Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 792/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art.155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] 2013r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej spółki kwotę 440zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podaniem z dnia 10 lipca 2012 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D. wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego położonego w D. oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...], ark. mapy 1, względnie o stwierdzenie, że grunt nie podlega wyłączeniu z produkcji rolnej.

W podaniu wskazano, iż wyłączeniu na potrzeby budowy biogazowi rolniczej o mocy około 1 MW podlega obszar o powierzchni 14075,75 m2. do wniosku dołączono dokumenty, z których wynikało, iż projektowana inwestycja dotyczy budowy biogazowni rolniczej do otrzymywania biogazu na drodze fermentacji metanowej oraz urządzeń energetycznych przetwarzających biogaz na prąd elektryczny i ciepło o łącznej mocy 1,052 MW.

Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Starosta G. po rozpoznaniu powyższego wniosku:

1. zezwolił Spółce "A" Sp. z o.o. na czasowe (do dnia 31 grudnia 2032 r.) wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych we wsi D., gm. K., pod budowę biogazowi rolniczej o łącznej mocy 1,052 MW, o całkowitej powierzchni 1,4076 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, w tym: 0,7026 ha jako użytki rolne zabudowane na gruncie roli klasy Rllla oraz 0,7050 jako użytki rolne zabudowane na gruncie roli klasy RJIIb, obręb D., arkusz mapy 1, działka nr [...] (łączna pow. działki 3,0910 ha, w tym: 1,6904 ha B-RIII a i 1,4006 ha B- RIII b.

2. ustalił opłatę roczną z tytułu czasowego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów opisanych w pkt 1 w wysokości 41 017,51 zł. Inwestor oświadczył, że planuje rozpocząć budowę, czyli faktycznie wyłączyć, grunt od dnia 1 stycznia 2013 r. Wysokość opłaty z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest ustalona w stosunku rocznym i będzie płatna proporcjonalnie za okres tego wyłączenia od momentu faktycznego wyłączenia z produkcji gruntów opisanych w punkcie 1 do czasu ich przywrócenia do rolniczego użytkowania, nie dłużej jednak niż 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Opłatę należy uiszczać w terminie do 30 czerwca każdego roku, poczynając od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Opłatę roczną za 2013 r. należy uiścić w terminie do 30 czerwca 2013 r.

3. zobowiązał inwestora - Spółkę "A" Sp. z o.o. do przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych (rekultywacji) na gruntach określonych w pkt 1 (objętych wyłączeniem czasowym) mających na celu przystosowanie ich do rolniczego użytkowania.

4. zobowiązał Spółkę "A" Sp. z o.o. do pisemnego, zawiadomienia Starosty G. Powiatowy Zarząd Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości w G. o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntów związanych z realizacją wyżej wymienionej inwestycji, a także pisemnego zawiadomienia o przywróceniu gruntów wyłączonych do stanu pierwotnego, tj. rolniczego użytkowania gruntów.

Powyższa decyzja doręczona została zarówno wnioskodawcy, jak i będącej właścicielem przedmiotowego gruntu spółce "B" Sp.z o.o. w D. w dniu 13 lipca 2012 r. i wobec niezaskarżenia jej przez którąkolwiek ze stron uzyskała przymiot ostateczności.

Wydaną na wniosek "A" Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] 2013 r., nr GN.N.6124.2.131.2012.2013 Starosta G. zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2012 r. w punkcie 1 i w punkcie 2.

Punkty 1 i 2 po zmianie otrzymały brzmienie:

1. zezwolić Spółce "A" Sp. z o.o. na czasowe (do dnia 31 grudnia 2032 r.) wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych we wsi D., gm. K., pod budowę biogazowi rolniczej łącznej mocy 1,052 MW, o całkowitej powierzchni 1,4076 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, w tym: 0,7026 ha jako użytki rolne zabudowane na gruncie roli klasy Rllla oraz 0,7050 jako użytki rolne zabudowane na gruncie roli klasy RJIIb, obręb D., arkusz mapy 1, działka nr 11/13 (łączna powierzchnia działki 1,4102 ha, w tym 0,7397 ha B-RIII a i 0,6705 ha B-RIII b.

