Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1896/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 3, 29 ust. 2 pkt 1a, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a i art. 30 ust. 1 pkt 2b, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 29a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1089/17 w sprawie ze skargi P. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz P. w P. kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1089/17, oddalił skargę P. w P. (Spółdzielnia), na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (organ odwoławczy) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu [...] października 2015 r. J. sp. z o. o. sp. komandytowa (inwestor) złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi na parterze budynku (zakłady rzemieślnicze) i garażem podziemnym przy ul. O. w P. (działka o nr ewid. [...], ark. [...], ob. P.). Prezydent Miasta P. (organ I instancji) po przeprowadzeniu stosownego postępowania wydał w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję nr [...], nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanego obiektu. Organ odwoławczy, w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora, wydał w dniu [...] stycznia 2017 r., decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na decyzję organu odwoławczego została złożona przez Spółdzielnię skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jednocześnie, organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją kasacyjną organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r., wydał w dniu [...] kwietnia 2017 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła Spółdzielnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. IV SA/Po 295/17 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylającą w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę zainicjowaną odwołaniem od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. organ odwoławczy zobowiązany będzie do przeanalizowania dokumentacji w świetle warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane (u.p.b.), a w przypadku niespełnienia wymagań stawianych tym przepisem organ musi wziąć pod uwagę konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku. W tej sytuacji organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., oraz umorzył w tej sprawie postępowanie pierwszej instancji w całości.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla inwestora pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi na parterze budynku (zakłady rzemieślnicze) i garażem podziemnym przy ul. O. w P. (działka o nr ewid. [...], ark. [...], ob. P.) (kategoria obiektu: XIII). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 35 u.p.b., określa czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 34 u.p.b. projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Organ wyjaśnił też, że rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 u.p.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 u.p.b.) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że do obowiązków organu administracji architektoniczno- budowlanej należy również sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 u.p.b.) uprawnienia budowlane, a także sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b.). Ponadto organ podkreślił, iż w myśl art. 35 ust. 4 u.p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jest związany przepisami prawa i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy, jeżeli ten spełni wszystkie wymagane prawem przesłanki. Organ wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania funkcjonalne o ile są one zgodne z przepisami prawa. W dalszej kolejności organ wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Poznania nr [...] (nr [...]) z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do kwestii ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych oraz postojowych, organ odwoławczy wskazał, że inwestor spełnił wymogi wynikające z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt II ppkt 2) oraz z przepisów techniczno-budowlanych. Organ zwrócił uwagę, że załączony do projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu został dostosowany do przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), regulujących parametry wymagane dla miejsc postojowych. Została zachowana odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Miejsca postojowe dla samochodów osobowych oraz takie, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne zostały odpowiednio zwymiarowane. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor wypełnił wymogi określone w art. 33 ust. 2 oraz z art. 35 ust. 1 u.p.b., wobec czego stwierdzono, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b., w razie spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się Spółdzielnia, która w ustawowym terminie wniosła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niezgodny z uzyskanymi przez inwestora warunkami zabudowy. Spółdzielnia wskazała też na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 1 u.p.b. w związku z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegające na wadliwym w okolicznościach sprawy przyjęciu, że będący przedmiotem oceny projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. w zakresie zaspokojenia potrzeb parkingowych inwestycji. W dalszej kolejności Spółdzielnia podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 19 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 4, § 21 ust. 1, § 104 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, iż inwestor zapewnia odpowiednią dla potrzeb planowanej inwestycji liczbę miejsc postojowych, które spełniają wymagania określone przepisami. Spółdzielnia zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. poprzez zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę przy braku aktualności wszystkich niezbędnych zaświadczeń i zezwoleń. W następnej kolejności Spółdzielnia podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a i ust. 9 u.p.b. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie obejmuje całości zamierzenia budowlanego. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo iż projekt zagospodarowania nie obejmuje drogi przeciwpożarowej. Spółdzielnia wskazała też na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie zapewnienia przez inwestora odpowiedniej dla potrzeb planowanej inwestycji liczby miejsc postojowych, braku analizy projektu zagospodarowania działki nr [...] z przepisami techniczno-budowlanymi oraz braku wyjaśnienia, czy projekt budowlany obejmuje budowę infrastruktury technicznej. Spółdzielnia podniosła ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie był przedmiotem analizy organu I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1089/17 Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które - w ocenie Spółdzielni - miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 1 u.p.b. w związku z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegające na wadliwym w okolicznościach sprawy przyjęciu, że będący przedmiotem oceny projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. w zakresie zaspokojenia potrzeb parkingowych inwestycji. Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalająca warunki zabudowy, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. - są ostateczne, a wyrokami z dnia 14 marca 2018 r., w sprawach o sygn. IV SA/Po 1117/18 oraz IV SA/Po 1118/18 Sąd oddalił skargi Spółdzielni na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odmownie załatwiające wnioski Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji obydwu instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, podniesiony zarzut nie jest uprawniony. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wyłączyła możliwości zastosowania przez inwestora platform postojowych zależnych, dlatego też nie można zasadnie zarzucać inwestorowi naruszenia prawa, upatrując tego naruszenia, w samym fakcie skorzystania przez niego z takiego rozwiązania. Sąd również zauważył, że powołaną przez Spółdzielnię decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z "lokalami usługowo-handlowymi i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastruktura techniczną". W odniesieniu do tak właśnie zdefiniowanej funkcji budynku, Prezydent Miasta P., który wydał tę decyzję określając w jej pkt. II.2 pkt 1) uwarunkowania w zakresie ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych i postojowych określił minimalne wartości w zakresie miejsc parkingowych i postojowych: na 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny (tiret pierwszy). Nie ulega wątpliwości, że projekt przewiduje 41 lokali mieszkalnych. W ocenie Sądu trafnie zatem ustalono, że na potrzeby tych lokali konieczne jest zapewnienie 61,5 miejsc parkingowych. W decyzji o warunkach zabudowy przewidziano nadto wymóg zapewnienia 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni usługowej (biura, urzędy), 4,5 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej o funkcji handlowej, 3,2 miejsca postojowe dla każdych 10 zatrudnionych w zakładach rzemieślniczych oraz 3,6 miejsc postojowych na każde 10 miejsc dla gastronomii (tiret dwa do pięć). Sąd stwierdził, że nie ulega zatem wątpliwości, iż skoro decyzja o warunkach zabudowy została ustalona dla obiektu o funkcji mieszkaniowej oraz handlowo-usługowej i organ wydający tę decyzje określił w niej minimalną liczbę miejsc postojowych konieczną do zabezpieczenia m.in. dla zakładów rzemieślniczych, to zakłady rzemieślnicze zostały uznane przez ten organ za jedną z dopuszczalnych form realizacji funkcji usługowo-handlowej. Nieracjonalne byłoby bowiem określanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy - dla konkretnej inwestycji - uwarunkowań w zakresie urządzania miejsc postojowych dla zakładów rzemieślniczych, w sytuacji gdyby decyzją tą nie dopuszczano takiego właśnie zagospodarowania terenu. Niezależnie od ujemnej oceny tego rozwiązania przez samą Spółdzielnię Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd również wskazał, że nie tylko Prezydent Miasta P. zalicza warsztaty rzemieślnicze do kategorii handlu i usług, ale czyni to również sam ustawodawca, który w tabeli stanowiącej załącznik do u.p.b., w kategorii XVII - "budynki handlu, gastronomii i usług" literalnie wymienia m.in. warsztaty rzemieślnicze. Sąd również zauważył, że w art. 57 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wskazuje się, że usługami w rozumieniu Traktatów są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób, przy czym usługi obejmują zwłaszcza: działalność rzemieślniczą (lit. c). Sąd I instancji stwierdził więc, że w świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze Spółdzielnią, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy z uwagi na lokalizację zakładów rzemieślniczych w parterze budynku. W okolicznościach badanej sprawy nie można, bowiem zasadnie zarzucić inwestorowi naruszenia prawa z uwagi na rezygnację z lokalizacji lokali usługowych i handlowych oraz