Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1285/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: 138 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku z funkcji usługowej (biurowo-magazynowej) na usługową (sklep spożywczo-przemysłowy) na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2015 r. [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku z funkcji biurowo-magazynowej na funkcję handlowo-usługową (sklep spożywczo-przemysłowy) na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] .

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło ww. decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku z funkcji usługowej (biurowo-magazynowej) na usługową (sklep spożywczo-przemysłowy), na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] .

Organ stwierdził brak wymaganego przepisem prawa uzgodnienia z zarządcą drogi, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zauważył, że zarządca drogi podniósł, iż przedmiotowa część budynku nie była wykorzystywana do celów, których obsługa komunikacyjna realizowana była pojazdami o masie całkowitej powyżej 3,5 t. Planowana obsługa odbywać się będzie pojazdami o długości powyżej 8, 5 mb, a więc o masie 18-26 t lub większymi. Stan techniczny drogi oceniono na dostateczny, z tendencją do pogłębienia degradacji, co oznacza wykluczenie intensywnego ruchu ciężarowego. Zarząd Dzielnicy [...] dodał, że stanowisko zostało wyrażone w formie opinii, gdyż organ wydający decyzję oraz organ dokonujący uzgodnienia są tożsame.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] , zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 56 w zw. z art. 64 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zarzuciła również naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołująca się podała, że nie była zawiadamiana o terminach wizji w terenie, a organ nie poparł żadnymi dowodami twierdzeń dotyczących niewydolności układu komunikacyjnego. Zarzuciła uwzględnienie okoliczności parkowania na drodze pożarowej oraz wskazała, że planowane są jedna lub dwie dostawy dziennie, pojazdami mniejszymi niż inne, poruszające się po tej drodze.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ podał, że ustalenia dotyczące braku uzgodnienia z zarządcą drogi są oparte na błędnym założeniu, iż organ wydający decyzję jest związany w niniejszej sprawie przedstawioną opinią. Wskazał, że co do zasady, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 64 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postępowanie uzgodnieniowe w tym przypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie to ma określony tryb, a stosownie do art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 u.p.z.p. stosuje się do niego art. 106 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dyspozycji art. 106 § 1 k.p.a. wynika, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. Organ podkreślił, iż postępowanie uzgodnieniowe jest częścią postępowania głównego.

Organ podał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji – Zarząd Dzielnicy [...] działa w imieniu [...], będącego zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) zarządcą wszystkich dróg publicznych (z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych), w tym ulicy [...]. Występuje więc tożsamość organu opiniującego i wydającego decyzję o warunkach zabudowy, co skutkuje brakiem konieczności odrębnego wydania postanowienia o uzgodnieniu planowanej inwestycji z punktu widzenia zadań zarządcy drogi. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, że to organ prowadzący postępowanie główne dokonuje oceny okoliczności związanych z dostępnością do drogi publicznej, a wydana opinia jest stanowiskiem tego organu. Zdaniem organu, uzasadnienie decyzji powinno zawierać stanowisko z zakresu zadań zarządcy drogi.

Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie nie jest istotna kwestia opinii zarządcy drogi, lecz okoliczność dostępu do drogi publicznej. Podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., niezbędne jest ustalenie, że nieruchomość, na której jest planowana inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg, jakimi są: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wtedy, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych.

