Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 999/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11b, art. 11d, art. 11e, art. 11f, art. 11i ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: § 79, § 55 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 grudnia 2019 r. nr I-III.7821.2.2019 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.F. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 2 grudnia 2019 r. nr I-III.7821.2.2019 dotycząca udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), decyzją z 6 lutego 2019 r. nr 1/2019 znak: AB-II.6740.144.2018 zezwolił Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] G. – P. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej" na wskazanych w decyzji działkach położonych w obr. G., jednostka Gmina [...], zgodnie z załącznikami graficznymi nr 1A-1C do decyzji określającymi teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, a ponadto: 1) zatwierdził projekt budowlany na w/w zamierzenie, 2) zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości położonych w obr. G., jednostka Gmina [...] zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, przyjętym 13 września 2018 r. pod nr ewid. P.1810.2018.1965 do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę - Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł.; 3) oznaczył nieruchomości lub ich części, wg katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...]; 4) ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 5) ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 6) ustalił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 7) dokonał innych ustaleń dotyczących obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zjazdów, zezwolił na wykonanie ww. budowy i przebudowy oraz określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na wskazanych działkach, szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej inwestor dołączył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zawiadomił zainteresowanych w formie obwieszczeń, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem. Przedłożony projekt budowlany dla ww. inwestycji jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji Wójta Gminy [...] nr RRE.6220.16.2016 z 2 maja 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Opracowany został przez uprawnionych projektantów, legitymujących się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia i zezwolenia. Organ za zasadne uznał nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 11a ust. 4, art. 11i specustawy drogowej, a także § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Zakwestionował podział działki nr [...] oraz zaprojektowanie zjazdu na wydzielonej działce gruntu bezpośrednio pod oknami budynku gospodarczego oraz w odległości ok. 4 m od budynku mieszkalnego. Skarżący wskazał także, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na jego warunki mieszkaniowe pod względem nadmiernego hałasu, zanieczyszczenia powietrza oraz istotne ograniczenie w zagospodarowaniu i korzystaniu z będącej jego własnością działki.

W wyniku rozpoznania ww. odwołania Wojewoda Podkarpacki wskazaną na wstępie decyzją z 2 grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

I. uchylił załącznik nr 1A i 1B do zaskarżonej decyzji, stanowiący mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylonego załącznika, nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, będącą załącznikiem nr 1A i 1B do decyzji;

II. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5 w pkt 7 ppkt 1 zapis o treści: "1) ustalam obowiązek budowy i przebudowy: sieci uzbrojenia terenu i zjazdów (...)", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia w sentencji decyzji nowego zapisu o treści: "1) ustalam obowiązek budowy i przebudowy: sieci uzbrojenia terenu i zjazdów oraz urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (...)";

III. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 7 w wierszu 6 licząc od dołu zapis o treści: "Z uwagi na ww. rygor odstępuje się od ustalenia terminu wydania nieruchomości", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia w sentencji decyzji nowego zapisu o treści: "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określam termin wydania nieruchomości na 121 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna".

IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 11d specustawy drogowej. Analizując zakwestionowaną decyzję Wojewoda stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 tej ustawy; zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości. Ponadto na mocy przedmiotowego rozstrzygnięcia zatwierdzono projekt budowlany. W decyzji określono także nieruchomości które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego (Gminy [...]). Ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki prowadzenia robót budowlanych, jak również wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P.F.. Zaskarżając ją w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 6 lutego 2019 r., zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w związku z czym niespełnienie przez organ w zaskarżonej decyzji wymogu dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej;

b) art. 11a ust. 4 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnośnie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

c) art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

d) art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnośnie projektowanego zjazdu przez nowo zaprojektowaną działkę nr [...], wydzieloną z działki nr [...].

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. mające istotne znaczenie dla zaskarżonej decyzji, poprzez brak przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego i zaniechania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu skarżącego dotyczącego podziału jego nieruchomości i zaprojektowanego tam zjazdu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego.

W ocenie Skarżącego organ bezzasadnie uznał, że brak jest podstaw do ingerencji w merytoryczną część projektu przedsięwzięcia. Z art. 11i specustawy drogowej wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: u.P.b.) z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Z kolei z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika (§ 11), że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Także orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że wydawana w trybie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej decyzja charakteryzuje się tym, że jej przedmiotem jest nie tylko samo zezwolenie na wykonywanie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu budowlanego, ale przede wszystkim całościowe ujęcie kwestii własności gruntów niezbędnych dla realizacji inwestycji, określenie wymagań w zakresie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (z określeniem ich kategorii); określenie linii rozgraniczających teren (w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych); zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości lub ich części (według katastru nieruchomości) które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2017 r. VII SA/Wa 1950/17, LEX nr 2422746).

