Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2773/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 16 ust. 1, 19 ust. 3-4,
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. art. 5, 6 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 117 poz 1228
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi "F." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Gospodarki działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 4 - 6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) dalej również ustawa o sse, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1854)

po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorcy [...] S.A.(skarżącej) i zasięgnięciu opinii Zarządzającego strefą odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej SSE) [...] udzielonego przez Zarządzającego strefą przedsiębiorcy "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że:

Przedsiębiorca "[...]" sp. z o.o. (obecnie [...] S.A.) uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej SSE). Zezwolenie, zmienione decyzją Ministra Gospodarki

i Pracy Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. i Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., udzielone zostało do dnia [...] maja 2017 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. przedsiębiorca [...] S.A. zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez nadanie pkt II zezwolenia dotyczącemu terminu obowiązywania zezwolenia następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2014 r. Nr 555, tekst jednolity z późn. zm.)". Przedsiębiorca argumentował przedmiotowy wniosek konwersją zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse" oraz niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia w związku z kryzysem gospodarczym, który negatywnie wpłynął na poziom osiąganych dochodów i zagroził utrzymaniem niekorzystnej tendencji w latach następnych. Przedsiębiorca wskazał, że istnieje obawa, iż w terminie określonym w zezwoleniu nie wykorzysta w pełni limitu przysługującej mu pomocy.

Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Organ wskazał, że opinia ta nie jest wiążąca dla Ministra. Według organu w opinii Zarządzającego strefą brak jest odniesienia do kwestii zasad udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r., określonych w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. W trakcie negocjacji akcesyjnych ustalono bowiem, że przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r. mogą kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia. Nowe zasady dotyczące udzielania pomocy publicznej ww. przedsiębiorcom, określone zostały w art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse i obowiązują ex lege od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca wystąpił o zmianę zezwolenia w trybie art. 6 tej ustawy, czy też nie. Zatem Zarządzający strefą błędnie przyjął w opinii, że po zmianie zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse przedsiębiorcę przestały obowiązywać zasady dotyczące pomocy publicznej obowiązujące do końca 2001 r. Ponadto należy wskazać, że Zarządzający strefą błędnie wskazał datę obowiązywania tych zasad - prawidłowa data to koniec 2000 r.

Organ uznał, że wniosek przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia we wnioskowanym zakresie nie może być rozpatrzony pozytywnie. Minister podkreślił, że zamieszczenie w zezwoleniu wnioskowanego zapisu byłoby równoznaczne z wydłużeniem terminu ważności zezwolenia co najmniej do [...] grudnia 2026 r.,

tj. obecnego końcowego terminu funkcjonowania strefy [...], przy czym ewentualne kolejne wydłużenie okresu działania tej strefy powodowałoby automatyczne przedłużenie terminu ważności zezwolenia.

Organ podkreślił, że oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym obowiązujące go zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Takim przepisem jest m.in. art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse, który określa prawo do zwolnień podatkowych oraz maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej w stosunku do przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r. W kontekście ważności zezwolenia należy nadmienić także, iż przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Zatem istniał przepis szczególny, na podstawie którego Zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Istotnym jest fakt, że okres ważności zezwolenia nie musi być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. Nowelizacja ustawy o sse z dnia 16 listopada 2000 r. wprowadziła zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją tego przepisu, stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] maja 2000 r., a więc pod rządami ustawy przed ww. nowelizacją, czyli w stanie prawnym, w którym okres funkcjonowania SSE był określony na dzień [...] maja 2017 r. i tylko do tego dnia zezwolenie zachowuje ważność.

