Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 616/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia del WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 957/11 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 957/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją z [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. 12 listopada 2010 r. Dz.U. Nr 234, poz. 1623), dalej Prawo budowlane, nakazał inwestorowi – P. Sp. z o.o. w W. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...], obr. [...] K., przy ul. K. [...] w K., nazwa stacji – O., numer stacji: [...], składającej się z 2 masztów antenowych zlokalizowanych na dachu przedmiotowego budynku, urządzeń teletechnicznych znajdujących się piwnicy, systemu antenowego oraz dróg kablowych.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że 7 września 2010 r. zostały przeprowadzone oględziny w wyniku których ustalono, że na dachu budynku ul. K. nr [...] w K. znajdują się dwa maszty antenowe zamontowane na prefabrykowanych płytach betonowych. Wysokość pierwszego masztu wraz z iglicą wynosi ok. 3,80 m, wyposażony jest on w dwie anteny. Wysokość masztu od strony ul. K. wraz z iglicą wynosi ok. 3,65 m, wraz z anteną ok. 3,20 m. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem przedstawiciela inwestora same maszty mają wysokość 3,0 m. Do masztów podpięta jest instalacja kablowa prowadząca do dwóch szaf zasilających i sterujących, zlokalizowanych w piwnicy przedmiotowego budynku. Inwestorem przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jest zgodnie z oświadczeniem złożonym w piśmie z 1 sierpnia 2010 r., P. Sp. z o.o. w W.

W ocenie organu l instancji przedmiotowy obiekt stanowi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowlę, na wykonanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestycja obejmuje realizację całej stacji bazowej telefonii komórkowej, co w świetle poglądów przeważających w orzecznictwie wykracza poza pojęcie instalacji urządzeń na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Wobec stwierdzenia, że obiekt został zrealizowany bez pozwolenia na budowę organ uznał, że zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Celem zbadania, czy nie istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, PINB w Krakowie Powiat Grodzki postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. wstrzymał roboty budowlane związane z budową stacji bazowej telefonii komórkowej na przedmiotowym obiekcie oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 września 2010 r. dokumentów, dających możliwość legalizacji stacji. Do chwili wydania decyzji inwestor nie dostarczył żądanych dokumentów, a zatem należało zastosować art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P.sp. z o.o. w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 11, 77 § 1 art. 80 i 107 k.p.a. oraz błędną interpretację art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwą kwalifikację prawną zrealizowanej inwestycji, wskazując na błędną interpretację art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b tej ustawy poprzez nieprawidłowe określenie wysokości zainstalowanego urządzenia oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki obiektów i urządzeń, których instalacja nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane związane z budową stacji wykonano w lipcu i sierpniu 2010 r. Ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106 poz. 675, weszła w życie 17 lipca 2010 r.) dokonano zmian w brzmieniu art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 15 i 17 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych oraz instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 30 ust. 1 tej ustawy wykonywanie takich robót nie wymaga również zgłoszenia, bowiem ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) uchylono art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego, zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu "na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy". W ocenie organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego l instancji dokonał w sposób prawidłowy kwalifikacji robót budowlanych polegających na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako budowli. Orzecznictwo sądowe w tej kwestii jednoznaczne wskazuje, że stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle definicji zawartych w art. 3 Prawa budowlanego nie jest urządzeniem technicznym związanym z innym budynkiem lub budowlą tylko odrębną budowlą stanowiącą wraz z masztowymi konstrukcjami wsporczymi, antenami, przewodami kablowymi, szafami kablowymi oraz zasilającą te urządzenia instalacją elektryczną całość techniczno-użytkową.

Przepis art. 2 pkt 35 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. 2004 r., Nr 171, poz. 1800) stanowi, że: sieć telekomunikacyjna to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną niezależnie od ich rodzaju.

Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864), telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi są m.in.: kanalizacja kablowa, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne i szafy kablowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że obecne rozwiązania techniczne nie mogą rozciągać pojęcia urządzenia, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 obowiązującego Prawa budowlanego na telekomunikacyjne obiekty budowlane, wymieniane w definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać komunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Rozporządzenie to wydano na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a określa ono - jak wskazano - antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze wymienione w § 3 pkt 2 rozporządzenia jako telekomunikacyjne obiekty budowlane.

Skoro zatem sieć telekomunikacyjna telefonii cyfrowej (stanowiąca zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowlę) składa się z systemu stacji nadawczo-odbiorczych (zgodnie z art. 2 pkt 35 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne), to kolejna stacja bazowa telefonii komórkowej w systemie tej sieci technicznej - telefonii komórkowej, jako nowy samodzielny element sieci telekomunikacyjnej stanowi rozbudowę tej sieci, czyli budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi zatem łącznie z instalacjami i urządzeniami odrębną pod względem technicznym część sieci telekomunikacyjnej i należy ją zaliczyć do obiektów budowlanych - budowli. Realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jako budowli nie została zaś enumeratywnie wyłączona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jej budowa bez wymaganego pozwolenia podlega zatem regulacji art. 48 Prawa budowlanego. Dla poparcia zaprezentowanego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/10 i wyrok NSA z 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2049/09. Nadto podkreślił organ, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (która określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności z warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - art. 5 ustawy Prawo budowlane). Stanowisko przeciwne prowadziłoby do wniosku, że możliwa byłaby budowa analogicznych inwestycji uzależniona jedynie od deklaratoryjnego stanowiska inwestora odnośnie jej oddziaływania na pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi i nieruchomości sąsiednie, co mogłoby mieć wpływ na naruszenie art. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego, określił warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z § 314 tego rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt łudzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem takiego pola. W przedłożonej przez przedstawiciela inwestora kserokopii dokumentacji technicznej znajduje się opis: "Omawiane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie nowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W jej ramach planuje się montaż dwóch masztów, trzech anten sektorowych, jednej anteny parabolicznej, drogi kablowej oraz wyposażenia elektryczno-przesyłowego w garażu. Projektowana inwestycja pracować będzie po rozbudowie w systemie DCS 1800 MHZ. (...) W bezpośrednim otoczeniu stacji znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - głównie budynki 1-2 kondygnacyjne, bezpośrednio do omawianego budynku przylega 3-kondygnacyjny budynek mieszkalny, a w kierunku północno-zachodnim szkoła." Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że stacja bazowa w zależności od równoważnej mocy promieniowania anten oraz częstotliwości pół elektromagnetycznych może trwale wpływać na sposób zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej stacji ograniczając dalszą zabudowę czy też nadbudowę istniejących budynków.

Jeżeli zatem realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej, o którą chodzi w sprawie, z uwagi na jej kwalifikację prawną nie mieści się w wyjątkach od zasady z art. 28 Prawa budowlanego, to tym samym jej budowa winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Nie został spełniony także obowiązek nałożony postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., ponieważ przedłożona w dniu 24 sierpnia 2010 r. dokumentacja stanowi plik kserokopii nie spełniających warunków co do zakresu i formy projektu budowlanego m.in. poprzez brak podpisu projektanta na rysunkach i oświadczenia o zgodności projektu z przepisami. Inwestor nie dostarczył również pozostałych dokumentów wymienionych w postanowieniu, w tym zaświadczenia właściwego organu o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy - zasadne było zatem orzeczenie nakazu rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła P. Sp. z o. o. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie:

• art. 7 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie interesu społecznego,

• art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję,

• art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o niepełne przesłanki,

• art. 107 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia decyzji,

• § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez jego przywołanie i zastosowanie w nieobowiązującym brzmieniu,

• art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki obiektów i urządzeń, których instalacja nie wymaga wydania decyzji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia,

