Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1932/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 8 ust. 2 i 3, art. 9 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 62/14 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniach 24 maja - 11 czerwca 2013 r. przeprowadzona została przez upoważnionych funkcjonariuszy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Gorzowie Wielkopolskim kontrola w siedzibie przedsiębiorstwa I. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w J. Jej przedmiotem była:

▪ zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do powyższej ustawy;

▪ zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102, s. 1), rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370), Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i poz. 1087 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1155).

Kontrola obejmowała okres od dnia 24 maja 2012 r. do dnia 23 maja 2013 r., przy czym dokumentacja dotycząca czasu pracy kierowców dotyczyła okresu od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 marca 2013 r.

Stwierdzone w toku kontroli naruszenia sprecyzowane zostały w protokole z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] i dotyczyły skracania przez kierowców dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skracania tygodniowego czasu odpoczynku oraz naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (za każdego kierowcę), naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego (za każdy pojazd).

W piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. I. S. wyjaśnił, iż większość naruszeń wskazanych w protokole, polegających na skróceniu odpoczynku tygodniowego była wynikiem przerwania go wjazdem lub zjazdem z promu. Powołując się na przepisy art. 9 i 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wywodził, iż w przypadku przerwania odpoczynku tygodniowego wjazdem lub zjazdem z promu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpoczynku dziennego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na przepisy art. 93 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 6 ustawy o transporcie drogowym nałożył na I. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w J. karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych, po ograniczeniu jej wysokości w związku z liczbą zatrudnianych kierowców w okresie 6 miesięcy poprzedzających rozpoczęcie kontroli.

Kary jednostkowe nałożone zostały z tytułu:

- naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 4.000 zł;

- naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd (lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 1.500 zł;

- przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny (lp. 5.1.1. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 800 zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp.5.1.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 400 zł;

- przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 do 30 minut (lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 1.200 zł oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp. 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 3.600 zł;

- skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny (lp. 5.3.1. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 3.500 zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp.5.3.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 8.400 zł;

- skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku o czas do 1 godziny (lp. 5.4.1 załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 750 zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.4.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 20.700 zł;

- przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej 1 godziny do 4 godzin (lp. 5.6.1. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 100 zł oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.6.2. załącznika nr 3 do ustawy) w kwocie 450 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. ponownie podniósł, iż większość nieprawidłowości polegała na naruszeniu przez kierowców obowiązku odbierania wymaganych odpoczynków tygodniowych, a te z kolei były w przeważającej mierze spowodowanych przerwaniem odpoczynków przez wjazd lub zjazd z promu. W ocenie strony w takich przypadkach należało zastosować przepis art. 9 rozporządzenia WE nr 561/2006 dopuszczający możliwość dwukrotnego przerwania odpoczynku dziennego w związku z art. 8 pkt 3 ww. rozporządzenia tj. uznać za dopuszczalne przerywanie odpoczynków tygodniowych w przypadkach w których kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem. Zdaniem strony, w przypadku przerwania odpoczynku tygodniowego wjazdem lub zjazdem z promu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpoczynku dziennego. W takim przypadku naruszenia czasu pracy nie miały miejsca.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 22 lit. a), h) i s), art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, lp. 5. 1, lp. 5.2, lp. 5. 3, lp. 5. 4, lp. 5.6, lp. 6. 3. 11 i lp. 6. 3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 6-8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Dokonując - w świetle powołanych regulacji prawnych oraz z uwzględnieniem art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej nr K(2011) 3759 z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 - ponownej analizy zebranego materiału dowodowego, organ II instancji potwierdził ustalenia i wymiar kar nałożonych z tytułu naruszeń wskazanych w lp. 6.3.11, lp. 6.3.12, lp. 5.6.1, 5.6.2 i lp. 5.3.

W odniesieniu do stwierdzonych naruszeń w zakresie przekroczenia norm czasu pracy i odpoczynku (stanowiących oś sporu niniejszej sprawy) organ odwoławczy wskazał, iż podczas kontroli nie okazano dokumentów uzasadniających odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i odpoczynków. Nie zostały też wskazane okoliczności zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności za naruszenia popełnione przez kierowców.

GITD wskazał, iż łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie naruszenia uległa zmianie w stosunku do kwoty określonej przez organ I instancji i wynosi 43.850 zł. Kwota ta podlegała ograniczeniu do 15.000 zł.