W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji zawierała szereg uchybień (decyzja środowiskowa, czy nowy przebieg linii rozgraniczających na mapie), które dopiero na etapie postępowania odwoławczego zostały skorygowane przez organ II instancji, ale organ odwoławczy nie odniósł się do naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego i trudno się zgodzić, że szczegółowo podszedł do zbadania wszelkich argumentów i nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżący wskazał, że nie neguje całej prowadzonej inwestycji czy potrzeby budowy drogi, ale jedynie jej zjazd odnośnie jego nieruchomości w sposób zaprojektowany w zaskarżonej decyzji, tj. sposób podziału jego działki nr [...], która ma się podzielić na działkę nr [...], zajmując na całej długości działki od strony południowej 5 metrów i to bezpośrednio pod oknami posadowionego budynku gospodarczego i w oddaleniu zaledwie 4 metrów od domu w którym mieszka. Zjazd został zaplanowany w sposób naruszający obowiązujące w tym zakresie przepisy. Z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. wynika, że zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi (w miejscach gdzie taki dostęp został wyznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dostęp ten zapewnia się przez uwzględnienie w projekcie drogi przy poszczególnych nieruchomościach zjazdów rozumianych jako techniczne elementy budowli drogowej. Redakcja przepisu art. 4 pkt 8 u.d.p. wskazuje, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do niej. Natomiast wydzielony z działki skarżącego nr [...] zjazd - działka nr [...] takiego celu nie spełnia, skoro niżej usytuowana działka nr [...] ma również zaprojektowany zjazd. Poza tym długość "zjazdu" 50 m nie ma żadnego uzasadnienia, bo w rzeczywistości zjazd przestaje być zjazdem i staje się drogą, a w przedmiotowym postępowaniu są zaprojektowane 2 zjazdy do działki nr [...]. Planowany zjazd nie jest inwestycją drogową na cele publiczne, zaspokaja interes właściciela działki nr [...] i tylko jemu umożliwia korzystanie z wjazdu i daje prawo przejazdu przez działkę skarżącego oraz "urządza" drogę (a nie zjazd) kosztem jego działki. Ponadto budynek gospodarczy skarżącego wychodzi oknami bezpośrednio na granicę wydzielonej działki nr [...], a nad działką ponad 70 cm nad projektowaną granicę wystaje dach.

Skarżący wskazał, że przewidziany w zaprojektowanym planie zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. zjazd wewnętrzny w zakresie terenu "KDx" o którym wspomina organ odwoławczy przebiegał jedynie pasem o szerokości 3 m i był drogą wewnętrzną, służebną. Obecnie zaplanowany po jego działce zjazd z projektowanej drogi gminnej nr [...] ma, zgodnie z przepisami, tj. z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p., zapewnić takie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, które stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy, przez dostęp do drogi publicznej "należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Nawet porównując wszystkie zaprojektowane zjazdy planowanej inwestycji drogowej wyraźnie stwierdzić można, że ten jest znacznie, nawet kilkanaście razy dłuższy. Skarżący podniósł, że do uciążliwości o których mowa we wskazanych wyżej przepisach prawa budowlanego zalicza się także m.in.: szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych; hałas i drgania (wibracje); zanieczyszczenie powietrza; zanieczyszczenie gruntu i wód. Zgodnie z art. 11a ust. 4 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Co prawda Starosta nałożył taki obowiązek w pkt 5 decyzji i ustalił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich również przed nadmiernym hałasem, jednak w ogóle nie zwrócił uwagi na fakt naruszenia interesów skarżącego w sytuacji projektowania zjazdu niezgodnie z powyższymi przepisami i to o powierzchni ok. 2 arów. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 71 ww. ustawy przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć takich zalicza autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi inne niż autostrady lub drogi ekspresowe, o nie mniej niż czterech pasach ruchu, na łącznym odcinku nie mniejszym niż 10 km. Wśród przedsięwzięć mogących zaś potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienia natomiast m. in. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km (§ 3 ust. 1 pkt 60). Od granicy terenu inwestycji drogowej do domu skarżącego posadowionego na działce nr [...] odległość wynosi ok. 7 m i od projektowanego zjazdu zaledwie ok. 3,5 m. Zawłaszczenie działki skarżącego powoduje, że planowana inwestycji spowoduje znaczące oddziaływanie na jego warunki mieszkaniowe chociażby pod względem hałasu, zanieczyszczenia powietrza oraz istotne ograniczanie sposobu zagospodarowania i korzystania z jego działki, czego nikt nie zbadał. Wojewoda do naruszeń przepisów się nie odniósł, zasłaniając się stwierdzeniami, że nie ma możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, w przebieg linii podziału nieruchomości, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, jak i jest sprzeczne z linią orzeczniczą w tym zakresie. Oceniając, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Ponadto organ ma obowiązek dokonania oceny czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie i czy zamierzona inwestycja nie naruszy charakteru zagospodarowania działek na danym obszarze. W ocenie skarżącego, niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, mimo składanych przez niego w trakcie postępowania pism w tej kwestii - dlaczego akurat projektowany przez jego działkę zjazd ma długość znacznie odbiegającą od zjazdów przewidzianych na całym etapie inwestycji, narusza również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady współdziałania organów w celu zapewniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażone w art. 8 i 7 k.p.a. To, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych w projekcie rozwiązań nie oznacza, że powinny zatwierdzać inwestycję niezgodną z przepisami i że nie mogą uchylić decyzji w zakresie naruszającym obowiązujące przepisy.

