiektu w inne miejsce inwestor określa w zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji termin usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego nie może stanowić przedmiotu uregulowania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości, a w uzasadnieniu podała m.in., że przedmiotowy plan miejscowy zawiera minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W § 14 ust. 2 jako ustalenie planu zostało ono sparametryzowane poprzez liczbę mieszkań, powierzchnię użytkową, działkę, pracowników, przyjmując średnie wartości występujące w miejscowościach Gminy [...].

Dalej Gmina podała, że definicja wskaźnika zabudowy w odniesieniu do terenu nie wynika wprost z grupy wskaźników określonych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., natomiast stanowi on "wskaźnik zagospodarowania terenu" odnoszący się do obszaru wyznaczonego planem, który w perspektywie obowiązywania planu nie ulegnie zmianie, w przeciwieństwie do działek, które mogą być dzielone lub scalane.

Z kolei podstawą do określenia terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu oznaczonego symbolem US, było ograniczenie w czasie przywracania podstawowego użytkowania terenów sportowo - rekreacyjnych, na których odbywają się imprezy, festyny i spotkania rekreacyjno-sportowo-wypoczynkowe. Ustalenie zawarte w §13 pkt 2 uchwały nie odnosi się jedynie do tymczasowych obiektów budowlanych objętych art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.b., ale do tymczasowego zagospodarowania, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.

WSA we Wrocławiu uznał skargę w części zasadną, w dalej idącym zakresie oddalając zarzuty Wojewody.

W ocenie sądu I instancji doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sformułowanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Wymóg ten został doprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej "rozporządzenie". Zdaniem sądu I instancji zasadnie Wojewoda zarzucił Radzie Gminy [...] istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez nieokreślenie w zaskarżonej uchwale wskaźników minimalnej liczby miejsc parkingowych dla wprowadzonych na terenach zabudowy mieszkaniowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: MO.1-MO.5, jako przeznaczenie uzupełniające usług towarzyszących podstawowemu przeznaczeniu w wyodrębnionej na ten cel części budynku, stanowiącej nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej tego budynku (z wykluczeniem działalności uciążliwych) w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej w budynkach do czterech mieszkań oraz na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: MUO.1-MUO.17, MU1.1, MU2.1, MU2.2, MU3.1 dla zabudowy usługowej (z wyłączeniem stacji paliw) ustalonej na tych terenach jako przeznaczenie podstawowe i dla lokalizowanych na tych terenach jako przeznaczenie uzupełniające usług towarzyszących z możliwością lokalizowania ich samodzielnie (z wykluczeniem działalności uciążliwych).

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody [...] wyprowadzonego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, a przyjętego w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 16 ust. 3 pkt 1 w zakresie dotyczącym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, § 18 ust. 3 pkt 1, § 19 ust. 3 pkt 1 i § 22 ust. 3 pkt 2 w związku z § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Nie uwzględniono także wniosku o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 8 planu. Ustalenie to zawiera opis sposobu obliczenia wskaźnika zabudowy, w którym jednym z odnośników jest powierzchnia działki budowlanej lub zespołu działek budowlanych, co odpowiada wymogowi ustawowemu, wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Treść tego przepisu nie narusza również § 4 pkt 6 rozporządzenia. W ustaleniach zawartych w rozdziale 3 zaskarżonego aktu, w którym Rada Gminy [...] określiła szczegółowe zasady zagospodarowania terenów, zostały przyjęte w konkretnych jednostkach redakcyjnych - w odniesieniu do poszczególnych terenów - zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy.

