Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1938/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. d, art. 881 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A.K i J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. K. i J. K. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] lipca 2011 r. o odmowie zwolnienia p. A. K. – K. oraz p. J. K., zwanych dalej "inwestorami", od zakazów określonych w art. 88 l ust 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., Nr 145 ze zm.), co do budowy domów mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ew. [...] w P., Obręb nr [...] N., położonej w obszarze pasa technicznego.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji powołano następujące okoliczności:

- odnotowano, że uprzednio organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. z [...] lipca 2011 r. o odmowie zwolnienia od zakazów, lecz w następstwie wniesienia skargi przez inwestorów, w której podnoszono, że organ II. instancji nie odniósł się w istocie do zarzutów odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji wyrokiem z 28 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 126/12), uchylił zaskarżoną decyzję; uznał, że decyzję tą wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego,

- przedmiotowa nieruchomość jest położona w pasie technicznym, w odległości ok. 10 m od linii brzegowej Zalewu [...]; tak mała odległość przedmiotowego gruntu od linii brzegowej może skutkować zagrożeniem życia ludzi i mienia w przypadku wystąpienia powodzi od strony wód Zalewu [...]; pas techniczny na tym obszarze został ustanowiony na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz.U. Nr 89 poz. 820) oraz Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego od strony lądu na terenie gminy N. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 6, poz. 157),

- pas techniczny, zgodnie z art. art. 36. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1502 ze zm.), stanowi strefę wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu; jest obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska, jako teren szczególnie zagrożony powodzią; ustanowienie pasa technicznego na przedmiotowym obszarze spełnia przede wszystkim funkcje ochronne i jest jednym z elementów zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenów nadmorskich; teren ten jest również włączony do Programu ochrony brzegów morskich – patrz ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program ochrony brzegów morskich" (Dz.U. Nr 67, poz. 621); jednym z celów przyjęcia Programu jest budowa, rozbudowa i utrzymanie systemu zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenów nadmorskich, w tym usuwanie uszkodzeń w systemie zabezpieczenia przeciwpowodziowego brzegów morskich,

- na przedmiotowym terenie nie ma technicznej ochrony brzegu, jedynie jest ustanowiona strefa ochronna, którą stanowi pas techniczny; tereny położone w pasie technicznym są pierwszą linią zabezpieczenia przeciwpowodziowego od strony morza; na przedmiotowym terenie znajduje się drzewostan o charakterze lasu; usunięcie istniejącego drzewostanu pod wskazaną inwestycję zakłóci istniejące stosunki wodne i może doprowadzić do przyspieszenia procesów erozyjnych; w przypadku nasilenia się zjawisk ekstremalnych w postaci sztormów konieczne będzie również zwiększenie zabezpieczenia brzegu na tym terenie; w przypadku zabudowania przedmiotowego terenu utrudnione będzie wykonanie zabezpieczeń brzegu chroniących przed powodzią,

- według opracowania Instytutu Morskiego w G. pn. "Strategia ochrony brzegów morskich", przez system ochronny rozumie się: wydmę przednią, plażę i podbrzeże po strefę rew łącznie z ewentualnym systemem budowli ochrony brzegu; w przypadku proponowanej zabudowy pasa technicznego ta strefa się zmniejszy; przy wystąpieniu zjawiska ekstremalnego, jakim jest sztorm połączony z tzw. cofką, istnieje duże prawdopodobieństwo zalania tego terenu przez wody Zalewu [...], szczególnie przy wiatrach z kierunków północnego i północno-zachodniego, dominujących dla klimatu Polski; w przypadku nasilenia się zjawisk sztormowych oraz ich siły obecna forma zabezpieczenia, czyli utrzymanie pasa technicznego bez zabudowy, może się okazać niewystarczająca; potrzebna więc będzie trwała forma zabezpieczenia brzegu morskiego typu ciężkiego, której koszt znacznie przewyższy wartość chronionego majątku na zapleczu; Urząd Morski w [...]. nie może wyrażać zgody na prowadzenie inwestycji budowlanych w pasie technicznym na obszarach szczególnie zagrożonych abrazją, gdyż naraziłoby to Skarb Państwa na wielomilionowe koszty związane z koniecznością dodatkowej ochrony brzegu zabudowanego obiektami przeznaczonymi na działalność gospodarczą albo konieczność wypłacania ich właścicielom odszkodowań z tytułu szkód związanych z zalaniem terenu pasa technicznego przez wody morskie;