• błędną interpretację art. 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwą kwalifikację prawną zrealizowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczając, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana w lipcu i w sierpniu 2010 r. Sąd I instancji wskazał, że zasadą jest, że rozpoczęcie i wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, natomiast katalog inwestycji, na które nie jest potrzebne pozwolenie na budowę lub zgłoszenie wynika z przepisów art. 29-31 Prawa budowlanego. W okresie realizacji przedmiotowej inwestycji obowiązywał stan prawny zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego) oraz instalowanie kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej ( art. 29 ust. 2 pkt 17 tej ustawy). Treść wyżej wskazanych przepisów została ustalona ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, która weszła w życie 17 lipca 2010 r.. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 b Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - uchylającą art. 30 ust. 1 pkt 3 c ustawy, który stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2010 r. Prawo ochrony środowiska zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. A zatem w świetle obowiązującego prawa wykonanie robót określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 i 17 nie wymaga zgłoszenia, o ile instalowane na obiektach budowlanych urządzenia nie przekraczają 3 m wysokości. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami organów przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej składa się z 2 masztów antenowych, zlokalizowanych na dachu przedmiotowego budynku, urządzeń teletechnicznych, znajdujących się piwnicy, systemu antenowego oraz dróg kablowych, przy czym same maszty, bez zamontowanych na nich anten i iglicy, mają wysokość 3 m.

Przyjął Sąd I instancji, że kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nakładających na inwestora obowiązek rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej jest prawidłowe ustalenie, czy w świetle prawa obowiązującego w dacie wykonania przedmiotowej stacji jest ona budowlą czy urządzeniem budowlanym.

W przekonaniu Sądu I instancji realizacja przedmiotowej stacji bazowej stanowi nie tylko instalację na obiekcie budowlanym urządzeń wskazanych w art. 29 ust.2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, lecz jest budowlą. W konsekwencji należy przyjąć, że roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma treść art. 3 Prawa budowlanego zawierającego zbiór definicji legalnych, w tym definicję budowli (pkt 3) i urządzeń budowlanych (pkt 9). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak (....) sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe (...) urządzenia techniczne jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składające się na całość użytkową. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, takie jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Podkreślił Sąd I instancji, że urządzenia budowlane mają zapewnić możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Istotną cechą urządzenia jest zatem związek funkcjonalny z obiektem budowlanym.

Jakkolwiek ustawodawca nie wymienia stacji bazowej telefonii komórkowej w katalogu obiektów budowlanych wskazanych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego to katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym i obejmuje również całości techniczno -użytkowe (art. 3 pkt 3 in fine). W świetle obowiązujących przepisów, w tym art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stacja bazowa telefonii komórkowej zrealizowana na budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] oraz w piwnicy budynku jest budowlą, ponieważ stanowi całość techniczno - użytkową, przez którą należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów lub niektóre z nich mogą być samodzielnymi obiektami budowlanym, choć nie zawsze będą nadawać się do samodzielnego wykorzystania. Zaaprobował Sąd I instancji dotychczasowe stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami (odciągami) i montażem anten wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach urządzeń budowlanych" i niezależnie od tego, czy jest wykonana na budynku lub jako wolno stojące urządzenie, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu Sądu I instancji stacja bazowa nie jest także elementem wyposażenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, ponieważ nie jest urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie. Stanowi bowiem odrębny od budynku obiekt budowlany składający się z urządzenia przekaźnikowego, wieży antenowej i anten sektorowych, a na jego wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07). A zatem należy uznać, że wykonanie przedmiotowej stacji wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W całości podzielił Sąd I instancji stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest bazowa stacja telefonii komórkowej jako całość, a nie tylko jej poszczególne elementy.

Wspomniał Sąd I instancji o regulacji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącym - w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 22 czerwca 2010 r. (Dz. U. nr 115, poz. 773, weszło w życie 15 lipca 2010 r.) - że telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi są: linie kablowe podziemne i naziemne, kanalizacja kablowa, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolnostojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolnostojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe (pkt. 2). Istotna jest także definicja zawarta w pkt 9 rozporządzenia określająca, że wolnostojący maszt to wolnostojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych z odciągami.