Sąd I instancji uznał również za nieuzasadniony zarzut Wojewody dotyczący § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w którym organ planistyczny wykonując dyspozycję ustawodawcy zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. określił sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Konkretyzując wymagane ustawowo ustalenie Rada Gminy [...] postanowiła we wskazanym powyżej zapisie, że: "na terenach oznaczonych symbolem US dopuszcza się tymczasowe zagospodarowania związane z obsługą imprez, festynów i spotkań rekreacyjno-sportowo-wypoczynkowych, w tym obiektów budowlanych; okres tymczasowego zagospodarowania związany jest z czasem ich trwania, nieprzekraczalny termin likwidacji tymczasowego zagospodarowania wynosi 21 dni od zakończenia zdarzenia". W ocenie sądu I instancji omawiane ustalenie planistyczne jest prawidłowe i nie narusza prawa oraz nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.b., ani tych przepisów nie modyfikuje.

W ocenie WSA we Wrocławiu to, że ustawodawca uprawnia inwestora do zadeklarowania w zgłoszeniu dokonywanym w trybie art. 30 pr.b. terminu usunięcia obiektu tymczasowego nie oznacza, że w zgłoszeniu inwestor wskazuje jako nieprzekraczalny termin likwidacji tego obiektu, termin określony przez organ planistyczny w ustaleniu przyjmowanym w trybie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Rada Gminy [...] nie określiła terminu usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego, który – co istotne – jest elementem tymczasowego zagospodarowania terenu, ale ograniczyła czasowo istnienie tego rodzaju zagospodarowania, wskazując nieprzekraczalny termin jego likwidacji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], który zaskarżył wyrok w części oddalającej skargę na § 4 pkt 8 i § 13 pkt 2 uchwały. Skargę kasacyjną oparto na podstawach naruszenia:

I. prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu, zamiast w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

b) art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia działki budowlanej z pojęciem terenu;

c) art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy – w ramach kompetencji do określania sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów – może określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacje dotyczące zasad sytuowania obiektów tymczasowych związanych z obsługą imprez, festynów i spotkań rekreacyjno-sportowo-wychowawczych oraz terminu usunięcia tych obiektów;

II. przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej "p.u.s.a."), w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p., poprzez ustalenie, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 8 uchwały, a także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez § 13 pkt 2 uchwały, nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach.

Wojewoda [...] wniósł o uchylenie pkt II sentencji wyroku i stwierdzenie nieważności § 4 pkt 8 oraz § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zawarta w § 4 pkt 8 uchwały definicja sposobu obliczania powierzchni zabudowy stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ przepis rangi ustawowej wprost odnosi wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, a nie "do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren". Podniósł, że teren wskazany § 4 pkt 8 uchwały to nie teren inwestycji (działka budowlana), tylko oznaczony określonym symbolem obszar składający się z wielu działek ewidencyjnych. Nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zastosowanie powierzchni działki budowlanej jako jednego z odnośników dla wartości intensywności zabudowy jest prawidłowe. Uznał, że organ planistyczny odwrócił wartości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wartość powierzchni działki budowlanej winna natomiast stanowić dzielnik (wartość, przez którą należy podzielić sumę powierzchni całkowitej zabudowy), aby uzyskać końcowy wynik, tj. zgodną z definicją ustawową wartość intensywności zabudowy.

Autor skargi kasacyjnej wyraził dalej pogląd, że określenie zasad sytuowania obiektów tymczasowych nie mieści się w ramach normy kompetencyjnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., a nawet gdyby się z tym zgodzić, to organ planistyczny nie określił terminu, do którego takie tymczasowe zagospodarowanie może być wykonane. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie powoduje w istocie całkowitą dowolność jego interpretacji. Ponadto, stanął na stanowisku, że sąd I instancji błędnie uznał, że organ stanowiący gminy posiada kompetencje do wskazania nieprzekraczalnego terminu likwidacji tymczasowego obiektu budowlanego. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że organ planistyczny wykroczył poza delegację ustawową oraz naruszył konstytucyjną zasadę legalizmu.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Rady Gminy [...] kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał powtórnie, że przyjęte w uchwale określenie wskaźnika powierzchni zabudowy ma zastosowanie do terenu wyznaczonego planem, który nie ulegnie zmianie, w przeciwieństwie do działek, które mogą być w dowolny sposób dzielone i scalane. Powierzchnia zabudowy nie została natomiast zdefiniowana w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dlatego organ planistyczny był uprawniony do przyjęcia własnej definicji. Podkreślił również, że regulacje uchwały nie dotyczą likwidacji tymczasowych obiektów budowlanych, lecz tymczasowego zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego przystąpił do merytorycznej oceny sprawy w granicach skargi kasacyjnej.

Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie tych samych norm prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego został powiązany z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p. Przedmiot obu rodzajów zarzutów i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień u.p.z.p. Umożliwiło to zbadanie obydwu zarzutów kasacyjnych w kontekście w pierwszej kolejności naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w petitum skargi kasacyjnej – jako pierwszy – zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., polegający na błędnej wykładni przepisu i przyjęciu, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu, zamiast w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zawęża pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy wyłącznie do powierzchni działki budowlanej. Ustawodawca w u.p.z.p. nie operuje terminem "działka budowlana" w stosunku do określenia tego wskaźnika. Nie wynika również z żadnego innego przepisu rangi ustawowej, że obowiązkowym parametrem zabudowy w planie miejscowym jest wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Zawarte w u.p.z.p. zawężenie odniesienia do powierzchni działki budowalnej ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia w planie innych wskaźników tj. wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. W stosunku do pozostałych parametrów ustawa posługuje się pojęciem "terenu". Przepis bowiem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Norma ta wymienia przykładowo takie wskaźniki, jak już wspomniany wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, linie zabudowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy nie został odrębnie wyróżniony. Skoro ustawodawca nie zdecydował się na szczególne unormowanie - jak w przypadku wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej - oznacza, że pozostawiono lokalnemu prawodawcy na etapie uchwalenia planu decyzję, czy zastosować odniesienie do działki, czy terenu planistycznego. Takie rozumowanie pozostaje w spójności z przepisami wykonawczymi do u.p.z.p. W § 4 pkt 6 rozporządzenia nałożono na organ planistyczny obowiązek odnoszenia ustaleń i wskaźników do "działki lub terenu", dopuszczając tym samym w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem zarówno "działki" bez wskazania, że chodzi o działkę budowlaną, jak i "terenu".

Przepisy z zakresu planowania, jak i prawa budowlanego, nie zawierają definicji powierzchni zabudowy, jak również wskaźnika powierzchni zabudowy. Jedynie w Polskiej Normie PN – ISO9836 zawarto definicję powierzchni zabudowy. Przy czym powyższe normy nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP i są stosowane dobrowolnie. Oznacza to, że prawodawca dopuszcza zdefiniowanie tych pojęć w planie miejscowym na potrzeby jego stosowania. Na etapie sporządzania planu miejscowego organ gminy ma więc możliwość wyboru jakiego rodzaju jednostki terytorialne mają stanowić odniesienie dla ustalenia parametrów zabudowy, chyba że ustawa o tym przesądza jak w wypadku wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Uprawnienie to powinno oscylować jednak w ramach upoważnienia określonego w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Organ planistyczny, formułując ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy, winien zatem odnieść się do powierzchni działki lub terenu.

Definicja planistyczna wskaźnika powierzchni zabudowy została sprecyzowana przez "parametr określany jako % maksymalny, będący ilorazem sumy powierzchni zabudowy, liczonej na poziomie parteru w zewnętrznym obrysie murów wszystkich budynków położonych w granicach działki budowlanej lub zespołu działek objętych inwestycją, do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren, przemnożony przez 100%" (§ 4 pkt 8 uchwały). Przy pozostawionej swobodzie wyboru odniesienia tego wskaźnika zarówno do działki, jak i terenu planistycznego nie budzi wątpliwości, że opis sposobu obliczenia tego wskaźnika odpowiada wymogowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Przy redagowaniu tzw. słowniczka planu posłużono się terminem "powierzchnia zabudowy", zamiast "wskaźnik maksymalnej zabudowy". Wprawdzie świadczy to o pewnej niestaranności prawodawcy, niemniej jednak treść tego zapisu nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, bowiem definicja dotyczy w istocie wskaźnika zagospodarowania terenu, nie zaś powierzchni zabudowy rozumianej matematycznie jako powierzchnia terenu zajęta pod budynek. Brak więc podstaw do stwierdzenia, że stworzona na potrzeby planu miejscowego definicja wskaźnika powierzchni zabudowy jest sprzeczna z pojęciami, którymi operuje u.p.z.p. i rozporządzenia.