Odnosząc się do zarzutów strony organ przyznał, iż kierowcy wykonywali przewozy promowe, używając w ich trakcie właściwej funkcji na tachografie. Jednakże w świetle przepisów rozporządzenia nr 561/2006 nie jest dopuszczalne przerywanie przez kierowców odpoczynków tygodniowych skróconych bądź regularnych na takich zasadach jak odpoczynków regularnych dziennych. Fakt wykonywania przeprawy promowej nie ma zatem znaczenia dla oceny prawidłowości odbioru przez kierowców odpoczynków tygodniowych. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006, w każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, na zasadzie odstępstwa od przepisów art. 8, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę. Zdaniem organu II instancji norma zawarta w art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 w zakresie przedłużenia odpoczynku dziennego do tygodniowego skróconego lub regularnego odnosi się do zarówno odpoczynków skróconych jak i regularnych. Natomiast wynikające z art. 9 ust. 1 ww. aktu prawo do dwukrotnego przerwania odpoczynku dotyczy wyłącznie regularnego odpoczynku dziennego. Nie zawarto w art. 9 ust. 1 sformułowania o wykorzystywaniu skróconego dziennego okres odpoczynku lecz wskazano wprost, iż "wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku". Przepis art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 jest przepisem wprowadzającym wyjątek od ogólnej zasady ciągłości okresów odpoczynku, w którym prawodawca wskazał wprost, iż wyjątek ten dotyczy odpoczynków regularnych dziennych. Przyjęcie poglądu skarżącego oznaczałoby interpretację przepisów contra legem, gdyż zasadę przerwania odpoczynków wynikającą z art. 9 ust. 1 rozporządzenia unijnego rozciągnięto by również na odpoczynki dzienne skrócone. Jeżeli prawodawca istotnie zmierzałby do osiągnięcia tego rezultatu, to w art. 9 ust. 1 zawarłby ogólne sformułowanie o wykorzystywaniu odpoczynków dziennych. Tym samym kierowcy nie mają prawa zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 561/2006 do przerywania okresów odpoczynków tygodniowych na takich samych zasadach jak odpoczynków dziennych regularnych w przypadku, gdy towarzyszą pojazdowi transportowanemu promem lub kuszetką.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł I. S. Zarzucił organom naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 9 w zw. z art. 8 pkt 3 rozporządzenia nr 561/2006 polegającą na uznaniu, iż kierowca towarzysząc pojazdowi transportowanemu promem nie może przerwać wypoczynku tygodniowego. Wskazał, iż skoro dzienny okres odpoczynku może zostać wydłużony do rozmiarów skróconego regularnego lub skróconego okresu odpoczynku tygodniowego, to każdy odebrany w ten sposób odpoczynek tygodniowy łączy w sobie element dziennego wypoczynku jak i przedłużenie do rozmiarów odpoczynku tygodniowego. W związku z tym, zdaniem skarżącego, dopuszczalne jest przerwanie tej części odpoczynku tygodniowego, która spełnia warunki regularnego odpoczynku tj. 11 godzinnego. Zatem kierowca ma prawo przerwać odpoczynek tygodniowy przez pierwsze 11 godzin jego trwania.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 62/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję orzekając jednocześnie, iż nie podlega ona wykonaniu, a także rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pomimo wskazywania przez skarżącego (już w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r.), iż większość naruszeń wskazanych w protokole, polegających na skróceniu odpoczynku tygodniowego była wynikiem przerwania go wjazdem lub zjazdem z promu, organ I instancji nie wyodrębnił w dokonanych ustaleniach faktycznych przypadków wykonywania przewozów promowych. Odnosząc się do analogicznych zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu organ II instancji również nie poczynił ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Brak ustaleń faktycznych co do tego, które z przewozów drogowych obejmowały odcinki pokonywane z wykorzystaniem przeprawy promowej oraz czy w czasie jej trwania kierowca dysponował koją - w ocenie WSA - stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec nieujawnienia w aktach administracyjnych i uzasadnieniach kontrolowanych decyzji tego rodzaju przypadków nie jest możliwe zweryfikowanie stanowiska organów w odniesieniu do tego rodzaju przewozów. Przewozy te modyfikują zasady odbierania odpoczynku przez kierowców, mogą tym samym mieć wpływ na sposób rozliczania czasu pracy, odpoczynku czy przerw.

