Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 139/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 852/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. nr [...] znak [...].

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r., którą ustalono jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 35.232 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stawki procentowej opłaty i w tym zakresie ustaliło 21.139,50 zł opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] wywołanego zatwierdzeniem ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] projektu podziału działki nr [...] w wysokości. W pozostałej części Kolegium utrzymało decyzję w mocy.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Na wniosek J. M. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW [...] położonej w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], na działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. organ ten ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 35.232 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 2007 r. J. M. została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej oraz o przeprowadzeniu wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z koniecznością określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy A. R. określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] przed dokonaniem podziału na kwotę 10.398.990 zł., a po dokonaniu podziału określił jej wartość na kwotę 10.469.455 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy Warszawy-[...] z dnia [...] marca 2000 r., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem, Prezydent jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości, czyli w tej sprawie opłata wynosi 35.232,50 złotych. Właścicielem nieruchomości z daty podziału była J. M.

Od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy odwołanie złożyła J. M. Wskazała, że w dniu [...] maja 2002 r. Gmina Warszawa-[...] zawarła z nią dwa porozumienia. Mocą pierwszego zrezygnowała z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki: nr [...] o pow. 1760 m2 i [...] o pow. 227 m2 przeznaczony pod ul. [...] i ul. [...], zaś Gmina [...] odstąpiła od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych. Mocą drugiego porozumienia skarżąca zrezygnowała z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki: nr [...] o pow. 1032 m2 i [...] o pow. 1193 m2 przeznaczony pod ul. [...], a Gmina [...] zrezygnowała od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stawki procentowej opłaty i w tym zakresie ustaliło wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 21.139,50 zł, co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśniło, że decyzja o podziale została wydana w dniu [...] marca 2005 r. Decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, czyli z upływem terminu do złożenia odwołania. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...], zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] marca 2005 r. Organ podniósł, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna. Ustalenie opłaty nastąpiło w dniu [...] października 2007 r., czyli przed upływem terminu, o którym mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie opłaty oznacza, że organ stwierdza, iż opłata taka powinna być naliczona. Dla potrzeb tego postępowania został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego biegłego z dnia [...] sierpnia 2007 r., zgodnie z którym różnica wartości nieruchomości przed (10.398,990 zł) i po podziale (10.469,455 zł) wyniosła 70.465 zł. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego operat wyceny gruntów sporządzony został rzetelnie. Biegły A. R. wskazał przepisy, na podstawie których dokonał wyceny; przytoczył i wyjaśnił pojęcie wartości rynkowej nieruchomości oraz dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości w dzielnicy [...]. Do oszacowania biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, z uwzględnieniem rodzaju i położenia nieruchomości, sposobu użytkowania, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz otoczenia i wpływu środowiska. Przyjęte do porównań nieruchomości znajdują się na terenie dzielnicy [...], a transakcje pochodzą z lat 2006 i 2007. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło też, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu [...] stycznia 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W § 1 tej uchwały ustalono, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z podziału. W § 3 pkt 1 uchylono też uchwałę nr [...]. Nowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr[...], poz. [...] i weszła w życie [...] marca 2008 r. Biorąc to pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 21.139,50 zł, co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że powołane przez nią porozumienia nie mają znaczenia w sprawie. Opłata adiacencka jest opłatą ustalaną przez właściwy organ w sytuacji wskazanej w ustawie. Zatem porozumienia, które zostały zawarte po zatwierdzeniu przez Burmistrza Gminy [...] projektu podziału działki ew. [...] na działki [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (decyzja [...]) oraz działki [...] na działki [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (decyzja [...]) nie miały znaczenia w sprawie opłaty adiacenckiej ustalonej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości stanowiącej działkę [...] na działki [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Zdaniem Kolegium ocena porozumień z dnia [...] maja 2002 r. nie należała do jego kognicji. Organ zaznaczył też, że działka [...] nie pochodzi z podziału działki [...], a więc nie można uznać, że jest to wymieniony w porozumieniu "podział wtórny".

W skardze J. M. zarzucała naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. - poprzez uchybienie zasadom postępowania, art. 76, art. 77, art. 80 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji z pominięciem dowodów z dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie, art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie obligatoryjnego a nie fakultatywnego ustalenia opłaty adiacenckiej oraz art.105 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że porozumienia zawarte z Gminą - na jakie powoływała się w toku postępowania - w których organ administracji odstąpił od naliczania opłaty adiacenckiej określały wyraźnie jego stanowisko w sprawie naliczania tych opłat - organ zobowiązał się do ich nie naliczania. Późniejsze wydanie decyzji o opłatach nie jest zatem niczym innym jak jednostronnym zerwaniem umowy stron.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.

Uchylając decyzje obu instancji wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 852/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się porozumienie zawarte w dniu [...] maja 2002 r. nr [...] pomiędzy J. M. a Gminą Warszawa-[...] w związku z zatwierdzeniem ostateczną decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] projektu podziału nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Na mocy tego porozumienia J. M. zrezygnowała z odszkodowania za działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] przeznaczone pod drogę gminną, natomiast Gmina Warszawa [...] zobowiązała się odstąpić od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych dokonywanych przez obecnego właściciela nieruchomości jak i przyszłych spadkobierców. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej złożył kserokopię decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na następujące działki: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], jak również kserokopię decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] dotyczącą podziału działki nr [...] na działki gruntu: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Następnie Sąd wyjaśnił, iż w toku postępowania organy prowadzące to postępowanie są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.). Kierując się zasadą określoną w art. 7 K.p.a. organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu zasady te nie zostały zachowane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W aktach sprawy administracyjnej brak jest decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] i decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] złożonych na rozprawie sądowej. Decyzje te były istotne, a gdyż organ powinien odnieść się do ich treści w kontekście porozumienia z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], a w szczególności powinien rozważyć czy podział działki nr [...] jest podziałem wtórnym, o którym mowa we wskazanym porozumieniu. Sąd podkreślił też, że w treści wskazanego wyżej porozumienia znajduje się odesłanie do protokołu z posiedzenia Zarządu Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] lutego 2002 r. Tymczasem w aktach administracyjnych nie ma tego protokołu, a być może jego treść okazałaby się przydatna dla wyjaśnienia wątpliwości dotyczących interpretacji treści wskazanego porozumienia. W konkluzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zebrały i nie dokonały analizy materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia w sprawie. Skutkowało to naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 80 K.p.a. - poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...] Kolegium uchybiło przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący koniecznością uchylenia decyzji. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, gdy stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie wystarczy samo uznanie, że naruszenie takie mogło wpłynąć na ów wynik w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób. Dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, iż w tej sprawie przywołane w zaskarżonym wyroku okoliczności nie uzasadniają uchylenia decyzji. Wskazując na powyższe organ odwoławczy podważył prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie kasatora uchylona wyrokiem decyzja została wydana po dogłębnej analizie całości zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym - porozumień zawartych przez skarżącą z Gminą [...] oraz obu decyzji podziałowych, których dotyczyły wspomniane porozumienia. Obie wspomniane decyzje - wbrew twierdzeniu zawartemu w wyroku - znajdują się w aktach drugoinstancyjnych sprawy, w teczce oznaczonej jako [...] na kartach 8, 9, 10 i 11 akt. Zarzut postawiony w powołanym wyroku jest – zdaniem Kolegium – nieprawdziwy. Zgromadzono bowiem w sprawie pełny materiał dowodowy. W aktach znajdowały się zarówno porozumienia z 2002 roku (co przyznaje Sąd), jak i obie decyzje podziałowe z 2000 i 2001 r. Organ zgodził się - co prawda - że w aktach nie było protokołu z posiedzenia Zarządu Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] lutego 2002 r., jednakże uznał ten dowód za nie mający znaczenia dla wyniku sprawy. Zdaniem kasatora, Sąd - podnosząc zarzut braku protokołu, nie ocenił jego przydatności dla rozstrzygnięcia, a jedynie wskazał, że przypuszczalnie może mieć on znaczenie.

Kolegium podniosło również, że Sad nie rozstrzygnął w jakim zakresie wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem oceny decyzji podziałowych z 2000 i 2001 r. w tym konkretnym przypadku doprowadziło albo mogło doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia od tego, które zostałoby wydane po ocenie tych decyzji. Działanie takie stanowiło - w przekonaniu skarżącego organu - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Sąd wydał bowiem rozstrzygnięcie wbrew zebranemu w toku sprawy materiałowi dowodowemu uznając, że Kolegium przy rozpatrywaniu odwołania J. M. nie dysponowało pełnym materiałem dowodowym, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., niezgodnie z prawdą przyjmując, że Kolegium odpisami decyzji przy rozpatrywaniu odwołania J. nie dysponowało, zatem nie oceniło wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Organ odwoławczy podniósł też zarzut, że Sąd nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, z jakiego powodu decyzje podziałowe dotyczące innych nieruchomości mogłyby stanąć na przeszkodzie naliczeniu wymaganej prawem opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem innej nieruchomości. Żadna z załączonych do akt decyzji podziałowych, których dotyczyło porozumienie zawarte przez J. M. z Gminą [...], nie dotyczyła działki nr [...] o powierzchni 49 519 m2 (4,9519 ha) - zatem fakt, że podział działki [...] nie był podziałem wtórnym działki powstałej wskutek wydania decyzji [...] lub [...] był oczywisty, co Kolegium w swojej decyzji jednoznacznie - opierając się zgromadzonym w całości materialne dowodowym - stwierdziło. Kolegium stanęło na stanowisku, że w takiej sytuacji - przy spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy i umorzenie postępowania ze względu na zawarte w 2002 r. porozumienie z Gminą [...], nie miałoby uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu (art. 184 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zarzuty kasacyjne postawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dotyczyły naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Zdaniem kasatora sprowadzały się one w istocie do tego, że Sąd pierwszej instancji uczynił podstawą uwzględniania skargi i uchylenia decyzji naruszenia nie mające wpływu na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Ponadto Kolegium podało, że niektóre z dostrzeżonych przez Sąd naruszeń w istocie nie miały miejsca (braki w dokumentacji).

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny bada w pierwszej kolejności czy zaskarżone rozstrzygnięcie - w świetle zarzutów kasacyjnych - odpowiada prawu. Jeżeli jest ono prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, wskazując ewentualnie na uchybienia dotyczące uzasadnienia - jeżeli takowe stwierdzi (art. 184 P.p.s.a.).

Analiza wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. o sygn. akt I SA/Wa 852/08 doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że jest on prawidłowy, bowiem zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał na konieczność uzupełnienia i analizy materiału dowodowego. Ze wskazań zawartych w końcowej części uzasadnienia wyprowadzić można wniosek, że podstawowym zarzutem wystosowanym pod adresem zaskarżonej decyzji były nie tyle braki w materiale dowodowym, co niedostateczna jego analiza.

