Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 944/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 9 ust 4 , 20 , 36 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń, Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska, WSA Małgorzata Łoboz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg S. S., A. S. i M. S. na Uchwałę Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka - obszar "B" oddala skargi.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

S. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszar B (dalej "Plan").

Skarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione naruszenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy z uwagi na przeznaczenie części nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] położonych w C. pod budowę drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD, jak również z uwagi na wyznaczenie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego obszarów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która będzie generować znaczne oddziaływania na nieruchomości skarżącego,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na przeznaczenie części nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] w C. pod budowę drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, jak również brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] położonych w C., m. in. z uwagi na wyznaczenie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego obszarów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która będzie generować znaczne oddziaływania na nieruchomości skarżącego,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 111KDD są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podkreślając, że przedstawione naruszenia wskazują na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 111KDD oraz zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skarżący S. Ś. podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] położonych w C.. W dniu 7 kwietnia 2016 r. Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który objął swoimi granicami nieruchomości skarżącego. Zgodnie z ustaleniami planu nieruchomości należące do skarżącego znalazły się w granicach kilku obszarów o różnym przeznaczeniu:

- działka ewidencyjna numer [...] oraz południowy fragment działki nr [...] został przeznaczony pod budowę drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD,

- działka nr [...] została przeznaczona pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (teren 94MN.2).

Powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący naruszają interes prawny skarżącego, gdyż realizacja przewidzianej w planie drogi uniemożliwi wykorzystywanie należącej do niego nieruchomości w sposób dotychczasowy, jak również narazi go na poważne negatywne oddziaływania związane z funkcjonowaniem drogi obsługującej przewidzianą do realizacji w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przyjęte ustalenia w sposób istotny wpłynęły również na obniżenie wartości nieruchomości skarżącego.

Skarżący nadmienił, że przed wniesieniem skargi wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego wynikającego z prawa własności wskazanych powyżej nieruchomości. Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odniósł się do wezwania, uznając je za niezasadne.

Zdaniem skarżącego postanowienia planu miejscowego w zakresie jego nieruchomości w sposób drastyczny i zupełnie nieuzasadniony ingerują w prawo własności, a tym samym naruszają przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 140 ustawy Kodeks cywilny. Odwołując się do zasady władztwa planistycznego gminy wyartykułowanej w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podkreślił, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 46/06. W ocenie skarżącego działania organów Gminy W. w zakresie ustaleń planistycznych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu należących do niego nieruchomości w sposób nadmierny ingerują w sferę jego uprawnień, a ponadto są pozbawione racjonalnych podstaw, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części.

W szczególności dotyczy to ustaleń w zakresie lokalizacji drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD, która została wyznaczona na terenie nieruchomości należącej do skarżącego, w bardzo bliskim sąsiedztwie istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Takie usytuowanie drogi będzie bowiem generować znaczne uciążliwości, które pozbawią właściciela możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości oraz spowodują znaczną utratę wartości nieruchomości.

Dodatkowo skarżący zauważył, że teren drogi oznaczonej symbolem 111KDD nie łączy się z ul. [...], co należy uznać za rozwiązanie absolutnie niezrozumiałe. W chwili obecnej istniejąca w tym rejonie droga wewnętrzna obsługująca budynki mieszkalne jednorodzinne jest połączona z ul. [...]. Przewidziane rozwiązanie może nawet w przyszłości ograniczyć dostęp komunikacyjny do istniejących w tym rejonie budynków. Mieszkańcy będą bowiem musieli jechać dodatkowe kilkaset metrów aby dostać się do ul. [...], stanowiącej główny element infrastruktury komunikacyjnej w tym rejonie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do przyjmowania ustalonego w planie rozwiązania w zakresie zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla wyznaczonych w planie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 12MW, gdyż droga obsługująca te tereny mogła zostać przeprowadzona również w innym miejscu w sposób minimalizujący lub nawet całkowicie eliminujący ingerencję w nieruchomości należące do skarżącego. W szczególności istniała możliwość przesunięcia planowanej drogi w kierunku północnym i przeprowadzenia jej w centrum terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną 12MW, które obecnie mają charakter rolniczy. Takie rozwiązanie nie tylko zmniejszyłoby negatywne skutki wykonania drogi dla skarżącego, ale również skutkowałoby znacznym zmniejszeniem kosztów wykupu gruntu pod drogę, gdyż w tym przypadku nie byłaby konieczna ingerencja w tereny już zagospodarowane, które do tej pory były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Przyjęte w planie rozwiązanie w zakresie lokalizacji drogi 111KDD na terenie nieruchomości skarżącego nie jest rozwiązaniem zasadnym i celowym zarówno z punktu widzenia potrzeb obszaru, jak i z punktu widzenia kosztów realizacji tego wariantu, co świadczy o przekroczeniu w tym zakresie przez organ planistyczny granic przysługującego gminie władztwa planistycznego z ewidentnym pokrzywdzeniem skarżącego.

W niniejszej sprawie, ze względu na zbyt daleko idące ograniczenie praw skarżącego doszło również do naruszenia art. 1 ust, 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby organ planistyczny rozważył możliwość ograniczenia przedmiotowego prawa w mniejszym stopniu, niż zostało to dokonane, co mogło uwzględnić zarówno prawo własności skarżącego, jak i interes ogólnospołeczny. Skarżący zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Analiza stanowiska Gminy W. odnośnie analizowanego rozwiązania komunikacyjnego nie wskazuje jednak na to, aby organ rozważał możliwość mniejszej ingerencji w prawo własności skarżącego niż zostało to dokonane. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta powinna skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących terenu drogi oznaczonej symbolem 111KDD.

Skarżący zakwestionował również sam fakt wyznaczenia w bliskim sąsiedztwie jego nieruchomości terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW, gdyż będzie to prowadziło do zaburzenia istniejącego w tym rejonie ładu przestrzennego, gdzie zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie skarżącego istniejące uwarunkowania absolutnie nie uzasadniają dopuszczenia w tym rejonie tak intensywnej zabudowy, której charakter nie przystaje do istniejących w tym rejonie uwarunkowań.

Ponadto w ocenie skarżącego obszary zabudowy wielorodzinnej powinny być wyraźnie odseparowane przestrzennie od zabudowy jednorodzinnej o charakterze podmiejskim lub nawet wiejskim, aby minimalizować negatywne oddziaływania związane z tą intensywną formą zagospodarowania terenu. Rozwiązanie przyjęte w przedmiotowej sprawie, polegające na wyznaczeniu drogi dojazdowej pomiędzy terenami zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej absolutnie tego celu nie realizuje, co świadczy o wadliwości przyjętych w tym zakresie rozwiązań.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że przyjęte ustalenia planu w zakresie lokalizacji drogi 111KDD nie są zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (dalej "Studium"). W "Kierunkach rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W." zawarto szereg zapisów, które odnoszą się do lokalizowania w planach miejscowych terenów tras komunikacyjnych. W dokumencie zawarty jest zapis, zgodnie z którym "Tereny pomiędzy budynkami wielorodzinnymi a budynkami jednorodzinnymi należy zagospodarować jako tereny zieleni z zakazem realizacji parkingów, garaży i miejsc postojowych z dopuszczeniem lokalizacji ulic publicznych z obustronnymi szpalerami drzew". Ponadto w Studium zawarto zapis, zgodnie z którym zrealizowanie założeń o napływie znaczącej liczby ludności na tereny północne Gminy (C., Ś., W. W.) skutkuje koniecznością zaprojektowania w ramach układu podstawowego między innymi ulic zbiorczych dla obszaru przemysłowego i mieszkaniowego. Równocześnie w Studium stwierdzono, że w trakcie projektowania osiedli mieszkaniowych na tym terenie wystąpi konieczność zaprojektowania dodatkowych ulic w kategorii dróg zbiorczych także w ramach tych projektów (na etapie planu miejscowego oraz planu zagospodarowania poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych w osiedlach). W myśl postanowień Studium układ ten powinien być w miarę możliwości oddzielony od układu istniejących dróg lokalnych, obecnie obsługujących położone na tym terenie osiedla ([...]

