Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 248/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 148, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (bez numeru) w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w [...] z J. C. na [...] W. L. 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2017 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w [...] z J. C. na [...] W. L. (§ 1), a wykonanie zarządzenia powierzył Prezydentowi [...] (§ 2), zaś w myśl § 3, zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W uzasadnieniu podał, że ustawa weszła w życie w dniu 2 września 2016 r., a następnie została znowelizowana ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389) i stosownie do art. 1 ust. 2, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny i autorytatywny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1999. Powołując się na art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy podniósł, że Rada [...] nie wykonała ustawowego obowiązku nie dokonując zmiany nazwy ulicy J. C. i organ nadzoru zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 i opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 grudnia 2017 r. za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], a w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy J. C. wypełnia normę art. 1 ustawy. Z tego mianowicie powodu, że "J. C. (1897 – 1955) – działacz [...], o pseudonimach [...]. Urodził się we wsi [...], powiat [...]. Był robotnikiem. Po I wojnie światowej przyjechał do [...]i zamieszkał w [...], gdzie w latach 1922 – 1931 pracował w kopalni "[...]". Do partii wstąpił w 1919 r. Pięć lat później znalazł się w szeregach [...], należąc jednocześnie w latach 1927 – 1931 do [...]. W latach 1933 – 1936 był członkiem Komitetu Okręgowego [...]. Terenem jego działania było przede wszystkim [...]. Za działalność komunistyczną był wielokrotnie aresztowany, a w 1937 r. osadzony na kilka miesięcy w [...]. W okresie okupacji hitlerowskiej przebywał na przymusowych robotach w Niemczech, gdzie prowadził działalność konspiracyjną. Do kraju powrócił w 1943 r. Po wyzwoleniu został pierwszym burmistrzem [...] i organizatorem Komitetu Miejskiego [...] ([...]). Od 1948 r. był członkiem [...]. Rok później został wicedyrektorem kopalni "[...]", a następnie dyrektorem kopalni "[...]" w [...]. Zmarł po długiej i ciężkiej chorobie w [...]". Następnie Wojewoda wskazał, że stosownie do brzmienia art. 1 i 6 ust. 1 ustawy, podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Zatem na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zobligowany został do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany nazwy z J. C. na [...] W. L., który posiadając "ps. [...], A. S., W. G. (1896 – 1949) był doktorem habilitowanym [...],[...] Wojska Polskiego, działaczem antykomunistycznego podziemia niepodległościowego. Po wybuchu I wojny światowej, w październiku 1914 r. wstąpił do Legionów. W szeregach [...] pułku piechoty Legionów przeszedł jego cały szlak bojowy. W czasie kryzysu przysięgowego opowiedział się po stronie Piłsudskiego. Przystąpił do pracy publicystycznej i konspiracyjnej – został sekretarzem [...] i członkiem Komendy Głównej [...] ([...]). Pod koniec października 1918 r. wysłany do [...], uczestniczył w walkach o miasto, po czym powrócił do reaktywowanego [...] pułku piechoty Legionów. Jako dowódca kompanii uczestniczył w kwietniu 1919 r. w zajęciu [...] w wojnie polsko – bolszewickiej. Od lutego do września 1920 r. był zastępcą szefa II Oddziału Dowództwa Okręgu Generalnego [...]. Po pokoju ryskim odkomenderowano go na studia uniwersyteckie na Uniwersytet [...], gdzie uzyskał stopień naukowy [...]. W 1922 r. został komendantem Okręgu [...] Związku [...], jednocześnie publikował pod pseudonimem [...] w pismach "[...]" i "[...]". W 1936 r. został dyrektorem Instytutu [...]. W 1936 r. habilitował się z najnowszej historii Polski na Uniwersytecie [...] w L. W kampanii wrześniowej 1939 r. początkowo działał w Biurze [...] Naczelnego Dowództwa, a od września w Dowództwie Obrony [...] na stanowisku [...], gdzie nadawał codzienne komunikaty radiowe przez rozgłośnię [...]. Po kapitulacji stolicy zabezpieczył bogate zbiory Instytutu [...], przenosząc je do Muzeum [...], gdzie był [...]. Wyjechał do [...], a w marcu 1940 r. przeszedł na [...], stamtąd do [...]. Nawiązał kontakt z internowanym w [...] E. R., który dostarczył mu informacji o kampanii wrześniowej i na ich podstawie pod pseudonimem [...] opublikował w 1940 r. broszurę [...]., będącą apologią Naczelnego Wodza. Do 1942 r. przebywał na [...], a po powrocie do [...] współtworzył piłsudczykowski Konwent Organizacji Niepodległościowych. Redagował pismo "[...]", napisał pod pseudonimem [...] broszury: [...] i [...] i [...].. W 1944 r. był więziony przez Gestapo. Po wyjściu z więzienia odsunięty ze względów bezpieczeństwa od pracy konspiracyjnej, w konsekwencji nie wziął udziału w powstaniu [...]. Od marca 1946 r. stał na czele Komitetu [...] Organizacji Polski Podziemnej jako przedstawiciel Stronnictwa [...] Narodowej. Na początku 1947 r., po rozbiciu Komitetu przez komunistyczne służby bezpieczeństwa, został aresztowany i skazany w procesie pokazowym na karę śmierci, zamienioną następnie na dożywotnie więzienie. Osadzony w więzieniu w [...] został tam zamordowany w kwietniu 1949 r. przez funkcjonariuszy Urzędu Bezpieczeństwa. Wszystkie jego utwory objęte były w 1951 r. zapisem cenzury w Polsce, podlegały natychmiastowemu wycofaniu z bibliotek." Organ podał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Termin wejścia w życie zarządzenia, ze względu na ważny interes państwa i przytoczoną wyżej argumentację, dotyczącą podstawowych założeń ustawy, oraz z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy, czyni w ocenie organu zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to art. 2 w zw. z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 166 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4,

