Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2123/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1889/13 w sprawie ze skargi Rady Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr LEX-I.4131.104.2013.GH w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIII/336/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1889/13, w sprawie ze skargi Rady Gminy W. reprezentowanej przez Wójta Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr ... z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan sprawy:

Rada Gminy W. uchwałą nr ... z dnia 27 czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zw. dalej ustawą, uchwaliła Statut Gminy W.

Z kolei Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr ..., mając za podstawę art. 91 ust. 2 ustawy, stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu podał, że zawarte w niej normy naruszają obowiązujące przepisy prawa w sposób istotny, a zakres uchybień oraz ich ilość uzasadniają stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Przede wszystkim w Statucie nie został uregulowany w istocie tryb pracy organu wykonawczego gminy, zatem nie wypełniono dyspozycji zawartej w art. 22 ust. 1 ustawy. Wprawdzie rozdział 6 Statutu opatrzony został tytułem sugerującym określenie owego trybu działania wójta, jednakże przepisy zamieszczone w nim zawierają jedynie wskazanie zadań wójta (§ 100), przy czym wskazanie to nie zawiera pełnego katalogu zadań oraz normy stwierdzające konieczność jego uczestnictwa w sesjach Rady i posiedzeniach komisji (§ 101). Rozważając problem obowiązkowego uczestnictwa wójta w posiedzeniach Rady (bez możliwości desygnowania na takie posiedzenie swojego przedstawiciela) stwierdzono, że wprowadzenie tego wymogu nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Ponadto uchwała nie zawiera właściwych postanowień regulujących zasady udostępniania dokumentów i korzystania z nich, a taki wymóg zawarty jest w art. 11 b ust. 3 ustawy, zaś regulacja statutowa zawarta w § 7 ust. 1 i 2, ogranicza się do wskazania obszarów działania organów Gminy objętych jawnością oraz do ogólnych sformułowań dotyczących prawa do zapoznawania się z dokumentami wynikającymi z wykonywania przez Gminę zadań publicznych, w tym z protokołami z sesji Rady i z posiedzeń komisji. Ponadto w § 7 ust. 3 Statutu przewidziano, że udostępnianie informacji publicznych odbywać się będzie na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Takie unormowanie, polegające na odesłaniu do uregulowań zawartych w ustawie, nie wyczerpuje, dyspozycji zawartej w art. 11 b ust. 3 ustawy, a brak ten powoduje sprzeczność uchwały z prawem. Niezależnie od powyższego stwierdzono istotne naruszenia w następujących unormowaniach:

1) w § 1 ust. 1 pkt 2 oraz w § 88 pkt 6 naruszona została zasada jawności działania organów gminy, wyrażona w art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy, poprzez ograniczenie możliwości uczestnictwa obywateli w posiedzeniach komisji rewizyjnej. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także wstępu na sesje Rady i posiedzenia jej komisji. Tak sformułowany przepis nie daje Radzie możliwości wyłączenia w Statucie, jawności obrad komisji rewizyjnej;

2) § 9 ust. 2 wskazuje na powinność uczestnictwa w pracach Rady – sołtysa, a każda jego nieobecność na sesji Rady musi być wyjaśniana prowadzącemu obrady. Unormowanie to pozostaje w sprzeczności z art. 37 a ustawy, który stanowi o "możliwości" uczestnictwa sołtysa w sesjach rady, a nie o takiej "powinności". Podkreślono, że co do zasady, w aktach prawnych wydawanych przez lokalnego prawodawcę, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie można zmieniać ani modyfikować regulacji ustawowych;