Organ stwierdził, że pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w cytowanym przepisie u.p.z.p., nie ogranicza się jednak do bezpośredniego dostępu, tj. do przypadku, gdy działka graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Organ zauważył, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie kwestionował istnienia dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Okoliczność ta nie została również przedstawiona jako sporna w odwołaniu. Istotna w sprawie jest natomiast kwestia, czy warunki komunikacyjne lub stan drogi mogą wpływać na ocenę przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że ww. przepis dotyczący dostępu do drogi publicznej należy interpretować w ten sposób, że teren inwestycji ma mieć zapewnioną możliwość komunikacji z drogą publiczną. Stan faktyczny drogi wewnętrznej zapewniającej taki dostęp ma tylko znaczenie w zakresie ustalenia, czy droga taka jest wystarczająca pod względem fizycznym do zapewnienia obsługi komunikacyjnej, a więc czy jej szerokość jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia. Nie mogą mieć natomiast znaczenia kwestie faktycznego sposobu wykorzystania tej drogi. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy ramy dla danej inwestycji i stwierdza, czy dana inwestycja może zostać zrealizowana. Wszelkie ograniczenia wynikające z faktycznego sposobu wykorzystania z nieruchomości mają znaczenie na dalszych etapach prowadzenia inwestycji, tj. uzyskania tytułu prawnego, pozwolenia na budowę czy też pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, iż na drodze wewnętrznej dochodzi do parkowania pojazdów mogących blokować przejazd, nie ma znaczenia dla sprawy. Nie oznacza bowiem, że droga wewnętrzna nie istnieje, a więc inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Jest to przeszkoda rzeczywista, a nie prawna. Z powyższych względów, również stan nawierzchni drogi, jako okoliczność faktyczna, nie ma znaczenia dla sprawy.

W ocenie organu, zarzuty zawarte w odwołaniu są zasadne, w szczególności związane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a wobec braku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, nie można uznać za udowodnione, że w sprawie nie występuje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji skoncentrował się na ocenie, czy wymiary fizyczne drogi wewnętrznej uniemożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji, oceniając drogę jako samą działkę, wolną od przeszkód, w szczególności ruchomych (pojazdów). Organ dodał, że działka taka zapewne umożliwia dostęp służbom miejskim (wywóz śmieci) czy też ratunkowym (droga pożarowa), których pojazdy są ze swej istoty pojazdami o masie powyżej 3,5 t. Nadto, w przypadku dokonywania ustaleń na gruncie w postaci oględzin, organ zobowiązany został do zapewnienia stronom czynnego udziału w tych czynnościach.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dokona bezspornych ustaleń w zakresie dostępności do drogi publicznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., a nie fizycznych utrudnień występujących na gruncie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] , Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] , Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] , zarzucając kwestionowanej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 64 § 1 u.p.z.p. poprzez ich nienależytą interpretację oraz niedokonanie subsumpcji do stanu faktycznego związanego z planowaną inwestycją; art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w sprawie powinny zostać zbadane pozostałe warunki w nim określone, podczas gdy w decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono, że warunki określone w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie zostały spełnione,

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia w całości decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, które wskazywały na potrzebę uchylenia przedmiotowej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ pierwszej instancji wskazał, iż obsługa komunikacyjna planowanego sklepu spożywczo-przemysłowego przez jedną drogę wewnętrzną jest niemożliwa do zrealizowania, ponieważ droga ta jest jedyną drogą dojazdową dla obsługi 8 budynków oraz przedszkola, nie ma możliwości wyminięcia się na niej dwóch samochodów, a także jest jedyną drogą pożarową dla obsługi całego osiedla. Ponadto, planowana inwestycja stanowi jedynie fragment zamierzeń inwestora, dążącego do łącznej zmiany sposobu korzystania z całego obiektu (piwnica – klub fitness, parter – sklep spożywczo-przemysłowy, I i II piętro – klub fitness). W tym celu inwestor złożył równolegle odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie skarżących, rozpatrywanie poszczególnych wniosków oddzielnie zniekształca zakres zamierzeń inwestora.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżące wspólnoty mieszkaniowe wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasową argumentację oraz wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1285/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] , bowiem nie uzupełniono ich braków formalnych.

Postanowieniem z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1285/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] , gdyż nie uzupełniono jej braków formalnych oraz nie uiszczono wpisu sądowego od skargi.

Sprawa ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] podlegała rozpoznaniu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 marca 2018 r.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumenty zawarte w skardze oraz podniósł, iż sporna inwestycja wymagałaby odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, naruszałaby mir domowy okolicznych mieszkańców, a ponadto nie ma dostępu do drogi publicznej.

Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] zaprzeczył twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Wyjaśnił, iż dotychczas lokal objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy był użytkowany jako sklep meblowy. Zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania, planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] drogą wewnętrzną. Inwestycja ma zajmować 900 m2, natomiast powierzchnia sprzedaży około 500 m2. Droga wewnętrzna jest drogą pożarową, więc ma parametry pozwalające na ruch dużymi samochodami. Pełnomocnik wskazał, że inwestor uzyskał warunki zabudowy na I i II piętro przedmiotowego budynku w zakresie zmiany sposobu użytkowania, a sprawa była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1592/17. Dodał, że zamierzeniem inwestora jest obsługiwanie społeczności lokalnej, zatem inwestycja nie będzie generowała dodatkowego ruchu samochodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzja ta nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., uchylająca w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. – odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku z funkcji usługowej (biurowo-magazynowej) na usługową (sklep spożywczo-przemysłowy) na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] – oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było ograniczenie możliwości podejmowania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: druk nr 2987, dostępny na stronach sejmowych w zakładce Prace Sejmu VI kadencji). Regułą winno być bowiem orzekanie merytoryczne w sprawie.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie stanowi przesłanki wystarczającej. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o sytuację, gdy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyłączona jest możliwość przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Gdyby bowiem organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do kluczowych kwestii warunkujących zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego, wówczas pozbawiłby stronę możliwość weryfikacji w toku instancji poprawności tych ustaleń (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 406/14, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd, że wprawdzie wykładnia literalna komentowanego przepisu może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy przede wszystkim przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie innych przepisów, chyba że miały one wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że wystąpiły przesłanki do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Planowane zamierzenie inwestycyjne polegało na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku z funkcji biurowo-magazynowej na funkcję handlowo-usługową (sklep spożywczo-przemysłowy). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Należy wyjaśnić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 ustawy, z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei wymogi określone w pkt 2 – 5 są następujące: teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że realizacja inwestycji polegającej wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie tylko nie prowadzi do zwiększenia liczby istniejących już na danym terenie obiektów budowlanych, ale również nie powoduje przekształceń w bryle budynku, którego sposób użytkowania ma być przedmiotem zmiany, a zatem nie powoduje zmian parametrów tego budynku, mających istotne znaczeniu z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu). Nie oznacza to jednakże, że inwestycja tego rodzaju nie podlega ocenie z punktu widzenia zgodności z wymaganiami wynikającymi z zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Z przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten, sformułowany przez doktrynę prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądowe, należy rozumieć jako zgodność charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji (tj. w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie zatem z ww. przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

O ile w oczywisty sposób bezprzedmiotowym jest przeprowadzanie przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, szczegółowych ustaleń pod kątem oceny, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego budowlanego daje się pogodzić z takimi aspektami zasady dobrego sąsiedztwa, jak zgodność z występującymi w otoczeniu terenu inwestycji: parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu, o tyle zasadnym jest przeprowadzenie stosownych ustaleń i sformułowanie ocen odnośnie zasadniczej przesłanki składającej się na poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. przesłanki kontynuacji funkcji nowej inwestycji. W wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 103/10 (publ. Lex) podkreślono, że wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1. Jedynym z tych warunków jest, określony w punkcie 2, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostęp do drogi publicznej" jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Należy przychylić się zatem do stanowiska zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2199/13 (publ. Lex), zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób.

Z kolei w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 370/17 (publ. Lex), NSA stwierdził, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawa) oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej, opierający się na tytule prawnym. W takim przypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne.

W tym kontekście stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy trafnie zauważył w zaskarżonej decyzji, iż materiał dowodowy sprawy nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, że zachodzi oczywisty brak możliwości obsłużenia dodatkowego, związanego z przyszłą realizacją inwestycji, ruchu pojazdów przez przedmiotową drogę wewnętrzną – skutkujący koniecznością uznania, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej lub istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.).

