Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1788/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 5  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ` oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. złożonym drogą elektroniczną D. P., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198), zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury o udostępnienie informacji publicznej w postaci tekstu umowy koncesyjnej, zawartej w dniu [...] września 1997 r. przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką S. S.A. wraz z załącznikami oraz aneksami, na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku K. (węzeł M., km [...]) – K. (węzeł B., km [...]), o długości [...] km do wymogów płatnej autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku.

Po rozpatrzeniu wniosku, w dniu [...] lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję nr [...], w której odmówił udostępnienia żądanej umowy w zakresie określonym we wniosku D. P.. W toku prowadzonego postępowania Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwróciło się do spółki S. S.A. z siedzibą w M., jako strony umowy, z pytaniem o możliwość jej udostępnienia (pismo ref. [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.).

Spółka w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. poinformowała, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone we wcześniejszej korespondencji i nie wyraża zgody na udostępnienie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej treści umowy jakimkolwiek osobom trzecim na zasadach innych, niż opisane w art. 18.1 umowy. Podkreśliła, iż treść umowy zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa spółki, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w W. (wyrok z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie sygn. Akt [...]). Tym samym negatywnie ustosunkowała się do wniosku Pana D. P..

W dniu [...] lutego 2012 r. wnioskodawca złożył do Ministerstwa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i udostępnienie umowy koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku K. (Węzeł M., km [...]) – K. (węzeł B., km [...]) o długości [...] km do wymogów płatnej autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku z dnia [...] września 1997 r. wraz z aneksami, ale bez załączników. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.

Wnioskodawca w skardze z dnia 23 lutego 2012 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżył decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i wniósł o jej uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt. II SA/Wa 438/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. ref. [...].

Od powyższego wyroku wnioskodawca wniósł skargę kasacyjną, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt. I OSK 2560/12. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może zostać wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W konsekwencji wskazano, iż organy w postępowaniu administracyjnym powinny zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi poważne uchybienie proceduralne, które w niniejszej sprawie miało miejsce poprzez pominięcie w postępowaniu spółki S. S.A. jako strony tego postępowania.

W dniu 28 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odpis prawomocnego wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. wraz z aktami sprawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ref. [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił D. P. oraz spółkę S. S.A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - postanowień umowy. Jednocześnie poinformował strony postępowania o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, składania pisemnych wyjaśnień oraz wniosków i dowodów na poparcie swoich stanowisk.

Spółka S. S.A. z siedzibą w M. skorzystała z prawa czynnego udziału w postępowaniu. W dniu [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik spółki zapoznał się z aktami niniejszej sprawy. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2013 r., doręczonym Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] maja 2013 r., spółka S. S.A. z siedzibą w M. przedstawiła stanowisko w przedmiocie możliwości udostępnienia umowy. Spółka oświadczyła, iż wszystkie postanowienia umowy, w tym postanowienia aneksów oraz załączników, stanowią tajemnice przedsiębiorstwa i podlegają ochronie. Od tej zasady uczyniła jeden wyjątek w innym postępowaniu administracyjnym, zgadzając się na udostępnienia postanowień umowy w zakresie dotyczącym węzła autostradowego "[...]". W zakresie, w jakim udostępniono postanowienia Umowy odnoszące się do węzła "[...]" w innym postępowaniu administracyjnym, w niniejszym postępowaniu spółka również wyraziła zgodę na udostępnienia odpowiednich zapisów umowy dotyczących w/w węzła autostradowego. Jednakże zaznaczyła, że nie wyraża zgody na udostępnienie innych fragmentów umowy.

Stosowne informacje zostały udostępnione D. P. pismem nr [...].

Po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję numer [...], którą odmówił udostępnienia D. P. żądanej we wniosku informacji publicznej w postaci treści umowy o budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku K. (węzeł M., km [...]) – K. (węzeł B., km [...]) o długości [...] km do wymogów autostrady płatnej oraz eksploatację autostrady na tym odcinku z dnia [...] września 1997 r. wraz z załącznikami oraz aneksami, z wyłączeniem postanowień umowy w zakresie węzła autostradowego "[...]", jakie obowiązywały lub obowiązują od chwili zawarcia umowy do dnia [...] marca 2013 r.