Zarządzający strefą wałbrzyską udzielając Spółce zezwolenia wskazał ten dzień jako termin ważności zezwolenia i termin ten jest dla Spółki wiążący. Zatem Spółka w dniu uzyskania zezwolenia nabyła prawo do pomocy publicznej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy do dnia [...] maja 2017 r.

i może z niej korzystać w okresie ważności zezwolenia z zastrzeżeniem, że spełnione zostaną warunki określone w zezwoleniu. Oznacza to, że datę tę należy również traktować jako warunek udzielenia pomocy publicznej, który nie może zostać zmieniony. Wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia do dnia [...] grudnia 2026 r., tj. do ostatniego dnia funkcjonowania strefy nie znajduje prawnego uzasadnienia. W ustawie o sse nie było i nie ma przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. W związku z tym dopuszcza się możliwość wydania zezwolenia na okres inny niż okres, na jaki została ustanowiona strefa. Zatem zezwolenie przestanie obowiązywać z uwagi na upływ okresu, na jaki zostało wydane, a nie upływ okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Ponadto zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. W przypadku dużych przedsiębiorców w wyniku negocjacji ustalono, że przedsiębiorcy ci mogą kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia. Jednym z czynników limitujących wielkość pomocy jest data ważności zezwolenia (która w przypadku strefy [...] - zgodnie z ówczesnym stanem prawnym - nie mogła przekraczać [...] maja 2017 r.) oraz wysokość kosztów kwalifikowanych poniesionych od dnia uzyskania zezwolenia do końca 2006 r. Dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie w 2000 r. maksymalna pomoc nie może przekroczyć 50% kosztów inwestycji. Słuszność ww. stanowiska potwierdza wyrok z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1019/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Także konwersja zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse nie może być przesłanką zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Możliwość złożenia wniosku o zmianę zezwolenia w tym trybie była swego rodzaju rekompensatą za korzyści utracone przez przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref ekonomicznych do końca 2000 r. Przedsiębiorcy, którzy dokonali takiej zmiany mają możliwość skorzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości czy skorzystania z dofinansowania do nowej inwestycji ze środków Funduszu Strefowego. Niemniej jednak nowe zasady dotyczące udzielania pomocy publicznej ww. przedsiębiorcom, określone w art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse obowiązują ex lege od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca wystąpił o zmianę zezwolenia w trybie art. 6 tej ustawy, czy też nie. Rozwiązania dotyczące intensywności pomocy na poziomie 75% i 50%, ustalania dopuszczalnej wielkości pomocy publicznej, możliwości rozliczania straty, wspomnianej już zmiany zezwolenia, korzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości czy z dofinansowania nowej inwestycji ze środków Funduszu Strefowego wynikają z ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse i dotyczą wyłącznie przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego do końca 2000 r. Zatem Spółka nie ma podstaw do uznania, że ustawa z dnia 2 października 2003 r. zmieniająca ustawę o sse zrównała jej sytuację z sytuacją przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po dniu 1 stycznia 2001 r., a po dokonaniu zmiany zezwolenia w ww. trybie Spółkę przestały obowiązywać zasady dotyczące udzielania pomocy publicznej obowiązujące do końca 2001 r. Należy zauważyć, że przedsiębiorca błędnie wskazał termin obowiązywania tych zasad - prawidłowa data to koniec 2000 r.

Natomiast odnosząc się do argumentu o ryzyku niewykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy należy zauważyć, że podstawą do sporządzenia kalkulacji dot. wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy, przedstawionych we wniosku, są prawie czterokrotnie wyższe nakłady inwestycyjne niż te, które były przewidywane przez przedsiębiorcę na etapie planowania inwestycji w strefie, i które zostały następnie określone w zezwoleniu. Zatem ewentualne problemy z wykorzystaniem limitu pomocy mogą być także wynikiem autonomicznej decyzji Spółki o realizacji w strefie inwestycji o zakresie szerszym niż planowany w momencie ubiegania się o zezwolenie, i o kosztach znacznie przekraczających wielkość określoną w zezwoleniu.

Skarżącą nie zgodziła się przedmiotowa decyzją i złożyła wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu organ podkreślił ,że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy dotyczących m.in. zmiany zezwolenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do Spółki zastosowanie ma art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282), zwanej dalej ustawą o sse, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, poz. 746, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą z 2008 r. o zmianie ustawy o sse, zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy i po zasięgnięciu opinii Zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym ustalenie korzystniejszych warunków może nastąpić jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami niezależnymi, z zastrzeżeniem, że zmiana nie może dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia.

