Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 974/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 142
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 90 ust. 1 i 8, art. 86 pkt 1, art. 92 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 lipca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2254/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2021 r., VII SA/Wa 2254/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] (Stowarzyszenie) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w związku z wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "inwestor" lub "GDDKiA") o wydanie decyzji zrid pn.: "Budowa drogi ekspresowej S19 od węzła "Lasy Janowskie" do węzła "Nisko Południe" na odcinku od węzła "Lasy Janowskie" (bez węzła) do węzła "Zdziary" (z węzłem) od km 0+000 do km 9+476,94 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi".

Inwestor wniósł także o nadanie decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z ważnym interesem gospodarczym i społecznym przemawiającym za realizacją inwestycji. Dodatkowo, w złożonym wniosku inwestor wystąpił o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Kolejno w wyroku wskazano, że w związku z wnioskiem inwestora, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [...] przeprowadził konsultacje społeczne, zapewniając udział społeczeństwa w postępowaniu, poprzez odpowiednie obwieszczenie zamieszczone na tablicy i stronie internetowej urzędu wojewódzkiego oraz w prasie, a także na tablicy i stronach internetowych właściwych urzędów gmin objętych wnioskiem. W wyniku przeprowadzonej ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w dniu [...] lutego 2020 r. RDOŚ wydał postanowienie znak: [...] uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 2254/20 przywołano, że po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w związku z wnioskiem inwestora Wojewoda [...] wydał [...] lutego 2020 r., znak: [...], decyzję o udzieleniu inwestorowi zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (decyzja zrid). W jej podstawie powołano art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1474 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), a także art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; "K.p.a.").

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że inwestycja podlega uregulowaniom specustawy drogowej. Do źródłowego wniosku inwestor załączył komplet dokumentów wymaganych art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, w tym projekt budowlany, spełniający warunki rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018, poz. 1935, rozp. MTBiGM 2012), opracowany przez uprawnionych projektantów legitymujących się zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb), aktualnymi na dzień opracowania projektu.

Zdaniem Wojewody [...] analiza dokumentów przedłożonych przez inwestora prowadzi do stwierdzenia, że zarówno ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w postanowieniu RDOŚ z [...] lutego 2020 r. uzgadniającym warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, a w efekcie w decyzji (w punkcie VII ppkt 1), poprzez ustalenie obowiązku realizacji inwestycji z uwzględnieniem warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, dotyczących sposobu prowadzenia robót budowlanych, zastosowania koniecznych zabezpieczeń i rozwiązań chroniących środowisko.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od decyzji zrid odwołanie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W ramach odwołania zaskarżono również postanowienie RDOŚ z [...] lutego 2020 r.

Odwołujące Stowarzyszenie wskazało, że w decyzji zrid nie uwzględniono istotnych rozstrzygnięć dotyczących ochrony środowiska oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Zdaniem Stowarzyszenia, organ I instancji nie zbadał okoliczności sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego. Ponadto naruszył prawo poprzez dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi, fragmentację siedlisk chronionych ptaków, znaczący negatywny wpływ na integralność obszaru PLB060005 Lasy Janowskie i PLH060021 Uroczyska Lasów Janowskich, przerwanie funkcjonalnej łączności i spójności korytarzy ekologicznych sieci Natura 2000 w skali krajowej i europejskiej – przez zahamowanie przemieszczania kluczowych gatunków zwierząt.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył także Wójt Gminy [...], wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej przejścia dla zwierząt średnich (03-PESG w km. 3+459,32).

W wyroku VII SA/Wa 2254/20 przytoczono dalej, że po rozpatrzeniu odwołań Minister Rozwoju (Minister) powołaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. uchylił decyzję zrid w części, orzekł w tym zakresie i w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy, jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej.

