Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 274/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 17 ust 4 i ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art 138 § 1 pkt 1 art 7 art 8 § 2 art 77 § 1 i art 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1231/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 czerwca 2021 r. nr SKO.4111.680.1293.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 10 czerwca 2021 r., nr SKO.4111.680.1293.2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1231/21, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. R. z 11 maja 2021 r., nr GOPS.6222.19.2021.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 11 maja 2021 r., nr GOPS.6222.19.2021, Wójt Gminy [...] odmówił R. K. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. C.. Wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 26 marca 2021 r. J. C. został uznany za osobę ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do 31 marca 2022 r. ze wskazaniem, że stan ten istnieje od 67 roku życia. Z akt sprawy wynika również, że ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim ze S. C. (ur. 24 marca 1950 r.) legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 12 września 2016 r. o zaliczeniu jej na stałe do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Okoliczności te przesądzają o niezasadności żądania z uwagi na to, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe z powodu wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz z uwagi na fakt pozostawiania J. C. w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wskazała, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Zapewniła, że jest w stanie zająć się ojcem. Jest bezrobotna, nie sprawuje opieki na dziećmi, posiada samochód, więc odległość nie stanowi problemu, jest dyspozycyjna. Matka nie jest zdolna do opieki nad mężem z uwagi na stan zdrowia i wiek, co potwierdza dokumentacja medyczna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z 10 czerwca 2021 r. - działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a i 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję Wójta z 11 maja 2021 r.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy zawierające regulacje określające krąg osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b tej ustawy przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Dodatkowo stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że opierając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia na okoliczności, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ I instancji dokonał błędnej interpretacji tego przepisu. Niewłaściwe stanowisko organu w tej kwestii wynika z nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. 23 października 2014 r. i nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych. Jednakże w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Takie działanie znajduje oparcie w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Konsekwencją więc orzeczenia TK jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wbrew zatem stanowisku organu I instancji okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpatrywanym przypadku nie mogą być skuteczne argumenty, że matka wnioskodawczyni, a żona osoby wymagającej opieki, jest osobą z racji schorzeń i wieku niezdolną do niesienia pomocy mężowi i sama potrzebuje opieki. Akta sprawy zawierają liczne kopie dokumentacji medycznej S. C. (m.in. wyniki badań, zaświadczenia lekarskie, karty informacyjne). Kolegium nie neguje tego stanu, lecz decydującą okolicznością jest niekwestionowany fakt, że matka wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub innym równoważnym. W ocenie Kolegium nic nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku uzyskania przez matkę wnioskodawczyni orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, złożyła ona ponowny wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Organy nie są natomiast władne do oceny stanu zdrowia stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rezultacie SKO stwierdziło, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ osoba wymagająca opieki (jej ojciec) pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 10 czerwca 2021 r. R. K. zarzuciła naruszenie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię językową pomijającą względy celowościowe, jakimi kierował się ustawodawca przyznając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także innym niż małżonek członkom rodziny osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

2) art. 77 - art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania ustaleń w przedmiocie rzeczywistej sytuacji rodzinnej osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym J.C. przez S. C. pomimo przedłożenia przez skarżącą szerokiej dokumentacji medycznej.

W ocenie skarżącej, organ wydając decyzję dokonał błędnej wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) u.ś.r. opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu, nie zaś na celu, jaki przyświecał ustawodawcy podczas jego formułowania. Ustawodawca rozszerzając grono osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez wskazanie, że przysługuje ono także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zagwarantował w większym stopniu realizację zasady równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji). Pomimo powyższego, wprowadzona nowelizacja nadal nie urzeczywistnia w pełni norm, zasad i wartości konstytucyjnych w zakresie, w jakim nie różnicuje sytuacji poszczególnych rodzin, ustanawiając jako jedyne kryterium dopuszczalności sprawowania opieki przez osoby inne, niż małżonek, fakt legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie skarżącej, nadmiernym rygoryzmem prawnym jest wskazanie, że stan zdrowia małżonka osoby niepełnosprawnej i przedłożona przez niego dokumentacja medyczna nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem decydującym jest fakt, czy osoba ta legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. U jego podstaw leży nieuprawnione i arbitralne założenie, że skoro osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym jest zamężna i współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie zachodzi potrzeba pomocy i opieki ze strony innych osób. Takie twierdzenie oparte na literalnym brzmieniu przepisy w wielu przypadkach pozostaje niesłuszne, krzywdzące i niesprawiedliwe.

Ogólna sytuacja bytowa i rodzinna osoby niepełnosprawnej i jej małżonka, w tym możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem przez współmałżonka, powinna być przedmiotem oceny w ramach pogłębionego postępowania dowodowego, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organy w swoich decyzjach nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, jak osoba niepełnosprawna i jej współmałżonek funkcjonują na co dzień, czy małżonek osoby niepełnosprawnej jest w stanie zatroszczyć się o swoje potrzeby oraz przyjąć ciężar opieki nad osobą niepełnosprawną, a jeśli nie, to kto i w jakim stopniu wspomaga ich codzienną egzystencję i czy z tego tytułu napotyka na ograniczenia w podjęciu zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z 11 maja 2021 r. nr GOPS.6222.19.2021.

Zdaniem Sądu I instancji, formalne nielegitymowanie się żadnym ze wskazanych wyżej orzeczeń przez współmałżonka osoby wymagającej opieki nie wyklucza jednak automatycznie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, która jest obciążona względem niej obowiązkiem alimentacyjnym, w tym zwłaszcza jej dziecku. Sąd w pełni akceptuje stanowisko, że przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie – w sposób nie budzący wątpliwości - nie jest w stanie z tego obowiązku się wywiązać i opiekę tę - niejako w zastępstwie tego małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.

