Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 553/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. P., M. B-B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 553/14

UZASADNIENIE

Rolnik A. B. nabył na podstawie umowy przewłaszczenia (notariusz Dr B. w Poznaniu [...].01.1922r.) i wpisaną do księgi wieczystej dnia [...] lutego 1923 r., nieruchomość położoną w [...]. Na zasadzie § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 1.03.1945r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51) i art. 1 dekretu z 8 stycznia 1946r. (Dz.U. Nr 39, poz. 233) oraz wniosku i zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z [...].09.1946r. wpisano dnia [...].10.1946r. jako właściciela Skarb Państwa.

[...].

Dnia [...].09.2013r. pełnomocnik spadkobierczyń A. B.– J. P. i M. B-B (zwanych dalej: wnioskodawczyniami względnie skarżącymi) - r.pr. P. G. na podstawie art. 128 pkt 1 w zw. z art. 129 pkt 1 i 5 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...].

Decyzją z dnia [...].12.2013r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...]

W uzasadnieniu podał, że nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust.1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13 z późń. zm.), zwanym dalej "dekretem z 1944r." lub "dekretem o reformie rolnej"). Dekret ten przewidywał przejście na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit b- e tego dekretu. W ocenie organu I instancji wskazane przez pełnomocnika wnioskodawczyń przepisy art. 128 pkt 1 w zw. z art. 129 pkt 1 i 5 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., poz. 102 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania przed dniem wejścia w życie u.g.n. jako podstawowego aktu prawnego, który reguluje aktualnie zagadnienia dotyczące wywłaszczania nieruchomości oraz ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i orzekanie o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjątkiem jest art. 129 ust. 5 ugn, który wskazuje enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu. I choć przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne dotyczące zakresu jego stosowania, zgodnie z ogólnymi zasadami obowiązywania aktów prawnych, akt taki (norma prawna) obowiązuje w okresie od wejścia w życie do momentu jego uchylenia. Zasadą jest więc, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po dniu wejścia w życie aktu prawnego. W przypadkach, gdy zamiarem ustawodawcy jest objęcie zakresem jego regulacji wcześniejszych (zaistniałych przed dniem wejścia w życie) stanów faktycznych, akt taki winien zawierać stosowne przepisy intertemporalne wskazujące jednoznacznie na możliwość jego stosowania. Art. 242 ugn wskazuje, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1998r., a zatem, co do zasady, ma ona zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty Przepisem rozszerzającym zakres stosowania tej ustawy do stanów mających miejsce przed jej wejściem w życie jest art. 216 u.g.n, który odnosi się jedynie do przepisów jej działu III, rozdział 6, a więc do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wynikające z art. 216 u.g.n. rozrzeszenie zakresu stosowania nie obejmuje zatem przepisów rozdziału 5 u.g.n. regulujących kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Nadto w sposób jednoznaczny pozwala on stosować odpowiednie przepisy rozdziału 6 u.g.n. wyłącznie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych w sposób enumeratywnie wymienionych w omawianym art. 216 u.g.n.. Wśród tych aktów nie wymienia się dekretu z 1944r. Żaden przepis u.g.n. nie rozszerzył, analogicznie jak art. 216 u.g.n., zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 tej ustawy, określając, że na zasadzie wyjątku od zasady, iż prawo nie działa wstecz, może on mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 01 stycznia 1998r. W ocenie organu I instancji z powyższego wynika, że analizowany przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do wywłaszczeń dokonanych pod rządami tej ustawy to jest w okresie od 01 stycznia 1998r., gdzie na skutek naruszenia przepisów decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu, a nie obejmuje wywłaszczeń dokonanych bez ustalenia odszkodowania przed dniem 1 stycznia 1998r., a więc i tych mających miejsce w 1946r. na podstawie dekretu z 1944r., który odszkodowania za wywłaszczone na jego podstawie nieruchomości w ogóle nie przewidywał. Z uwagi na brak materialno-prawnej podstawy do orzeczenia w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania organ I instancji odmówił ustalenia i wypłaty tego odszkodowania.

Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu [...].12.2013r.

W dniu [...].12.2013r. wniósł on odwołanie od tej decyzji domagając się ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu podał, że skoro nastąpiło wywłaszczenie to odszkodowanie winno być ustalone i wypłacone na podstawie art. 128 pkt 1 i art. 129 ust. 1 i 5 ugn. Zgodnie z orzecznictwem NSA wskazywany przepis u.g.n.ma zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tych przepisów.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2014r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.,) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...].12.2013r.

W uzasadnieniu podał, że aby uznać za spełnione przesłanki z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn należy stwierdzić czy nieruchomość stanowiąca własność A. B. została wywłaszczona lub przejęta na rzecz Skarbu Państwa w taki sposób, który w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nakazywałby ustalenie odszkodowania. W przedmiotowej sprawie zmiana właściciela gruntu nie została przeprowadzona w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż żaden akt wywłaszczeniowy w tym zakresie nie został wydany. Nieruchomość o pow. 703.08,27 ha przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z 1944r., a nie zaś na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934rt., Nr 86, poz. 776 ze zm.). Skoro ówczesny właściciel został pozbawiony prawa własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to wszelkie kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania z tego tytułu również należy odnieść do wskazanego aktu prawnego. Dekret z 1944r. nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal pozostaje aktem obowiązującym oraz wywołującym skutki prawne. W jego treści nie można znaleźć przepisów, które poruszałyby kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za nieruchomości podpadające po jego działanie. Stąd też, skoro ten akt prawny nie przewidywał w dacie odjęcia własności jakiejkolwiek formy rekompensaty za przejęcie gruntu i, jednocześnie, po okresie transformacji ustrojowej regulacja ta nie uległa zmianie, to tym samym ustalanie odszkodowania w oparciu o inny akt prawny byłoby działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Organ odwoławczy wskazał, że skoro przejście praw własności na rzecz Skarbu Państwa nie dokonało się w trybie wywłaszczenia, czy też takiego pozbawienia prawa własności, za które obowiązujące przepisy nakazywałyby wypłacić odszkodowanie, to tym samym brak jest podstawy do zastosowania w niniejszym przypadku art. 129 ust. 1 pkt 3 ugn. Mimo pewnych nieprawidłowości w formułowaniu decyzji przez organ I instancji (brak podstawy prawnej określającej zakres prowadzonego postępowania) organ II instancji w pełni podzielił rozstrzygnięcie organu niższego rzędu.

Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawczyń w dniu [...].04.2014r.

