Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1489/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 10, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi S. S.R.O. z siedzibą w K., Słowacja na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. S.R.O. z siedzibą w K., Słowacja kwotę 2128 (dwa tysiące sto dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem sygn. akt II GSK 613/09 z dnia 19 maja 2010 r. po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. S.R.O. z siedzibą w K., Republika Słowacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2318/08 w sprawie ze skargi S. S.R.O. z siedzibą w K., Republika Słowacji na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. S.R.O. kwotę 2500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lutego 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w C. zatrzymano do kontroli ciągnik marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą. Pojazd ten prowadził M. G., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy towarów niebezpiecznych w imieniu przedsiębiorcy. Kontrolowany pojazd w momencie kontroli powracał do Słowacji po rozładunku towaru w T. Kierowca okazał do kontroli prawo jazdy, paszport, dowód rejestracyjny ciągnika i naczepy, kartę opłaty, wypis z licencji i dokument z uprzednio przewożonego ładunku. Podczas kontroli, na podstawie analizy danych cyfrowych zawartych na karcie kontrolowanego kierowcy oraz w pamięci tachografu kontrolowanego pojazdu z dni od [...] do [...] lutego 2008 r., stwierdzono naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.). W szczególności stwierdzono naruszenie art. 6 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 8 ust. 1-5, art. 9 ust. 1-2, art. 4 lit. g ww. rozporządzenia, a także art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego,

2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu,

3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu,

4. przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego o określone wartości czasowe.

W związku z powyższym, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. ) - dalej utd. nałożono na przedsiębiorcę – S. S.R.O. karę pieniężną w łącznej kwocie 3.200 zł. Wysokość nałożonych kar pieniężnych ustalono na podstawie lp. 10.2., 10.3., 10.4. oraz 10.5. załącznika do utd., różnicując je odpowiednio do czasu stwierdzonych naruszeń.

Przedsiębiorca złożył od tej decyzji odwołanie, w którym stwierdził, że karta kierowcy nie zgadza się z wydrukiem tachografu. W uzasadnieniu wskazał, że na karcie kierowcy są dane, które nie łamią AETR, dlatego kara została nałożona na kierowcę bezprawnie. Jednocześnie poinformował, że w związku z wadliwym działaniem tachografu złożył reklamację u certyfikowanej firmy, od której jeszcze nie uzyskał stanowiska.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt K.p.a., art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 utd. oraz lp. 10.2., lp. 10.3, lp. 10.4. i 10.5 załącznika do tej ustawy, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia (...), utrzymano zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, a karę pieniężną wymierzył zgodnie z przepisami prawa, także z przepisami postępowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006, rozporządzenie to stosuje się, niezależnie od kraju rejestracji pojazdu, do przewozu drogowego wykonywanego wyłącznie na terytorium Wspólnoty oraz pomiędzy Wspólnotą, Szwajcarią i państwami będącymi stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (ust. 2). Natomiast AETR stosuje się, w miejsce niniejszego rozporządzenia, do międzynarodowego transportu drogowego wykonywanego w części poza obszarami określonymi powyżej do pojazdów zarejestrowanych we Wspólnocie lub w państwach będących stronami AETR, na całej trasie; pojazdów zarejestrowanych w państwie trzecim, nie będącym stroną AETR, tylko w odniesieniu do części trasy znajdującej się na terytorium Wspólnoty lub państw będących stronami AETR.

Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika że, kontrolowany przewóz wykonywany był na terenie Wspólnoty, tj. ze Słowacji do przedsiębiorstwa P. Sp. z o. o. z siedzibą w T., co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 561/2006.

Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, za naruszenia przepisów odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca, jak i kierowca, a różnica polega na tym, że orzekanie w sprawach odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast orzekanie w sprawach odpowiedzialności przedsiębiorcy na zasadach określonych w K.p.a. oraz ustawie o transporcie drogowym. Odpowiedzialność pracodawcy za pracowników wynika nie tylko z interpretacji krajowych przepisów prawa pracy, ale wprost z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., stanowiącego, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił, iż ust. 2 tego artykułu stanowi, iż przedsiębiorca transportowy organizuje pracę kierowców tak, aby mogli oni przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia oraz wydaje kierowcom odpowiednie polecenia i przeprowadza kontrole respektowania wskazanych unormowań. Oba rozporządzenia unijne są podstawowymi regulacjami w zakresie czasu pracy kierowców i obowiązują bezpośrednio na terenie RP, mając pierwszeństwo przed ustawodawstwem krajowym. Z kolei kary w transporcie drogowym określone są w sposób sztywny, a decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym ma związany charakter.