W świetle przytoczonych przepisów, w przekonaniu Sądu I instancji, wykonanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z 2 masztów antenowych zlokalizowanych na dachu przedmiotowego budynku, urządzeń teletechnicznych znajdujących się piwnicy tego budynku, systemu antenowego oraz dróg kablowych należy uznać za wykonanie budowli, a nie urządzenia budowlanego o jakim mowa w art. 3 Prawa budowlanego, związanego z innym budynkiem lub budowlą. A zatem w ocenie Sądu I instancji na realizację przedmiotowej stacji tworzącej całość techniczno-użytkową wymagane było uzyskanie pozwolenia na jej budowę. Podkreślił Sąd I instancji, że także poszczególne elementy owej całości techniczno-użytkowej, jaką stanowi stacja bazowa telefonii komórkowej, wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. stanowią obiekty budowlane, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że także na wykonanie poszczególnych elementów takich jak: kanalizacja kablowa, szafy kablowe czy maszty antenowe wymagane jest pozwolenie budowlane.

Za chybiony przyjął Sąd I instancji zarzut skargi, zgodnie z którym wykonanie masztów telekomunikacyjnych na budynku mieszkalnym nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, gdyż zgłoszenia wymagają tylko antenowe konstrukcje wsporcze, które są konstrukcjami wolnostojącymi. Na poparcie tego stwierdzenia strona skarżąca powołała § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 22 czerwca 2010 zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Wnioskowanie takie uznano za nieuprawnione przede wszystkim ze względu na definicję z § 3 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, zgodnie z którą dla określenia, czy maszt jest wolnostojący nie jest istotne podłoże, na którym jest zamontowany, ale fakt czy konstrukcja wsporcza anten - jaką stanowi maszt - posiada odciągi. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazał Sąd I instancji, że na wykonanie 2 wolnostojących masztów antenowych (z odciągami) na dachu przedmiotowego budynku - stanowiących budowlę - inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Ponieważ w niniejszej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane obejmujące nie tylko montaż anten na istniejących masztach, ale zrealizował 2 maszty stanowiące wolnostojące konstrukcje wsporcze dla anten i pozostałych urządzeń na nich zamontowanych - powinien dysponować pozwoleniem budowlanym na ich wykonanie.

Nadto wskazał Sąd I instancji, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie realizacja bazowych stacji telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), która określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zgodnie z treścią art. 5 Prawa budowlanego, (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r. sygn. akt OSK 980/07, LEX 519007, wyrok WSA z 3 czerwca 2008 r. II SA/Po 196/07, Lex 499857). Podkreślił Sąd I instancji, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane nie tylko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale także dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez organy I i II instancji przepisów postępowania w tym art. 7, art. 80 i 107 k.p.a. wskazał Sąd I instancji, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż organy dokonały wystarczających ustaleń, wskazując kiedy przedmiotowa stacja została zrealizowana i z jakich elementów się składa, a pełnomocnik inwestora brał udział w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez organ. Nadto zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. zostały podniesione przez stronę skarżącą bez ich sprecyzowania i miały charakter ogólnikowy.

Reasumując WSA w Krakowie zaznaczył, że organ I instancji, mając na uwadze przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, dopuszczającego możliwość legalizacji obiektu wzniesionego bez pozwolenia budowę, ale w zgodzie z przepisami i regułami sztuki budowlanej podjął działania dające inwestorowi możliwość legalizacji samowolnie wybudowanej stacji bazowej. W tym celu postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. wstrzymał roboty budowlane związane z budową stacji bazowej telefonii komórkowej na przedmiotowym obiekcie budowlanym oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 września 2010 r. wymaganych prawem dokumentów w wyznaczonym terminie, jednakże inwestor nie dostarczył żądanych dokumentów, co w konsekwencji stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. ust. 4 ustawy zobowiązywało organ do nakazania rozbiórki

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. sp. z o.o. w W. domagając jego uchylenia w całości, a także uchylenia zaskarżonych decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki, względnie uchylenia wyroku

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz obciążenia kosztami postępowania strony przeciwnej.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując na przepis art. 48 Prawa budowlanego, albowiem w jej przekonaniu nałożenie przez organy obowiązku legalizacji legalnie wybudowanej inwestycji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego.

