Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 582/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 8 par. 1,  art. 11,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 września 2021 r. nr IF-O.7840.434.2020.MW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. Starosta Dzierżoniowski udzielił K. K. i P. K. (dalej jako uczestnicy postępowania) pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej i wentylacji mechanicznej w lokalu usługowym numer [...] znajdującym się w budynku wielolokalowym przy ul. P. nr [...] w D., na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb C.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. K. i M. K. – członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej znajdującej się w opisanym wyżej budynku. Jako właściciele lokalu sąsiadującego, zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego tj. Prawa budowlanego, ustawy o własności lokali, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odwołujący się podnieśli, między innymi, że wbrew warunkom przyłączenia wydanym przez PSG oraz bez uzyskania ich zgody, projektant przedłożył do zatwierdzenia dokumentację projektową przewidującą podłączenie instalacji gazowej projektowanej dla potrzeb lokalu nr [...] do instalacji gazowej która nie stanowiła części wspólnych nieruchomości lecz własność odwołujących się. Tym samym – bez ich zgody - zadysponował prawem własności należącej do nich instalacji a organ I instancji zaakceptował swoją decyzją zaistniałe naruszenie prawa.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda wystąpił do Polskiej Spółki Gazownictwa Oddział we W. o wyjaśnienie, czy znajdujące się w wyżej opisanym budynku urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania gazu (instalacja i przyłącze gazowe) są częścią składową przedsiębiorstwa przesyłowego - stosownie do treści art. 49 § 1 k.c. W odpowiedzi Spółka wyjaśniła, że granicą jej własności jest zawór główny będący zakończeniem przyłącza gazowego doprowadzającego paliwo gazowe do obiektu, zlokalizowany na ścianie zewnętrznej budynku (pismo z dnia 29 kwietnia 2021 r.). Wypowiedział się także A. K. przedstawiając dokumentację mającą wyjaśnić kwestię własności instalacji do której projektowane jest wpięcie zamierzenia inwestycyjnego.

W tym stanie faktycznym, zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołujący się nie mają legitymacji procesowej w sprawie. Oceniając interes prawny którego istnienie uprawniałoby ich do wniesienia odwołania, organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla zlokalizowanego w budynku położonym pod adresem ul. P. [...] w D. w lokalu nr [...], będącego własnością uczestników postępowania. Odwołujący są natomiast współwłaścicielami wyodrębnionych w tym budynku lokalów nr [...] i nr [...]. Na podstawie księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości budynkowej, organ odwoławczy ustalił, że znajduje się w nim pięć samodzielnych lokali. To pozwoliło mu uznać, że właściciele lokali znajdujących się w powyższym budynku tworzą tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową, którą na zewnątrz - w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej - reprezentuje zarząd tej wspólnoty. Powyższe nie przesądza oczywiście, że członek wspólnoty mieszkaniowej nie może samodzielnie (obok wspólnoty) występować jako strona postępowania w sprawach z zakresu Prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa i może nastąpić tylko, gdy właściciel lokalu wykazując swój interes prawny wykaże, że doszło do oddziaływania na jego nieruchomość lokalową przez daną decyzję.

Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie odwołujący się twierdzą, że decyzja organu I instancji zezwala inwestorowi na wpięcie się – bez ich zgody - do istniejącego przyłącza gazowego /lub/ na wpięcie się do instalacji gazowej. Wskazują także, że to oni wykonali przedmiotowe przyłącze, z czego też wywodzą do niego tytuł prawny. Zauważył nadto, że ze złożonej przez odwołujących się dokumentacji faktycznie wynika, że A. K. był inwestorem istniejącej w przedmiotowym budynku instalacji gazowej na podstawie decyzji Starosty Dzierżoniowskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r., Nr 828/2014 (zob. K- akt 70). Realizowana na jej podstawie inwestycja obejmowała wykonanie wewnętrznej instalacji gazu dla potrzeb lokalu mieszkalnego nr [...] i lokalu użytkowego nr [...]. W poprzedzającej powyższą decyzję uchwale Wspólnoty Mieszkaniowej nr 5/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie instalacji gazowej (zob. karta akt nr 64) stwierdzono, że koszt wykonania prac zostanie sfinansowany przez A. K. W uchwale tej jako członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej zostali wskazani wyłącznie A. K. oraz Gmina Miejska D.