Minister wskazał, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 uPb oraz w rozp. MTBiGM 2012. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty, decyzje i oświadczenia, co wypełnia dyspozycje art. 11 b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. W ocenie organu II instancji, Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zdaniem organu II instancji kontrolowana decyzja zrid jest zgodna z prawem i została wydana zgodnie z przepisami specustawy drogowej – z zastrzeżeniem niektórych jej postanowień, które wymagały korekty w ramach art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu swej decyzji Minister odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniach i przedstawił argumenty przemawiające za ich bezzasadnością. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ II instancji uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdził także, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja – poza częścią zreformowaną w postępowaniu odwoławczym – nie naruszają prawa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji Stowarzyszenie złożyło skargę do WSA w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. - poprzez przyjęcie, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być podważony jedynie "kontrraportem" i wadliwe wskazanie, że przysługuje mu szczególna wartość dowodowa, a tym samym naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych, zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów;

2) art. 90 ust. 1 i ust. 8 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz. 283, Uioś) – poprzez niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może być merytorycznie kontrolowane przez organ odwoławczy ze względu na ograniczoną kompetencję kontrolną organu odwoławczego;

3) art. 88 ust. 1-5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-20 Uioś w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez zaakceptowanie raportu ponownej oceny, pomimo iż zawiera braki, uchybienia i błędy merytoryczne (np. raport nie przedstawia uzasadnienia merytorycznego dla planowania przejść o obniżonych parametrach oraz nie przedstawia dowodów merytorycznych potwierdzających, że wprowadzenie obiektów o szerokości ok. 35 m zapewni skuteczną minimalizację wpływu drogi na duże ssaki leśne, w warunkach kolizji z głównym korytarzem ekologicznym), które powodują, że raport nie może stanowić podstawy merytorycznej do wydania prawidłowej decyzji;

4) art. 86 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 92 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 Uioś w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej – poprzez brak uwzględnienia w wydanej decyzji istotnych rozstrzygnięć dotyczących ochrony środowiska oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (zwłaszcza w zakresie przejść dla dużych zwierząt), a tym samym wydanie decyzji sprzecznej z decyzjami określającymi środowiskowe uwarunkowania;

5) art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza w zakresie: kolizji z korytarzami ekologicznymi o priorytetowym znaczeniu dla zachowania łączności siedlisk leśnych w skali Europy Środkowej; analizy zagadnienia przejść dla dużych zwierząt w kontekście skutecznej minimalizacji oddziaływań barierowych w odniesieniu do siedlisk i gatunków leśnych; wpływu inwestycji na populację dużych ssaków – żubr, wilk, ryś, łoś, jeleń; analizy oddziaływań środowiskowych – a w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z ustaleniami faktycznymi sprawy, wynikającymi z przedstawionych dokumentów, opinii i ekspertyz, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem skarżonej decyzji;

6) art. 11a ust. 1 oraz art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 86 pkt 1 Uioś – poprzez zaakceptowanie oraz legitymizowanie rozwiązań projektowych, które w rzeczywistości są sprzeczne z tymi przyjętymi w wydanych rozstrzygnięciach (do takiego wniosku prowadzi choćby porównanie określenia górnych przejść dla zwierząt z rozwiązaniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i ustaleniami przeniesionymi z postanowienia RDOŚ z [...] lutego 2020 r. określonymi również we wcześniejszej decyzji RDOŚ z [...] maja 2015 r.;

7) art. 3 ust. 1 pkt 17 lit. a i c w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 4-8 w zw. z art. 66 ust. 2 Uioś w zw. z art. 5 pkt 1d w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020, poz. 55 ze zm., Uop) – poprzez dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi; fragmentację siedlisk chronionych gatunków tj. żubr, wilk, ryś; znaczący negatywny wpływ na integralność obszaru PLB060005 Lasy Janowskie i PLH060031 Uroczyska Lasów Janowskich; przerwanie funkcjonalnej łączności i spójności korytarzy ekologicznych sieci Natura 2000 w skali krajowej i europejskiej - przez zahamowanie przemieszczania kluczowych gatunków zwierząt (w tym: żubra i wilka).

W ramach skargi zaskarżono również w całości postanowienie RDOŚ z [...] lutego 2020 r. o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia.