Dnia [...] maja 2014r. – w terminie i formie prawem przewidzianej pełnomocnik wnioskodawczyń wniósł skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].04.2014r. nr [...], zaskarżając ją w całości zarzucając naruszenie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 ppkt 2,3, oraz art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie nie należy się w sytuacji, gdy przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie dekretu o reformie rolnej.

W skardze pełnomocnik skarżących domagał się:

1. uchylenia zaskarżonej decyzji organu I i II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji,

2. zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych,

3. wystąpienia w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 16 lipca 1997r.) z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 128 pkt 1 -4, art. 129 pkt 1 -5, art. 130 pkt 1-2, art. 131 pkt 1-5, art. 132 pkt 1-8, art. 133 pkt 1-2, art. 134 pkt 1-4, art. 135 pkt 1-7 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997r. z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 16 lipca 1997r.) oraz jej art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1-3.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących zakwestionował zasadność pozbawiania praw własności właścicieli ziemskich na podstawie dekretu PKWN z 6.09.1944r. bez jakiegokolwiek odszkodowania. Wskazał inne powojenne akty prawne, w których przewidziano różne możliwości rekompensaty za przejmowane mienie. Odniósł się również do tekstu pierwotnego art. 19 dekretu PKWN, który przewidywał pewnego rodzaju rekompensaty za przejmowane mienie dla właścicieli ziemskich. Przepis ten został wprawdzie zmieniony z dniem 19,.01.1945r., ale wskazywał, zadaniem pełnomocnika skarżących, że ustawodawca uchwalając dekret o reformie rolnej przesądził o tym, że byli właściciele są osobami wywłaszczonymi. W ocenie skarżących przejęcie nieruchomości w trybie dekretu z 1944r. było wywłaszczeniem byłego właściciela, a formą wywłaszczenia był akt prawny, a nie decyzja administracyjna. Skutek jednakże jest zawsze ten sam, co zdaniem skarżących nie może różnicować dwóch podmiotów, jednego któremu odebrano nieruchomości w trybie aktu prawnego, a drugiego, któremu odebrano nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej. Naruszałoby to niewątpliwie zasadę równości. Jako przykład skarżące wskazały stanowisko orzecznictwa w zakresie możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości przez podmioty wywłaszczone w zarówno w trybie decyzji administracyjnej, jak i umowy cywilnoprawnej. W ocenie skarżących w świetle jednoznacznego, wielokrotnie potwierdzanego i aktualnego orzecznictwa sądowo administracyjnego, aby móc dochodzić zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i 216 u.g.n. nieruchomość mogła być nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, jednakże w związku z umową stan faktyczny sprawy musiał wskazywać iż umowa była zawierana niejako pod przymusem – groźbą wywłaszczenia, a nieruchomość miała być przeznaczona dla realizacji celu publicznego. Tylko sytuacja gdy nieruchomość była nabyta przez Skarb Państwa bez groźby wywłaszczenia, bez celu publicznego, powoduje sytuację, gdy brak jest podstaw do rozpoznawania roszczenia o zwrot nieruchomości. Skarżące wskazały na orzeczenie TK z 24.10.2001r. SK.22/2011, który rozszerza stosowanie art. 216 ugn na ustawy wywłaszczeniowe i podkreśliły, że konieczność dostosowania rozwiązań prawnych do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych nie powinna prowadzić do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, a zasada nie działania prawa wstecz winna korespondować z zasadą zaufania obywateli do państwa i nie naruszać zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżące podały, że jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 18 czerwca 1996r. w sprawie K 19/95 pierwszeństwo byłych właścicieli i ich spadkobierców jest wyrazem ustawodawczych tendencji reprywatyzacyjnych i znajduje również uzasadnienie w konstytucyjnych zasadach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności. Z tej przyczyny pierwszeństwo należy traktować jako jedną z istotnych zasad określonego w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 23 ust. 4) systemu dysponowania nieruchomościami będącymi w gestii publicznej, mającą przede wszystkim wymiar moralny. Przepis ten opiera się na założeniu, że skoro nieruchomość, która kiedyś została przejęta do zasobów publicznych, jest obecnie w tych zasobach zbędna i zostaje przeznaczona do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, to pierwszeństwo jej nabycia powinien mieć poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, przy korzystaniu zaś z tego pierwszeństwa z oczywistych względów nie może być stosowany przetargowy tryb zbycia. Skarżące wskazały, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17.10.1995r. wydanego w sprawie K 10/95 rzeczą sądu, który dokonuje wykładni przepisów jest ocena wyników przeprowadzonej wykładni pod katem jej zgodności z Konstytucją zgodnie z podstawową dyrektywą wykładni systemowej, iż wykładnia ta powinna mieć charakter prokonstytucyjny. Sąd nie może poprzestać na zastosowaniu zakwestionowanego przepisu, milcząco przyjmując, że jest on zgodny z Konstytucją lecz powinien uzasadnić swój pogląd jeżeli strona wskazuje argumenty świadczące o niezgodności przepisu z Konstytucją. Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym winno być ujmowane szeroko (...) jako wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władze publiczną. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest obowiązkiem, w tych wszystkich wypadkach, gdy nieruchomość nie zostanie wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Skarżące wskazały, że zgodnie z art. 47 ust. 4 u.g.n., w wypadku przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, właściwy organ administracji z urzędu winien poinformować byłego właściciela lub jego następcę o możliwości zwrotu nieruchomości. Skarżące wskazały również na orzecznictwo sądów powszechnych wskazujące na konieczność wydania (przed złożeniem pozwu o zwrot nieruchomości) przez organ administracji decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie została zużyta w całości lub w części i jest zbędna na cele, dla których nastąpiło jej nabycie. W ocenie skarżących sąd rozpoznając niniejsza sprawę winien stosować przepisy rangi konstytucyjnej jak również interpretować przepisy zgodnie z normami konstytucyjnymi. Winien zwrócić uwagę na preambułę Konstytucji wskazująca na możliwości związane z demokracją, status osób równych w prawach, jak również odniesienie się do gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane, pragnieniu aby na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie. Winien również uwzględnić takie przepisy Konstytucji, jak: art. 2 wskazujący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, art. 21 wskazujący, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia a dopuszczającym jedynie wyjątkowo wywłaszczenie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, art. 31 ust. 3 wskazujący na ograniczone w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, w art. 32 ust. 1 wskazującym, iż wszyscy są wobec prawa równi. Zdaniem skarżących wszyscy mają prawa do równego traktowania przez władze publiczne, a art. 64 Kostytucji wskazuje, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skarżące powołały stanowisko wskazane w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 9/08, zgodnie, z którym wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, zawarcie umowy o dobrowolne odstąpienie nieruchomości jest również formą wywłaszczenia, w szerokim sensie, na gruncie ustawy z 12 marca 1958r. Żadne wartości, zasady lub normy konstytucyjne nie uzasadniają odmiennego traktowania osób wywłaszczonych na podstawie dobrowolnej umowy i w trybie administracyjnym. Zdaniem skarżących nie można rozróżniać sytuacji osób pozbawionych własności na podstawie dekretu o reformie rolnej z sytuacją osób, które wywłaszczono na podstawie np. decyzji lub też które wyzbyły się nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wprost bowiem, na mocy w art. 19 dekretu z 1944r. byli właściciele ziemscy zostali uznani za osoby wywłaszczone. Odebranie majątku na podstawie aktu prawnego a nie aktu administracyjnego lub umowy cywilnoprawnej, jest tożsame w skutkach, gdyż prowadzi do pozbawienia prawa własności. Wszystkie podmioty zatem, którym odebrano nieruchomość, czy to na podstawie aktu prawnego, decyzji administracyjnej, czy też umowy cywilnoprawnej winny być równo traktowane i nie można różnicować ich sytuacji prawnej w zależności od podstawy, na której zostali wywłaszczeni. Uznanie właścicieli, którym odebrano nieruchomość za wywłaszczonych skutkuje przyznaniem im prawa do odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skarżący wskazali, że w wyrokach sądów administracyjnych uznano, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania. Brak przyznania odszkodowania w oparciu o treść art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. skutkowałoby nie tylko naruszeniem art. 21 ust.2 Konstytucji ale także konstytucyjnej zasady ochrony własności z art. 64 Konstytucji oraz przepis art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994r. (Dz.U. z 1995r., Nr 26, poz. 175), zgodnie, z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji i naprawiania poprawnych praktyk. W ocenie skarżących ustawodawca nie wyłączył ustawy o gospodarce nieruchomościami co do rozstrzygnięcia w zakresie stanów prawnych z przed wejścia w życie tej ustawy, a wyżej wskazane przepisy obligują organ administracyjny do wszczęcia postępowania i wydanie decyzji co do odszkodowania także w stosunku do nieruchomości przejętych w trybie dekretu o reformie rolnej. W ocenie skarżących wywłaszczenie należy rozumieć szeroko, wywłaszczeniem jest nawet odebranie własności w ramach ustawy. Skarżące podkreśliły, że posiadacze ziemscy są jedyną grupą społeczną, która za czasów poprzedniego ustroju została pozbawiona własności, a w obecnej dobie ustrojowej, w dobie Państwa rzekomo demokratycznego, nie mają oni praktycznie żadnych realnych szans na dochodzenie swych praw. Jedynie bowiem występować mogą o uznanie, iż majątek nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej co w świetle orzecznictwa może dotyczyć, np. parków, pałaców, dworków, jezior. Byli właściciele ziemscy, w odróżnieniu od innych podmiotów, którym odebrano nieruchomości za czasów poprzedniego ustroju, zostali pozostawieni poza nawiasem społeczeństwa i w stosunku do ich roszczeń w orzeczeniach organów orzekających daje się zauważyć obawy o skutki finansowe otwarcia możliwości uzyskania jakiejkolwiek rekompensaty i brak cywilnej odwagi na ostateczne zakończenie problemu dotyczącego roszczeń z reformy rolnej. Zdaniem skarżących wobec konieczności przyjęcia, iż podmiotami wywłaszczonymi są także byli właściciele ziemscy, którym odebrano nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej zachodzi konieczność zbadania konstytucyjności pozostałych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą zostać zastosowane w toku postępowania o ustalenie odszkodowania. Konieczność taka nie zajdzie, przy uznaniu, zasadnym według skarżących, że żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie dekretu o reformie rolnej jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów, tj art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał, że istniejąca równolegle z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym instytucja przejęcia gruntów w trybie dekretu z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13 ze zm.), nie stanowiła w swej istocie aktu wywłaszczenia, lecz była w zasadzie instrumentem politycznym zmierzającym do nowego ukształtowania stosunków społeczno–gospodarczych w kraju. Brak konkretnego celu publicznego, czy też, jak wówczas określano, celu wyższej użyteczności publicznej, zaprzecza pojęciu wywłaszczenia, w szczególności, że w sprawie nie zapadło żadne indywidualne orzeczenie organu wywłaszczeniowego. Przywołane przez skarżących orzecznictwo dotyczy przypadków, co do których aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować odpowiednio przepisy o zwrocie. Zdaniem organu z odrębnej instytucji w zakresie rewindykacji wywłaszczonego mienia nie można wyciągać wniosków o analogicznym jej zastosowaniu w zakresie nieruchomości przejętych w trybie dekretu o reformie rolnej. Orzeczenie zaś, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu z 1944r. stanowi podstawę do dochodzenia powstałego w ten sposób roszczenia odszkodowawczego realizowanego jednakże na drodze cywilnej. Organ wskazał, że wątpliwości co do konstytucyjności przepisów u.g.n. zdają się potwierdzać stanowisko organu, że na podstawie art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. nie można ustalać odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późń. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, a zgodnie z art. 133 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013r., znak [...] mocą której odmówiono spadkobierczyniom A. B. – J. P. i M. B–B. - ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...].