gastronomii na parterze budynku mieszkalnego (k. 72/t.l) i jednoczesne określenie zakładów rzemieślniczych zlokalizowanych w parterze budynku. Sąd I instancji uznał, że z tego też powodu nie jest zasadny zarzut dotyczący wytyczenia zbyt małej liczby miejsc postojowych. Skoro bowiem inwestor oświadczył, że w ramach dopuszczonej funkcji usługowej zmierza zrealizować wyłącznie zakłady rzemieślnicze, to należało uznać to rozwiązanie za zgodne z decyzją ustalającą warunki zabudowy, jak i u.p.b. oraz przyjąć, że dla tej funkcji budynku konieczne stało się zapewnienie miejsc w sposób przyjęty przez inwestora, tj. wynikające z decyzji o warunkach zabudowy 3,2 miejsca dla każdych 10 zatrudnionych w zakładach rzemieślniczych, przy planowanych 4 zakładach (3,2x4/10), co łącznie dało 1,28 miejsca postojowego do obsługi tych lokali. Jednocześnie łącznie inwestor dla całej inwestycji zobligowany jest zapewnić 63 miejsca postojowe. Stosownie do określonej decyzją o warunkach zabudowy funkcji obiektu i w sposób tą decyzją określony ustalono liczbę miejsc postojowych. Dlatego też argumentacja skargi, zdaniem Sądu, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie można również, w ocenie Sądu I instancji, zarzuć zaskarżonej decyzji w tym zakresie naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści powołanych przepisów zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Jednocześnie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). W ocenie Sądu, w okolicznościach badanej sprawy nie można zgodzić się ze Spółdzielnią, że liczbę miejsc ustalono w sposób sprzeczny z przepisami i warunkami określonymi decyzją o warunkach zabudowy. W złożonej do Sądu skardze wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niezgodny z uzyskanymi przez inwestora warunkami zabudowy. Sąd podkreślił, że Spółdzielnia upatruje zasadności podniesionego w tym zakresie zarzutu, w fakcie zlokalizowania w parterze budynku objętego pozwoleniem na budowę zakładów rzemieślniczych, w sytuacji gdy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z "lokalami usługowo-handlowymi". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, w obliczu treści przedstawionej powyżej argumentacji, Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że brzmienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że jednym z dopuszczonych tą decyzją przeznaczeniem lokali handlowo-usługowych jest przeznaczenie pod zakłady rzemieślnicze. Fakt ten jednoznacznie wynika z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dlatego też nie jest w ocenie Sądu uzasadniony zarzut naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 u.p.b. - w zakresie w jakim stwierdza zgodność usytuowania usług rzemieślniczych w ramach dopuszczonej funkcji usługowo-handlowej objętego zaskarżoną decyzją obiektu.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że w skardze podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 19 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 4, § 21 ust. 1, § 104 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, iż inwestor zapewnia odpowiednią dla potrzeb planowanej inwestycji liczbę miejsc postojowych, które spełniają wymagania określone przepisami. Spółdzielnia wskazała, że liczba miejsc przewidzianych w garażu jest de facto jeszcze mniejsza, ponieważ jakkolwiek na rysunku przedstawiono 57 miejsc, to miejsce nr 32 nie odpowiada standardom przewidzianym przez prawo i nie może być uznane za miejsce parkingowe. Spółdzielnia powołując się na § 104 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wskazała, że stanowiska postojowe w garażu powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5,0 m, z zachowaniem odległości między "bokiem samochodu" a ścianą lub słupem - co najmniej 0,5 m. Spółdzielnia podniosła, że usytuowanie miejsca postojowego nr 32 uniemożliwi nie tylko wejście do szybu windowego, w przypadku zaparkowania tam samochodu, ale również spowoduje, że samochód (jego bok) będzie znajdował się w odległości mniejszej niż 0,5 m, co jest niezgodne z powołanym przepisem. W tym kontekście należy wskazać, że powołany przepis stanowi, że stanowiska postojowe w garażu powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5,0 m i takie też wymiary posiada miejsce nr 32. Jednocześnie jednak § 104 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, że stanowisko takie musi uwzględniać zachowanie odległości między bokiem samochodu a ścianą lub słupem - co najmniej 0,5 m. Sąd I instancji odwołał się do literatury przedmiotu, gdzie jednoznacznie przyjmuje się, że stanowiska garażowe powinny mieć wymiary zapewniające zachowanie odległości miedzy samochodem a przegrodą budowlaną - co najmniej 0,5 m (W. Korzeniowski, R. Korzeniowski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania 2013, Warszawa 2013, s. 221 oraz M. Bojarski, Warunki techniczne i usytuowanie budynków. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2009, s. 185). Wskazuje się przy tym, że to projektant uwzględniając wymagania funkcjonalne określa wielkość i szerokość oraz długość samochodów, jakie mają być przechowywane w projektowanym garażu i w świetle tych danych oraz brzmienia obowiązujących uregulowań prawnych wytycza stanowiska garażowe. Sąd zauważył, że ustawodawca posłużył się terminem odległości od "boku samochodu". W przepisie § 104 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. uregulowano lokalizację miejsc postojowych formułując wymóg zachowania odległości 0,5 m pomiędzy "bokiem samochodu" a ścianą albo słupem. Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach badanej sprawy nie sposób stwierdzić, aby przepis ten został przez projektanta naruszony. Sama Spółdzielnia, jakkolwiek podnosi zarzut naruszenia § 104 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., to jednak wskazuje jedynie, że "usytuowanie miejsca postojowego nr 32 uniemożliwi nie tylko wejście do szybu windowego w przypadku zaparkowana tam samochodu, ale również spowoduje, że samochód (jego bok) będzie się znajdował w odległości mniejszej niż 0,5 m, co jest niezgodne z tym przepisem". Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd wskazał, że nie można zasadnie wywodzić, iż zaparkowanie samochodu na miejscu parkingowym, którego wymiary są zgodne z prawem spowoduje, że miejsce przestanie odpowiadać wymogom prawa. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że przepisy prawa dopuszczają wytyczenie miejsca parkingowego w sposób, w jaki uczyniono to w przypadku miejsca nr 32. Jednocześnie, Sąd zauważył, że wejście zlokalizowane przy miejscu parkingowym nr 32, jak zwrócił uwagę pełnomocnik inwestora, jest wejściem technicznym, wprowadzonym do projektu budowalnego dodatkowo, obok właściwego wejścia ewakuacyjnego. W tej sytuacji nie można było zgodzić się ze Spółdzielnią, że w badanej sprawie doszło do naruszenia § 104 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd I instancji również zauważył, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 u.p.b. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z wymienionego przepisu. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.p.b. projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego winni dołączyć oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone. Zgodnie z wymogami u.p.b., osoby projektujące i sprawdzające winny się legitymować stosownymi uprawnieniami i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. Sąd I instancji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, osoby te spełniają wskazane wymogi. Wszyscy projektanci w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu skargi Sąd I instancji wskazał, że w kwestii miejsc postojowych dla niepełnosprawnych Spółdzielnia wskazała na naruszenie § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., podnosząc, że na rysunku graficznym szerokość miejsc postojowych dla niepełnosprawnych wynosi 2,3 m podczas, gdy w rozporządzeniu określa się tę szerokość na 3,6 m. Przepis przewiduje możliwość ograniczenia tej szerokości jedynie w przypadku usytuowania miejsca postojowego wzdłuż jezdni wraz z możliwością zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo- jednego. Spółdzielnia podkreśliła, że tego warunku nie spełnia jednak żadne z zaprojektowanych miejsc dla osób niepełnosprawnych. Miejsca te nie są położone wzdłuż jezdni (równolegle do niej). Tym samym winny one mieć szerokość 3,6 m. W ocenie Sądu stanowisko Spółdzielni nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W tym zakresie Sąd zgodził się z inwestorem, co do tego, że przewidziano 4 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych, i że odpowiadają one wymogom prawa. Sąd wyjaśnił, że stosownie do § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m, przy czym dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne szerokość stanowiska powinna wynosić co najmniej 3,6 m i długość 5 m, a w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6 m i szerokość co najmniej 3,6 m, z możliwością jej ograniczenia do 2,3 m w przypadku zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo- jezdnego. Jak wskazuje natomiast Projekt zagospodarowania terenu, przewidziane miejsca dla niepełnosprawnych, to usytuowane prostopadle do jezdni 2 miejsca o szerokości 360 cm oraz dwa miejsca o szerokości 230 cm. Dokonując oceny legalności przedłożonego projektu, Sąd wziął pod uwagę, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Sąd I instancji zauważył, że wymiary stanowiska dla osób niepełnosprawnych mają służyć określonym celom, tj. mają umożliwić osobom niepełnosprawnym podjechanie wózkiem inwalidzkim i ewentualnie manewrowanie nim w pobliżu samochodu. Mają także umożliwić przemieszczenie się osoby z ograniczoną sprawnością ruchową do środka transportu. Z tego powodu należy zapewnić im odpowiedni dojazd do takiego miejsca. Dlatego wyznaczając miejsce dla osób niepełnosprawnych, można wykorzystać część miejsca przeznaczonego na ciąg pieszo-jezdny lub dojście. W takich przypadkach należy zapewnić odpowiednią szerokość tego ciągu. Jak wskazuje natomiast skala mapy (1:500), w okolicznościach badanej sprawy, szerokość ciągów pieszych, przy których zlokalizowano miejsca postojowe dla niepełnosprawnych o szerokości 2,3 m, tym wymogom odpowiadają. Nie można zatem zgodzić się ze Spółdzielnią, że w okolicznościach badanej sprawy miejsca dla osób niepełnosprawnych wytyczono w sposób niezgodny z prawem, tylko z uwagi na fakt, że są one usytuowane prostopadle do chodnika. Należało, bowiem wziąć pod uwagę okoliczności tej konkretnej, badanej sprawy, gdzie skrajne miejsca, jakkolwiek prostopadłe do chodnika, to są jednocześnie odpowiednio szerokie, zlokalizowane wzdłuż ciągów pieszo-jednych, przylegających do obydwu miejsc o szerokości 2,30 m bezpośrednio i na całej ich długości, w sposób zapewniający osobom niepełnosprawnym podjechanie wózkiem inwalidzkim i ewentualnie manewrowanie nim w pobliżu samochodu. Sąd I instancji zatem stwierdził, że miejsca te zostały wytyczone w sposób zgodny z intencją ustawodawcy.

