Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 346/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 4 ust. 1 pkt 1 ust. 3 art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8 art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. Ogólnopolskie Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżące Towarzystwo" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: "Prezes PGW Wody Polskie", "Prezes PGWWP" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] stycznia 2022 r. Ogólnopolskie Towarzystwo [...], działając za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie e-maila skierowanego na adres e-mail: [...]), powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), wystąpił do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie dokumentu pn. "Studium wykonalności dla kompleksowego zagospodarowania międzynarodowych dróg wodnych: E-40 dla rzeki [...] na odcinku od [...] do [...], E-40 od [...] do granicy [...] ([...]) oraz E-70 na odcinku od [...] do [...] ([...])" (dalej także: "sporne Studium wykonalności").

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. poinformował skarżące Towarzystwo, że o udostępnienie przedmiotowego dokumentu skarżące Towarzystwo występowało już w dniu [...] maja 2021 r. Organ zauważył jednocześnie, że w udzielonej wówczas pisemnej odpowiedzi z dnia [...] maja 2021 r. strona skarżąca została poinformowana, że wnioskowany dokument nie jest informacją publiczną. Prezes PGWWP wskazał, że wnioskowany przez skarżące Towarzystwo dokument nie jest informacją publiczną, ponieważ nie służy realizacji zadania publicznego, a jedynie podjęciu decyzji, czy do realizacji takiego zadania przystąpić. Organ stwierdził ponadto, że dokument, o którego udostępnienie wnioskowało skarżące Towarzystwo, jest dokumentem o charakterze wewnętrznym, który nie zawiera rozstrzygnięć organu, a jedynie służy gromadzeniu informacji i analiz. W konsekwencji, organ uznał, że wnioskowany dokument nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, Prezes PGW Wody Polskie podniósł, że również w dniu [...] grudnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego Towarzystwa z dnia [...] grudnia 2021 r. w zakresie dostawy dokumentacji pn. Studium wykonalności dla kompleksowego zagospodarowania dróg wodnych: E-40 oraz E-70 (Reference number: [...]).

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. strona skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając w petitum skargi naruszenie przez organ przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez ustawowej przesłanki, a także naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., skarżące Towarzystwo wniosło o:

1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r.,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego Towarzystwa zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że do dnia złożenia niniejszej skargi, nie została udostępniona skarżącemu Towarzystwu żądana w przedmiotowym wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. informacja publiczna.

Skarżące Towarzystwo uznało, że organ pozostaje w bezczynności, albowiem błędne jest jego stanowisko, jakoby dokumenty o charakterze wewnętrznym nie stanowiły informacji publicznej. Skarżące Towarzystwo stwierdziło, że wewnętrzny bądź organizacyjny charakter dokumentu nie wyłącza jego publicznego charakteru.

Skarżące Towarzystwo zauważyło, że ustawodawca jednoznacznie w art. 1 ust 1 u.d.i.p. wskazał, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i żaden akt ustawowy nie przewiduje wyłączenia (ani nawet nie definiuje) dokumentów o charakterze "wewnętrznym" tudzież "organizacyjnym".

Tym samym, skarżące Towarzystwo uznało, że organ naruszył wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego każde ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności musi być zawarte w ustawie.

Ponadto, skarżące Towarzystwo wskazało, że ustawodawca nie ogranicza zakresu informacji publicznej wyłącznie do dokumentów urzędowych, które - na gruncie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - są wyłącznie jedną z form dokumentów udostępnianych w ramach dostępu do informacji publicznej.

Strona skarżąca, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 169/17 - stwierdziło, że katalog informacji podlegający udostępnieniu określony w art. 6 u.d.i.p. jest katalogiem otwartym, przykładowym, co w konsekwencji oznacza, że wnioskowane informacje, będące przedmiotem wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r., jako dotyczące spraw publicznych, podlegają udostępnieniu.

Wskazując z kolei na przepis art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, skarżące Towarzystwo zauważyło, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Strona skarżąca podniosła, że Konstytucja RP także wskazuje wprost, że obowiązkiem władz publicznych jest ochrona środowiska (vide: art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), zaś obywatele mają prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (vide: art. 74 ust. 3 Konstytucji RP).

Odnosząc się do zakresu wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r., skarżące Towarzystwo wskazało, że sporne Studium dotyczy m.in. regulacji i kaskadyzacji [...], a więc w oczywisty sposób dotyka problematyki środowiska i jego ochrony, a tym samym podlega udostępnieniu.