W punkcie 18 preambuły do rozporządzenia (WE) 561/2006 stwierdzono, iż wiele przewozów drogowych na terytorium Wspólnoty obejmuje odcinki pokonywane promem lub koleją. Należy zatem ustalić jasne i odpowiednie przepisy dotyczące dziennych okresów odpoczynku i przerw przy wykonywaniu takich przewozów m.in. realizacji wskazanego celu służyć mają przepisy rozporządzenia.

Zgodnie zaś z art. 9 tego aktu na zasadzie odstępstwa od przepisów art. 8, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę.

Przepis art. 8 wskazanego rozporządzenia reguluje natomiast zasady korzystania przez kierowców z dziennego i tygodniowego odpoczynku, przy czym pojęcia te, w możliwych do zastosowania formach, zdefiniowane zostały w art. 4 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 3 art. 8, dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Powołane zasady nie są jedynymi, które odnoszą się do kwestii wykorzystywania odpoczynku dziennego i tygodniowego i ich przerywania.

Komisja Europejska na podstawie art. 22 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 opracowała "wytyczne" w celu wsparcia państw członkowskich w jego interpretacji i stosowaniu. Wskazane wytyczne Prawo socjalne w transporcie drogowym odnoszące się m.in. do rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ogłoszone zostały w marcu 2008 r. na stronie internetowej europa.eu

Wytyczne te, zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2) nie są formą powszechnie obowiązującego źródła prawa wspólnotowego. W doktrynie przyjmuje się jednak, że wytyczne zaliczane są do aktów nienazwanych (sui generis) czyli tzw. miękkiego prawa wspólnotowego (soft law). Akty takie należą do prawa niewiążącego formalnie, ale mimo to mającego znaczenie praktyczne ze względu na to, że w istocie regulują stosunki wewnętrzne w Unii. Poprzez ich przyjęcie instytucje Unii lub sama Unia zmierzają bowiem do wywołania pewnych skutków prawnych, które winny zostać uwzględnione przez sądy oraz organy krajowe w procesie wykładni prawa. Znajduje to również potwierdzenie w orzecznictwie TSUE (sprawa Grimaldi C-322/88).

Odnosząc się do przywołanych wytycznych WSA wskazał, iż odnoszą się one do wybranych regulacji rozporządzenia 561/2006. W kwestii rejestracji czasu spędzonego na pokładzie promu lub w pociągu, gdzie kierowca ma dostęp do koi lub kuszetki poświęcona jest wytyczna nr 6 wyjaśniająca podejście jakie należy zastosować przy wykładni art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006. Wskazano w niej m.in. na możliwość wykorzystania przez kierowcę podróżującego promem przysługującej mu przerwy lub odpoczynku, dziennego lub tygodniowego pod warunkiem, że ma do dyspozycji koję. Podobnie wskazano w wytycznej nr 2.

Wskazane wytyczne odnoszą się także do możliwości przerywania wypoczynku tygodniowego. W wytycznej nr 3 stwierdzono, iż w zasadzie przerwanie wypoczynku dziennego lub tygodniowego bądź przerwy stanowi naruszenie przepisów (chyba, że ma zastosowanie przypadek promu lub pociągu art. 9 ust.1).

Organy rozstrzygając sprawę stosując regulacje rozporządzenia nr 561/2006, nie powoływały się na przywołane wytyczne Komisji Europejskiej. Uznały, co do zasady, za dopuszczalne odbieranie przez kierowców towarzyszących pojazdowi transportowanemu promem przysługujących im odpoczynków tygodniowych, uznając jedynie ich przerwanie (np. zjazdem lub wjazdem na prom) za naruszające przepis art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia. Powoływany przepis dopuszcza jednak możliwość odebrania na promie jedynie regularnego odpoczynku dziennego (pod warunkiem, że kierowca ma do dyspozycji koję) z możliwością jego dwukrotnego przerwania innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę). Możliwość wykorzystania odpoczynku tygodniowego przez kierowcę na promie została dopuszczona jedynie w wytycznych.