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu skargi Sąd I instancji wskazał, że Spółdzielnia odrzucając charakter wskazanych miejsc postojowych, jako miejsc dla osób niepełnosprawnych, zarzuciła również na naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponieważ jednak, w ocenie Sądu wskazane miejsca odpowiadają wymogom miejsc dla osób niepełnosprawnych, należało również uznać, że zlokalizowane one zostały w sposób zgodny z wymogami § 20 rozporządzenia, zgodnie z którym stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków.

W kwestii naruszenia § 19 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowano prawidłowość zlokalizowania 4 miejsc postojowych w granicy działki, powołując się na § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia, stosownie do którego odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że z przekazanych materiałów wynika, iż miejsca postojowe jakkolwiek zostały zlokalizowane w granicy działki, to jednak nie jest to granica z działką budowlaną. Jak podniesiono na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r., miejsca te usytuowane są w granicy z drogą na co wskazuje znajdujące się na załączniku mapowym oznaczenie "dr". W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowiska Spółdzielni o naruszeniu § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w okolicznościach badanej sprawy. Jednocześnie z treści § 19 ust. 7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, że zachowanie odległości od granicy działki, w zakresie sytuowania stanowisk postojowych, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Sąd I instancji wskazał, że w skardze podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. poprzez zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę przy braku aktualności wszystkich niezbędnych zaświadczeń i zezwoleń. Spółdzielnia wskazała na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b., stosownie do treści którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b (dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia), oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (w myśl którego podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności).