W ocenie skarżącego ustalenia planu dotyczące drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD nie są zgodne z ustaleniami Studium. Plan nie przewiduje realizacji w sąsiedztwie drogi obustronnych szpalerów drzew, o czym jest mowa w Studium. Zaprojektowana w planie miejscowym droga stanowi drogę dojazdową, a nie drogę zbiorczą, która jak wskazano w Studium ma stanowić element układu podstawowego niezbędnego do skomunikowania obszaru mieszkaniowego. Także na tę kategorię drogi powołuje się Studium wskazując na wystąpienie w trakcie projektowania osiedli mieszkaniowych konieczności zaprojektowania dodatkowych ulic w kategorii dróg zbiorczych także w ramach tych projektów. Przedmiotowy zapis wskazuje przy tym, że przedmiotowe drogi powinny być lokalizowane w ramach terenów przeznaczonych pod budowę osiedli mieszkaniowych. Tymczasem droga oznaczona w planie miejscowym symbolem 111KDD została zaprojektowana na obrzeżach terenu 12MW, w sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skarżący konkludował, że ustalenia planu w odniesieniu do terenu [...] nie są zgodne z ustaleniami Studium, co świadczy o naruszeniu w przedmiotowej sprawie przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

A. Ś. i M. Ś. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tożsamą uchwałę Rady Miasta i Gminy w W. nr [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. - obszar "B" w zakresie działek [...] i [...] położonych w C..

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2012 r. poz. 647, z późn. zm. - dalej uzup) w części odnoszącej się do działek o nr [...], [...] położonych w C. a stanowiących wyłączną własność A. i M. Ś., przez które została poprowadzona w obowiązującym planie miejscowym droga dojazdowa o symbolu 111KDD, zaś północna część działek w miejscowości C. otrzymała kategorię MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej),

2. naruszenie art 20 upzp w części odnoszącej się do działek o nr [...], [...] położonych w C., a stanowiących wyłączną własność A. i M. Ś. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z pomięciem obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag zgłoszonych do projektu,

3. naruszenie art. 17 i 18 uzup poprzez ograniczenie prawa udziału w dyskusji publicznej nad projektem planu poprzez nieudostępnienie dokumentów wchodzących w skład dokumentacji planistycznej,

4. naruszenie art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 k.c. poprzez ustalenie że działki o nr [...] oraz [...] położonych w C., a stanowiących wyłączną własność A. i M. Ś. oraz S. Ś. w części zostały przeznaczone pod drogę dojazdową o kategorii 111KDD w

sytuacji w której, stanowi to znaczne ograniczenie prawa własności i ograniczenie potencjału inwestycyjnego ww. działek,

5. naruszenie art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 KC poprzez ustalenie, że działki zlokalizowane w północnej części miejscowości C. otrzymały kategorię MW w sytuacji w której miejscowość ta a szczególnie infrastruktura drogowa nie jest przystosowana do przyjęcia i obsłużenia wzmożonego ruchu drogowego, w tym ciągi komunikacyjne nie zostały wyznaczone w taki sposób by móc obsłużyć ruch mieszkańców, zaś usytuowane w pobliżu ul. [...] oraz droga oznaczona symbolem 95 KDD nie są wystarczająco przepustowe by sprawnie i bezpiecznie poprowadzić po nich ruch do nowo tworzonych dużych ośrodków mieszkaniowych,

6. naruszenie art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 k.c. w części odnoszącej się do działek o nr [...] położonych w C. a stanowiących wyłączną własność A. i M. Ś., przez które została poprowadzona droga dojazdowa o symbolu [...] która nie jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości ciągów komunikacyjnych w miejscowości C., stad nie ma potrzeby ingerowania w przysługujące im prawo własności,

7. naruszenie art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 kc w części odnoszącej się do działek o nr [...], [...] położonych w C. a stanowiących wyłączną własność A. i M. Ś., przez które została poprowadzona droga dojazdowa o symbolu [...] poprzez przekroczenie

przez organ władztwa planistycznego w postaci pominięcia podstawowych interesów skarżących, bowiem sprzecznym z ich interesem jako właścicieli nieruchomości jest lokalizacja na ich działkach drogi publicznej, która jak wynika z okoliczności sprawy stanowić ma nie tyle dojazd do działek położonych na obszarze 94 MN.2, co ma skomunikować tereny o symbolu 12MW które są przewidziane w planie drogi publicznej w sytuacji w której niezasadnym jest lokalizowanie drogi, która ma zapewnić komunikację dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kosztem nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną,

8. naruszanie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień właścicieli ww. działek związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym

zaskarżonym planem miejscowym w tym poprzez lokalizację na ich nieruchomości drogi stanowiącej drogę dojazdową, a nie drogę zbiorczą, która jak stanowi obowiązujące na tym obszarze Studium miała stanowić element układu podstawowego niezbędnego do skomunikowania obszaru mieszkaniowego,

9. naruszanie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień właścicieli ww. działek związanych z prawem własności nieruchomości poprzez wrysowanie w planie

miejscowym drogi o symboli 111KDD, która została zaprojektowana na obrzeżach terenu 12MW, w sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną tym samym nie będzie wykorzystywana jak stanowi Studium dla obsługi nowo powstałych obszarów mieszkaniowych.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części dotyczącej wrysowania na działkach [...] i [...] drogi o symbolu 111KDD, a także w części, na której na obszarze C. została ustalona kategoria 12MW oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podali, że zgodnie z § 3 wspomnianej uchwały podstawowym celem planu jest stworzenie prawnych warunków dla zagospodarowania przestrzennego obszaru w zgodności z wymogami kształtowania ładu przestrzennego i wymogami zrównoważonego rozwoju oraz kierunkami wyznaczonymi w Studium.

Na terenie obowiązywania miejscowego planu znajdują się m.in. nieruchomości stanowiące przedmiot własności A. i M. Ś.. Są to nieruchomości składające się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, wskazane powyżej działki zlokalizowane są w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolami 111KDD (tereny tras komunikacyjnych - działka ewidencyjna nr [...] i [...] oraz fragment działek ewidencyjnych nr [...] i [...]) a także symbolem 94.MN.2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - działka nr [...], [...], [...], większa część działki nr [...] i fragment działki nr [...]).

Uchwalony plan miejscowy opiera się o postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 4 marca 2008 r. Rady Miejskiej w W.. Wyżej wskazane działki ewidencyjne zostały włączone do wyznaczonego obszaru "B" obejmującego tereny po południowej, północnej oraz wschodniej części miasta W., charakteryzującego się różnorodnymi uwarunkowaniami. Skarżący przedstawili istotne z punktu widzenia posiadanych nieruchomości postanowienia Studium.

W szczególności wskazali, że zgodnie z treścią Studium główne funkcje występujące w granicy obszaru "B" to usługi o znaczeniu ponadlokalnym, produkcja i usług, mieszkalnictwo wielorodzinne, jednorodzinne oraz zagrodowe z programem usług. Równocześnie w Studium zawarto zapis, w myśl którego podczas sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego możliwe będzie, po uprzednim zaktualizowaniu danych odnoszących się do uwarunkowań występujących w granicach gminy, a w szczególności do terenów występowania osuwisk, dokładne określenie zasięgu terenów budowlanych. W Studium zawarto ponadto zapis, zgodnie z którym dopuszcza się, w granicach obszaru "B", przy sporządzaniu planów miejscowych korekty określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy oraz integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium. W myśl postanowień Studium określenie skali, typu i formy nowej zabudowy jest istotnym elementem silnie oddziałującym na tworzenie ładu przestrzennego. W Studium dopuszczono również tworzenie nowo projektowanych form zabudowy mieszkaniowej w oparciu o nowoczesne technologie współczesne trendy w architekturze, z pełnym uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań kulturowych.