Wobec powyższych zarzutów Skarżący zawnioskował o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2020 r. Skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w złożonej skardze. Zwrócił uwagę na naruszanie jego interesów przez organ realizujący inwestycję. Ponadto podniósł, że realizacja inwestycji doprowadziła do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a objęty przebudową zjazd jest "tak naprawdę budowaną za publiczne pieniądze drogą dla potrzeb właściciela działki nr [...]".

WSA w Rzeszowie wyrokiem z 3 listopada 2020 r. II SA/Rz 217/20 uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że organy nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działek nr [...] (z działki nr [...]) i nr [...] (z działki nr [...]) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu. Z treści załączników 1A i 1B do zaskarżonej decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nie tylko nie wynika jakie były granice i parametry objętego "przebudową" zjazdu mającego przebiegać przez wydzielone działki nr [...] i nr [...], lecz przede wszystkim nie sposób ustalić, czy zostały spełnione warunki legalnej przebudowy obiektu budowlanego będącego zjazdem. W związku z tym, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, wyłączenie zawarte w definicji legalnej "przebudowy" (art. 3 pkt 7a u.P.b.) nie ma zastosowania do obiektów będących zjazdami. Tymczasem z treści decyzji, jej załączników graficznych i projektu budowlanego wynika, że planowana "przebudowa" obejmuje co najmniej znaczną zmianę długości zjazdu przez jego "wydłużenie" (na odcinku kilkudziesięciu metrów) przez wydzielone działki nr [...] i [...] w celu doprowadzenia pasa zjazdu do działek prywatnych lub poszerzenia zakresu ich dostępu do drogi publicznej (zob. działka nr [...] oraz np. działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]). Należy jednak uwzględnić, że nie jest dopuszczalna budowa lub przebudowa zjazdu w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które nie są położone przy tej drodze.

Ponadto organy nie dokonały wystarczającej weryfikacji treści części opisowej i graficznej projektu budowlanego w zakresie spełnienia przez objęty "przebudową" zjazd indywidualny przebiegający przez nowo wydzielone działki nr [...] i nr [...] warunków określonych w § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z treści dokumentacji projektowej nie wynikają bezpośrednio dane, na podstawie których można stwierdzić spełnienie wskazanych w tych przepisach warunków, w tym warunku minimalnej szerokości zjazdu indywidualnego (3 m).

Wskutek złożonej przez Wojewodę skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 12 maja 2021 r. II OSK 327/21 uchylił wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Wskazał, że pojęcie "zjazdu" na gruncie przepisów u.d.p. ma inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w u.P.b. Na gruncie tej pierwszej regulacji, "zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze i nie mieści się w definicji drogi. Natomiast w rozumieniu u.P.b. (art. 3 pkt 3a), droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy, a tym samym jedną budowlę i jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy. Na gruncie u.P.b. i przepisów szczególnych dotyczących budowy i przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 u.d.p.), droga wraz ze zjazdami traktowana jest jako jeden obiekt budowlany.

NSA podał, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działka skarżącego nr [...] w związku z planowaną inwestycją została podzielona na nowe działki nr [...] i nr [...]. Działka sąsiednia nr [...] podzielona została na działki nr [...] i nr [...]. Pod realizację inwestycji drogowej przewidziano objęte granicami projektowanego pasa drogowego działki nr [...] i [...], natomiast działka nr [...] została przewidziana na przebudowę sieci wodociągowej i przebudowę zjazdu, a działka nr [...] na przebudowę zjazdu (pkt 7 ppkt 1 decyzji). Sąd I instancji wadliwe uznał, że organy orzekające nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działki nr [...] (z działki [...]) i działki nr [...] (z działki nr [...]) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu. Wadliwość ta polega na tym, że wskazane wyżej działki nie są planowane pod przebudowę zjazdu, lecz – co jest niesporne – pod rozbudowę drogi gminnej w zakresie budowy nowego zjazdu. NSA uznał, że stwierdzenia Sądu I instancji, że z treści załączników 1A i 1B do zaskarżonej decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nie tylko nie wynika, jakie były granice i parametry objętego "przebudową" zjazdu mającego przebiegać przez wydzielone działki nr [...] i nr [...], oraz to, że przede wszystkim nie sposób ustalić, czy zostały spełnione warunki legalnej przebudowy obiektu budowlanego będącego zjazdem, są niezasadne. Bez znaczenia pozostają uwagi dotyczące znacznej długości zjazdu przez jego wydłużenie (na odcinku kilkudziesięciu metrów). W ocenie NSA, rozbudowa drogi oznacza w tym przypadku poszerzenie granic istniejącego pasa drogowego m.in. w zakresie działki nr [...] i nr [...] (po podziale), na której inwestor przewidział budowę nowego zjazdu właśnie do działki nr [...].