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania wydana została decyzja z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci elektroenergetycznej NN. Sądowi I instancji wiadomym z urzędu jest, że decyzja ta została zaskarżona do organu wyższej instancji, a następnie została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. II SA/Po 1111/17, oddalił sprzeciw od decyzji Kolegium. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd jednak zwrócił uwagę na kilka elementów. Po pierwsze - nie można zasadnie zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia prawa w związku z faktem udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję nieostateczną ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Należy bowiem zauważyć, że jakkolwiek ustawodawca korzysta niekiedy z takiego rozwiązania, to w przypadku projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie uzależnił wydania decyzji od przedłożenia przez inwestora "ostatecznej decyzji" o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie - decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w dacie orzekania przez organ odwoławczy pozostawała w obrocie prawnym i jako taka korzystała z domniemania legalności. Po trzecie - w dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle S. B. - część południowa". Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. WIkp z 2017, poz. 8371 i obejmuje teren objęty wnioskiem. Jednocześnie zasadą jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd wskazał również, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wzięto pod uwagę konsekwencje jakie musiałoby wywołać ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji, z przyczyn podniesionych w skardze. Sąd zauważył, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy musiałby wziąć pod uwagę stan prawny aktualny na dzień orzekania. Tymczasem, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym - na co zasadnie wskazuje również pełnomocnik inwestora - przebudowa sieci elektroenergetycznych innych niż obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a u.p.b.). Z tych też względów zarzut skargi w opisanym zakresie również został uznany przez Sąd za bezzasadny.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w skardze podniesiono też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a i ust. 9 u.p.b. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie obejmuje całości zamierzenia budowlanego. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd powtórzył, że w toku postępowania ustalono, iż przedmiotowa inwestycja będzie funkcjonować w oparciu o wskazane sieci uzbrojenia terenu. W dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu [...] września 2017 r. w obrocie pozostawała decyzja z dnia [...] marca 2017 r. Jakkolwiek została ona usunięta z obrotu prawnego w dniu [...] września 2017 r., to należy zwrócić uwagę, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy musiałby wziąć pod uwagę obowiązujący stan prawny, a to oznacza, że organ ten musiałby uwzględnić również fakt, że budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych może zostać wykonana w kolejnym etapie procesu budowlanego, na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a u.p.b.). Z tego też powodu zarzut ten, w ocenie Sądu I instancji, nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że kolejny podniesiony w skardze zarzut dotyczył naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. w z w. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo iż projekt zagospodarowania nie obejmuje drogi przeciwpożarowej. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że w myśl powołanego przepisu § 8 ust. 3 część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd uznał go za nieuprawniony, bowiem rozwiązania w zakresie ochrony przeciwpożarowej zostały przedstawione na s. 46-66 projektu budowlanego i w projekcie zagospodarowania terenu w zakresie ochrony przeciwpożarowej na s. 68.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie zapewnienia przez inwestora odpowiedniej dla potrzeb planowanej inwestycji liczby miejsc postojowych, braku analizy projektu zagospodarowania działki nr [...] z przepisami techniczno-budowlanymi oraz braku wyjaśnienia, czy projekt budowlany obejmuje budowę infrastruktury technicznej, Sąd I instancji stwierdził, że nie mogły one odnieść oczekiwanego rezultatu, w postaci uchylenia decyzji Wojewody. W ocenie Sądu zarzuty te nie są, bowiem zasadne, gdyż zarzucane naruszenie przepisów prawa w okolicznościach badanej sprawy nie miało miejsca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego - w ocenie Spółdzielni - wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie był przedmiotem analizy Prezydenta Miasta Poznania w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., Sąd I instancji zauważył, że na etapie postępowania odwoławczego wprowadzono do projektu zmiany polegające na usunięciu miejsc postojowych wzdłuż budynku, zmianie usytuowania miejsc postojowych, zwiększeniu miejsc postojowych poprzez zastosowanie systemu platform parkingowych typu NKPXL, oraz zmianie opisu technicznego bilansu miejsc, jak również zmianie załączników graficznych w tym zakresie. Zdaniem Sądu szczegółowa analiza wprowadzonych zmian prowadzi do wniosku, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd podkreślił, że w myśl art. 15 k.p.a., zasadniczo - "dwukrotne rozpoznanie" oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, przy czym konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Jednocześnie, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Bezzasadny jest w ocenie Sądu I instancji również zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę i na pewnym etapie postępowania treść swojego żądania w nieznaczny sposób skorygował. Analiza akt sprawy nie potwierdza natomiast wniosku Spółdzielni, jakoby w okolicznościach badanej sprawy "brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż brak było przedmiotu faktycznego rozpoznania". Inwestor przez cały tok postępowania swój wniosek o pozwolenie na budowę spornej inwestycji podtrzymywał i do zakończenia tego postępowania od popierania swojego żądania rozpoznania sprawy nie odstąpił.

Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Spółdzielnia zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 57 TFUE poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego nastąpiło zgodnie z uzyskanymi przez inwestora warunkami zabudowy, zaś rzemiosło jest tożsame z usługami;

b) art. 34 ust. 1 u.p.b. w związku z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym w okolicznościach sprawy przyjęciu, że zapewnione zostały potrzeby parkingowe inwestycji;

c) § 104 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż miejsce nr 32 mieszczące się w garażu podziemnym spełnia wymagania określone przepisami;

d) art. 17 pkt 3 i art. 20 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z art. 16 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (pr. aut.) poprzez ich niezastosowanie i samowolne dokonanie zmiany w projekcie budowlanym i oparcie się w tym zakresie na twierdzeniach osób, które nie są autorami projektu i nie sprawują nad nim nadzoru autorskiego;

e) art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zatwierdzenie dotyczyło kompletnego projektu budowlanego, a decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., ustalająca lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej NN korzystała z domniemania legalności;

f) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a i ust. 9 u.p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego nie musi dotyczyć całości zamierzenia budowlanego;

g) art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że projekt budowlany nie musi odnosić się do drogi przeciwpożarowej dla wszystkich okolicznych budynków, a jedynie do zamierzenia inwestycyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy w zakresie zapewnienia przez inwestora odpowiedniej dla potrzeb planowanej inwestycji liczby miejsc postojowych, braku analizy projektu zagospodarowania działki nr [...] z przepisami techniczno-budowlanymi oraz braku wyjaśnienia, czy projekt budowlany obejmuje budowę infrastruktury technicznej;

b) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy zatwierdził projekt budowlany, który nie był przedmiotem analizy organu I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o rzemiośle i art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich pominięcie, podczas gdy stanowią one podstawę prawną do rozróżnienia rzemiosła i usług;

e) art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej NN była ostateczna i korzystała z domniemania legalności.

W związku z powyższym Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., ewentualnie - w przypadku uznania braku podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego - o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szeroką argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie, odnosząc się szeroko i szczegółowo do zarzutów kasacyjnych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2019 r. strona skarżąca kasacyjnie podniosła dodatkowe argumenty na poparcie powyższego wniosku.

W odpowiedzi na pisma strony skarżącej kasacyjnie inwestor jako uczestnik postępowania kasacyjnego w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jako bezpodstawnego lub – ewentualnie – na wypadek uwzględnienia wniosku o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kasacyjnie kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora w kwocie 12 milionów złotych.

Na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek strony skarżącej kasacyjnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

