Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 257/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dla części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] w części odpowiadającej obecnej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez adwokata P. B., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent) w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dla części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul [...] w części odpowiadającej obecnej dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Skarżący wskazali, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), dalej powoływanego jako dekret warszawski. Skarżący zarzucili Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 kpa. Jednocześnie podnieśli, iż na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta w dniu [...] stycznia 2018 r. wnieśli do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Wojewoda uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi nowy termin załatwienia sprawy, którego organ ten również nie dotrzymał. Ponadto Prezydent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował regularnie stron postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dla części przedmiotowej nieruchomości oraz o nowym terminie załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku J. Z. z dnia [...] grudnia 1947 r. w części odpowiadającej obecnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i wydania merytorycznej decyzji administracyjnej; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości miała miejsce z powodu ogromnej ilości wniosków oczekujących na rozpoznanie oraz stopnia skomplikowania sprawy.

Ponadto wskazano, iż pismem z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnik stron został poinformowany o przedłużeniu przedmiotowego postępowania do dnia [...] grudnia 2018r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 ppsa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawiało zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast po dniu 1 czerwca 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostały zastąpione instytucją ponaglenia. W ówczesnym brzmieniu przepisu art. 37 § 1 kpa (przed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie było dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa.

W okolicznościach niniejszej sprawy uprzednie wniesienie przez skarżących ponaglenia w dniu [...] stycznia 2018 r. do Wojewody [...] uprawniało ich do wniesienia przedmiotowej skargi.

Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" (do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dla części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul [...] w części odpowiadającej obecnej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nie został dotychczas rozpoznany, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności. Zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ bowiem nie rozpoznał do dnia dzisiejszego wniosku dekretowego J. Z. z dnia [...] grudnia 1947r. w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], pomimo wniesienia przez skarżących pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wniosku o wydanie merytorycznej decyzji w tym zakresie. Prezydent jedynie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] zawiesił równolegle toczące się postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika, że organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia przedmiotowej sprawy zarówno przed zawieszeniem postępowania odszkodowawczego jak też i po jego zawieszeniu. Jedyną czynnością jaką w tym czasie dokonał organ było poinformowanie pismem z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnika stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2018 r.

Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Natomiast organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Ponadto organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji (poza jednym pismem z dnia [...] lipca 2018 r. – już po wniesieniu skargi do Sądu). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta ma charakter rażący.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) ([...] zł tytułem wpisu od skargi, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.