Nowe obiekty powinny nawiązywać do budownictwa tradycyjnego swoją formą, skalą, kolorystyką oraz materiałami wykończeniowymi. Dla południowej części obszaru B w Studium wskazano 70% powierzchni biologicznie czynnej. Przedstawione wielkości i wskaźniki wpływają na intensywność wykorzystania terenów i sposób ich zagospodarowania. Należy traktować je, jako wytyczne do ustaleń dla sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi przy tym, że określone parametry wielkościowe i wskaźniki mogą być korygowane na etapie opracowania planów miejscowych pod warunkiem, że nie naruszy to ładu przestrzennego.

Dalsza analiza postanowień Studium wykazała, że wymienione na wstępie działki ewidencyjne włączone zostały do obszaru oznaczonego w Studium symbolem MW, które zgodnie z tym dokumentem stanowią obszary zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej. W pkt 5.1.1. dokumentu "Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W." stanowiącego załącznik do Studium ustalono, że w obszarach zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej wskaźnik intensywności zabudowy wynosi maksymalnie może wynosić 1,3. Ponadto dla zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej określono następujące standardy (do uszczegółowienia w planach miejscowych) maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występującej na terenie gminy nie może być wyższa niż 5, przy czym wysokość zabudowy z dachem płaskim nie może być wyższa niż 16m natomiast z dachem dwu lub cztero- spadowym nie może być wyższa niż 18m. Zaznaczono wyraźnie, że nowo tworzona zabudowa wielorodzinna w sąsiedztwie zabudowy o niskiej intensywności powinna zachować spójność przestrzenną poprzez połączenie funkcjonalne. Wspomniano także, że kształtowane ciągi komunikacyjne powinny umożliwiać płynne poruszanie się pomiędzy poszczególnymi zespołami zabudowy i terenami zielonymi. Miejsca parkingowe obsługujące zabudowę wielorodzinną powinny być lokalizowane wzdłuż ciągów komunikacyjnych, parkingów podziemnych oraz w ramach parkingów naziemnych wydzielonych w granicach obszarów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej, przy zachowaniu wskaźnika 1,5 miejsca postojowego na mieszkanie.

Ponadto istotne jest to, że zgodnie ze Studium mogącą pojawić się, w granicach obszaru, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy sytuować w miejscach gdzie stanowić ona będzie uzupełnienie istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej. Może ona przybierać formę budynków wolno stojących, bliźniaczych, szeregowych oraz atrialnych, spełniając wymogi dla zabudowy jednorodzinnej z obszaru zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Tereny pomiędzy budynkami wielorodzinnymi a budynkami jednorodzinnymi należy zagospodarować, jako tereny zieleni z zakazem realizacji parkingów, garaży i miejsc postojowych z dopuszczeniem lokalizacji ulic publicznych z obustronnymi szpalerami drzew.

Równocześnie w Studium stwierdzono, że w trakcie projektowania osiedli mieszkaniowych na tym terenie wystąpi konieczność zaprojektowania dodatkowych ulic w kategorii dróg zbiorczych także w ramach tych projektów (na etapie planu miejscowego oraz planu zagospodarowania poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych w osiedlach). W myśl postanowień Studium układ ten powinien być w miarę możliwości oddzielony od układu istniejących dróg lokalnych, obecnie obsługujących położone na tym terenie osiedla ([...]).

Skarżący podkreślili, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 upzp). Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W ocenie skarżących przeznaczenie w planie miejscowym części ze wskazanych na

wstępie działek ewidencyjnych pod drogę publiczną (111KDD) stanowi o niezgodności ze studium. Dokument ten co prawda włączył powyższe działki do obszaru oznaczonego symbolem MW, które zgodnie z tym dokumentem stanowią obszary zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej, jednak w "Kierunkach rozwoju zagospodarowania przestrzennego

miasta i gminy W." zawarto równocześnie zapisy, które pośrednio mogą wskazywać na dopuszczalność lokalizowania w planach miejscowych terenów tras komunikacyjnych. W tym zakresie należy powołać się między innymi na zawarty w tym dokumencie zapis, zgodnie z którym "Tereny pomiędzy budynkami wielorodzinnymi a budynkami jednorodzinnymi należy zagospodarować jako tereny zieleni z zakazem realizacji parkingów, garaży i miejsc postojowych z dopuszczeniem lokalizacji ulic publicznych z, obustronnymi szpalerami drzew". W studium zawarto zapis, zgodnie z którym zrealizowanie założeń o napływie znaczącej liczby ludności na tereny północne Gminy ([...]) skutkuje koniecznością zaprojektowania w ramach układu podstawowego między innymi ulic zbiorczych dla obszaru przemysłowego i mieszkaniowego. Równocześnie w Studium stwierdzono, że w trakcie projektowania osiedli mieszkaniowych na tym terenie wystąpi konieczność zaprojektowania dodatkowych ulic w kategorii dróg zbiorczych także w ramach tych projektów (na etapie planu miejscowego oraz planu zagospodarowania poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych w osiedlach). W myśl postanowień Studium układ ten powinien być w miarę możliwości oddzielony od układu istniejących dróg lokalnych, obecnie obsługujących położone na tym terenie osiedla ([...]). Skarżący podkreślili, że projektowana droga 111 KDD to droga dojazdowa i to wyłącznie do nieruchomości skarżących a nie zaś droga zbiorcza. Droga ta nie będzie stanowić elementu układu podstawowego niezbędnego do skomunikowania obszaru mieszkaniowego. Jak wskazano w studium drogi zbiorcze winny być lokalizowane w ramach terenów przeznaczonych pod budowę osiedli mieszkaniowych, natomiast projektowania droga 111KDD została wrysowana na obrzeżach terenu 12MW, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skarżący zwrócili uwagę – odwołując się do orzecznictwa – że władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Cytując brzmienie art. 31 ust 3 Konstytucji RP skarżący podkreślili, że organ jest zatem zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli. Przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską w W. można dopatrzyć się w całkowitym pominięciu podstawowych interesów właścicieli wskazanych na wstępie działek Rażąco sprzeczna jest z tym interesem lokalizacja na działkach skarżących drogi publicznej, która jak wynika z okoliczności sprawy ma stanowić nie tyle dojazd do działek położonych na obszarze 94MN.2, co ma skomunikować tereny o symbolu 12MW, które położone są po drugiej stronie przewidzianej w planie drogi publicznej. W ocenie skarżących organ powinien przede wszystkim rozważyć możliwość lokalizacji tej drogi wewnątrz obszaru 12MW, przeznaczając na ten cel cześć nieruchomości objętych tych obszarem. Lokalizowanie drogi, która ma zapewnić komunikację dla przyszłej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kosztem nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, nie jest zasadne.

Sposób poprowadzenia na częściach działek nr [...] oraz [...] położonych w C. drogi dojazdowej znacznie ogranicza własność skarżących oraz S. Ś.. Droga dojazdowa którą wymienieni przeznaczyli na dojazd do własnych posesji tj. działka o nr [...] jest współwłasnością osób które z niej korzystają i jest wystarczająca dla ich potrzeb. Wrysowanie drogi o symbolu 111KDD na części nieruchomości należących do A. i M. Ś. w znaczny sposób ogranicza ich prawo do dysponowania nieruchomościami na różne cele, a także nie jest wystarczające dla obsługi terenów z przeznaczeniem MW — mieszkalnictwo wielorodzinne. Działki skarżących na których wrysowana została droga 111KDD nie mogą być w części po której poprowadzono drogę w żaden sposób zagospodarowane, zaś decyzje planistyczne mają to do siebie, że czas ich wykonania jest długi i niepewny. Właściciele nieruchomości nie wyrażali i nadal nie wyrażają zgody na wkreślanie i utrzymywanie rezerwy pod drogę wraz z jej pasem ochronnym.

