Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 50/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy T. [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wspólnej ściany budynków do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł /pięćset/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia 15 września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ulicy T. [...] i współwłaścicielom nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ulicy T. [...] we W.: Gminie W., H. G., R. G., B. G. i Z. H. doprowadzić do stanu poprzedniego wspólną ścianę budynków przy ulicy T. [...] i [...] we W. (istniejącego przed wykonaniem otworu drzwiowego i montażem drzwi) poprzez demontaż dwóch skrzydeł drzwiowych, dwóch ościeżnic i zamurowanie otworu drzwiowego łączącego klatkę schodową budynku przy ulicy T. [...] we W. z przejściem bramnym budynku przy ulicy T. [...] we W..

Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego postępowanie administracyjne, w którym została wydana opisana wyżej decyzja, zostało poprzedzone stwierdzeniem przez Wojewodę D. decyzją z dnia 18 lipca 2008 r. nr II [...] nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia 19 lipca 1985 r. nr 79/85, mocą której zatwierdzony został plan realizacyjny i udzielono Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W.- K. pozwolenia na adaptację bramy w budynku wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi we W. przy ulicy T. [...]. Lokal użytkowy przebudowany z części bramy – H. i R. G. nabyli od właściciela budynku - Gminy W. 5 marca 1996 roku aktem notarialnym Rep A nr [...].

W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym rozpoznając wnioski U. U. (pełnomocnika Z. H. - współwłaściciela nieruchomości przy ulicy T. [...] we W.) o nakazanie rozebrania części zabudowanej bramy wejściowej do budynku przy ulicy T. [...] we W. oraz A. i B. S. - współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy T. [...] we W. – żądających wdrożenia czynności postępowania administracyjnego dotyczącego lokalu użytkowego położonego we W. przy ulicy T. [...], organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wszczął postępowanie naprawcze. W trakcie prowadzonego postępowania, po przeprowadzeniu w dniu 18 lutego 2010 r. oględzin lokalu użytkowego usytuowanego w parterze budynku wielorodzinnego przy ulicy T. [...] we W. organ I instancji ustalali, że w budynku przy ulicy T. [...] we W. część bramy przebudowano - na lokal użytkowy. W poziomie parteru klatki schodowej (nr [...]) istnieje otwór w ścianie - drzwi stanowiące komunikację klatki schodowej (w budynku nr[...]) z przejściem bramnym (w budynku nr[...]). Od strony klatki schodowej osadzono ościeżnicę i zamontowano skrzydło drzwiowe, od strony bramy w budynku nr[...] - zamontowano ościeżnicę stalową o osadzono drzwi stalowe.