Uzasadniając swoją decyzję, Minister powołał się na treść art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec braku zawarcia w ustawie definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" Minister przyjął, iż należy zastosować w niniejszej sprawie rozumienie tego terminu tożsame z rozumieniem terminu "tajemnica przedsiębiorstwa", przedstawionym w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Artykuł 11 ust. 4 powołanej ustawy określa "tajemnicę przedsiębiorstwa" jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spółka objęła żądane materiały klauzulą poufności, a zatem stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co w ocenie Ministra wypełnia również przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podniesiono, że organ nie ma wiedzy, które z postanowień umowy mają wartość gospodarczą dla spółki, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje uprawnienia zarówno do decydowania w tej materii niejako "za spółkę", jak również postępowania wbrew wyraźnie określonemu przez nią stanowisku dotyczącemu żądanych materiałów.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. D. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., odmawiającą udostępnienia mu żądanej informacji, uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, zarzucając organowi pominięcie w podjętej decyzji kwestii wynikających z uregulowań zawartych w art. 61 ust 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którą utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że wnioskujący nie sprecyzował charakteru naruszenia przez organ wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie przepisów konstytucyjnych. Jednocześnie wskazał, że decyzja w niniejszej sprawie została oparta o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, będącej rozwinięciem i doprecyzowaniem norm zawartych w ustawie zasadniczej, pozostającej z nimi w zgodzie. Podkreślone zostało, że prawo do informacji publicznej jest prawem obywatelskim, zagwarantowanym w art. 61 Konstytucji, jednakże nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice zostały wyznaczone m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów. Ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy ze względu na ochronę wolności innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem Ministra, ograniczenie o właśnie takim charakterze zostało określone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy stanowi przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki. Według organu oznacza to, że tajemnica przedsiębiorcy posiada szczególną rangę, pozwalającą na jej zrównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki oraz jest odpowiednikiem prawa do prywatności osoby fizycznej na gruncie przepisów kształtujących status prawny przedsiębiorcy. W konsekwencji powyższych wywodów Minister podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2013 r., wedle którego żądana przez wnioskodawcę umowa zawarta ze spółką S. S.A. nie może zostać udostępniona z uwagi na objęcie jej klauzulą poufności, co wypełnia, zdaniem Ministra, wskazany w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji warunek "podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności". Ponadto spółka w trakcie postępowania złożyła oświadczenie dotyczące braku zgody na udostępnienie treści umowy, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Dodatkowo to spółce przysługuje prawo określenia, czy treści zawarte w umowie mają dla podmiotu wartość gospodarczą.

Minister powołał się również na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], którym zostało oddalone powództwo o nakazanie Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udostępnienia informacji publicznej w postaci przedmiotowej umowy koncesyjnej.

Minister podtrzymał stanowisko dotyczące udostępnienia fragmentów umowy dotyczących węzła autostradowego "[...]". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, przyjęto stanowisko, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny – w tym przypadku postanowienia Umowy oraz formalny - wola utajnienia informacji. Spółka wyraziła zgodę na udostępnienie umowy we wskazanym w decyzji zakresie, przyjęto zatem, że nie chce dłużej ukrywać tych informacji, a zatem nie są one objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Organ wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy w niniejszej sprawie powinna być respektowana zarówno ze względu na powoływaną kluzulę umowną, jak też ze względu na zastrzezenie dokonane przez Spółkę, iż postanowienia umowy nie mogą być ogólnodostępne. Organ wskazał, że wedle spółki przedmiotowa umowa zawiera "dane o charakterze poufnym, które dotyczą rentowności projektu koncesyjnego, kwestii podziału zysku, alokacji ryzyk pomiędzy stroną publiczną a stroną prywatną, informacje o rodzaju i prognozowanych cenach robót budowlanych, jakie spółka zamierza zakupić na rynku w formie przetargów otwartych nieograniczonych z udziałem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Umowa ta zawiera nadto informacje o charakterze organizacyjnym, np. technologii, utrzymania oraz elsploatacji autostrady. Znajdują się w niej także informacje organizacyjne i technologiczne dotyczące zarządzania ruchem, systemów bezpieczeństwa, służb a także technologii finansowych zastosowanych przy realizacji tego projektu jak np. kaskada rachunków pieniężnych, formuła podziału zysku, informacje o cenie kredytu i odsetkach, o płaconych bankowych prowizjach, które powszechnie uznaje się za tajemnicę przedsiębiorstwa" (wyrok z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...]).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz decyzji jej poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, D. P. powołał się na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Łącząc powyższe z ustanowionym w art. 61 Konstytucji prawem do informacji publicznej, skarżący położył nacisk na występujący w niniejszej sprawie problem proporcjonalności wyjątków zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej do zasad konstytucyjnych.