Dodatkowo wrysowanie rezerwy pod drogę KDD wyłączyło możliwość zabudowy działek [...], [...], [...] i [...]. Z pasa o szerokości 25 metrów możliwego do zabudowy to 10m, leżąca w granicy z rezerwą i granicą działki sąsiada. W takim przypadku nieuzasadnionym jest wkreślanie tej drogi 111KDD dla działek które tej drogi w takim zarysie nie potrzebują a wręcz przez wkreślanie tej drogi tracą faktyczny status działek możliwych do zabudowy, więc droga dojazdowa, w sposób ostateczny przekreśla swobodne dysponowanie gruntem zarówno na cele mieszkaniowe i rekreacji.

Ponadto skarżący wnieśli w dniu 10 sierpnia 2015 r. uwagi do planu, wskazując, że nie wyrażają zgody na wrysowanie na ich działkach drogi o symboli [...]. Swoje stanowisko uzasadnili w tej sposób, że działka na której planowo wrysowano drogę o nr [...] [...] jest na granicy obsadzona krzewami ozdobnymi i dębami. Nadto jest to działka ogrodzona i wykorzystywana przez właścicieli do codziennego funkcjonowania. Już w 2015 r. skarżący proponowali, aby planowaną drogę przenieść na działkę sąsiednią tj. działkę o nr [...] bowiem jest to działka przygotowania pod drogę i zdolna do obsłużenia wzmożonego ruchu kołowego.

Zdaniem skarżących Miasto i Gmina W. w sposób znaczący ograniczyła możliwość dyskusji nad planem miejscowym. Ogłoszenie w sprawie wyłożenia planu nie było powszechnie dostępne np. na stronie internetowej urzędu, zaś informacja o możliwości wnoszenia uwag i terminie wnoszenia tychże uwag nie została podana do publicznej wiadomości.

Uchwała w sposób rażący narusza interes właścicieli działek również i dlatego, że dopuszczono na obszarze z nimi sąsiadującym możliwość zabudowy wielorodzinnej. Dopuszczenie takiej możliwości znacznie obniży komfort użytkowania nieruchomości wzywających, a finalnie obniży wartość nieruchomości skarżących. Podstawowym przeznaczeniem terenów MW jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organizując zabudowę wielorodzinną koniecznym jest zagospodarowanie terenu tak, by na jednej działce znajdowały się budynki garażowe, budynki gospodarcze, zieleń urządzono, obiekty i urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska) oraz nie wrysowane na planie drogi dojazdowe wewnętrzne, dojścia i miejsca postojowe. Wysokość budynków nie może przekraczać 16 lub 18 metrów w zależności od rodzaju dachu (co daje 5 lub 6 pięter). Wyznaczenie ww. terenu nie wiązało się z wyznaczeniem odpowiednich szlaków komunikacyjnych i ciągów komunikacyjnych dla mieszkańców nowo wybudowanych osiedli mieszkaniowych. Wprawdzie zapewniono w miejscowym planie zagospodarowania, że jedno miejsce postojowe powinno być projektowane dla jednego mieszkania jednak normy te nie są zachowywane m.in. dzięki możliwości uzyskania odstępstwa z Ministerstwa. Dodatkowo samo ustalenie terenu zieleni urządzonej przebiega w sposób chaotyczny w żaden sposób nie oddający stanu faktycznego na nieruchomości. Skarżący wielokrotnie zwracali uwagę, iż rzeczone działki w całości przeznaczone były pod zabudowę inwestycji - kortów tenisowych która w związku z wprowadzonymi zmianami w planie miejscowym a w szczególności wrysowaniem drogi 111KDD stała się niemożliwa. Ochrona zieleni nieurządzonej poprzez ustalenia mpzp ma charakter jedynie iluzoryczny zaś wyjaśnienia w tym przedmiocie złożone przez Urząd Miasta i Gminy W. nie zasługują na uwzględnienie.

Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł w odpowiedzi na skargę o oddalenie skargi.

Organ argumentował, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu trzykrotnie w terminach określonych w obwieszczeniach i ogłoszeniach Burmistrza Miasta i Gminy W. wraz z możliwością udziału w dyskusjach publicznych oraz składaniem uwag do planu. W sprawie wskazanych w wezwaniu działek o numerach [...] i [...], zostały złożone uwagi w dniu 13 sierpnia 2015 r., tj. po wyznaczonym terminie (końcowa data to 12 sierpnia 2015 r.) oraz dnia 29 grudnia 2015 r., w odniesieniu do części nie objętej wyłożeniem.

Organ stwierdził, że Gmina starannie wyważała interesy właścicieli w relacji z interesem publicznym w ramach sporządzanego miejscowego planu. Projekt planu był wyłożony (o czym szeroko informowano poprzez stosowne ogłoszenia w prasie, na tablicach urzędowych i w BIP) do publicznego wglądu. Jak w zasadzie przy każdym planie miejscowym (a już szczególnie planach obejmujących duże powierzchnie) wniesionych zostało wiele uwag dotyczących układu komunikacyjnego. Były to bardzo zróżnicowane uwagi: dotyczyły likwidacji danej drogi lub jej odcinka, zmiany przebiegu drogi lub żądania wyznaczenia w projekcie zmiany planu drogi. Wszystkie uwagi zostały bardzo starannie rozpatrzone i w części uwzględnione stosownym Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy W. - w sytuacjach, gdy w ocenie organu sporządzającego plan uwzględnienie było możliwe bez naruszenia warunków uzgodnień projektu z zarządcami dróg lub bez szkody dla jakości planu w zakresie układu komunikacyjnego i jego znaczenia dla możliwości zagospodarowania terenów według ustalonych przeznaczeń. Każda uwaga była traktowana indywidualnie - bez założonego prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym.

Wobec braku złożenia uwag w terminie droga objęta skargą nie mogła na etapie rozpatrywania uwag zostać poddana ponownej ocenie Gminy.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego organ podkreślił, że prawo własności nie ma charakteru prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Plany miejscowe uchwalone na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w uprawniony i dozwolony kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty (art. 36 ww. ustawy).

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o planowaniu tj. naruszenia nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, organ stwierdził, że przepis ten nakazuje również uwzględniać: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Tak znaczna ilość koniecznych do uwzględnienia dóbr zawsze powodować będzie kolizję czy to interesów indywidualnych, czy to interesu publicznego i indywidualnego. Rzecz jednak w tym aby kolizje te zminimalizować oraz dobra te wyważyć. Ocena naruszenia przez gminę władztwa planistycznego dokonana przez skarżącego jest oceną subiektywną, zdaniem Gminy granice tego władztwa - w świetle przytoczonych okoliczności nie zostały przekroczone.

W odniesieniu do zmiany projektu planu nie następuje nadużycie władztwa planistycznego. "Z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego." (Wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13). Ustalenia projektu planu nie są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z wymogami art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być niezasadne.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwoli przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych i prawnych sprawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że skargi zostały wniesione w terminie, oraz że zostały prawidłowo poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa.

1/ W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi ( nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności ( art. 140 k.c.). Twierdzą bowiem, że są współwłaścicielami działek nr [...] i [...] ( S. Ś.) oraz nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ( A. i M. Ś.). Należy dodać, że organ nie kwestionował tego faktu ( prawa własności) w odpowiedzi na skargę. Nie ulega wątpliwości, że działki te są objęte planem.

Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu jest oczywistym, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżących, to niewątpliwie skarżący taki interes posiadają, jako właściciele nieruchomości objętych Planem. Bowiem "w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007, LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" – tak Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został naruszony, wobec faktu zmiany przeznaczenia niektórych nieruchomości i określenia ich w całości lub w części jako teren "111 KDD". Jak to bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1102/14, LEX nr 1956345: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony". Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi.