W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym sprawy, organ I instancji przyjął, że przy braku pozwolenia na budowę zastosowanie znajdzie art. 51 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, poz. 1118 ze zmianami). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W prowadzonym w tym trybie postępowaniu naprawczym przedłożona została sporządzona przez A. Z. - rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opinia dotycząca adaptacji bramy budynku mieszkalnego przy ulicy T. [...] we W.. W oparciu o przedłożoną opinię organ I instancji przyjął, że dokonana "adaptacja" nie spełniała wymagań przepisów pożarowych zawartych w ówczesnych przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane - na podstawie której wydano pozwolenie na "adaptację" bramy na sklep, tj. przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 z 1980 roku, poz. 62 ze zmianami). Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia "dojazd pożarowy powinien być usytuowany równolegle do dłuższego boku budynku od strony wejść do klatek schodowych". W przypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przepisy wykonawcze stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst Dz. U. Nr 75 z 2002 roku, poz. 690 ze zmianami). Przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozdziale 1 tego rozporządzenia i określone jako "bezpieczeństwo pożarowe" w § 208 ust. 1 pkt 2 wskazują, że stosowanie przepisów rozporządzenia wymaga uwzględnienia: 1) przepisów odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określających w szczególności: a) zasady oceny zagrożenia wybuchem i wyznaczenia stref zagrożenia wybuchem, b) warunki wyposażenia budynków lub ich części w instalacje sygnalizacyjno -alarmowe i stałe urządzenia gaśnicze, c) zasady przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, d) wymagania dotyczące dróg pożarowych. Zastosowanie do w/w rozporządzenia mają więc przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2004 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 z 2009 roku, poz. 1030). Przepisy dotyczące ochrony pożarowej, w § 12 ust. 1 pkt 4 wskazują, że droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości a w przypadku gdy krótszy bok ma więcej niż 60 m — z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i 5-25 m od pozostałych obiektów. Pomiędzy tą drogą a ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Odnosząc zacytowanie przepisy do okoliczności sprawy organ I instancji wskazał, że budynek przy ulicy T. [...] we W. stanowi element zwartej zabudowy ulicznej ulicy T. i droga utwardzona przy tym budynku stanowi jedynie ulica T. . Od strony podwórza istnieje zabudowa oficynowa przy budynku nr[...] i budynku nr [...], która w najwęższym miejscu zbliżenia obiektów (oficyn) do siebie wynosi ca 12,0 m. Brak jest również bezpośredniego dojazdu od strony podwórza i utwardzonej nawierzchni. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że drogę pożarową może stanowić jedynie ulica T. (zaopatrzenia w wodę), a ewakuację ludzi może zapewnić jedynie bezpośrednie wyjście bramą na stronę ulicy T. , która przebudowana została na sklep. Oceniając zatem całość zebranego materiału dowodowego w sprawie przebudowy bramy w budynku przy ulicy T. - na sklep, organ I instancji ustalił, że nie ma możliwości doprowadzenia przebudowanej części obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, ze względu na to, że budynek przy ulicy T. [...] we W. stanowi element istniejącej zwartej zabudowy ulicznej i brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem stanu istniejącego wzdłuż budynku od strony ulicy oraz od strony podwórza terenu w taki sposób, aby zostały spełnione warunki ochrony pożarowej ludzi i mienia. W obecnej sytuacji dojazd do budynku od strony wejść do klatek schodowych musiałby odbywać się do budynku od strony podwórza, ze względu na to, że wejście do klatki schodowej budynku nr [...] odbywa się drzwiami wejściowymi od strony podwórza. Od strony podwórza brak jest możliwości dojazdu dla "pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej" ze względu na zwartą zabudowę uliczną (istnieją jedynie przejścia bramowe w budynkach w tej zabudowie np. w budynku nr 81), w związku z czym brak jest możliwości dojazdu od strony podwórza (gdzie istnieje obecnie dojście do klatki schodowej budynku nr [...]). Drogę pożarową może stanowić utwardzona ulica T. na której brak przeszkód (obiektów i zieleni). W związku tym organ I instancji uznał za zasadne wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakładającej obowiązek -doprowadzenia części obiektu - budynku wielorodzinnego przy ulicy T. [...] we W. - do stanu poprzedniego - poprzez demontaż dwóch skrzydeł drzwiowych i dwóch ościeżnic i zamurowanie otworu drzwiowego łączącego klatkę schodową budynku przy ulicy T. [...] z przejściem bramnym budynku przy ulicy T. [...] we W. - z przywróceniem części ściany (z wykonanym otworem drzwiowym) - do stanu istniejącego przed przebudową.

Poza opisanym rozstrzygnięciem organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego decyzją nr [...] z dnia 15 września 2010 r. zobowiązał H. G. i R. G. do doprowadzenia części budynku wielorodzinnego położonego przy ul. T. [...] we W. do stanu poprzedniego, istniejącego przed przebudową, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnątrz zaadoptowanego holu znajdującego się w holu budynku nr[...].

Po rozpoznaniu odwołań powyższe decyzje zostały uchylone przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia 25 listopada 2010 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Natomiast decyzją nr [...] z dnia 24 listopada 2010 r. została w ten sam sposób uchylona decyzja nr [...] z dnia 15 września 2010 r.

