Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1660/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 44
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1271/14 w sprawie ze skargi A. B. i L. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1271/14, oddalił skargę A.B. i L.B. (zwanych dalej "skarżącymi" lub "skarżącymi kasacyjnie"), na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z [...] skarżący wystąpili do Starostwa Powiatowego w B. o przywrócenie dla ich nieruchomości, położonej przy ul. S. w Ś. poprzedniego zapisu użytku "rola klasy V" w części zabudowanej działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Podali, że zmiana zapisu została podjęta bez właściwego rozpoznania stanu faktycznego i w sprzeczności z ustawą o podatku rolnym i ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także bez konsultacji z nimi. Wskazali, że są płatnikami podatku rolnego od 1996 r. w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, a działkę nr [...] nabyli w roku 1998 jako działkę rolną siedliskową o powierzchni [...] ha z zapisem w ewidencji budynków i gruntów – rola klasy V. Na części działki zbudowali dom mieszkalny z ogrodem, a pozostałą część użytkują w dalszym ciągu rolniczo.

Starosta B. decyzją z [...] odmówił przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków zapisu użytków gruntowych dla działki [...] obręb Ś. przy ul. S.stanowiącej własność skarżących. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 153, poz. 1287 ze zm.) oraz § 44, 45, 46, 54, 68 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 załącznik nr 5 lp. 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie opracowania geodezyjnego dotyczącego przeprowadzenia weryfikacji danych ewidencyjnych dla obrębu Ś., przyjętego [...], w skład którego wchodził wykaz zmian danych ewidencyjnych, dokonano z urzędu aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie użytków gruntowych działki nr [...] położonej w [...]. Zgodnie z przywołanym wykazem zmiany danych ewidencyjnych korekcie podlegał użytek gruntowy działki nr [...] z "B-RV" (grunty rolne zabudowane klasy V) o powierzchni [...] ha na "B" (tereny mieszkaniowe) o powierzchni [...] ha. Zapis użytku gruntowego "RV" o powierzchni [...] ha pozostał bez zmian.

Następnie organ przywołał treść § 44, § 46 oraz § 68 ust. 6 rozporządzenia oraz wskazał, że jego zdaniem, firma przeprowadzająca weryfikację dla obrębu Ś. dokonała prawidłowego zapisu dla działki nr [...] pozostawiając użytek "RV" o powierzchni [...] ha bez zmian i zaliczając pozostałą część gruntu o powierzchni [...] ha do użytku określającego tereny mieszkaniowe "B", gdyż działka w tej części nie nosi śladów użytkowania rolniczego i nie wypełnia definicji gruntów rolnych zabudowanych (oględziny działki nr [...][...]).

Organ wskazał także, że zmiana danych ewidencyjnych dotycząca części użytków gruntowych działki nr [...] z "B-RV" o powierzchni [...] ha na "B" o tej samej powierzchni dokonana została na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych wchodzącego w skład opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu. Podkreślono, że do daty wydania niniejszej decyzji do państwowego zasobu nie została przyjęta inna dokumentacja geodezyjna zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...] dotycząca zmiany użytków gruntowych przedmiotowej działki.

Od tej decyzji odwołanie złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i orzeczenia na korzyść właścicieli nieruchomości, to jest przywrócenie użytku "B-RV" dla działki nr [...]. Decyzji I instancji zarzucili m. in. naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 6, art. 73 § 1 w zw. z art. 9 oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 77 K.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, bowiem dotyczy on treści i formy wypisu z operatu ewidencyjnego, niezastosowanie załącznika nr 6 lp. 5 pkt 3 do rozporządzenia oraz naruszenie praw nabytych skarżących się poprzez zmianę użytku gruntowego działki nr [...] z "B-RV" na "B".

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ zaakceptował ustalenia faktyczne i ich kwalifikację prawną dokonane przez organ I instancji. Stwierdził, że żądanie skarżących dotyczy zmiany wpisu w ewidencji gruntów budynków w zakresie użytku gruntowego, przypisanego dla zabudowanej części działki nr [...], tj. "B" teren mieszkaniowy, przez przywrócenie wpisu poprzedniego "B/RV" grunty rolne zabudowane, istniejącego przed przeprowadzoną z urzędu weryfikacją danych ewidencyjnych obrębu Ś. O zmianie w ewidencji gruntów i budynków powiadomiono właścicieli gruntów objętych zmianą (zawiadomienie z [...]). Zdaniem organu zmiana była zasadna, bowiem dotychczas wykonany rodzaj użytku gruntowego nie spełniał wymogów określonych przez obowiązujące przepisy rozporządzenia.