W przedmiotowej sprawie istotne jest, że zezwolenie Nr [...] zostało wydane pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Zatem istniał przepis szczególny, na podstawie którego Zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Istotnym jest fakt, że okres ważności zezwolenia nie musiał być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. W ustawie o sse nie było bowiem przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa.

Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, z późn. zm.), zwana dalej ustawą z 2000 r. zmieniającą ustawę, o sse, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. wprowadziła zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją tego przepisu, stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i ustawodawca nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Skoro w zezwoleniach wydanych przed wejściem w życie ww. nowelizacji ustawy o sse znajduje się wymagany ustawą o sse zapis określający termin jego obowiązywania, do zezwoleń tych nie mógł mieć zastosowania przepis art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym tą nowelizacją, ani ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. W tym miejscu należy zauważyć, że strona błędnie wskazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że regulacja dotycząca wydawania zezwoleń na czas określony została uchylona z dniem 1 maja 2004 r. wraz z uchyleniem art. 5 ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse.

Spółka uzyskała zezwolenie w stanie prawnym, w którym ostatnim dniem funkcjonowaniu strefy, zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 46, poz. 290, z poźn. zm.) był [...] maja 2017 r. Zarządzający [...] SSE udzielając Spółce zezwoleniu wskazał dzień [...] maja 2017 r. jako termin ważności zezwolenia i termin ten jest dla Spółki wiążący.

Na warunki działalności gospodarczej, jako element zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie wskazywał art. 16 ust. 8 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., natomiast obowiązek określaniu w zezwoleniach terminu ważności zezwolenia wynikał z przepisu art. 16 ust. 9 ustawy o sse w tym brzmieniu. Po nowelizacji ustawy o sse z 2000 r. warunki zezwolenia określa art. 16 ust. 2 ustawy, brak w niej natomiast przepisu dającego podstawę prawną do określeniu terminu obowiązywania zezwolenia, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych przez stronę wyrokach z dnia 11 marca, 5 i 9 września 2014 r. (sygn. akt odpowiednio II GSK 136/13, II GSK 1095/13 i II GSK 939/13). Z uwagi na powyższe bezpodstawne jest stanowisko strony, że w świetle tych wyroków zezwoleniu wydane przed 2001 r. wygasają z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa i teza, że okres ważności tych zezwoleń wynika wprost z art. 19 ust. 1 ustawy o sse.

Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse, stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie z 2000 r. zmieniającą ustawę o sse w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww. nowelizacji ustawy o sse nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r.

Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r, a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo. Faktu stosowania wobec przedsiębiorców z zezwoleniem wydanych do końca 2000 r. nowych zasad korzystania ze zwolnienia podatkowego nie potwierdza ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawą o sse. Wynika on z art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawą o sse, który obowiązuje ex lege, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca zmienił zezwolenie w trybie art. 6 tej ustawy. Należy zauważyć, że art. 5 ww. ustawy określił nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawą o sse, ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, że z dniem 1 maja 2004 r. (data przystąpienia do Unii Europejskiej) data obowiązywania należącego do Spółki zezwolenia Nr [...] wskazana w jego treści stała się ex lege irrelewantna, a zastosowanie zasad określonych w art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawą o sse oznacza także zmianę co do okresu obowiązywania zezwolenia.

Odnosząc się do kwestii niewykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy organ wyjaśnia, że w świetle ww. argumentacji niski stopień wykorzystania dostępnej puli pomocy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Niemniej jednak należy wskazać, że podstawą sporządzenia kalkulacji dotyczącej wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy są prawie czterokrotnie wyższe nakłady inwestycyjne niż planowane na etapie ubiegania się o zezwolenie i określone następnie w zezwoleniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sam pełnomocnik wskazał, że w efekcie zmiany zasad udzielania pomocy publicznej przysługującej w związku z poniesionymi wydatkami i w wyniku zrealizowania inwestycji o wartościach znacznie przekraczających minimalną wartość zadeklarowaną w zezwoleniu, Spółka wygenerowała pulę pomocy o wartości ok. 150 min zł w wartościach zdyskontowanych. Skorzystanie z pomocy w takiej kwocie wymaga osiągnięcia znaczących dochodów z działalności, a Spółka takich zysków nie osiągnęła. Pełnomocnik strony wskazał, że było to wynikiem kryzysu. Organ nie kwestionuje wpływu kryzysu na wyniki finansowe Spółki, ale należy mieć na uwadze, że zakup maszyn, urządzeń czy realizacja inwestycji budowlanych wiąże się z dokonywaniem odpisów amortyzacyjnych, które pomniejszają dochód z działalności. Należy podkreślić, że realizacja inwestycji o wartości znacznie przekraczającej kwotę zadeklarowaną w zezwoleniu jest wynikiem autonomicznej decyzji przedsiębiorcy.

