Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3410/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 8, art. 92a ust. 1, art. 92c 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 502/17 w sprawie ze skargi K.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K.A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1920 (tysiąc dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi K. A. (dalej: Skarżący), na decyzję Głownego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej: GITD), z dnia [...] marca 2017r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2016r., nałożył na Skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K.-K. K. A., karę pieniężną w wysokości 8.000,0 złotych.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 13 października 2016 r. w miejscowości D., na drodze krajowej nr 19 miała miejsce kontrola pojazdu marki RENAULT wraz z przyczepą, marki INDESPENSION, przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w sporządzonym protokole kontroli. W toku kontroli ustalono, że pojazdem kierował K. A., który nie okazał do kontroli, licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Wobec powyższego organ uznał, iż nałożenie kary pieniężnej zgodnie z art. 92a ust. 1 i 6 w zw. zał. nr 3 lp. 1.3 u.t.d. było uzasadnione.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017r., GITD utrzymał w mocy w/w decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, o nałożeniu na Skarżącego, kary pieniężnej.

W ocenie GITD bezspornym było, że podczas wykonywania przewozu oraz w trakcie kontroli drogowej, Skarżący nie posiadał ważnego zaświadczenia o dokonywaniu przewozów na potrzeby własne.

Podkreślił, że przepisy ustawy o transporcie drogowym – art. 4 pkt 4 u.t.d., art. 33 ust. 1 u.t.d. wskazują, że obowiązek uzyskania zaświadczenia o dokonywaniu przewozów na potrzeby własne dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie niezarobkowego przewozu drogowego. Skarżący prowadził natomiast działalność polegającą na wykonywaniu usług budowlanych, w tym usług koparką, którą przewoził w dniu kontroli. Przewóz związany był z wykonywaniem prac przeciwpowodziowych na terenie gminy J. R., co wynika z treści zeznań Skarżącego.

GITD nie miał w związku z tym wątpliwości, że przewóz donywany w dniu kontroli nie był przewozem prywatnym, lecz przewozem pomocniczym, w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej Skarżącego. Podkreślił, że obowiązkiem przedsiębiorcy było dopilnowanie, aby przewozy wykonywane były na podstawie ważnego dokumentu, jakim jest w tym wypadku zaświadczenie o dokonywaniu przewozów na potrzeby własne. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 u.t.d., przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane, po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia w/w działalności, jako działalności pomocniczej. Wobec powyższego uznał, iż Skarżąca dopuściła się naruszenia określonego w załączniku nr 3, lp. 1.3 u.t.d.

W jego ocenie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów wskazujących na zaistnienie okoliczności uzasadniających zastosowanie w/w przepisu, a organ I instancji nie naruszył zasad postępowania wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: k.p.a.).

Sąd I instancji, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017r. uchylił zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Natomiast przez niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - ustawa nakazuje traktować każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych – art. 4 pkt. 4 u.t.d.

Podkreślił, że przewozy drogowe wykonywane na potrzeby własne wymagają uzyskania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych, jako działalności pomocniczej, w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej – art. 33 ust. 1 u.t.d. Podczas przewozu drogowego, wykonywanego na potrzeby własne, kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, nie tylko dokumenty określone w art. 87 ust. 1 u.t.d., ale również, zgodnie z art. 87 ust. 2 u.t.d., wypis zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 u.t.d.

Wskazał, że w stosunku do Skarżącego, miały zastosowanie przepisy u.t.d., niezależnie od tego czy był to niezarobkowy przewóz drogowy, czy jak twierdzi Skarżący, prywatny. gdyż jak ustaliły organy, a wynikało to z protokołu kontroli, dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 8,5 tony. - art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Uznał tym samym, za bezzasadne zarzuty co do braku ustalenia charakteru przewozu, czy też podnoszonych przez Skarżącego okoliczności przewozu koparki, celem użyczenia jej szwagrowi.

Wobec tego, że przewóz podlegał ustawie o transporcie drogowym, uznał, że Skarżący był zobowiązany do legitymowania się zaświadczeniem potwierdzającym zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych, jako działalności pomocniczej, w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, a jego brak determinował nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość wynikał z przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. lp. 1.3).