Jednocześnie, skarżące Towarzystwo uznało, że argumentacja organu prowadzi też do wniosku, iż działalność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie jest w całości nakierowana na wykonywanie zadań publicznych, dla których podmiot ten został powołany. Tym samym, w ocenie skarżącego Towarzystwa, takie działanie wspomnianego podmiotu kreuje wewnętrzny obszar jego działalności, całkowicie wyłączony spod obywatelskiej kontroli i wglądu.

W tej sytuacji, skarżące Towarzystwo uznało, że przyjęcie argumentów organu jest sprzeczne z zasadą jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej, i z tego względu podlega odrzuceniu, jako nieakceptowalne.

Udzielając w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. odpowiedzi na skargę, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskowana przez skarżące Towarzystwo informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Prezes PGWWP wskazał, że dokument pn. "Studium wykonalności dla kompleksowego zagospodarowania międzynarodowych dróg wodnych: E-40 dla rzeki [...] na odcinku od [...] do [...], E-40 od [...] do granicy [...] ([...]) oraz E-70 na odcinku od [...] do [...] ([...])" nie spełnia przesłanek wynikających z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak również nie jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 cyt. ustawy.

Powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie (vide: T. Gabryś-Szot, Studium wykonalności jako narzędzie zarządzania ryzykiem w projektach infrastrukturalnych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo Humanistycznego w Siedlcach, Seria: Administracja i Zarządzanie nr 91, [18] 2011), organ stwierdził, że studium wykonalności jest zbiorem analiz i prognoz, w którym dokonywana jest wieloaspektowa analiza i ocena wykonalności planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, między innymi w kontekście jego wykonalności prawnej, instytucjonalnej, techniczno-technologicznej, ekonomiczno-finansowej. Wymieniony zakres analiz ma umożliwić podjęcie racjonalnej decyzji nie tylko w kwestii zasadności przeprowadzenia projektu z punktu widzenia potrzeb społecznych, które ma zaspokajać, ale też identyfikacji i zarządzania głównymi czynnikami ryzyka, które mogą udaremnić wdrożenie projektu, bądź doprowadzić do nieosiągnięcia założonych w nim celów w oczekiwanym wymiarze.

Zatem, jak zauważył organ, studium służy wyłącznie temu, aby Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie mogły podjąć decyzję, czy to zadanie realizować wiedząc, jakie wymogi (formalno-prawne, techniczne, finansowe, społeczne) muszą zostać spełnione w związku z inwestycją. W tej sytuacji, organ uznał, że studium objęte wnioskiem skarżącego Towarzystwa nie jest więc informacją publiczną, ponieważ dokument ma charakter wewnętrzny i nie służy zaspokajaniu potrzeb interesu ogółu, a więc nie mieści się w definicji interesu publicznego.

Organ podkreślił przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 85/17).

Ponadto, Prezes PGW Wody Polskie zwrócił uwagę, że zgodnie z aktualnym utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wewnętrzne materiały, nie wiążące co do sposobu załatwienia sprawy ani nie zawierające rozstrzygnięć organów publicznych, a jedynie służące gromadzeniu informacji, w związku z czym nie będące wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 220/20).

Mając na względzie powyższe, organ uznał, że argumentacja przedstawiona w skardze nie jest prawidłowa, albowiem - w ocenie organu - wykracza poza cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, która dotyczy zasad i trybu udostępnienia informacji publicznej. Organ zauważył bowiem, że nie każda informacja wytworzona przez organ publiczny, czy też na zlecenie organu publicznego będzie informacją publiczną.

W konsekwencji, organ stwierdził, że wnioskowana przez skarżące Towarzystwo informacja nie jest informacją publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Prezes PGWWP, powołując się na podglądy doktryny - wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej będą związane z powstaniem informacji publicznej. W konsekwencji, organ uznał, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa, Wydawnictwo Wolters Kluwer 2016).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art 31 ust 3 Konstytucji RP, organ uznał, że przepis ten nie może mieć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy z uwagi na to, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W tej sytuacji, organ wskazał zatem, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art 31 ust 3 Konstytucji RP w zw. z art 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niezasadny.