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach inwestycji drogowej realizowanej na podstawie specustawy drogowej możliwa jest budowa lub przebudowa zjazdów znajdujących się w pasie drogowym, który wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi. To właśnie o przebiegu pasa drogowego przesądzają linie rozgraniczające. A jak już wyżej wskazano, regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicą pasów drogowych. Z istoty rozbudowy drogi wynika, że poszerzeniu ulega szerokość pasa drogowego, co powoduje, że zmienia się lokalizacja drogi, a w związku z tym działki które do tej pory nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, mogą taki dostęp uzyskać poprzez zmianę przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego. Również analiza rysunku "Projektu zagospodarowania terenu" pozwala przyjąć, iż linią przerywaną w kolorze fioletowym oznaczona została linia rozgraniczająca stanowiąca granicę projektowanego pasa drogowego i została ona doprowadzona do granicy działki nr [...], co spełnia wymogi wynikające z powołanego wyżej art. 4 pkt 1 u.d.p. W opisanym przypadku na działkach nr [...] i [...] nie będzie budowana droga wewnętrzna, skoro działka nr [...], podobnie jak i działka nr [...] (po podziale) objęte zostały zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi publicznej gminnej i stanowią część tej drogi. Tym samym na skutek planowanej rozbudowy drogi gminnej wszystkie działki przylegające do pasa drogowego uzyskały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zjazd na działce nr [...] jest częścią drogi publicznej zgodnie z art. 3 pkt 3a u.P.b., a droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt budowlany. NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji przywołując i wykładając definicję zjazdu (art. 4 pkt 8 u.d.p.) dokonał błędnej jego wykładni, w szczególności pomijając wykładnię systemową, bowiem nie odniósł jej do definicji obiektu liniowego zawartej w u.P.b. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanego przez Sąd pierwszej instancji jako przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., albowiem w opisanych okolicznościach nie ujawniono takiego naruszenia prawa materialnego w ramach przyjętych błędnych kryteriów oceny tej inwestycji, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

NSA zaznaczył, że przebudowa zjazdu dotyczy działek nr [...] i nr [...] (po podziale), natomiast Sąd pierwszej instancji dodatkowo ujawnił jako naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. okoliczność niedokonania wystarczającej weryfikacji części opisowej i graficznej projektu budowlanego w zakresie spełnienia przez objęty "przebudową" zjazd indywidualny przebiegający przez nowo wydzielone działki nr [...] i nr [...] warunków określonych w § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 79 tego rozporządzenia, zjazd indywidualny powinien mieć: szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Zdaniem Sądu, z treści dokumentacji projektowej nie wynikają bezpośrednio dane, a z części opisowej projektu budowalnego wynika jedynie, że szerokość zjazdów wynosi "3,0-5,0 m" (s. 49a), natomiast z części graficznej projektu (co do zasady trudno czytelnej) można odczytać jedynie szerokość jezdni (3 m). NSA uznał, że odnosząc te zarzuty do projektu budowlanego spornej inwestycji drogowej w kwestii parametrów zjazdu nie sposób ustalić, czy Sąd I instancji kwestionował parametry przeznaczonego do przebudowy na działce nr [...] zjazdu, czy parametry nowego zjazdu budowanego na działce nr [...] i działce nr [...]. Niezależnie jednak od tego, z projektu budowlanego, wbrew temu co podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, wynika właśnie na stronie 49a, iż zjazdy będą posiadały szerokość od 3,0-5,0 m, jak też określono szerokość poboczy 0,80-2,0m, który to parametr odnosi się do wskazywanego wyżej zjazdu przy wykazywanej szerokości 3 m szerokości jezdni.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań NSA wskazał, że nie można również uznać, by podnoszone wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego faktycznie uzasadniało zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., skoro Sąd ten nie przeprowadził prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, która uzasadniałaby przyjęcie naruszenia § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. NSA za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., uznając, że to z treści tego uzasadnienia wynika właśnie, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności, to zaś z kolei oznacza, że jego motywy pozwalają ocenić skuteczność sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2021 r. Skarżący podtrzymał zarzuty skargi oraz przesłał dodatkowe dokumenty.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 września 2021 r. sygn. II SA/Rz 985/21 skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając m. in. naruszenie art. 90 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – poprzez nie zawiadomienie Skarżącego, że jego sprawa została skierowana do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym ani o samym terminie powyższego posiedzenia.

NSA wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2838/21 uchylił zaskarżony wyrok z 2 września 2021 r., sygn. II SA/Rz 985/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