Wątpliwości Sądu I instancji natomiast wzbudziło przyjęcie, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 92 c. u.t.d. Organy obu instancji ograniczyły się, jego zdaniem, do powtórzenia treści tego przepisu oraz stwierdzenia, że Skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za jego zastosowaniem.

W tym kontekście zwrócił uwagę, co wynika jego zdaniem z akt sprawy, że Skarżący dokonał przewozu koparki celem usunięcia skutków powodzi. Wersje tą Skarżący konsekwentnie podtrzymywał podczas przesłuchania w charakterze strony, w dniu 26 listopada 2016 r., a następnie w odwołaniu. Nie kłóciła się ona również z jego wersją przedstawioną podczas przesłuchania w dniu kontroli tj. w dniu 13 października 2016 r. Wskazał bowiem, że przewoził koparkę w celu wykonania wykopu pod kanalizację. Cel przewozu został również potwierdzony przez Wójta Gminy J. R., który w piśmie z dnia 18 października 2016 r. potwierdził fakt wykonywania robót przez Skarżącego w dniach 11- 14 października 2016 r. oraz wskazał, że miały one na celu likwidację powstałych szkód powodziowych oraz ochronę i zapobieganie powstawania zagrożenia przeciwpowodziowego.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, powstają wątpliwości, czy działanie Skarżącego nie było podyktowane nagłą koniecznością usunięcia skutków powodzi i zapobieżenia jej dalszym skutkom. Wskazał przy tym, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych, wymienionych w art. 92b i art. 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, jedank nie zwalnia to organów od przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie.

Z tego tez względu, uchylił zaskarzoną decyzję i wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ winien wyjaśnić okoliczności powstania deliktu administracyjnego, a więc, czy wykonanie przez Skarżącego przewozu bez wymaganego zaświadczenia, było związane z nagłą koniecznością usunięcia skutków powodzi, których usunięcie w inny sposób było niemożliwe bądź też znacząco utrudnione.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący,zaskarżając wyrok w całości wyrok i zarzucając temu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

A. błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla umorzenia postępowania, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a Skarżący nie wykazał, że ewentualny brak zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne był wynikiem okoliczności od niego niezależnych, których nie mógł przewidzieć,

B. błędne przyjęcie, że kwestia powodzi na terenie Gminy J. R., może mieć istotne znaczenia dla oceny odpowiedzialności Skarżącego, w kontekście przesłanek wyłączających jego odpowiedzialność, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1u.t.d., podczas gdy przyczyną powstania naruszenia nie była rzeczona powódź, ale zaniedbanie Skarżącego, który nie wystąpił o wydanie zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne, mimo, że prowadzona przez niego od stycznia 2015 r. działalność wiązała się z potrzebą wykonywania przewozów mających pomocniczy charakter i wymagała uzyskania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy może wypełniać hipotezy wskazanej normy prawnej, podczas gdy poczynione ustalenia faktyczne, nie uzasadniały przyjęcia, że wobec przedsiębiorcy zaistniały określone w tym przepisie przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Wobec podniesionych zarzutów wniósł o uchylenie, w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie spraw/y do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w oparciu o podstawę naruszenia przepisów postępowania, określonych w punkcie 1.A i B, wskazać należy, że zgodnie z art. 92c. 1 pkt. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Tak więc, zastosowanie powyższego przepisu wymaga aby zaistniały okoliczności wskazujące na to, że Skarżący wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a także, aby naruszenie to nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżący nie mógł przewidzieć, a które to okoliczności Skarżący wnien wykazać.

Przepis powyższy, odnosi się do sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.

Odnosząc powyższe uwagi do ustalonego stanu faktycznego sprawy, wskazać należy, że Skarżący trudnił się wykonywaniem usług budowlanych, przy czym sporadycznie celem wykonania usług budowlanych m.in. usług koparką, dokonywał przewozu koparki na miejsce wykonania usługi. Jak wynika z profilu działalności Skarżącego, rekatywował swoją działalność w 2015r., a kontrola miała miejsce w październiku 2016r.