2. ustalił opłatę roczną z tytułu czasowego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów opisanych w pkt 1 w wysokości 41 017,51 zł. Inwestor oświadczył, że planuje rozpocząć budowę, czyli faktycznie wyłączyć, grunt od dnia 1 marca 2013 r. Wysokość opłaty z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest ustalona w stosunku rocznym i będzie płatna proporcjonalnie za okres tego wyłączenia od momentu faktycznego wyłączenia z produkcji gruntów opisanych w punkcie 1 do czasu ich przywrócenia do rolniczego użytkowania, nie dłużej jednak niż 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Opłatę należy uiszczać w terminie do 30 czerwca każdego roku , poczynając od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Opłatę roczną za 2013 r. - za 10 miesięcy tego roku w wysokości 34 181,26 zł należy uiścić w terminie do 30 czerwca 2013 r.

Jako podstawę prawną wydania powyższej decyzji Starosta wskazał art. 155 K.p.a.

Powyższa decyzja doręczona została zarówno wnioskodawcy, jak i będącej właścicielem przedmiotowego gruntu spółce "B" Sp.z o.o. w D. w dniu 14 marca 2013 r. i wobec niezaskarżenia jej przez którąkolwiek ze stron uzyskała przymiot ostateczności z dniem 29 marca 2013 r.

Pismem datowanym na 15 lipca 2013 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 17 lipca 2013 r., "A" Sp. z o.o. wniosła do Starosty G. o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji z dnia 13 lipca 2013 r., zmienionej decyzją z dnia 12 marca 2013 r., poprzez uchylenie tych decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu powyższego podania strony podniosła, że organ niesłusznie przyjął, iż wybudowanie biogazowi rolniczej i wytwarzanie biogazu rolniczego nie stanowi działalności rolniczej i co za tym idzie niesłusznie przyjął konieczność wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. Starosta G. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Spółki "A" Sp. z o.o. postępowania w sprawie zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] 2012 r., znak [...]zmienionej decyzją ostateczną z dnia [...]2013 r., znak [...].

W toku postępowania organ przeprowadził w dniu 3 września 2013 r. wizję lokalną terenu inwestycji stwierdzając, dla inwestycji wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę oraz że na działce nr 11/13 trwa budowa biogazowni rolniczej, a zakończenie robot budowlanych planowane jest na 30 września 2013 r.

Decyzją z dnia [...]2013 r. Starosta G. po rozpoznaniu wniosku "A" Sp. z o.o., odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...]z dnia [...] 2012 r. i decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r. dotyczących czasowego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów pod budowę biogazowi rolniczej o łącznej mocy 1,052 MW.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 155 K.p.a., art. 4 pkt 2 i 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ) i art. 3 pkt 12 z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.).

W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji Starosta dokonał oceny prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] 2012 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej oraz mieniającej ją decyzji z dnia [...] 2013 r.

W szczególności między innymi podniósł, iż zamierzona inwestycja świadczy o zamiarze podjęcia przez inwestora działalności przemysłowej w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne, będzie bowiem służyć wytwarzaniu energii elektrycznej i cieplnej, a nie produkcji rolnej.

Skoro zaś inwestycja jest zakładem produkcyjnym przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć będzie wytwarzaniu energii elektrycznej i cieplnej z uprzednio wytworzonego biogazu, to w ocenie organu na wskazanym gruncie nie będzie prowadzona produkcja rolna, gdyż przedsiębiorstwo energetyczne nie jest formą działalności rolniczej.

Podsumowując swoje wywody Starosta wskazał, że wszystkie podniesione we wniosku strony argumenty o uchylenie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji Starosty G. z dnia [...] 2012 r., znak [...] oraz z dnia [...]2013 r., znak [...] uznał za bezzasadne.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółki "A" Sp. z o.o.