W przypadku zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nr [...] podając powody, dla których zostało uwzględnione odwołanie H. G., G. H. oraz B. G. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokonany przez organ I instancji wybór przewidzianych w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane obowiązków, do których wykonania organ może zobligować inwestora, nie jest trafny. Przyjęto, że wybicie otworu drzwiowego w ścianie pomiędzy budynkami nr[...] i [...] celem zapewnienia mieszkańcom budynku nr[...] dostępu do bramy w budynku nr[...] nie stanowiło samodzielnej inwestycji, lecz wykonane zostało w ramach adaptacji bramy w budynku przy ul. T. [...] na lokal użytkowy, będąc integralną częścią tej adaptacji, przewidzianą w zatwierdzonym decyzją nr [...] projekcie. Wobec powyższego przywrócenie stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed realizacji robót budowlanych wykonanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] objąć musiałoby zarówno likwidację wykonanego pomiędzy tymi budynkami otworu drzwiowego, jak również powstałego w wyniku adaptacji bramy w budynku nr[...] lokalu użytkowego, do którego to stanu zmierzał organ I instancji, podejmując w sprawie dwie odrębne decyzje: nr [...] i [...] z dnia 15 września 2010 r. Nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego - w niniejszym przypadku do stanu sprzed przebudowy - jest konsekwencją ustalenia, że wykonanych robót w żaden sposób nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Tak też uznał w badanej sprawie organ I instancji, uzasadniając przedmiotowy nakaz, tj. oba rozstrzygnięcia, niemożliwym do wyeliminowania naruszeniem przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy wskazał, że opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych A. Z. z dnia 2 lutego 2010 r., która stanowi podstawowy dowód w sprawie - przesądzający o treści rozstrzygnięcia - traktuje o niezgodności z przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej wyłącznie w odniesieniu do adaptacji bramy budynku nr[...] na lokal użytkowy, nie wykazując jakichkolwiek tego samego rodzaju przeciwwskazań dla istnienia przejścia pomiędzy budynkami nr [...] i [...]. Mając zatem na uwadze udokumentowaną niezgodność z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej - zarówno z przepisami obowiązującymi w czasie realizacji inwestycji, jak i tymi obowiązującymi w momencie orzekania - jedynie części spornej inwestycji, a jednocześnie brak jakichkolwiek przesłanek wskazujących na naruszenie przez tę inwestycję przepisów prawa w jej pozostałej części, organ odwoławczy przyjął, że ponownie rozpoznając sprawę organ stopnia powiatowego winien rozważyć zasadność załatwienia sprawy w drodze jednego tylko rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. poprzez nakaz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Zwrócono również uwagę, że przepisy o ochronie przeciwpożarowej narusza likwidacja bramy wejściowej do budynku nr[...], będąca konsekwencją dokonanej adaptacji, w efekcie której budynek nr[...] pozbawiony został dostępu do dróg pożarowych i zaopatrzenia wodnego (§ 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w związku z § 208 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), nie zaś przedmiotowa inwestycja w całości.

Odnosząc się do zarzutów odwołań wyjaśniono, że do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m. in. w art. 51 Prawa budowlanego, obowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przy czym kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa - w pierwszej kolejności zobowiązanym z decyzji jest inwestor, pod warunkiem jednak, że dysponuje tytułem prawnym do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06). Powyższe oznacza, że nie można skierować nakazu, o którym mowa m. in. w art. 51 Prawa budowlanego, do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie tego nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). Organ odwoławczy przyjął za bezsporne w rozpoznawanej sprawie, że pozwolenie na adaptację bramy w budynku przy ul. T. [...] udzielone zostało Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W.- K.. Wobec faktu, że osobę inwestora określa - jednoznacznie i ostatecznie - decyzją o pozwoleniu na budowę oraz w świetle treści przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. ustawy obowiązującej w momencie wydania tego pozwolenia, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane zarówno na rzecz osoby fizycznej, jak i jednostki organizacyjnej, to Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych W.- K. uznać należy za pierwotnego inwestora spornej adaptacji. Mając z kolei na względzie likwidację Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych W.- K., oczywistym jest, że nie ma możliwości nałożenia na ten podmiot obowiązków z żadnej z decyzji, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Inwestor w niniejszym przypadku nie tylko nie dysponuje tytułem prawnym do obiektu, lecz po prostu nie istnieje. Wobec powyższego zobowiązanymi z decyzji winni być obecni właściciele obiektu (części obiektu), którego określony tą decyzją nakaz dotyczy.