Zarzucono także błędną interpretację i zastosowanie art. 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez wadliwą kwalifikacją prawną zrealizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie WSA, przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest całością techniczno - użytkową, w związku z czym jest budowlą, a roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, podczas gdy w przekonaniu skarżącej kasacyjnie Spółki wykonane prace budowlane stanowią wyjątek od zasady, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor wykonał roboty budowlane polegające na montażu konstrukcji wsporczej w postaci dwóch masztów, o wysokości 2,95 m na dachu budynku, posadowieniu urządzeń teletechnicznych w garażu przyległym do budynku, montażu anten sektorowych i radioliniowych na konstrukcji wsporczej oraz montażu drabinek kablowych i kabli - co w pełni mieści się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 15 i 17 oraz a contrario w hipotezie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Zdaniem skarżącej kasacyjnie z powyższego wynika, że budowa przedmiotowych urządzeń stacji bazowej jest w pełni legalna - a zatem nie może być przedmiotem nakazu rozbiórki. Inwestycja ta nie podlega regulacji prawa budowlanego w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albowiem montaż urządzeń telekomunikacyjnych i konstrukcji wsporczej do 3 metrów na istniejącym obiekcie stanowi wyjątek (lex specialis) od wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasady, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmienny pogląd doprowadziłby do sytuacji, że art. 29 ust.2 pkt 15 nigdy nie miałby zastosowania do urządzeń telekomunikacyjnych, co wyraźnie stałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy wyrażoną w ustawie o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych z dnia 7 maja 2010 r., oraz przeczyłby jego racjonalności.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała także na naruszenie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Rozporządzenie to w § 3 pkt 2 definiuje telekomunikacyjny obiekt budowlany, jako: linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące wieże antenowe. Wnioskując a contrario, nie "wolnostojące" konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych oraz wieże antenowe nie są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi. WSA błędnie uznał w zaskarżonym orzeczeniu, że urządzenia antenowe na dachu budynku mieszkalnego są wolnostojącymi konstrukcjami, wymagającymi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W treści skargi wskazano także na błędne ustalenia faktyczne. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie Spółki WSA popełnił błąd co do stanu faktycznego uznając, że przedmiotowa konstrukcja wsporcza posiada odciągi (liny, wiotkie połączenia stabilizujące maszt), co było podstawą do jej zakwalifikowania jako wolno stojącej budowli, podczas gdy faktycznie jest to konstrukcja typu tripod z zastrzałami (sztywne rury stabilizujące maszt), posadowiona na istniejącym obiekcie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła, że wykonanie przedmiotowej inwestycji nie wymagało uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Za błędny uznała pogląd, że kwalifikacja stacji jako budowli czy urządzenia budowlanego jest kluczowa dla oceny, czy nakaz rozbiórki jest zgodny z prawem. Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że przepis art. 29 Prawa budowlanego wyłącza wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych oraz instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreśliła, za komentarzem do Prawa budowlanego, że: "Definicja "obiektu budowlanego" zawarta w art. 3 Prawa budowlanego została utworzona przy użyciu definicji "budynku", "budowli" i "obiektu małej architektury". "Z brzmienia przepisu art. 3 pkt 1 wynika, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący - zatem każdy obiekt możemy zaliczyć do którejś z trzech wymienionych kategorii", "(,..) z art. 3 pkt 3 wynika domniemanie, że jeżeli nie możemy zaliczyć określonego obiektu budowlanego do kategorii budynków lub obiektów małej architektury, to stanowią one budowle." (Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 4. wydanie, wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2011, s.41). Zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii budowli czy też urządzeń budowlanych (będących de facto częściami budowli) jest całkowicie bez znaczenia albowiem nie zmienia faktu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Właściwym byłoby postawienie pytania - czy wykonane prace mieszczą się w hipotezie zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 i 17 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, a co do tego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie ma żadnej wątpliwości, gdyż zamontowane zostały urządzenia radiokomunikacyjne na konstrukcji wsporczej nieprzekraczającej 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym.