Organ wyjaśnił, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych decyduje faktyczny stan wykorzystania gruntów. Do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem "Br" w pkt 1 lp. 5 załącznik nr 5 do rozporządzenia zalicza się grunty wymienione w tym przepisie. W przypadku, gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3 załącznik lp. 5, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolnej, objętymi ważnymi pozwoleniami na budowę. Natomiast załącznik o lp. 12 określa cechy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych – są to tereny mieszkaniowe określone symbolem "B".

Zdaniem organu te przepisy oraz charakter zabudowy opisany w protokole oględzin z [...] świadczy o tym, że istniejąca zabudowa nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, wskazującej na cechy gruntów rolnych zabudowanych, oznaczonych symbolem "Br".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący powtórzyli zarzuty odwołania. Dodatkowo wskazali na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., a także § 68 w zw. z pkt 1 ppkt 3 (lp. 5 tabeli w zw. z lp. 12 tabeli) załącznika nr 5 do rozporządzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...]. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przywrócenie klasyfikacji "B-RV" dla działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że obecny stan w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...] o powierzchni [...] ha w zakresie użytków jest następujący: RV – [...] ha, B – [...] ha. Stan ten został wprowadzony do ewidencji na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych z operatu [...] nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] – powiadamiając o tym fakcie właścicieli gruntów objętych zmianą, Urząd Gminy Bojszowy i Sąd Rejonowy w T. (zawiadomienie z [...]).

Sąd I instancji przytoczył treść art. 2 pkt 8 oraz art. 22 i 23 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wskazał, że zgodnie § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków (staroście, a w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia - prezydencie miasta na prawach powiatu) spoczywa m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zmiana danych ewidencyjnych dokonywana jest z urzędu lub na wniosek stron w drodze czynności materialno-technicznej wyłącznie w oparciu o dokumenty uzasadniające zmianę, określone w § 46 ust. 2 rozporządzenia, w tym opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych.

WSA w Gliwicach stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż opracowanie, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, stanowiło dla organu prowadzącego ewidencję podstawę do wprowadzenia przedmiotowej zmiany w ewidencji. Sąd zaznaczył, że jeżeli dotychczas wykazany rodzaj użytku gruntowego nie spełnia wymogów określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to wymaga on zmiany i doprowadzenia do zgodności z tymi przepisami (co wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia).

Ponadto Sąd wskazał, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób ich wykorzystywania. Wyjaśnił również, że użytki gruntowe wykazane w ewidencji dzielą się na grupy określone w § 67 rozporządzenia, a grunty rolne opisane w § 68 rozporządzenia dzielą się na użytki opisane w tym §. Kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do tego rozporządzenia obowiązujący od 31 grudnia 2013 r. Zgodnie z tym załącznikiem (lp. 5) do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejących działek siedliskowych, a w szczególności grunty objęte pkt 1 – 4 lp. tego załącznika. Natomiast lp. 12 tego załącznika określa cechy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych – do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem "B" zalicza się grunty niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5 a wyszczególnionych w pkt 1 – 3 w lp. 12.

Sąd I instancji podał, że w związku z wyżej przytoczonymi przepisami oraz zabudową znajdującą się na przedmiotowej działce (protokół z 18 marca 2014 r.), stwierdzić należy, iż ogrodzona i zabudowana część działki nr [...] o powierzchni 0,3275 ha nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, wykazującej cechy gruntów rolnych zabudowanych (Br), gdyż brak na niej zabudowań wskazujących na prowadzenie działalności gospodarczej. Sąd podkreślił także, że skarżący wskazują (we wniosku) inny adres zamieszkania, niż przedmiotowej działki, co wydaje się potwierdzać, że sporna działka nie stanowi jedynej działki zabudowanej domem mieszkalnym w posiadanym gospodarstwie rolnym.