Mając zatem na uwadze nieustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie obejmującym przewozy drogowe odbywane częściowo promem oraz brak odniesienia się, przy wykładni przepisów rozporządzenia do służących ich interpretacji wytycznych, niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). WSA zważył przy tym, iż mimo, że skarżący kwestionował zasadniczo jedynie jeden rodzaj spośród stwierdzonych naruszeń (skrócenie odpoczynków tygodniowych) to uchyleniu podlegała zaskarżona decyzja w całości bowiem ewentualne modyfikacje w zakresie odbierania odpoczynków tygodniowych rzutować mogą na ustalenia w zakresie pozostałych naruszeń. Istotne pozostaje też stwierdzenie, że kontrola w przedsiębiorstwie, w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej. Przedmiotem tej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Sprawa jest zatem jedna, a naruszeń prawa badanych w jej toku może być wiele.

W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie.

Nadto WSA zauważył, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego jego własne ustalenia w zakresie wysokości kary za naruszenia o jakich mowa w lp. 5.3 załącznika do ustawy nie pozostają tożsame ze stanowiskiem organu I instancji, który wysokość kary za nie wyliczył na 11.900 zł. Tymczasem podsumowanie kar ustalonych przez GITD stanowi kwotę 12.400 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GITD, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez WSA całkowicie błędnej oceny uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia, przejawiającej się w uznaniu, że brak wskazania co do tego które z przewozów drogowych obejmowały odcinki pokonane z wykorzystaniem przeprawy promowej powoduje niemożność zweryfikowania stanowiska organów w odniesieniu do naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, podczas gdy zasady odbierania odpoczynku tygodniowego są identyczne tak w odniesieniu do tego odpoczynku odbieranego podczas przeprawy promowej, jak i poza nią i naruszenie tych norm w jednakowych wartościach implikuje nałożenie kary pieniężnej w identycznej wysokości, a dla niniejszej sprawy (w szczególności rozmiaru stwierdzonych naruszeń oraz wysokości nałożonej kary pieniężnej) takie wskazania nie miały żadnego uzasadnienia wobec braku możliwości przerwania przez kierowców odpoczynków tygodniowych skróconych bądź regularnych, a dopuszczenie jedynie możliwości przerwania regularnego dziennego okresu odpoczynku, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym uznaniu przez WSA, iż organy administracji dokonały odmiennych ustaleń w zakresie wysokości kary pieniężnej nałożonej za naruszenie w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d), gdyż organ I instancji ustalił jego wysokość na kwotę 11.900 zł a organ odwoławczy na 12.400 zł (przy czym Sąd sam dokonał zsumowania kwot kar cząstkowych), podczas gdy uważna analiza skarżonej decyzji pozwala stwierdzić, iż organ przy opisie naruszenia z dnia 7 marca 2013 r. (kierowca G. K.) powielił je dwukrotnie (vide: strona 18 akapit 1 i 2 uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia), nie wskazując i nie sumując podanych kar cząstkowych w zakresie przedmiotowego naruszenia (czego dokonał dopiero Sąd), a podając łączną kwotę kary pieniężnej ograniczonej z kwoty 45.400 zł. na podstawie art. 92a u.t.d. do wysokości 15.000 zł;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1, art. 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006 wraz z powołanymi przez WSA wytycznymi Komisji Europejskiej nr 3 do powyższych przepisów poprzez ich błędną interpretację polegającą na mylnym przyjęciu, iż dopuszczalne jest przerwanie przez kierowców odpoczynków tygodniowych skróconych bądź regularnych, podczas gdy powyższe przepisy dopuszczają jedynie możliwość przerwania regularnego dziennego okresu odpoczynku, natomiast zasady odbierania odpoczynku tygodniowego są identyczne w odniesieniu do tego odpoczynku odbieranego podczas przeprawy promowej, jak i poza nią.

Mając powyższe na uwadze organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim,

2. orzeczenie o należnych kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia 561/2006 w każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku.

Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia na zasadzie odstępstwa od przepisów art. 8, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę.

Z powyższych przepisów wynika, iż norma zawarta w art. 8 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że kierowca ma możliwość przedłużenia odpoczynku dziennego (czy to skróconego czy regularnego) do odpoczynku tygodniowego skróconego lub regularnego, natomiast wynikające z art. 9 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia prawo do dwukrotnego przerwania odpoczynku dotyczy wyłącznie odpoczynku regularnego dziennego.