Zdaniem organu, fakt, że odwołujący się poniósł koszt wykonania wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku nie oznacza, że posiada on legitymację procesową w niniejszej sprawie. Szafka gazowa naścienna i zawór główny znajdują się bowiem na zewnętrznej ścianie budynku, a więc na części wspólnej nieruchomości. W takiej sytuacji stwierdzenie, że przedmiotowa instalacja nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej wymaga wykazania, że zaspokaja ona potrzeby tylko konkretnych właścicieli lokali. W ocenie Wojewody, w realiach niniejszej sprawy taki stan rzeczy nie zaistniał. Wbrew twierdzeniom odwołujących się z nadesłanej przezeń dokumentacji wcale nie wynika, że przyłącze gazowe do którego zamierzają podłączyć się inwestorzy, zostało wykonane ich kosztem. Owszem z zawartej przez A. K. w dniu 8 stycznia 2014 r. umowy o przyłączenie do sieci gazowej (zob. m.in. kartę akt 65 Starosty) wynika, że do obowiązków klienta należy wykonanie własnym kosztem i staraniem instalacji gazowej w terminie umożliwiającym pobór gazu do wykonania przyłączenia (§ 3 ust. 2 pkt e tej umowy). Jednocześnie, w § 3 ust. 2 pkt e tej umowy wskazano, że do obowiązków klienta należy umożliwienie operatorowi wybudowania przyłącza gazowego. Z powyższej umowy wynika zatem, że to na operatorze przesyłowym ciążył koszt wybudowania przyłącza gazowego, a odwołujący się zobowiązani byli do udostępnienia nieruchomości, celem jego wybudowania. Co więcej, w nadesłanym przez K. K. piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. wprost stwierdziła, że przyłącze gazowe zasilające budynek przy ulicy P. [...] w D. jest jej własnością.

Na podstawie zgromadzonych akt sprawy, organ odwoławczy ustalił także, że przyłącze gazowe do którego zamierzają podłączyć się inwestorzy, nie służy wyłącznie doprowadzaniu gazu do indywidualnych lokali odwołujących się. Starosta Dzierżoniowski decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r., Nr 877/2018, zatwierdził bowiem projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej przy ulicy P. [...] w D. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...], obręb C. (zob. karta akt 31 Wojewody). Inwestycja będąca przedmiotem powyższej decyzji obejmowała wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej służącej dostarczeniu ogrzewania na klatce schodowej, a więc na częściach wspólnych nieruchomości (zob. K- akt 30 Starosty). Do zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego załączono podpisane przez A. K., jako administratora Wspólnoty Mieszkaniowej, warunki przyłączenia do sieci gazowej. Zgodnie z pkt 9 tych warunków "miejsce rozgraniczenia sieci PSG Sp. z o.o. i instalacji odbiorcy przyłączanego stanowi: kurek główny zlokalizowany w szafce na zewnętrznej ścianie budynku". Na wykorzystanie w ramach przedmiotowej inwestycji istniejącego przyłącza gazowego wskazano również w treści uchwały nr 2/2018 z dnia 16 kwietnia 2018 r. Z powyższego wynika, że przyłącze gazowe wraz z szafką gazową