Wniósł o wyjaśnienie w trakcie rozpoznawania sprawy następujących kwestii:

1. Czy tajemnica przedsiębiorcy ma bezwzględne pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej?

2. Czy prawo do utajnienia informacji o obowiązkach podmiotu gospodarczego wobec podmiotu publicznego i korzyściach uzyskiwanych z majątku publicznego przez podmiot gospodarczy mieści się w konstytucyjnym pojęciu określonych w ustawach praw podmiotów gospodarczych przy założeniu, iż do wykładni wyrażeń zawartych w Konstytucji RP nie można stosować wykładni i definicji zawartych w ustawach zwykłych?

3. Czy konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony praw podmiotów gospodarczych jest ograniczenie informacji publicznej o zasadach gospodarki majątkiem publicznym - budowlami drogowymi?

4. Jaka jest istota prawa do informacji publicznej i czy ograniczenie prawa do uzyskania informacji o gospodarowaniu majątkiem publicznym nie jest wkroczeniem w istotę politycznego prawa do informacji o sprawach publicznych?

5. Jaka jest istota praw podmiotów gospodarczych chronionych przez Konstytucję RP i czy prawo do zatajenia zadań publicznych zleconych podmiotowi gospodarczemu (budowa i utrzymanie dróg) oraz korzyści jakie osiąga z majątku publicznego wchodzi w istotę praw podmiotów gospodarczych chronionych przez Konstytucję RP?

Skarżący powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w postaci wyroków z dnia 15 października 2009 r., K 26/08 oraz 20 marca 2006 r., K 17/05, które dotyczyły wzajemnych relacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz prawa do poszanowania prywatności oraz tajemnic państwowych. Opierając się o tezy w nich zawarte, wskazał na konieczność określenia, jak szeroko tajemnica przedsiębiorcy może ograniczać konstytucyjne prawo do informacji publicznej, podkreślając zarówno, że prawa ustanowione w Konstytucji nie mogą "wyłączać się" nawzajem, jak również fakt, iż ustawowe regulacje nie mogą ograniczać praw konstytucyjnych.

Dodatkowo powołał się na treść ustawy Prawo zamówień publicznych, a także wskazał na istnienie licznych przepisów antykorupcyjnych w polskim systemie prawa, których celem jest m. in. zapewnienie przejrzystości życia publicznego oraz możliwość kontroli racjonalności wydatkowania środków publicznych. Zdaniem skarżącego, przyznanie tajemnicy przedsiębiorcy pierwszeństwa przed prawem do dostępu do informacji publicznej kolidowałoby np. z ustanowionym w ustawie o zamówieniach publicznych zakazem utajniania ceny towarów lub usług.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiadając na zarzuty skarżącego dotyczące braku proporcjonalności w stosowaniu ograniczeń prawa do udostępnienia informacji publicznej, organ wskazał, że Konstytucja w treści art. 61 ust. 3 stanowi, z jakich powodów może zostać ograniczony dostęp do informacji publicznej, a w ust. 4 pozostawia ustawodawcy określenie trybu jej udzielania.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, organ wskazał, że to zadaniem ustawodawcy jest ustalenie granic wyjątków od zasady dostępu do informacji publicznej. Dodatkowo powołano się na wyrok Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...], w którym wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia bezwzględny zakaz udostępnienia informacji w przypadku, gdyby miałoby się łączyć z ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorcy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych, organ wskazał, że umowa będąca przedmiotem wniosku skarżącego była podpisywana w ramach prawnych określonych przez ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w związku z art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 234, poz. 1387) oraz w wydanych na podstawie tej ustawy aktach wykonawczych, które stanowią autonomiczną regulację prawną dotyczącą realizacji autostrad płatnych przez podmioty prywatne. Zatem Prawo zamówień publicznych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Pismem z dnia 9 października 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – S. S.A. – zajął stanowisko w przedmiocie skargi D. P. i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego pełnomocnik spółki wskazał na prawidłowość formalną uzasadnienia prawnego decyzji Ministra, zgodną z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., a sam fakt niezgodności interpretacji przepisów prawa dokonanej przez skarżącego z interpretacją zastosowaną przez organ nie stanowi o błędnej decyzji.