Ponadto WSA w Gliwicach podniósł, że zmiana wpisu w ewidencji została dokonana na podstawie opracowania geodezyjnego z weryfikacji danych ewidencyjnych przeprowadzonej dla obrębu Ś., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...], zaewidencjonowanego pod numerem [...]. W postępowaniu, które w istocie zmierzało do zmiany wpisu, wykazano, że firma przeprowadzająca weryfikację dla obrębu Ś. dokonała prawidłowego zapisu dla działki nr [...], pozostawiając użytek "RV" o powierzchni [...] ha bez zmian oraz zaliczając pozostałą część gruntu o powierzchni [...] ha do użytku "B" – tereny mieszkaniowe, ponieważ działka w tej części nie nosi śladów użytkowania rolniczego. Zmiana danych ewidencyjnych została zatem dokonana na podstawie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że w momencie składania przez skarżących wniosku, w ewidencji figurował wpis dokonany na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych wchodzących w skład opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do daty wydania zaskarżonej decyzji, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie została jednak przyjęta inna dokumentacja geodezyjna zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...], dotycząca zmiany użytków gruntowych spornej działki. Skoro zatem obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję jest utrzymanie go w stanie aktualności, a aktualizacji dokonuje się poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych na podstawie dokumentów wskazanych w § 46 ust. 2 rozporządzenia to, zdaniem Sądu I instancji, skargę należy uznać za nieuzasadnioną.

Zarzuty skargi, w ocenie WSA w Gliwicach, nie zasługują na uwzględnienie. Wszystkie zarzuty dotyczące samej procedury (art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 73 § 1, 75 § 1 i 107 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a.) nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a.

Podobnie, jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji wskazał, że ustawa o ewidencji stanowi podstawę do wymiaru podatków (art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1985 roku), a gospodarstwem rolnym jest jedynie obszar gruntów tak sklasyfikowany w ewidencji (art. 2 w zw. z art. 1 ustawy o podatku rolnym z dnia 15 listopada 1984 roku). Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia praw nabytych właścicieli nieruchomości poprzez zmianę kategorii użytku gruntowego działki nr [...] z "B-RV" na "B", ponieważ zmianę użytków gruntowych przez aktualizację przewiduje ustawa i rozporządzenie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli L.B.

i A.B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów

i budynków w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne, poprzez przyjęcie, że działanie organu administracji polegające na wprowadzeniu zmiany oznaczenia użytku dla części działki skarżących, wchodzącej w skład prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego, z B-RV na podstawie nieudolnie przeprowadzonych oględzin, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, stanowiło należyte wykonanie dyspozycji przedmiotowego przepisu i było zgodne z deklaratoryjnym charakterem rejestru ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika wyłącznie jego funkcja rejestrująca, a nie rozstrzygająca;

2. § 68 ust. 1 pkt 1 ppkt e) i ust. 3 pkt 1 w zw. z Ip. 5 pkt. 3 oraz lp. 12 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez błędną wykładnię, literalną, a nie systemową i celowościową, przyjętą za organami administracji, iż wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, a nie przykładowy, zatem brak części wymienionych w tym przepisie urządzeń i budynków, stanowi przesłankę do zakwalifikowania części gospodarstwa rolnego, zabudowanego budynkiem mieszkalnym wraz

z ogrodem przydomowym do terenów mieszkaniowych - B;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 1, art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezbadanie, że organy administracji w toku rozpoznawania sprawy i wydania decyzji naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 K.p.a.;

2. art. 145 § 1 P.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ze wskazaniem prawidłowej wykładni naruszonych przepisów prawa materialnego oraz rodzaju

i zakresu czynności postępowania, które winny być nakazane organom rozpoznającym sprawę, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji przytoczył treści uzasadnień decyzji organów I i II instancji (4 strony), ograniczając się równocześnie do bardzo skrótowego wskazania zarzutów skarżących. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji zupełnie bezrefleksyjnie przytoczył absurdalny argument organu II instancji, iż skarżący wskazali w dokumentach składanych w sprawie inny adres niż sporna działka, co ma wskazywać, że nie stanowi ona jedynej działki zabudowanej domem mieszkalnym w posiadanym gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu jest to argument przemawiający za słusznością dokonanej klasyfikacji użytku.

Skarżący kasacyjnie zarzucili również, że Sąd I instancji skupił się na postępowaniu skarżących w trakcie postępowania modernizacyjnego ewidencji gruntów, co nie było przedmiotem sprawy. Sąd pominął prawidłowość działania organów w postępowaniu z wniosku z [...] w świetle art. 7 i art. 77 K.p.a. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i wyrok nie dają odpowiedzi na pytanie dlaczego nastąpiła zmiana użytków. Żadnego dowodu na te okoliczności organy nie przedstawiły, oprócz powierzchownych oględzin, a Sąd I instancji zaakceptował takie postępowanie. W ocenie skarżących kasacyjnie dokonana modernizacja ewidencji nie jest rzeczą niewzruszalną i może być obalona, bowiem ewidencja gruntów służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego.