Zgodnie z powyższym, w odniesieniu do skarżącej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolna faktycznie sprawować jego żona, a nie wyłącznie od ustalenia, czy legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji, w opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie skarżącej należało uzależnić od wyjaśnienia, czy przedmiotową opiekę nad J. C. obiektywnie zdolna jest sprawować jego żona. W tej kwestii nie wypowiadają się poddane kontroli decyzje Wójta i Kolegium, wspominając jedynie o przedłożeniu dokumentacji medycznej, a nie dokonując jej oceny jako dowodów w sprawie, na podstawie których należało poczynić ustalenia co do faktycznej zdolności sprawowania przez nią opieki nad mężem.

W świetle tych ustaleń poprzestanie jedynie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. naruszyło przepisy k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z przepisami prawa materialnego (art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obligowało to Sąd do uwzględnienia skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K[...] zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na odejściu od wykładni literalnej i przyjęcie istnienia innych niż ustawowe przesłanek odnoszących się do małżonka osoby niepełnosprawnej, nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mogą stanowić podstawę do "zwolnienia tej osoby z obowiązku alimentacji względem niepełnosprawnego małżonka i przeniesienie go na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności (w sprawie córkę), podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność, tj. fakt legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozwala na przesunięcie alimentacji między małżonkami na inne osoby;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) dalej "k.p.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji jest wadliwe, podczas gdy Kolegium w sprawie wyczerpująco zebrało, ustaliło oraz oceniło materiał dowodowy dotyczący tak samej skarżącej, jak i rodziców skarżącej, adekwatny do stanu danej sprawy i ustaliło, że nie zachodzi, wbrew twierdzeniu Sądu, konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń względem matki skarżącej na okoliczność jej stanu zdrowia i możliwości alimentacyjnych względem niepełnosprawnego małżonka. Organy administracji publicznej nie są ponadto uprawnione do dokonywania ocen w zakresie stanu zdrowia, zastrzeżonych do kompetencji wyspecjalizowanych podmiotów lekarskich. Odmienna ocena Sądu I instancji skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd też uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a., poprzez nieuprawnione działanie Sądu wymuszające na Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie odejście od utrwalonej już praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającej na stosowaniu literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., skutkującej odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny, zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności nad osobą niepełnosprawną, w przypadku nie wystąpienia ustawowych przesłanek tam wskazanych, warunkujących przesunięcie obowiązku alimentacji na osoby do tego zobowiązane w dalszej kolejności.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że uzależnienie przez ustawodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od legitymowania się przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przypadkowe. Posiadanie bowiem stosownego orzeczenia jest okolicznością obiektywną i dającą sią łatwo zweryfikować. Rozstrzygając konkretną sprawę organ administracji może więc ustalić rzeczywisty stan faktyczny i zgodnie z tymi ustaleniami wydać rozstrzygniecie. Tymczasem interpretacja powyższego przepisu zastosowana przez Sąd i polegająca na przyjęciu, że także inne okoliczności mogą skutkować przesunięciem w kolejności alimentacyjnej, jest nieuprawniona. Żadna wykładnia prawa nie może prowadzić do przyznania żądanego uprawnienia "za wszelką cenę", do czego wydaje się zmierzać wykładnia Sądu zaprezentowana w kwestionowanym wyroku.

Ponadto kasator odnosząc się zaś do zaleceń sądowych i dokonania oceny stanu zdrowia matki skarżącej w kontekście jej zdolności alimentacyjnych względem współmałżonka, wskazał, że organy administracji publicznej nie są władne do oceny stanu zdrowia danych osób i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnych do wypełniania ustawowego obowiązku alimentacji.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. i polegających na naruszeniu przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego w przeważającej mierze zarzuty te okazały się usprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, a to uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.

Podstawę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 10 czerwca 2021 r., która utrzymywała w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 11 maja 2021 r. o odmowie ustalenia R. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. C., stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dokonując wykładni tego ostatniego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zauważyło, że na jego tle w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Pierwsza z nich dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego przepisu możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Zgodnie zaś z drugim poglądem, pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Organ odwoławczy przychylił się do drugiego z przedstawionych wyżej stanowisk, gdyż – jak podkreślił - za jego słusznością przemawiała wykładnia językowa, pozwalająca stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani bowiem organ, ani sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd Wojewódzki, który mając na stan zdrowia współmałżonka osoby wymagającej opieki stwierdził, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem zależeć powinno od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolna jest sprawować jego żona, z racji wieku i stanu zdrowia, a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie składu orzekającego stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie było trafne.

Treść wyżej przytoczonych przepisów jest bowiem w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając zaś swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

W związku z tym skład poszerzony uznał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem zarzutów obrazy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. za usprawiedliwione.

Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym zasadne stają się również zarzuty procesowe, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, zbędne było w tej sprawie, postulowane przez Sąd Wojewódzki uzupełnianie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny. Skoro bowiem nie było wątpliwości, że żona ojca skarżącej nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu wniosku skarżącej stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Nie był natomiast – co do zasady - uzasadniony zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. Ocena prawna, dokonywana przez sąd administracyjny przy kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, nie jest bowiem w żadnym stopniu ograniczona praktyką orzeczniczą stosowaną przez organ administracji publicznej w sprawach analogicznych do rozpoznawanej przez sąd. Tym niemniej – z przyczyn wyżej omówionych – skarga kasacyjna generalnie okazała się usprawiedliwiona.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.