Zaskarżonej decyzji Starosty G. zarzucono naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że budowle biogazowni rolniczej nie stanowią budynków i urządzeń służących produkcji rolnej, art. 4 pkt 26 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że prowadzenie biogazowi rolniczej oznacza podjęcie pozarolniczej produkcji przemysłowej. Nadto strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I instancji polegający na przyjęciu, że budowle biogazowi nie są budowlami rolniczymi, wytwarzanie biogazu i energii elektrycznej z biogazu stanowią działalność pozarolniczą i dlatego wymagane jest wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił też naruszenie przez organ § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez "A" Sp. z o.o. od decyzji Starosty G. z dnia 10 grudnia 2013 r., znak GN.N.6124.2.131.2012.2013 orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu zalicza się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Natomiast art. 3 ust. 20a ustawy Prawo energetyczne stanowi, że biogaz rolniczy to paliwo gazowe otrzymywane z surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości przemysłu rolno- spożywczego lub biomasy leśnej w procesie fermentacji metanowej. Z powyższego wynika, że biogazownia rolnicza nie służy produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, lecz wykorzystuje odpady powstałe w wyniku produkcji rolnej. Nie można zatem twierdzić, że budynki i urządzenia biogazowi służyć będą do przechowywania i magazynowania wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolnych.

Dalej organ wskazał, że z dokumentów otrzymanych z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. (decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji) wynika, że przedmiotowa biogazownia nie została zakwalifikowana do kat. II obiektów budowlanych, do których zaliczane są budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, czy inwentarsko-składowe, lecz do kat. XIX obiektów budowlanych, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Do tej kategorii zalicza się zbiorniki przemysłowe takie jak: silosy, elewatory, bunkry do magazynowania paliw i gazów oraz innych produktów chemicznych.

Organ II instancji podkreślił, że z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wynika, że przez budowle rolnicze rozumie się budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowywania produktów rolnych. Skoro zaś biopaliwo nie jest produktem rolnym lecz w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne paliwem gazowym, nie można mówić, że planowana inwestycja służyć produkcji rolnej, a budynki będą stanowić budynki rolnicze. Zdaniem Kolegium, które w tym zakresie w pełni zaaprobowało stanowisko organu I instancji przedstawione zamierzenie inwestycyjne, świadczy o podjęciu przez inwestora działalności przemysłowej w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne. Z krajowego Rejestru Sądowego Spółki "A" Sp. z o.o. wynika, że przedmiotem działalności Spółki jest nie tylko wytwarzanie energii elektrycznej, gazowej, cieplnej lecz przesyłanie, dystrybucja paliw gazowych w systemie sieciowym oraz handel paliwami gazowymi w systemie sieciowym. Stosownie do art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Z definicji działalności gospodarczej zawartej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, wyłączono działalność rolnicza i leśną.

Kolegium wskazało, że działalność rolnicza to, zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych produkcja roślinna i zwierzęca, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowego fermowego oraz chow i hodowla ryb. Natomiast przedmiotowa inwestycja w postaci biogazowi służy produkcji biogazu, paliwa odnawialnego, który wykorzystywany jest do produkcji energii elektrycznej, przeznaczonej na potrzeby Spółki i sprzedaż do sieci.

W ocenie organu nie ulega zatem wątpliwości, że podstawowym celem biogazowi jest działalność przemysłową w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Spółka wytwarzając biogaz rolniczy, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo energetyczne, wytwarza bowiem z niego energię, którą część zużyje na potrzeby własne, a część sprzeda operatorowi energetycznemu. Zgodnie zaś z art. 9p ust. 1 Prawo energetyczne - działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego lub wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Podsumowując powyższe rozważania organ odwoławczy wskazał, że prowadzona przez Spółkę działalność nie stanowi w zakresie produkcji energii elektrycznej działalności rolniczej, co oznacza, że na wskazanym gruncie nie będzie prowadzona produkcja rolna. Dlatego też wyłączenie wskazanych gruntów z produkcji rolnej i ustalenie opłaty rocznej z czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest słuszne i uzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła w terminie prawem przewidzianym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka "A" sp. z o.o. z siedzibą w D..