Przedsiębiorca słowacki wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. lub w przypadku nie stwierdzenia przez Sąd podstaw do wznowienia postępowania - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2318/08 uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawowe zarzuty procesowe dotyczą uniemożliwienia stronie skarżącej właściwego udziału w postępowaniu oraz nieuwzględnienia "ekspertyzy" słowackiego serwisanta tachografu. Sąd I instancji zważył, że z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca za niezrozumiałe uważa odniesienie się przez organ tylko do części Umowy AETR, tj. do zakresu jej zastosowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przepisy rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 r. zostały prawidłowo powołane i zastosowane w zaskarżonych decyzjach. W świetle dowodów i ocen zawartych w zaskarżonych decyzjach, za gołosłowne uznał WSA twierdzenie przedsiębiorcy, że na karcie kierowcy są dane, które nie naruszają AETR i dlatego kara została nałożona bezprawnie.

Sąd I instancji wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno mieć oparcie w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a ponieważ zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji łączy się ze stwierdzeniem rażącego naruszenia tych właśnie przepisów. Sąd I instancji zważył, że ze skargi wynika, iż dotyczy to przepisów regulujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności związanych z udziałem strony w tym postępowaniu. WSA wyjaśnił, że naruszenia prawa mają charakter rażący wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub części, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Sąd I instancji podkreślił też, że ustawa o transporcie drogowym reguluje odrębnie, niezależnie od K.p.a., postępowanie kontrolne i w takim zakresie nie mają do niego zastosowania przepisy K.p.a. Jak dalej stwierdził, w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 10 K.p.a. i wyjaśnił, że zwłaszcza w przypadku przedsiębiorcy zagranicznego i w jego interesie - kontrola drogowa i nałożenie w formie decyzji kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia, mogą nastąpić w tym samym dniu. Kierowca pojazdu uczestniczy w postępowaniu, akceptując protokół kontroli, wnosząc doń uwagi bądź odmawiając akceptacji. Sąd I instancji podkreślił, że nie przekreśla to możliwości złożenia odwołania od takiej decyzji na zasadach określonych w K.p.a., a wreszcie złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę na szczególny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 92 ust. 1 utd. wskazując, że wydawane są one w ramach tzw. uznania związanego. Sąd I instancji podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna za popełnione, a określone w ustawie o transporcie drogowym naruszenia, jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego oraz od zaistnienia szkody lub stanu zagrożenia nią. Sąd I instancji zważył, że ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia, a organ inspekcji w razie zaistnienia określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązany jest do wymierzenia kary w imieniu właściwego organu. Podkreślając znaczenie protokołu kontroli stanowiącego dokumentację stanu, którego nie da się odtworzyć, WSA wyjaśnił, że jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie oraz jego kwalifikację. Ze względu na interes przewoźnika istotne jest wniesienie do protokołu kontroli wszystkich istotnych uwag mogących mieć wpływ na kwestię odpowiedzialności przewoźnika. Z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, pominięcie przez organ odwoławczy dowodu w postaci opinii serwisanta tachografów jest zrozumiałe, a przedstawiona przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca tego zarzutu jest przekonywująca i odpowiada prawu. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowe postępowanie nie naruszało, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasad ogólnych z art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. (choć z racji specyfiki regulacji postępowania kontrolnego w transporcie drogowym nieco inaczej ujmowanych jak w przypadku art. 10 K.p.a.), ani przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, tj. art. 75, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Treść obu decyzji odpowiadała wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., a tym bardziej nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy przesłanka wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargą kasacyjną pełnomocnik S. S.R.O. z siedzibą w K., Republika Słowacji zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt. 1 K.p.a. oraz art. 95 ustawy o transporcie drogowym, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i przyjął, iż do postępowania prowadzonego przez organy inspekcji drogowej, po sporządzeniu protokołu kontroli, nie mają zastosowania przepisy K.p.a., postępowanie to jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania przewidzianego w K.p.a. i nie mają tu zastosowania zasady ogólne i dowodowe tego postępowania, zaś art. 95 utd. stanowi lex specialis w odniesieniu do przedsiębiorców zagranicznych;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, iż zebrany materiał dowodowy i stanowisko organów administracji (szczególnie zawarte w decyzji organu II instancji i odpowiedzi na skargę, której argumentację przyjęto w wyroku Sądu I instancji) dobitnie potwierdzają zarzuty strony o naruszeniu zasad ogólnych postępowania oraz postępowania dowodowego, takich jak zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zasada prawdy obiektywnej oraz obowiązek zebrania i oceny całego materiału dowodowego;