Weryfikacja zarzutów kasacyjnych doprowadziła Naczelny Sąd do wniosku, że część z nich – rozpatrywana w określonym związku i na tle całokształtu ustaleń oraz ocen Sądu pierwszej instancji – ma usprawiedliwione podstawy, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, nie jest pozbawiony zasadności zarzut zmierzający do podważenia prawidłowości oceny kontrolowanego Sądu w zakresie zastosowania prawa materialnego na tle okoliczności faktycznych związanych z objętą projektem budowlanym przebudową sieci elektroenergetycznej w zakresie linii kablowej [...] kV, której wykonanie miało na celu usunięcie kolizji z planowanym przez inwestora (J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P.) zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] (Poznań, ul. O.). Przebudowa powyższego fragmentu sieci elektroenergetycznej, zgodnie z umową z dnia [...] marca 2016 r., zawartą przez inwestora z operatorem sieci (E. Sp. z o.o. z siedzibą w P.), miała zostać wykonana zgodnie z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę (§ 2 ust. 3 i § 3 ust. 3 umowy). Inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie "budowy sieci energetycznej NN" przy ul. O. w P. Prezydent Miasta P., uwzględniając powyższy wniosek, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie inwestycji wchodzącej w skład projektowanego zamierzenia budowlanego. Powyższa decyzja na skutek odwołania skarżącej kasacyjnie Spółdzielni została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2017 r., co oznacza, że – w świetle ustaleń Sądu pierwszej instancji oraz akt sprawy – zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie spornej inwestycji została wydana w oparciu o nieostateczną i następnie uchyloną decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w zakresie przebudowy sieci elektroenergetycznej, stanowiącej część projektowanego zamierzenia budowlanego. Jeśli przyjąć taki stan ustaleń faktycznych, to z pewnością wadliwa jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że następcze uchylenie nieostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, będącej częścią projektu budowlanego, pozostaje bez wpływu na kwalifikację legalności decyzji o zatwierdzeniu tego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie trafnie zwraca uwagę na wadliwe zastosowanie przez kontrolowany Sąd art. 35 ust. 1 pkt. 3 u.p.b. w zakresie, w jakim Sąd ten uznał, że nieostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wchodzącej w skład projektowanego zamierzenia budowlanego i warunkującej realizację planowanego zagospodarowania terenu, stanowi spełnienie warunku posiadania przez inwestora decyzji (w tym pozwoleń) wymaganych dla legalnej realizacji inwestycji budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt. 3 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b u.p.b., oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b. Jest przy tym oczywiste, że decyzje lub inne akty warunkujące legalność realizacji inwestycji budowlanej (art. 35 ust. 1 pkt. 3 u.p.b.) muszą mieć charakter ostateczny (definitywny), gdyż późniejsza utrata przez nie mocy obowiązującej lub skuteczności prawnej skutkuje następczą wadliwością ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która stanowi przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), natomiast sąd administracyjny orzekający w przedmiocie legalności tego rodzaju decyzji ma obowiązek uwzględnić tego rodzaju wadę wznowienia (nawet jeśli zaistniała już po wydaniu kontrolowanej decyzji), zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Nie są także prawidłowe kategoryczne wnioski Sądu Wojewódzkiego (s. 17-18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) w zakresie, w jakim Sąd ten przyjął, że samo wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru inwestycyjnego powoduje automatycznie sanowanie wadliwości polegającej na nieposiadaniu, wymaganego prawem w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenia na realizację inwestycji celu publicznego. Po pierwsze bowiem wskazany przez Sąd plan miejscowy (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle S. B. – część południowa") został uchwalony i wszedł w życie ([...] grudnia 2017 r.) już po wydaniu będącej przedmiotem skargi ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2017 r. o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu nie miało bezpośredniego wpływu na moc obowiązującą i ocenę legalności spornej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wydana przed uchwaleniem i wejściem w życie planu (por. m.in. art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Po drugie, pozbawiony szczegółowego uzasadnienia jest wniosek kontrolowanego Sądu, że stanowiąca część projektu przebudowa sieci elektroenergetycznej jest aktualnie zgodna z wyżej wskazanym miejscowym planem z dnia [...] grudnia 2017 r. Brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i ocen na tle przepisów planu miejscowego (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co nie pozwala na uznanie, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 3 u.p.b. nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto – co zostało wskazane powyżej – następcze uchylenie wymaganej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (jako decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt. 3 u.p.b.), stanowiące wadę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., mogłoby zostać ocenione w świetle art. 146 § 2 k.p.a. jako niestanowiące podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.), o ile Sąd Wojewódzki szczegółowo wykazałby, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na pominięte w postępowaniu sądowym pierwszej instancji zagadnienie kwalifikacji spornej przebudowy sieci elektroenergetycznej. Zagadnienie to wiąże się przede wszystkim z zakresem przedmiotowym i przestrzennym oraz charakterem inwestycji polegającej na przebudowie odcinka sieci elektroenergetycznej w zakresie linii kablowej [...] KV na działce nr [...]. Poza zakresem rozważań i ocen Sądu Wojewódzkiego pozostały istotne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczności związane ze sporną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie powyższego fragmentu sieci. Decyzja ta została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2017 r., jednakże z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób i kiedy postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji powyższej inwestycji zostało ostatecznie zakończone, co ma istotne znaczenie dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie należy uwzględnić oceny i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1111/17, w którym Sąd ten oddalając sprzeciw od cyt. decyzji SKO w P. z dnia [...] września 2017 r. wyraźnie wskazał, że sam charakter i zakres inwestycji w zakresie spornej sieci budzą poważne wątpliwości (nie jest w szczególności wiadome, czy inwestycja ta wiąże się z budową/przebudową sieci, czy też budową przyłącza, a ponadto sama kwalifikacja inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie została wyjaśniona; nie została także wyjaśniona rozbieżność pomiędzy treścią wniosku inwestora a przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji). Kontrolowany Sąd musi zatem ostatecznie wyjaśnić, czy sporne roboty budowlane w zakresie przebudowy odcinka sieci elektroenergetycznej w celu usunięcia istniejącej kolizji wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy i ewentualnie na jakiej podstawie zostały już zrealizowane. W tym zakresie Sąd Wojewódzki powinien w pierwszej kolejności wezwać strony (uczestników) postępowania do przedłożenia pełnej dokumentacji we wskazanym wyżej zakresie lub zwrócić się do właściwych organów o przedłożenie odpisów wydanych w decyzji lub akt sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnienia wymaga także znaczenie dla sprawy zaświadczenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "likwidacji kolizji (kabel 15 kV)". Z treści odpowiedzi na skargę kasacyjną (s. 23) wynika, że powyższe zaświadczenie – wydane przed uzyskaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – było – zdaniem inwestora – wystarczające do uznania, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zawierał wszystkie wymagane prawem pozwolenia. Powyższe braki w ustaleniach, rozważaniach i wnioskowaniach Sądu Wojewódzkiego na tle zarzutów podniesionych w skardze na decyzję organu odwoławczego świadczą o nienależytej ocenie tych zarzutów.