– art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, poprzez niewykazanie przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu do zarządzenia, że dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełnia dyspozycję tych przepisów,

– art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, polegające na wydaniu zarządzenia bez przeprowadzenia konsultacji społecznych,

– art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na określeniu chwili wejścia w życie zarządzenia na dzień jego podjęcia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis skarżonego aktu prawnego,

2. naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki polegające na wydaniu zarządzenia bez uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 tej ustawy – stanowiącej obligatoryjny element postępowania Wojewody [...] w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu podniesiono, że zarządzenie zastępcze narusza powołane przepisy Konstytucji RP, bowiem zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, które nie spełniają zasad określoności prawa oraz poprawnej legislacji. Najistotniejsza część przepisów, które stanowią sens całej regulacji ustawy, tj. określenie tego co jest zakazane, odwołuje się do zwrotów ogólnych, nieprecyzyjnych, bez staranności o przybliżenie choćby ich treści. Dalej wskazano, że przepisy ustawy naruszają zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca w ww. akcie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego określone obowiązki, jednocześnie nie wprowadzając podobnych obowiązków (nakazów, zakazów i stosownych sankcji) na podmioty administracji rządowej. Zarzucono, że zmieniając zarządzeniem dotychczasową nazwę ulicy, Wojewoda wykonał swą kompetencję w sposób arbitralny, nie uszanowawszy chronionej prawem autonomii i samodzielności [...], praw i wolności ogółu mieszkańców, stanowiących wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP. Zarówno podstawa prawna zarządzenia jak i sposób procedowania są nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą subsydiarności. Organy administracji rządowej powinny ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy, kiedy te ostatnie nie są w stanie poradzić sobie z realizacją określonych działań. Ponadto w sytuacji, gdy sam prawodawca dopuszcza tak szeroką interpretację przepisu art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, że w istocie nie można wskazać jasnego zakresu ustanawianego zakazu, to nie można mówić o samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w omawianej płaszczyźnie. Realne jest więc zagrożenie, że zarządzenia zastępcze będą obarczone dużą dozą arbitralności, co do tego, czy nazwa wyczerpuje znamiona nazwy z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Powyższe oznacza zaś pozbawienie możliwości wykonywania przez radę gminy jej wyłącznych kompetencji z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1875), zwanej dalej u.s.g. W ocenie skarżącego ustawa o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki narusza również zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem testu proporcjonalności nie spełniają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Ustawa, a zwłaszcza art. 6 ust. 1, jest niezgodna z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Zarządzenie zastępcze z powołaniem się na wskazaną w nim podstawę prawną nie powinno zostać wydane i jest pozbawione podstaw prawnych. Ponadto Wojewoda nie wykazał, aby dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełniała dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Zarządzenie zawiera w uzasadnieniu informację przypominającą kopię biogramu zaczerpniętego ze źródeł encyklopedycznych, często niepełnych, pozbawionych jakichkolwiek cech analizy. Brak dostatecznego uzasadnienia dla zarządzenia powoduje, że nie sposób odczytać jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się organ przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ww. ustawy. Wojewoda miał obowiązek samodzielnego wykazania w jaki sposób osoba lub organizacja przez swoje działania symbolizowała lub propagowała komunizm. Podniesiono, że opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. W ocenie skarżącego Wojewoda powinien był przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami [...] przed wydaniem zarządzenia stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Wskazano też, że zarządzenie zastępcze należy do katalogu aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o którym mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ważny interes państwa nie może zatem stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wejście w życie zarządzenia zastępczego z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego pismo IPN z dnia [...] grudnia 2017 r. (nr [...]), nie spełnia wymogu opinii, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. Opinia zgodna z art. 6 ust. 3 ww. ustawy powinna potwierdzać niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1., zaś w opinii tej ograniczono się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że