W toku postępowania administracyjnego bezspornie ustalono, że skarżące są jedynymi spadkobierczyniami A. B. oraz, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] została przejęta przez Skarb Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13 z późń. zm., zwany dalej dekretem z 1944r. ). Świadczą o tym przepisy wskazane w zaświadczeniu Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych [...] znajdującym się w aktach organu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach wieczystych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946r., Nr 39, poz. 233) wskazanym w tym zaświadczeniu., tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. (1) lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6-go września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Zgodnie ze wskazanym w tym zaświadczeniu z 18 maja 2010r. § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. (Dz. U. 1945.10.51 ze zm.) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2, ust. (1) nastąpi na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego.

Dekret z 1944r. przewidywał przejście na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit b- e tego dekretu. Zgodnie z art. 2 ust.1 tego dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie:

a) stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu,

b) będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej,

c) będące własnością osób skazanych prawomocnie za zdradę stanu, za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej, za pomoc udzieloną okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności, względnie za inne przestępstwa, przewidziane w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 31 sierpnia 1944 r. (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 16) oraz w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 30 października 1944 r. o ochronie Państwa (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 50),

d) skonfiskowane z jakichkolwiek innych prawnych przyczyn,

e) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Jak wskazano w tym przepisie wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu z 1944r.