- przedmiotowy teren jest zdefiniowany jako obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi we Wstępnej Ocenie Ryzyka Powodziowego (WORP), przygotowanej w Krajowym Zarządzie Gospodarki Wodnej; WORP jest pierwszym z czterech dokumentów planistycznych wymaganych dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.Urz. UE L Nr 288 s. 27-34); celem WORP jest wyznaczenie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, czyli obszarów, na których istnieje znaczące ryzyko powodziowe lub na których wystąpienie dużego ryzyka jest prawdopodobne; w ramach WORP zostały zidentyfikowane znaczące powodzie historyczne, jak również powodzie, które mogą wystąpić w przyszłości (tzw. powodzie prawdopodobne), które stanowiły podstawę do wyznaczenia obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi; według WORP przedmiotowe obszary mogą ulec zalaniu w wyniku spiętrzenia sztormowego, występującego na tle wzrostu średniego poziomu morza; przyjęto, że dla wzrostu średniego poziomu morza o 1,0 m. zagrożenie powodzią morską sięgnie rzędnej 2,5 m. n.p.m.; brzeg na wysokości przedmiotowego terenu ma charakter nizinny, o rzędnej ok. 1,6 m. n.p.m.; w związku z tym nie można wyrazić zgody na działania, które mogą prowadzić do degradacji terenów ochronnych pasa technicznego i narazić Skarb Państwa na poważne koszty,

- wobec tego nie ma uzasadnienia dla zarzutu odwołania, jakoby decyzja organu I. instancji pomijała stan faktyczny nieruchomości oraz to, że pas techniczny na przedmiotowym terenie nie stanowi bezpośredniej strefy wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu, a wnioskowane zwolnienie nie wpływa na utrzymanie brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska,

- odpowiadając na zarzut, jakoby niewystarczające były twierdzenia, że przedmiotowy teren to obszar narażony na niszczące działanie wód [...] oraz że niszczące działania miały charakter incydentalny, wskazano, że bardzo trudno jest przewidzieć, kiedy i z jaką siłą sztormy będą występować w przyszłości; na podstawie szacunków i obserwacji stwierdza się wzrost aktywności hydrometeorologicznej, czego dowodem jest wzrost ilości wezbrań sztormowych oraz wzrost ilości znaczących sztormów; na podstawie linii trendu stwierdzono, że intensywność wezbrań sztormowych wzrosła w latach 1955-2008, co zostało ujęte w Prognozie oddziaływania na środowisko dla zmiany programu wieloletniego na lata 2004-2023 pn: "Programu ochrony brzegów morskich" wprowadzonego w życie ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Program ochrony brzegów morskich"; stwierdzenie inwestorów, że niszczące działania miały miejsce jedynie podczas ubiegłorocznych, wyjątkowych i szczególnych warunków pogodowych potwierdza tylko fakt występowania zjawiska erozji; natomiast stwierdzenie, że nie odnotowano zniszczeń i zagrożenia powodziowego na przedmiotowej działce nie oznacza, że wspomniane zjawiska nie spowodowały zniszczeń w systemie ochrony przeciwpowodziowej, którego elementy jak wskazano powyżej znajdują się w obrębie pasa technicznego,

- podkreślono, że teren planowanej inwestycji jest nadzorowany przez pracowników Urzędu Morskiego w S.; z dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w aktach sprawy oraz obserwacji Urzędu wynika, że na przestrzeni lat 1996-2011 teren pasa technicznego uległ i w dalszym ciągu ulega postępującej erozji,

- Dyrektor Urzędu Morskiego realizuje co roku "Program ochrony brzegów morskich", którego zadania finansowane są ze środków budżetu państwa; na ochronę brzegu morskiego pozyskiwane są również środki w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIŚ), Oś Priorytetowa II - Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi; Działanie 2.2 - Przywracanie terenom zdegradowanym wartości przyrodniczych i ochrona brzegów morskich; przedmiotowy odcinek jest ujęty w Programie, jako pozycja l - Zalew [...] wraz ze [...], [...] oraz Zalewem [...]; w ramach Programu na przedmiotowym odcinku są przewidziane do realizacji następujące zadania: sztuczne zasilanie, modernizacja umocnień brzegowych oraz monitoring i badania dotyczące aktualnego stanu brzegu morskiego; corocznie, zgodnie z art. 6 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Program ochrony brzegów morskich", minister właściwy do spraw gospodarki morskiej przedstawia Sejmowi RP, informację o realizacji w roku ubiegłym zadań wynikających z Programu oraz harmonogram na rok następny; sprawozdania te są upublicznione i dostępne na stronie internetowej Sejmu RP,