Sąd pierwszej instancji dokona zatem w powyższym zakresie ustaleń i ocen, czy sporne roboty budowlane związane z siecią elektroenergetyczną (przebudowa odcinka sieci w celu usunięcia kolizji lub także budowa przyłącza do sieci elektroenergetycznej) wymagały uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, czy mogły zostać zrealizowane na podstawie zgłoszenia dokonanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki weźmie również pod rozwagę, że z akt sprawy wynika, iż objęta zamiarem przebudowy sieć elektroenergetyczna w zakresie linii kablowej SN jest siecią o napięciu 15 kV, a więc – wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 18) – nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1a) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a) lit. a) oraz w zw. art. 30 ust. 1 pkt 2b) u.p.b. Powyższe przepisy odnoszą się bowiem do sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV. Sąd Wojewódzki będzie także zobowiązany do uwzględnienia treści art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (pkt 1), albo niewymagające pozwolenia na budowę (pkt 2).

Po drugie, zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt. 2) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.) w zakresie, w jakim zakwestionowano prawidłowość weryfikacyjnego zastosowania powyższego przepisu na tle przyjętego za podstawę orzekania przez kontrolowany Sąd stanu faktycznego dotyczącego planowanego układu komunikacyjnego inwestycji w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, oznaczenia przebiegu dróg pożarowych, dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową, zasługuje na uwzględnienie.

Jakkolwiek za zbyt daleko idący i nieuprawniony należy uznać pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że projekt budowlany ma odnosić się do dróg pożarowych "wszystkich okolicznych budynków", to jednak nie sposób zaprzeczyć, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt. 1) u.p.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, który obejmuje m.in. układ komunikacyjny z wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 3 pkt. 2) rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. projekt zagospodarowania działki lub terenu w części rysunkowej (graficznej) powinien określać m.in. układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki (terenu) wszystkie elementy układu komunikacyjnego planowanego przedsięwzięcia powinny zostać przedstawione w taki sposób, aby w sposób czytelny i jednoznaczny można było stwierdzić, czy i w jaki sposób planowany układ komunikacyjny będzie połączony lub będzie oddziaływał na układy komunikacyjne terenów sąsiednich (w tym drogi wewnętrzne, dojazdy, bocznice kolejowe, parkingi, place i chodniki). Dotyczy to także powiązania lub możliwego oddziaływania planowanego układu komunikacyjnego inwestycji z istniejącymi drogami pożarowymi do sąsiednich obiektów budowlanych. Nie do przyjęcia jest bowiem taka wykładnia przepisów art. 34 ust. 3 pkt. 1) u.p.b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt. 2) rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., która akceptowałaby możliwość realizacji zamierzenia budowlanego, którego planowany układ komunikacyjny pozbawiałby lub ograniczał sąsiednie obiekty budowlane w zakresie dostępu do dróg pożarowych spełniających wymogi określone w przepisach prawa, w tym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

W związku z powyższym należy przyjąć, że kontrolując kompletność, zakres i treść projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami prawa (art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b.), właściwe organy oraz sądy administracyjne nie mogą uchylać się od oceny, czy przedstawiona przez inwestora dokumentacja projektowa pozwala na stwierdzenie, że tereny sąsiednie względem terenu inwestycyjnego nie zostaną pozbawione lub ograniczone w zakresie wymaganego prawem dostępu do dróg pożarowych.

Nawiązując do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, trzeba zauważyć, że zawarte w części opisowej projektu budowlanego (s. 65) stwierdzenia dotyczą jedynie drogi pożarowej zewnętrznej (pkt 8.13) dla projektowanego budynku, natomiast część rysunkowa projektu (mapa pt. "Zagospodarowanie terenu. Drogi pożarowe") nie pozwala na ustalenie, czy i w jakim zakresie projektowana inwestycja wpływa na znajdujące się w terenie inwestycji drogi pożarowe terenów sąsiednich. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie podniosła w skardze oraz na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. (zob. k. 132 akt sądowych) zarzut pominięcia w projekcie budowlanym drogi pożarowej prowadzącej do bloku mieszkalnego na os. B., natomiast Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny tego zarzutu, co dodatkowo czyni częściowo uzasadnionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie objęte terenem inwestycji działki nr [...] i [...] stanowiły dotychczas część drogi pożarowej dla powyższego budynku. Ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe konieczna w tym zakresie jest ponowna weryfikacja przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej oraz zażądanie przez Sąd Wojewódzki od strony skarżącej kasacyjnie dokumentów, z których wynika historyczny i aktualny przebieg drogi pożarowej dla bloku mieszkalnego, który – według jej twierdzeń – w wyniku realizacji spornej inwestycji ma zostać pozbawiony jedynej drogi pożarowej prowadzącej przez działki nr [...] i [...].

Wobec przedstawionej argumentacji oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd Wojewódzki podejmie wskazane wyżej czynności zmierzające do wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości związanych z oceną legalności zaskarżonej decyzji, a następnie po wnikliwym rozważeniu uzupełnionego materiału procesowego – w zakresie wyznaczonym treścią niniejszego wyroku – rozstrzygnie na nowo sprawę sądowoadministracyjną co do istoty.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one bezzasadne.