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecne brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) i obowiązuje od 17 lipca 2010 r. Wobec ww. regulacji, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie budzi wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1592/13, dostępny w CBOSA). Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków zabudowy od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. Jak wskazał NSA w ww. wyroku, prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to znajduje uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Przyjąć zatem należy, że drogi, o których mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie terenu inwestycji "w drogi" oznacza, że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej.

W ocenie Sądu, badanie spełnienia się warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. w kontekście drogi wewnętrznej nie będzie obejmowało takich kwestii, jak:

- szerokość szlaku drożnego, która co do zasady podlegać winna badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane są konkretne przepisy techniczne,

- przepustowość (wydolność) drogi, w sytuacji, w której obowiązujące ustawodawstwo nie nakłada na organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązku dokonywania takich ustaleń.

Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi. Termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji i znajdującej się na jej terenie, względnie bezpośrednio z tym terenem związanej.

Analizując niniejszą sprawę zauważyć trzeba, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], nie doszło do wykonania zaleceń sformułowanych w powyższej decyzji kasatoryjnej, nakazujących dokonanie oceny wydolności komunikacyjnej istniejącego układu drogowego. Zdaniem Sądu, kwestię zdolności zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej organ ten winien ocenić, mając w szczególności na względzie następujące okoliczności sprawy: ciąg komunikacyjny pełniący charakter drogi wewnętrznej bezspornie istnieje; ciąg ten obsługiwał dotąd zarówno istniejące osiedle, jak i budynek będący przedmiotem inwestycji; zakładać należy, iż następstwem nowego sposobu korzystania z części budynku (sklep spożywczo-przemysłowy) może być zwiększenie w pewnym zakresie ruchu pojazdów do budynku.

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednakże, zasada ta doznaje ograniczeń w sytuacjach, gdy organem uzgadniającym i wydającym decyzję jest ten sam podmiot. Wówczas ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie i spełniać będą taką samą rolę, jak postanowienie wydane w trybie uzgodnieniowym (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1608/12, Lex nr 1433494). W niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył organ w kontrolowanej decyzji, wystąpiła tożsamość organu opiniującego i wydającego decyzję o warunkach zabudowy, co skutkuje brakiem konieczności wydania odrębnego postanowienia o uzgodnieniu planowanej inwestycji z zarządcą drogi, dlatego też uzasadnienie decyzji powinno zawierać stanowisko organu z zakresu zadań zarządcy drogi.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić ponadto trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność łącznego rozpatrywania wniosku inwestora, wszczynającego postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania parteru budynku, z innymi wnioskami inwestora dotyczącymi zmiany sposobu użytkowania innych części tego budynku, tj. I i II kondygnacji oraz piwnicy. Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, bowiem nie każdy fakt równoległego prowadzenia z wniosku tego samego inwestora różnych postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu należy traktować jako sztuczne dzielenie większego i jednolitego zamierzenia inwestycyjnego na kilka mniejszych, motywowane wyłącznie zamiarem uchylenia się przez inwestora od spełnienia wymogów, przewidzianych dla zamierzenia rzeczywistego. W ocenie Sądu, brak jest bezspornych przesłanek do przyjęcia, iż tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1592/17 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania I i II piętra w budynku przy ul. [...] z funkcji biurowo-magazynowej na funkcję sportu i rekreacji (klub fitness) na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] w [...] . W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że proponowane przez skarżącą rozwiązanie, polegające na łącznym rozpatrzeniu w ramach jednego postępowania wniosków inwestora dotyczących poszczególnych kondygnacji przedmiotowego budynku, doprowadziłoby do naruszenia swobody inwestora w określaniu przedmiotu inwestycji. Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni podziela.

Reasumując, stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji należy ocenić jako prawidłowe, z uwagi na dostrzeżone naruszenie przepisów prawa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Nadto, organ administracji powinien uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy oraz rozpatrzyć je w ich wzajemnej łączności, tak aby przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym nie powstała wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.