Do dnia 05 kwietnia 1958r. obowiązywał przepis art. 17 dekretu z 1944r., zgodnie z którym wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2, część pierwsza, lit e mogli, otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem powiatu, w którym znajdował się majątek wywłaszczony w ramach dekretu z 1944r., a jeśli z tego prawa nie skorzystali mogło być im wypłacane zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Z dniem 5 kwietnia 1958 r. uznano za wygasłe uprawnienia byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości ziemskich przejętych na własność Państwa do otrzymania gospodarstw rolnych wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e) w myśl art. 17 dekretu, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U.1958.17.71). Utrata powyższych uprawnień nie dotyczyła osób, które zostały do dnia 05 kwietnia 1958 r. wprowadzone w posiadanie gospodarstw rolnych.

W przedmiotowej sprawie nie ustalono czy spadkodawca skarżących – A. B. - określony w zaświadczeniu z [...] maja 2010 r. jako rolnik, otrzymał w terminie do dnia 5.04.1958r. takie "zastępcze" gospodarstwo rolne, jednakże okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 1944 r następowało bowiem bez odszkodowania, co wprost wynikało ze zd 2 art. 2 ust. 1 dekretu. Dekret z 1944r. nie został derogowany. Dekret ten nigdy nie był zmieniony poprzez dodanie do niego przepisów o wypłacaniu odszkodowania właścicielom przejętych przez Państwo nieruchomości. Nie wprowadzono również żadnego przepisu w odrębnych ustawach, które by wprost takie odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na podstawie tego dekretu przewidywało. Poprzednie obowiązujące akty prawne o gospodarce nieruchomościami - ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1986 r., nr 90 poz. 99), ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70) także nie przewidywały wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości w trybie wspomnianego wyżej dekretu.

Problem do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej sprowadzał się zatem do ustalenia czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że również na gruncie obecnie obowiązującej u.g.n. nie ma podstawy prawnej do ustalania i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość w [...], czy też, jak wskazywały skarżące,. żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie dekretu o reformie rolnej jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów, tj. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia spornej kwestii Sąd podkreśla, że granice niniejszej sprawy, którymi Sąd jest związany zakreśla wniosek skarżących obejmujący żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą w trybie dekretu z 1944r. nieruchomość w [...]. Skarżące w niniejszej sprawie nie wnosiły o ustalenie, że całość lub część nieruchomości nie podlegała dekretowi z 1944r. Na str. 23 uzasadnienia skargi (k. 26) skarżące wskazywały, że istnieje możliwość wystąpienia o uznanie, iż majątek nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej i dotyczy to np. parków, pałaców, dworków czy jezior. Oznacza to, w ocenie Sądu, że miały świadomość uprawnień do wystąpienia do organów administracji z wnioskiem o ustalenie, że całość lub cześć nieruchomości położonej w [...] o pow. 703.08.27 ha mogła nie podlegać przejęciu na cele reformy rolnej, ale z nich nie korzystały i w przedmiotowej sprawie wnosiły, nie o wyłączenie spod działania dekretu całości lub części nieruchomości, ale o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość w [...]. Odróżnić bowiem należy postępowanie w sprawie ustalenia, czy dana nieruchomość (w całości lub w części) podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu od będącego przedmiotem niniejszego postępowania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie przewidzianym u.g.n.

Podstawy prawnej w możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość skarżące upatrywały w treści art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jak już bowiem wyżej wspomniano, ani nadal nie derogowany, choć obecnie już nie stosowany do przejmowania nieruchomości przez Państwo, dekret z 1944r., ani też jakikolwiek inny przepis obowiązującego obecnie prawa, wprost nie przewidują możliwości wnoszenia o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na cele reformy rolnej.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ug.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z art. 129. ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżących tylko o tyle, że wskazanie tych przepisów jako podstawy prawnej do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obliguje organy administracji do merytorycznego rozpoznania wniosku, co nie jest równoznaczne z pozytywnym jego rozstrzygnięciem. Organy administracji nie mogą przy wskazaniu takiej podstawy prawnej z u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości przejętych w drodze dekretu o reformie rolnej odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej.

Wskazywane przez pełnomocnika skarżących prawomocne rozstrzygnięcie przez tutejszy sąd w innym składzie w sprawie IV SA/Po 512/13 dotyczyło właśnie ustalenia czy organy administracji mogą odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w drodze reformy rolnej z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej. Jak wskazał ten sąd na zakończenie uzasadnienia "...Mając powyższe na uwadze uwzględniając fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy, z poszanowaniem norm konstytucyjnych przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem, uznać należy za wadliwe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania." Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko w tym zakresie, że w takich sytuacjach organy administracji nie mogą na podstawie art. 61a § 1 kpa odmawiać wszczęcia postępowania, a winny taki wniosek rozpoznać merytorycznie. Skoro w/w przepisy u.g.n. przewidują możliwość rozstrzygania na drodze administracyjnej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość odrębną decyzją to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania. Czym innym jest jednak istnienie podstawy prawnej do złożenia wniosku, a czym innym istnienie podstawy uzasadniającej pozytywne rozpoznanie takiego wniosku. Mając na uwadze to rozróżnienie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w treści uzasadnienia w opisanej wyżej sprawie rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu IV SA/Po 512/13 oraz w nieprawomocnym rozstrzygnięciu WSA w Poznaniu w sprawie IVSA/Po 551/14 stanowiska, zgodnie z którym "za wadliwe uznać należy decyzje o odmowie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym również w trybie dekretu z 1944r". Uznając bowiem istnienie podstawy prawnej do możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w postępowaniu administracyjnym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw twierdzenie, że przepisy u.g.n. dają możliwość ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze dekretu o reformie rolnej.