2/ Kolejnym krokiem musi być odniesienie się do zarzutów skarżących A. i M. Ś. dotyczących procedury. Otóż Plan był już przedmiotem oceny w tym względzie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1275/17. Tamże wyraźnie stwierdzono w uzasadnieniu wyroku, iż sąd dokonał analizy akt planistycznych pod kątem postępowania na etapie procedury planistycznej i w jej wyniku stwierdził, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania ani też właściwości organów. W szczególności Sąd podkreślił, że projekt planu był trzykrotnie wykładany. Przypomnieć zatem trzeba, jak kontroluje sąd administracyjny sprawę dotyczącą uchwały planistycznej z punktu widzenia art. 134 p.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze - oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie - oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie - oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych. Kontrola instancyjna powinna zatem obejmować prawidłowość rozstrzygnięcia WSA we wszystkich trzech sferach (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r. II OSK 787/20, LEX nr 3062120).

Mając to na uwadze, oraz biorąc pod uwagę wypowiedź Sądu w sprawie II SA/Kr 1275/17, nie ulega wątpliwości, że procedura została już skontrolowana z pozytywną oceną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu. Taka sytuacja została opisana w wyroku NSA z dnia 28 marca 2014 r. II OSK 2618/12, LEX nr 1488207: "Przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji zgodnie z art. 101 ust 2 u.s.g., rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. Zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy". Dodać wobec tego należy, że Sąd podziela ocenę procedury wyrażoną w poprzednim wyroku. Na marginesie zauważyć trzeba, że Sąd nie dostrzegł, aby jednozdaniowy zarzut skargi co do ograniczenia dostępności ogłoszenia o wyłożeniu planu znalazł potwierdzenie w aktach planistycznych.

3/ Następny element dotyczy zakresu rozpoznania skargi i koresponduje z pytaniem o możliwość badania zarzutów nie związanych z faktem bycia właścicielem konkretnej działki, ale dotyczących innych działek (obszarów). Należy bowiem wskazać, iż w ostatnich latach w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Taka koncepcja pojawiła się, jak to wskazują w komentarzu do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej "u.s.g.") Andrzej Matan i Bogdan Dolnicki ( publ. Lex/el.) – w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, LEX nr 530031, który uznał, że w istocie rzeczy zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174, zmierzającego w tym samym kierunku, NSA wskazał argumenty przemawiające na rzecz prezentowanego stanowiska: "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Dobitnie wyraził to NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r II OSK 115/15, LEX nr 1796083: "1. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. 2. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego". Podobne stwierdzenie znajdujemy w postanowieniu NSA z dnia 31 marca 2016 r. II OZ 308/16, LEX nr 2021939, oraz w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354, czy też w wyroku z 28 kwietnia 2016r. II OSK 2992/14, publ. CBOSA. Podsumowaniem niech będzie najnowszy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, LEX nr 3065239: " Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14)".

Wskazane poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Wobec tego dalsza analiza Sądu jest oparta na założeniu ( wynikającym z wcześniej przyjętych poglądów), że skoro ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały ogranicza się jednie do części planu związanej z interesem prawnym skarżących, to nie podlegają badaniu zarzuty dotyczące zasad sporządzania planu wykraczające poza ramy zakreślone tym interesem. W przypadku tej sprawy dotyczyć to będzie terenów innych niż działki skarżących. Zatem – innych działek objętych terenem 111 KDD poza działkami [...], [...] i [...] własności skarżących, działek nr [...] i [...] (brak twierdzeń o prawie własności do tych działek) oraz całego obszaru oznaczonego w Planie jako 12 MW (brak twierdzeń o prawie własności do jakichkolwiek działek w tym terenie).

4/ Zanim Sąd przejdzie do rozważań w powyższych kwestiach z punktu widzenia legalności bądź nie naruszenia prawa własności, należy poświęcić parę uwag problemowi zgodności Planu ze Studium. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Jak to wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, (publ. Lex/el.): "zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Na uwadze przy tym należy mieć, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. (...) Im bardziej szczegółowe są postanowienia studium tym ściślej wiążą one przy sporządzaniu planów miejscowych (wyrok z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 2949/19, LEX nr 3058931). Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmieniał sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Należy zatem odnieść się do kwestii zgodności ze Studium zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżących. Przypomnieć należy, co wynika z rysunku Planu ( fragment w powiększeniu – k. 61 akt sądowych), że w obszarze 111 KDD znajdują się: działka nr [...], oraz nr [...], a także część działki nr [...]. Obszar 111 KDD oznacza ulice dojazdowe stanowiące układ uzupełniający do układu podstawowego, z zachowaniem istniejących przebiegów z uzupełnieniem nowymi odcinkami.

Natomiast działki nr [...], [...], pozostała część nr [...] znajdują się w obszarze oznaczonym jako 94 MN 2, to jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( § 25 Planu). Po drugiej stronie terenu 111 KDD (drogi) rozpościera się obszar 12 MW, który zajmuje duży obszar tej części Planu.

Przechodząc do treści Studium, trzeba w pierwszym rzędzie zauważyć, że na rysunku Studium zasadniczo cały obszar odpowiadający tej części Planu (obszar C. ) jest oznaczony jako tereny MW – obszar zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej. Czyli chodzi o obszar w Planie oznaczony jako 94 MN2, 111 KDD, 12 MW, ale i 95 MN2, 119 Z i 24 U. Wobec tego z punktu widzenia Studium była tutaj przewidziana w przewadze zabudowa wielorodzinna. W części tekstowej Studium wskazano, że na północ od W. występować będzie koncentracja terenów mieszkaniowych: zwartych zespołów zabudowy o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej oraz o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej – w przestrzeni pomiędzy północnymi granicami miasta a terenami projektowanej autostrady (obecnie istniejącej A4). Podkreślono, że m.in. w sołectwie C. rozwijać się będzie zabudowa wielorodzinna wraz z zabudową jednorodzinną i usługami (pkt.5.1 oraz 5.1.1. tekstu Studium). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie w przewadze w Planie w tej części C. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ( 12 MW) jak i w mniejszym zakresie jednorodzinnej (94 MN2) odpowiada w pełni dyspozycji Studium.

Co się tyczy współegzystencji tych terenów, Studium wskazało, że kształtowana zabudowa wielorodzinna w sąsiedztwie z zabudowaniami o niskiej intensywności powinna zachować spójność przestrzenną poprzez połączenia funkcjonalne. Kształtowane ciągi komunikacyjne powinny umożliwiać płynne poruszanie się pomiędzy poszczególnymi zespołami zabudowy i terenami rekreacyjnymi, dzięki powiązaniom kompozycyjnym i widokowym w miejscach cechujących się szczególnymi walorami krajobrazowymi lub kulturowymi.

Co się tyczy samych dróg, wobec założeń o zwiększeniu napływu ludności na omawiane tereny ( w tym C.) Studium przewidywało zaprojektowanie w ramach układu podstawowego ulicy głównej (KDG) o przebiegu północ – południe oraz ulic zbiorczych dla obszaru przemysłowego i mieszkaniowego (pkt 8.2 tekstu Studium). Wskazywano, że w trakcie projektowania osiedli mieszkaniowych na tym terenie wystąpi konieczność zaprojektowania dodatkowych ulic w kategorii dróg zbiorczych, także w ramach tych projektów oraz planu zagospodarowania poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych w osiedlach. Układ ten (dróg zbiorczych) powinien być w miarę możliwości oddzielony od układu istniejących dróg lokalnych, obecnie obsługujących położone na tym terenie osiedla ( m.in[...]). Na rysunku kierunków rozwoju układu komunikacyjnego ( rys. nr 8 Studium ) w zakresie interesującego nas obszaru (widełki dróg KDL, tj. ul. [...] i ul. [...]) brak projektowanych dróg KDD czy KDZ, natomiast po prawej stronie obszaru widoczna jest zaprojektowana droga KDG, o której mowa w części tekstowej Studium. Z kolei na głównym rysunku Studium, dla tego samego obszaru narysowana jest przecinająca ten obszar na linii wsch. – zach. projektowana droga zbiorcza KDZ.