Sąd wywiódł, że jedną z przesłanek nieważności postępowania jest pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem przez WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 3 listopada 2020 r., II SA/Rz 217/20, zarządzeniem z dnia 8 lipca 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin na 20 sierpnia 2020 r. i informując, że do momentu rozpoczęcia posiedzenia strony mają możliwość przedstawienia swoich stanowisk procesowych na piśmie. Jednakże po wyroku NSA z dnia 12 maja 2021 r., II OSK 327/21, brak jest zarządzenia o skierowaniu na posiedzenie niejawne niniejszej sprawy w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Jest tylko zarządzenie z dnia 26 lipca 2021 r. (k. 383) o wyznaczeniu składu i terminu posiedzenia. Nie budziła wątpliwości NSA sama dopuszczalność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 10 oraz art. 90 § 1 P.p.s.a. Jednak rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Skoro Skarżący nie został zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na 2 września 2021 r. i nie poinformowano go o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, to został on w ten sposób pozbawiony możności obrony swych praw. Prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Jak zauważył NSA w przedmiotowej sprawie standard ten nie został dochowany. Brak jest zarządzenia o skierowaniu na posiedzenie niejawne sprawy w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Natomiast w zarządzeniu z dnia 26 lipca 2021 r. poprzestano jedynie na wyznaczeniu składu (wyłonionego wcześniej w drodze losowania) i terminu posiedzenia. W zarządzeniu tym nie wskazano przedmiotu posiedzenia, a o jego terminie nie zawiadomiono stron postępowania. Skarżący co prawda po powrocie akt z NSA wystąpił z wnioskiem o wgląd w akta spawy i w dniu 24 sierpnia 2021 r. akta te przeglądał, a w dniu 29 sierpnia 2021 r. przesłał do WSA pismo procesowe z załącznikami, podtrzymując zarzuty zawarte w skardze. Niemniej jednak były to czynności podejmowane z jego inicjatywy, wnikające z jego aktywności jako strony. Nie były one wynikiem powiadomienia go o terminie posiedzenia, na którym jego sprawa miała zostać rozpoznana. W tej sytuacji Skarżący mógł być przekonany, że będzie jeszcze mógł przed ponownym rozpoznaniem sprawy przedstawić swoje stanowisko. NSA zauważył, że nawet gdyby przeglądając akta zapoznał się z zarządzeniem z dnia 26 lipca 2021 r., to z treści tego zarządzenia nie wynikało, jaki będzie przedmiot posiedzenia. Skarżący nie został też poinformowany (tak jak miało to miejsce przed wydaniem przez WSA wyroku z dnia 3 listopada 2020 r., II SA/Rz 217/20) o możliwości przedstawienia stanowiska procesowego na piśmie do momentu rozpoczęcia posiedzenia. NSA stwierdził, że zaniechanie przez Sąd I instancji zawiadomienia Skarżącego o terminie posiedzenia niejawnego i o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie skutkuje nieważnością postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, a zatem ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 października 2020 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie drogi publicznej, w związku z czym w sprawie mają zastosowanie, jako przepisy szczególne, uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową" lub "z.r.i.d.". W myśl art. 11 i ust. 1 i 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - z wyjątkiem art. 28 ust. 2, natomiast nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej, nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu – elementy te są przedmiotem opiniowania przez organy wskazane w art. 11b specustawy drogowej, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Do kompetencji zarządcy drogi należy określenie następnie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku gdy wniosek kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznobudowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektonicznobudowlany. Rozwiązania przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie.

Zdaniem Sądu Wojewoda oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej nie naruszył art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Zawarcie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w tym przepisie nie oznacza, że należało uwzględnić prawo własności działki skarżącego i poprowadzić drogę w inny sposób, który nie ingerowałby w jej granice.

Prawo własności nieruchomości nie jest prawem bezwzględnie obowiązującym i w przypadkach przewidzianych przez ustawę może być ograniczone (art. 64 ust. 3 Konstytucji), w zakresie nie naruszającym istoty tego prawa. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy przewiduje wywłaszczenie (zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), a budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego, to nie można czynić zarzutu, że ingerencja w prawo własności do działek strony skarżącej narusza jej uzasadniony interes oparty na prawie własności.

Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. (NSA II OSK 2526/19).

Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy należy wskazać, że owszem zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez jego wywłaszczenie pod planowaną drogę ale jest to zgodne z prawem bowiem wywłaszczenie nastąpi z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem. Czyli do ograniczenia prawa własności dojdzie w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem.

Fakt, że możliwe było – zdaniem skarżącego - poprowadzenie drogi – zjazdu - z mniejszym uszczerbkiem dla ich własności nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem jak już wspomniano ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji z.r.i.d. kontroli sądowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest też ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej. Zachodzi ona gdy doszło do niewątpliwej zbędności inwestycji drogowej w danej lokalizacji. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – realizacja planowanej drogi jest uzasadniona celami publicznymi, a zatem brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku na tej podstawie.

Nadto zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa poprzez odstąpienie od ustalenia zasadności przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również poprzez pominięcie racji i twierdzeń skarżącego co do alternatywnego przebiegu inwestycji. Pozytywne uwzględnienie propozycji skarżącego prowadziłoby do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie – dotyczące lokalizacji planowanej drogi. Rola organu w tej sprawie ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób niezgodny z prawem. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia skarżącego do żądania od inwestora planującego inwestycję w zakresie wykonania drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania jej, czy zjazdu z niej w innym miejscu.