3) w katalogu zadań przewodniczącego rady, określonych w art. 19 ust. 2 ustawy, nie mieszczą się zadania wskazane w § 13 pkt 6, dotyczące czuwania nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania mandatu radnego. W świetle przepisów ustawy, do zadań przewodniczącego rady należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad sesji tejże rady. Brak jest podstaw prawnych do rozszerzania w Statucie katalogu zadań przewodniczącego. Obowiązującemu prawu nie odpowiada także unormowanie zawarte w § 13 pkt 3, zgodnie z którym, przewodniczący rady uprawniony jest do sprawowania policji sesyjnej. Pojęcie to nie jest używane przez ustawę, a także nie zostało zdefiniowane w Statucie, zatem nie wiadomo, do jakich czynności uprawniony jest przewodniczący, w ramach realizacji tego zadania. W obowiązującym systemie prawnym pojęcie to funkcjonuje w procedurach sądowych, dotyczy uprawnień sędziego podczas rozprawy i jest wyraźnie sprecyzowane;

4) w świetle § 17 ust. 3, w uzasadnionych przypadkach wójt został uprawniony do wnioskowania do przewodniczącego rady, o wprowadzenie do porządku obrad sesji, projektu uchwały, który nie został dostarczony radnym w materiałach na sesję. Przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 20 ust. 1 ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem, do zawiadomienia o zwołaniu sesji, dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał, a Rada Gminy nie jest uprawniona do zmiany tej zasady. Obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być on przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale co równie istotne, chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni zostali o treści projektu, którego nie akceptują, bowiem mogą oni podjąć działania zmierzające do uzyskania poparcia dodatkowej liczby radnych. Zmiana porządku obrad dokonywana być może jedynie w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 a ustawy, tj. po przegłosowaniu przez Radę tej zmiany, bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady;

5) w § 20 ust. 2 ustalono obowiązek usprawiedliwiania przez radnego swojej nieobecności na posiedzeniu Rady lub komisji tej Rady (ustnie lub pisemnie), na ręce Przewodniczącego Rady. Taka norma ogranicza samodzielność radnego w wykonywaniu mandatu. Należy podkreślić, że bez wyraźnej podstawy prawnej nie można wprowadzać tego rodzaju ograniczeń. W szczególności nie wolno stosować żadnych środków dyscyplinujących (nawet wobec niesumiennego radnego) w tym także wobec radnego nieuczestniczącego w pracach Rady. Podkreślono, że przed przystąpieniem do wykonywania mandatu, radni składają ślubowanie według roty ustalonej w art. 23a ust. 1 ustawy. Mandat radnego jest więc mandatem wolnym, co oznacza, że reprezentuje on całą wspólnotę samorządową, a za wyniki swych działań wynikających z wykonywania mandatu, ponosi jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Wyrazem ograniczenia w realizacji mandatu radnego jest także unormowanie zawarte w § 62 ust. 1, który wprowadza obowiązek udziału radnego w pracach innych instytucji samorządowych (poza Radą i jej komisjami). W ocenie organu nadzoru takie ograniczenie zawierają również normy zawarte w § 35 ust. 1 pkt 3, we świetle których, w protokole z sesji rady zamieszcza się imiona i nazwiska radnych nieobecnych na sesji, zwłaszcza, że listę obecności radnych na sesji dołącza się do protokołu;

6) zawarte w § 48 ust. 1 i 2 określenie sposobu przeprowadzania głosowania tajnego, zgodnie którym przed przystąpieniem do głosowania Komisja Skrutacyjna wyczytuje kolejno radnych z listy obecności, a głosowanie odbywa się na ponumerowanych kartach, w istocie nie gwarantuje tajności głosowania;

7) określona w § 53 procedura związana z przeprowadzeniem referendum w sprawie odwołania wójta, stanowi modyfikację procedury określonej w art. 28 b i 28 c ustawy i jest prawnie niedopuszczalna;

8) § 64 w ust. 1 przewiduje wystawianie radnym legitymacji, w której stwierdza się pełnienie funkcji radnego. Legitymację wystawia radnym Przewodniczący Rady. W ocenie organu nadzoru, przepisy prawa nie uprawniają Rady do regulacji tego zagadnienia. Nie można bowiem uznać, że posługiwanie się dokumentem potwierdzającym pełnienie funkcji radnego, stanowi element niezbędny do wykonywania tej funkcji. Należy przy tym podnieść, że w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (która jest przepisem obowiązującym w stosunku do radnych obecnej kadencji), w art. 128 zawarty jest przepis uprawniający gminne komisje wyborcze do wydawania radnym zaświadczeń o wyborze na radnego i podobne unormowanie znalazło się w art. 449 Kodeksu Wyborczego.

