Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 6/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-8, art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie zmiany decyzji 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Prezydentowi Miasta Poznania grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych); 3. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz Skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 6/16

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie zmiany decyzji.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. firma [...] Sp. z o.o. wniosła o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2003 r. ([...]) poprzez wydłużenie okresu jej ważności do lat 10.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. organ wezwał pełnomocnika strony o uzupełnienie wniosku poprzez podanie poniżej wymienionych danych:

- kierunku zagospodarowania zbieranych odpadów,

- sposobu i miejsca magazynowania przyjmowanych odpadów wraz z załącznikiem graficznym i dokumentami potwierdzającymi przeznaczenie obiektów na zbieranie odpadów,

- miejsca przeładunku i rozładunku odpadów,

- stosowanych zabezpieczeń środowiska podczas zbierania i transportu odpadów,

- zestawienia pojazdów wykorzystywanych do transportu odpadów,

- zestawienia innych urządzeń wykorzystywanych przy transporcie i zbieraniu odpadów,

- miejsca postoju pojazdów oraz magazynowania pustych pojemników i kontenerów wraz z załącznikiem graficznym,

- uprawnień wymaganych przy transporcie, w tym odpadów (licencja na transport drogowy rzeczy, uprawnienia dla odpadów niebezpiecznych, produktów pochodzenia zwierzęcego itp.),

- miejsca mycia i serwisowania pojazdów oraz kontenerów.

W wezwaniu tym organ pouczył stronę, iż nieusunięcie braków wniosku w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej jako "k.p.a.").

W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowała, iż wskazane w wezwaniu dokumenty wymagane są w przypadku konieczności wydania nowej decyzji. Strona podniosła, iż wnosi wyłącznie o zmianę decyzji w punktach dotyczących czasu ich obowiązywania, natomiast pozostałe warunki decyzji nie są objęte wnioskiem.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ ponownie wezwał pełnomocnika strony o uzupełnienie wniosku zgodnie z wezwaniem z dnia [...] lipca 2011 r. i ponownie pouczył, iż w razie nie uzupełnienia braków wniosku pozostawi wniosek bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. strona wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta Poznania dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja2014 r.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ wezwał pełnomocnika strony do dostarczenia pełnomocnictwa oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik w dniu [...] maja 2014 nadesłał odpis pełnomocnictwa.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]Prezydent Miasta Poznania umorzył postępowanie dotyczące zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów z grupy 20.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uzupełniło postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]stwierdzając, że zażalenie w części dotyczącej przewlekłości uznaje za nieuzasadnione, a stwierdzona bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji i wniosła o:

1. stwierdzenie, w trybie art. 149 § 1 in fine i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona po przytoczeniu przebiegu postępowania wskazała, że nie otrzymała żadnej korespondencji od organu przez okres prawie trzech lat, a ostatnią doręczoną decyzją była ta z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dalej strona podniosła, że dopiero w dniu [...] maja 2014 r., na skutek żądań sformułowanych przez stronę w zażaleniu na bezczynność i przewlekłość organ wydał decyzję w sprawie. Z winy organu nie wydano już jednak merytorycznego rozstrzygnięcia (upłynął termin, na który decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. w ogóle mogła być przedłużona), a zamiast tego umorzono postępowanie.

Następnie strona podniosła, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem sytuacja, w której organ pozostawał bezczynny, a bezczynność ta miała charakter rażący. Organ nie tylko naruszył obowiązujące terminy załatwiania spraw, ale nadto nie dopełnił swoich podstawowych obowiązków: nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, nie wydawał decyzji przez prawie 3 lata, aż wreszcie wydał ją, gdy już merytoryczne rozpatrzenie wniosku było niemożliwe.

Ponadto strona wskazała, że w warunkach niniejszej sprawy organ nie tylko przekroczył termin załatwienia sprawy, ale również prowadził postępowanie w sposób opieszały nie podejmując niezbędnych czynności, a podejmując takie, które nie zmierzały do zakończenia postępowania. Ponadto były to czynności nie mające uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału sprawy oraz wręcz niezrozumiałe w kontekście stanowiska strony wyrażonego we wniosku i późniejszych pismach.