W związku z powyższym, Prezes PGWWP stwierdził, że nie można uznać, by organ ten pozostawał w bezczynności. Organ zauważył bowiem, że skoro wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, zatem jej udostępnienie nie jest objęte uregulowaniem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co skutkuje niemożliwością działania adresata tego wniosku - Prezesa PGW Wody Polskie w rozpoznaniu złożonego przez skarżące Towarzystwo wniosku.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art 10 ust 1 w zw. z art 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podniósł, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeśli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art 16 ust 1 u.d.i.p. (por. m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3943/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo regulacja prawna wynikająca z art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W świetle art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa w ogóle mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie Prezes Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] sformułował wobec Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie dokumentu pn. "Studium wykonalności dla kompleksowego zagospodarowania międzynarodowych dróg wodnych: E-40 dla rzeki [...] na odcinku od [...] do [...], E-40 od [...]do granicy [...] ([...]) oraz E-70 na odcinku od [...] do [...] ([...])".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W tym miejscu należy zauważyć, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie to państwowa osoba prawna, obejmująca swoją strukturą polskie organy administracji wodnej, utworzona w dniu 1 stycznia 2018 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2506). PGW Wody Polskie jest głównym podmiotem odpowiedzialnym za krajową gospodarkę wodną. Organem kierującym strukturą jest Prezes PGW Wody Polskie. Warto jednocześnie zauważyć, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jako państwowa osoba prawna utworzona na podstawie odrębnej ustawy, w celu wykonywania zadań publicznych (a więc jako podmiot wymieniony w art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), finansowane jest ze środków pochodzących z opłat za pobór wód, opłat z usług wodnych oraz dotacji pochodzących z budżetu państwa.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, iż nie ulega wątpliwości, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - jako podmiot wykonujący zadania publiczne - jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę dodatkowo to, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy bowiem uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Prezesa PGW Wody Polskie nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można stwierdzić wręcz, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega jednak, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również: m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Niemniej, należy podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Warto jednocześnie wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Istota problemu, wymagająca rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, sprowadza się do tego, czy Prezes PGW Wody Polskie, jako podmiot - co do zasady - zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji, prawidłowo przyjął, że żądany dokumenty pn. "Studium wykonalności dla kompleksowego zagospodarowania międzynarodowych dróg wodnych: E-40 dla rzeki [...] na odcinku od [...] do [...], E-40 od [...] do granicy [...] ([...]) oraz E-70 na odcinku od [...] do [...] ([...])" nie stanowi informacji publicznej z tej przyczyny, że ma status dokumentu wewnętrznego, którego udostepnienie - w trybie u.d.i.p. - jest niedopuszczalne.

W tym miejscu, należy - zdaniem Sądu - wyraźnie podkreślić, iż - wbrew sugestiom Prezesa PGW Wody Polskie - problem związany z oceną statusu wnioskowanej przez skarżące Towarzystwo informacji nie jest tak jednoznaczny, jak miałoby to na pozór wynikać z przedstawionej przez ten organ argumentacji.

Otóż, przede wszystkim przechodząc do wszelkich dalszych rozważań, nie sposób na wstępie nie zauważyć tego, iż w świetle dotychczasowego orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmowana jest szeroka definicja informacji publicznej. Oparta jest ona na założeniu, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej miała określać jedynie tryb udostępniania informacji, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji RP. W tej sytuacji, przyjmowano w judykaturze, że pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bez uwzględniania treści art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano bowiem, że zastosowanie wykładni językowej mogłoby wówczas prowadzić do zawężającego rozumienia tego terminu i traktowania jako informacji publicznej jedynie takiej wiadomości, która odnosiłaby się wyłącznie do spraw zbiorowości, nie obejmowałaby natomiast spraw indywidualnych kończących się - co do zasady - wydaniem decyzji administracyjnej. Takie określenie, jak wskazywano, byłoby zbyt wąskie, a w konsekwencji prowadziłoby zarówno do pewnej niespójności przepisów u.d.i.p. (w kontekście wyliczenia z art. 6 oraz wyłączeń przewidzianych w art. 5 cyt. ustawy), jak i nie uwzględniałoby art. 61 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu dostęp do informacji o działalności podmiotów publicznych bez względu na to kogo ta działalność dotyczy.

Ponadto, w judykaturze podkreślano, że za szerokim rozumieniem pojęcia informacji publicznej przemawia nie tylko wykładnia prokonstytucyjna, ale również prowspólnotowa wykładnia przepisów ustawy krajowej regulującej dostęp do informacji publicznej.