9) w § 67 ustalono tryb wyłączenia członka Komisji Rewizyjnej od udziału w działaniach tej Komisji w przypadku, gdy może powstać podejrzenie o stronniczość radnego lub jego interesowność, a o wyłączeniu decyduje pisemnie (jednoosobowo) Przewodniczący Komisji, zaś radny ma możliwość odwołania od tej decyzji do Rady Gminy. Wskazane wyżej uregulowania nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie. Tylko Rada Gminy jest organem uprawnionym do powołania członków Komisji Rewizyjnej i tylko Rada uprawniona jest do odwołania z tej funkcji. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości zawieszenia radnego w sprawowaniu funkcji członka Komisji Rewizyjnej. Ponadto wskazane w § 67 kryteria zawieszenia, są kryteriami nieostrymi (nieużywanymi przez ustawodawcę), tym samym niejednoznacznymi i mogłyby być nadużywane. Zwraca się uwagę, że brak jest także możliwości stosowania w sprawach dotyczących radnych, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodano, że w § 65 ust. 3 używa się nieprawidłowej terminologii mówiąc o mandacie członka komisji rewizyjnej (członek komisji rewizyjnej jest radnym); szereg istotnych naruszeń prawa organ nadzoru stwierdził w przewidzianym w Statucie trybie kontroli prowadzonej przez Komisję Rewizyjną. Dotyczy to unormowań zawartych w § 76 ust. 2, ust. 4, 5 i 6, § 77, § 78, § 81 ust. 3 pkt 1 oraz § 83. Zgodnie z art. 18 a ustawy, Komisja Rewizyjna powoływana przez Radę Gminy uprawniona jest do kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Komisja działa zgodnie z planem kontroli ustalonym przez Radę, albo na jej doraźne zlecenia. W świetle powyższego tylko Rada uprawniona jest do upoważnienia poszczególnych członków Komisji do wykonywania czynności kontrolnych. W konsekwencji tego, brak jest prawnych możliwości przystąpienia do kontroli problemowej przez członka Komisji Rewizyjnej, bez wcześniejszego upoważnienia do prowadzenia czynności kontrolnych. Jeśli zaś zachodzą niecierpiące zwłoki okoliczności, o których mowa w § 76 ust. 4. które stanowią zagrożenie (choćby potencjalne) dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego i wymagają natychmiastowej reakcji, to w takiej sytuacji niezbędne jest powiadomienie właściwych organów w tym organów ścigania, bądź innych organów, które są uprawnione do podjęcia działań w tych sprawach. To samo dotyczy sytuacji, o której mowa w § 83; niezgodne z przepisami obowiązującego prawa są także unormowania dotyczące zasad działania klubów radnych, zawarte w § 94 ust. 2, § 95 ust. 3 i § 97. Przepisy te wkraczają w realizację uprawnień radnych, których mandat, jak wyżej wskazano jest wolny, zatem naruszają art. 23 ust. 2 ustawy. Dotyczy to obowiązku dokonywania rejestracji klubów, ich rozwiązania, gdy liczba członków spadnie poniżej liczby statutowej, czy przedkładania regulaminów Przewodniczącemu Rady. Niezależnie od powyższego, kwestionowana uchwała zredagowana została w sposób nieodpowiadający standardom dobrego prawodawstwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Rada Gminy W. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1, art. 11 b ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 ustawy poprzez błędną ich wykładnię polegające na przyjęciu, że zapisy uchwalonego Statutu Gminy W. pozostają sprzeczne z powyższymi normami, co w konsekwencji doprowadziło do uznania nieważności całego aktu prawnego. W uzasadnieniu podano, że tylko naruszenie wyraźnej treści ustawy jest przeszkodą wprowadzania do statutu przepisu o wewnętrznym ustroju gminy, co też zauważył organ. Zapisy statutów gmin powinny zatem być interpretowane z poszanowaniem tych zasad, a kwestionowane jedynie w przypadku ich wyraźnej sprzeczności z konkretnie wskazanym przepisem ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych, czy Konstytucji R.P. Nie sposób się zatem zgodzić ze stwierdzeniem organu nadzoru, że Statut Gminy W. nie zawiera uregulowań dotyczących trybu pracy organu wykonawczego gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 1 ustawy, rozdział 6 Statutu Gminy W., zatytułowany Tryb pracy Wójta, zawiera regulacje dotyczące jego pracy, to jest zadań, czy jego uczestnictwa w sesjach Rady bądź pracach Komisji Rady. Organ nadzoru nie przedstawił jakich regulacji brakuje by uznać za wypełnioną dyspozycję art. 22 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego nie ma potrzeby powtarzania zapisów ustaw dotyczących zwierzchnictwa Wójta wobec pracowników Urzędu Gminy. Dlatego też rozdział 6 Statutu Gminy W. zawiera niezbędne minimum dla wypełnienia dyspozycji art. 22 ust. 1 ustawy. Następnie Wojewoda M. stwierdził sprzeczność z przepisami prawa § 100 Statutu dotyczącego uczestnictwa Wójta lub Zastępcy w pracach Rady. Taki zapis nie tworzy obowiązku określonego działania Wójta Gminy. Jest to jedynie materia stanowiąca dla Wójta upoważnienie do uczestnictwa w sesjach i z jego zapisu wprost wynika możliwość scedowania uprawnienia na Zastępcę Wójta. W dalszej części wskazano, że z racji regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, uregulowania niniejszej materii zostały jedynie ograniczone w swojej treści, a zbytnie rozbudowanie zapisów naraża na zarzut