Przechodząc do stanowiska wobec merytorycznej warstwy decyzji, pełnomocnik uczestnika podzielił stanowisko organu dotyczące obowiązku rozstrzygnięcia przez ustawodawcę granic prawa do informacji publicznej i utrzymania ich w duchu uregulowań konstytucyjnych. Zatem organy stosujące przepisy ustawy nie są zobowiązane, ani nawet uprawnione, do ponownego wykonywania "testu proporcjonalności".

Ponadto pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, że art. 5 ust. 2 nie uzależnia ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej od tego, czy przedsiębiorca korzysta z majątku publicznego.

Niemniej jednak organ był, zdaniem pełnomocnika spółki, zobowiązany do zbadania, czy żądana przez skarżącego informacja w istocie stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Zasadne w tym kontekście okazało się powołanie na uregulowania ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwej konkurencji, dotyczące definicji tajemnicy przedsiębiorcy. Organy ustaliły w niniejszej sprawie, że spółka podjęła kroki w celu zachowania w tajemnicy treści umowy, będącej przedmiotem sprawy. Jednocześnie spółka stoi na stanowisku, że organ nie ma prawa samodzielnie badać, czy informacje zawarte w umowie faktycznie powinny być taką tajemnicą objęte, albowiem to sam podmiot gospodarczy wie, jakie informacje mają dla niego wartość gospodarczą, o jakiej mowa w powołanej ustawie.

Podsumowując zatem swoje stanowisko, pełnomocnik spółki uznał postępowanie organu w przedmiotowej sprawie za zgodne z prawem i w konsekwencji powyższego wniósł o oddalenie złożonej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga D. P. nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego zresztą nie kwestionował ani organ, ani skarżący.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Minister Infrastruktury) jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jako organ władzy publicznej.

Wnioskowana zaś informacja, dotycząca treści umowy koncesyjnej zawartej w dniu [...] września 1997 r. przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką S. S.A. z siedzibą w K., obecnie Spółka S. w M. (całość praw i obowiązków z umowy koncesyjnej została przeniesiona w 2004 r. ze Spółki S. S.A. w K. na Spółkę S. S.A. z siedzibą w M.) wraz aneksami na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku K. (węzeł M., km [...]) – K. (węzeł B., km [...]), o długości [...] km do wymogów płatnej autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku z wyłączeniem ww. postanowień węzła autostradowego "[...]", stanowi informację publiczną.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zaś kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Ustawodawca pozostawił zatem uznaniu przedsiębiorcy ocenę tego, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Świadczy o tym zapis art. 11 ust. 4 pow. ustawy, stanowiący, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi ona spełniać następujące warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.

W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

Co do pojęcia zaś informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

Zauważyć należy, iż na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt ) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania treści umowy z dnia [...] września 1997 r. w tajemnicy, czego wyrazem jest § 18.1 umowy.

Skoro cała umowa objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ prawidłowo uznał, że informacja, o jaką wystąpił skarżący, pomimo, że ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że Spółka podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności treści umowy zawartej z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W umowie tej zawarta została bowiem klauzula dotycząca zachowania w poufności informacji o drugiej stronie.

Po złożeniu zaś przez skarżącego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udostępnienie treści tej umowy Spółka S. S.A. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2013 r. nie wyraziła zgody na upublicznienie przez organ treści umowy. Oświadczyła, iż wszystkie postanowienia umowy, w tym postanowienia aneksów i załączników, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i podlegają ochronie. Od tej zasady uczyniła jeden wyjątek, zgadzając się na udostępnienie postanowień umowy w zakresie dotyczącym węzła autostradowego "[...]" w innym postępowaniu administracyjnym. W zakresie, w jakim udostępniono postanowienia umowy odnoszące się do węzła "[...]", w niniejszym postępowaniu spółka również wyraziła zgodę na udostępnienie odpowiednich zapisów umowy dotyczących ww. węzła autostradowego treści przedmiotowej umowy, które zostały udostępnione skarżącemu.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest również stanowisko organu, że informacja o treści przedmiotowej umowy ma dla Spółki S. S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła ona zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie nie można pominąć bardzo istotnego faktu, na który zresztą powołał się zarówno organ w uzasadnieniu swojej decyzji, jak również uczestnik postępowania - Spółka S. z siedzibą w M. w swoich wystąpieniach, że kwestia tajemnicy przedsiębiorstwa, w kontekście zawartej umowy, będącej przedmiotem żądania skarżącego, była badana już przez Sąd Okręgowy w sprawie o sygn. akt [...]. Sąd ten, rozpoznając apelację od wyroku Sądu Rejonowego dla W. w W. z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], zmienił zaskarżony wyrok w pkt 1 w ten sposób, że oddalił powództwo Gminy J. – Prezydenta Miasta J. na rzecz S. S.A. z siedzibą w M..