Odpowiadając na ww. skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Minister stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżące Stowarzyszenie pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W pierwszej kolejności sąd wojewódzki zrekapitulował zasadnicze konstrukcje normatywne i cele specustawy drogowej, w trybie której orzekały organy obu instancji. Przywołano szereg dokumentów i innych orzeczeń, które inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o wydanie decyzji zrid, eksponując brak możliwości ingerowania przez właściwe organy orzekające w tym przedmiocie w zaproponowaną trasę planowanej drogi publicznej, nadto brak uznaniowego charakteru decyzji wydawanej w przedmiocie zrid. Sąd wojewódzki wskazał również, iż mając na uwadze szczegółowość projektu budowlanego, jak również obecne nowe dane przyrodnicze i środowiskowe, przedsięwzięcie zostało poddane ponownej analizie oddziaływania na środowisko. Odnośnie zakresu kontroli postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ sąd wojewódzki obszernie przytoczył motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17.

W dalszych wywodach swego wyroku sąd wojewódzki po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, stwierdził, że organ naczelny zasadnie uznał, iż spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 uPb oraz w rozp. MTBiGM 2012. Zdaniem sądu pierwszej instancji, prawidłowo organ II instancji przyjął, że wydana decyzja zrid była zasadna, ale wymagała korekty merytoryczno-reformacyjnej. Szczegółowe powody korekty decyzji organu I instancji zawiera uzasadnienie decyzji organu II instancji (s. 6-7 decyzji). Sąd wojewódzki podzielił te uwagi i spostrzeżenia Ministra.

W ocenie tegoż sądu, organ upoważniony do wydania decyzji zrid, jak i RDOŚ upoważniony do uzgodnienia realizacji inwestycji, słusznie wszczęły procedurę przewidzianą w art. 88 i nast. Uioś, która zakończona została wydaniem postanowienia uzgadniającego.

Sąd wojewódzki uznał następnie, że zasadnie Minister nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego, zaś w ramach niniejszego postępowania Minister nie był organem uprawnionym do oceny postanowienia uzgadniającego pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych. Trafnie również – zdaniem sądu a quo – Minister w punkcie I. swej decyzji dokonał zmian w projekcie budowlanym, zatwierdzając w to miejsce dokumenty przedłożone przez inwestora przy piśmie z 26 sierpnia 2020 r. Pozwoliło to wyeliminować wskazane nieścisłości odnośnie do oznaczonych obiektów, zachodzące pomiędzy częścią rysunkową projektów architektoniczno-budowlanych, a opisem technicznym projektu zagospodarowania terenu oraz projektów architektoniczno-budowlanych branży mostowej w zakresie tych obiektów.

Po dokonaniu analizy zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] projektu budowlanego, skorygowanego w części na etapie odwoławczym, Minister prawidłowo – w ocenie WSA w Warszawie – stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny ze wskazanymi w decyzji aktami. W ocenie sądu wojewódzkiego, Minister przeprowadził prawidłową kontrolę postanowienia uzgadniającego RDOŚ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu powyżej wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zarzuca się naruszenie:

art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE. L. 2012, nr 26, dalej jako: "Dyrektywa OOŚ") - poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego zaakceptowania raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co spowodowane było nieprawidłowym uznaniem przez sąd pierwszej instancji, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być podważony jedynie "kontrraportem" i wadliwym wskazaniem, że przysługuje mu szczególna wartość dowodowa, a tym samym naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych, zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, jak również skutecznego udziału społeczeństwa (w tym organizacji ekologicznych) w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, a także doprowadziło do pozbawienia organizacji ekologicznej skutecznego środka odwoławczego i dostępu do sądu;

art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 142 K.p.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 Uioś (Dz. U. 2021, poz. 247 ze zm.) i art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ - poprzez niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów dotyczących wadliwości postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a także przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 Uioś przysługuje szczególna wartość dowodowa, a tym samym naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych, zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, jak również naruszenie zasady dwuinstancyjności, skutecznego udziału społeczeństwa (w tym organizacji ekologicznych) w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, a także pozbawienie organizacji ekologicznej skutecznego środka odwoławczego i dostępu do sądu;

