Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 235/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr: [...] Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7, art. 8, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), odmówił B.D. przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu okularów dla syna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż Pani D. samotnie wychowuje 2 synów, mieszka w blokach, mieszkanie wyposażone jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Dochód rodziny to emerytura wnioskodawczyni – 1042,28 zł, dwa zasiłki na dzieci w kwocie 128 zł oraz zaliczka alimentacyjna na dwoje dzieci w wysokości 340 zł, łączny dochód rodziny wynosi 1510,28 zł, zatem 503,34 zł na osobę. Ponoszone przez stronę, comiesięczne wydatki, to opłata za mieszkanie w wysokości 424 zł, w tym dofinansowanie do czynszu 135,42 zł, energia 60 zł, gaz 40 zł. Organ ustalił nadto, iż w 2005 roku strona otrzymała pomoc w formie kilku zasiłków celowych specjalnych, w miesiącu czerwcu – 200 zł na odzież, w październiku – 100 zł na żywność, listopadzie – 150 zł na leczenie oraz w lipcu 2006r. – 200 zł na odzież. Wskazując na ograniczone możliwość pomocy finansowej ze strony Ośrodka, jednocześnie jednak nie kwestionując trudnej sytuacji strony, organ zaznaczył, iż dochód rodziny Pani D. przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pomocy tj. 1053 zł. Wyjaśnił, iż w 2005 roku Ośrodek dysponował środkami finansowymi na zasiłki celowe w kwocie 270 000 zł, pomocą w formie tych zasiłków, na zakup żywności, odzieży, opału, leczenie, remont, zostało objęte 826 rodzin. Zaznaczył, że w pierwszej kolejności pomoc tę otrzymały rodziny nieposiadające żadnego dochodu, głównie z przeznaczeniem na zakup żywności. Reasumując podkreślił, iż środki, które pozostają w dyspozycji Ośrodka nie są wystarczające i nie zaspokoją wszystkich potrzeb osób występujących o wsparcie.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.D. Wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie zasiłku celowego specjalnego w kwocie 300 zł na zakup okularów dla syna. Uzasadniając postawione wnioski strona opisała swą trudną sytuację materialną i zdrowotną jej i synów. Zaznaczyła, iż udało jej się wydostać rodzinę z bezdomności, obecnie stara się zapewnić dzieciom godne wychowanie, jednakże nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi by sprostać wszystkim koniecznym wydatkom. Wskazała, iż zdaje sobie sprawę, iż jej rodzina nie jest jedyną potrzebującą pomocy, zauważyła jednak, że są również rodziny, które celowo ukrywają swoje dochody, aby otrzymać pomoc od państwa. Zaznaczyła również, iż pomoc, jakiej oczekuje nie jest uzależniona od uzyskiwanego dochodu a jedynie od szczególnie uzasadnionej sytuacji, w jakiej znajduje się obecnie. Podkreśliła, iż mimo korzystnego dla niej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, organy administracji publicznej ponownie negatywnie rozpatrzyły wniosek o zasiłek na zakup okularów.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 3 ust. 1 i 4, art. 41 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, iż celem pomocy społecznej jest zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i które nie są w stanie ich samodzielnie rozwiązać. Dodał, że potrzeby takie powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. W dalszej części organ przywołał ustalenia dotyczące sytuacji materialnej Pani D., zwrócił uwagę, iż dochód rodziny strony przekracza kryterium dochodowe, zaś zasiłek specjalny celowy jest przyznawany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, sytuacja rodziny wnioskującej jest bardzo trudna, ale w miarę stabilna. Kłopoty zdrowotne nie pogłębiają się, dzieci otrzymały dofinansowanie do posiłków oraz specjalne zasiłki celowe na zakup odzieży. Nie