Ponadto, skarżący kasacyjnie zarzucili, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do podniesionych zarzutów dotyczących nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym zarzutu niezastosowania Ip. 5 pkt 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie stanowi o tym, jakie powinno być rozmieszczenie budynków lub ich części, aby nieruchomość na której się one znajdują, posiadał charakter rolno-budowlany, tj. stanowiła działkę siedliskową.

Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że obowiązkiem organów ewidencyjnych rozpoznających ich wniosek było ustalenie, czy ujawniona w wyniku modernizacji ewidencji zmiana sposobu użytkowania nieruchomości skarżących jest prawidłowa i zgodna ze stanem rzeczywistym (aktualnym). W przypadku stwierdzenia rozbieżności, konieczne było dokonanie odpowiednich ustaleń w tym przedmiocie. Wobec braku takich ustaleń w zaskarżonych decyzjach obu instancji oraz bezpodstawnego przyjęcia, że dane przyjęte na podstawie operatu z 2012 r. przesądzają o prawidłowości zapisów ewidencji gruntów i budynków należało uznać, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem ogólnych reguł postępowania prowadzonego przez organy ewidencyjne, które obligowały organy do dokonania oceny, dlaczego nastąpiła zmiana w powierzchni użytków na tejże działce i przedstawienia dowodów na te okoliczności. W ocenie skarżących kasacyjnie przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany.

Postanowieniem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1271/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną L.B., wskazując, że wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku został złożony jedynie przez skarżącego A.B., co oznacza, że wyłącznie ten skarżący zachował prawo do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują uzasadnienia w świetle akt sprawy.

Przepis art. 1 P.p.s.a. wskazuje zakres stosowania ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji, publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten, zawierający definicję sprawy administracyjnej ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy zawarta w nim norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2553/13). Ponadto kwestionowanie zastosowania tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że sprawa, w której orzekał Sąd nie jest sprawą poddaną kontroli sądów administracyjnych, a więc nie będą miały do niej zastosowania przepisy ww. ustawy w toku jej rozpoznania, co - jak wynika z treści skargi kasacyjnej - nie było intencją jej autora.

Przepisem rangi ustrojowej jest również przepis art. 3 P.p.s.a., który określa zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Przepis ten wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz określa zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się bezpośrednio do obowiązków sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny art. 3 P.p.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił stan wyjaśnienia sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ jest zobowiązany zebrać takie dowody, które są istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego mającej zastosowanie w tej sprawie. Tak postąpił Starosta B. rozpoznając wniosek skarżących o zmianę kwalifikacji nieruchomości położonej w Ś. poprzez przywrócenie poprzedniego zapisu użytku "rola klasy V" w części zabudowanej działki nr [...] o pow. [...] ha.

Dane ewidencyjne działki nr [...] zostały zaktualizowane z urzędu na podstawie opracowania geodezyjnego z weryfikacji danych ewidencyjnych. Wykaz zmian danych ewidencyjnych z operatu geodezyjnego [...] nr [...], przyjętego [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzony w następstwie ustaleń faktycznych, stanowił podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Nastąpiło to w oparciu o przepisy § 46 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu, m.in. gdy wynikają z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Po wszczęciu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków z wniosku skarżących z [...], organ dokonał analizy dokumentacji z przeprowadzonej weryfikacji danych ewidencyjnych odnoszących się do przedmiotowej działki, a następnie [...] przeprowadzono oględziny w terenie na działce nr [...], z których sporządzono protokół. Okoliczność, iż skarżący, obecny przy oględzinach, odmówił podpisania protokołu, nie pozbawia tego dokumentu mocy dowodowej, tym bardziej, że skarżący nie podał, jakie są jego zastrzeżenia do treści ujawnionych w tym protokole. Wynik oględzin pozwolił na stwierdzenie, że zaliczenie części gruntu działki nr [...] o pow. [...] ha do użytku określającego tereny mieszkaniowe "B", było prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym. Oględziny potwierdziły bowiem, że działka w tej części nie nosi znamion użytkowania rolniczego. Nie ma na niej zabudowań wskazujących na prowadzenie na niej działalności rolniczej. Te ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji i zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji, nie zostały skutecznie podważone. Ma wprawdzie rację skarżący kasacyjnie, że dokonana modernizacja nie jest rzeczą niewzruszalną i może być obalona, bowiem ewidencja gruntów służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego, to jednak w przedmiotowej sprawie taki stan nie zaistniał. Skarżący kasacyjnie poza formułowaniem zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie wskazał jakie dowody zostały przez organ pominięte, a które mogłyby stanowić podstawę do poczynienia odmiennych ustaleń faktycznych od tych, które zostały przyjęte przez organ rozstrzygający w sprawie. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uznano, iż ustalony w trakcie modernizacji ewidencji sposób użytkowania działki, będący podstawą jej zakwalifikowania do określonej klasy, był prawidłowy.