Nie ulega więc wątpliwości, iż nie zaistniała przesłanka określona w art. 92c ust. u.t.d. dotycząca braku wpływu Skarżącego, dokonującego przewozu, na powstanie naruszenia. Okoliczności i dowody wskazują bowiem, iż Skarżący mógł zapobiec dokonanemu naruszeniu. Prowadząc bowiem działalność gospodarczą, od stycznia 2015r., przy której istniała sporadycznie konieczność przewiezienia koparki na miejsce wykonania usługi, nie ulega wątpliwości, że miał możliwość wystąpienia do organu, o wydanie zaświadczenia na dokonywaniu przewozów na potrzeby własne. Mógł tego dokonać bowiem, przez okres od dnia wznowienia dzialalności gospodarczej to jest od stycznia 2015r., do dnia kontroli, to jest do października 2016r. W toku postępowania nie wskazywał natomiast na zaistnienie jakichkolwiek przeszkód, ktore uniemożliwiałyby mu dokonanie tej czynności.

Zauważyć należy także, że zaświadczenie to, zgodnie z art. 33 ust. 8 u.t.d. wydaje starosta właściwy dla siedziby Skarżącego, na czas nieokreślony. Oznacza to, że Skarżący mógł wystąpić, w momencie wszczęcia działalności gospodarczej, o wydanie zezwolenia na dokonywanie przewozów na potrzeby własne, a które to zezwolenie nie było ograniczne terminem. Skarżący tego nie uczynił i nie można zasadnie twierdzić, iż nie miał wpływu na postanie naruszenia, w postaci braku zezwolenia na niezarobkowy przewóz drogowy. Dodać przy tym należy, iż w przypadku stwierdzenia braku takiego zezwolenia, miał możliwość zlecenia przewozu koparki na miejsce usługi innemu podmiotowi.

Ustalenia faktycznego dokonane w sprawie, nie pozwalają również na uznanie, iż naruszenie nastąpiło na kutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżący nie mógł przewidzieć.

Niewątpliwie, w sytuacji gdy istniała już wcześniej, co prawda sporadyczna, konieczność przewiezienia koparki na miejce wykonywania usługi, Skarżący nie tylko mógł, ale też powinien takie sytuacje przewidzieć i uzyskać zezwolenie na dokonywanie przewozów na potrzeby własne.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący wykonywał usługi polegające na likwidacji powstałych szkód powodziowych, a prace te były wykonywane pięć dni po zaistnieniu powodzi, co wynika z pisma z dnia 18 października 2016r., Wójta Gminy J. R.. Nie zaistniał więc stan, w ktorym doszło do naruszenia, na skutek zdarzeń i okoliczności których Skarżący nie mógł przewidzieć. Nie była bowiem to sytuacja nagła, wymagająca natychmiastowej ingerencji, bowiem Skarżący usuwał następstwa powodzi, a nie wykonywał prac w trakcie powodzi, która to okoliczność mogłaby być uznana za zjawisko nagłe i wymagające natychmiastowej reakcji.

W tym stanie rzeczy nie zasadne są twierdzenia Sądu I instancji, iż GITD nie wyjaśnił należycie okoliczności związanych z powstaniem deliktu administracyjnego. Tym samym należało uznać za zasadne zarzuty określone w punkcie 1.A i B. i tym samym zasadność nałożenia kary na Skarżącego zgodnie z art. 92a ust. 1 i 6 w zw. zał. nr 3 lp. 1.3 u.t.d.

Za nie zasadny natomiast uznać należalo zarzut określony w punkcie 2, to jest naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny sprawy może wyczerpywać hipotezę wskazanej normy prawnej, gdy poczynione ustalenia faktyczne nie uzasadniały przyjęcia, że zaistniały przesłanki wyłączającego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Zważyć bowiem należy, iż decyzja GITD została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję zalecił ponowne przeprowadzenie postępowania celem wyjaśnienia okoliczności powstania deliktu administracyjnego, a więc, nie przesądził o zastosowaniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę kasacyjną GITD, uchylając zaskarżony wyrok, a uznając, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę., oddalając ją, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o kosztach orzekając stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pnkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). zasądzając od Skarżącego na rzecz Dyrektora ARiMR zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 1920,0 złotych.