- wskazane w odwołaniu przez Inwestorów budynki, położone na działkach nr ew. [...] i [...], nie znajdują się w pasie technicznym i nie mają negatywnego wpływu na pas techniczny, a tym samym na ochronę przed powodzią,

- co do zarzutu odwołania o przeznaczenia przedmiotowego terenu na "tereny inwestycyjne", wskazano, że właściwym organem do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. . jest Rada Miejska w N.; Dyrektor Urzędu Morskiego jedynie opiniuje studium; gdy chodzi o treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (patrz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N.), przedmiotowy teren - oznaczony, jako 4_UT/US.l N. (P.) - opisany jest w jako strefa dominującej zabudowy usług turystycznych, rekreacji i sportu (co najmniej 60% udziału w powierzchni strefy) z infrastrukturą komunikacyjną i techniczną; dopuszcza się lokalizację funkcji uzupełniającej - zabudowy mieszkaniowej z usługami (MN/U) oraz obiektów celu publicznego; zgodnie z zapisem ujawnionym w Księdze wieczystej nr [...] przedmiotowa działka to teren rekreacyjno-wypoczynkowy; w przedmiotowej strefie występują tereny zagrożenia powodzią (pas techniczny, obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią), na których do czasu konfiguracji tych terenów, w sposób eliminujący niebezpieczeństwo powodzi, obowiązuje całkowity zakaz zabudowy; w zakresie przeznaczenia terenów w granicach strefy wskazuje się na zachowanie istniejącego wartościowego drzewostanu; wskazana działka to zwarty drzewostan, spełniający wszelkie kryteria lasu; na mapie załączonej do wniosku - wydanej przez Starostwo Powiatowe w P. (Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) z [...] maja 2011 r. - przedmiotowy teren jest oznaczony symbolem Ls, natomiast w wypisie z rejestru gruntów z [...] września 2009 r. ten teren to użytek o symbolu Bz.,

- Dyrektor Urzędu Morskiego w S. pismami z [...] marca 2009 r., dotyczącymi sprzedaży działek nr ew. [...] i [...], skierowanym do Starostwa Powiatowego w P., wskazał, iż ze względu na lokalizację w obszarze pasa nadbrzeżnego nabywca tych nieruchomości powinien być poinformowany o ograniczonej przydatności inwestycyjnych gruntów,

- co do zarzutu inwestorów, że przedmiotowa działka nie jest położona na wysokości, a w sąsiedztwie zatoki erozyjnej, wskazano: użycie sformułowania "na wysokości" czy "w sąsiedztwie" nie zmienia faktu, że wspomniana zatoka erozyjna jest w bliskiej odległości od granicy przedmiotowej działki (10 m); ustawa - Prawo wodne nie precyzuje pojęcia "bezpośrednie sąsiedztwo" oraz "na wysokości" więc użycie każdego z tych zwrotów wydaje się dopuszczalne dla określenia, że granica przedmiotowej działki leży w bliskiej odległości od zatoki erozyjnej; definicję obszaru szczególnego zagrożenia powodzią zawiera art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy - Prawo wodne; zgodnie z tą definicją, za obszary szczególnego zagrożenia powodzią uważa się m.in. pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; tym samym, przedmiotowa działka jest położona na terenie szczególnego zagrożenia powodzią,

- w odpowiedzi na zarzut inwestorów, że planowane działania nie zwiększą zagrożenia powodzią oraz nie utrudnią w przyszłości ochrony przed powodzią, wskazano: planowane działania, które zostały opisane w załączonej do wniosku stron charakterystyce, nie tylko zwiększą zagrożenie powodziowe, ale też mogą utrudnić przyszłą ochronę przed powodzią; postępująca erozja brzegu na przedmiotowym obszarze może poważnie zagrozić zamierzeniom inwestycyjnym skarżącego; możliwość wystąpienie zjawiska ekstremalnego w postaci sztormu stanowi trwałe zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia.