W pozostałym zakresie organ podtrzymał rozważania zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca spółka [...] S.A. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o sse i art. 19 ust. 4 ustawy o sse (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2008 r. poprzez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do dokonania zmiany Zezwolenia wnioskowanego przez Spółkę wskutek braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie;

- mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 16 ust. 4 ustawy o sse i art. 19 ust. 4 ustawy o sse (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2008 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że datę obowiązywania zezwolenia strefowego należy traktować jako warunek udzielenia pomocy publicznej, który nie może zostać zmieniony;

- art. 19 ust. 1 ustawy o sse oraz w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. , polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych z 2000 r. i z 2003 r. wprowadzonych do ustawy o sse, do sytuacji Spółki mają w pełni zastosowanie zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych ukształtowane po 1 maja 2004 r., czego rezultatem było bezpodstawne przyjęcie, że brak jest przesłanek do uwzględnienia Wniosku.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także zobowiązania organu do wydania decyzji zmieniającej Zezwolenie poprzez zastąpienie w pkt II Zezwolenia sformułowania: "Zezwolenia udziela się do dnia 28 maja 2017 roku.", sformułowaniem: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona [...] Specjalna Stefa Ekonomiczna "[...]." albo "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w §1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2014 r., Nr 555, tekst jednolity z późn. zm.)"; oraz zasadzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadnił poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, załączając do niego na poparcie swoich twierdzeń opinię prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 215 r., którą to decyzją organ odmówił zmiany zezwolenia Nr [...]

z dnia [...] maja 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...].

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse, które jest zezwoleniem czasowym, może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania, jak twierdzi skarżąca, czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia w zakresie jego terminu ważności, jak twierdzi organ.

Należy wpierw zauważyć, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy z dnia 20 października 1994 r. o sse stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu - przynajmniej w rozpatrywanym przypadku - osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 usse. Zgodnie z tym przepisem, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy o sse, dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o sse). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse - w obecnym brzmieniu - zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Jednocześnie, w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o sse, minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie; cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 3 -4. Wspomniany ostatnio ust. 4 art. 19 ustawy o sse stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy.

Z powołanego przepisu wynika jasno, jak istotne znaczenie ma m.in. utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Należy przy tym zauważyć, że zmiana nie tylko nie może dotyczyć wymienionych parametrów; w istocie przepis ten dotyczy wszelkich zmian, które mogą prowadzić do zmiany tych parametrów. Inaczej mówiąc, nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, np. poprzez wydłużenie okresu, w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe, udzielone wszak w określonej wysokości, która nie może być zwiększona.

Skarżąca w swojej skardze upatruje możliwość zmiany okresu obowiązywania zezwolenia w treści art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o sse w brzmieniu obecnie obowiązującym, oraz art. 16 ust 4 tej ustawy oraz fakcie dokonania konwersji przedmiotowego zezwolenia w oparciu o art. 6 ust 1 ustawy z dnia 2 października 2003 o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1840 ze zm.) dalej ustawy zmieniającej z 2003 r.

Sytuacja w niniejszej sprawie przedstawiała się w sposób następujący. W dacie wydania przedmiotowego zezwolenia Nr [...] obowiązywał przepis art. 16 ust 9 ustawy o sse, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2001, na podstawie ustawy nowelizacyjnej z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 117 poz. 1228, dalej: ustawa nowelizująca z 2000 r.). Ustawa nowelizująca zawierała art. 5, który stanowił, że w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. a dzień 31 grudnia 2000 r.).