zlokalizowaną na zewnętrznej ścianie budynku, do którego zamierzają podłączyć się także inwestorzy, nie służy wyłączenie do zasilania lokalu odwołujących się, ale również części wspólnych nieruchomości. Z urządzeń tych korzystają wszyscy właściciele lokali w ten sposób, że ogrzewane są wspólne części budynku. Zatem nawet gdyby uznać, że przyłącze gazowe nie jest własnością operatora przesyłowego, należałoby przyjąć, że jest ono częścią wspólną nieruchomości co do której zarząd sprawuje Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd, a nie poszczególni członkowie tej Wspólnoty. Z nadesłanej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przez pełnomocnika inwestorów dokumentacji (zob. karty akt 70 i następne) wynika nadto, że umowę kompleksową dostarczania paliwa gazowego z P. sp. z o.o. zawarł w dniu 28 listopada 2018 r. A. K., działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej "P. [...]" w D. (karta akt nr 80 i 85). W umowie tej jako odbiorca gazu została wskazana Wspólnota Mieszkaniowa a nie odwołujący się jako właściciele konkretnych lokali. Zatem fakt poniesienia kosztów wybudowania wewnętrznej instalacji gazowej przez odwołujących się, nie świadczy o posiadaniu przez nich interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji. Te elementy wewnętrznej instalacji gazowej, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych, wchodzą w skład nieruchomości wspólnej i w tym zakresie interes prawny przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd, a nie jej poszczególnym członkom (art. 3 ust. 2 u.w.L). Co do istniejącego przyłącza gazowego, organ wskazał, że na podstawie przedłożonej dokumentacji nie sposób również przyjąć, że odwołujący się są ich właścicielami. W świetle przedłożonych przez nich dokumentów, wybudowanie przyłączy leżało po stronie przedsiębiorcy przesyłowego. Koresponduje z nimi pismo Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z dnia 31 sierpnia 2021 r. w którym wprost wskazano, że to Spółka jest właścicielem przyłącza. W świetle powyższego pisma także względy użytkowe i względy bezpieczeństwa wykluczają przypisanie odwołującym się tytułu prawnego do istniejących przyłączy gazowych. Wskazano w nim bowiem, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w budynku powinien znajdować się jeden zawór główny umożliwiający w nagłych sytuacjach zagrażających bezpieczeństwu użytkownikom gazu szybkie odcięcie dopływu gazu. Rozwijając powyższą argumentację organ odwoławczy zwrócił uwagę, że instalacja gazowa w budynku, a zwłaszcza w budynkach wielomieszkaniowych, jest instalacją newralgiczną, a utrzymanie jej we właściwym stanie technicznym ma charakter szczególnego priorytetu w świetle rozmiaru ewentualnych następstw awarii. Przypisanie odwołującym się tytułu prawnego do przyłącza gazowego jest niemożliwe również z uwagi na fakt, że nie służy ono do ich wyłącznego użytku, skoro do tego przyłącza została również podłączona instalacja gazowa służąca ogrzewaniu klatki schodowej.