Strona skarżąca zarzuciła decyzji SKO w P.:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 4 pkt 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że budowa i prowadzenie biogazowni rolniczej oznacza podjęcie pozarolniczej działalności przemysłowej, a nie podjęcie działalności rolniczej;

b) naruszenie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne poprzez jego zastosowanie, w sytuacji w której przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;

c) art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że budowle i urządzenia biogazowni nie stanowią budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu,

d) naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez jego wadliwą wykładnię i wadliwe ustalenie charakteru biogazowni rolniczej oraz przyjęcie, że instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego nie stanowią budowli rolniczej, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji,

2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez:

brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego zbadania całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w rezultacie doprowadziło do błędnych ustaleń, w myśl których uznano, że działalność w ramach biogazowni rolniczej nie stanowi działalności rolniczej; błędne ustalenie okoliczności faktycznych, a w szczególności przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest wyłączenie z produkcji rolnej gruntu, na którym ma być realizowana inwestycja polegające na budowie biogazowni rolniczej, że budowa biogazowni rolniczej i produkcja biogazu stanowi działalność przemysłową, a nadto, że dla posadowienie budowli i urządzeń składających się na biogazownię rolniczą na nieruchomości rolnej wymagane jest wyłączenie gruntów z produkcji rolnej;

b) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia Decyzji oraz poprzez brak szczegółowego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...]2013 r., znak [...] , a także o uchylenie decyzji Starosty G. z dnia [...] 2012 r., znak [...], w sprawie czasowego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów pod budowę biogazowni rolniczej o łącznej mocy 1,052 MW, zmienionej decyzją Starosty G. znak [...] z dnia [...] 2013 r., zgodnie z wnioskiem z dnia 15 lipca 2013 r.

Nadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż kwestia sporna w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy działalność w ramach biogazowni rolniczej (w tym produkcja i sprzedaż energii z biomasy rolniczej) może być zaliczana do działalności rolniczej.

W ocenie skarżącej przepisy nie rozstrzygają tej kwestii w sposób jednoznaczny, a organ błędnie przyjął stanowisko niekorzystne dla strony, czym dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod pojęciem działalności przemysłowej rozumie się działalność nierolniczą i nieleśną, powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Działalność w ramach biogazowni rolniczej nie spełnia tych kryteriów. W toku działalności biogazowni rolniczej wykorzystywane są bowiem tylko produkty rolnicze, tzw. biomasa (tj. stałe i ciekłe substancje pochodzenia roślinnego i zwierzęcego, które ulegają biodegradacji, pochodzące z produktów, odpadów i pozostałości z produkcji rolniczej i leśnej, przemysłu przetwarzającego ich produkty, a także części pozostałych odpadów, które ulegają biodegradacji, w szczególności surowce rolnicze). Nie ulega zaś wątpliwości, że biomasa rolnicza wytwarzana jest w ramach działalności rolniczej.

Dalej wskazano, że organ pominął, że w biogazowni rolniczej będą przetwarzane produkty rolnicze na biogaz rolniczy, a biogaz rolniczy na energię elektryczną i ciepło, przy czym organy nie przedstawiły w zasadzie żadnych argumentów za stanowiskiem, aby w rozpatrywanym przypadku wytworzonego biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i ciepła nie kwalifikować jako przetworzonych produktów rolniczych.

Zdaniem strony skarżącej z powyższego wynika, że przy szerokim rozumieniu zakresu pojęcia działalność rolnicza prowadzenie działalności w ramach biogazowni rolniczej stanowi działalność rolniczą.