art. 141 § 4 Ppsa - poprzez brak odniesienia się - a tym samym rozpatrzenia - zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów zarówno postępowania, jak i prawa materialnego oraz brak ich merytorycznego zbadania, co w konsekwencji doprowadziło do sporządzenia wadliwego uzasadnienia wyroku przez sąd pierwszej instancji w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuca również, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 86 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 92 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 Uioś w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej - poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na uznaniu, że postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą zostać zmienione (m. in. w zakresie zmiany lokalizacji i rezygnacji z części przejść dla zwierząt), a nie jedynie doprecyzowane postanowieniem uzgadniającym wydanym w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do braku uwzględnienia w zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istotnych rozstrzygnięć dotyczących ochrony środowiska oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (zwłaszcza w zakresie przejść dla dużych zwierząt), a tym samym wydanie decyzji sprzecznej z decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania;

art. 86 pkt 1 w zw. z 93 ust. 1 pkt 1 i 2 Uioś oraz w zw. z art. 11a ust. 1 oraz art. 11a ust 4 specustawy drogowej - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu oraz legitymizowaniu rozwiązań projektowych (w zakresie górnych przejść dla zwierząt), które w rzeczywistości są sprzeczne z ustaleniami przyjętymi w decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. (w pkt 76a tiret 4) i ustaleniami przeniesionymi z postanowienia RDOŚ z [...] lutego 2020 r. (pkt 76a tiret 4), określonymi również we wcześniejszej decyzji GDOŚ z [...] maja 2015 r., znak: [...] (w pkt 17a);

Zarzucając powyższe skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wnosi o:

1) na podstawie art. 185 § 1 Ppsa - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

2) zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa - rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, WSA w Warszawie, poprzez uznanie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko za dokument o szczególnej wartości dowodowej, nie rozpatrzył merytorycznie zarzutów skierowanych przeciwko jego treści przez "skarżącego", a w konsekwencji wydał wadliwe orzeczenie, aprobujące niepoprawnie zebrany i oceniony przez organ odwoławczy materiał dowodowy, czym naruszył szereg przepisów prawa, a czego konsekwencją powinno być wyeliminowanie z obrotu prawnego rażąco błędnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto motywy zarzutów kasacyjnych.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania umożliwiając zajęcie stanowiska na piśmie.

W piśmie procesowym z 21 czerwca 2021 r. GDDKiA Oddziału w [...] wskazano, że w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla ww. odcinka drogi ekspresowej S19 dokonano weryfikacji wskazanego przez RDOŚ dla planowanego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] kwietnia 2014 r., zmienionej decyzją GDOŚ z [...] maja 2015 r., systemu przejść dla zwierząt w oparciu o ponowną inwentaryzację przyrodniczą, w tym tropienia zimowe i przeprowadzoną analizę uwarunkowań siedliskowych oraz przyjęte rozwiązania projektowe budowanej drogi ekspresowej. W efekcie powyższego zaprojektowano spójny i funkcjonalny system przejść dla zwierząt. Przeprowadzona weryfikacja potwierdziła zasadność budowy większości wskazanych w decyzji przejść. Na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej S19 aktualnie realizuje się budowę m. in. 5 przejść dla średnich i dużych zwierząt, w tym dwóch przejść zespolonych z ciekami (01 MS, 09 MS) oraz trzech samodzielnych przejść górnych (03 PEŚG, 05PEDG, 07/08 PEDG).

Zdaniem inwestora w przedmiotowej sprawie skarżący w żadnym miejscu nie wykazał, aby WSA w Warszawie uchybił zasadom logicznego rozumowania – treść skargi opiera się na subiektywnym i emocjonalnym podejściu skarżącego do zaplanowanej inwestycji. W załączeniu do w/w pisma inwestor przedkłada stanowisko RDOŚ z 17 czerwca 2021 r., wskazujące na prawidłowość wszystkich przyjętych w raporcie rozwiązań.

W związku z powyższym, inwestor wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.

Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W postanowieniu tym naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3.

Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, z czego skorzystał uczestnik – inwestor. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Podniesione w pkt 1) i 2) skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ, a także art. 142 K.p.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 Uioś, Sąd Naczelny postanowił rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Przywołane przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Z art. 151 Ppsa wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na tego typu akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych w postępowaniu administracyjnym – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Stawiając zarzuty naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ, a także art. 142 K.p.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 Uioś skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wywodzi, że nieprawidłowo uznał sąd pierwszej instancji, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być podważony jedynie "kontrraportem", wadliwie przy tym wskazując, że przysługuje mu szczególna wartość dowodowa, co naruszać ma zasadę równej mocy środków dowodowych, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę swobodnej oceny dowodów, jak również skutecznego udziału społeczeństwa (w tym organizacji ekologicznych) w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, a także doprowadziło do pozbawienia organizacji ekologicznej skutecznego środka odwoławczego i dostępu do sądu. W ocenie Sądu w tym składzie zarzuty te nie są trafne, nadto w części stanowią niemalże dosłowne powtórzenie niektórych zarzutów skargi, które podlegały rozpoznaniu przez sąd pierwszej instancji.

Sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia oraz z faktu, że jest sporządzony przez osoby posiadające w danej dziedzinie wiedzę specjalistyczną, posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Dalej stwierdził, że podważenie ustaleń raportu mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Powyższy pogląd NSA rozpoznający sprawę podziela i stwierdza, że w okolicznościach kiedy skarżące Stowarzyszenie nie przedłożyło opracowania o cechach raportu, tylko opiera się na gołosłownych zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych i kwestionuje ustalenia raportu, sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że nie podważono mocy dowodowej raportu. NSA uważa, że poglądy skarżącego Stowarzyszenia zawarte w skardze kasacyjnej są jedynie polemiką z ustaleniami organów i ich oceną dokonaną przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. W takiej sytuacji, skoro organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Należy podkreślić, że złożony w niniejszej sprawie raport, stanowił w oparciu o art. 77 ust. 1 pkt 1 Uioś, podstawę uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ, czyli organ wyspecjalizowany, orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań i w ramach tego postępowania, potrafiący na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak w tej sprawie, właściwie ocenić poszczególne jego elementy, w tym kluczowy dowód jakim jest raport odziaływania inwestycji na środowisko. Zgromadzony materiał pozwalał na przyjęcie, że przy zachowaniu warunków określonych w decyzji środowiskowej budowa przejść dla dużych i średnich zwierząt zapewni skuteczną minimalizację oddziaływań barierowych w odniesieniu do siedlisk i gatunków leśnych. Kwestia przejść, w tym przejść dla zwierząt dużych i średnich, była szczegółowo analizowana i oceniana na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji prowadzonego przez RDOŚ i GDOŚ w W., nadto uwzględniono wnioski wynikające z przeprowadzonej ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

C. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 142 K.p.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 Uioś słusznie sąd pierwszej instancji wyjaśniał, że możliwość kwestionowania w trybie tego przepisu postanowienia uzgadniającego musi odnosić się do ewentualnych błędów dotyczących decyzji zrid (decyzji Wojewody [...]), którą wydano przy uwzględnieniu postanowienia uzgadniającego. To z kolei musi uwzględniać charakter i właściwość kompetencyjną organów działających we współdziałaniu (organ uzgadniający jest organem wyspecjalizowanym w dziedzinie ochrony środowiska, zaś organ architektoniczno-budowlany takich cech nie posiada). To więc, że organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji wojewody w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej ma obowiązek przeanalizować również zarzuty dotyczące postanowienia uzgadniającego (art. 90 ust. 1 Uioś) nie oznacza, że jego właściwość rzeczowa odpowiada przez to działaniu organu współdziałającego, określającego warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia. Z przywołanego w podstawie kasacyjnej przepisu art. 90 ust. 8 Uioś wynika z kolei, że do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a. Odnosząc te rozwiązania do postanowienia uzgadniającego RDOŚ, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w istocie kwestionuje powyższą konstrukcję Uioś, wskazując że wniesienie zażalenia na powyższe postanowienie bez jego merytorycznego rozpatrzenia, stanowić ma oczywiste pogwałcenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności (s. 9-10 skargi kasacyjnej). W ocenie Sądu Naczelnego powyższe nie dowodzi skuteczności roztrząsanej podstawy kasacyjnej, nadto mogło by być przedmiotem skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji RP).