Podkreśliła skarżąca kasacyjnie, że określenie "stacja bazowa telefonii komórkowej" nie posiada definicji legalnej, nie jest też elementem języka prawnego ani prawniczego, jest natomiast zwyczajowym pojęciem technicznym określającym zespół elementów tworzących instalację telekomunikacyjną, które jednakże w zależności od sytuacji mogą w zasadniczy sposób różnić się wielkością i ilością części składowych oraz rodzajem konstrukcji, na której zostały zainstalowane. Nie można więc na podstawie zwyczajowej nazwy obiektu dokonywać jego kwalifikacji prawnej. Skarżąca kasacyjnie za błędne uznaje stanowisko WSA, że dla określenia "czy maszt jest wolnostojący jest wystarczający fakt posiadania odciągów", gdyż wydaje się oczywistym, iż określenie "wolnostojący" oznacza obiekty posadowione na gruncie, niestykające się z innymi obiektami. Odciągi stabilizują konstrukcję i mogą być zastosowane zarówno na obiektach posadowionych na gruncie, jak i na obiektach posadowionych na innych obiektach budowlanych, a sam fakt zastosowania odciągów nie może być rozstrzygający czy obiekt jest wolnostojący. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy przyjąć, że nie "wolnostojące" konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych oraz wieże antenowe nie są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi. WSA popełnił błąd, co do stanu faktycznego, gdyż przedmiotowa konstrukcja wsporcza nie posiada odciągów.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik uczestnika postępowania - Stowarzyszenia Nasze Bielany z siedzibą w Krakowie - domagając się jej oddalenia. W uzasadnieniu podniesiono, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane nieudolnie, bowiem skarżący kasacyjnie w istocie nie wskazał naruszenia jakich przepisów w tym zakresie dopuścił się Sąd I instancji.

Szeroko natomiast skarżący kasacyjnie przedstawia pogląd o rażącym naruszeniu prawa materialnego polegającym na uznaniu stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku za budowlę. Argumentacja skarżącej sprowadza się do tego, że budowlami są wolnostojące konstrukcje wsporcze, natomiast wolnostojącymi nie są konstrukcje wsporcze umieszczone na dachu budynku.

W przekonaniu uczestnika postępowania istotą zakwalifikowania obiektów do kategorii budowli jest natomiast posiadanie pewnych cech, które w powyższym przypadku pokrywają się. Jedynymi różnicami, na które wskazuje skarżąca jest odmienne podłoże, na jakim zamontowana jest konstrukcja wsporcza oraz fakt posiadania przez obiekt "odciągów". Tymczasem w ocenie uczestnika nie można przypisywać podłożu doniosłości prawnej. Po pierwsze, dlatego, że pojęcie wolnostojący oznacza brak połączenia obiektu budowlanego z innymi obiektami budowlanymi, a nie brak połączenia z podłożem, którym może być tak samo np. płyta betonowa ustawiona bezpośrednio na ziemi, bądź fundament, jak i dach budynku. Po drugie, dlatego, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawiera otwarty katalog budowli i mieści się w tym pojęciu zarówno budowla postawiona na ziemi, jak i budowla na dachu budynku. Po trzecie, § 3 pkt 2 rozporządzenia zastosowany został jedynie pomocniczo, podczas gdy podstawą wydania decyzji był art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozporządzenie, jak powszechnie wiadomo jest aktem prawnym niższego rzędu w stosunku do ustawy. Zawarte zaś w rozporządzeniu definicje legalne mogą być stosowane wyłącznie na potrzeby zastosowania rozporządzenia. Niedorzeczne jest natomiast przyjmowanie, że definicja z aktu wykonawczego ma moc ograniczającą zakres definicji ustawowej. Jeżeli z kolei chodzi o odciągi, to charakter stabilizacji konstrukcji wsporczej był elementem stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej, a więc podnoszone okoliczności w tym zakresie nie mają znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia.