Wskazać należy, że wyrok ten zapadł wprawdzie w innej sprawie i na drodze procesu cywilnego, nie oznacza to jednak, że ustalenia tam poczynione przez niezawisły Sąd, badający tożsamą umowę pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy, nie pozostają bez wpływu na stanowisko obecnie rozpoznającego sprawę Sądu. Podkreślić należy, że zawarte w nim zostało stanowisko odnośnie wartości gospodarczej tej umowy dla Spółki. Wskazano, że przedmiotowa umowa zawiera "dane o charakterze poufnym, które dotyczą rentowności projektu koncesyjnego, kwestii podziału zysku, alokacji ryzyk pomiędzy stroną publiczną a stroną prywatną, informacje o rodzaju i prognozowanych cenach robót budowlanych jakie spółka zamierza zakupić na rynku w formie przetargów otwartych nieograniczonych z udziałem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Umowa ta zawiera nadto informacje o charakterze organizacyjnym, np. technologii, utrzymania oraz eksploatacji autostrady. Znajdują się w niej także informacje organizacyjne i technologiczne dotyczące zarządzania ruchem, systemów bezpieczeństwa, służb a także technologii finansowych zastosowanych przy realizacji tego projektu jak np. kaskada rachunków pieniężnych, formuła podziału zysku, informacje o cenie kredytu i odsetkach, o płaconych bankowych prowizjach, które powszechnie uznaje się za tajemnicę przedsiębiorstwa" (wyrok z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...]).

Podkreślić należy, że argumenty o wartości gospodarczej umowy koncesyjnej, o których mowa wyżej, zostały przywołane w zaskarżonej decyzji, którą odmówiono skarżacemu udostępnienia informacji publicznej w formie żądanej umowy. Stanowisko takie prezentował również uczestnik postępowania – Spółka S. S.A. z siedzibą w M., w trakcie postępowania administracyjnego, jak również w pismach do Sądu.

Wskazać należy, że niewątpliwie informacja o warunkach, na jakich została zawarta żądana umowa, posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych firm realizujących podobne kontrakty.

Spółka S. S.A. z siedzibą w M. jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku i niewątpliwie zrozumiałe jest zachowanie przez nią w tajemnicy warunków umowy koncesyjnej.

Tak więc, wbrew zarzutom skargi, dopuszczalne było wyłączenie jawności treści umowy, zawartej pomiędzy Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej a Spółką S. S.A. z siedzibą w M., z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, albowiem umowa koncesyjna, zawarta w dniu [...] września 1997 r. przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką S. S.A. na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku K. (węzeł M., km [...]) – K. (węzeł B., km [...]), o długości [...] km do wymogów płatnej autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku, której przedmiotem jest świadczenie usług przez przedsiębiorcę jakim jest Spółka S. S.A., może zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że umowa zawarta pomiędzy Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej a Spółką podlegała regulacjom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Do postępowania przetargowego na wybór spółki S. S.A., będącą następcą prawnym S. S.A., z którą zawarto żądaną przez skarżącego umowę, stosuje się ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w związku z art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. Nr 234, poz. 1387) oraz wydanych na podstawie tej ustawy aktach wykonawczych, które stanowią autonomiczną regulację prawną dotyczącą realizacji autostrad płatnych przez podmioty prywatne. Nie znajdują zatem zastosowania przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie widzi również potrzeby zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w brzmieniu: "Czy ograniczenie, wynikające z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jest zgodne z art. 31 ust 3 Konstytucji RP w przypadku rozumienia, że tajemnica przedsiębiorcy ma absolutne i bezwarunkowe pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej?“ w całym zakresie wskazanym przez skarżącego, które to skarżący zgłosił na rozprawie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od odpowiedzi na powyższe nurtujące skarżącego pytania, ale od indywidualnej, charakterystycznej dla każdej sprawy, oceny, czy dokonane przez stronę umowy handlowej zastrzeżenie poufności danego elementu umowy zasługuje na ochronę prawną w zakresie zasadnego odmówienia udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tego elementu umowy (bądź całej umowy). Z tych samych przyczyn zbędne jest rozstrzyganie co do pięciu kwestii podniesionych w skardze.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.