Jak już bowiem wyżej podkreślono zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. koniecznym było ustalenie nie tylko to, czy doszło do wywłaszczenia bez odszkodowania ale przede wszystkim to, czy obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania w sytuacjach, gdy nieruchomość została przejęta w drodze dekretu z 1944r. Takich przepisów nie ma ani w dekrecie z 1944r. ani w innych ustawach. Podstawy prawnej do ustalenia tego odszkodowania poszukiwać należało więc jedynie w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepisem tym nie jest art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje on bowiem w połączeniu z treścią art. 129 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie za jednoczesnym odszkodowaniem. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), czyli co do zasady dotyczy zdarzeń prawnych, które miały miejsce od daty jej wejścia w życie. Nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy ale sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych.(uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006r. (I OPS 1/06)). Zdarzeniem prawnym w przedmiotowej sprawie było wywłaszczenie w trybie dekretu o reformie rolnej bez odszkodowania i było ono ograniczone czasowo, zostało zakończone przed wejściem w życie u.g.n. Trwają nadal jego skutki a ustawodawca w u.g.n. nie pominął przepisów intertemporalnych, nie uregulował jedynie możliwości wypłaty odszkodowania osobom wywłaszczonym przed wielu laty, i nie przewidział żadnej rekompensaty, w tym możliwości domagania się zwrotu nieruchomości osobom, których nieruchomości zostały przejęte ma mocy dekretu z 1944r. W dziale VII u.g.n znajdują się przepisy przejściowe, które regulują m.in. zakres stosowania tej ustawy do stanów faktycznych mających miejsce przed jej wprowadzeniem w życie. Regulują m.in. kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie enumeratywnie wymienionych aktów prawnych. Dekret z 1944r. jest tam również wskazany. W art. 216 a pkt 1 u.g.n. podano, że przepisu art. 34 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.).

Skoro dekret z 1944r. pojawia się w jednym z przepisów intertemporalnych, potwierdza to fakt, że brak wskazania sytuacji związanych ze stosowaniem dekretu o reformie rolnej w innych przepisach przejściowych nie było zaniechaniem ustawodawcy.

Zgodnie z art. 216 u.g.n.:

1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Przepis ten odnoszący się jedynie do sytuacji dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowanych w rozdziale 6 działu III u.g.n.(a więc nie obejmujący wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania) enumeratywnie wymienia akty prawne na podstawie, których dokonano wywłaszczenia. W tym zamkniętym katalogu aktów prawnych nie ma dekretu z 1944r. Pominięcie sytuacji, które miały miejsce na mocy tego dekretu w art. 216 ug.n. było przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 24 października 2001r. (SK 22/01) stwierdził, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543):

1) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz. 6) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obszernym uzasadnieniu TK zbadał zgodność z przepisami Konstytucji pominięcie dekretu z 1944r. w art. 216 u.g.n. I choć art. 216 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej w niniejszej sprawie rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału mają znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Trybunał bowiem odniósł się do samego dekretu z 1944r, kwestii podważania jego mocy prawnej. Przedstawił również dlaczego nie można powołując się na zasadę równości badać jednej ogólnej cechy jaką jest wywłaszczenie bez odszkodowania. W ocenie Trybunału "zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/97, OTK w 1988, s. 14). Punktem wyjścia dla orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być najpierw ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę dla zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości. Nie zawsze jednak odmienność potraktowania sytuacji podobnych jest konstytucyjnie niedopuszczalna, bo mogą zachodzić przypadki, gdy odmienność tego potraktowania będzie usprawiedliwiona. "Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować uzasadnienie w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą mieć: 1) charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony (...); 2) argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; 3) argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (...). Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej" (orzeczenie z 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, poz. 33, s. 281). Dopiero brak owych przekonywujących argumentów powoduje, że regulacja różnicująca reżim prawny podmiotów czy sytuacji "podobnych" nabiera charakteru niekonstytucyjnej dyskryminacji bądź uprzywilejowania". W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy regulacji ustaw wymienionych enumeratywnie w art. 216 ug.n. (wywłaszczeniowych) i regulacji dekretu z 1944r. właśnie pod kątem konstytucyjnej zasady równości. Nie kwestionował, że i na mocy dekretu z 1944r. doszło do "odjęcia" własności. Uznał jednak, że ujęcie funkcji, charakteru i zakresu regulacji tych aktów nie wykazuje cechy "podobieństwa" w rozumieniu określonym w pkt. 3 niniejszego uzasadnienia. Funkcje dekretu o przeprowadzeniu reformy należy bowiem postrzegać przede wszystkim w wymiarze makrospołecznym, bo stanowił on jeden z podstawowych instrumentów likwidowania dawnego społeczno-gospodarczego ustroju Rzeczypospolitej i wprowadzania systemu opartego m.in. na negacji ekonomicznej roli własności prywatnej. Dekret miał więc charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju. Ogólne oceny charakteru i roli dekretu z 1944 r. trzeba pozostawić politykom i historykom, a zwłaszcza - na co zwrócono już uwagę w uchwale TK z 16 kwietnia 1996 r. (jw., s. 127) - "współczesnemu, demokratycznemu ustawodawcy". Trybunał Konstytucyjny ogranicza się tylko do stwierdzenia, że ów charakter i rola dekretu z 1944 r. był diametralnie odmienny od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ustawy z 1997 r. Ustawy te dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze. Nie można wprawdzie negować elementu nacjonalizacyjnego, który był widoczny w tych ustawach, ale taka "nacjonalizacja przy okazji" była widoczna także w wielu innych ustawach z tego okresu, by wskazać choćby art. 1063 kc, niedawno uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Tak samo nie można twierdzić, że skoro tak dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i ustawy, wymienione w art. 216 pozwalały na odjęcie własności, to spełniona jest przesłanka ich "podobieństwa". Jest to bowiem zbyt wysoki stopień abstrakcji i prowadziłby do wniosku, że wszelkie ustawy, które dopuszczają odjęcie własności nieruchomości, musiałyby być objęte zakresem art. 216. Zasada równości i - wynikająca z niej - koncepcja cech relewantnych (podobieństwa regulowanych sytuacji) wymaga porównań o bardziej szczegółowym charakterze.

Prowadzi to do konkluzji, że skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich; ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka "podobieństwa" sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji, normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ustawy z 1997 r. (a także ustawą z 25 czerwca 1948 r.).

Brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych - z jednej strony dekretem z 1944 r., a - z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym, wykluczenie - przez art. 216 ustawy z 1997 r. - odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji odmiennych.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że skarżące w skardze również powoływały się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2001r. tylko, że w części dotyczącej regulacji ustawy z 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, o których Trybunał orzekł w pkt 2 swego wyroku. Ta część wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu, nie ma związku z przedmiotową sprawą. Skarżące pominęły natomiast stanowisko wyrażone w tym samym wyroku odnośnie istotnej w niniejszej sprawie regulacji dekretu o reformie rolnej, które Sąd wskazał powyżej.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2011r. SK 9/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, m.in., że przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 dział III, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może dodawać art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje faktu, że wywłaszczeniem jest wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władze publiczną. Przejęcie nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej również takim wywłaszczeniem było i to bez odszkodowania. Ustalenie to nie jest jednak wystarczające do uznania, że podmioty wywłaszczone w trybie dekretu z 1944r. winny być w świetle obowiązujących przepisów prawa traktowane identycznie jak podmioty wywłaszczone w trybie innych ustaw. Dokładnie to przeanalizował Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej uzasadnieniu do wyroku z 24.10.2001r. (SK 22/01). Sądy nie tworzą przepisów prawa, a je stosują. W przypadku braku regulacji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli, i ich następców prawnych, których nieruchomości zostały przejęte w drodze reformy rolnej Sąd nie może wchodzić w kompetencje ustawodawcy. Podkreślić należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, tj. jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wskazywane przez skarżących przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. są jasne i czytelne, ich wykładnia nie nastręcza trudności. Nie można uznać, że odszkodowanie w trybie u.g.n. jest należne tylko i wyłącznie z tego powodu, iż odjęcie prawa własności nastąpiło na mocy aktów prawnych, które nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obowiązującym systemie prawnym. W tym miejscu wskazać należy na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004r. (IVCK 188/03), które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym "Sąd nie ma kompetencji do uznania bezprawności, jako niezgodnych z Konstytucją, przepisów dekretu o reformie rolnej. Przepisy tego dekretu były już przedmiotem orzeczeń Trybunału, który rozpoznawał także skargę o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP (....).To, że Trybunał postanowieniem z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK 2001/8/266), umorzył postępowanie w tym przedmiocie z powodu utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu, nie oznacza przejścia na sąd kompetencji do orzekania o niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Mimo bowiem, iż omawiany przepis miał charakter jednorazowej regulacji prawnej i w tym znaczeniu utracił moc prawną, tak że nie może mieć obecnie zastosowania do żadnego wywłaszczania nieruchomości, to jednak nadal pozostają w mocy jego skutki oraz jego regulacja pozbawiająca właścicieli przejętych majątków odszkodowania. To właśnie ta regulacja nie pozwala także obecnie na zasądzenie odszkodowania za przejęte na cele reformy rolnej majątki, bowiem przepis dekretu wyraźnie wyłączył taką możliwość a nie został on uznany za sprzeczny z Konstytucją, zmieniony ani uchylony. Przepis ten zatem nadal jest stosowany przez sądy w sprawach o roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli przejętych majątków, a skoro tak, to stosują się do niego wszelkie omówione wyżej zasady badania jego zgodności z Konstytucją i wynikający z nich zakaz stwierdzania przez sąd jego niekonstytucyjności i zakaz odmowy zastosowania przepisu z tego powodu. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji. Jednakże, zdaniem Sądu Najwyższego, taka potrzeba nie zachodzi. Pomijając bowiem to, że Trybunał stwierdził już raz brak podstaw do wydania orzeczenia w tym przedmiocie, podzielić też trzeba stanowisko Sądu Najwyższego, zajęte w już przytoczonym wyroku z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02, iż brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności omawianego przepisu, co zaznaczył także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 28 listopada 2001 r. Choć bowiem można mieć wątpliwości, czy omawiany dekret był aktem normatywnym suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to jednak niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków, jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych, trwałych stosunków prawnych. Złożoność problemów prawnych związanych ze stanem faktycznym ukształtowanym przez dekret uniemożliwia, bez pozytywnej ingerencji obecnego ustawodawcy, zmianę lub odwrócenie skutków dekretu, które sięgają bardzo głęboko w sferę dzisiejszych stosunków własnościowych i praw nabytych na jego podstawie. Wypłata zaś pełnych odszkodowań na tak dużą skalę przekracza możliwości Państwa, a jednocześnie brak ustaw, które regulowałyby to zagadnienie, sprawia, że każde stanowisko Sądów zajęte w indywidualnych sprawach w przedmiocie wysokości należnych kwot musiałoby być uznane za dowolne i niemające żadnej podstawy prawnej.

Nie można też pominąć, że posługiwanie się standardami prawnymi państwa demokratycznego do generalnej oceny zdarzeń z okresu zakończenia drugiej wojny światowej i okresu powojennego, cechujących się ogromnymi zniszczeniami oraz związanymi ze zmianą granic problemami migracyjnymi, nie dałoby się usprawiedliwić nawet godziwymi celami w postaci ustanowienia rekompensaty dla warstwy właścicieli ziemskich, która poniosła wysokie straty w okresie powojennej zmiany ustroju. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie ma racjonalnych podstaw do kwestionowania obecnie konstytucyjności omawianego przepisu dekretu o reformie rolnej i wystąpienia w związku z tym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. Nie ma też podstaw do zasądzenia odszkodowania za majątek przejęty na cele reformy rolnej, skoro jej przepisy przewidywały przejęcie ziemi bez odszkodowania, a nie wydano żadnych ustaw, które zmieniałyby tę regulację i dawały podstawy do wypłaty rekompensaty w całości lub części. Podstawą taką nie mogą być stosowane bezpośrednio przepisy Konstytucji RP, w tym jej art. 21 (ani art. 99 nieobowiązującej Konstytucji marcowej). Przewidziana w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada bezpośredniego stosowania jej przepisów nie ma bowiem zastosowania, gdy przepis ustawy, nieuznany za sprzeczny z Konstytucją, wyraźnie inaczej reguluje dany stosunek prawny oraz gdy przepis konstytucyjny został ujęty na tyle ogólnie, że nawet wraz z innymi przepisami Konstytucji nie wystarcza do skonstruowania normy, która mógłby służyć za podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowej. Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do art. 2 dekretu o reformie rolnej oraz art. 21 Konstytucji RP."

W wyroku z 24.10.2003r. (III CK 36/02, lex nr 151604) Sąd Najwyższy stwierdził, że przejęcie nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej w zgodzie z ówczesnymi przepisami nie było nieważne ze względu na charakter aktu normatywnego stanowiącego podstawę tej reformy. Podstawą roszczeń zgłaszanych w związku z prawidłowym stosowaniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może być zatem nowa ustawa.