3. naruszenia prawa materialnego, a to art. 15 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 76 § 3 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegające na zaakceptowaniu (potwierdzeniu) przez Sąd I instancji przyjętej przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego związanej teorii dowodów oraz dopuszczeniu przez Sąd I instancji możliwości pozbawienia Skarżącego prawa do rozpatrzenia i oceny sprawy przez organ II instancji zgodnie z treścią ( rozumieniem) zasady dwuinstancyjności wyartykułowanej w art. 15 K.p.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.: 6 i 8 K.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalnia administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i dopuścił możliwość prowadzenia postępowania w sposób rażąco sprzeczny z zasadami państwa prawa i odmawiający stronie prawo do obrony jej interesów i praw,

5. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 ust. 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęciu, iż doszło do naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców,

6. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia zarzutów strony naruszenia art. 6, 7, 8 75, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. i poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie oparta została w całości na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako że sformułowany w pkt c) zarzut błędnej wykładni przepisów art. 15 K.p.a. w związku z art. 80 i 76 K.p.a., zidentyfikowany przez kasatora jako naruszenie prawa materialnego, ma charakter procesowy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 10, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji sposobu prowadzenia postępowania w sposób naruszający ogólne zasady procesowe oraz pozostałe wyżej wskazane przepisy.

Kara pieniężna została nałożona na przedsiębiorcę słowackiego na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 utd. za wykonywanie na terytorium Polski przewozu z naruszeniem wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowców, a istotą sporu jest twierdzenie skarżącej Spółki, iż dotyczące kontrolowanego okresu dane z elektronicznej karty kierowcy są sprzeczne z wydrukiem z tachografu, co zdaniem kasatora, potwierdza dokonana przez niego analiza czasu pracy kierowcy oraz opinia przedsiębiorcy sprawującego serwis zamontowanego w pojeździe tachografu.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola m.in. przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy (art. 50 pkt 4) utd.). Skonkretyzowanie tego uprawnienia znajduje swój wyraz w dyspozycji przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 utd., zgodnie z którym w trakcie kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego uprawnieni są do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy w tym zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Przeprowadzana przez służby Inspekcji Drogowej kontrola realizuje się w oparciu o zasady określone w ustawie o transporcie drogowym oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 89 ust. 2 utd., a konkretnie rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153).