dotychczasowa nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ustawy. Wskazano, że tego typu uzasadnienie, w którym zbiorczo i bez powołania konkretnych argumentów odnoszących się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które przekonująco tłumaczyłyby racje i motywy dokonanej przez IPN oceny, nie spełnia wymogu prawidłowej, tj. wyczerpująco umotywowanej opinii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi w całości. Motywując zaś wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że zarządzenie zastępcze zostało wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki w związku z niewykonaniem przez Radę [...] obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tejże ustawy. Z kolei art. 6c ustawy określa zakres sytuacji, w którym możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. W świetle powołanego przepisu skarga taka przysługuje Miastu [...], gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynika z przyczyn niezależnych od Miasta [...]. Art. 6c został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2018 r. Oznacza to, że podejmując uchwałę skarżący wiedział, że przepisy zostały zmienione, i w sytuacji niespełnienia przesłanek wynikających z powołanego art. 6c ustawy, skarga nie przysługuje. Jednocześnie wskazał, że nawet, jeśli przyjąć, iż skarga przysługuje, skarżący nie wykazał, aby zaistniały stosowne przesłanki. W szczególności, nie zostało wykazane że brak było możliwości wykonania obowiązku polegającego na zmianie nazw ulic w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej. Motywując wniosek o oddalenie skargi Wojewoda wskazał, że podniesione w niej zarzuty, w tym dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, są nieuzasadnione. Organ powołał się na domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. Odnosząc się do zarzutu naruszenia autonomii i samodzielności [...] wskazano, że [...] miało okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z dodatkowym 3-miesięcznym okresem vacatio legis do przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic. Podkreślił, że organ władzy publicznej nie może unikać podejmowania decyzji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek. Ponadto samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma – w aspekcie wykonywania zadań publicznych – charakteru absolutnego i jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest właśnie unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy. Nadto w ustawie tej przewidziano w pierwszym rzędzie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu, a dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu. Ponadto lektura zarządzenia zastępczego nie powinna nasuwać większych wątpliwości, z jakich powodów w świetle brzmienia ustawy, dotychczasowa nazwa wymagała zmiany. Ustawa zaś w żadnym zakresie nie przewiduje konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy też niezgodności ustawy z ww. przepisem Konstytucji. Zarządzenie zastępcze nie nakłada na mieszkańców żadnych nakazów, czy zakazów, co do obowiązywania których wymagane byłoby uprzednie zachowanie vacatio legis. Ustawa nie wprowadziła żadnych wymogów formalnych czy merytorycznych co do opinii IPN i nie można podzielić poglądu, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie uzyskano opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy, która w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wprost potwierdza niezgodność nazwy ulicy objętej tym aktem z art. 1 ustawy. Nie bez znaczenia dla oceny skutków prawnych działalności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wnoszonych skarg jest dokonane przez prawodawcę wprowadzenie art. 4 ustawy zmieniającej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wynika stąd, że wolą ustawodawcy jest nieeliminowanie z obrotu prawnego zarządzeń zastępczych wydanych na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, chyba że brak możliwości wykonania np.: obowiązku zmian nazw ulic wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Miasto [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i dodatkowo wskazano na naruszenie art. 15 i art. 16 i 165 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy ustawy, w tym jej art. 6 ust. 2, przyznają wojewodzie kompetencje do realizacji jednego z zadań własnych gminy, jakim jest zmiana nazw ulic zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Na samym wstępie stwierdzić jednak należy, że Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej. Z samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności. Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy należy stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Nie może zatem zostać zaakceptowany pogląd Wojewody [...], zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy – wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej – stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, bowiem w myśl tego przepisu, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i z tego już tylko powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania.