Po pierwsze, pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 57 TFUE. Powyższy zarzut zmierzał do zakwestionowania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju inwestycji. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że skoro decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi, to brak było podstaw, aby w decyzji udzieleniu pozwolenia na budowę zatwierdzić projekt budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi na parterze budynku (zakłady rzemieślnicze). Stanowisko skargi kasacyjnej w tym zakresie jest błędne. Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie uwzględniła, że już w samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy właściwy organ przewidział, że funkcja usługowa może być realizowana przez zakłady rzemieślnicze (zob. pkt II ppkt 2.1) tiret 4 decyzji), lecz także pominęła fakt, że również ustawodawca uznaje rzemiosło za zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej o charakterze usługowym, wyłączając z zakresu usług rzemieślniczych jedynie niektóre rodzaje usług. Do rzemiosła nie zalicza się bowiem działalności handlowej, usług hotelarskich, działalności transportowej, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików (zob. art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] marca 1989 r. o rzemiośle). W związku z powyższym całkowicie niezrozumiałe jest przywołanie w ramach podstaw kasacyjnych art. 57 TFUE. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że swoboda świadczenia usług obejmuje m.in. działalność rzemieślniczą (akapit drugi lit. c), natomiast regulacja ta nie jest odpowiednim wzorcem (m.in. ze względu na brak elementu transgranicznego) dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Po drugie, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 u.p.b. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzut ten kwestionuje prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie spełnienia warunku zapewnienia zgodnej z decyzją o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych (postojowych) dla spornej inwestycji. Uwzględniając treść decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz przyjęte w niej wskaźniki ilościowe miejsc postojowych (1,5 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny oraz 3,2 miejsca postojowego dla każdych 10 zatrudnionych w zakładach rzemieślniczych) oraz liczbę planowanych lokali mieszkalnych oraz indywidualnych zakładów rzemieślniczych, należy podzielić wniosek Sądu Wojewódzkiego, że sporna inwestycja ma zapewnione miejsca parkingowe z naddatkiem (zapewniono 66 miejsc postojowych wobec wymaganej liczby 63 miejsc).

Po trzecie, w nawiązaniu do powyższych ustaleń, pozbawiony znaczenia i zasadności jest zarzut naruszenia § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) przez błędne uznanie, że miejsce nr 32 mieszczące się w garażu podziemnym spełnia wymagania w zakresie szerokości miejsca postojowego. Niezależnie od niewykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że minimalna odległość (0,5 m) pomiędzy bokiem samochodu a ścianą lub słupem spornego miejsca postojowego nie będzie mogła zostać zachowana, trzeba zauważyć, że ze względu na wskazaną wyżej nadwyżkę miejsc postojowych ponad wymaganą ilość wynikającą z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zagadnienie spełnienia warunku odległościowego z § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie miejsca nr 32 w garażu podziemnym nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego wyroku.

Po czwarte, całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 3 i art. 20 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z art. 16 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych "poprzez ich niezastosowanie i samowolne dokonanie zmiany w projekcie budowlanym i oparcie się w tym zakresie na twierdzeniach osób, które nie są autorami projektu i nie sprawują nad nim nadzoru autorskiego". Pomijając już wadliwość konstrukcyjną powyższego zarzutu i brak staranności językowej w jego formułowaniu, należy jedynie stwierdzić, że z samego faktu, że na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim jeden ze współautorów projektu budowlanego (inż. Tomasz Szklarski) udzielił odpowiedzi na pytanie Sądu związane z wątpliwościami co do otworu drzwiowego prowadzącego na miejsce postojowe nr 32 w parkingu podziemnym (zob. k. 133 akt sądowych), nie można wywodzić, iż doszło do jakiekolwiek niedopuszczalnej ingerencji w treść projektu budowlanego.

Po piąte, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia "art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 lit. a i ust. 9 u.p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego nie musi dotyczyć całości zamierzenia budowlanego". Zarzut ten jest nie tylko błędnie skonstruowany, odwołując się do nieistniejących jednostek redakcyjnych ustawy – Prawo budowlane ("art. 3 ust. 1 lit. a i ust. 9 u.p.b."), lecz dodatkowo bez szczegółowego uzasadnienia sugeruje, że Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd sprzeczny z treścią zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 zd. 1 u.p.b. ("Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego"). Kontrolowany Sąd nie wyraził tego rodzaju poglądu, natomiast z akt sprawy wynika, że część rysunkowa projektu budowlanego zawiera graficzne oznaczenie projektowanych przyłączy (o które w istocie chodzi autorowi skargi kasacyjnej, co jednak wynika dopiero z uzasadnienia zarzutu kasacyjnego) do kanalizacji sanitarnej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej i sieci elektroenergetycznej. Odrębnym zagadnieniem jest niedostrzegany przez autora skargi kasacyjnej problem podstawy realizacji robót budowlanych związanych z budową (przebudową) przyłączy. Roboty tego rodzaju mogą być realizowane nie tylko na podstawie pozwolenia na budowę, lecz także na podstawie zgłoszenia lub w trybie pozazgłoszeniowym na podstawie odpowiednich przepisów szczególnych (zob. art. 29a u.p.b.).

Po szóste, w świetle wyrażonych już ocen, nie są uzasadnione ogólne zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. na tle okoliczności faktycznych sprawy związanych z wymaganą liczbą miejsc postojowych, "brakiem analizy projektu zagospodarowania działki nr [...] z przepisami techniczno-budowlanymi" oraz "brakiem wyjaśnienia, czy projekt budowlany obejmuje budowę infrastruktury technicznej".

Po siódme, nie znajduje podstaw zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. "poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy zatwierdził projekt budowlany, który nie był przedmiotem analizy organu I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.". Przedmiotem oceny organów obydwu instancji był projekt budowlany dotyczący tożsamego zamierzenia inwestycyjnego. Dokonane natomiast w administracyjnym toku instancji modyfikacje wniosku projektowego (przede wszystkim w zakresie rodzaju lokali usługowych planowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego) były dopuszczalne, nie prowadząc do naruszenia granic tożsamości sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Po ósme, pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. "poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej NN była ostateczna i korzystała z domniemania legalności". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że powyższa decyzja była ostateczna w dniu orzekania przez skarżony organ odwoławczy. Sąd ten uznał jedynie, że decyzja ta "pozostawała w obrocie prawnym i jako taka korzystała z domniemania legalności" (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Twierdzenie to jest prawidłowe, co oznacza, że sformułowany zarzut kasacyjny w tym zakresie jest błędny.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w punkcie drugim wyroku zasądzono od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 710 (siedmiuset dziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.