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zasadniczo zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też oparte na tych przepisach zarzuty dotyczące nieprawidłowości kontroli, jak podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., nie mogą zostać uwzględnione. Stosownie do art. 70 ust. 1 pkt 1 i 2 utd. kontrolę drogową rozpoczyna okazanie kontrolowanemu przez inspektora legitymacji służbowej upoważniającej do dokonywania czynności kontrolnych, które wykonywane są w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub osoby przez niego zatrudnionej (art. 70 ust. 1 pkt 4 utd.). W przedmiotowej sprawie podmiotem kontrolowanym, niezależnie od kierowcy, była skarżąca Spółka jako przedsiębiorca wykonujący przewóz, co odpowiada normie wyrażonej w art. 68 ust. 1 pkt 2 utd., jednak czynności kontrolne zostały w całości przeprowadzone, zgodnie z dyspozycją cyt. wyżej art. 70 ust. 1 pkt 4 utd., w obecności kierowcy jako osoby zatrudnionej przez Spółkę. Przepisy ustawy o transporcie drogowym skonstruowane są w sposób gwarantujący jednolite zasady postępowania kontrolnego wobec wszystkich wykonujących przewozy ( jedną z nich jest możność przeprowadzenia kontroli jedynie w obecności kierowcy zatrudnionego przez danego przedsiębiorcę) i odpowiadający jednocześnie realiom wykonywania przewozów przez przedsiębiorców transportowych, którzy jedynie w pojedynczych przypadkach wykonują przewóz osobiście, natomiast regułą jest powierzenie bezpośredniego wykonania transportu osobie trzeciej – kierowcy. Powierzenie kierowcy wykonania określonego przewozu przez przedsiębiorcę jest równoznaczne z tym, że przedsiębiorca ten godzi się z faktem, iż ewentualna kontrola drogowa będzie realizowana w obecności kierowcy, który będzie bezpośrednim adresatem pytań i uwag inspektorów i który jako pierwszy będzie musiał odnieść się do protokołu kontroli, a następnie pokwitować odbiór tego dokumentu. Fakt braku możliwości podpisania protokołu kontrolnego przez kontrolowanego przewoźnika w żadnym razie nie może ani podważyć wyników kontroli i ani zniweczyć jej celu, bowiem wskazany wyżej przepis, dla skuteczności czynności kontrolnych, za wystarczającą uznaje obecność zatrudnionego przez tego przewoźnika kierowcy.

Skarżąca, na etapie skargi kasacyjnej, zdaje się dostrzegać specyfikę postępowania kontrolnego, a także co do zasady prawo kontrolujących do nałożenia, na podstawie art. 93 ust. 1 utd. kary pieniężnej, kwestionuje jednak prawidłowość postępowania administracyjnego, w szczególności w odniesieniu do obowiązku organu zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu i odniesienia się do przedstawionych przez nią dowodów, czego Sąd I instancji nie uznał za istotną wadliwość.

Postępowanie administracyjne jakie zostało przeprowadzone wobec skarżącej będącej zagranicznym przedsiębiorcą, wyróżnia fakt, iż wraz z dokonanymi ustaleniami stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, wpisanych do protokołu kontroli, wydano decyzję o nałożeniu kary. Z uwagi na to, iż postępowanie prowadzone przed organem I instancji było, jak wyjaśnia organ, a za nim Sąd I instancji, ze względu na interes kontrolowanego (art. 95 ust. 1 upt.) - ograniczone do minimum, postępowanie odwoławcze powinno na wyrost zadośćuczynić wszystkim podstawowym zasadom postępowania administracyjnego.

W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, iż dostrzeżone przez WSA wady postępowania nie były istotne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że zasadnicza dla wyniku sprawy, a podnoszona przez skarżącą okoliczność rozbieżności zapisów na karcie kierowcy i tachografie nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. Podkreślenia też wymaga, że dokonane przez organ ustalenia były od początku kwestionowane - początkowo przez kierowcę w imieniu skarżącej, a następnie przez samą skarżącą. Jak wynika ze stanu faktycznego, na którym oparł się Sąd I instancji oraz z akt administracyjnych, które służą wykonaniu odpowiadającej zarzutom kasacyjnym kontroli zaskarżonego wyroku, jest niewątpliwe, że skarżąca przedstawiła jako dowód w sprawie własne obliczenia czasu pracy kierowcy dokonane na podstawie wydruku elektronicznego z karty pracy kierowcy za kontrolowane dni oraz opinię podmiotu wykonującego serwis tachografów. Nie ulega też kwestii, że organ II instancji nie zawiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania odwoławczego oraz o prawie do złożenia ostatecznego stanowiska, a w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń co do rozbieżności pomiędzy zapisami na karcie kierowcy, a danymi z tachografu, co w sposób oczywisty narusza normę art. 10 K.p.a., art. 7, 77 § 1 K.p.a., oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Organ pominął również przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci opinii serwisanta tachografu, a zważywszy na okoliczność, iż powyższa opinia została nadesłana przez skarżącą w celu wsparcia jej twierdzeń co do braku faktycznych podstaw do nałożenia sankcji, organ winien był wyjaśnić z jakich względów opinia ta nie została uwzględniona.

