Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 860/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2 I 4, art. 131 ust. 1 I 2, art. 133, art. 134 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Wojewody na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w udzieleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – Wojewody kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia "[...]" r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 2 i 4, art. 130 ust.1 pkt 1, art.131 ust. 1-3, art. 133 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 132 ust. 1 a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił na rzecz R. J. odszkodowanie w kwocie 15.400 zł z tytułu ograniczenia korzystania z należącej do niej nieruchomości, o oznaczonym numerze ewidencyjnym i określonej powierzchni, w związku z ustanowieniem użytku ekologicznego "Kwiecewo", na podstawie Rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 43 z dnia 28 kwietnia 2008 r. W punkcie drugim decyzji orzeczono, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązuje się Wojewodę. W punkcie trzecim decyzji natomiast orzeczono, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni a do skutków opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W dniu 17 lipca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

wpłynął wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że odszkodowanie zostało ustalone z rażącym naruszeniem art. 129 ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż organ nie wziął pod uwagę określonego tam terminu zawitego i ustalił odszkodowanie mimo, że wniosek wpłynął po upływie ustawowego terminu. W ocenie wnioskodawcy, decyzja Starosty rażąco narusza prawo także z tego powodu, że organ ten bez podstawy prawnej zobowiązał Wojewodę do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni. Powołane w podstawie prawnej w tym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą być stosowane, bowiem zasady i tryb określone w tej ustawie stosuje się wyłącznie do żądania wykupu nieruchomości. Odniesiono się też do kwestii dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, od której przysługuje powództwo do sądu powszechnego.

Decyzją z dnia ‘[...]’ r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

, z powołaniem się na art. 129 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 132 ust. 1 a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami oraz art. 157 § 1 i pkt 2 , art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło nieważność w całości decyzji Starosty z dnia "[...]" r., ustalającej odszkodowanie na rzecz R. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 129 ust. 2 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazując, że z roszczeniem

o przedmiotowe odszkodowanie można wystąpić w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Rozporządzenie ustanawiające użytek ekologiczny "Kwiecewo" weszło w życie z dniem 27 maja 2008 r., zatem termin do złożenia wniosku upłynął z dniem 27 maja 2010 r. Tymczasem wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w dniu 10 sierpnia 2010 r. Ponadto stwierdzono, że Starosta zobowiązał Wojewodę do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni w oparciu o przepis art. 132 ust. 1 a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który nie mógł być w sprawie stosowany, ponieważ zasady i tryb określone w tej ustawie mają zastosowanie jedynie w odniesieniu do żądania wykupu nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 130 ust. 1, nie zaś do żądania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, na skutek poddania ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Pełnomocnik R. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wnosił o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia "[...]" r. i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że organ nie przedstawił wszystkich dokumentów świadczących o tym, że R. J. składała wnioski o odszkodowanie do różnych organów administracji w 2008 r. i 2010 r., na dowód czego dołączone zostały kserokopie pism, które - zdaniem pełnomocnika - świadczą o wcześniejszym wszczęciu postępowania o przyznanie odszkodowania. Zarzucono, że organy podległe Wojewodzie nie przekazywały pism organowi właściwemu, z naruszeniem art. 65 § 1 K.p.a. Stwierdzono, że wniosek z dnia 10 sierpnia 2010 r. nie inicjował nowej sprawy lecz był kontynuacją wcześniejszego. Ponadto pełnomocnik R. J. nie zgodził się ze stanowiskiem, że orzeczenie w zakresie obowiązku zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia "[...]" r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło własną decyzję z dnia "[...]" r. i orzekło o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, wszczętego na wniosek Wojewody.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż Wojewoda nie ma uprawnień do kwestionowania decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust.1 Prawo ochrony środowiska. Stwierdzono, że postępowanie w sprawie przedmiotowego odszkodowania podlega kognicji sądów powszechnych. Jednakże ustawa uzależnia wniesienie powództwa od uprzedniego wniesienia przez poszkodowanego żądania ustalenia przez Starostę wysokości odszkodowania, w drodze decyzji, która jest niezaskarżalna. Postępowanie to toczy się z udziałem tylko jednej strony, to jest podmiotu ubiegającego się o odszkodowanie. Wprawdzie w art. 134 wymienionej ustawy ustawodawca wskazuje Wojewodę, jako podmiot zobowiązany do wypłacenia odszkodowania, lecz nie świadczy to o tym, iż jest on stroną postępowania. Postępowanie to nie ma charakteru kontradyktoryjnego, w którym występują co najmniej dwa podmioty o rozbieżnych interesach. Skoro Wojewoda nie był stroną postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania, to nie mógł skutecznie zainicjować postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

a postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego podlega umorzeniu.

Skargę na tę decyzję wniósł Wojewoda zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 131 ustawy o ochronie środowiska, poprzez nietrafne przyjęcie, że jedyną stroną postępowania przed Starostą w sprawie o ustalenie odszkodowania jest właściciel nieruchomości, której sposób korzystania został ograniczony. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie Wojewodzie wniosku R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego z treści art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska wywodził, że użyte w tym przepisie pojęcie "strona" oznacza zarówno właściciela, który uważa, że odszkodowanie jest niewystarczające, jak i podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, gdy ten chce kwestionować odszkodowanie co do zasady lub co do wysokości. Powołano się na fakt, że na skutek pozwów Wojewody przed sądami powszechnymi zawisło 6 spraw, poprzedzonych decyzjami wydanymi na podstawie art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska i w żadnej z nich nie było kwestionowane bycie stroną postępowania cywilnego a co za tym idzie, postępowania administracyjnego. Ponadto przytoczono orzeczenia Sadu Najwyższego i sądów administracyjnych na poparcie tezy, iż Wojewoda może być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdzono, że przysługiwanie Wojewodzie przymiotu strony w postępowaniu sądowym, prowadzonym na podstawie art.131 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie budzi kontrowersji. Zdaniem organu, nie daje to jednak podstawy do uznania tego podmiotu za stronę

w postępowaniu administracyjnym, które nie ma charakteru kontradyktoryjnego. Ocena przesłanek ustalenia odszkodowania należy do organu administracji a nie do podmiotu mającego to odszkodowanie wypłacać. Wojewodzie nie przysługuje w tym postępowaniu interes prawny, który podlega ochronie na drodze administracyjnej.

W tej sytuacji nie jest on uprawniony do zainicjowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania R. J. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżone postanowienie i powody umorzenia postępowania są zbieżne ze stanowiskiem poszkodowanej. Stwierdzono, ze jedyną drogą podważenia decyzji Starosty, ustalającej odszkodowanie było postępowanie przed sądem powszechnym.

Na rozprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego

podniósł dodatkowy argument przemawiający, w jego ocenie, za oddaleniem skargi a mianowicie, że skoro ustawodawca przewidział, iż decyzja w sprawie odszkodowania nie może być zaskarżalna w trybie zwyczajnym, to tym samym nie może być wzruszana w trybie nadzwyczajnym.

Odnosząc się do tej argumentacji, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że wydanie decyzji w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym z możliwością wniesienia powództwa do sądu powszechnego nie wyklucza jej weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Powołano się na poglądy wyrażane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle których brak możliwości wniesienia odwołania do organu wyższej instancji nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, gdy jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Zauważono, że przywołane orzeczenia dotyczą odszkodowań przyznawanych w trybie art. 160 § 5 K.p.a. lecz z uwagi na tożsamość tej regulacji z rozwiązaniem przyjętym w art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska, mogą mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do tego, czy dopuszczane jest weryfikowanie decyzji odszkodowawczej, wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (Dz. U.

z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm., dalej jako: Prawo ochrony środowiska lub ustawa)

w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie jej nieważności z powodu wady,

o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: K.p.a.) oraz, czy postępowanie to może być zainicjowane przez podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Z akt sprawy wynika, że Rozporządzeniem Nr 43 z dnia 28 kwietnia 2008r.

(Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 74, poz. 1396), na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, został ustanowiony użytek ekologiczny "Kwiecewo" a działka R. J. położona jest w otulinie tego obszaru. Ustawodawca przewidział możliwość ubiegania się o odszkodowanie

w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska. Roszczenie odszkodowawcze przewidziane w art. 131 Prawa ochrony środowiska jest dochodzone w trybie mieszanym administracyjno - cywilnym. Stosownie do art. 131 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. Zgodnie natomiast z art. 131 ust. 2 tej ustawy strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego.

W rozpoznawanej sprawie powstał spór co do tego, czy Wojewoda, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, obowiązany do wypłaty odszkodowania, z mocy art. 134 pkt 2 w/w ustawy, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania a co za tym idzie, czy miał on legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. Należało zatem dokonać oceny pozycji procesowej Wojewody w przedmiotowym postępowaniu. Jak już stwierdzono, źródłem roszczenia odszkodowawczego w rozpoznawanej sprawie był akt prawa miejscowego ustanawiający jedną z form ochrony przyrody, przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm., aktualnie tj. z 2013r., poz. 627). Ustawodawca przewidział, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, w pierwszej kolejności ustalane jest w trybie administracyjnym, w drodze niezaskarżalnej decyzji administracyjnej, wydawanej przez właściwego starostę. Dopiero w kolejnym etapie, w razie powstania sporu co do przyznanego odszkodowania lub, gdy decyzja administracyjna nie zostanie wydana w określonym ustawowo terminie, sprawa przenoszona jest do postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, który przejmuje sprawę do dalszego jej załatwienia po etapie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 133 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, według zasad i trybu określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia wojewody, obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, reprezentowany przez wojewodę. ( art. 134 pkt 2 w/w ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, iż Wojewoda nie mógł być stroną przedmiotowego postępowania odszkodowawczego prowadzonego przez Starostę, z tego powodu, że nie ma ono charakteru kontradyktoryjnego oraz, że ocena przesłanek ustalenia odszkodowania należy do organu administracji a nie do podmiotu mającego to odszkodowanie wypłacać. Rzeczywiście postępowanie administracyjne nie jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Kontradyktoryjność, to jednak nie tylko jeden z elementów procedury ale także cecha postępowania, w którym istnieją strony

o przeciwstawnych interesach, toczące spór. Cechę taką nosi postępowanie odszkodowawcze, w którym z jednej strony występuje podmiot zainteresowany uzyskaniem odszkodowania, z drugiej natomiast podmiot (w tym przypadku Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę), na którym ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art.28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w art. 134 pkt 2 ustawy wyraźnie wskazał wojewodę - reprezentanta Skarbu Państwa, jako podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania, jeżeli ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania przez niego rozporządzenia. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie ma charakteru procesowego, ale nakłada na podmiot, który wydał akt administracyjny, w następstwie którego doszło do ograniczonego korzystania z nieruchomości, obowiązek wyrównania tej szkody poprzez wypłatę odszkodowania. To daje Wojewodzie przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie odszkodowania. Dokonując oceny posiadania statusu strony w sprawach odszkodowawczych można posiłkować się dorobkiem orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niejednokrotnie wypowiadał się, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest stroną postępowania (m.in. w wyrokach z dnia 23 lipca 2013 r. I OSK 504/12 i z dnia