Organ odwoławczy za chybiony uznał również podniesiony w odwołaniu G. H. zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa w zakresie "ochrony praw słusznie nabytych". Odmawiając w tym przypadku racji odwołującej się podkreślono, że zagadnienie praw nabytych, jak również ich ochrony, stanowi domenę prawa cywilnego, a tym samym wykracza poza ustawowo przyznane organom nadzoru budowlanego kompetencje, które zgodnie z przepisem art. 1 ustawy Prawo budowlane, obejmują wyłącznie zagadnienia dotyczące projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Dochodzenie tych praw bądź zadośćuczynienia ewentualnych szkód poniesionych z tytułu ich naruszenia może się zatem odbywać jedynie na drodze postępowania sądowego, nie zaś w mającym charakter administracyjny postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego.

Ponadto uznano za słuszne stanowisko organu stopnia powiatowego przestawione w piśmie z dnia 20 października 2010 r., którym przekazano przedmiotowe odwołania organowi II instancji, że niniejsze postępowanie wszczęto nie "w sprawie H. G. i R. G.", jak twierdzi strona skarżąca, lecz w przedmiocie przebudowy bramy w budynku przy ul. T. [...] we W. na lokal użytkowy - wiedzę o czym pełnomocnik Małżonków G. posiadał, w udzielonym mu pełnomocnictwie, wyraźnie bowiem wskazano, iż dotyczy ono reprezentowania H.G. i R. G. w sprawie postępowania administracyjnego w przedmiocie przebudowy bramy budynku przy ul. T. [...] we W. na lokal użytkowy. Wobec czego w ocenie organu odwoławczego omyłka pisarska, na które powołali się zobowiązani, nie mogła mieć wpływu na fakt wszczęcia rzeczonego postępowania, zwłaszcza z uwagi na charakter zawiadomienia o wszczęciu postępowania, stanowiącego jedynie czynność formalnoprawną, oraz czynny udział skarżących w toku całego postępowania z wydaniem końcowych rozstrzygnięć włącznie, prawidłowo doręczonych pełnomocnikowi wyżej wymienionych.

Niezależnie od przedstawionego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że celem prawidłowego ustalenia stron prowadzonego postępowania, a w konsekwencji podmiotów zobowiązanych do wykonania wynikających z decyzji obowiązków, organ winien dysponować dokumentami poświadczającymi stan właścicielski stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości. W aktach zgromadzonych w sprawie dokumentów takich brak. Organ odwoławczy przyjął, że notatka służbowa sporządzona na okoliczność ustalenia stron postępowania nie może zastąpić dowodu pierwotnego, którym we wskazanym wyżej zakresie winien być wypis z rejestru gruntów. Ograniczenie w niniejszym przypadku czynności dowodowych do sporządzenia notatki służbowej, z pominięciem dowodu bezpośredniego pomimo możliwości jego pozyskania, stanowi naruszenie przepisu art. 75 § 1 kpa (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 52/08).

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. T. [...] we W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; jak również naruszenie art. 136 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w odniesieniu do ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne powołanie przez organ odwoławczy tego przepisu, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

- naruszenie art. 7 i[...] k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności nie odniesienie się w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do kluczowej kwestii, a mianowicie braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane właścicieli budynku położonego przy ul. T. [...] we W..