Z uwagi na powyższe, kierowcy nie mają możliwości przerwania okresów odpoczynków tygodniowych na takich samych zasadach, jak odpoczynków dziennych regularnych, gdy towarzyszą pojazdowi transportowanemu promem. W powoływanej przez WSA wytycznej Komisji Europejskiej nr 3 stwierdzono, iż: "W zasadzie przerwanie wypoczynku dziennego lub tygodniowego bądź przerwy stanowi naruszenie przepisów (chyba, że ma zastosowanie przypadek promu lub pociągu art. 9 ust. 1)." Powyższa wytyczna potwierdza zasadność decyzji. Wynika z niej, iż naruszeniem przepisów nie będzie tylko taka sytuacja, gdy kierowca przerwie dzienny regularny okres odpoczynku nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę i podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę. Natomiast całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie, iż na podstawie wskazanych wytycznych możliwe jest przerwanie odpoczynku tygodniowego. Skoro zatem zasady odbierania odpoczynku tygodniowego są identyczne tak w odniesieniu do tego odpoczynku odbieranego podczas przeprawy promowej, jak i poza nią a naruszenie tych norm w jednakowych wartościach implikuje nałożenie kary pieniężnej w identycznej wysokości brak wskazania, co do tego które z przewozów drogowych obejmowały odcinki pokonane z wykorzystaniem przeprawy promowej nie miał żadnego wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia, wobec braku możliwości przerwania przez kierowców odpoczynków tygodniowych skróconych bądź regularnych.

Organy nie dokonały także odmiennych ustaleń w zakresie wysokości kary pieniężnej nałożonej za naruszenie w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d). Faktem jest, iż organ I instancji ustalił wysokość kary pieniężnej na kwotę 11.900 zł, natomiast WSA sam dokonał zsumowania kwot kar cząstkowych nałożonych przez organ odwoławczy, uzyskując w ten sposób kwotę 12.400 zł. Uważna analiza zaskarżonej decyzji pozwalała jednak stwierdzić, iż organ przy opisie naruszenia z dnia 7 marca 2013 r. (kierowca G. K.) powielił je dwukrotnie (vide str. 18 akapit 1 i 2 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia), nie wskazując i nie sumując podanych kar cząstkowych w zakresie przedmiotowego naruszenia (czego dokonał dopiero WSA), a podając łączną kwotę kary pieniężnej ograniczonej z kwoty 45.400 zł na podstawie art. 92a u.t.d. do wysokości 15.000 zł.

Przedsiębiorca nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim.

Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż środek ten zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego (jeden zarzut) i procedury sądowej (dwa zarzuty). Jako, że zarzut procesowy (oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1) oraz zarzut naruszenia prawa materialnego (oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3) mają swoje źródło w stanowiącym istotę sporu twierdzeniu o możliwości przerwania wypoczynku tygodniowego wjazdem lub zjazdem na/z promu, właściwe będzie ich łączne rozpoznanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu procesowego nr 2 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż nie jest on trafny. Przede wszystkim, uchybienie procesowe, aby można było mówić o jego uzasadnionym charakterze, musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowej. Tymczasem podniesione przez Sąd pierwszej instancji niejasności w sumowaniu kwot poszczególnych kar przez organ I i II instancji (różnica 500 zł), mają charakter ogólnego stwierdzenia o wadliwości w tym zakresie, czynionego dodatkowo na marginesie głównego motywu uchylenia zaskarżonej decyzji. Nawet jeżeliby więc założyć, iż działania organu odwoławczego są błędnie traktowane przez WSA jako uchybienia, to w kontekście maksymalnej kary jaką można wymierzyć przedsiębiorcy nie miałyby istotnego wpływu na wynik sprawy.

Rozwijając ten wątek zwrócić wypada uwagę, iż WSA w Gorzowie Wielkopolskim, w związku z koniecznością uchylenia decyzji, wskazał iż ustalenia organu odwoławczego w zakresie wysokości kary za naruszenia o jakich mowa w lp. 5.3 załącznika do ustawy nie pozostają tożsame ze stanowiskiem organu I instancji. Wysokość tych uchybień wyliczona została bowiem - jak wskazuje WSA, zliczając wartości poszczególnych kwot za tego rodzaju naruszenie - na 11.900 zł (organ I instancji) i 12.400 zł (organ II instancji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to uzasadniona uwaga ogólna, wskazująca na istniejące rozbieżności pomiędzy kontrolowanymi decyzjami, jednak nie wpływająca na główny powód uchylenia rozstrzygnięcia GITD.