9 stycznia 2013 I OSK 1528/11). W sprawach tych wprawdzie główna kwestia poddawana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła wyłączenia organu w sprawach o odszkodowanie, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, jednakże w uzasadnieniach tych orzeczeń jednoznacznie stwierdzono, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest stroną w tymże postępowaniu. Możliwości posiłkowania się poglądami wyrażonymi w w/w wyrokach nie zmienia fakt, iż powołane orzeczenia dotyczyły roszczeń odszkodowawczych z innych niż

w niniejszej sprawie tytułów. Ustalane one były bowiem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, również na zasadach i w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których odsyła ustawa Prawo o ochronie środowiska. Skoro postępowanie prowadzone przez Starostę dotyczyło interesu prawnego Wojewody, wynikającego z art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, to brak było podstaw do odmówienia mu prawa strony w prowadzonym postępowaniu. To z kolei implikowało jego uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest bowiem przyjęte, że stronami postępowań nieważnościowych są strony, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, a nadto każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r. II OSK 1437/12)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo zatem

w zaskarżonej decyzji uchyliło swoją poprzednią decyzję z dnia "[...]" r.

i umorzyło postępowanie, z tego powodu, że wniosek o stwierdzenie nieważności pochodził od nieuprawnionego podmiotu. Takie działanie organu naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolejną kwestią, którą należało rozważyć było to, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która jest niezaskarżalna w administracyjnym toku instancji. Organ stał na stanowisku, że skoro decyzja, a jakiej mowa w art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska jest niezaskarżalna w trybie zwyczajnym, to nie jest możliwe wzruszenie jej w trybie nadzwyczajnym. Stanowisko takie trudno zaakceptować. Nie ma wątpliwości co do tego, że postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie w/w art. 131 ustawy jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Postępowanie prowadzone w trybie administracyjnym kończy się wraz z wydaniem takiej decyzji. Zakończenie tegoż postępowania otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, który nie kontroluje legalności decyzji administracyjnej, w tym pod kątem rażącego naruszenia prawa, lecz orzeka jedynie o odszkodowaniu. Skierowanie sprawy do postępowania przed sądem powszechnym nie oznacza, że wyłączony jest tryb weryfikacji takiej decyzji

w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jeżeli jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 K.p.a. Ani w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani

w ustawie Prawo ochrony środowiska nie ma żadnego przepisu, który wyłączałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 131 ustawy. "Żaden przepis nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny

w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji wydanej w pierwszym etapie mieszanego trybu dochodzenia roszczeń" - ("System prawa administracyjnego" pod redakcją R.Hausera, Z.Niewiadomskiego i A.Wróbla, tom 12 "Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji" – E.Bagińska i J.Parchomiuk, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2010 str. 527). Trzeba mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem

w sprawie. Nie jest to kontynuacja postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, zakończonego decyzją podlegającą weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności

z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest powszechnie, jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 K.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyłącznie ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. O możliwości wzruszania ostatecznych decyzji odszkodowawczych w trybie nadzwyczajnym wypowiadał się wiele razy Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z dnia 8 lutego 2008 r.

I OSK 47/07, z dnia 9 listopada 2007 r. I OSK 1544/06. Mimo, że orzeczenia te zapadły w sprawach, w których przedmiotem było odszkodowanie przewidziane

w uchylonym już art. 160 K.p.a., to zachowują one aktualność a zasady ukształtowane na bazie wymienionego przepisu możliwe są to stosowania przy odszkodowaniach z innego tytułu, tam gdzie ustawodawca w sposób analogiczny ukształtował mieszany tryb dochodzenia roszczeń. ("System Prawa Administracyjnego" j.w. str. 524.). Wobec tego nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu o braku możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]" r. z tego powodu, że decyzja ta nie podlegała zaskarżeniu w trybie zwyczajnym. Również

z tego powodu uchylenie własnej decyzji z dnia "[...]" r. i umorzenie postępowania przed organem I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. było działaniem nieprawidłowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, który niewątpliwie miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wziąć pod uwagę rozważania Sądu, dotyczące przymiotu Wojewody jako strony postępowania oraz możliwości zainicjowania przez niego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska a co za tym idzie rozpoznać sprawę ponownie co do jej istoty, szczegółowo odnosząc się do wszystkich kwestii podnoszonych przez pełnomocnika uczestniczki postępowania zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz uczestniczki postępowania albowiem zgodnie z wymienionym art. 200 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w razie uwzględnienia skargi, zwrot kosztów przysługuje tylko skarżącemu.