działania niezgodnego z ustawą. Niezależnie od powyższego Statut nie zawiera kwestionowanego w rozstrzygnięciu § 1 ust. 1 pkt 2, a § 88 posiada punkty i ustępy. Z racji powyższego kwestionowanym wydaje się być § 88 ust. 6, a nie jak wynika z uzasadnienia skarżonego aktu § 88 pkt 6 Statutu. Niemniej jednak kwestionowana regulacja zawarta w § 88 ust. 6 Statutu, dotycząca udziału innych osób w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej, uwzględnia zasadę jawności działalności organów gminy, o której mowa w art. 11 b ustawy. Intencją tego zapisu była możliwość zaproszenia na posiedzenie Komisji Rewizyjnej Radnych niebędących członkami tej komisji oraz osób uczestniczących w sprawie w charakterze biegłych lub ekspertów. Regulacja ta ma charakter jedynie uzupełniający, nie wyłączny. Co zaś się tyczy zapisu § 9 ust. 2 Statutu dotyczący powinności sołtysa uczestniczenia w pracach Rady oraz wyjaśnienia prowadzącemu sesję przyczyn nieobecności, to należy to rozumieć jako dobrą praktykę, bez obligowania i czynienia komukolwiek nakazu, zaś jeśli zgodnie z treścią art. 37b ustawy: "Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.", to jest to zabieg techniczny związanym z otrzymywaniem diety przez Sołtysa za udział w sesjach Rady. Jeśli zatem Rada w treści Statutu lub w odrębnej uchwale ma możliwość ustalenia zasad finansowania związanych z dietami sołtysów, jakie wynikają z ich uczestnictwa w pracach organów rady, to Sołtys powinien mieć możliwość wyjaśnienia przyczyn swojej nieobecności. Odnośnie zaś § 13 Statutu Gminy wskazano, że brak tu bowiem sprzeczności, jeśli chodzi o policję sesyjną, z konkretnie wskazanym przepisem ustawy. W praktyce, doktrynie i orzecznictwie policja sesyjna, jako pojęcie i instytucja pozostaje dobrze znana, funkcjonująca z powodzeniem w samorządzie. Natomiast kwestionowany w rozstrzygnięciu Wojewody zapis § 13 pkt 6 Statutu, nie nadaje Przewodniczącemu kompetencji o charakterze władczym. Ma on jedynie charakter usługowy i techniczny wobec prowadzenia obrad sesji Rady oraz czynności z tym związanych. Natomiast zarzut dotyczący § 17 ust. 3, to organ pominął treść art. 20 ust. 1a w myśl którego Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady i oczywistym jest, że wprowadzenie projektu uchwały przez Wójta następowałoby w trybie art. 20 ust. 1 a i wymagałoby bezwzględnej większości. Co do zarzutu naruszenia § 20 ust. 2 stwierdzono, że przywoływany zapis Statutu nie ogranicza wykonywania mandatu radnego, bowiem usprawiedliwienie może zostać dokonane ustnie, a jedynie na życzenie radnego również pisemnie i zapis ma znaczenie techniczne, związane z wypłatą radnym diety za udział w sesji. Skoro radnemu może być zmniejszona dieta za brak udziału w sesji, to należy wprowadzić zapisy dotyczące technicznych kwestii związanych z nieobecnościami radnych. § 62 ust. 1 Statutu jest zgodny z art. 24 ustawy. Z kolei § 35 ust. 1 pkt 3 Statutu zawiera jedynie wskazanie, że podanie w protokole nazwisk i imion nieobecnych członków rady z ewentualnym podaniem przyczyn nieobecności nie ogranicza mandatu radnego, bowiem gdy protokół zawiera listę radnych obecnych na sesji Rady, to nie jest sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa, techniczne wyliczenie nieobecnych. Podanie przyczyny pozostaje jedynie ewentualnością i może dotyczyć szczególnych przypadków. Odnośnie zaś § 48 ust. 1 i 2 Statutu, to organ nadzoru stwierdził jedynie ogólnikowo, że zapisy te nie gwarantują tajności głosowania. Jednakże regulacja ta nie pozostaje w sprzeczności z żadnym przepisem prawa rangi ustawowej, a określenie sposobu głosowania w żadnej mierze nie ogranicza wykonywania mandatu radnego. Z kolei zapis § 53 jest zaczerpnięty z przepisów ustawy, jedynie w zmienionej nieznacznie kolejności. Zawierają natomiast nieścisłości redakcyjne w dwóch miejscach (dwa razy został wskazany ust. 1, choć powinno być ust. 1 i ust. 2, przez to zamiast pięciu, przepis zawiera cztery ustępy). Z kolei wprowadzenie legitymacji radnego (§ 64 ust. 1 Statutu) nie pozostaje sprzeczne z żadnym zapisem ustawowym, będąc materią dozwoloną do uregulowania w akcie dotyczącym ustroju gminy. W dalszej części podano, że błędnym wydaje się być jedynie ogólne wskazanie, iż § 94 ust. 2 oraz § 95 ust. 3 i § 97 zawiera szereg istotnych naruszeń, skoro podstawą prawną niniejszym zapisów pozostaje art. 23 ust. 2. ustawy. Skoro radni mogą tworzyć kluby to powinna być osoba, która prowadzi ich rejestr, a najodpowiedniejszą osobą jest Przewodniczący Rady. Jako, że jest to czynność techniczna i usługowa, niezawierająca mocy decyzyjnej, nie wykracza poza jego uprawnienia nadane ustawą. Również w ramach uprawnień statutowych pozostaje techniczne określenie, że kluby działają w okresie kadencji, czy określenie zasad na jakich ulegają wcześniejszemu rozwiązaniu. Ponadto w ramach art. 23 ust. 2 ustawy, ustawodawca nadał szerokie uprawnienia radzie gminy do kształtowania zasad funkcjonowania klubów radnych. Wykazując niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, organ nadzoru powinien wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać, m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne.