W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że odwołujący się nie wykazali, że posiadają indywidualny, odrębny od interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej interes prawny a w konsekwencji nie przysługuje im status stron postępowania. Zatem - stosownie do przepisu art. 127 § 1 K.p.a. - nie przysługuje im także prawo odwołania od decyzji wydanej w omawianym postępowaniu. W tej sytuacji, zainicjowane ich podaniem, postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli M. K. i A. K. zarzucając organowi naruszenie:

1/ interesu prawnego wynikającego z: art. 140 K.c, art. "28 § 1", art. 29 ust. 2 "tiret 1 aa" w powiązaniu z art. 29 ust. 4, art. 71, art. 30 ust. 6, art. 32 ust. 4, art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 2 "tiret 1 i tiret 2", art. 35 ust. 1 "tiret 3" i ust. 3, art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz § 156 ust. 1, dział VI Bezpieczeństwo pożarowe, § 323 w powiązaniu z § 327 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2/ przepisów prawa procesowego tj: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 107, art. 134 k.p.a. czyli norm obligujących do zebrania i poprawnej oceny całokształtu materiału dowodowego z poszanowaniem zasady prawdy materialnej oraz dokonania logicznie zasadnej reasumpcji tych czynności z zapewnieniem udziału stron postępowania;

3/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela, art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 lit a i b, art. 5 ust.7, art. 5 ust. 9 oraz art. 71 ust. 1, art. 20 ust. 1, art 28 ust. 2, art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 71 ust. 1 tiret 2, art. 81 ust. 1 tiret b i tiret c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że organ nie rozpatrzył wszystkich żądań zgłoszonych przez skarżących, w szczególności nie przeprowadził dowodu w postaci warunków technicznych przyłączenia wydanych inwestorowi przez PSG o co wnioskowali w dniu 18 sierpnia 2020 r., jak też nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewoda ograniczył się tylko do jednego elementu, uznając wadliwie, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu, gdyż interes prawny posiada wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa. Skarżący wywodzili, że organ nieprawidłowo przyjął w uzasadnieniu decyzji, że stanowiące ich odrębną własność lokale nr [...] i nr [...] znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji wraz z należącą do nich wewnętrzną instalacją gazową (wykonaną wyłącznie staraniem skarżących dla potrzeb należących do nich lokali), nie znajdują się w obszarze odziaływania obiektu zdefiniowanym w projekcie budowlanym, a rozwiązania techniczne przyjęte w tymże projekcie nie naruszają ich prawa własności. Organ wadliwie uznał także, że udostępnienie w 2018 r. Wspólnocie ich instalacji gazowej, ograniczone w sposób i podmiotowy i przedmiotowy do ogrzewania klatki schodowej (celem zabezpieczenia przed zniszczeniem stanowiącej przedmiot współwłasności członków Wspólnoty), spowodowało skutek w postaci przeniesienia prawa własności instalacji służącej wyłącznie ich lokalom, na rzecz "prawa majątkowego pozostałych członków Wspólnoty" do wykorzystania dla potrzeb ich odrębnych nieruchomości lokalowych. Takiej konstatacji organu w oczywisty sposób przeczy treść dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i pozyskanych przez organ odwoławczy. Dowody te wymagały przeprowadzenia prawidłowej oceny – zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednak ze względu na to, że zawierały one także informacje o charakterze technicznym, dla prawidłowości wnioskowania z ich treści potrzebna była także wiedza techniczna, której zdaniem skarżących, organowi zabrakło. Świadczy o tym zamienne posługiwanie się odmiennymi rzeczowo pojęciami jak "przyłącze" i "wewnętrzna instalacja gazowa". Skutkiem tego, organ wadliwie w uzasadnieniu wykreował, że skarżący przypisują sobie w odwołaniu prawo własności "przyłącza gazowego" – co nie miało miejsca. Treść odwołania nie zawierała odniesienia do własności przyłącza, gdyż kwestia ta podlega ustawowemu uregulowaniu i została jednoznacznie zdefiniowana w umowach przyłączeniowych zawartych z przedsiębiorstwem energetycznym.

Skarżący zakwestionowali także stwierdzenie Wojewody (zawarte w uzasadnieniu decyzji str. 5) wskazujące jako rzekomo zaprojektowane miejsce podłączenia projektowanej instalacji gazowej, przyłącze gazowe, czemu przeczy wprost treść dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora i zatwierdzonej przez organ. Jako miejsce podłączenia wskazuje ona bowiem wewnętrzną instalację gazową skarżących. Między innymi z tego powodu wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że zaprojektowane miejsce wpięcia naruszało ich interes prawny. Gdyby inwestorzy faktycznie przewidywali w dokumentacji podłączenie swojego lokalu do sieci gazowej poprzez przyłącze należące do PSG, to bezprzedmiotowe byłoby zgłaszanie w tym zakresie zastrzeżenia.

Skarżący uznają za nieuprawione dywagacje organu odwoławczego dotyczące ustawowych kompetencji zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej wykraczających poza sprawy zarządu częściami wspólnymi, co w niniejszej sprawie dotyczyć miałoby rozporządzania wewnętrzną instalacją gazową należącą do skarżących na odcinku od zaworu głównego do przyłącza. Kompetencje władcze zarządu Wspólnoty dotyczyć mogą bowiem wewnętrznej instalacji gazowej służącej wyłącznie ogrzewaniu korytarza na odcinku od szafki licznikowej do urządzenia odbiorczego, gdyż tylko w takim zakresie skarżący - jak twierdzą – wyrazili zgodę na ograniczenie posiadanego prawa własności instalacji służącej w pozostałym zakresie wyłącznie ich lokalom.