Oceniając zatem zgodność przebiegu planowanej drogi 111 KDD ze Studium, trzeba wskazać, że Studium nie osiągnęło takiego stopnia szczegółowości, aby obecnie zasadnie twierdzić, że uwidoczniony w nim układ drogowy ( mowa teraz przede wszystkim o rysunkach Studium) winien być odzwierciedlony identycznie w Planie. Przede wszystkim w Studium cały rozległy teren MW w "widełkach" (między ul. [...] i ul. [...] oraz od północy - jasnoniebieską linią na rys. Studium) nie został zaopatrzony w wyznaczone drogi dojazdowe. Co więcej, nawet te drogi, które wyznaczono ( droga zbiorcza oraz droga KDG, o których wyżej wspomniano), nie zostały powtórzone w Planie. Prawdopodobnie jest tak dlatego, że stan faktyczny, układ zabudowy obserwowany poza badanym terenem ( na przedłużeniu wspomnianych, projektowanych w Studium dróg) jest tego rodzaju, że nie okazało się to możliwe ( można to dostrzec na zdjęciach google maps). W efekcie brak jest w Studium w "widełkach" dróg dojazdowych, co zdaniem Sądu absolutnie nie oznacza, że w ogóle ma ich nie być. Trudno bowiem założyć, że przewidując zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną, przesądzono brak takich dróg. Należy przypomnieć, że Studium zakładało projektowanie dodatkowych ( nie przewidzianych przez Studium) dróg zbiorczych na tym terenie na etapie projektowania osiedli mieszkaniowych, co zresztą podkreślają skarżący. Skoro tak, to tym bardziej na takim etapie zakładano powstanie dróg dojazdowych. Jest to całkowicie zrozumiałe. W chwili obecnej, a więc tym bardziej w 2008r. gdy stanowiono Studium, teren w "widełkach" pozostawał w większej części niezabudowany, więc trudno było projektować drogi dojazdowe bez wiedzy o tym, czy i gdzie zostaną zaprojektowane osiedla. Drogi dojazdowe bowiem, jak sama nazwa wskazuje, są to drogi prowadzące do czegoś, dojeżdżające do czegoś. Podobna sytuacja ma miejsce obecnie w Planie, gdzie na terenie 12 MW w "widełkach" nie zaprojektowano w głębi tego terenu dróg dojazdowych.

Reasumując, w ocenie Sądu w Studium dla tego terenu uchwałodawca nie przesądził szczegółowego przebiegu dróg dojazdowych, pozostawiając to realizacji w planie miejscowym lub przy projektowaniu osiedli mieszkaniowych. Pamiętać bowiem należy, że nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, a z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r. II OSK 311/15, LEX nr 2190768).

Natomiast ten konkretny przebieg drogi dojazdowej 111 KDD ma bezpośrednie umocowanie w zapisach Studium. Mianowicie w Studium ( pkt.5.1.1. tekstu) wskazano na sytuację, gdy zabudowa jednorodzinna pojawia się w granicach obszaru zabudowy wielorodzinnej (MW). Taka sytuacja ma miejsce w badanym Planie, gdzie teren 12 MW zabudowy wielorodzinnej występuje obok terenu 94 MN2 zabudowy jednorodzinnej ( wszystko w obszarze MW w Studium).

Otóż Studium wskazało, iż tereny pomiędzy budynkami wielorodzinnymi a budynkami jednorodzinnymi należy zagospodarować jako tereny zieleni z zakazem realizacji parkingów, garaży i miejsc postojowych z dopuszczeniem lokalizacji ulic publicznych z obustronnymi szpalerami drzew. Dokładnie tak postąpiono, tworząc Plan. Rozdzielenie terenu zabudowy wielorodzinnej od terenu zabudowy jednorodzinnej nastąpiło poprzez utworzenie terenu [...], drogi dojazdowej. Jest to zatem w pełni zgodne ze Studium. Co się tyczy zarzutu skargi T.. Ś., iż brak w Planie szpalerów drzew, wskazać trzeba, że przy tak dużym obszarze planistycznym na rysunku planu nie rysuje się pojedynczych drzew, a do tego sprowadzałoby się wyznaczenie szpaleru drzew wzdłuż drogi.

W podsumowaniu stwierdzić należy, że droga dojazdowa 111 KDD została wyznaczona w pełni w zgodzie ze Studium, podobnie jak przylegające do niej tereny zabudowy 12 MW i 94 MN2. Stąd też zarzuty w zakresie braku zgodności ze Studium Sąd ocenił jako bezpodstawne. Tym bardziej, iż w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r. II OSK 39/11, LEX nr 1080262 NSA wskazał: "1.Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. 3. Studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym. 4. Ustalenie przez sąd treści studium stanowi ustalenie stanu prawnego, a nie stanu faktycznego sprawy".

Jak z powyższego wynika, Miasto i Gmina W. przeznaczając w Planie część działek skarżących jako teren 111 KDD, zrealizowała zapisy Studium, uwzględniając cele i kierunki polityki przestrzennej zapisane w tym akcie. Jest to w ocenie Sądu istotna w sprawie okoliczność. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

Wszystko to oznacza, że Miasto i Gmina W. obowiązana była realizować zapisy Studium i że czyniąc to, nie tylko nie naruszała prawa, ale działała zgodnie z nim. Wobec tego zauważyć należy, że bez zakwestionowania zapisów Studium, trudno jest aktualnie skarżącym podważyć skutecznie kwestionowane zapisy Planu, zgodne ze Studium. Oczywiście można dyskutować, czy skarżący winni byli to uczynić w formie odrębnej skargi, czy też może współcześnie ze skarżeniem Planu. Jednak podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie skarżący w ogóle nawet nie składali zarzutów w zakresie treści Studium. Przeciwnie, co do wyznaczenia terenu 111 KDD, składali nawet zarzut, że odbyło się to wbrew zapisom Studium. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, powołane argumenty dotyczące zgodności inkryminowanych zapisów ze Studium są niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Natomiast niewątpliwie, wobec treści art. 1 ust. 2 pkt 7 u.o.z.p. zawierającym także nakaz uwzględnienia prawa własności, "uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane przez organy nadzoru pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawo własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II OSK 106/16, LEX nr 2401691). Sama zgodność ze studium nie oznacza, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności

5./ Należy obecnie przejść do zarzutów związanych z nadużyciem władztwa planistycznego, które skarżący wiążą z wyznaczeniem na ich nieruchomościach drogi 111 KDD. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie doprowadzi do uwzględnienia skarg. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne, rada gminy jest zatem uprawniona, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu.

Określenie granic władztwa planistycznego w kontekście naruszenia uprawnień właścicielskich wymaga najczęściej zestawienia interesu publicznego z konkretnymi interesami prywatnymi (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), co jest istotą skargi indywidualnej wnoszonej przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało uchwałą naruszone. Tylko w ten sposób można ustalić, czy sposób wykonania władztwa planistycznego nie ingeruje w prawo własności konkretnej nieruchomości w sposób nadmierny, nieadekwatny do zamierzonych przez prawodawcę lokalnego celów, inaczej mówiąc - godzi w istotę prawa własności. Stąd też do wiarygodnej weryfikacji planu miejscowego w zakresie uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności wymagana jest ocena przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem jego norm, w tym również zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej (wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. II OSK 179/14, LEX nr 2091943).