W konsekwencji, odnosząc się do standardów europejskich, wskazywano w judykaturze, że rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE L z 2001 r. Nr 145, s. 43 ze zm.) reguluje dostęp nie tylko do dokumentów sporządzanych przez dane instytucje i przez nie otrzymywanych. Ponadto, podnoszono, że z kolei - w świetle dyrektywy 2003/98 WE Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L z 2003 r. Nr 345, poz. 90 ze zm.) - pojęcie dokumentu traktowane jest szeroko. Obejmuje bowiem wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, wizualnej lub audiowizualnej). W konsekwencji, przyjmowano, że wypracowana w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroka definicja informacji publicznej odpowiada wyznaczonym w ten sposób standardom transparentności działań organów publicznych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14).

W tej sytuacji, nawiązując do treści art. 61 Konstytucji RP, sądy administracyjne definiują informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informację taką stanowi więc zarówno treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakich spraw dotyczą, jak i wiadomości niewytworzone przez te podmioty, lecz odnoszące się do nich. Dla traktowania informacji jako publicznej decydujące znaczenie ma zatem nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych.

Przy takim szerokim ujmowaniu pojęcia informacji publicznej, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiło się stanowisko, że nie można jej sprowadzać tylko i wyłącznie do dokumentów urzędowych, a także wskazywano, iż nie ma również znaczenia z tego punktu widzenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, co oznaczać ma, iż podlega on - co do zasady - udostępnieniu niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy też prywatny (por. m.in. wspomniany wyżej wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14).

W tej sytuacji, w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano wyraźnie - mając na względzie fakt, iż treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną wyrażoną w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej" - że oznacza to, iż prawo dostępu do informacji publicznej niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W tej sytuacji, w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmując wspomniane wyżej szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

Analizując złożoność problemu związanego z oceną statusu wnioskowanej przez skarżące Towarzystwo informacji, warto w tym miejscu jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że koncepcja tzw. "dokumentów wewnętrznych", które pozwalają na zwolnienie z obowiązku udzielenia informacji publicznej, jest w nauce prawa administracyjnego również mocno kwestionowana jako niekonstytucyjna.

Przede wszystkim zwraca się uwagę, że w chwili obecnej brak jest w ogóle odwołania się do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", co w konsekwencji oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100).

Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11).

Warto jednocześnie zauważyć, że kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. podniósł, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto, uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów. Ponadto, prof. M. Bernaczyk zarzucił, że orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczące "dokumentu wewnętrznego" aspirują do stworzenia zestawu quasi-reguł formalno- i materialnoprawnych naruszających konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji, co - jak ostrzegał - może w konsekwencji doprowadzić do tego, że orzecznictwo to posłuży władzy wykonawczej i ustawodawczej jako uzasadnienie do wprowadzenia daleko idących ograniczeń dla konstytucyjnego prawa do informacji (vide: M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji ..., s. 275-276).

Niemniej jednak, pomimo wskazanych powyżej wątpliwości co do legalności powoływania się przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na kwestię tzw. "dokumentów wewnętrznych", jako dokumentów, które nie podlegają udostepnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie pragnie wyraźnie podkreślić, iż podziela stanowisko zaprezentowane przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zarówno w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., jak i w odpowiedzi na skargę z dnia 24 maja 2022 r., jako znajdujące uzasadnienie zarówno w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i poglądów przedstawicieli nauki.

Otóż, należy zauważyć, że o ile rzeczywiście - jak słusznie podkreślają przeciwnicy wywodzenia na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pojęcia "dokumentu wewnętrznego" - nie jest on pojęciem normatywnym, o tyle jednak należy podkreślić, że jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 cyt. ustawy.

Przypomnieć więc należy, że zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym, w rozumieniu cyt. ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów art. 115 § 13 pkt 1-9 Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Tym samym, w doktrynie przyjmuje się, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Ponadto, nie jest informacją już istniejącą, wytworzoną i ostateczną, a jedynie prowadzącą do wytworzenia "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej, która ma cechę oficjalności (por. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, Przegląd Prawa Publicznego z 2014 r., nr 9).