Uzasadniając zarzuty skargi w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na brak podstaw normatywnych dla zaleceń organu odwoławczego, w zakresie rozstrzygnięcia sprawy w drodze jednego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. poprzez nakaz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca przewidział dwa wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 cyt. wyżej ustawy, znajdują odpowiednie zastosowane w sytuacji jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Pierwszy sposób następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) - faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. W tym przypadku rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie występuje sytuacja istotnego odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, A. Wiśniewski, M. Łaczmańska, R. Godlewski, H. Kisilowska (redakcja), Warszawa 2008, s. 448).

W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości budynkowej położonej przy ul. T. [...] we W., w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny zastosować regulację art. 51 ust. 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnieniem wyżej postawionej tezy są okoliczności faktyczne sprawy, które jak wynika z uzasadnień obu decyzji zapadłych w niniejszej sprawie, nie zostały zakwestionowane zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Co więcej okoliczności te zostały wyraźnie przyznane przez oba organy jako udowodnione. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości budynkowej - T. [...], w sprawie istnieją dwie niezależne od siebie przesłanki warunkujące zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym pierwsza odnosi się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], nakazującej przywrócenie holu budynku[...] do stanu poprzednio istniejącego, druga zaś znajduje zastosowanie do decyzji nr [...] , nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany nośnej istniejącej między budynkami nr[...] i nr[...]. Pierwsza przesłanka ma swoje źródło w bezspornym fakcie, że likwidacja bramy wejściowej do budynku położonego przy ul. T. [...], narusza przepisy przeciwpożarowe, zarówno te aktualne w dacie wydania decyzji z 1985 r., jak i obecnie obowiązującą regulację Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Dlatego też mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że jedynie nakazanie (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) rozbiórki w całości zaadoptowanego holu budynku nr[...], w rezultacie zapewni nieruchomości budynkowej nr[...] dostęp do drogi pożarowej, której parametry ustawodawca określił w § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U z 2009r. nr 124, poz. 1030).

Druga przesłanka, odnosi się do przyczyn, które nie zostały expresis verbis wyartykułowane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednak ze względu na swoją doniosłość jak również zakres kompetencji organu kontrolującego, powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, zaskarżona niniejszą skargą decyzja, zupełnie pominęła doniosły fakt, że brak zgody mieszkańców budynku położonego przy ul. T. [...] we W., co do zakresu planowanego zamierzenia budowlanego, polegającego m.in. na wybiciu otworu drzwiowego w ścianie nośnej należącej do budynku[...], był przesłanką do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] z 19 lipca 1985 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W.. Wskazano, że decyzja z 1985 r. pozbawiona została podstawowego elementu jakim był tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rezultacie wadliwość tej decyzji odnosiła się do naruszenia w stopniu rażącym art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poruszona wyżej kwestia wprost wiąże się z zasadnością zastosowania w niniejszym postępowaniu trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, w ocenie strony odwołującej się, uzasadnione jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 konieczne jest sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie ma swoje źródło w poglądach prezentowanych przez judykaturę. Mając na uwadze obie wyżej opisane przesłanki, w kontekście art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Strona odwołując się argumentował, że w istocie, całość inwestycji (obejmującej adaptację bramy wraz z wybiciem przejścia między budynkami nr[...] i[...]) narusza przepisy bezwzględnie obowiązujące, w szczególności chodzi tu wspomniane przepisy przeciwpożarowe, oraz przepisy ustawy Prawo budowlane, dotyczące wymogu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Ewentualne nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2), polegających na likwidacji lokalu użytkowego powstałego w holu budynku przy ul. T. [...], a także przywróceniu ściany nośnej między sąsiadującymi budynkami do stanu poprzedniego, byłoby w istocie realizacją normy sformułowanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co w kontekście niekonkurencyjności obu trybów byłoby niedopuszczalne. Powyższe uzupełnić należy o stwierdzenie, że jedynie wyżej przywołane obowiązki mogłyby być treścią decyzji organu, ponieważ wyłącznie likwidacja zaadoptowanej bramy budynku nr[...] zapewni temu budynkowi dostęp do dróg pożarowych i zaopatrzenia wodnego, zaś przywrócenie ściany nośnej dzielącej budynki nr [...] i [...] do stanu sprzed 1985 r. w istocie będzie wyrażało wolę mieszkańców nieruchomości budynkowej położonej przy ul. T. [...] we W..

