Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 704/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, art. 124
journal: Dz.U. 2015 poz 748
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Maria Werpachowska, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi U.O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej U. O. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., mocą której odmówiono U. O. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił następujące warunki:

‒ jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym;

‒ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności;

‒ nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezes ZUS nie stwierdził przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ww. ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Niespełnienie przez wnioskodawcę powyższego warunku powoduje, że nie może on skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z 11 września 2001 r., sygn. akt II SA 1717/01).

Organ podkreślił, iż pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym (por. wyrok WSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1923/09).

Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z [...] lipca 2015 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u skarżącej trwałą całkowitą niezdolność do pracy od [...] września 2011 r. Zatem skarżąca stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 50 lat, a na przestrzeni 55 lat życia udokumentowała:

‒ 10 lat i 6 dni okresów składkowych,

‒ 3 lata, 4 miesiące i 2 dni okresów nieskładkowych (okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych),

‒ oraz 4 lata, 1 miesiąc i 8 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników,

łącznie 17 lat, 5 miesięcy i 16 dni tych okresów.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jak stwierdził Prezes ZUS, świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku wnioskodawcy, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 764/05).

W 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżąca udokumentowała 1 rok i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1056/07).

W okresie od 11 sierpnia 2008 r. do 15 października 2009 r. nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec skarżącej w ww. okresie nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

W "Kwestionariuszu dotyczącym okresów składkowych i nieskładkowych" z 8 stycznia 2013 r. skarżąca wyjaśnia, że działalność gospodarczą prowadziła do 11 sierpnia 2008 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że skarżąca była zgłoszona do ubezpieczenia emerytalnego i rentowego do 31 października 2002 r., a składki opłaciła do 6 stycznia 2002 r. Z powyższego wynika, że w okresie od 7 stycznia 2002 r. do 11 sierpnia 2008 r. nie była zgłoszona do ubezpieczenia emerytalnego i rentowych. Prezes ZUS wyjaśniła, że zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok WSA z 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1742/05).

Przedstawiona sytuacja materialna i zdrowotna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ dodał, że świadczenie przewidziane w art. 83 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję wniosła U. O. reprezentowana przez adwokat K. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

‒ art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy, jak również pominięciem istotnych w sprawie dowodów oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co w rezultacie skutkowało wydaniem wadliwej decyzji;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

‒ art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do uznania, iż zachodzą szczególne okoliczności, których konsekwencją jest niespełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty w drodze wyjątku.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm wskazanych prawem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w L. w dniu [...] września 2015 r. odmówił U. O. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z uwagi na brak wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych.

Na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, przypadających w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem zgłoszenia wniosku, skarżąca "udowodniła 7 miesięcy i 16 dni okresów składkowych oraz okresów nieskładkowych 1 rok 11 miesięcy i 26 dni, które po ograniczeniu do 1/3 udowodnionych okresowy składkowych przyjęto w wymiarze 2 miesięcy i 16 dni. Łącznie staż pracy wyniósł 10 miesięcy i 2 dni składkowych oraz okresów nieskładkowych 6 miesięcy, które po ograniczeniu do 1/3 udowodnionych okresów składkowych przyjęto w wymiarze 3 miesięcy i 2 dni. Łącznie staż pracy wyniósł 1 rok i 6 dni. Staż pracy ogółem na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów wynosi 17 lat 5 miesięcy i 6 dni, w tym okresów składkowych 10 lat i 6 dni, okresów nieskładkowych 5 lat i 9 miesięcy i 16 dni, które po ograniczeniu do 1/3 okresów składkowych przyjęto w wymiarze 3 lat 4 miesięcy i 2 dni oraz okres uzupełniający okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników 4 lata 1 miesiąc i 8 dni", jak stwierdzono w skardze.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, że staż pracy ubezpieczonej nie pozostaje bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w art. 83 ustawy. W ocenie skarżącej posiada ona ponad 17 lat stażu pracy i gdyby nie ciężka choroba, to, do osiągnięcia wieku emerytalnego, z pewnością uzyskała by wymagany staż pracy.