W dniu 1 maja 2004 r. (z wyjątkiem art. 6 i 11 oraz 2 i 10) weszła w życie ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc np. Spółka) mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. Spółka z takim wnioskiem wystąpiła. Należy zatem uznać, że Spółka uprawiona jest do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą zmieniającą z 2003 r., gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych. Jest to tzw. konwersja zezwolenia.

Jak słusznie zauważył organ, nowe zasady udzielania pomocy publicznej w sse limitowanej kwotowo nie objęły wszystkich inwestorów. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r., a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo.

Faktu stosowania wobec przedsiębiorców z zezwoleniem wydanych do końca 2000 r. nowych zasad korzystania ze zwolnienia podatkowego nie potwierdza ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o sse. Wynika on z art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse., który obowiązuje ex lege, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca zmienił zezwolenie w trybie art. 6 tej ustawy z 2003 r. Należy zauważyć, że art. 5 ww. ustawy określił nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse, ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności z zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, że z dniem 1 maja 2004 r. data obowiązywania należącego do Spółki zezwolenia Nr [...] wskazana w jego treści stała się ex lege irrelewantna, a zastosowanie zasad określonych w art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse oznacza także zmianę co do okresu obowiązywania zezwolenia.

Zauważyć ponadto wypada, że art. 5 ustawy zmieniającej 2001 r. został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy zmieniającej z 2003 r.

Wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana warunków zezwolenia nie wchodzących w ten zakres wymagała wskazania we wniosku, o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca. Wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Dopuszczalność i zasadność zmiany tego warunku zezwolenia podlegałaby ocenie właściwego organu.

Z akt sprawy wynika, że doszło do zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r., ale zmiana ta nie obejmowała czasu obowiązywania zezwolenia.

Sąd stwierdza, że opisane wyżej zasady zmiany (konwersji) zezwolenia, które mogły mieć różny zakres (zależnie od treści złożonego wniosku), były dokonywane w procesie stosowania prawa, którego wynikiem była decyzja zmieniająca. Treść tej decyzji przesądzała o zakresie zmian. Ustawodawca zdecydował, że zmiana (konwersja) nie będzie się dokonywała automatycznie w wyniku uzewnętrznienia przez przedsiębiorcę woli zmiany reżimu prawego. Mając na względzie zasady pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnej, przyjął tryb zmiany zezwolenia w procesie administracyjnym, ponieważ wynik procesu stosowania prawa uzewnętrzniony w decyzji zmieniającej jednoznacznie formułuje warunki zezwolenia uwzględniając zakres dokonanej zmiany. Dlatego bezpodstawne jest stwierdzenie, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. spowodowała zmianę czasu obowiązywania zezwolenia w sposób, który nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w decyzji zmieniającej. Wniosek o konwersję zezwolenia można było złożyć do końca 2007 r.

Podkreślić również trzeba, odwołując się do wcześniejszych wywodów dotyczących skutków wykreślenia z ustawy o sse art. 16 ust. 9, że zezwolenie skonwertowane nie jest nowym zezwoleniem wydanym po dniu 31 grudnia 2000 r., lecz zezwoleniem sprzed tej daty, które zostało zmienione. W braku przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie owych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń również do zezwoleń zmienianych, nie ma możliwości zmiany okresu obowiązywania tego zezwolenia.

Wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy sse art. 19 ust. 1 zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza w ocenie Sądu, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane a czas obowiązywania strefy.

Pełna analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń.

Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego SSE mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych a bezterminowe.

Podobne stanowisko zostało wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1067/12 oraz w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II FSK 22 06/13.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego przez stronę skarżącą, że w niniejszej sprawie mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia w oparciu o art. 163 K.p.a., gdyż brak jest przepisów ustaw odrębnych, które jako przepisy prawa materialnego zezwalałyby na taką zmianę.

W ocenie Sądu nie mogło również dojść do zmiany zezwolenia w trybie art. 155 K.p.a. Po pierwsze, te tryb skarżąca wskazała dopiero na etapie skargi, po drugie, do zastosowania art. 155 K.p.a. konieczne jest istnienie niezmienionego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W niniejszej sprawie, o czym była mowa powyżej, doszło do zmiany uregulowań prawnych.

Mając powyższe na uwadze, działając a podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.