Swoje stanowisko w sprawie przedstawiło także Stowarzyszenie P., które wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i przytoczyło szereg orzeczeń sądów administracyjnych zgodnych ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a..

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowanie strona zobowiązana jest wskazać przepisy prawa, które przy stosowaniu przez Sąd I instancji zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego, należy wskazać konkretne przepisy procedury sądowej. Podstawą zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. winno być zatem naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka, formułując zarzut naruszenia prawa procesowego, nie wskazała żadnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, któremu miałby uchybić Sąd I instancji. Podała jedynie, że Sąd I instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie jakie były intencje kasatora, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych. Z uwagi na brak wskazania konkretnych naruszeń prawa procesowego Sąd II instancji nie mógł uznać zasadności tego zarzutu.

Przed dokonaniem oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć zakres prac, jakie wykonała skarżąca kasacyjnie Spółka realizując oceniane zamierzenie budowlane. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego, zaaprobowanego przez Sąd I instancji i nie podważonego skutecznie w skardze kasacyjnej wynika, że obiekt objęty nakazem rozbiórki, czyli stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z masztów i anten, została trwale przymocowana do ułożonych na dachu budynku prefabrykowanych płyt betonowych. Oprócz tego została wykonana instalacja kablowa, która łączy stację bazową z dwoma szafami zasilającymi i sterowniczymi usytuowanymi w piwnicy-garażu. Konstrukcje wsporcze, anteny, kable i szafy tworzą funkcjonalną i techniczną całość, zostały także objęte jednym zamierzeniem budowlanym. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest także elementem wyposażenia budynku położonego w K. przy ul. K. [...] przeznaczonego na pobyt ludzi, ponieważ nie jest urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu) umieszczonej na fundamencie (prefabrykowanych płytach) wraz z urządzeniami antenowymi, nie stanowi, także w przekonaniu Sądu II instancji, instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjna wyroku, jest w tej kwestii prawidłowe.

Jak słusznie bowiem stwierdził NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1458/07) o montażu czy instalacji można byłoby mówić, gdyby istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej. Jeżeli zatem na dachu budynku nie istnieje maszt, na którym miałaby nastąpić instalacja anten, a więc chodzi o nowy obiekt wraz z antenami, będącymi instalacjami nie usytuowanymi bezpośrednio na dachu, inwestycja taka wymaga pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, że przypadki wymienione w art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkami od zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy. W systemie prawa wyjątki od zasady, z uwagi na swój charakter, nie mogą być interpretowane rozszerzająca. W konsekwencji przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego odnoszący się do instalowania urządzeń na budynku, nie może znaleźć zastosowania do zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę innych elementów stacji znajdujących się wewnątrz budynku. Należy przypomnieć, że w przedmiotowej sprawie inwestor oprócz anten na dachu budynku wykonał całą dodatkową instalację kablową oraz umieścił kontenery telekomunikacyjne i szafy kablowe w piwnicy budynku (garażu), zmieniając tym sposób użytkowania tych pomieszczeń. Tak zrealizowane roboty budowlane wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę, którego brak musiał skutkować ustaleniem, że miała miejsce samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Przychylając się do poglądów wyrażonych w wielu podobnych orzeczeniach sądów administracyjnych należy przyjąć, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmująca wykonanie konstrukcji wsporczej (masztu) usytuowanej na fundamencie ustawionym na dachu budynku wraz z urządzeniami antenowymi, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na to, czy jest budowlą stojącą na ziemi, czy też ulokowaną na dachu innego obiektu budowlanego. Stacje bazowe telefonii komórkowej z pewnością nie zaliczają się do budynków, ani do obiektów małej architektury, a wiec w grę wchodzi jedynie ich kwalifikacja jako budowli.