Z tego względu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na utożsamieniu pojęcia działki budowlanej z pojęciem terenu. Stanowisko to nie znajduje bowiem pokrycia w części tekstowej planu miejscowego.

Wskazane pojęcia nie są zwrotami synonimicznymi, gdyż pojęcie "terenu" jest pojęciem szerszym, niż "działka budowlana". Przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie definiują "terenu", dlatego przyjmuje się, że jest to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne. W przypadku omawianego planu w § 5 ustalono tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi o określonym przeznaczeniu i nadano im adekwatne symbole. Jako teren plan zatem traktuje wydzielony obszar, z reguły większy niż działka ewidencyjna.

Co do "działki budowlanej" to u.p.z.p. zawiera własną definicję legalną tego terminu, zgodnie z którą to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dla pełnego obrazu różnic między tymi pojęciami wskazać należy, że działka budowlana nie jest tożsama z działką ewidencyjną w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393).

Przedmiotem ustaleń planu mogą być tereny w nim określone, nie każda działka ewidencyjna będzie jednak stanowić działkę budowlaną. Z tych względów w zapisach uchwały celowo użyto sformułowania "teren" jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana".

Nietrafnie skarżący kasacyjnie twierdzi, że uzasadnione wątpliwości budzi sposób wyliczania wskaźnika określonego w § 4 pkt 8 uchwały. Należy bowiem odróżnić wskaźnik powierzchni zabudowy od wskaźnika intensywności zabudowy, które są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy i przy obliczaniu których należy wziąć pod uwagę inne przesłanki. Przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to jedynie powierzchnia budynku w rzucie poziomym, natomiast przy współczynniku intensywności zabudowy będzie to suma wszystkich kondygnacji budynku. Porównanie sposobu obliczania tych wskaźników nie świadczy zatem o błędnym sposobie ustalenia w planie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie, który twierdzi, że naruszono normę prawa materialnego wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Co więcej myli on pojęcia tymczasowego zagospodarowania terenu oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Zagospodarowanie tymczasowe odnosi się bowiem do tymczasowego wykorzystywania terenu w sposób odbiegający od ustaleń planu. Tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone są z kolei do czasowego użytkowania. W ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, że pojęcia te są ze sobą funkcjonalnie powiązane, gdyż tymczasowe obiekty budowalne często służą tymczasowemu zagospodarowaniu terenu, jednak błędne jest założenie, że terminy te są tożsame.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organ planistyczny określił termin usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego. Stanowisko to nie znajduje oparcia w treści § 13 pkt 2 uchwały. Analiza tego postanowienia planu wskazuje, że organ planistyczny wprawdzie wymienił w nim obiekty budowlane – bez wskazania, że chodzi o tymczasowe obiekty budowlane, ale ograniczył czasowo istnienie tymczasowego zagospodarowania oraz wskazał nieprzekraczalny termin jego likwidacji. Ustalenie w tym zakresie stanowi natomiast obowiązkowy przedmiot regulacji zamieszczonej w uchwale planistycznej. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p ustanowił bowiem imperatyw, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się sposób oraz termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Natomiast w § 4 pkt 10 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące sposobów oraz terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów winny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nie można zatem upatrywać w przepisie planu, który w pełni czyni zadość wymogom wynikającym z u.p.z.p.

Stwierdzenie braku naruszenia przepisów prawa materialnego determinowało ocenę, że w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p., poprzez ustalenie, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 8 uchwały, a także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez § 13 pkt 2 uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli uchwały, a ogólnikowy sposób uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 8 uchwały, nie mógł być uznany za wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.