Ponadto, przedstawiciele nauki prawa wskazują, że "Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokument urzędowy jest to oświadczenie woli lub wiedzy skierowane do innego podmiotu, osoby lub złożone do akt sprawy. Co ważne, podpisane przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. Natomiast dokument wewnętrzny służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu. Dopiero w wyniku weryfikacji różnych analiz, opinii, ekspertyz organ podejmuje decyzję i przedkłada ją w postaci oświadczenia woli podmiotom zainteresowanym. Dokument taki, nawet jeżeli przedstawia sferę faktów, to jest pozbawiony jakiegokolwiek waloru oficjalności. Co do zasady wszelkiego rodzaju opinie, ekspertyzy czy analizy wytworzone przez pracowników organu czy podmioty zewnętrzne na jego zlecenie proponują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, a więc mają jedynie charakter doradczy. Dotyczą one sfery zamierzeń co do możliwości podjętych działań w danej sprawie. Dokument wewnętrzny, jako służący gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie jest dla organu wiążący, ma jedynie charakter organizacyjny i porządkowy. Innymi słowy, dokumenty wewnętrzne nie decydują o kierunkach działania organu, gdyż nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska" (por. P. Wróblewska, Zasada jawności działań administracji a prawo dostępu do dokumentów wewnętrznych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Przegląd Prawa Publicznego z 2016 r., nr 5).

W konsekwencji, analizując problem udostępniania dokumentu wewnętrznego, jako informacji publicznej, w literaturze prawniczej wskazuje się, że dokumentów wewnętrznych, tj. takich, które dopiero pomogą w podjęciu kierunku działania, nie można kwalifikować jako informację publiczną.

Co więcej P. Wróblewska w przywołanej wyżej publikacji podkreśliła wręcz, że "(...) procesowi podejmowania decyzji nie jest potrzebna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Kontrola taka mogłaby zakłócić przebieg podejmowanej decyzji, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji mogłaby podlegać osądowi, gdy tymczasem podjęcie właściwej decyzji wymaga atmosfery rozwagi i spokoju, wykluczenia rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym dobrom czy też po prostu niefunkcjonalnych. Wydaje się, że tak szerokie ujęcie jawności działań administracji mogłoby w linii prostej prowadzić do nadużywania przez podmioty administrowane przysługującego im prawa dostępu do informacji publiczne".

W tej sytuacji, przedstawicie doktryny, wskazując na szereg zagrożeń interesu publicznego spowodowanych publicznym dostępem do dokumentów wewnętrznych, wyraźnie przyjmują, że autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Podnosi się bowiem w nauce, że dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Dostęp do informacji publicznej nie oznacza więc, że każda działalność podmiotu zobowiązanego wykonywana w ramach jego kompetencji, jest informacją publiczną oraz że każdy wytworzony przez niego dokument podlega ujawnieniu (por. m.in. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4).

Ponadto, zauważyć należy, że również w dotychczasowym orzecznictwie podjęto próbę zdefiniowania pojęcia "dokumentu wewnętrznego".

W tym miejscu, warto na wstępie wskazać, że w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt P 25/12, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że z "(...) szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych", w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest również pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Przyjmuje się, że dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4207/21 i powołane tam: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11).

Warto zauważyć, że wskazując w judykaturze, iż dokument wewnętrzny charakteryzuje się m.in. tym, że jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14, podkreślił, że "(...) ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcie przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W tej sytuacji, z analizy dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika konkluzja, że "dokumenty wewnętrzne" to dokumenty, które służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, zauważyć należy, że skarżące Ogólnopolskie Towarzystwo [...] z siedzibą w [...], występując w dniu [...] stycznia 2022 r. do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udostępnienie informacji publicznej, wniosło o przekazanie dokumentu pn. "Studium wykonalności dla kompleksowego zagospodarowania międzynarodowych dróg wodnych: E-40 dla rzeki [...] na odcinku od [...] do [...], E-40 od [...] do granicy [...] ([...]) oraz E-70 na odcinku od [...] do [...] ([...])".

Otóż, warto w tym miejscu wskazać, że jeśli chodzi o wspomniany wyżej dokument w postaci spornego Studium wykonalności, o które wystąpiło skarżące Towarzystwo, to z Wystąpienia Pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli sporządzonego w dniu [...] września 2019 r. (nr [...]- [...]) wynika, że w ramach prac nad przygotowaniem programów rozwoju śródlądowych dróg wodnych w Polsce, tj.: "[...]" i " [...]", które rozpoczęły się w czerwcu 2016 r., przyjęto, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, sprawujący wówczas nadzór nad realizacją zadań związanych z żeglugą śródlądową, przystąpi m.in. do opracowania dokumentu pn. " [...]" wraz z przejściem do fazy projekcyjnej (programowej), stanowiącej faktyczne rozpoczęcie prac nad zapisami wspomnianego dokumentu dopiero po dokonaniu odbioru oraz analizie "Studium wykonalności dla kompleksowego zagospodarowania międzynarodowych dróg wodnych: E-40 dla rzeki [...] na odcinku od [...] do [...], E-40 od [...] do granicy [...] ([...]) oraz E-70 na odcinku od [...] do [...] ([...])".