Pogląd prezentowany przez skarżącego co do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych pojawił się wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, także w stanie prawnym po zmianie art. 29 Prawa budowlanego stoi na stanowisku, że budowa stacji bazowych na dachu budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na szczególną uwagę zasługuje wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1709/09, którego fragment uzasadnienia warto przytoczyć w całości: "W odniesieniu do zagadnienia, czy inwestycja na dachu budynku polegająca na wykonaniu masztu wraz z antenowymi konstrukcjami wsporczymi i instalacjami radiokomunikacyjnymi stanowi instalowanie urządzenia, czy też budowę obiektu (budowli) w orzecznictwie zarysowała się rozbieżność. Przykładowo można wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07 stwierdził, że o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Z kolei w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 548/08 NSA wyraził pogląd odmienny przyjmując, że zarówno wykonanie masztu wraz montażem anten oznacza instalowanie urządzenia na obiekcie budowlanym (podobnie orzekł m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/GL 572/09). Jednakże nawet w sytuacji przyjęcia, że tego rodzaju roboty budowlane podlegają uproszczonej procedurze zgłoszeniowej w orzecznictwie zdecydowanie dominuje pogląd wskazujący na potrzebę wniesienia sprzeciwu i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt U OSK 841/08, z dnia 28 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 439/08 -publ: nsa.orzeczenia.gov.pl).".

Powyższe stanowisko, podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zamyka spory co do kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku, albowiem prowadzi ostatecznie do wniosku, że nawet przy założeniu rozbieżności w orzecznictwie, budowa stacji bazowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bądź bezpośrednio w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego, bądź też pośrednio poprzez konieczność zastosowania art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego i wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. W konsekwencji samowola budowlana polegająca na budowie stacji bazowej bez pozwolenia na budowę może być legalizowana w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem bezzasadny jest zarzut naruszenie tego przepisu w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Skarżący podnosi również w swojej skardze naruszenie przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864), zarzucając, że przepis ten nie może przesądzać o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Tymczasem WSA w Krakowie nie szukał w tej regulacji obowiązku uzyskania dla realizacji takiego obiektu pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lecz powoływał się na nie celem rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia, że zlokalizowane na dachu budynku maszty są obiektami budowlanymi. Wniosek, jaki wysnuł Sąd I instancji wynika również z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawierającego definicję legalną pojęcia budowla. W zasadzie przepis ten jest wystarczający dla dokonania właściwej kwalifikacji przedmiotowej obiektu budowlanego, zaś powoływanie się na dalsze regulacje stanowi jedynie dopełnienie uzasadnienia. Przepisy, które w ocenie skarżącej kasacyjnie zostały błędnie zinterpretowane nie mogą zmieniać rozumienia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem ustawa Prawo telekomunikacyjne nie zajmuje się kwestią udzielania pozwoleń na budowę, ani definiowaniem obiektów budowlanych na potrzeby ustawy Prawo budowlane.

Ponadto należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka niewłaściwie interpretuje wpływ nowelizacji przepisów Prawa budowlanego przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych na możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia na budowę. Ustawa ta zmieniła przepis art. 29 ust. 2 pkt 15, który do 17 lipca 2010 r. który stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, zaś po dokonanej zmianie brzmi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Ustawa ta dodała także do art. 29 ust. 2 pkt 17 o treści, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej. W przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższa nowelizacja doprecyzowała jedynie rodzaj urządzeń, jakie można zainstalować na budynku bez pozwolenia na budowę, nie został natomiast zmieniony zakres pojęcia "urządzenia". Aktualna także pozostaje dotychczasowa wykładnia pojęcia "instalacja", co jak wyżej wskazano oznacza sytuację, w której istniał już nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej. Zarzut skargi kasacyjnej, że interpretacja taka prowadzi do sytuacji, w której art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego nigdy nie miałby zastosowania do urządzeń telekomunikacyjnych nie jest zasadna, ponieważ i w poprzednim i w aktualnym stanie prawnym montaż takich urządzeń bez pozwolenia na budowę jest dopuszczalny, jeżeli istnieje nośnik, na którym tej instalacji można dokonać.

Skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.