Normy konstytucyjne odnośnie ochrony prawa własności nie zostały naruszone zaskarżoną decyzją. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt SK 17/13, umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności: 1) art. 1, art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zakresie, w jakim ustawodawca nie uregulował przesłanki materialnoprawnej "niezbędności danej nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego" dającej organom administracji publicznej instrument do kontroli wniosku inwestora inwestycji drogowej w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie niezbędności wywłaszczenia danej nieruchomości dla realizacji celu publicznego, z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 23 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim regulacja tego przepisu oraz przyjmowana na jego gruncie interpretacja prowadzi do uznania, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się art. 112 ust. 3 u.g.n. (przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji inwestycji drogowej), z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji; 3) art. 1, art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do uznania, że wojewoda w postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest związany wnioskiem inwestora w ten sposób, że poza jego oceną pozostaje kwestia zasadności przyjętych rozwiązań co do lokalizacji inwestycji drogowej oraz, że analiza przebiegu inwestycji powinna być dokonywana nie w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.

W ocenie Trybunału: "ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Trybunał podkreślił, że podstawowe normy dotyczące wywłaszczeń są nadal zawarte w u.g.n. Zasady uzyskiwania nieruchomości określone w tej ustawie dotyczą obszernego katalogu celów publicznych, których podstawowe rodzaje zostały określone w art. 6 u.g.n. Budowa dróg publicznych wszelkich kategorii jest jednym z kilkunastu celów publicznych, do których należy także m.in. budowa linii kolejowych, lotnisk, czy zapewnienie obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, szkół czy domów opieki społecznej. W tym kontekście wątpliwości Trybunału nie budziło, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera odrębne regulacje prawne dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych. Aby zapewnić odpowiednie tempo realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji szczególnych, zawierających rozwiązania odrębne." "W wyroku Trybunału z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05 (OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), dotyczącym ustawy o inwestycjach drogowych, stwierdzono m.in., że "ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi". Także w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), który odnosi się do ustawy o inwestycjach drogowych, Trybunał wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego".

Z powyższego wynika, że wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych.

Podkreślić należy, że za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania, a ponadto strona ma możliwość domagania się od właściwego zarządcy drogi nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 13 ust. 3 specustawy).

Nieuwzględnienie proponowanego przez skarżącego, alternatywnego przebiegu inwestycji odpowiada prawu bowiem organy ani Sąd w toku postępowania o wydanie decyzji z.r.i.d. nie są uprawnione oceniać racjonalności przedstawionego przez inwestora przebiegu drogi a tym bardziej go modyfikować. Żaden przepis specustawy nie dał im takiej kompetencji.

W świetle brzmienia art. 11a i art. 11e z.r.i.d. zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy z.r.i.d. nie pozwalają organom oceniać racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi. Organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Przedmiotowy wniosek i decyzja wydana na jego podstawie spełniały te kryteria.

Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach. W niniejszej sprawie planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Z uwagi na ukształtowanie zabudowy, budowa drogi na tym terenie jest niewątpliwie celowa, potrzeba ta nie była przez nikogo kwestionowana.

Wbrew zarzutowi skargi art. 12 ust. 1 specustawy nie został naruszony. Nie budzi wątpliwości Sądu, że podział nieruchomości skarżącego został dokonany zaskarżoną decyzją z.r.i.d. i miał on podstawy prawne. Wniosek o wydanie decyzji z.r.i.d. zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a specustawy zawiera: mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości i określenia nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy, została wydana zgodnie z przedstawionymi przez inwestora projektami podziału nieruchomości sporządzonymi przez uprawnionego geodetę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwego podziału nieruchomości decyzja zatwierdziła podział nieruchomości skarżącego, który odpowiada mapom i planom podziału zawartym we wniosku. Nie można więc mówić, że dokonane decyzją zatwierdzenie podziału narusza prawo. Ustawodawca nie przewidział możliwości kwestionowania przez stronę dokonanego podziału jeśli odpowiada on odrębnym przepisom. Racjonalność wydzielenia działek nie podlega ocenie.

Bezzasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy. Organ w postępowaniu o wydanie decyzji z.r.i.d. nie był uprawniony do badania zasadności i racjonalności przebiegu drogi przez działki skarżącej. Organ nie mógł doprowadzić do zmiany jej przebiegu. Jego rola sprowadzała się jedynie do oceny kompletności wniosku pod względem wymogów z art. 11d specustawy. Skoro dochowano tych wymogów to organ stosownie do art. 11e specustawy nie mógł nie wydać decyzji z.r.i.d. Żądanie aby poprowadzić drogę w inny sposób nie ma podstawy prawnej a zatem nie można było uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia tego warunku nieprzewidzianego obowiązującymi przepisami. Ocena materiału dowodowego odnośnie do możliwości zmiany przebiegu, w tym opinia biegłego, wyjaśnienia inwestora o braku możliwości uwzględnienia alternatywnych wariantów nie miała znaczenia dla wydania przedmiotowej decyzji gdyż kryteria te nie wpływają na legalność takiej decyzji. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z argumentacją organów odnośnie do legalności zaskarżonej decyzji nie powoduje, że w istocie taka decyzja była wadliwa. Zakres oceny legalności decyzji z.r.i.d. jak wynika z przepisów specustawy jest ograniczony i wychodzenie poza ten zakres byłoby naruszeniem przepisów prawa.