Reasumując, skarżący oświadczyli, że ich interes prawny wynika wprost z własności wewnętrznej instalacji gazowej, które to prawo zostało naruszone przez zamiar inwestora wyrażony w dokumentacji projektowej (niekompletnej, bo ograniczonej do części instalacyjnej, bez części budowalnej) wymagające ze względu na charakter robót pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W dniu 4 lutego 2022 r. skarżący złożyli pismo procesowe zawierające argumentację polemiczną w stosunku do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę. Podtrzymali stanowisko, że miejsce wpięcia instalacji inwestorów nie stanowi części składowej części wspólnych nieruchomości należącej do Wspólnoty, gdyż: została ona wybudowana w 2014 r. przez skarżących w wyniku realizowanego przez nich procesu inwestycyjnego (za zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej ale bez jej udziału) celem korzystania z niej wyłącznie na potrzeby ich lokali; instalacja od zaworu głównego (kurka na przyłączu stanowiącym własność PSG) prowadziła tylko do ich lokali; od momentu odbioru technicznego instalacji przez przedsiębiorstwo gazowe po jej wybudowaniu, skarżący związani są odrębną umową z dostawcą gazu; instalacja po wybudowaniu nigdy nie została przejęta przez Wspólnotę do "majątku wspólnotowego" a w konsekwencji nie miała także miejsca refundacja kosztów budowy tej instalacji; skarżący przez cały czas konserwują instalację i wykonują przeglądy okresowe. Podniesiono także, że prawo własności instalacji gazowej obsługującej wydzielone lokale mieszkalne jest organicznie związane z własnością lokalu, zatem dla ważności przeniesienia prawa tego rodzaju wymagana jest forma aktu notarialnego. Wspólnota nie posiada żadnego dokumentu dotyczącego kupna – sprzedaży przedmiotowej instalacji gazowej. Sytuacja taka jest oczywista biorąc pod uwagę decyzję Wspólnoty potwierdzoną oświadczeniem Gminy Miejskiej D. złożonym w dniu 26 sierpnia 2014r. Skarżący zarzucili także, że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie organu odwoławczego, że odniósł się on merytorycznie do treści podniesionych zarzutów.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 27 września 2022 r. skarżący, celem dołączenia do akt sprawy, przedłożyli dowody istotne – ich zdaniem – dla oceny skargi, dotyczące zarówno uchybień proceduralnych organów jak i skutków bezpośredniej immisji działalności inwestorów na należący do nich lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w strefie oddziaływania tej działalności. Wnieśli także o uwzględnienie przez Sąd złożonych przez nich dowodów (w tym: korespondencji z Konserwatorem Zabytków na okoliczność wydania decyzji I instancji bez niezbędnych uzgodnień; zeznań projektanta instalacji gazowej zrealizowanej przez skarżących w 2014 r. w zakresie dotyczącym jej rozbudowy w 2018 r. złożonych 20 maja 2020 r. w KPP w Świdnicy – na okoliczność własności tej instalacji przed wydaniem decyzji I instancji; żądanie podjęcia czynności naprawczych przez inwestorów wobec stwierdzenia faktu zablokowania wentylacji w mieszkaniu skarżących – na okoliczność występowania bezpośrednich immisji w stanie bezpiecznego funkcjonowania lokalu skarżących.

W dniu 10 października 2022 r. wpłynęło kolejne pismo procesowe w którym skarżący poinformowali Sąd o składzie osobowym zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz o podstawie prawnej jego powołania. Podali, że korespondencja kierowana na adres Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest odbierana systematycznie przez jej zarząd ani przez administratora. Podtrzymali również stanowisko, że instalacja gazowa stanowi ich własność a Wspólnota nie uzyskała do niej tytułu prawnego, na co wskazuje także brzmienie uchwały nr 2/2018. Wspólnota nie posiada wewnętrznej instalacji gazowej lecz korzysta z instalacji skarżących – po jej rozbudowie – na warunkach użyczenia. Nieodpłatny charakter tego użyczenia jest oczywisty, gdyż jego celem było zabezpieczenie przed zniszczeniem korytarza w którym skarżący mają swój udział. Decyzja skarżących o "rozszerzeniu pierwotnego celu przebudowy instalacji w 2018 r. o przygotowanie podejść do ewentualnego włączenia się przyszłych nowych właścicieli, związana była z uniknięciem w przyszłości uszkodzeń klatki schodowej, na skutek robót remontowych realizowanych w 2018 r. i planowanych do zakończenia w 2019 r. Skarżący zwrócili także uwagę, że "części wspólne" definiowane są jako części obiektu bez których nie mogą istnieć lokale wyodrębnione. Przedmiotowa instalacja nie stanowi takiej części, o czym świadczy fakt istnienia lokali [...] i [...] bez korzystania z tej instalacji. W piśmie przedstawiona została także argumentacja podważająca prawidłowość decyzji przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej obecnie sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżących od Starosty Dzierżoniowskiego udzielającej uczestnikom postępowania pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej i wentylacji mechanicznej w lokalu usługowym numer [...] znajdującym się w budynku wielolokalowym.

Mając na uwadze, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zauważyć należy, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola orzeczenia wydanego na tej podstawie prawnej nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Z tego względu Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście tych zarzutów skargi które odnosiły się do kwestii merytorycznych, niezwiązanych z istotą rozpoznawanej sprawy.

Wyjaśnić dalej należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przywołanego przepisu jasno wynika zatem, że odwołanie od decyzji przysługuje tylko stronie postępowania. Inny podmiot nie posiada uprawnienia do skorzystania z tego środka zaskarżenia. W konsekwencji należy przyjąć, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia odwołania.