W skardze na tę decyzję, inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata, sformułowali zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia:

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla zastosowanej normy prawa materialnego, a w konsekwencji wydanie błędnego orzeczenia nieopartego na stanie prawdy materialnej,

- art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwolnienie od zakazów określonych w art. 88 l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo wodne i ustalenie powyższego nie na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, ale na własnych założeniach teoretycznych, rozważaniach, obserwacjach i spostrzeżeniach oraz odbiegających od przedmiotu sprawy hipotetycznych dywagacjach, a także niemogących stanowić dowodu w sprawie projektach dokumentów oraz bardzo ogólnych dokumentach planistycznych,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ w jakikolwiek sposób do istotnych kwestii podniesionych przez inwestorów w piśmie z 26 listopada 2012 r. a w konsekwencji nierozpoznanie całokształtu okoliczności sprawy oraz nieumotywowanie swojego rozstrzygnięcia w sposób wymagany przez zasadę przekonywania określoną w art. 11 K.p.a. oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji wbrew wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie nowych dowodów bez poinformowania o tym stron postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 81 K.p.a. poprzez powołanie się w skarżonej decyzji na okoliczności faktyczne, co do których skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się,

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci braku wyczerpującego postępowania wyjaśniającego (naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.), zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wniesiono o uchylenie orzeczeń organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się m. in. do ważnej argumentacji strony - nieużywana obecnie plaża powoli zarasta, co stanowi dodatkowy bufor ochronny dla brzegu.

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w przeważającej części sformułowane w niej zarzuty nie są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne, inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Jest bowiem planowana na obszarze pasa technicznego a więc w związku z treścią art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. d ustawy - Prawo wodne obowiązują na mim zakazy określone w art. 88 l wskazanej ustawy.

Prawodawca wprowadził więc ex lege określone ograniczenia, co do wykorzystania gruntów na pewnej kategorii terenów (w pasie technicznym) uznając, że jest to konieczne z punktu widzenia ochrony przed powodzią, Uznał, że pozbawienie określonych terenów możliwości zabudowy oraz zmiany ich ukształtowania służy generalnie ochronie przed powodzią (patrz zakazy z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo wodne). Jedyny wyjątek od tych ograniczeń stanowi możliwość wyrażenia zgody na odstępstwa w myśl art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, przy czym warunkiem uzyskania zgody jest ustalenie wystąpienia przesłanki pozytywnej (np. w oparciu o dokumentację, do której przedłożenia zobligowana jest strona – art. 88 l ust. 4 ustawy - Prawo wodne) - że nie utrudni to ochrony przed powodzią. Wyjątek od zakazu nie może być interpretowany rozszerzająco.

W świetle wskazanych uwarunkowań o charakterze normatywnym chybione są wszelkie zarzuty inwestorów oparte na założeniu, jakoby organy administracji obu instancji nie wykazały w indywidualnym przypadku, że zabudowa pasa technicznego domami mieszkalnymi zwiększy zagrożenie powodzią (w tym zarzut naruszania w tym kontekście dwuinstancyjności, przez nie wykorzystanie regulacji art. 138 § 2 K.p.a.). Stan taki - zabudowa innymi obiektami niż służące ochronie brzegu, jako zwiększenie zagrożenia - ma bowiem miejsce z założenia, a możliwość wyrażenia zgody na odstępstwo od zakazów jest uwarunkowana – jak wskazano - ustalaniem, że konkretne działania nie utrudnią ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie, aby mogła być wydana pozytywna decyzja dla inwestorów, musiałby więc zostać ujawniona określona okoliczność, która pozytywnie przemawiałaby za tym, że generalnie ustanowiony zakaz budowy obiektów służących innym celom niż ochronne (w tym ochronie przed powodzią) w pasie technicznym nie zwiększy zagrożenia. Mogłoby to mieć miejsce np. gdyby z określonych, obiektywnych powodów zagrożenie powodzią w danym miejscu nie przemawiało za utrzymywaniem ograniczeń, wobec:

- szczególnych warunków o charakterze zewnętrznym – np. określone stałe charakterystyki prądów, szczególne ukształtowanie terenu, stałe zjawiska atmosferyczne w danym obszarze, aktualnie zrealizowany już charakter zabezpieczania gruntów (falochrony itp.) bądź

- szczególnego charakteru zabudowy – jej cechy techniczne lub towarzyszące jej zmiany ukształtowania terenów przyległych byłyby tego rodzaju, że osłabienie naturalnych funkcji ochronnych pasa brzegu (w tym np. zarastanie lasem) zostanie w pełni skompensowane walorami ochronnymi konkretnego obiektu.