Zanim Sąd dokona oceny prawidłowości wyważenia interesu skarżących oraz interesu publicznego, należy poczynić, także z pomocą orzecznictwa kilka uwag natury ogólnej.

Definicję interesu publicznego zawiera art. 2 pkt 4 u.p.z.p.: ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Z kolei jak chodzi o prawo własności, art. 6 u.p.z.p. stanowi: 1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Rozważając przesłankę owego "wyważenia interesów", należy rozpocząć od przywołania wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17 LEX nr 2447157: "1. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 2. Prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, poprzez opisany ustawowo szeroki zakres uprawnień pozwalających na ingerencję w prawo własności, zostało nazwane mianem władztwa planistycznego. 3. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa". Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 307/12, LEX nr 1252010 nawiązując do Konstytucji RP wskazał: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności". Kolejne orzeczenie warte przytoczenia to wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713: "1. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. 2. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem". Podsumowując wątek ważenia interesów, wskazać należy na wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 2118/17, LEX nr 2743017: "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie" (podobnie wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16, LEX nr 2521485).

Jak wynika z powyższego, nie ma mowy o prymacie interesu publicznego nad prywatnym i odwrotnie, zaś organ planistyczny podejmując decyzję, musi brać pod uwagę wiele zmiennych. Efekt owego "ważenia interesów" zawiera się w postaci rozstrzygnięcia planistycznego, lecz proces decyzyjny w sytuacjach dużego konfliktu, aby był transparentny, musi być prawidłowo uzasadniony. Wskazuje na to stanowczo wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 311/15, LEX nr 2190768: "1. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności.2. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (...)". Z drugiej strony bardzo istotną wypowiedź znajdziemy w cytowanym już wyroku NSA II OSK 2118/17: "W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to, czy strona skarżąca zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdyż nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat".

Przechodząc do sytuacji faktycznej w powiązaniu z Planem, należy zauważyć, że pod drogę 111 KDD przeznaczono – biorąc pod uwagę wskazane przez skarżących nieruchomości ich własności - działki nr [...], [...] i [...]; podkreślenia wymaga, że działka nr [...] nie jest w żadnym zakresie objęta terenem drogi 111 KDD /k.59 i 61 akt sądowych/. Jak chodzi o działki nr [...] [...], to są to wąskie działki, które ( a w każdym razie działka nr [...]) wedle skarżących zostały wydzielone i przeznaczone pod dojazd do ich zabudowań. Taki kształt tych działek powoduje, że w sposób oczywisty nie znajdą one innego przeznaczenia. Z kolei działka nr [...] została "pomniejszona" o wąski fragment leżący dokładnie między działkami nr [...] [...], szerokości tychże działek. Pozostała część tej działki, jak wynika z rysunku planu, nadaje się do zabudowy, a skarżący nie wyjaśnili, dlaczego miałoby być inaczej.

Jak wynika z rysunku Planu, droga [...] została w części poprowadzona po działkach skarżących, zaś pozostała (mniej więcej taka sama) część przebiega po innych działkach; w przypadku odcinka składającego się z działek skarżących jest to działka nr [...]. Należy zatem zauważyć, że 1/ planowane pod drogę publiczną działki skarżących są już drogą dojazdową, przynajmniej jak chodzi o działkę nr [...], 2/ kształt działek nr [...] i [...] wyklucza ich inne wykorzystanie, 3/ droga 111 KDD nie została zaplanowana tylko z wykorzystaniem działek skarżących, ale proporcjonalnie także "zabrano" pod drogę nieruchomości innych właścicieli.

Wszystko to, co dotąd tutaj naprowadzono, wskazuje na okoliczność, że Miasto i Gmina W. określając przeznaczenie terenów jako 111 KDD nie nadużyła władztwa planistycznego.

Idąc dalej i mając na uwadze wskazywaną już istotną rolę uzasadnienia Planu /k. 147-153 teczki z uchwałą/, należy przywołać kilka jego fragmentów. Uzasadnienie wyjaśniło, że w planach takich jak omawiany, to jest planach dla dużych obszarów, nie ma możliwości całkowitego wykluczenia ingerencji we własność prywatną, dla celów realizacji uzasadnionego i koniecznego interesu publicznego. W większości wypadków ma to miejsce w przypadku wyznaczonych dróg publicznych. Nowe tereny budowlane wyznaczone według dyspozycji Studium są położone z reguły przy drogach istniejących, albo drogach wyznaczonych w projekcie planu. Nowe, planowane drogi, które mają zapewnić dostępność nowych terenów budowlanych, będą realizowane sukcesywnie, co w przyszłości pozwoli i te tereny objąć systemem transportu zbiorowego. Ilość tych dróg, ich przebiegi i parametry w wielu wypadkach ulegała zmianie w procesie planistycznym. Po analizach na etapie rozpatrzenia uwag z wyłożenia wycofano z projektu niektóre planowane drogi albo zmieniono lub skrócono ich przebiegi (KDD,KDW, ale również 4 KDZ i 6 KDZ), przy czym zmiany te były poprzedzone analizami ich wpływu na system komunikacyjny obszaru /k.152/. Zrezygnowano po szczegółowych analizach zastrzeżeń właścicieli gruntów z szeregu dróg (przeważnie dojazdowych i wewnętrznych), bądź zmieniono ich trasę lub je skrócono. W efekcie minimalizowano "zajętość" terenu pod drogi do stanu, który zapewni możliwość podstawowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy istniejącej i projektowanej /k.150/.

Jak wynika z powyższego fragmentu uzasadnienia uchwały, starano się wyważyć zakres ingerencji we własność prywatną, a w zakresie dróg zrezygnowano niejednokrotnie ze wstępnego projektu po analizach zastrzeżeń właścicieli składanych w ramach uwag po wyłożeniu do publicznego wglądu. Jest to oczywiste w sytuacji, gdy obszar Planu jest na tyle obszerny ( co zresztą podnosi się w uzasadnieniu), że nie można przewidzieć skutków każdej ingerencji planistycznej.

Dlatego tak istotnym jest ustalenie, czy i jakie uwagi zgłaszali skarżący. W ramach procedury planistycznej projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu trzykrotnie, przy czym III wyłożenie było częściowe. Jak wynika z pisma UMiG W. /k.48 akt sądowych/, w sprawie wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa działek nr [...] i [...], zostały złożone uwagi, ale dzień po wyznaczonym terminie, tj. 13.08.2015r. (po drugim wyłożeniu), oraz po trzecim wyłożeniu w dniu 29.12.2015r. w odniesieniu do części nie objętej wyłożeniem. Jest oczywistym, że w tej sytuacji organ planistyczny nie miał żadnych możliwości wyjścia naprzeciw oczekiwaniom skarżących, albowiem nie zostały mu one zasygnalizowane we właściwym trybie. Jest to bardzo ważny element ocenianych zaszłości planistycznych. Albowiem dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu ( por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r. II OSK 2383/17, LEX nr 2477058). Należy dodać, że w ocenie Sądu chodzi tutaj o zarzuty zgłoszone skutecznie, w terminie.

Niezależnie od tego wskazać trzeba, że zastrzeżenia zgłoszone po terminie ( a tym samym nie wzięte pod uwagę) dotyczyły działek nr [...], [...] i [...] i żądano w nich, aby przesunąć projektowaną drogę na działkę sąsiada nr [...], a w dalszym przebiegu, gdy na działce nr [...] zaczyna się strefa wysokiego napięcia, powrócić z drogą na działkę nr [...] /akta planistyczne, T.VI, cz. I, str.371/. Tak więc nie kwestionowano w tej uwadze samego zaprojektowania drogi, lecz jedynie domagano się, aby poprowadzić ją w całości po działce sąsiada nr [...] ( która w Planie obecnie jest zajęta w zakresie połowy drogi 111 KDD). Z uwagi tej wynika jeszcze jedna interesująca okoliczność, a mianowicie że część działki nr [...] leży w strefie wysokiego napięcia. Strefa ta jest widoczna na rysunku Planu.