Niezależnie od powyższego skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że sugestia organu odwoławczego, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął sprawą w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie posiada normatywnego uzasadnienia. Jak wynika bowiem z orzecznictwa sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział możliwość "naprawy" robót poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykazania określonych czynności faktycznych (zmian, przeróbek) w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. VII SA/Wa 1682/2004). Czynności faktyczne, o których mowa w tym przepisie nie odnoszą się do likwidacji całości inwestycji jako takiej, ponieważ do takiego rodzaju sytuacji zastosowanie będzie miał przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, dający upoważnienie organowi nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, lub też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Ponadto jak wynika z judykatury, przewidziana przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane instytucja, polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, które doprowadziłyby wykonane roboty do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2004r., 7/IV S.A. 3796/01, wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2004r. 7/1V S.A. 1856-1859/03), tym bardziej w żadnym wypadku taka regulacja nie może mieć zastosowania do nakazania prowadzenia robót o charakterze rozbiórkowym, lub też prac mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W ocenie strony skarżącej za nie mające podstaw uznać należało zalecenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aby organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę w formie jednej decyzji administracyjnej. Za koniecznością wydania dwóch rozstrzygnięć przemawia bowiem okoliczność, że krąg adresatów, na których organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązki, jest odmienny w każdej z decyzji. Na potwierdzenie powyższego przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28.10.2004 r. (7/IV SA 1743/03), w którym wyraźnie stwierdzono, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wydana na podstawie art. 51 powinna być skierowana, w przypadku ewentualnej współwłasności obiektu, do wszystkich współwłaścicieli, gdyż dotyczy ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości. W świetle powyższego wyroku, uznać należy, że zarówno decyzja nr [...] jak i decyzja nr [...] wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawierają prawidłowy krąg adresatów, wynikający z odmiennego w obu przypadkach stanu właścicielskiego poszczególnych elementów przedmiotowych nieruchomości. W tym stanie rzeczy, za nieprawidłowe uznano stanowisko dotyczące nałożenie obowiązku, w przedmiocie przywrócenia zaadoptowanego holu budynku nr[...] do stanu poprzednio istniejącego, na podmioty inne niż H. i R. G.. Jak wynika bowiem z art. 52 ustawy Prawo budowlane "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50 a oraz art. 51", przy czym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, kolejność takich podmiotów nie jest przypadkowa. W przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy inwestor nie istnieje, jedynym podmiotem, na który można nałożyć obowiązek będący rezultatem postępowania naprawczego, są właściciele zaadoptowanego holu umiejscowionego w budynku nr[...]. W analogiczny sposób należy podejść do kręgu adresatów decyzji nr [...], w której organ powiatowy nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. T. [...] we W. oraz współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. T. [...], doprowadzenie wspólnej ściany obu budynków do stanu poprzedniego. Rzeczą oczywistą jest to, że ściany nośne obu budynków stanowią przedmiot współwłasności wszystkich współwłaścicieli obu nieruchomości budynkowych, dlatego też słusznie podmioty te zostały wskazane jako adresaci decyzji nr [...]. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego nie ustalenia przez organ pierwszej instancji zakresu stron przedmiotowego postępowania podniesiono, że zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej kamienicy położonej przy ul. T. [...] we W., jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do stanu właścicielskiego przedmiotowej nieruchomości budynkowej powinien wydać postanowienie w trybie art. 136 k.p.a. o nałożeniu na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów, lub też samodzielnie wystąpić do katastru miejskiego o przesłanie ww. dokumentów. Zdaniem strony skarżącej, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W ocenie skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a., uzupełniające postępowania dowodowe, mające na celu zgromadzenie dokumentacji poświadczającej stan właścicielski przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, w stopniu określonym w tym przepisie.