Pomimo, że strona jasno określiła swoje żądanie, organ w ogóle go nie uwzględnił. Przez prawie trzy lata zapomniał o sprawie, a wezwania, które w sprawie poczynił świadczą o celowym komplikowaniu sprawy i pozornym jej prowadzeniu. Tym bardziej, że w WSA w Poznaniu toczyły się już sprawy dotyczące tożsamych problemów zaistniałych w postępowaniu o wydanie nowej decyzji na zbieranie odpadów i postępowania te potwierdziły brak zasadności wzywania strony o elementy, które organ zawarł też w wezwaniach dotyczących przedłużenia decyzji, a tym samym niepotrzebnie komplikował i przedłużał postępowanie (sygn. akt IV SA/Po 1079/13, IV SA/Po 416/13).

Strona wskazała, że sprawa dotyczy postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprawy, w których stroną jest przedsiębiorca należy załatwiać bez zbędnej zwłoki, a wszelkie przesunięcia terminów powinny być uzasadnione w świetle przepisów prawa. Taką kwalifikację spraw dotyczących zbierania odpadów przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. II OZ 699/11.

Strona zwróciła uwagę na postanowienia dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, a w szczególności na postanowienia art. 13 tej dyrektywy oraz na przywołany wcześniej art. 11 u.s.d.g. będący implementacją przepisów unijnych. Ze względu na złożoność sprawy właściwe organy mogą jednokrotnie przedłużyć ten termin, o określony czas. Przedłużenie terminu i jego długość są należycie uzasadniane, a wnioskodawca jest o tym informowany przed upływem pierwotnego terminu (art. 13 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE). Nadto w ust. 2 art. 13 dyrektywy 2006/123/WE prawodawca stanowi, że procedury i formalności związane z udzielaniem zezwoleń nie mają charakteru zniechęcającego usługodawców do prowadzenia działalności, nie są nadmiernie skomplikowane ani nie opóźniają świadczenia usług. Przede wszystkim jednak procedury i formalności związane z udzielaniem zezwoleń zapewniają, że wnioski zostaną rozpatrzone możliwie najszybciej, a w każdym razie w rozsądnym terminie. W tej sprawie organ nawet nie poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Po prostu zignorował żądanie wnioskodawcy.

Stwierdzono, że podobnie jak bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a wysokość wnioskowanej grzywny stanowić będzie proporcjonalną dolegliwość.

Strona podniosła, że wniesienie skargi na przewlekłość jest dopuszczalne również po wydaniu decyzji (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Strona w ślad za J. P. Tarno " Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" ("Casus" 2013, nr 69) wskazała, iż należałoby dopuścić możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji (względnie innego aktu), gdyż tylko w takim przypadku orzeczenie sądu administracyjnego stanowiłoby prejudykat dla sądu cywilnego orzekającego o odszkodowaniu od organów administracji publicznej na podstawie art. 417 (1) K.c.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie podania bez rozpoznania jest dopuszczalne, jeśli wnoszący podanie nie zadośćuczynił wezwaniu organu do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000 r., nr 19, poz. 702; OSP 2001, z.1, poz. 12, z glosą B. Adamiak przyjęto, że "Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej". B. Adamiak w glosie do ww. uchwały wyraziła pogląd: "Gdy podanie zostało wniesione ustnie do protokołu, wzmiankę o pozostawieniu podania bez rozpoznania wraz z uzasadnieniem zamieszcza się w protokole, w pozostałych przypadkach wystarczy sporządzenie odpowiedniej adnotacji w aktach. Jedynie, gdy przepisy szczególne przewidują wydanie odrębnego rozstrzygnięcia o pozostawieniu podania bez rozpoznania bądź odmowy wszczęcia postępowania, gdy podanie zawiera braki, które nie zostały usunięte w terminie, organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami".

Wobec braku przepisów szczególnych można stwierdzić, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie wymagało ze strony organu żadnych dodatkowych czynności adresowanych do strony lub jej pełnomocnika. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ w sposób obszerny opisał dlaczego istniała konieczność uzupełnienia wniosku powołując się w tym zakresie na zmianę regulacji prawnej.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. strona podtrzymała skargę wskazując, że przedmiot tej sprawy wiąże się w kontekście jej meritum z zapadłymi prawomocnymi wyrokami WSA w Poznaniu i NSA o sygn. akt IV SA/Po 416/13, IV SA/Po 1079/14, IV SA/Po 182/14 i II OSK 864/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20.11.2014r. o sygn. IV SAB/Po 63/14 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zajął stanowisko, że załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość jej uwzględnienia nie tylko w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, ale również w zakresie żądania orzeczenia o charakterze bezczynności i przewlekłości (rażącym, bądź nie mającym takiej cechy), jak również w odniesieniu do możliwości wymierzenia grzywny. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem skargi na bezczynność, jak i przewlekłość stosownie do art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. pozostaje zobligowanie organu do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Bezczynność występuje bowiem wtedy, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym, uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności, a przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu jest jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w zakresie wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy. Nie jest też w takiej sytuacji możliwe zastosowanie dwóch pozostałych środków prawnych w postaci orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie. Użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrot "jednocześnie" i w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "ponadto" wskazuje, że Sąd nie ma możliwości ich zastosowania bez wcześniejszego zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że w art. 154 § 3 p.p.s.a. ustawodawca wyraźnie określił, że "wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi (...), nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi", a zatem gdyby chciał powyższą konstrukcję zastosować także na gruncie art. 149 p.p.s.a., to również by tak wyraźnie wskazał.