Tę istotną wadliwość decyzji organu II instancji potwierdza niejako zawarta w zaskarżonym wyroku konstatacja Sądu I instancji, iż dopiero odpowiedź na skargę zaprezentowała stanowisko organu co do pominięcia dowodu w postaci opinii serwisanta, choć jak stwierdził Sąd, argumentacja organu jest przekonywująca i uzasadnia w pełni pominięcie tego dowodu.

Tymczasem wszelkie wyjaśnienia wątpliwości skarżącej dotyczące stanu faktycznego wraz z odniesieniem się do przedstawionych przez skarżącą dowodów (opinia serwisanta i wyliczenia czasu pracy kierowcy ) powinny znaleźć się w decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę. Jeżeli, jak wywodzi w odpowiedzi na skargę organ, stanowisko skarżącej wynika z braku umiejętności zinterpretowania zapisów z karty pracy kierowcy, tym bardziej w uzasadnieniu powinny znaleźć się wyjaśnienia na czym polega błąd w rozumowaniu, przy którym obstaje skarżąca. Niezależnie od trafności wywodów organu co do charakteru opinii serwisanta jako dokumentu prywatnego, pogląd organu w tej kwestii powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może uzupełniać istotnych braków decyzji, szczególnie w sytuacji, gdy jak już była o tym wyżej mowa, ze względu na specyfikę postępowania o nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę zagranicznego, skarżąca podważa ustalony w toku kontroli stan faktyczny, dopiero na etapie postępowania odwoławczego może bezpośrednio i samodzielnie zająć stanowisko w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, a kwestionowane przez nią podstawowe, dla oceny czy naruszenie miało miejsce, wątpliwości nie zostały wyjaśnione. W tym stanie rzeczy ocena Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. nie odpowiada stanowi rzeczywistemu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się natomiast z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Dowodem nie dość dokładnej lektury uzasadnienia Sądu lub niezrozumienia wywodów co do odrębności postępowania administracyjnego i kontrolnego regulowanego głównie przez przepisy szczególne jest zarzut, iż Sąd I instancji przyjął, iż do postępowania prowadzonego przez organy inspekcji drogowej po sporządzeniu protokołu kontroli, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 141 ust. 4 p.p.s.a., bowiem sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie odpowiada warunkom dla tej czynności przewidzianym w cyt. przepisie, zaś wywody WSA w sposób zrozumiały prezentują powody podjętego orzeczenia.

Za chybiony uznał zarzut określony jako naruszenie prawa materialnego, w istocie jest to naruszenie procesowe, bowiem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 15 w związku z art. 80 i 76 K.p.a., a jedynie omówił specyfikę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o nałożenie kary pieniężnej w wyniku ujawnionego w czasie kontroli drogowej naruszenia przepisów. Z wywodów tych w żadnym razie nie wynika zaakceptowanie przez Sąd działania organu zmierzającego do pozbawienia strony postępowania prawa do ponownego rozpatrzenia i oceny sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 235/09 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

Stanowisko skarżącego i organu nie uległo modyfikacji.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tego względu, rozpoznając sprawę ponownie stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona w zakresie niewyjaśnienia podnoszonych przed organem odwoławczym okoliczności dotyczących błędnego "doliczenia aktywności" przez tachograf w czasie odpoczynku.

Wobec uzasadnionych zarzutów natury procesowej, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, nie można uznać, że są wystarczające ustalenia faktyczne dotychczas dokonane przez organ odwoławczy - przed którym złożone zostały dodatkowe dowody i wyjaśnienia i znajdują należyte oparcie do zastosowania prawa materialnego.

Z tego też względu, w pierwszej kolejności rozpoznania wymagały podniesione zarzuty procesowe, ponieważ zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania.

Wprawdzie brak naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców podniósł kierowca już w trakcie kontroli w dniu [...] lutego 2008 r., ale konkretne zarzuty dotyczące wadliwej pracy tachografu zawarte zostały w treści odwołania z dnia [...] marca 2008 r., przy którym strona skarżąca dołączyła do akt sprawy ekspertyzę wraz z tłumaczeniem serwisanta tachografu (wskazaną też w wykazie załączników przekazywanych przez organ I instancji organowi II instancji wraz z wniesionym odwołaniem).