Przedmiotem kontroli Sądu była wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia 25 listopada 2010 r. uchylająca wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia 15 września 2010 r., nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. T. [...] we W. oraz współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. T. [...], doprowadzenie wspólnej ściany obu budynków do stanu poprzedniego - istniejącego przed wydaniem decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia 19 lipca 1985 r. nr 79/85, zatwierdzającej Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W. - K. plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę adaptacji części bramy budynku mieszkalnego na sklep branży sportowej wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi we W. przy ulicy T. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Biorąc pod uwagę rodzaj przedstawionego powyżej zaskarżonego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy zatem poczynić uwagi natury ogólniejszej, niemniej jednak, biorąc pod uwagę stwierdzone w sprawie uchybienia, okazały się one niezbędne i nie mogły zostać pominięte. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez organ odwoławczy zaskarżonej do sądu decyzji, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzające. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy mógł więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine k.p.a., tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Tak więc kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych została wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi.

Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może udzielić wskazówek organowi I instancji wyłącznie co do zakresu postępowania wyjaśniającego czy zalecanych środków dowodowych. W żadnym przypadku nie może natomiast narzucać organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika więc, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kluczowa i sporna pomiędzy stronami była ocena zasadności wydawania dwóch odrębnych rozstrzygnięć dotyczących usunięcia skutków wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia 19 lipca 1985 r. nr [...], mocą której zatwierdzony został plan realizacyjny i udzielono Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W.-K. pozwolenia na adaptację bramy w budynku wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi we W. przy ulicy T. [...]. Na podstawie tej decyzji zaadaptowane zostało nie tylko przebudowanie bramy budynku przy ul. T. [...] na lokal użytkowy ale także we wspólnej ścianie budynków przy ul. T. [...] i[...] został wykonany otworu drzwiowy i zamontowano drzwi. W tak przedstawiającym się stanie faktycznym i prawnym istotną okolicznością, wpływającą niewątpliwie na zakres i kształt obecnie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, były zaistniałe po udzieleniu opisanego wyżej pozwolenia na budowę szeregu daleko idących zmiany po stronie podmiotowej, powstałych na skutek przekształceń własnościowych jakie zaistniały w obrębie nieruchomości budynkowych przy ul. T. [...] i [...] we W.. Powyższa okoliczność została całkowicie pominięta przez organ odwoławczy, który uchylając zarówno zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję jak i niezaskarżoną do sądu decyzję nr [...] zalecił, aby organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę w formie jednej decyzji administracyjnej. Jednocześnie nie można nie zauważyć, że lektura zaskarżonej do sądu decyzji nie pozwala poznać przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przyjmując zaprezentowane stanowisko. Przyznając zatem rację skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej podkreślić należy, że za koniecznością wydania w rozpatrywanym przypadku dwóch rozstrzygnięć przemawia przede wszystkim okoliczność dotycząca ukształtowania się w obecnym stanie prawnym całkowicie odrębnego kręgu podmiotów mogących zostać ewentualnymi adresatami wydanych w sprawie decyzji, i na których organ nadzoru budowlanego mógłby nałożyć obowiązki zmierzające do usunięcia skutków wyeliminowania z obrotu wskazanego wyżej prawnego pozwolenia na budowę. Nie można bowiem stracić z pola widzenia okoliczności polegającej na tym, że wydana przez organ administracji decyzja dotyczy interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości przysługującego konkretnemu podmiotowi. Biorąc pod uwagę złożoność stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim odmienność przesłanek, z powodu których organ nadzoru prowadził postępowanie naprawcze, nie można również uzależniać zakończenia postępowania naprawczego odrębnymi decyzjami, tylko tym, że wcześniej całe przedsięwzięcie, zarówno utworzenie na bazie korytarza bramnego lokalu użytkowego, jak i wykonanie otworu drzwiowego we wspólnej ścianie pomiędzy budynkami, objęte było jedną decyzją. Ewentualna likwidacja utworzonego na bazie korytarza bramnego lokalu użytkowego, jak i wykonanego we wspólnej ścianie pomiędzy budynkami otworu drzwiowego mogą stanowić odrębny przedmiot postępowania. W świetle powyższego należy przyjąć, że właściwym było z punktu wiedzenia odrębności przedmiotów sprawy, nie przesądzając z przyczyn podanych poniżej ich treści, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dwóch decyzji administracyjnych.