W tym kontekście istotne jest, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie przywołanego wyżej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce, gdy w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., to jest wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., I OSK 25/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z braku istnienia przesłanki przedmiotowej, to jest braku materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej, jak też braku istnienia przesłanki podmiotowej, to jest sytuacji braku strony mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, wynikającej między innymi z nieposiadania przez dany podmiot legitymacji procesowej do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. R.Hauser. M. Wierzbowski [red.] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Wydanie 7, s. 904,908). W przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., II OSK 2394/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia objętego przedmiotową skargą, wymaga uprzedniego ustalenia, czy skarżącym przysługiwał, czy też ewentualnie mógł przysługiwać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym powołaną wcześniej decyzją organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

W tym zakresie wskazać należy, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) - dalej: p.b. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1145/15; z 5 grudnia 2017r., II OSK 569/16, CBOSA). Wynika z niego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało natomiast zdefiniowane w art. 3 pkt 20 P.b.

Badając przymiot strony trafnie organ odwoławczy wskazał na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że w postępowaniach z zakresu Prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali - ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa działająca poprzez zarząd lub zarządcę. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1910) wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę właścicieli lokali - co do zasady - reprezentuje w przypadku tzw. "dużej wspólnoty" (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) zarząd, chyba że właściciel lokalu wykaże, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji o którym stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, także członek wspólnoty mieszkaniowej jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać, czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1059/15).

Przypomnieć także wypada, że na gruncie różnych spraw dotyczących wspólnot mieszkaniowych Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślał, że błędem jest automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd, dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy. W pierwszym ze wskazanych przepisów wprost sygnalizuje się samoistność właścicieli lokali i wspólnoty mieszkaniowej. Każdy właściciel lokalu stanowiącego w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali odrębną nieruchomość, może zatem mieć swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie, jeśli taki interes wykaże. W związku z powyższym zasadą jest występowanie w sprawie wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez zarząd, obok których mogą wystąpić wyjątkowo również właściciele poszczególnych lokali, jeśli wykażą okoliczności uzasadniające przyjęcie, że mają oni przymiot strony niezależnie od reprezentujących ich wspólnotę.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy uznając brak legitymacji do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie interes prawny skarżących, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego – także postępowania odwoławczego. W rezultacie organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Treść art. 7 k.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Nadto, w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Natomiast w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przytoczonego przepisu wynika, że uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, zaś w przypadku stwierdzenia braku legitymacji odwołującego, powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej w tym zakresie oceny.

Zdaniem Sądu, wydając kontrolowaną decyzję Wojewoda nie wywiązał się z opisanych wyżej obowiązków, ponieważ nie rozpoznał kwestii legitymacji odwołujących się w sposób wyczerpujący oraz całościowy, a dokonana ocena - przedstawiona w decyzji - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji – w tym akcentowanych w odwołaniu - spowodował, że kontrolowana decyzja nie realizuje wskazanych zasad w sposób wystarczający do stwierdzenia jej legalności, a w rezultacie nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Z argumentacji zwartej w zaskarżonej decyzji wynika, że według Wojewody skarżący swój interes prawny do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzą z braku uzyskania przez inwestora ich zgody – jako właścicieli przyłącza gazowego – na wpięcie do niego projektowanej instalacji gazowej, przy czym tytuł prawny do ww. przyłącza wynikać ma z faktu jego przez nich wykonania. Przyjmując takie założenie, organ – po obszernym wywodzie prawnym wskazującym na różnice pomiędzy przyłączem gazowym a wewnętrzną instalacją gazową (której to analizy Sąd nie kwestionuje) – doszedł w wniosku, że z przedstawionej dokumentacji wcale nie wynika, że przyłącze gazowe do którego zamierzają podłączyć się inwestorzy wykonane zostało na koszt skarżących. Organ ocenił bowiem, że wykonane ono zostało przez operatora i stanowi jego własność a nawet gdyby nie stanowiło własności operatora, to jest częścią wspólną przynależną Wspólnocie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe przyłącze nie służy wyłącznie doprowadzeniu gazu do lokali skarżących. Z decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji gazowej z dnia 31 sierpnia 2018 r., warunków przyłączenia do sieci gazowej oraz uchwały Wspólnoty nr 2/2018 z dnia 2 kwietnia 2018 r. wynika bowiem jednoznacznie, że przedmiotowe przyłącze nie służy wyłącznie zasilaniu lokali skarżących ale także części wspólnych tj. klatki schodowej. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że fakt wybudowania przez skarżących instalacji nie świadczy o posiadaniu przez nich interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji. Te elementy instalacji które nie służą wyłącznie do obsługi ich lokali wchodzą bowiem w cześć nieruchomości wspólnej. Na podstawie powyższych ustaleń organ przyjął, że nie posiadają oni – jako właściciele lokali - interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji.