Analiza powyższych przepisów, a w szczególności art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze doprowadziła do zasadniczego wniosku, że organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, winien wskazać normę prawną, która jest niezgodna z konkretnym i dokładnie określonym przepisem prawa. Jeśli zatem okaże się, że tylko niektóre przepisy uchwały są niezgodne z prawem, to bezpodstawne i nie mające żadnego uzasadnienia jest unieważnianie całości uchwały, bowiem w takiej sytuacji organ nadzoru nie jest zobligowany do unieważniania uchwały w całości, lecz właśnie w tej części, tj. w części sprzecznej z konkretnym przepisem prawa.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda M. w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w 11 punktach enumeratywnie wskazał odnośne przepisy uchwały niezgodne z konkretnym przepisem prawa, jak również na początku stwierdził o niezgodności z prawem przepisów § 100, 101 i 7 uchwały oraz wskazał powody owej niezgodności. Natomiast co do pozostałej i to znacznie obszerniejszej części uchwały stwierdził jedynie, że (...) "zawarte w niej normy naruszają obowiązujące przepisy prawa w sposób istotny, a zakres uchybień oraz ich ilość uzasadniają stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości". (...) "kwestionowana uchwała zredagowana została w sposób nieodpowiadający standardom dobrego prawodawstwa. Sąd zauważył, że każdy tekst prawny powinien być sformułowany w sposób precyzyjny, dający jak najwęższe pole jego interpretacji. Natomiast jakakolwiek niejasność, czy wieloznaczność językowa tekstu prawnego świadczy o jego niedoskonałości. Akt prawa miejscowego podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie i nie służy do jej przepisywania, bądź modyfikowania jej norm. Przy opracowywaniu aktów normatywnych należy respektować zasady określone w Zasadach Techniki Prawodawczej, zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które wymagają od organu stanowiącego staranności w działaniach prawodawczych, a także wprowadzają wymóg redagowania przepisów prawnych tak aby dokładnie, w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy".