Stanowisko, zgodnie z którym ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w trybie dekretu z 1944r. wymaga odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej a nie daje się wyinterpretować z obowiązujących przepisów, samej Konstytucji czy przepisów unijnych, zostało potwierdzone również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 24.05.2005r. 40732/98 J.S. i A.S.v. Polska (lex nr 151108), zgodnie, z którym "Problematyka związana ze sprawą skarżącego wynika z transformacji prowadzącej od dawnego komunistycznego porządku prawnego i jego reżimu własności do systemu zgodnego z zasadą rządów prawa i gospodarką rynkową. Proces ten, ze swej istoty, jest najeżony trudnościami. W tej mierze Konwencja nie może być interpretowana w sposób nakładający na Układające się Państwa ogólny obowiązek przywracania własności, która została przeniesiona na ich rzecz przed ratyfikacją Konwencji. Nie istnieje także na podstawie Konwencji ogólny obowiązek przyjmowania procedur prawnych, na których mocy można poszukiwać zwrotu własności. Niemniej jednak z chwilą, w której Układające się Państwo zadecyduje o przyjęciu takiej procedury, nie może ona zostać zwolniona z obowiązku poszanowania wszystkich odpowiednich gwarancji ustanowionych przez Konwencję, a w szczególności przez art. 6 ust. 1 Konwencji"

Sądy administracyjne również w swoich orzeczeniach nie zajmowały stanowiska uzasadniającego ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie dekretu o reformie rolnej. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych analizie poddawano zasadność przejęcia w trybie dekretu z 1944r. całości nieruchomości (w tym lasów, parków, dworków, itp.), podczas, gdy dekret przewidywał jedynie przejęcie nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej, co skutkuje konicznością jego ścisłej wykładni, a nie interpretacji rozszerzającej (por. wyrok NSA z 1.12.1995r., USA 1499/94, Wokanda 1996, z.3, str.32, uchwała 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006r., sygn I OPS 2/06, wyrok NSA z 22.08.2000r., IVSA 2585/98, wyrok WSA w Warszawie z 16.09.2011r., IV Sa/Wa 993/11). Zgodnie z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945. 10.51) strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 pkt e dekretu i w tym zakresie wydawana była decyzja administracyjna.

Skarżący w skardze wskazali na liczne orzeczenia sądów w zakresie możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej jak i umowy cywilnoprawnej i na tej podstawie wysnuli wniosek, że zrównaniu z tymi sytuacjami podlega również wywłaszczenie w trybie dekretu z 1944r. W ocenie Sądu stanowisko takie nie ma żadnego uzasadnienia. Przykłady orzeczeń podane przez skarżących nie znajdują przełożenia na stan faktyczny niniejszej sprawy, albowiem dotyczyły sytuacji gdy podmioty różnicowała jedynie forma przejęcia nieruchomości. Podkreślone przez skarżących na str. 6 (k.9) uzasadnienia sformułowanie skargi, że pojecie "nieruchomość wywłaszczona" obejmuje nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych wskazuje właśnie, że nie forma wywłaszczenia, a jego podstawa prawna pozwala na ustalenie, czy dana sytuacja dotyczy "nieruchomości wywłaszczonych" objętych hipotezą normy art. 216 u.g.n. W cytowanych przez skarżących orzeczeniach podkreślano, że istotne jest ustalenie czy dana forma przejęcia nieruchomości uwarunkowana była władczym rozstrzygnięciem przez właściwy organ administracji państwowej. W cytowanych orzeczeniach wskazano, że istotne było ustalenie, czy dany akt prawny stanowił faktycznie podstawę przyjęcia czy przejęcie nastąpiło jedynie na podstawie danej czynności cywilnoprawnej, istotne było ustalenie czy umowa cywilnoprawna została poprzedzona władczym zewnętrznym aktem administracyjnym, który ewentualnie poprzedzałby wydanie decyzji o wywłaszczeniu w przypadku odmowy zawarcia aktu notarialnego o sprzedaży nieruchomości. Konkludując sądy w podawanych przez skarżące orzeczeniach uznawały, że skoro bez względu na formę czynności prawnej do wywłaszczenia dochodziło na podstawie ustaw i dekretów wskazanych enumeratywnie w art. 216 u.g.n., to bez względu na formę wywłaszczenia żądanie zwrotu nieruchomości jest zasadne. W żadnym z tych orzeczeń nie uznano, by stanowisko to rozszerzać również na wywłaszczenie dokonane w trybie dekretu z 1944r., czyli nie wymienionego w przepisach umożliwiających zwrot nieruchomości. W cytowanych przez skarżących orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych pozytywne rozstrzygnięcia odnosiły się do wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powoływanie się na pojedyncze zdania czy akapity z orzeczeń dotyczących analizy innych aktów prawnych niż dekret z 1944r. nie wskazuje na dokonanie prawidłowej interpretacji prawnej. Podstaw prawnych do stanowiska reprezentowanego przez skarżących, w ocenie Sądu, nie ma, co wyżej omówiono. Nadto podkreślić należy, że wskazywanie w uzasadnieniu skargi orzeczeń dotyczących zwrotu nieruchomości uregulowanej w rozdziale 6 działu III u.g.n nie ma przełożenia na sytuację w niniejszej sprawie gdzie przedmiotem wniosku skarżących było ustalenie i wypłata odszkodowania uregulowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Sąd nie kwestionuje tego, że przejęcie nieruchomości w trybie dekretu z 1944r. było wywłaszczeniem bez odszkodowania, to jednak nie pozwala na uznanie, że samo określenie "wywłaszczenie" jest wystarczającą przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania, skoro obecnie obowiązujące przepisy tego nie przewidują.

Wskazane przez skarżącego w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przepis art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie również do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, nie mogą być przyjmowane wprost bez uwzględniania stanów faktycznych na kanwie, których zapadły. Analiza tych orzeczeń wskazuje, że sądy stanowisko to oparły nie tylko na ustaleniu, że doszło do wywłaszczenia a Konstytucja i przepis art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012r. (I OSK 397/11) rozstrzygnięcie dotyczyło sprawy wszczętej przed wejściem w życie u.g.n. (art. 233 u.g.n.) i dotyczyło nieruchomości przejętej z dniem 2 sierpnia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy). Wypłata odszkodowania była koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Ustawa z 1972 r. nie uzależniała bowiem jego przyznania od zgłoszenia w tym zakresie wniosku przez uprawnionego (W. Ramus - Prawo wywłaszczeniowe, Wyd. Prawn. Warszawa 1975 r., str.191). Skoro zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28.10.2009r. II SA/Rz 385/09 do wywłaszczenia doszło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w tej sprawie Sąd również uznał, że znajduje zastosowanie przepis intertemporalny zawarty w art. 233 u.g.n.

W sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11.10.2012r. (II SA/Lu 374/12) wywłaszczenie nastąpiło również na podstawie ustawy, która przewidywała wypłatę odszkodowanie. Sąd uznał, że należy ponadto zauważyć, iż zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. - jak wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia - przewidywały natomiast wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym determinowały konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia takiego odszkodowania. Jeżeli zatem sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w tym trybie nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - to należy uznać, iż trwa ona nadal i w świetle art. 233 u.g.n. winna być rozstrzygnięta decyzją wydaną w oparciu o art. 129 ust. 5 u.g.n. Zastosowanie znajduje w tej sytuacji bowiem również art. 128 u.g.n., który zobowiązuje do przyznania na rzecz osoby wywłaszczonej odszkodowania za utraconą nieruchomość, odpowiadającego jej wartości.

W cytowanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3.09.2008r. II Sa/Kr 48/08 stwierdzenie "ponieważ decyzja wywłaszczająca jest zastąpiona przez przejęcie na własność ex legę, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami" odnosiło się do stanowiska skarżącej, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania.

W cytowanym przez skarżące wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 czerwca 2011r. II Sa/Kr 513/11 przedmiotem sprawy było natomiast odszkodowanie za przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa, do którego doszło w 1951 r. w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 23. 04. 1951 r., wydane na mocy dekretu z 26. 04. 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Przejęcie przez Skarb Państwa własności nieruchomości w trybie powołanego dekretu z 26. 04. 1949 r. wiązało się z przyznaniem odszkodowania zgodnie z treścią art. 27 i in. dekretu. I tak jak we wszystkich wskazywanych przez skarżące orzeczeniach WSA w Krakowie uznał, że z uwagi na fakt, że za wywłaszczoną nieruchomość nie ustalono odszkodowania na rzecz b. właściciela lub jego spadkobierców, choć przepisy przewidywały wypłatę tego odszkodowania oznacza to, iż złożenie pod rządami u.g.n. wniosku o ustalenie odszkodowania przez spadkobierców nieruchomości nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą w 1951 r. własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego w 1951 r. W konsekwencji - ze względu na treść art. 233 obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - który stanowi, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów - nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia w kwestii przedmiotowego odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis stanowi bowiem, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Dekret z 1944r. nie przewidywał odszkodowania. Swoista "rekompensata" przewidziana do 5.04.1958r. w art. 17 tego dekretu miała charakter fakultatywny, nie stanowiła nawet symbolicznego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Tym samym nie można uznać, że złożenie przez skarżących w dniu [...].09.2013r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość w [...] jest kontynuacją postępowania wszczętego przed wejściem w życie u.g.n. Jest to nowy wniosek a żadne przepisy intertemporalne u.g.n. nie przewidują obecnie ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze reformy rolnej, przy czym jak wyżej wskazano nie jest to zaniechanie ustawodawcze. Nie ma też żadnego innego przepisu, który przewidywałby ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte ma mocy tego dekretu. Z tych względów nie ma podstaw by stosować w niniejszej sprawie art. 233 u.g.n., czy też dokonywać interpretacji art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n. w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszelkich wywłaszczeń bez odszkodowania, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, tylko z tego względu, że nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obecnie obowiązującym systemie prawnym.

Generalną zasadą wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.g.n. jest gwarancja, że wywłaszczenie własności nieruchomości może nastąpić jedynie za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Sąd nie ma wątpliwości co do zgodności tej normy z konstytucyjnymi zasadami wyrażonymi w art. 64 Konstytucji (ochrona własności), w art. 21 ust.2 Konstytucji (gwarantującym prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia i zapewniającym ochronę własności i prawa dziedziczenia), art. 2 Konstytucji (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej), art. 7 Konstytucji (działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), art. 23. (podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne), art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazującym na ograniczone w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazującym, iż wszyscy są wobec prawa równi, preambułą Konstytucji, art. 46 Konstytucji (dotyczącego przepadku rzeczy) oraz przepisem art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994r. (Dz.U. z 1995r., Nr 26, poz. 175), zgodnie, z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji i naprawiania poprawnych praktyk.

Nie narusza powyższych norm również i przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 129 ust. 1 u.g.n. polegającej na ustaleniu odszkodowania już w decyzji wywłaszczeniowej i umożliwia wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu po uprzednim pozbawieniu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania z tym jednak zastrzeżeniem, że obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu każdemu uprzednio pozbawionemu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nie narusza żadnej w w/w norm konstytucyjnych, nie wprowadza dyskryminacji, chroni własność, gwarantuje odszkodowanie, urzeczywistnia zasady demokratycznego państwa, sprawiedliwości społecznej, zakreśla granice działania organów. Wprowadzenie zastrzeżenia, że może to nastąpić wówczas gdy obowiązujące przepisy takie odszkodowanie przewidują jest oczywistą konsekwencją uznania, że wywłaszczenie winno następować jednocześnie z ustaleniem odszkodowania, a wydanie odrębnej decyzji jest wyjątkiem, który w ramach porządku prawa stanowionego winien znaleźć podstawę prawną w obowiązujących przepisach.

Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu nie ma podstaw do zwracania się w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym o badanie zgodności tych przepisów w preambułą Konstytucji, oraz jej art. 2, art.7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1 -3.

Nie ma również podstaw do zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o badanie zgodności z preambułą Konstytucji i w/w jej przepisami wskazanych przez skarżące art. 128 ust. 2 – 4, art. 129 ust. 2 – 5 pkt 1 i 2, 130 – 135, dotyczących zasad ustalania odszkodowania, które w przedmiotowej sprawie nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 193 Konstytucji stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 7.09.2011r. (IOZ 653/11) Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania istnienia wątpliwości interpretacyjnych przepisów art. 128 ust. 1 i art. 129 ust 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n., przepisy te są jasne i czytelne, co do pozostałych przepisów kwestionowanych przez skarżące (art. 130 – 135 u.g.n.), to nawet nie mają one zastosowania w sprawie, a tym samym ich interpretacja nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Jak słusznie wskazał organ II instancji w odpowiedzi na skargę zgłaszane przez skarżące wątpliwości co do konstytucyjności przepisów u.g.n. w zakresie ustalania odszkodowania potwierdzają stanowisko organu, że z przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n nie można wyinterpretować takiej wykładni, która nakazywałaby ustalać odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie dekretu z 1944r. Skarżące w skardze nie wskazały na czym polega niekonstytucyjność przepisów u.g.n. z rozdziału III. Podkreślały jedynie brak norm intertemporalnych pozwalających na zastosowanie tych przepisów do wywłaszczeń dokonanych na mocy dekretu z 1944r., co pozostaje w gestii ustawodawcy. Przepisy działu III u.g.n. nie wyłączają możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości odsyłając w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawa przewidujących ustalenie takiego odszkodowania.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.