Treść uzasadnienia skarżonej decyzji wskazuje w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że Prezes ZUS wydający decyzje nie dokonał oceny faktów wskazanych przez U. O. i nie dostrzegł szczególnych okoliczności, które niewątpliwie w niniejszej sprawie występują. Ponadto nie dokonał prawidłowej subsumpcji tychże okoliczności pod normę wskazaną powyżej.

Skarżąca zwróciła nadto uwagę na to, iż faktem bezspornym jest, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 2014 r. zaliczono U. O. do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2015 r. orzeczono, że U. O. jest trwale całkowicie niezdolna do pracy. Datą powstania całkowitej niezdolności do pracy uznano [...] września 2011 r.

U. O. ma zaburzenia osobowości i zachowania spowodowane chorobą, uszkodzeniem i dysfunkcją mózgu. Wyniki testów oraz badań klinicznych wskazują na:

‒ obecność cech o charakterze zmian organicznych w ośrodkowym układzie nerwowym,

‒ znaczne osłabienie zdolności uczenia się nowego materiału, zarówno prezentowanego wzrokowo, jak i słuchowo, co uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie,

‒ apatię, abulię, anhedonię, które są konsekwencją przebytej operacji neurochirurgicznej,

‒ obecny stan psychiczny uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie.

U. O. korzysta z stałej opieki poradni psychologiczno-psychiatrycznej w L., wymaga uczestnictwa w terapii zajęciowej, konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie. Wymaga stałej, długotrwałej opieki, pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Zarówno bardzo ciężka sytuacja materialna, jak i obecny stan zdrowia U. O. stanowią szczególne okoliczności w rozumieniu ustawy i przemawiają za przyznaniem jej świadczenia, o które wnioskowała. Okoliczności te w żaden sposób nie zostały ocenione przez organ wydający skarżoną decyzję.

U. O. korzysta z zasiłku przyznanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. w wysokości 380 zł oraz z zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 180 zł. Uzyskiwany dochód nie pozwala jej pokryć kosztów egzystencji. U. O. jest zobowiązana korzystać ze wsparcia oraz pomocy finansowej ojca A. G., który również ma trudną sytuację finansową, bowiem jest na emeryturze i jego dochody w wysokości 1600 złotych nie pozwalają na stałe partycypowanie w utrzymaniu dorosłej córki. Oprócz ojca U. O. nie posiada nikogo, kto może jej pomagać w codziennej egzystencji i utrzymaniu. Jest ona osobą rozwiedzioną, a jej jedyna córka tragicznie zginęła w 2009 r. Pieniądze, które U. O. otrzymuje z MOPS nie wystarczają na wszystkie niezbędne leki, wyżywienie oraz środki czystości.

Skarżąca podniosła nadto, iż jako okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 53784). Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt II SA 954/00, LEX nr 53788).

Z nakreślonego stanu faktycznego wynika, że U. O. jest osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy, nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności (stan zdrowia uniemożliwiający samodzielne funkcjonowanie, brak środków do życia), nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Prezes ZUS wydający decyzje nie odniósł się do wskazanych powyżej okoliczności, które, zdaniem skarżącej, przemawiają za przyznaniem renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz staranie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Rzeczą organu wydającego decyzję uznaniową jest wnikliwe rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały bowiem dogłębnie zbadane i rozważone w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja została więc wydana bez należytego odniesienia się przez organ do okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności Prezes ZUS wskazał, iż skarżąca na przestrzeni 50 lat życia w chwili powstania niezdolności do pracy wykazała łącznie 17,5 roku ubezpieczenia, z czego w 10-leciu ocenianym do uprawnień wykazano jedynie 1 rok i 6 dni. Sama skarżąca nie pracowała i nie podlegała ubezpieczeniu w latach 2002-2007 i 2008-2009. Nie stwierdzono, by przyczyną przerw w ubezpieczeniu były okoliczności szczególne.

Organ ustalił, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy od września 2009 r. Ustalił także, iż w latach 1998-2002 skarżąca prowadziła działalność gospodarczą i nie opłacała należnych z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – przy czym składki te uległy przedawnieniu. Potwierdzono brak zgłoszenia do ubezpieczenia w latach 2002-2008. Nie potwierdzono natomiast żadnych okoliczności, które wykluczały aktywność zawodową skarżącej w tym okresie.