Uwzględniając powyższe zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art 7 i art. 77 § 1 K.p.a. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji gdy stan faktyczny ustalony w sprawie nie został skutecznie podważony, musi być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.

Zarzuty naruszeń przepisów prawa materialnego nie okazały się usprawiedliwione.

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w myśl art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (por. wyroki NSA: z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 1271/11).

Przywołane przepisy nie były stosowane w przedmiotowej sprawie i dlatego zarzut ich naruszenia przez nieprawidłowe zastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Oczywiście skarżący kasacyjnie mógł w skardze kasacyjnej podnosić, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który winien być zastosowany, ale wówczas powinni wskazać go jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić dlaczego właśnie ten przepis winien lec u podstaw kwestionowanego orzeczenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Dodatkowo zauważyć można, że w przedmiotowej sprawie podstawę aktualizacji ewidencji stanowiło opracowanie geodezyjne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych, a nie dokumenty określone w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie niniejszej zastosowania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy kwestią istotną, czy też sporną nie jest ewentualne pominięcie w ewidencji gruntów i budynków określonych informacji, wobec czego nie zachodziły podstawy do stosowania przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można również skutecznie zarzucić naruszenia § 68 ust. 1 pkt 1 lit. e i ust. 3 pkt 1 w zw. z lp. 5 pkt 3 oraz lp. 12 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

§ 68 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że grunty rolne dzielą się m. in. na grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br, zaś grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m. in. na tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem - B (§ 68 ust 3 pkt 1 rozporządzenia). W myśl lp. 5 pkt 3 załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w szczególności zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą. Do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5:

1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne;

2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki (lp. 12 załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia).

W ramach analizowanego wytyku skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię lp. 5 pkt 3 ww. załącznika, poprzez przyjęcie, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, a nie przykładowy. W związku z tak sformułowanym zarzutem, który nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni powyższego przepisu w sposób przypisywany temu Sądowi przez skarżącego kasacyjnie. Sąd odwołał się jedynie do treści tego przepisu, nie wskazując na charakter wyliczenia w nim ujętego, a następnie dokonał subsumcji tego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który nie został przez skarżącego skutecznie podważony. Sąd I instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że ustalenia poczynione na gruncie, a znajdujące odbicie w protokole oględzin z [...] , pozwalały na zaliczenie części działki nr [...] o pow. [...] ha do terenów mieszkaniowych. Zauważyć nadto należy, że skarżący kasacyjnie zwracając uwagę na potrzebę systemowej i celowościowej wykładni powyższego przepisu nie podał, jakie urządzenia i budynki powinny być uwzględnione w procesie zaliczania gruntów objętych zabudową zagrodową do gruntów rolnych. W istocie nie wskazał konkretnie jakie budynki i urządzenia i gdzie zlokalizowane, nie zostały uwzględnione przez organ w procesie oceny charakteru spornej części działki. Dodatkowo zauważyć można, że przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zostały zmienione rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r. poz. 1551). W lp. 5 załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia określającego grunty rolne zabudowane w pkt 1 i 2 uszczegółowione zostały obiekty zaliczane do zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej, które wraz z gruntami rolnymi powinny tworzyć m. in. z budynkami mieszkalnymi zorganizowaną całość gospodarczą. Są to niewątpliwie obiekty związane z prowadzeniem działalności rolniczej. Taka zabudowa na przedmiotowej działce nie występuje, co w konsekwencji oznacza, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] nie tworzy zorganizowanej całości gospodarczej z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa w pkt 1 i 2 lp. 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Tej części działki nie można było zatem zakwalifikować do gruntów rolnych zabudowanych. Sposób zagospodarowania tej części działki wypełnia natomiast definicje terenów mieszkaniowych z lp. 12 załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjna oddalił.