Dokonując w dalszej kolejności kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...] należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie tej Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 i w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie. Nie jest ona wprawdzie absolutna, ale wkroczenie, ingerencja organu nadzoru w wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmiany nazw ulic, może mieć miejsce jedynie po spełnieniu przesłanek ściśle określonych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Zgodnie z art. 1 ust. ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989. Zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania tego ustroju.

Regulacje ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie rady gminy do nadawania i zmian nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca za dopuszczalne uznał wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, w sytuacji gdy zaszły przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, a zatem, gdy nazwa m.in. ulicy upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób, a właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nie zmienił jej nazwy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Skoro tak daleko idąca ingerencja organu nadzoru dotyczy tak istotnych kompetencji samorządu gminnego, to przepisy ustawy muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy. Oznacza to, że tylko wtedy można mówić o zgodności z prawem zarządzenia zastępczego, gdy wykazane zostanie spełnienie przesłanek z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wymogi te jednakże nie zostały spełnione. Wprawdzie w aktach sprawy brak znajduje się opinia Instytutu Pamięci Narodowej, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy, to jednak dotyczy ona J. C., żyjącego w latach 1897 – 1955 i którego biografię, w ślad za powyższą opinią, przedstawiono w zarządzeniu zastępczym z dnia [...] grudnia 2017 r. Dodać w tym miejscu należy, że chociaż organ powołuję się na pismo z dnia [...] grudnia 2017 r., to jest to opinia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], która wpłynęła do organu nadzoru w dniu 13 grudnia 2017 r. Zatem stwierdzić należy, że akta sprawy stanowią podstawę do stwierdzenia, że wymagana prawem opinia IPN (z dnia [...] grudnia 2017 r.) została w tej sprawie wydana. Jednym zaś z warunków wkroczenia przez wojewodę w sferę uprawnień zastrzeżonych dla rady gminy jest dysponowanie (przepis stanowi "wymaga opinii") przed wydaniem zarządzenia zastępczego opinią IPN potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Warunek ten został w tej sprawie spełniony.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie wskazany w opinii Instytutu Pamięci Narodowej, jak i w zarządzeniu zastępczym, symbolizujący komunizm wyżej wymieniony J. C., nie jest patronem żadnej ulicy w [...].. Potwierdził to pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem stwierdzając, że dokładnie nie pamięta gdzie znajduje się ulica J. C., "ale gdzieś w okolicach [...] lub [...]" i "w [...] była tylko jedna ulica, której patronem był J. C."

Skoro zaś tak, to powyższe stanowisko w całej rozciągłości potwierdza lektura § 1 pkt 2 uchwały nr 49 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 31 stycznia 1979 r. w sprawie nadania nazw ulicom (Dz. Urz. Rady Narodowej [...] Nr 5, poz. 21), w którym w Dzielnicy [...], ulicy biegnącej od ulicy [...] do ulicy [...] nadano faktycznie nazwę ul. J. C., lecz nie była to osoba wskazana w zarządzeniu zastępczym przez wojewodę żyjąca w latach 1897 – 1955, lecz działacz społeczny żyjący w latach 1886 – 1959.

Reasumując, Wojewoda [...] w zarządzeniu zastępczym wyeliminował – w sposób niedopuszczalny i wbrew ustawie z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.) – z przestrzeni publicznej [...]ulicę J. C., zmieniając jej nazwę na ul. [...] W. L.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.