Jak wskazuje organ administracji w szerokim uzasadnieniu, generalnie w toku postępowania żadne okoliczności szczególne nie zostały ujawnione. Wręcz przeciwnie - informacje, jakimi dysponuje organ wskazują na zagrożenie brzegów - wskazano ekspozycję na wiatry z określonych kierunków, obserwowaną rosnącą presję Zalewu [...] na brzegi, kwalifikację danego terenu w szeregu dokumentów, jako zagrożonego powodzią oraz generalnie objętego planami ochrony brzegów, realizowanymi z wykorzystaniem środków publicznych. Z uwagi na uprzednie szerokie zreferowanie stanowiska organu, jego ponowne przytaczanie nie byłoby zasadne. Bez znaczenia są w tym kontekście okoliczności czy powoływane dokumenty mają charakter normatywny (mogą być źródłem prawa) oraz czy chodzi wyłącznie o ich projekty. Nie może też mieć znaczenia, że treść części z tych dokumentów (projektów) nie była znana Stronom. Kluczowe, czy z dokumentów tych wynika, aby zachodziły szczególne okoliczności przemawiające za możliwością zabudowy budynkami mieszkalnymi pasa technicznego w danej lokalizacji - że nie spowoduje to zwiększenia zagrożenia powodzią. Wniosków takich inwestorzy nie sformułowali na etapie skargi, nie wykazując, aby wywodzone uchybienie procedurze (art. 10 § 1, art. 81 K.p.a.) mogło mieć istotny wpływy na wynik sprawy.

Organ administracji nie był natomiast obowiązany do prowadzania postępowania wyjaśniającego, co wiązać się musi z wydatkowaniem środków publicznych, w tym gromadzenia szczególnych dowodów, dokumentacji fotograficznej itp. dla wykazania, że w danym przypadku, w konkretnym miejscu zabudowa nie byłaby dopuszczalna z uwagi na zagrożenie powodzią. O ile taka byłby wola prawodawcy, stanowienie zakazu zabudowy ex lege byłoby niezasadne.

Wskazane okoliczności nie zwalniają jednocześnie organu administracji od obowiązku wnikliwego rozważenia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, w tym odniesienia się do twierdzeń Stron, na co zwrócono uwagę m.in. w prawomocnym orzeczeniu o sygn. akt IV SA/Wa 126/12.

W rozpoznawanej sprawie, co trafnie podniesiono w skardze, inwestorzy skierowali do organu pismo z [...] listopada 2012 r. w którym - poza prezentacją określonych poglądów, co do właściwej wykładni regulacji, których jak wskazano wcześniej Sąd generalnie nie podziela – przywołano istotne, w ocenie stron, okoliczności faktyczne sprawy. M.in. na - podkreślone w tracie rozprawy - szczególne uwarunkowania lokalizacji inwestycji - fakt zarastania na danym odcinku brzegu plaży wobec zaprzestania jej użytkowania, co prowadzić by miało do powstania dodatkowego buforu a więc zmniejszać zagrożenie powodzią w takim stopniu, że wykorzystanie pasa technicznego na inne cele nie zwiększałoby jej ryzyka.

Organ administracji, rozpoznając sprawę, był obowiązany rozważyć, czy podniesione w piśmie kwestie miały merytoryczny związek z przedmiotem orzekania (dotyczyły szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za zwolnieniem z generalnego zakazu) a jeżeli tak - dokonać merytorycznej oceny, czy mogą mieć one znaczenie istotne.

Powinności tej uchybił. Skutkowało to naruszaniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ), co winno być z kolei odzwierciedlone w uzasadnieniu orzeczenia (w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). W tym zakresie zarzuty skargi są uzasadnione.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia wniosku inwestorów o zgodę na odstępstwa od zakazów. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, znaczenia dla sprawy sformułowanej w toku postępowania dodatkowej argumentacji stron, co do meritum (czy podnoszone okoliczności uzasadniają zwolnienie z zakazu).

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylnie również orzeczenia organu I. instancji. Skarżący nie wykazali bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanym przypadku kluczową wadą kwestionowanego orzeczenia jest nie odniesienie się do zarzutów zawartych w wystąpieniu Stron w toku postępowania. Jeżeli rozważając co do meritum podniesione w nim kwestie, organ dojdzie do wniosku, że jest to zasadne w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., wyda decyzję kasatoryjną. Ocena tej kwestii przez Sąd byłoby przedwczesna, przed zajęciem stanowiska w przedmiocie dodatkowej argumentacji inwestorów przez organ administracji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzekając w pkt 2 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu, w zw. z art. 205 § 2, zasądzono na rzecz Skarżących koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 500 zł, wynagrodzenie dla adwokata ich reprezentującego - 240 zł. oraz opłaty skarbowe od dwu pełnomocnictw w kwocie po 17 zł. Wysokość wynagrodzenia adwokata ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.