Wypadnie zauważyć, że pojęcie "zaskarżenie" użyte w art. 78 Konstytucji RP należy rozumieć szeroko, co pozwala na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia procedury weryfikacji podjętego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Wbrew kierunkowi argumentacyjnemu zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia instancyjność postępowania i zaskarżalność orzeczeń nie są pojęciami tożsamymi, pojęcie zaskarżalności jest szersze niż pojęcie instancyjności, nadto z samego art. 78 Konstytucji RP, w przeciwieństwie do użytego wprost w art. 176 § 1 Konstytucji RP, nie wynika aby zaskarżalność oznaczała zarazem dwuinstancyjność.

W ocenie Sądu Naczelnego, w kontekście powyższego zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że Minister przeprowadził prawidłową kontrolę postanowienia uzgadniającego. W jej efekcie doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Według organu odwoławczego, z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie i w przekonujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska, w tym wpływu inwestycji na życie i zdrowie ludzi. W postanowieniu uzgadniającym zawarto szereg szczegółowych warunków odnośnie do realizacji i eksploatacji inwestycji. Uzgodnienie takich właśnie warunków zapobiegnie występowaniu negatywnych oddziaływań na środowisko (w tym na zdrowie i życie ludzi) lub ograniczy ich skalę w możliwie największym stopniu. Wypadnie zauważyć, co umyka uwadze skarżącemu kasacyjnie Stowarzyszeniu, że na tym etapie postępowania w sprawie były formułowane w ramach udziału społeczeństwa liczne wnioski, zastrzeżenia i postulaty likwidacji zaprojektowanych w ramach inwestycji przejść dla zwierząt.

Trudno doszukać się jakichkolwiek błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego, zaś w ramach niniejszego postępowania Minister nie był organem uprawnionym do oceny postanowienia uzgadniającego pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, na co też trafnie zwracał uwagę sąd pierwszej instancji. Zatem zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w tym zakresie są bezzasadne.

D. Z uwagi na powyższe nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ, który stanowi, że państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Jednocześnie, państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania (art. 11 ust. 2 Dyrektywy OOŚ). Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jednocześnie wynika, że o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 Dyrektywy OOŚ jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683). Jak obszernie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17, (CBOSA.nsa.gov.pl) "o ile zatem, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została wykładnia art. 92 w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 Uioś nakazująca objęcie postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska kontrolą przez organ odwoławczy, o tyle zakresu tejże kontroli nie powinno się utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby być prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe wskutek złożenia zażalenia było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ponowne rozpoznanie sprawy). Zasadnicze znaczenie dla analizowanej kwestii ma możliwość postawienia przez stronę decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia zarzutu, że ocena skutków wywieranych na środowisko została przeprowadzona nieprawidłowo oraz uprawnienie do objęcia tejże decyzji z tego względu kontrolą sądu administracyjnego, która w sytuacji wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zostaje wdrożona na warunkach przewidzianych w art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa. W przypadku, gdy zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uprawnienia zainteresowanej społeczności, w tym organizacji ekologicznej przewidziane w dyrektywie OOŚ w toku postępowania administracyjnego realizują się poprzez możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń w postępowaniu prowadzonym przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz możliwości formułowania zarzutów w stosunku do postanowienia tego organu. Okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się jednakże temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Pogląd powyższy aprobuje Sąd w tym składzie. W konsekwencji zatem również zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ uznać należało za nieskuteczny.

E. Tym samym postawione w skardze kasacyjnej sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Dyrektywy OOŚ, a także art. 142 K.p.a. w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 Uioś nie zasługują na uwzględnienie.

F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę swego wyroku – art. 151 Ppsa – obszernie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów i wyjaśnił dostatecznie komunikatywnie, z jakich powodów skargę ocenił jako nieuzasadnioną.

G. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a to art. 86 pkt 1 Uioś w zw. z art. 90 ust. 1 Uioś, w zw. z art. 92 Uioś w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 Uioś w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej - poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na uznaniu, że postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą zostać zmienione (m. in. w zakresie zmiany lokalizacji i rezygnacji z części przejść dla zwierząt), a nie jedynie doprecyzowane postanowieniem uzgadniającym wydanym w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do braku uwzględnienia w zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istotnych rozstrzygnięć dotyczących ochrony środowiska oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (zwłaszcza w zakresie przejść dla dużych zwierząt), a tym samym wydanie decyzji sprzecznej z decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania.