W tej sytuacji, z materiałów tych wynika, że w ramach[...], zaplanowano wpierw opracowanie przez pomiot zewnętrzny spornego Studium wykonalności, a dopiero następnie - po odbiorze tego studium i analizie jego treści - miało rozpocząć się przygotowanie [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, który to program miał zostać w trakcie trwania prac nad nim poddany konsultacjom publicznym z udziałem społeczeństwa.

Warto dodać ponadto, że sporne Studium wykonalności miało zawierać analizy, które dopiero później miały pozwolić właściwemu organowi zweryfikować m.in. kryteria techniczne, środowiskowe i finansowe, pozwalając tym samym oszacować nakłady, niezbędne do realizacji [...] oraz określić harmonogram wydatków i potencjalnych źródeł finansowania. W ramach prac na spornym Studium wykonalności miały zostać również przeanalizowane alternatywne warianty realizacji [...], a także ekologiczne aspekty zakresu przewidywanych robót hydrotechnicznych. Jak zapewniał jednocześnie organ, w ramach tych prac miały być uwzględnione uwarunkowania, jakie nakłada na inwestorów prawodawstwo krajowe oraz wspólnotowe w zakresie ochrony środowiska, w tym m.in. Ramowa Dyrektywa Wodna, Dyrektywa Ptasia i Dyrektywa Siedliskowa, co miało pozwolić na całościową ocenę planowanego zamierzenia.

Mając na względzie powyższe, nie wnikając w szczegóły spornego Studium wykonalności, jako dokumentu, który - według zapewnień organu - miał na celu przywrócenie efektywnej żeglugi na rzece [...], przy jednoczesnym zwiększeniu bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, przeciwdziałaniu skutkom suszy dla zapewnienia lepszych warunków dla rozwoju rolnictwa oraz turystyki wodnej, a którego docelowym odbiorcą miał być ówczesny Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, należy - zdaniem Sądu - zgodzić się z Prezesem PGW Wody Polskie, iż wnioskowany przez skarżące Towarzystwo dokument nie stanowi informacji publicznej i w konsekwencji nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, przyjąć należy, że sporne Studium wykonalności jest zbiorem analiz i prognoz, w którym dokonywana jest wieloaspektowa analiza i ocena wykonalności planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, między innymi w kontekście jego wykonalności prawnej, instytucjonalnej, techniczno-technologicznej, ekonomiczno-finansowej. Oznacza to, że wymieniony zakres analiz ma umożliwić dopiero podjęcie przez organ racjonalnej decyzji nie tylko w kwestii zasadności przeprowadzenia projektu z punktu widzenia potrzeb społecznych, które ma zaspokajać, ale też identyfikacji i zarządzania głównymi czynnikami ryzyka, które mogą udaremnić wdrożenie projektu, bądź doprowadzić do nieosiągnięcia założonych w nim celów w oczekiwanym wymiarze.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że sporne Studium wykonalności, które objęte było wnioskiem skarżącego Towarzystwa, nie jest informacją publiczną, albowiem będąc dokumentem o charakterze wewnętrznym, nie wiązało organu co do sposobu załatwienia sprawy ani nie zawierało rozstrzygnięcia organu (nie uzewnętrzniało stanowiska organu), a jedynie służyło zgromadzeniu niezbędnych informacji, które dopiero w przyszłości miały stanowić podstawę do podjęcia przez organ stosownej decyzji.

W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że Prezes PGW Wody Polskie wykonał swój obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2022 r., udzielając stosownej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r.

W ocenie Sądu, należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa PGW Wody Polskie, zajętym w przedmiotowej sprawie, że skoro żądany przez stronę skarżącą dokument w postaci spornego Studium wykonalności nie stanowił informacji publicznej, to nie mógł on podlegać udostępnieniu w trybie przywołanych przez stronę skarżącą przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, o czym strona skarżąca została prawidłowo poinformowana.

W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, iż na dzień wyrokowania przez Sąd organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż Prezes PGW Wody Polskie nie dopuścił się zarzucanej skargą bezczynności, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania tego podmiotu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a także do uwzględnienia pozostałych żądań zawartych w petitum skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.