Dodać należy, iż rzeczywiście w decyzji organu II Instancji (str. 18 akapit 3-6) dwukrotnie powtórzono to samo zdarzenie skutkujące karą w kwocie 300 zł. Prawdą jest również i to, że pomimo tego powtórzenia, nie doliczono go do końcowej sumy kar wynoszącej 43.850 zł. Jednakże nadal jest to uchybienie zawarte w decyzji, wskazujące co najmniej na jej niejednoznaczność.

Ponadto organ nie dostrzega, iż oprócz wspomnianego powtórzenia, dokonał również błędnej (w znaczeniu matematycznym) oceny uchybienia kierowcy G. K. w dniu 23 lutego 2013 r. Stwierdzając bowiem (str. 18 akapit 1-2 decyzji), iż organ I instancji słusznie nałożył karę 500 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, organ pomylił się w dokonanym wyliczeniu, zawyżając karę jednostkową o 200 zł (WITD nałożył karę w kwocie 300 zł za to naruszenie - str. 16 decyzji I instancji, zaś GITD w kwocie 500 zł). Wskazanie, iż kierowca wykorzystał jedynie 9 godzin i 37 minut z obowiązującego go 11-to godzinnego dziennego czasu wypoczynku, powinno było skutkować stwierdzeniem, iż skrócenie wyniosło 1 godzinę i 23 minuty a nie 2 godziny i 23 minuty.

Powyższe uzasadniało zatem ogólną uwagę WSA w Gorzowie Wielkopolskim, o rozbieżnościach w wyliczeniu poszczególnych kwot kar. Ponownie badając sprawę organ II instancji rozważy tę kwestię jeszcze raz.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności przypomnieć, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości odbierania przez kierowców skarżącego odpoczynków tygodniowych i możliwości ich przerywania w związku z przemieszczaniem się promem.

Słusznie WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż organ, bazując w zasadzie wyłącznie na protokole kontroli, nie wyodrębnił przypadków wykonywania przewozów promowych, pomimo twierdzenia iż ze zgromadzonych danych wynika, że przeprawy takie miały miejsce zaś kierowcy prawidłowo określali je przy pomocy odpowiedniej funkcją tachografu.

W ślad za Sądem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż brak ustaleń faktycznych w zakresie, które z przewozów drogowych obejmowały przeprawy promowe oraz czy w czasie ich trwania kierowca dysponował koją, wskazuje na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje bowiem, iż nie jest możliwe pełne zweryfikowanie stanowiska organów w odniesieniu do tego rodzaju przewozów, które modyfikują zasady odbierania odpoczynku przez kierowców, co może mieć z kolei wpływ na sposób rozliczania czasu pracy, odpoczynku czy przerw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, poczynienie wyżej opisanych ustaleń faktycznych ma istotne znaczenie dla sprawy. Modyfikacje związane z przerywaniem wypoczynków przeprawą promową - jak już wskazano - wpływają na czas pracy i obowiązujących kierowców norm wypoczynków.

WSA słusznie również wskazał, iż organ nie wypowiedział się w kwestii wytycznych Komisji Europejskiej, doprecyzowujących obowiązujące przepisy w transporcie drogowym. Jest to istotne, bowiem przepis art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 dopuszcza możliwość odebrania na promie regularnego odpoczynku dziennego (pod warunkiem, że kierowca ma do dyspozycji koję) z możliwością jego dwukrotnego przerwania innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę). Możliwość wykorzystania odpoczynku tygodniowego przez kierowcę na promie została zaś dopuszczona w wytycznych. W kontekście tego, brak precyzyjnego ustalenia, które przewozy wykorzystywały przeprawę promową i czy w jej trakcie kierowca dysponował koją, zestawiany z brakiem wypowiedzi organu w zakresie rozumienia przepisów rozporządzenia unijnego i ich interpretacji w związku z wytycznymi Komisji Europejskiej, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Wady w tym zakresie mogą zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego bez uszczerbku dla wyjaśnienia istoty sprawy i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając w tym zakresie na podstawie art. 184 p.p.s.a.