Wątpliwości Sądu nie budziła prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, tak jak w przedmiotowej sprawie, została zatem przewidziana przez ustawodawcę i nie stanowi to naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Analiza akt sprawy wykazała rozbieżności pomiędzy adresatem decyzji zrid (Wójt Gminy [...]), a adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią planowanej inwestycji (Gmina [...]), co zostało skorygowane na etapie prowadzenia postępowania odwoławczego (decyzja Wójta Gminy [...] orzekająca o przeniesieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 19 lipca 2019 r. znak: RRE.6220.4.2019.ATF, decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 lipca 2019 r. znak. RZ.ZUZ.1.421.361.2019.MC potwierdzająca przyjęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 21 grudnia 2018 r. znak: RZ.ZUZ. 1.421.522.2018.BH) . Także w projekcie budowlanym i niektórych dokumentach dołączonych do wniosku jako inwestor wskazana została błędnie gmina, a nie zarządcą drogi, co również zostało skorygowane.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, na skutek wezwania z dnia 20 sierpnia 2019 r. znak: I-III.7821.2.2019, inwestor przedłożył wyjaśnienia, które potwierdzają zgodność projektowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach znak: RRE.6220.16.2016 z dnia 2 maja 2017 r., a także postanowienie Starosty [...] z dnia 25 września 2019 r. znak: AB-II.6740.139.2019 wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów art. 53 i 54 ustawy o transporcie kolejowym umożliwiające wykonanie rozbudowy drogi w odległościach mniejszych niż 10 m od terenu kolejowego i 20 m od skrajnego toru, a także wykonanie prac ziemnych w odległościach mniejszych niż 4 m od terenu kolejowego.

Na etapie odwoławczym ustalono, iż linie rozgraniczające określone na mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, będącej załącznikiem nr 1A i IB do decyzji zostały naniesione w sposób nieczytelny, co skorygowano, zatwierdzając niniejszą decyzją nowe mapy (załącznik 1A i IB) - pkt I decyzji.

Co więcej na stronie 5 w pkt 7 ppkt 1 decyzji Starosty nie wskazano na obowiązek budowy i przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, co skorygowany w pkt II niniejszej decyzji.

Analizując zaskarżoną decyzję Starosty [...] pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. Stwierdzić należy, że wskazanie terminu, o którym wyżej mowa jest obligatoryjne. O konieczności wskazania terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej przesądza ponadto fakt, iż przepisy art. 12 ust. 6, art. 17 ust. 4a oraz art. 17 ust. 4b specustawy drogowej wiążą określone skutki prawne z upływem tego terminu.

W związku z powyższym, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił znajdujący się na stronie 7 w wierszu 6 od dołu zaskarżonej decyzji zapis i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisu czyniącego zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej (por. pkt III niniejszej decyzji).

Korzystając z uprawnień w ramach obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ drugiej instancji prawidłowo dokonał korekty decyzji I instancji, tak aby wydane rozstrzygnięcie odpowiadało wskazanym wymogom. Dokonana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekta decyzji organu pierwszej instancji nie spowodowała zmiany przebiegu inwestycji, natomiast doprowadziła do jej zgodności z prawem, a wszelkie dokonane zmiany zostały w sposób należyty i szczegółowy uzasadnione. Na skutek wydania orzeczenia reformatoryjnego zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawierają wszystkie wymagane przepisami elementy.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego były przedmiotem oceny NSA w wiążącym w sprawie wyroku z dnia 12 maja 2021 r., II OSK 327/21. Co do zarzutów naruszenia:

- art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię poprzez nieuzasadnione przyjęcie, ze zjazd po działce o nr [...] – wydzielonej z działki nr [...] stanowi pas drogowy, podczas gdy cała dokumentacja budowy drogi jasno wskazuje, że jest to zjazd w rozumieniu art. 4 ust. 8 u.d.p.;

- art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie mimo, że w oparciu o akta postępowania, na wydzielonej działce skarżącego nr [...] zaprojektowany został zjazd drogowy o numerze km 0+0,87,62 z drogi gminnej nr [...];

- art. 11f pkt 1 ust. 3, art. 1441d pkt 3b i 4, art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z przepisami prawa budowlanego, tj. § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; przez brak zastosowania, gdzie zastosowanie powyższych przepisów powinno prowadzić do oceny, iż zaskarżona decyzja zapadł z naruszeniem prawa materialnego i podlega uchyleniu, to NSA ich nie podzielił.

NSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rozstrzyganej na podstawie specustawy drogowej, gdzie stosownie do art. 11i ust. 1 tego aktu przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio (z wyjątkiem art. 28 ust. 2), zauważyć należy, iż organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, w szczególności kierując się kryterium wpływu inwestycji drogowej na wartość nieruchomości przylegających do drogi. Rolą orzekającego w sprawie organu było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Trzeba wyraźnie wskazać, że zaprojektowanie zjazdu czy też jego przebudowa lub rozbudowa, w sposób oczywisty od strony formalnoprawnej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej – patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. II OSK 2527/15. Budowa nowych zjazdów, jak również poprawa parametrów istniejących zjazdów publicznych i ich rozbudowa ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa przyszłych uczestników ruchu drogowego i uzasadnia przejęcie prywatnych nieruchomości w ramach zezwolenia realizacyjnego (...).