W ocenie Sądu, jak to już wcześniej wskazano, zaprojektowanie drogi na wąskich działkach – faktycznych drogach dojazdowych ( nr [...] [...]), wraz z przeznaczeniem takoż łącznikowego fragmentu działki nr [...], jest logiczne i mieści się w ramach władztwa planistycznego. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdy pewna część działki nr [...] leży w strefie wysokiego napięcia. Należy mieć bowiem na uwadze, że przeznaczono te działki pod drogę dojazdową w zestawieniu z działką nr [...], która także stanowi część działki przeznaczonej w planie pod zabudowę, niezależnie od tego, że faktycznie obecnie jest terenem rolnym. Tak więc przy założeniu, że wyznaczenie tej drogi, samo w sobie, jest zgodne ze Studium i ma logiczne uzasadnienie dla oddzielenia terenów, należy uznać, że sposób tego wyznaczenia miał miejsce z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zwłaszcza w zakresie nałożenia równomiernych ograniczeń na różnych właścicieli gruntów. Mówiąc w ogólności, chodziło tutaj o istotny element interesu publicznego, a mianowicie o stworzenie drogi dojazdowej do przyszłych osiedli i oddzielenie dwóch różnych terenów, o nieco różnym przeznaczeniu. W świetle powyższego cel – interes publiczny został wyważony proporcjonalnie do naruszenia interesów prywatnych, tutaj skarżących.

Podsumowując należy wskazać, że w ocenie Sądu Miasto i Gmina W. nie dopuściła się naruszenia uprawnień związanych z tzw. władztwem planistycznym. "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, iż każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r. II OSK 478/16, LEX nr 2107247).

W ocenie Sądu, badając Plan w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących, nie ma miejsca naruszenie przepisów prawa czy nadużycie władztwa planistycznego Miasta i Gminy W.. Warto wskazać, że "tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności" ( tak wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r. WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 803/12, LEX nr 1330034). Taka sytuacja w ocenie Sądu nie zachodzi.

6/ Przechodząc do pozostałych zarzutów skarg, o których jeszcze nie było mowy, w skardze S..Ś. podniesiono, że teren drogi 111 KDD nie łączy się z ul. [...], a równocześnie, że istniejąca droga wewnętrzna ( dojazd do domów) jest połączona z ul. [...]. Mając przed sobą rysunek Planu widniejący w aktach sądowych /k.61/ należałoby dojść do wniosku, że skoro na tym rysunku projektowana droga 111 KDD prowadzi do i od ul. [...], w większości pokrywając się z drogą wewnętrzną, to w istocie rzeczy wąski pasek między ul. [...] a terenem 111 KDD pozostawiony został na rysunku omyłkowo. Nie oznaczałoby to bynajmniej, że droga nie będzie miała połączenia, albowiem istnieją różnorakie sposoby aby takie niedopatrzenie czy błąd naprawić. W ocenie Sądu nie byłby to powód aby twierdzić, że zaprojektowano drogę nie dochodzącą bezpośrednio do ul. [...] celowo, gdyż jest to założenie absurdalne. Tymczasem, jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1804/19, LEX nr 3025700, "Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym". To samo trzeba powiedzieć o graficznym przedstawieniu rozwiązań planistycznych.

Jednakowoż na błąd na rysunku fragmentu Planu przedstawionego Sądowi wskazuje okoliczność, że rysunek Planu znajdujący się w aktach planistycznych, obrazujący ten fragment Planu, przedstawia drogę 111 KDD dochodzącą ( w jednolicie białej kolorystyce) do ul. [...]. Ponieważ jest to rysunek nadesłany przez organ jako część właściwej dokumentacji planistycznej, należy przyjąć, że przedstawia należyty obraz uchwalonego Planu.

Jeśli chodzi o zarzut zbyt bliskiej odległości budynku na działce nr [...] od drogi, to wskazać trzeba, że jak wynika z § 49 ust. 6 Planu, sytuowanie zabudowy względem dróg określa nieprzekraczalna linia zabudowy, wyznaczona na rysunku planu. Natomiast zgodnie z rysunkiem Planu budynek na tej działce znajduje się poza strefą wyznaczoną przez linię zabudowy.

Co do zarzutu, że droga będzie generować uciążliwości, jak również co do zarzutu, że wyznaczenie drogi wyłączyło możliwość zabudowy działek [...], [...], [...], to również nie można ich uwzględnić. Przede wszystkim co do działek nr [...] [...], nie wskazano, że są one własnością skarżących, a zatem w ogóle nie mogą być wzięte pod uwagę, gdyż brak tutaj interesu prawnego skarżących. Działka nr [...], jak to już zaznaczono, z uwagi na swój kształt nie nadaje się do zabudowy. Co do działek nr [...] i [...], skarżący nie wspomnieli, z jakich powodów ich zdaniem została wyłączona zabudowa. Jednakże zarówno ta kwestia, jak i problem uciążliwości związanej z bliskością drogi nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 14 października 2015 r. II OSK 358/14, LEX nr 2108496, gdzie wskazał, że taką sytuację reguluje art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, przy czym gmina może te roszczenia spełnić poprzez zaoferowanie nieruchomości zamiennej. Spory w tych sprawach, jak wynika z art. 37 ust. 10 powołanej ustawy, rozstrzygają sądy powszechne. Oznacza to, że ocena, czy na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe lub istotnie ograniczone, nie może być dokonywana w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku z 28 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1576/10. Przepisy art. 6 oraz art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, że samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może powodować skutki w postaci naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości, które znajdują się na terenie objętym planem, jak i terenie, którego plan nie obejmuje. NSA jednak podkreślił, że ocena, czy na skutek uchwalenia planu wartość określonej nieruchomości obniżyła się albo czy korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe lub istotnie ograniczone nie może być dokonywana w sprawie w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy, ponieważ tego rodzaju sprawy należą do właściwości sądów powszechnych (por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2019 r. II SA/Lu 959/18, LEX nr 2636107).

Wreszcie należy odpowiedzieć na zarzuty skarżących dotyczące tego, iż w ich ocenie droga 111 KDD winna być przeprowadzona gdzie indziej, w szczególności wewnątrz obszaru 12 MW. Tego rodzaju zarzut w ogóle nie podlega ocenie Sądu. Trzeba z całą stanowczością podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2015 r. II SA/Go 543/15, LEX nr 1937373). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2020 r. II OSK 1053/18, LEX nr 3022284: "Sądy administracyjne kontrolując plany miejscowe nie mają kompetencji do rozważania alternatywnych możliwości zagospodarowania danego terenu i tym samym wskazywania, jaka inna jeszcze możliwość innego (alternatywnego) przeprojektowania np. układu komunikacyjnego w pełni chroniłaby prawa właścicieli danych nieruchomości lub prawidłowo wyważałaby interesy kilku stron. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy konkretna treść planu wraz z załącznikiem graficznym narusza w sposób nieuzasadniony prawa przysługujące skarżącym nie oceniając innych możliwości planistycznego ukształtowania danej przestrzeni".

Jak wynika z powyższej argumentacji, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa – zasad sporządzania planu, w szczególności w postaci przekroczenia władztwa planistycznego. Z tych względów na zas. art. 151 p.p.s.a. skargi oddalono.

Końcowo i na marginesie należy nadto zwrócić uwagę organu planistycznego na okoliczność, że zwłaszcza w sprawach dotyczących oceny legalności planów miejscowych, w odpowiedzi na skargę byłoby pożyteczniejszym odniesienie się do zarzutów stron w realiach konkretnego planu, w miejsce przytoczenia zestawu orzeczeń, które przecież Sąd z urzędu obowiązany jest znać i rozważyć.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.