Jak podniósł NSA, skarżąca przedstawiła jako dowód w sprawie własne obliczenia czasu pracy kierowcy dokonane na podstawie wydruku elektronicznego z karty pracy kierowcy za kontrolowane dni oraz opinię podmiotu wykonującego serwis tachografów. Nie ulega też kwestii, że organ II instancji nie zawiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania odwoławczego oraz o prawie do złożenia ostatecznego stanowiska, a w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń co do rozbieżności pomiędzy zapisami na karcie kierowcy, a danymi z tachografu, co w sposób oczywisty narusza w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy normę art. 10 K.p.a., art. 7, 77 § 1 K.p.a., oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Organ odwoławczy pominął również przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci opinii serwisanta tachografu i nie odniósł się do niego w sytuacji, gdy jego treść podważa poczynione ustalenia organów i tym samym materialną podstawę odpowiedzialności przedsiębiorcy nałożenia kary pieniężnej. Zważywszy na okoliczność, iż powyższa opinia została nadesłana przez skarżącą w celu wsparcia jej twierdzeń co do braku faktycznych podstaw do nałożenia sankcji, organ zobowiązany jest dokonać jej oceny zgodnie z art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał NSA, wszelkie wyjaśnienia wątpliwości skarżącej dotyczące stanu faktycznego wraz z odniesieniem się do przedstawionych przez skarżącą dowodów (opinia serwisanta i wyliczenia czasu pracy kierowcy) powinny znaleźć się w decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę. To w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego powinny znaleźć się wyjaśnienia na czym polega błąd w rozumowaniu, przy którym obstaje skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zdecydowane stanowisko, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać istotnych braków decyzji, szczególnie w sytuacji specyfiki postępowania o nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę zagranicznego, w którym skarżąca podważa ustalony w toku kontroli stan faktyczny dopiero na etapie postępowania odwoławczego. De facto dopiero na tym etapie może bezpośrednio i samodzielnie zająć stanowisko w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, dlatego kwestionowane przez nią podstawowe dla oceny wątpliwości muszą być wyjaśnione w rozstrzygnięciu, a nie odpowiedzi na skargę. Z tego względu NSA ocenił – i tą oceną Sąd przy ponownym rozpatrzeniu i organ – są związani, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zajmie zatem stanowisko co do powyższego dowodu, jak i twierdzeń strony, że kierowca nie dopuścił się naruszeń przepisów o czasie pracy kierowców, bowiem w dniach [...] - [...] lutego 2008 r. (w badanym przez organ II instancji okresie rozliczeniowym), odpoczywał nieprzerwanie od godziny 19.58 dnia [...] lutego 2008 r. do godziny 06.01 dnia [...] lutego 2008 r. Okres ten to ponad 10 h odpoczynku, co wynika z danych zawartych w karcie kierowcy. Weźmie też pod uwagę twierdzenia strony, że dodatkowo licznik przejechanych kilometrów o godzinie 19.58 dnia [...] lutego 2008 r. oraz o godzinie 6.01 dnia [...] lutego 2008 r. wskazywał tę samą wartość, tj. 44.711 km (kierowca odpoczywał), zaś w chwili dokonywania kontroli odczyt tachografu był inny i wskazywał na odpoczynek "dopiero" od godziny 00.00 dnia [...] lutego 2008 r. Te okoliczności stanowiły podstawę do zakwestionowania prawidłowości działania tachografu i uznania, że jego odczyt był błędny, przez serwisanta wykorzystywanego tachografu – S. s.r.o. z siedzibą w miejscowości M. jako "usterka softweru tachografu".

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy oceni przedstawione zarzuty i dowody na okoliczność błędnego "doliczenia aktywności" przez tachograf w czasie odpoczynku i w zakwestionowanym zakresie ustali stan faktyczny, bądź uzna, że istnieje podstawa do ustalenia tych okoliczności przez organ I instancji.

W konsekwencji, naruszenie norm procesowych: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje wyeliminowaniem przez Sąd z obrotu prawnego obu decyzji. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, aby w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawy prawne decyzji, przytaczając przepisy prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Z tego względu przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wobec braków w ustaleniach faktycznych.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Odnośnie pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.