Zgodnie z art. 86 pkt 1 – 3 Uioś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: 1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji; 2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 Uioś; 3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a (...), a więc przy wydawania decyzji lokalizacyjnej, czy o pozwoleniu na budowę, bądź przy przyjmowaniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Z przepisu art. 90 ust. 1 Uioś wynika zaś, że "Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia". Z kolei z powoływanego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie art. 93 ust. 1 pkt 2 Uioś wynika, że właściwy organ wydaje decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, uwzględniając warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego, w istocie formułując krytyczne pod względem merytorycznym ustalenia zawarte tak w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego RDOŚ, jak i ujęte w nim warunki realizacji przedsięwzięcia.

Sąd Naczelny przypomina, że zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 Uioś, postanowienie to wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie specustawy drogowej (art. 72 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). Organ administracji architektoniczno-budowlanej musi zastosować się do warunków realizacji przedsięwzięcia ustalonych w postanowieniu wymienionym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, ma przy tym możliwość nałożenia określonych obowiązków lub czynności wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu. Organ wydający pozwolenie na realizację inwestycji ma więc obowiązek zbadania zgodności inwestycji m. in. z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz postanowieniu wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie postanowienie określone w art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17).

Dokonywana w postępowaniu odwoławczym weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia ewidentnych błędów powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja zrid byłaby sprzeczna z prawem. Podobnie jak raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 Uioś przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia. RDOŚ jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska oraz przyrody przez co polemika z ustalonymi przez niego warunkami realizacji inwestycji nie może sprowadzać się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez niego stanowiska (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., II OSK 2343/17). Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie w warunkach całościowej oceny uwarunkowań przyrodniczych kompetentnych fachowców, wynikających z tej analizy wniosków, które pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami przedstawionymi w postanowieniu uzgadniającym i decyzji środowiskowej.

H. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi także zarzut naruszenia przepisów art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten jednakże nie został rozwinięty, z tego względu nie poddaje się on kontroli.

Nie jest przeto skuteczna ta argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w odniesieniu do omawianego zarzutu, przypisująca sądowi pierwszej instancji autorstwo stwierdzenia, że postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą zostać zmienione (m.in. w zakresie zmiany lokalizacji i rezygnacji z części przejść dla zwierząt), a nie jedynie doprecyzowane postanowieniem uzgadniającym wydanym w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Takiego stwierdzenia w zaskarżonym wyroku brak, przeto polemizowanie z nim w realiach konkretnej sprawy jest bezprzedmiotowe. Co więcej, strona zdaje się nie dostrzegać stwierdzenia sądu pierwszej instancji na stronie 33. uzasadnienia wyroku, że "w postanowieniu uzgadniającym rozwiązania w ramach przejść dla zwierząt zostały doprecyzowane/uszczegółowione", nie ma tam zatem argumentacji wskazującej na to, że postanowienia tejże decyzji zostały zmienione.

I. W konsekwencji powyższych uwag za nieskuteczny uznać przyjdzie zarzut naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 86 pkt 1 Uioś w zw. z 93 ust. 1 pkt 1 i 2 Uioś oraz w zw. z art. 11a ust. 1 oraz art. 11a ust 4 specustawy drogowej - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu oraz legitymizowaniu rozwiązań projektowych (w zakresie górnych przejść dla zwierząt), które w rzeczywistości są sprzeczne z ustaleniami przyjętymi w decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. (w pkt 76a, tiret 4) i ustaleniami przeniesionymi z postanowienia RDOŚ w [...] z [...] lutego 2020 r. (pkt 76a, tiret 4), określonymi również we wcześniejszej decyzji GDOŚ z [...] maja 2015 r., znak: [...] (w pkt 17a).

W rozumieniu art. 11a specustawy drogowej Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (ust. 1). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - ust. 4.