Ponadto brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na postawie art. 149 § 1 p.p.s.a nie stanowi przeszkody w dochodzeniu, po prawomocnym zakończeniu postępowania, naprawienia szkody spowodowanej przewlekłością organów administracji państwowej w trybie art. 417 (1) § 1 kodeksu cywilnego. Na możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie powyższego przepisu wskazuje orzecznictwo sądów powszechnych m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2011 r. o sygnaturze I CSK 684/10 (Lex nr 989122) oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 30 października 2008 r. o sygnaturze I ACa 620/07.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu przez organ decyzji wykluczone jest merytoryczne jej rozpoznanie i orzeczenie o charakterze bezczynności lub przewlekłości, jak i wymierzenie grzywny.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. o sygn. II OSK 591/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądził od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz [...] spółka z o.o. z siedzibą we Wrocławiu kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd II instancji wyjaśnił, że pogląd Sądu I instancji o niedopuszczalności orzekania o charakterze bezczynności lub przewlekłości i o wymierzeniu grzywny w sytuacji wniesienia skargi po załatwieniu sprawy przez organ, jest nieprawidłowy, a co więcej dość odosobniony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w czasie w którym wyrokował Sąd I instancji. W momencie wydania zaskarżonego orzeczenia wykładnia art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed jego zmianą wprowadzoną od dnia 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), czyli w stanie prawnym w którym wyrokował Sąd I instancji, była już ugruntowana.

Przepis ten rzeczywiście w początkowym okresie jego stosowania tj. od dnia 17 maja 2011 r. po dodaniu przez ustawodawcę zdania drugiego do dotychczasowej treści art. 149 p.p.s.a., a następnie wkrótce, bo od 12 lipca 2011 r., wprowadzenia możliwości wymierzenia organowi grzywny ( § 2), budził wątpliwości w zakresie jego prawidłowej wykładni i stosowania, zwłaszcza w kontekście dotychczasowej linii orzeczniczej ukształtowanej uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygnaturze I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) wskazującą na konieczność umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu po wydaniu przez organ aktu, co do którego pozostawał w bezczynności. Dotychczasowe orzecznictwo ukształtowane w okresie gdy treść art. 149 p.p.s.a. umożliwiała sądowi administracyjnemu wyłącznie "zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" przemawiało za oddaleniem skargi wniesionej już po załatwieniu sprawy przez organ. Załatwienie z kolei sprawy na etapie po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem wyroku, skutkowało umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stosownie do poglądu wyrażonego w powołanej uchwale.

Wątpliwości, co do możliwości stosowania dotychczasowej wykładni omawianego przepisu pojawiły się już z momentem zmiany jego treści wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) gdzie oprócz skargi na bezczynność przewidziano również możliwość zaskarżenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ, a nasiliły się one z momentem dalszych zmian wprowadzonych kolejno przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) i następnie przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409).