Zdaniem Sądu opisane wyżej założenia, na których organ oparł swoją ocenę nie znajdują potwierdzenia w argumentacji wynikającej z odwołania, podtrzymanej następnie w skardze. Skarżący kwestionując prawidłowość decyzji organu I instancji wskazywali bowiem w odwołaniu, że wbrew warunkom przyłączenia nowoprojektowanej instalacji (w których – jak twierdzą - jako miejsce wpięcia wskazano przyłącze gazowe przed zaworem głównym stanowiącym granice podziału sieci pozostającej w wyłącznej dyspozycji operatora) w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją organu I instancji, przewidziano przyłączenie zaprojektowanej instalacji gazowej do instalacji (a nie do przyłącza gazowego) która nie stanowi części wspólnych nieruchomości. Skarżący konsekwentnie argumentują bowiem, że wpięcie projektowanej inwestycji planowane jest do wewnętrznej instalacji gazowej obsługującej ich lokale, co świadczy o ingerencji w przysługujące im prawo własności. I właśnie w tym upatrują istnienia swojego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji.

Stwierdzić zatem należy, że Wojewoda nie analizował tak sformułowanego zarzutu i nie ocenił w tym kontekście istnienia interesu prawnego po stronie skarżących. W decyzji odwoławczej brak bowiem rozważań opartych na szczegółowej analizie projektu budowlanego i stanie faktycznym i prawnym istniejącym w budynku, co do tego gdzie jest faktycznie projektowane miejsce włączenia budowanej instalacji – czy jest to przyłącze w rozumieniu omówionych szeroko przez organ przepisów i poglądów orzecznictwa, czy też wewnętrzna instalacja gazowa. Ta kwestia nie została przez organ jednoznacznie wyjaśniona, pomimo, że dostrzegał on różnicę pomiędzy powyższymi pojęciami a również w odwołaniu była ona wyraźnie akcentowana. Organ, z jednej strony twierdzi bowiem, że podłączenie nastąpi do przyłącza należącego do operatora sieci gazowej – czemu skarżący przeczą - z drugiej strony sugeruje, że przyłączenie nastąpi do instalacji wewnętrznej obsługującej Wspólnotę. Organ nie wyjaśnia przy tym, czy jego zdaniem, oprócz wewnętrznej instalacji gazowej z której korzysta wspólnota istnieje także instalacja wyłącznie do obsługi lokali skarżących do której możliwe byłoby podłączenie. Tymczasem skarżący twierdzą, że taka instalacja jest i do niej ma być przyłączona instalacja projektowana. Do tych twierdzeń organ w sposób jednoznaczny i precyzyjny się jednak nie odniósł, choćby przez przedstawienie analizy szczegółowych rozwiązań projektowych i wskazanie które z nich określają miejsce przyłączenia i dokonanie oceny, czy jest to przyłącze czy wewnętrza instalacja gazowa i do kogo przynależąca. Skoro organ nie wyjaśnił powyższych kwestii, a są one istotne dla stron w kontekście wykazania przez nich interesu prawnego, to w konsekwencji nie można uznać, że rozważył w prawidłowy sposób, czy istotnie skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania. Organ nie analizował też argumentacji skarżących co do negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ich lokale znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji – jak twierdzą w obszarze oddziaływania - co również było przez nich podnoszone. Brak dokonania oceny w przedstawionym zakresie oznacza, że nie rozważono należycie wszystkich okoliczności faktycznych które mogły mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Już tylko powyższe wskazuje, że organ odwoławczy nie dokonał w sposób całościowy oceny istnienia interesu prawnego po stronie skarżących. Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy, narusza w sposób istotny zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., wedle której organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, w tym podnoszonych przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Stosowanie do powyższych uwag, Sąd za przedwczesne uznał prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Brak ustaleń i analizy we wskazanym wyżej zakresie uniemożliwił bowiem dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na lokale skarżących i możliwości ingerencji w ich prawo własności. Tym samym, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II sentencji wyroku wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wysokości 500 zł.