Skarżąca wskazała, że w ustawodawstwach obcych pod wpływem zmian technologicznych i nowych potrzeb społecznych już można zaobserwować odejście od tradycyjnej, wąskiej koncepcji działalności rolniczej. W prawie francuskim i włoskim przyjmuje się, że działalność przedsiębiorcy rolnego wprawdzie nie obejmuje expressis verbis sprzedaży paliw lub energii z biomasy rolniczej wytworzonych we własnym gospodarstwie rolnym, ale szeroka definicja działalności rolniczej pozwala zaliczyć działalność w ramach biogazowni rolniczej do działalności rolniczej. Także w polskim piśmiennictwie można zaobserwować stanowiska aprobujące taką szeroką definicję działalności rolniczej. Za przyjęciem analogicznej koncepcji w przedmiotowej sprawie przemawia także okoliczność powierzenia od dnia 1 stycznia 2011 r. obowiązku prowadzenia rejestru przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego Prezesowi Agencji Rynku Rolnego. Działalność w ramach biogazowni rolniczej jest zatem działalnością regulowaną, ale nie przesadza to o jej charakterze i nie wyłącza możliwości uznania jej za działalność rolniczą. Ścisłe "powiązanie" tej działalności z Agencją Rynku Rolnego wyraźnie wskazuje na zamiar ustawodawcy uznania tej działalności za działalność rolniczą.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne strona wskazała, że sugerowanie się formą prawną działalności czy wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego nie stanowi argumentu przesądzającego za prawidłowością stanowiska organu. Podobna sytuacja występuje w przypadku grup producentów rolnych, które mogą prowadzić działalność nawet w oparciu o formę prawną spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółdzielni, zrzeszenia lub stowarzyszenia, a mimo tego ich działalność jest uznawana za działalność rolniczą. Dalej podniesiono w skardze, iż gospodarstwo rolne jako jednostka gospodarcza kwalifikowana jako rolna ze względu na działalność rolniczą może być dodatkowo kwalifikowane jako przedsiębiorstwo, jeśli prowadzi działalność gospodarczą.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenia § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wskazano w uzasadnieniu skargi, że przepisy o warunkach technicznych dla budowli rolniczych odnoszą się do budowli, a nie zakładów przemysłowych, a przy tym budowli dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa. Okoliczność, że wśród tych budowli wymienia się komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu uzasadnia wniosek, że prowadzona przez skarżącego działalność w ramach biogazowni rolniczej będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej. Zdaniem Skarżącego organ przyjął błędną definicję budynków i urządzeń, składających się na biogazownię rolniczą, a budowle biogazowni powinny być uznane za budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Co za tym idzie całkowicie nieuprawniony (a wręcz sprzeczny z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze) jest zdaniem skarżącej wniosek organu, że budynki i urządzenia wchodzące w skład biogazowni rolniczej (tj. dwa zbiorniki biogazu rolniczego będące jednocześnie komorami fermentacyjnymi; dwa zbiorniki pofermentacyjne; jeden zbiornik na gnojowicę (podziemny); budynek kogeneratorów i trafostacji) nie stanowią budowli rolniczych. W praktyce rolniczej fermentatory i zbiorniki biogazu wykorzystywane są bowiem wyłącznie w procesie uzyskiwania i przetwarzania biogazu.

Uzasadniając podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżąca wskazała, że organ błędnie ustalił okoliczności faktyczne i przyjął, że budowle i urządzenia składające się na biogazownię rolniczą nie są budowlani rolniczymi, wytwarzanie biogazu i energii elektrycznej z biogazu stanowią pozarolniczą działalność przemysłową (a nie działalność rolniczą), a nadto, że dla posadowienia budowli i urządzeń składających się na biogazownię rolniczą na nieruchomości rolnej wymagane jest wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Nadto organ przy rozstrzyganiu nieprawidłowo zinterpretował fakt, iż biogazownia rolnicza będzie funkcjonować z wyłącznym wykorzystaniem produktów rolniczych (biomasa - produkty rolnicze podstawowe i uboczne), wyprodukowanych w gospodarstwie rolnym odwołującego, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny celu działalności biogazowni rolniczej.

Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. Sa/Wr 2099/94 dotyczące zdaniem strony skarżącej podobnej sprawy, gdzie wskazano, iż cyt.: "Mieszalnia pasz przeznaczona na potrzeby jednego gospodarstwa rolnego i bazująca na surowcach pochodzących z tego gospodarstwa może być zakwalifikowana jako składnik tego gospodarstwa, którego działalność nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej." skarżąca podniosła, że jak wynika z powyższego, biogazownię rolniczą należy odróżnić od biogazowni przemysłowej. Na rynku funkcjonują bowiem biogazownie rolnicze i biogazownie przemysłowe, a brak rozróżnienia tych kwestii przez organ doprowadził do wydania wadliwej decyzji.

Skarżąca zakwestionowała również okoliczność, iż organ bardzo lakonicznie odniósł się do opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr GZ.tr.0203- 69/13 z dnia 5 września 2013 r., która to opinia potwierdza prawidłowość stanowiska strony skarżącej, a jej treść można zastosować przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

Reasumując powyższe wywody autor skargi wskazał, że funkcjonowanie biogazowni rolniczej oznacza brak konieczności uzyskiwania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a nadto nie mają do niej zastosowania postanowienia dotyczące przedsiębiorstwa energetycznego i prawa energetycznego.

Skarżąca podniosła wreszcie, iż uzasadnienie prawne decyzji zostało sporządzone częściowo w sposób lakoniczny i bez głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego, a organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu (np. zarzutów dotyczących naruszeń prawa procesowego).

W podsumowaniu skargi jej autor wskazał, że niezasadne jest wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej, bowiem przedsiębiorca rolny może wytwarzać produkty powiązane z uprawą roślin i zwierząt na gruntach rolnych (w tym w ramach biogazowni rolniczej), a działalność ta ma charakter działalności rolniczej. W ocenie skarżącej biogazownia rolnicza powinna być traktowana jako budowla rolnicza, a skoro tak to należy wnioskować, że ściśle związana jest z działalnością rolniczą, a nie z pozarolniczą działalnością przemysłową. Uzasadnione jest uznanie za działalność rolniczą wykorzystania biomasy rolniczej z produkcji rolnej przez skarżącą na cele energetyczne, a w konsekwencji uznać należy, iż przedmiotowy grunt rolny nadal wykorzystywany będzie rolniczo i nie trzeba dokonywać jego wyłączenia z produkcji rolnej.

Uzasadniając zgłoszone w skardze wnioski o uchylenie wszystkich decyzji strona wskazała, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Skarżąca wskazała wreszcie powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sąd administracyjny - w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań - nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej, za prawidłowe, powinien decyzję tę uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przywołaną w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że skarga nie wnosi nowych argumentów, oprócz zawartych już w odwołaniu.

W piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł o skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o podjęcie uchwały, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie wykładni pojęcia przetwarzanie produktów rolniczych, w szczególności w odniesieniu do działalności biogazowni rolniczej.

Uzasadniając powyższy wniosek skarżący wskazał, że mając na uwadze przebieg przedmiotowej sprawy, a także argumenty przedstawiane przez organy administracji, dostrzega potrzebę dokonania wykładni pojęcia przetwarzanie produktów rolniczych, w szczególności w odniesieniu do działalności biogazowni rolniczej. Tekst przepisów, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie (w szczególności art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), budzi bowiem wątpliwości interpretacyjne, od których usunięcia zależy ich stosowalność w sprawie i treść rozstrzygnięcia, jakie ma być wydane.

Nadto poza powtórzeniem argumentów podnoszonych już w skardze w piśmie tym wskazano, że charakter działalności biogazowni rolniczej jest analogiczny do działalności gorzelni rolniczych (które należy odróżnić od gorzelni przemysłowych). Gorzelnie rolnicze składają się z szeregu budowli, fermentowni, placów, itp., które zaliczane są do budowli rolniczych w związku z charakterem działalności gorzelni (działalność rolnicza). Gorzelnie rolnicze przetwarzają produkty rolnicze (surowce skrobiowe, najczęściej ziemniaki), otrzymując jako produkty przerobu tzw. surówkę gorzelniczą (spirytus) oraz wywar, który może stanowić paszę do bydła. W dalszej produkcji z surówki gorzelniczej otrzymywany jest alkohol etylowy. Produkty wytwarzane przez gorzelnie rolnicze są uznawane za produkty rolnicze. Nie ma zaś żadnych powodów, aby biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w ramach biogazowni rolniczej nie kwalifikować jako przetworzonych produktów rolniczych.

Dalej skarżąca wskazała, iż w gospodarstwach rolnych od lat dopuszczalne jest i uznawane za działalność rolniczą produkowanie energii elektrycznej na potrzeby własne. Budynki i znajdujące się w nich urządzenia do produkcji energii elektrycznej znajdują się praktycznie w każdym dużym gospodarstwie rolnym. Nazywają się one "agregatowniami", a znajdujące się w nich urządzenia agregatorami - na paliwa ciekłe (benzynę, olej napędowy) lub gazowe - i służą zasilaniu gospodarstwa w prąd elektryczny. Zalicza się je do budynków rolniczych i nie ma w tym zakresie żadnych wątpliwości. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw prawnych, by analogicznie nie traktować budynku kogeneratorów i trafostacji w biogazowni rolniczej. Tym bardziej, że energia elektryczna w nim wytwarzana (tj. energia elektryczna z biogazu rolniczego) wykorzystywana jest na własne potrzeby.

Niezależnie od zasadniczych argumentów skarżąca podniosła, iż nawet gdyby przyjąć za zasadne stanowisko, że wytwarzanie energii elektrycznej w ramach biogazowni rolniczej stanowi działalność przemysłową - to brak jest podstaw, aby stosować tę wykładnię dla całej biogazowni rolniczej, w szczególności dokonywać wyłączenia z produkcji rolnej całego terenu pod biogazownię rolniczą. W skład obiektów kubaturowych przedmiotowej biogazowni rolniczej wchodzą: dwa zbiorniki biogazu rolniczego będące jednocześnie komorami fermentacyjnymi, dwa zbiorniki pofermentacyjne, jeden zbiornik na gnojowicę (podziemny), oraz budynek kogeneratorów i trafostacji.

Zdaniem skarżącej do budynku kogeneratorów i trafostacji, w którym następuje przetwarzanie biogazu rolniczego w energię elektryczną i gaz można mieć wątpliwości co do ich charakteru rolniczego. W związku z powyższym, można by zastosować wykładnię uzasadniającą wyłączenie z produkcji rolnej gruntów, ale tylko w odniesieniu do budynku kogeneratorów i trafostacji. Budynek ten stanowi ok. 5% całego terenu zajętego pod biogazownię rolniczą. Tymczasem, organy administracji przeniosły na całą biogazownię rolniczą argumenty dotyczące budynku kogeneratorów i trafostacji oraz wytwarzania energii elektrycznej. Strona wskazała, że analizując argumenty organów administracji można wysunąć wniosek, że gdyby skarżąca ograniczyła działalność biogazowni rolniczej do produkcji biogazu (tj. nie przetwarzała go dalej na energię elektryczną), to nie byłoby wątpliwości, że prowadzona działalność w ramach biogazowni rolniczej to działalność rolnicza.

Występujący na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wnosił i wywodził jak w skardze i uzupełniającym ją piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zauważyć bowiem należy, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. w przedmiocie zmiany decyzji posiadającej przymiot ostateczności.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych ustanowiona w art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez K.p.a.

Ustanowiona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.

Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 K.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Na podstawie art. 155 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. niedopuszczalnym.

Przepis art. 155 K.p.a. stwarza przy tym możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W oparciu o powyższy przepis nie mogą być natomiast zmieniane bądź uchylane decyzje obarczone wadami kwalifikowanymi, w tym w szczególności decyzje ostateczne, co do których zachodzą przesłanki stwierdzenia ich nieważności. Stosowanie jego nie służy jednak sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a. i art. 156 K.p.a.), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności.

W kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznych podkreślenia wymaga, iż przepis ten nie może być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, niejako w kolejnej instancji, lub też podstawą do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, albowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Inaczej mówiąc, ograniczenie się przez organ przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż orzekające w sprawie organy, to jest zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Starosta G. pomimo orzekania w odrębnym nadzwyczajnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o regulację art. 155 K.p.a. ograniczyły się jedynie do zbadania zgodności z prawem decyzji ostatecznych Starosty G. z dnia [...] 2012 r., znak [...] oraz zmieniającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] 2013 r., znak [...], a jednocześnie w ogóle nie zweryfikowały wystąpienia bądź braku przesłanek zmiany decyzji ostatecznej o jakich mowa w art. 155 K.p.a., to jest występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony w mianie bądź uchyleniu decyzji ostatecznej.

Orzekające w sprawie organy administracji, poniekąd sprowokowane sposobem sformułowania inicjującego postępowanie wniosku strony oraz odwołania od decyzji organu I instancji, ponownie dokonały zatem – bardzo wnikliwej i wszechstronnej – kontroli zgodności z prawem wskazanych wyżej decyzji ostatecznych Starosty G. z [...] 2012 r. i [...] 2013 r., a nie weryfikacji wystąpienia przesłanek zmiany decyzji ostatecznej o jakich mowa w art. 155 K.p.a.

Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, albowiem w sytuacji gdy uzasadnienia tych decyzji nie zawierają jakichkolwiek rozważań co do wystąpienia bądź braku przesłanek z art. 155 K.p.a., to orzeczenia te nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej.

Przypomnieć bowiem należy, iż sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej w ich działalności, a jedynie sprawuje kontrolę tej działalności pod względem jej legalności, a taka sytuacja "orzekania w zastępstwie organów" zaistniałaby w rozpoznawanej sprawie, gdyby to Sąd I instancji (a nie organ), dokonał oceny wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia decyzji o jakich mowa w art.155 K.p.a.

Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest zaś faktem, iż konieczny do rozpoznania zakres sprawy powoduje, iż uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa strony do merytorycznego rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.

Z tych samych przyczyn nie było możliwym rozpoznanie przez Sąd zawartego w skardze wniosku o uchylenie decyzji Starosty G. z dnia [...]2012 r., znak: [...], zmienionej decyzją znak [...] z dnia [...] 2013 r., albowiem wymagałoby to dokonania w postępowaniu sądowym oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 155 K.p.a., pomimo braku zweryfikowania tych okoliczności przez organy administracji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze pod adresem zaskarżonej zauważyć należy, iż nie mogły one stanowić przedmiotu rozpoznania ze strony sądu w niniejszej sprawie, której przedmiotem była kontrola decyzji zapadłych w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem dotyczyły one nie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 155 K.p.a. i przesłanek w przepisie tym wskazanych, lecz zgodności z prawem niezaskarżonych przez stronę we właściwym trybie decyzji ostatecznych Starosty G. z dnia [...] 2012 r., znak: [...] oraz zmieniającej jej decyzji z dnia [...] 2013 r., znak [...].

Odnosząc się do wniosku o skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o podjęcie uchwały, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości zauważyć należy, iż wniosek ten był oczywiście bezzasadny, bowiem zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przesłanką wystąpienia przez sąd orzekający w sprawie z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą być zatem wątpliwości co do wykładni prawa podjęte przez ten sąd, a tym bardziej stronę postępowania, a jedynie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na takowe rozbieżności dotyczące regulacji znajdujących zastosowanie w sprawie nie wskazała zaś strona skarżąca, jak też nie dopatrzył się ich z urzędu orzekający w sprawie sąd.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie rozstrzygniecie podania strony z dnia 15 lipca 2015 r. w zakresie wyznaczonym treścią art. 155 K.p.a., z uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu.

Powyższe oznacza, iż rzeczą organu będzie nie generalne zweryfikowanie prawidłowości decyzji ostatecznych Starosty G. z dnia v 2012 r., oraz zmieniającej jej decyzji z dnia [...] 2013 r., lecz jedynie ocena, czy decyzje te nie są obarczone wadą nieważności, albowiem jak wskazano powyżej art. 155 K.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych, z tym że zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów kodeksu (np. art. 156 § 1 K.p.a.), a następnie przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Pamiętać przy tym należy, iż zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie może prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem. Organ dokonujący weryfikacji decyzji ma co za tym idzie obowiązek stosować przepisy normujące załatwienie sprawy co do istoty obowiązujące w dniu tej weryfikacji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Organ nie może zatem w trybie art. 155 K.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści.

Inaczej rzecz ujmując rozpoznając sprawę z wniosku strony w trybie art. 155 K.p.a. organ powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w sprzeczności z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno przy tym znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.