Wobec tych zmian i rozszerzenia środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach poprzez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź nie z rażącym naruszeniem prawa i wymierzania organom grzywien z tego tytułu, niemożliwe stało się zaakceptowanie sytuacji gdy przez wydanie aktu tj. załatwieniu sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości zastosowanie tych środków byłoby niemożliwe. Taka wykładnia skutkująca bądź oddaleniem skargi, gdy załatwienie sprawy nastąpiło przed wniesieniem skargi, bądź umorzeniem postępowania w sytuacji gdy do tego załatwienia doszło już po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku, podważała bowiem cały sens wprowadzonych przez ustawodawcę zmian. Pozbawiałaby stronę możliwości uzyskania tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia (art. 417 (1) § 3 kodeksu cywilnego). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny już w pierwszych swoich orzeczeniach wydanych w nowym stanie prawnym, tj. po przedstawionych wyżej zmianach wyraził pogląd, że załatwienie przez organ sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny oraz że załatwienie sprawy nie powoduje bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego i nie uzasadnia jego umorzenia. Te dwa pierwsze orzeczenia, przywołane w skardze kasacyjnej, o sygnaturach II OSK 1031/12 i II OSK 1360/12 określiły na nowo sposób rozumienia i stosowania art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji stały się też podstawą tezy wyrażonej w orzeczeniu o sygnaturze II OSK 891/13, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny. Podkreślenia wymaga, że przyjęta linia orzecznicza spotkała się z pełną akceptacją orzecznictwa, czego dowodem są wyroki i postanowienia sądów administracyjnych przywołane i częściowo cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowisko przyjęte w wyroku z dnia 3 września 2013 r. w sprawie II OSK 891/13 wraz z argumentacją zawartą w jego uzasadnieniu pozostaje jedynie podzielić. Potwierdzeniem prawidłowości prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w jego brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji jest także, oprócz wyżej wskazanych orzeczeń, kierunek zmian jakie przyjął w odniesieniu do tego przepisu ustawodawca w ustawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.

O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była co do zasady dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczyła niezakończenia merytoryczną decyzją wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2003 r. ([...]) poprzez wydłużenie okresu jej ważności do lat 10. Jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta Poznania dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2014 r.

Oznacza to, iż skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 04 listopada 2015 r. o sygn. II OSK 576/15 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia listopada 2014 r. wydany pod sygn. IV SAB/Po 62/14 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 p.p.s.a. pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu przekazana została sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma zawarta w tym przepisie w sposób zasadniczy wpłynęła na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszym postępowaniu. Wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania.

Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA we wspomnianym już wyroku NSA z dnia 04 listopada 2015 r. o sygn. II OSK 576/15.

W realiach niniejszej sprawy stanowisko NSA sprowadzało się do wskazania, iż wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym bądź nie z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnego wymierzenia grzywny. Tym samym Sąd orzekający zobligowany był do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi, która ograniczała się jedynie do zarzutu, iż bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i do żądania wymierzenia grzywny.

Stwierdzić należy, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.). Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze – jak już wyżej wskazano - Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna.

Nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach k.p.a. przewidziane dla załatwiania spraw. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanym przypadku.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania umorzył postępowanie dotyczące zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Ponieważ jednak strona skarżąca nie wnosiła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności - a jedynie o stwierdzenie, w trybie art. 149 § 1 i art. 149 § 2 p.p.s.a., że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł – nie było podstaw do oddalenia skargi w tym zakresie. Bowiem wobec braku żądania zobowiązania Prezydenta do wydania decyzji merytorycznej zbędne było rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Tym samym Sąd zmuszony był jedynie do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu występowała bezczynność i przewlekłość, a także czy miały one charakter rażący oraz czy zasadne jest wymierzenie organowi grzywny.

Należy zaznaczyć, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed jego zmianą wprowadzoną od dnia 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Brzmienie art.149 p.p.s.a zostało zmienione na mocy art.1 pkt 40 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art.2 ustawy nowelizującej przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem w życie noweli jedynie w przypadkach w nim wskazanych i wymienionych. W pozostałym zakresie stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Artykuł 1 pkt 40 noweli, dotyczący art.149 p.p.s.a, nie został wymieniony w art.2 noweli wśród przepisów co do których stosuje się ich nowe brzmienie także w przypadku postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Tym samym do niniejszego postępowania wszczętego przed wejściem w życie w/w noweli stosuje się art.149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis ten stanowił: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6."

Jak już wspomniano wydanie przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] umarzającej postępowanie dotyczące zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów jeszcze przed wniesieniem skargi do tut. Sądu (jak zresztą wskazał NSA) nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. (patrz także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 09.06.2015r., sygn. II SAB/Ol 22/15 i WSA w Kielcach z dnia 05.06.2014r., sygn. II SAB/Ke 18/14, publ. CBOSA)

Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji. Bowiem brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Przyjmuje się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art.36 k.p.a. lub nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 20.07.1999r., I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87) Organ pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podejmuje, lecz mimo ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.07.2012r., sygn. I SAB/Wa 204/12, publ.LEX nr 1225641)

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdził, iż wprawdzie Prezydent w dacie złożenia skargi umorzył już postępowanie w przedmiocie zmiany swej decyzji z dnia [...] lipca 2003r., co jednak w świetle przedstawionej już wykładni nie zwalniało Sądu od oceny, czy w postępowaniu tym miała miejsce bezczynność i przewlekłość o charakterze rażącym.