Jak już zostało wyjaśnione w części G. niniejszego uzasadnienia Sądu, podnoszona w ramach tego zarzutu kwestia przejść, w tym przejść dla zwierząt dużych, była szczegółowo analizowana i oceniana na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji prowadzonego przez RDOŚ i GDOŚ (jako instancji odwoławczej). Na stronach 55-56 tejże decyzji wskazano parametry i lokalizację przejść dla zwierząt, w tym przejścia górne dla dużych zwierząt. W powołanym przez stowarzyszenie pkt 17a decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ ustalono, że duże przejścia nadziemne (zielone mosty) dla dużych zwierząt powinny mieć "stosunek szerokości do długości nie mniejszy niż 0,8; szerokość przejścia w strefie najścia powinna zwiększać się płynnie (lejkowato) w kierunku podstawy najść w obu kierunkach (kształt podwójnej paraboli w rzucie pionowym); maksymalne nachylenie powierzchni przejścia i nasypów najść – 15 %". Natomiast w pkt 76a tiret 4 postanowienia uzgadniającego, wskazano, że dla przejść górnych dla dużych zwierząt "stosunek szerokości do długości nie powinien być mniejszy niż 0,8". Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji, dokonując analizy zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] projektu budowlanego, prawidłowo zaaprobował stanowisko Ministra, który stwierdził, że przejścia te posiadają (co najmniej) minimalne wymiary części przeznaczonej dla migracji zwierząt (tj. szerokość ok. 35 metrów), a stosunek szerokości do długości przejść został zachowany na poziomie nie mniejszym niż 0,8.

Przyjęte wymiary wypełniają warunki postanowienia uzgadniającego i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla obliczenia ww. stosunku przyjęto długość odcinka stanowiącego przeprawę nad planowaną drogą ekspresową, stanowiącego jednocześnie tzw. wąskie gardło najbardziej oddziaływujące na migrujące zwierzęta. Strefy najść zostały zaprojektowane w sposób prawidłowy, zapewniający swobodny dostęp do samego przejścia (odpowiednio szeroki kąt rozwarcia stref dojść, kąt nachylenia ich powierzchni nie większy niż 15%). Prawidłowo sąd pierwszej instancji poparł także stanowisko Ministra, że przyjęte rozwiązania będą w istotnym stopniu warunkować prawidłową funkcjonalność zaprojektowanych przejść dla zwierząt. Wszystkie przejścia dla zwierząt, w tym przede wszystkim kwestionowane przez skarżącą organizację ekologiczną parametry wskazanych obiektów, zaprojektowane zostały zgodnie z ustaleniami przyjętymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ z [...] kwietnia 2014 r., decyzji GDOŚ, sprostowanej postanowieniem z [...] maja 2015 r. i w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ. Przejścia zaprojektowane w projekcie budowlanym należy uznać za spełniające wymagania pod względem funkcjonalnym. Sąd Naczelny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną przychyla się tym samym do stanowiska sądu pierwszej instancji, który podzielił te wszystkie spostrzeżenia organów obu instancji.

Zauważyć należy, że kierujący zespołem autorów raportu oddziaływania na środowisko wskazał, że od wielu lat są projektowane i budowane przejścia górne dla dużych zwierząt i w każdym ze znanych przypadków tak obiektów już wybudowanych, realizowanych, jak i projektowanych stosunek szerokości do długości obiektu jest liczony w konstrukcji obiektu, czyli miejscu gdzie obiekt rzeczywiście stanowi "wąskie gardło" (efekt "szyjki od butelki") w migracji zwierząt, nie zaś jak twierdzi stowarzyszenie – jako długość przeszkody z perspektywy widzenia zwierząt, czyli długość przejścia górnego to długość konstrukcji łącznie z najściami.

Trudno nie podzielić w/w stanowiska, że przy podejściu Stowarzyszenia, wszystkie duże przejścia w Polsce, gdzie długość, wliczając w to strefy najścia, wynosi 100-200 m powinny mieć szerokość 80-100 m, a nikt takich ogromnych obiektów nie buduje. Powstają natomiast standardowe obiekty o szerokości od 25 do 60 m. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że decyzja Wojewody [...] jest sprzeczna z postanowieniem uzgadniającym i wydanymi dla inwestycji decyzjami w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań jej realizacji.

J. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało oddalić skargę kasacyjną, jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach.