Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 132/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 180
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA Jan Bała, Maria Serafin-Kosowska (spr.), Protokolant Joanna Kubacka, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 304/05 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne postanawia odrzucić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r. sygn. III SA/Wa 304/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia A. Ż. zaległości z tytułu składek na ZUS oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawiając stan sprawy podał, że w dniu l września 2004 r. A. Ż. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia 2 listopada 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887, z późn. z zm./ - powoływana dalej jako u.s.u.s.).

Na skutek złożenia przez A. Ż. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 15 grudnia 2004r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 2 listopada 2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołując się na art. 28 u.s.u.s. wskazał, iż po ponownej wnikliwej analizie przedłożonej dokumentacji nie znalazł podstaw do umorzenia należności. Brak było bowiem podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległych składek, ponieważ A. Ż. prowadził działalność gospodarczą oraz był właścicielem nieruchomości, która mogła służyć ustanowieniu zabezpieczenia hipotecznego należności. Nie zostały również spełnione przesłanki zawarte w rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365)

A. Ż. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał zaskarżoną decyzję działając we własnym imieniu – a nie w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - nie mając ku temu podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną - osobą prawną wykonującą swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Przepis art. 83 ust. l u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek i tym podmiotem jest Zakład a nie Prezes Zakładu, którego pozycję uregulowano w przepisie art. 72 pkt l u.s.u.s. jako jednego z organów Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane w art. 73 u.s.u.s. obejmują jedyny przypadek wydawania decyzji w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń a mianowicie przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku /ust. 3 pkt. 6/. Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast jednoznacznie, że została ona wydana właśnie przez Prezesa Zakładu działającego we własnym imieniu. W ocenie Sądu brak jest zaś jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład a zatem w niniejszej sprawie Prezes Zakładu działał z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.

Sąd stwierdził także, iż w sprawie. w ogóle nie mógł mieć zastosowania przepis art. 127§ 3 kodeksu postępowania administracyjnego Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu z dnia 2 listopada 2004r., pominięto bowiem całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu tegoż kodeksu są: Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. l pkt l i 4 kodeksu. - a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów będących wyłącznie organami jednoosobowymi, podczas gdy Zakład jest jednostką organizacyjną. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne itd. nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu /co dotyczy sądu powszechnego/, jednak taka regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika tychże składek prawa do zaskarżania decyzji wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym. Nie ma także zastosowania odnośnie trybu zaskarżania przepis art. 83a u.s.u.s dotyczący decyzji w zakresie ponownego ustalenia prawa lub stwierdzenia zobowiązania i nie mogący odnosić się do decyzji w przedmiocie umorzenia należności.. Wskazując na przepis art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej oraz na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne itd. będzie miał zastosowanie tryb odwoławczy wskazany w art. 127 § l i § 2 tegoż kodeksu.. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust l u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne czyli Minister Polityki Społecznej, który sprawuje nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami i któremu tenże Zakład podlega.

Skoro więc zaskarżona decyzja z dnia 15 grudnia 2004r. została wydana przez organ niewłaściwy, to Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm./.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał także na naruszenie przepisów postępowania, które poprzedzało wydanie decyzji przez Prezesa Zakładu a mianowicie naruszony został przepis art. 10 § l kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu - strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – działający przez pełnomocnika radcę prawnego - wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną skarżący oparł "na podstawie naruszenia prawa przez błędną jego wykładnie przepisu art. 180 i art. 181 ustawy z 13. 10. 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidziano odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określono organu odwoławczego w tych sprawach, jest błędne. Przepis art. 181 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza bowiem, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych regulują odrębne przepisy i zgodnie z tym przepisem jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Kodeks postępowania administracyjnego w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do określania organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż zawsze taki organ określają odrębne przepisy . Ponadto " w celu dokładniejszego przedstawienia uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej" skarżący załączył pismo Centrali ZUS w Warszawie z dnia 23 maja 2005r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm./ - powoływanej dalej jako p.s.a – zawierają wyraźnie sformułowane wymogi, które musi spełniać skarga kasacyjna. Przede wszystkim skarga taka musi być sporządzona przez profesjonalne osoby /radców prawnych, adwokatów itd./ wymienione w art. 175 p.s.a. a celem wprowadzenia tej regulacji jest zapewnienie odpowiedniego poziomu formalnego i merytorycznego wnoszonych skarg kasacyjnych.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały wyraźnie określone w art 174 p.s.a i są to: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie /pkt.1/, naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt. 2/. Skarga kasacyjna – zgodnie z art. 176 p.s.a. – powinna spełniać ogólne wymogi formalne określone dla pism w postępowaniu sądowym /art. 46 p.s.a./ a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy orzeczenie to zaskarżone jest w całości czy w części i w jakiej części, wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie a także wniosek odnośnie żądanej weryfikacji skarżonego orzeczenia tj. o uchylenie lub zmianę tegoż oznaczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Powyższe wymogi wskazane przez ustawodawcę dla skargi kasacyjnej w cyt. przepisie art. 176 p.s.a. jako stanowiące o istocie skargi nie mogą podlegać uzupełnieniu po wniesieniu tejże skargi, gdyż według brzmienia art. 183 § 1 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej a strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnieni podstaw kasacyjnych. Wynikające z powyższego unormowania związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest wyłączone tylko w jednym przypadku a mianowicie Sąd ten bierze pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, zaś przesłanki tej nieważności zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.s.a. Podkreślenia wymaga okoliczność, że związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie zarówno przytoczoną w skardze podstawą kasacyjną /podstawami kasacyjnymi/, jak i wnioskiem /wnioskami/ w niej zawartym odnośnie uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia i zakresu tego uchylenia lub zmiany.

Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, które skarżący uważa za naruszone przy wydawaniu orzeczenia przez sąd I instancji; jeśli więc kasacja zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania /a taki zarzut podlega ocenie w pierwszej kolejności/, to muszą to być przepisy, które stosował /lub miał obowiązek stosować sąd I instancji/ ze wskazaniem na czym polegało naruszenie każdego z powołanych przepisów i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Jeśli natomiast skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, to musi zawierać wskazanie – w zależności od formułowanego zarzutu co do sposobu naruszenia – na czym polegała błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów. Prawidłowość zastosowania przez sad I instancji określonych przepisów prawa materialnego i ich wykładni podlega kontroli tylko w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonym wyroku a więc jeśli kasacja nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania albo zarzuty te okażą się nieuzasadnione, to ten ustalony stan faktyczny jest wiążący dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, jeśli takie zostaną wskazane.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez pełnomocnika skarżącego nie spełnia wskazanych wyżej wymogów określonych w powołanych przepisach, nie zawiera bowiem zasadniczych elementów konstrukcyjnych i tym samym dotknięta jest brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych.

W skardze tej zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ale jako podstawę do takiego wniosku i podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów art. 180 i art. 181 ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 z późn. zm. – u.s.u.s./ przez błędną ich wykładnię ale ustawa ta nie zawiera przepisów o takiej numeracji /ostatnim przepisem jest przepis zawarty w artykule nr 127/. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano przepisy art. 180 i art. 181 kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawę do przyjęcia stanowiska - odmiennego, niż przyjęte przez Sąd I instancji – że określenie organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zawarte będzie w przepisach odrębnych a nie w przepisach tegoż kodeksu. Takie sformułowanie sugerowałoby, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii wskazania Ministra Polityki Społecznej jako organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, niemniej jednak zarzut taki nie został wprost w skardze postawiony ani też w zarzutach skargi oraz w jej uzasadnieniu nie podano jaki konkretnie organ – zdaniem skarżącego – jest w tym przypadku organem odwoławczym. Skarga kasacyjna nie zawiera więc w istocie zarzutów przeciwko skarżonemu wyrokowi a odwołanie się w jej uzasadnieniu do cytowanego wyżej pisma Centrali ZUS z dnia 23 maja 2005r. "w celu dokładniejszego przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej" jest o tyle bez znaczenia dla oceny skargi kasacyjnej, że to w samej skardze kasacyjnej jej autor zobowiązany jest do wskazania konkretnych zarzutów oraz ich uzasadnienia i nie może odwoływać się do pisma sporządzonego przez inną osobę; zaznaczyć przy tym trzeba, że jest to pismo skierowane do wszystkich Dyrektorów Oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zawiera wskazania co do obowiązku wnoszenia skarg kasacyjnych od orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących umorzeń należności z tytułu składek oraz "elementy" jakie skarga taka powinna zawierać oprócz zarzutów wynikających ze stanu konkretnej sprawy. Treść tego pisma nie może zastąpić treści skargi kasacyjnej ani też nie może stanowić jej uzasadnienia, bo niezależnie od tego, że to skarga kasacyjna musi zawierać określoną treść, to w niniejszym przypadku nawet nie byłoby możliwe stwierdzenie do jakiego ewentualnie zarzutu skargi kasacyjnej miałyby się odnosić rozważania zawarte w tym piśmie, skoro skarga kasacyjna w istocie nie zawiera prawidłowo sformułowanego zarzutu /zarzutów/ przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, gdy się jeszcze zważy istnienie ewidentnej sprzeczności między zarzutami skargi w jej części wstępnej w zakresie wskazania przepisów i aktu prawnego będących w ocenie autora kasacji przedmiotem naruszenia przez Sąd I instancji a uzasadnieniem tejże skargi.

W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 176 w związku z art. 174 p.s.a. i wobec powyższego podlega odrzuceniu w oparciu o art. 180 p.s.a.