Termin określony w art. 35 § 3 k.p.a w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu [...] lipca 2011r., to jest w dniu wpływu do Prezydenta wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...].07.2003r. nr [...].

Analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie uzasadnia stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie ponieważ organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art.36 k.p.a. Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym przypadku. Ponadto w niniejszej sprawie nie istniała żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie.

Wskazać w tym miejscu należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...].02.2003r. nr [...] jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Braki formalne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, niepubl.). Brak któregokolwiek z formalnych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 k.p.a.).

Przyjmuje się, że art.64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku. (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 20.02.2013r., sygn. II SA/Sz 1078/12, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14.02.2013r., sygn. II SAB/Po 88/12 i WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14.10.2015r., sygn. II SAB/Łd 137/15,publ. CBOSA)

Pisma z dnia [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011r., którymi organ wezwał pełnomocnika strony o uzupełnienie wniosku poprzez podanie poniżej wymienionych danych pouczając, iż nieusunięcie braków wniosku w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art.64 § 2 k.p.a., nie dotyczyły usunięcia braków formalnych wniosku. Analiza treści wezwań strony o uzupełnienie wniosku poprzez podanie wskazanych danych prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż żądane przez organ dane dotyczyły danych służących do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku, a nie jego braków formalnych.

W świetle powyższego organ wadliwie zastosował art.64 § 2 k.p.a., gdyż faktycznie (chociaż nie formalnie o czym niżej) pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania pomimo, iż uprzednio nie wzywał skarżącej do usunięcia braków formalnych, których zresztą organ nie stwierdził. Innymi słowy nie zaistniała przesłanka do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania.

Tym samym organ od sierpnia 2011r. pozostawał w bezczynności bowiem nie wydał w ustawowym terminie przewidzianego prawem rozstrzygnięcia merytorycznego, a dopiero znacznie później umorzył postępowanie, które w międzyczasie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto nie dopełnił czynności określonych w art.36 k.p.a. Od tego czasu nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie pozostawił także prawidłowo wniosku skarżącej bez rozpoznania. Po pierwsze dlatego, że nie było ku temu przesłanek. Po drugie rzekome pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jest czynnością materialno-techniczną (por. uchwałę SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAP 2000, nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/93, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296). Przyjmuje się, że jeżeli skarżący uważa, iż jego wniosek był kompletny, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania może poddać kontroli sądowej poprzez złożenie skargi na bezczynność. Wynik takiego postępowania przesądza o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne.

Podkreślić także należy, iż przewidziana przepisem art. 64 § 2 k.p.a. ustawowa konstrukcja służyć ma w pierwszej kolejności ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu uniknięcia braków formalnych (R.Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz pod redakcją R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 299). Z gwarancyjnym charakterem konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku wiąże się obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. - teza 2).

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Brak jest bowiem w aktach notatki służbowej bądź adnotacji stwierdzającej pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Tym bardziej z akt nie wynika, aby skarżąca otrzymała notatkę lub też została poinformowana o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania odrębnym pismem. Co więcej, nawet przeglądając akta skarżąca nie mogła uzyskać wiedzy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdyż fakt ten z niczego nie wynika. Powyższe w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowi naruszenie przepisów prawa. Skarżąca nie miała bowiem faktycznej możliwości uzyskania informacji o tym jakoby jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

Co istotne, jak już wspomniano, w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art.36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Organ wezwał bowiem skarżącą do podania danych merytorycznych, a ich nieuzyskanie potraktował jako nieusunięcie braków formalnych. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.

Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony (postępowanie zamiast jednego miesiąca do dnia [...] maja 2014r. trwało [...] miesiące) i uwzględniając również uchybienia w zakresie prawidłowości wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku należało przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, wniosek skarżącej nie został merytorycznie rozpatrzony, lecz umorzono postępowanie z uwagi na to, że decyzją o której przedłużenie wnoszono utraciła ważność.

Jednocześnie sąd uwzględniając wniosek zawarty w skardze orzekł o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a., o czym stanowi punkt drugi sentencji. Sąd, uznając, że wysokość grzywny ma stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności oraz być środkiem zapobiegającym podobnym zachowaniom organu w przyszłości, ocenił, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do wskazanych celów, jakie ma realizować.

Wobec powyższego na podstawie art.149 § 1 i 2 p.p.s.a orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.