Można się zgodzić z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że Sąd pierwszej instancji w sposób niedostatecznie czytelny wyjaśnił, w jaki sposób braki bądź niepełna analiza materiału dowodowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a.). W świetle całokształtu okoliczności sprawy opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób jednak nie dostrzec, że Sąd wymagał od organów przeprowadzenia szerszych ustaleń i wyjaśnienia ich w kontekście przepisów prawa. Przeprowadzenie takich ustaleń i rozważenie okoliczności sprawy jest obowiązkiem, który w pierwszej kolejności ciąży na organie administracji (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Stąd też w tej sprawie organy powinny szerzej rozważyć kwestię dlaczego, ich zdaniem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy porozumienie zawarte w dniu [...] maja 2002 r. nr [...] zawarte pomiędzy J. M. a Gminą Warszawa-[...] w związku z zatwierdzeniem ostateczną decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] projektu podziału nieruchomości opisanej w Księdze Wieczystej nr[...]. Na mocy tego porozumienia J. M. zrezygnowała z odszkodowania za działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] przeznaczone pod drogę gminną, natomiast Gmina Warszawa-[...] zobowiązała się odstąpić od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych dokonywanych przez obecnego właściciela nieruchomości jak i przyszłych spadkobierców. Jednocześnie z przedłożonych w trakcie rozprawy kopii decyzji wnika, że działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem nr [...] została podzielona na działki: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (decyzja Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]), natomiast działka nr [...] na działki gruntu: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (decyzja Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]). W konsekwencji podział działki gruntu nr [...] należy traktować, jako kolejny "podział wtórny", w odniesieniu do którego Gmina Warszawa-[...] porozumieniem z dnia [...] maja 2002 r. zobowiązała się nie naliczać opłaty adiacenckiej. W tej sprawie zachodzi zatem istotne dla sprawy zagadnienie, które wymaga pogłębionej analizy prawnej. Analiza ta powinna być zawarta w decyzji dotyczącej opłaty adiacenckiej (zob. art. 11 K.p.a.). Organy powinny rozważyć czy porozumienie z dnia [...] marca 2002 r. wywierało miało moc prawną, a jeśli tak - to czy wbrew zawartym w nim oświadczeniom Gminy - mogła ona naliczać opłatę adiacencka (w kontekście zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i z uwzględnieniem fakultatywnego charakteru opłaty).

Z motywów skargi kasacyjnej odczytać można, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się od Sądu zajęcia stanowiska w kwestii czy z uwagi na treść porozumienia z [...] marca 2002 r. oraz decyzje Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] naliczenie opłaty adiacenckiej było zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie takie, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, było zbyt daleko idące. Kolegium nie dostrzega bowiem, że rolą sadu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonych aktów, a nie rozstrzyganie spraw administracyjnych (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269). Sąd - stwierdzając, że w konkretnej sprawie nie zebrano czy też nie rozważono w pełni materiału dowodowego - nie ma obowiązku czynić tego za organ. Innymi słowy, nie można domagać się od Sądu by wypowiedział się o nie zebranym bądź nie ocenionym przez organy administracji materiale dowodowym. Sąd ma prawo to uczynić, jeżeli dojdzie do przekonania, że zebrany materiał jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, a korekty wymaga jednie sposób zastosowania prawa w konkretnym stanie faktycznym. Jeżeli natomiast w postępowaniu wyjaśniającym Sąd dostrzeże istotne braki, może - z powołaniem na naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. uchylić decyzję i ograniczyć się do zawarcia wskazań do co dalszego postępowania (art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło w skardze kasacyjnej, że decyzje, których brak w aktach stwierdził Sąd, w rzeczywistości się w tych aktach znajdują. Spostrzeżenie to było tylko częściowo trafne. Istotnie, w aktach oznaczonych numerem [...], na karcie 11 znajduje się decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], a dokumentu tego Sąd nie dostrzegł. Tego samego nie można już jednak powiedzieć o decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. Wbrew twierdzeniom organu na stronie 9 akt administracyjnych ([...]) wcale nie znajduje się ta decyzja, a zupełnie inna decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] dotycząca działki nr [...]. Sąd miał zatem rację (przynajmniej co do decyzji nr [...]), że materiał dowodowy nie został w sprawie w pełni zebrany i rozważony. Nie może też ujść z pola widzenia, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyprowadziło wnioski wprost sprzeczne z materiałem dowodowym, który - jak twierdzi - w pełni zebrało. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że "działka [...] nie pochodzi z podziału działki nr [...], a więc nie można uznać, ze jest to wymieniony w porozumieniu". Świadczy to o tym, że rozstrzygając sprawę Prezydent m. st. Warszawy jak i Kolegium nie dysponowały decyzją nr [...], z której wynika, że z działki nr [...] (pochodzącej z podziału działki nr [...]) wydzielono działkę nr [...].

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie odpowiadał prawu, albowiem zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej oceny prawnej z myśl art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.