Rację posiada również skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, kwestionując prawidłowość przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska dotyczącego zastosowania w stawnie faktycznym sprawy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podzielając zatem w całości za skargą stanowisko powołanych w niej komentatorów, za raz jeszcze należy powtórzyć, że ustawa Prawo budowlane przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 cyt. ustawy, znajdują odpowiednie zastosowane w sytuacji jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Pierwszy sposób następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) - faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Należy dodać, że rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, A. Wiśniewski, M. Łaczmańska, R. Godlewski, H. Kisilowska (red.), Warszawa 2008, s. 448). Przenosząc przedstawiony pogląd na grunt sprawy, wskazać należy, że stanowisko organu odwoławczego, aby skutki wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z roku 1985 r. usunąć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Czynności faktyczne, o których mowa w tym przepisie nie odnoszą się do likwidacji całości inwestycji jako takiej, ponieważ do takiego rodzaju sytuacji zastosowanie będzie miał tylko przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dający upoważnienie organowi nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, lub też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Rację ma także autor skargi zwracając w ślad za judykatura na uwagę, że przewidziana przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane instytucja, polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, które doprowadziłyby wykonane roboty do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę, natomiast w żadnym wypadku ta regulacja nie może mieć zastosowania do nakazania prowadzenia robót o charakterze rozbiórkowym, lub też prac mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podzielając zatem, co do zasady zarzuty skargi dotyczące zasadności zastosowania w stanie faktycznym i prawnym jaki zaistniał w rozpatrywanym przypadku przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednocześnie dokonać należy istotnego zastrzeżenia. Mianowicie rację posiada autor skargi wskazując, że całość inwestycji (obejmująca adaptację bramy wraz z wybiciem przejścia między budynkami nr[...] i[...]) narusza przepisy bezwzględnie obowiązujące, w szczególności chodzi tu wspomniane przepisy przeciwpożarowe, oraz przepisy ustawy Prawo budowlane, dotyczące wymogu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), to niemniej w tym ostatnim przypadku ochrona prawa własności w pierwszej kolejności powinna wynikać z przepisów Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem na podstawie przepisów Prawa budowlanego orzec nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wyłącznie z powodu naruszenia własności nieruchomości. Właściciele ma w takim przypadku określone środki ochrony prawnej przewidziane przede wszystkim w prawie cywilnym (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 622/10).

W całości zasługuje natomiast na uwzględnienie zaprezentowane w skardze stanowisko dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Rację ma bowiem autor skargi wskazując, że jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do stanu właścicielskiego nieruchomości budynkowej powinien wydać wówczas postanowienie w trybie art. 136 k.p.a. o nałożeniu na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów, lub też samodzielnie wystąpić do katastru miejskiego o przesłanie tych dokumentów. Dopiero w zależności od wyników powyższego postępowania organ II instancji powinien rozważyć zasadności wydania merytorycznej decyzji, albo też, w sytuacji gdy krąg stron w postępowania byłby inny niż ten ustalony przez organ pierwszej instancji, należałoby uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Reasumując, poczynione wyżej ustalenia prowadzą do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wyeliminowania stwierdzonych wyżej uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa materialnego jak i procesowego. Z tych też względów kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.