Przypomnieć należy, iż pojęcie "zjazdu" na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. "Zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Zatem w świetle tych przepisów zjazd nie mieści się w definicji drogi. W przypadku budowy lub przebudowy drogi publicznej inwestorem jest zarządca drogi, natomiast w przypadku zjazdu – właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (z wyjątkiem przewidzianym w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela (użytkownika) nieruchomości konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Kontrola zarządcy drogi w tym zakresie uzasadniona jest celami zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. W przepisach dotyczących dróg publicznych zjazd ma więc odrębny charakter od samej drogi i nie jest jej częścią.

Natomiast w rozumieniu ustawy Prawo budowlane droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy (art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane), a tym samym jedną budowlę i jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Również z treści art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Oznacza to, że na gruncie ustawy Prawo budowlane i przepisów szczególnych dotyczących budowy i przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) droga wraz ze zjazdami traktowana jest jako jeden obiekt budowlany – patrz: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. II OSK 1109/15.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że działka skarżącego nr [...] w związku z planowaną inwestycją została podzielona na nowe działki o nr [...] i nr [...]. Działka sąsiednia o nr [...] podzielona została na działki o nr [...] i nr [...]. Z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wynika, że pod realizację inwestycji drogowej przewidziano działki nr [...] i [...], natomiast działka nr [...] została przewidziana na przebudowę sieci wodociągowej i przebudowę zjazdu, a działka nr [...] na przebudowę zjazdu (pkt 7 ppkt 1 decyzji). Wydzielone działki nr [...] i nr [...] objęte zostały granicami projektowanego pasa drogowego.

Trafnie organy orzekające nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działki nr [...] (z działki nr [...]) i działki nr [...] (z działki nr [...]) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu. Otóż wymienione wyżej działki nie są w decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji planowane pod przebudowę zjazdu, lecz – co jest niesporne – pod rozbudowę drogi gminnej w zakresie budowy nowego zjazdu. W kontekście powyższego bez znaczenia pozostają uwagi dotyczące znacznej długości zjazdu przez jego wydłużenie (na odcinku kilkudziesięciu metrów).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbudowa drogi oznacza w tym przypadku poszerzenie granic istniejącego pasa drogowego między innymi w zakresie działki nr [...] i nr [...] (po podziale), na której inwestor przewidział budowę nowego zjazdu właśnie do działki nr 830/5.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach inwestycji drogowej realizowanej na podstawie specustawy drogowej możliwa jest budowa lub przebudowa zjazdów znajdujących się w pasie drogowym, który wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi. To właśnie o przebiegu pasa drogowego przesądzają linie rozgraniczające. A, jak już wyżej wskazano, regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicą pasów drogowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, który wskazał, że z istoty rozbudowy drogi wynika, że poszerzeniu ulega szerokość pasa drogowego, co powoduje, że zmienia się lokalizacja drogi, a w związku z tym działki które do tej pory nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej mogą taki dostęp uzyskać poprzez zmianę przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego. Również analiza rysunku "Projektu zagospodarowania terenu pozwala przyjąć, iż linią przerywaną w kolorze fioletowym oznaczona została linia rozgraniczająca, stanowiąca granicę projektowanego pasa drogowego i została ona doprowadzona do granicy działki nr [...], co spełnia wymogi wynikające z powołanego wyżej art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem NSA na działkach nr [...] i [...] nie będzie budowana droga wewnętrzna, skoro działka nr [...], podobnie jak i działka nr [...] (po podziale) objęte zostały zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, zlokalizowanej w pasie drogowym drogi publicznej gminnej i stanowią część tej drogi. Natomiast o drodze wewnętrznej można mówić wówczas, gdy spełnia ona wymogi z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, lecz w opisanych wyżej okolicznościach z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. Tym samym na skutek planowanej rozbudowy drogi gminnej wszystkie działki przylegające do pasa drogowego uzyskały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zjazd na działce nr [...] jest częścią drogi publicznej zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane – droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt budowlany.

Na działce skarżącego przed podziałem nr [...] planowany jest nowy zjazd (działka po podziale nr [...]) oraz do przebudowy przeznaczony został zjazd istniejący (działka po podziale nr [...]). Wydzielona działka nr [...] w wyniku wydania decyzji zrid stała się własnością Gminy [...], gdyż została ona objęta granicami projektowanego pasa drogowego.

Poza tym, jak wyżej zaznaczono, w sprawie tej przebudowa zjazdu dotyczy działek nr [...] i nr [...] (po podziale).

Parametry przeznaczonego do przebudowy na działce nr [...] zjazdu, czy parametry nowego zjazdu budowanego na działce nr [...] i działce nr [...] są właściwe. Z projektu budowlanego wynika właśnie na stronie 49a, iż zjazdy będą posiadały szerokość od 3,0-5,0 m, jak też określono szerokość poboczy 0,80-2,0m, który to parametr odnosi się do wskazywanego wyżej zjazdu przy wykazywanej szerokości 3 m szerokości jezdni.

Nie doszło więc do naruszenia § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.