W ocenie Sądu ta część uzasadnienia była na tyle lakoniczna i ogólnikowa, że nie sposób w żadnej mierze zweryfikować, które z pozostałych unormowań uchwały są sprzeczne i w jaki sposób, z konkretnymi przepisami prawa. Ponadto uzasadnienie owo narusza art. 91 ust. 3 ustawy, bowiem między osnową rozstrzygnięcia nadzorczego, a uzasadnieniem (faktycznym i prawnym), nie ma żadnej wewnętrznej spójności. Sąd dodał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi jego integralną część i musi z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia.

Stąd też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Wojewoda M. winien uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i dopiero wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z procedurą, stworzy podstawy do zbadania sprawy w aspekcie prawa materialnego, zaś odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi wobec stwierdzenia nieważności uchwały w całości w zestawieniu ze stwierdzonymi powyżej uchybieniami, jest przedwczesne.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Wojewoda M., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwej wykładni art. 91 ust. 1 oraz art. 3, art. 11a ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji R.P. - polegające na:

- dokonaniu błędnej oceny, w świetle której, wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty nie uprawniają, do stwierdzenia nieważności Statutu Gminy W., w całości, (mimo wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym braku wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 11 b ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy oraz niezgodności z prawem 11 innych przepisów zawartych w Statucie),

- wskazaniu możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę M. i wydania kolejnego rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie.

2) naruszenie przepisów postępowania, polegające na nierozpatrzeniu zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym, wskazujących ewidentną sprzeczność z prawem Statutu Gminy W., a także niedokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy W., co stanowi niewypełnienie dyspozycji zawartej w art. 134 § 1 i 2 i art. 135 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. stwierdzające w całości nieważność uchwały Nr ... Rady Gminy W. z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W. - nie miało uzasadnionych podstaw prawnych i uchylenia tego rozstrzygnięcia.

Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Usprawiedliwioną podstawę ma przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na nierozpatrzeniu zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym, wskazujących ewidentną sprzeczność z prawem Statutu Gminy W., a także niedokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy W.

Sąd Wojewódzki zarzucając lakoniczność i ogólnikowość części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, w którym podsumowano kilkanaście wykazanych i omówionych pod względem argumentacji prawnej naruszeń przepisów, sam wykazał się lakonicznością i brakiem merytorycznego odniesienia się do wspomnianych naruszeń. Nie sposób inaczej ocenić niespełna dwustronicowej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego stanowiącej ocenną część uzasadnienia wyroku, gdyż wskazując na naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy Sąd ten nie wyjaśnił na czym miałby polegać brak wewnętrznej spójności pomiędzy rozstrzygnięciem nadzorczym, a jego uzasadnieniem.

Uzasadnienie takiej tezy wymagałoby co najmniej wykazania jakie błędy prawne popełnił organ nadzorczy podejmując rozstrzygnięcie, co sprowadzało się do konieczności przeprowadzenia merytorycznej oceny wypunktowanych przez Wojewodę naruszeń przepisów, następnie, w przypadku podzielania zarzutów dotyczących przede wszystkim błędnego lub niepełnego uregulowania kwestii, które obowiązkowo w statucie powinny się znaleźć, dokonania oceny, czy eliminacja ze statutu takich segmentów (jak w przypadku obowiązków wynikających z art. 11b ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy) pozbawia statut waloru zupełności niezbędnej dla jego funkcjonowania w obrocie prawnym w tak "okrojonej" wersji. Również winna być dokonana ocena wpływu innych naruszeń zarzuconych przez Wojewodę na pozostałe przepisy statutu pod kątem, czy usunięcie części przepisów i pozostająca niezakwestionowana regulacja może nadal funkcjonować. Takiej analizy i ocen Sąd Wojewódzki nie przeprowadził, nie mógł zatem skutecznie zakwestionować konieczności wyeliminowania statutu w całości, posługując się niewystarczającym w tych okolicznościach argumentem, że co do pozostałej części zarzutów Wojewoda nie wskazał naruszenia konkretnych przepisów.

Możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części nie oznacza, że uchylając akt prawa miejscowego organ nadzoru musi odnieść się do wszystkich jego postanowień. Jeśli w ocenie organu nadzoru charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, to może on stwierdzić nieważność całej uchwały, a nie tylko jej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1663/06, LEX nr 315971).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Oznacza to, że pogląd Sądu Wojewódzkiego co do lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego aktu (tj. rozstrzygnięcia nadzorczego), nawet gdyby odpowiadał faktom, nie zwalniał Sądu Wojewódzkiego od oceny prawnej naruszeń wykazanych przez Wojewodę, dokonania ich merytorycznej oceny, a dopiero następnie rozważenia, czy były podstawy do oceny nieważności całej uchwały, czy też eliminacja niektórych przepisów tego aktu miałaby taki zakres, który pozwalałby na pozostawienie go w obrocie prawnym.

Nie jest dopuszczalne, aby po eliminacji przepisów regulujących zagadnienia wymagane przez prawo w obrocie prawnym pozostawiono statut, który nie odpowiada ustawowym wymaganiom, stawianym przed najważniejszym aktem gminnym.

Z tych przyczyn należało uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Skoro okazało się, iż naruszenia przepisów postępowania uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku, to przyjąć też trzeba, że przedwczesne byłoby ocenianie naruszeń prawa materialnego, ponieważ dopiero usunięcie wymienionych wad pozwoli Sądowi Wojewódzkiemu na powtórne formułowanie ocen materialnych. Zauważyć jednak trzeba, że powołanie się w petitum skargi kasacyjnej na naruszenia zasady wynikającej z art. 169 ust. 4 Konstytucji R.P., odnoszące się zasadniczo do uchybień statutu, nieocenionych dotychczas przez Sąd w ich warstwie merytorycznej, wymagać będzie od Sądu Wojewódzkiego ocen rozwiązań statutowych przede wszystkim w kontekście zasady wymienionej w tym przepisie Konstytucji.

Z tych wszystkich względów uznając, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.