wystąpiły również zdarzenia, które można by uznać za szczególnie uzasadnione i które uprawniałyby organ do przyznania wnioskowanego zasiłku na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia organ powtórzył dane, wyliczenia dotyczące wielkości środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej i wykaz zadań realizowanych z tych środków. Zaznaczył, iż środki, które pozostają w dyspozycji ośrodka z przeznaczeniem na zasiłki celowe w kwocie 37 000 zł tylko w części zabezpieczają potrzeby mieszkańców gminy spełniających warunki do otrzymania pomocy, zaś średnia wysokość przyznawanych zasiłków wynosi 100 zł -150 zł. Dodał, iż strona może starać się o pomoc również z takich organizacji jak Caritas czy PCK.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.D. skupiła się na obszernym opisaniu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej swojej rodziny. Ponownie zwróciła uwagę, iż pomimo wyroku Sądu wydanego w dniu 29 maja 2006r. organy administracji nadal ją ignorują i przekreślają normalne życie jej synów wydając kolejne decyzje odmowne. Skarżąca czuje się głęboko skrzywdzona tą sytuacją, kwestionuje ustalenia w zakresie jej obecnej sytuacji materialnej, podnosząc, iż wyliczenia organu nie mają znaczenia w sprawie, gdyż zasiłek celowy specjalny nie jest uzależniony od dochodu, a wychowywanie dwóch dorastających synów w przyjaznej im atmosferze wymaga dużych nakładów finansowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż w toku postępowania zachowane zostały wszelkie reguły postępowania administracyjnego i wszechstronnie został ustalony stan faktyczny sprawy. Nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego a organy wzięły pod uwagę interes strony w powiązaniu z interesem ogółu osób i rodzin pretendujących do objęcia ich pomocą społeczną.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa. Sądy administracyjne zostały zaś powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które skutkowałyby jej uchyleniem.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sprawa ze skargi B.D. w przedmiocie zasiłku celowego była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 175/06). Wówczas, wyrokiem z dnia 8 maja 2006r. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i decyzji ją poprzedzającej. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd zwrócił uwagę na szereg uchybień przepisów postępowania, począwszy od naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien dążyć do wnikliwego i szczegółowego wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek nie został dopełniony, a przede wszystkim ustalić, jaka była rzeczywista treść wniosku skarżącej. Zarzucił organom, iż rozpoznały sprawę pomimo braków w materiale dowodowym i oparły swe decyzje na nie popartych żadnym materiałem twierdzeniach, w szczególności w kwestiach dotyczących braku środków finansowych na realizację przez ośrodek pomocy społecznej pomocy rodzinom potrzebującym. Wskazał, iż organ nie zawarł żadnych bliższych danych, jakimi środkami dysponował, na jakie cele były przeznaczone, ile środków na dany okres zostało już wydatkowane. Sąd podkreślił, iż strona, której sprawa dotyczy ma natomiast prawo otrzymać pełne uzasadnienie, zaś organ odwoławczy, tym bardziej Sąd, winien mieć możliwość kontroli podjętego rozstrzygnięcia i zebranego materiału. Natomiast organy uzasadniając te decyzje nie przeprowadziły analizy przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, nie wskazały, jakie materiały uznały za zasadne, jakie pominęły i dlaczego, nie zastosowały się do obowiązującej zasady przekonywania. Reasumując, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, Sąd zawarł pewne wskazówki co do przyszłego postępowania wyjaśniającego i wytyczne, którymi organy winny się kierować rozpoznając sprawę.

Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego. Mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Taka ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania mogą odnosić się zarówno do samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego – pogląd taki wyrażony został m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 1999r., sygnatura akt IV SA 1177/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47301.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż obecnie, badając czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, Sąd zobligowany treścią powołanego art. 153 p.p.s.a., musi zbadać czy organy administracji wypełniły wskazania zawarte w uzasadnieniu poprzedniego orzeczenia. W przypadku bowiem gdy w danej sprawie organ administracji nie zastosuje się do tych wytycznych, narusza tym samym zasadę związania organu oceną prawną i oznaczać to będzie, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. postanowienie NSA z 16 lutego 1998r., sygnatura akt IV SA 975/97, LEX Nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygnatura akt IV SA 527/97, LEX Nr 47275. Przy czym należy zawsze pamiętać, że zastosowanie się do wskazań Sądu może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o tej samej treści lub odmiennej. Z punktu widzenia kontroli legalności przeprowadzonej przez sądy administracyjne istotne jest by organy zastosowały się do wskazówek Sądu. Uwaga ta jest o tyle istotna, iż skarżąca B.D. wywodzi, iż organy administracji prowadząc postępowanie w sposób nakreślony w uzasadnieniu wyroku powinny orzec na jej korzyść.

Mając na uwadze treść powoływanego i analizowanego przepisu art. 153 p.p.s.a należy stwierdzić, iż organy administracji, które ponownie rozstrzygały sprawę strony skarżącej w pełni zastosowały się do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w sprawie II SA/Łd 175/06. Przede wszystkim organ ostatecznie sprecyzował, jakie było rzeczywiste żądanie strony, dookreślił sytuację materialną i rodzinną skarżącej i jej synów, po czym szczegółowo ją opisał w uzasadnieniach decyzji, w sposób przejrzysty i pełny. Ustalił, z jakiej pomocy dotychczas strona korzystała, z jakich zasiłków korzysta w sposób stały, z jakich okresowo, ustalenia w tej materii również znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Wypełnił również pozostałe istotne wytyczne dotyczące sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej, jego możliwości w zakresie realizacji poszczególnych zadań pomocy społecznej, szeroko opisał zadania, jakie wypełnia pomoc społeczna, jakim celom ma służyć. Wyliczył jak dużymi środkami finansowymi Ośrodek dysponuje, na realizację jakich zadań pomocowych zostały przeznaczone, jakie środki pozostały, jaka była przeciętna wysokość udzielanej pomocy finansowej i realizacji jakich potrzeb służyła. W aktach administracyjnych znajdują się informacje dotyczące tych wydatków, zestawienia środków i celi, a jednocześnie dane te znalazły odzwierciedlenie w argumentacji organów. Ponadto przeprowadzona została analiza zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ zwrócił uwagę, iż przyznanie zasiłku celowego specjalnego jest formą pomocy społecznej fakultatywnej i jednorazowej, a jej przyznanie następuje w ramach uznania administracyjnego. Podkreślił, iż oznacza to, że dokonane przez organ ustalenia i wywiedzione na ich podstawie wnioski uwzględniać muszą zarówno interes wnioskodawczyni jak i interes ogółu osób i rodzin wnioskujących o pomoc. Organ miał na uwadze, iż ustawodawca formułując przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi o przesłankach przyznania zasiłku celowego specjalnego, posłużył się określeniem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" i analizując materiał sprawy uznał, iż sytuacja skarżącej nie kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek. Nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej strony, organ miał na uwadze również okoliczność, iż skarżąca nie pozostała bez środków do życia, otrzymała zasiłek celowy specjalny na zakup żywności, odzieży, leczenie, korzysta także z dofinansowania do czynszu.

Sąd orzekający również nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej strony, jednak nie jest uprawniony do orzekania o przyznaniu wnioskowanego zasiłku celowego specjalnego, a jedynie do skontrolowania prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji.

Istotne jest zatem sprawdzenie czy organy administracji w pełni zastosowały się do wytycznych Sądu zawartych w poprzednim uzasadnieniu, co niewątpliwie uczyniły w niniejszej sprawie. Należy nadto podkreślić, iż w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w powtórnym postępowaniu, prowadzonym po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, sąd administracyjny jest związany swoją uprzednią oceną prawną, jeśli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. W niniejszej sprawie nie nastąpiła taka zmiana i dlatego też nie znajdują uzasadnienia zarzuty strony, iż organ powinien orzec na jej korzyść z uwagi na treść uprzedniego wyroku Sądu. Trzeba pamiętać, iż Sąd uchylając poprzednio wydane decyzje zwrócił uwagę głównie na uchybienia proceduralne, które zostały usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd uznał, iż organ zastosował się do wszystkich wytycznych i zaskarżone rozstrzygnięcie oparł na pełnym materiale dowodowym, a przede wszystkim prawidłowo je uzasadnił, powołując pełny materiał dowodowy i przeprowadzając analizę zastosowanych przepisów. Tym samym nie zaistniały podstawy do wydania ponownie wyroku uchylającego.

Sądy administracyjne mają obowiązek zbadać i ocenić czy dany akt został wydany zgodnie z prawem (art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zatem jeżeli merytoryczne ustalenia są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i nie były kwestionowane tak w obecnym jak i poprzednim postępowaniu, to Sąd, związany treścią art. 153 p.p.s.a., zobligowany był do zbadania czy organy zastosowały się do wskazań Sądu zwartych w poprzednim uzasadnieniu i pozytywna ocena zachowania organów administracji uzasadnia oddalenie skargi.

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.