Organ podkreślił też, że szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej nie odnosi się do obecnej sytuacji życiowej skarżącej, lecz winna wyjaśniać przyczyny, dla jakich – w okresie kiedy skarżąca była zdolna do pracy – pracy tej nie podejmowała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu.

Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym.

Świadczenia określone w powyższym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi, także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie przyznania) świadczeń tego rodzaju.

Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy w postępowaniu w sprawach o świadczenie w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Tak więc Prezes ZUS, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Celem tego przepisu jest bowiem to, aby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Co więcej, wykładnia art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może abstrahować od treści art. 18 Konstytucji RP, który ochronę i opiekę rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa zalicza do podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyjaśnić należy, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością", o której mowa w cytowanym przepisie będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie lub członka jej rodziny. Podobnie ocenić należy także częściową niezdolność do pracy, jak i inne zdarzenia powodujące ograniczenia i utrudnienia w możliwość zatrudnienia. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy. Co więcej przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawierają definicji "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2701/12 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), analizując brzmienie art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy trzeba przede wszystkim zważyć, że zwrot "szczególne okoliczności" odnosi się zarówno do sytuacji, w której stanowią one powód niespełniania warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jak też niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Oznacza to, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane po pierwsze wówczas, gdy nie wypracowano świadczenia w trybie zwykłym wskutek tych okoliczności, jak też wówczas, gdy w ich wyniku i ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie można podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Przeto szczególne okoliczności to takie, które powodują niemożność uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Jednocześnie NSA podkreślił, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku zagadnienie całkowitej niezdolności do pracy łączy się z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności. Niespełnienie warunków do świadczenia zwykłego nie zostało powiązane z niezdolnością do pracy, a zatem owa niezdolność co najwyżej może być oceniana jako element szczególnych okoliczności. Organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia. Podobne stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 293/09, 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2426/11 (publ. CBOSA). NSA zważył nadto, że data powstania niezdolności do pracy to kwestia natury medycznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie chodzi o analizę przesłanek prawnych.

W rozpoznawanej sprawie jako datę powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącej przyjęto datę [...] września 2011 r. Nie zostało jednak ustalone, czy przed tą datą skarżąca miała realną możliwość zatrudnienia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazywała na liczne zaburzenia psychiczne skarżącej (str. 4 wniosku). Z akt sprawy nie wynika czy organ w ogóle ten problem analizował, w szczególności by rozważał kwestię czy istniejące u skarżącej schorzenia nie eliminowały jej z rynku pracy, czy była pełnowartościowym pracownikiem, co umożliwiało jej normalne zatrudnienie, Pełnomocnik skarżącej wskazuje wszak na zaburzenia osobowości i zachowania skarżącej spowodowane uszkodzeniem i dysfunkcją mózgu.

W ramach tych rozważań organ winien także uwzględnić, że obecna całkowita niezdolność skarżącej do pracy wynika z przyczyn psychopatologicznych (deficyt mentalny). Istotną jest zatem okoliczność, czy wcześniej niż stwierdzona data całkowitej niezdolności do pracy, nie występowały symptomy choroby o podłożu psychicznym uniemożliwiające skarżącej podjęcie zatrudnienia.

Na ten aspekt zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 167/11 (publ. CBOSA), dostrzegając skutki zdrowotne w zakresie możliwości (całkowitej bądź częściowej) zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. To stanowisko podzielił też NSA w przywołanym wcześniej wyroku z 17 stycznia 2013 r. i podziela je również Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę. Niewątpliwie jest to szczególna okoliczność w rozumieniu cytowanego przepisu.

Rację ma natomiast Prezes ZUS stwierdzając, że szczególna okoliczność w rozumieniu art.. 83 ustawy emerytalnej nie odnosi się do obecnej sytuacji życiowej skarżącej, lecz winna wyjaśnić przyczyny, dla jakich skarżąca- w okresie badanego dziesięciolecia – nie podejmowała pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym.

W toku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ uwzględni powyższe wskazania i wyda właściwej treści decyzję.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w trybie art. 200 ww. ustawy.