Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1871/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 136 ust 3
journal: Dz.U. 1996 nr 23 poz 102
law: Ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.Z. i B.Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania L. Z. i B. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w rejonie aktualnych ulic [...],[...], stanowiącej część działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], objętej decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. [...] z [...] maja 1977 r.

Minister uwzględnił, że decyzją z [...] kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651, ze zm., dalej: u.g.n.) Prezydent [...] odmówił J. Z. zwrotu opisanych wyżej części nieruchomości. Przyczyną odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości był brak wniosków o jej zwrot pochodzący od wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. J. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. zarzucając organowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z [...] października 2018 r. pełnomocnik strony poinformował o śmierci J. Z. oraz o wstąpieniu do sprawy L. Z. i B. Z. następców prawnych, załączając akt poświadczenia dziedziczenia.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem organu I instancji, brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić mogą jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wniosek zawierający żądanie jej zwrotu powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich

współwłaścicieli wyłączało możliwość wydania pozytywnej decyzji. Była to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a. Prezydent [...], w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2011 r. ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku zwrotowego, stanowiła współwłasność: K. i H. małż. S. w [...] częściach, S. R. w [...] częściach, A. P. w [...] częściach, J. Z. w [...] częściach, J. R. w [...] częściach, M. i Z. małż. G. w [...] częściach i Z. G. w [...] częściach. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił tylko jeden ze współwłaścicieli – J. Z. Z uwagi na brak wniosków pozostałych współwłaścicieli bądź ich spadkobierców, Prezydent [...], pismem z [...] grudnia 2007 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez wystąpienie wszystkich uprawnionych. Następnie pismem z [...] października 2009 r. Prezydent [...] ponownie wezwał J. Z. do uzupełnienia wniosku, wyznaczając 7 dniowy termin i wskazując, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być prowadzone tylko na zgodny wniosek wszystkich tych osób, którym przysługiwało prawo własności przed wywłaszczeniem lub wszystkich ich spadkobierców. Kolejne wezwanie zostało wystosowane do wnioskodawcy w dniu [...] listopada 2009 r. Mimo prawidłowego doręczenia pism wnioskodawca nie dołączył wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości od pozostałych byłych właścicieli ani ich spadkobierców, w związku z czym Prezydent [...] był obowiązany wydać decyzję orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości będącej przedmiotem wniosku zwrotowego.

W ocenie Wojewody, wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawcy, organ nie mógł pozostawić wniosku J. Z. bez rozpoznania, ponieważ braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno- technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: L. Z. oraz B. Z., reprezentowani przez adwokata.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ponownie badając sprawę na skutek odwołania podzielił stanowisko Wojewody i utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2020 r. Minister zauważył, że wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n. nie była jednoznaczna w dacie orzekania przez Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zaś ze współczesnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, uznał, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zd. pierwsze dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, jak i z art. 21 ust. 2 Konstytucji (wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem) prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednakże, jak zauważył Minister, przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. zapadł po wydaniu ocenianej decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. Natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, istniał pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1245/11, iż zwrot wywłaszczonego udziału w nieruchomości jest niemożliwy z uwagi na istotę współwłasności, która - zgodnie z art. 195 Kodeksu Cywilnego – polega na tym, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Skoro w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, to nie jest również możliwy zwrot takiego udziału. Wywłaszczenie udziału w prawie współwłasności nieruchomości nie daje władztwa nad rzeczą (nieruchomością), albowiem rzecz wspólna przynależy wszystkim współwłaścicielom w stopniu niezależnym od wielkości udziałów (współwłasność w częściach ułamkowych) lub w stopniu równym, jednakże bez określenia wielkości udziałów (współwłasność łączna).

Zdaniem Ministra, uwzględniając powyższą tezę, w dacie orzekania przez Prezydenta [...], zarówno organy jak i sądy administracyjne przyjęły, że na tle przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., brak wniosku wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców powoduje konieczność odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. A zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r., art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowił podstawę do wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie można zaś mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia rożnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wywiedli L. Z. i B. Z., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody i uznanie że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], podczas gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, bo w sprawie nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]. Jednocześnie zwrócili się o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 1 lutego 2022 r. na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), to jest przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec narastającej fali zachorowań wywołanych wirusem Sars-CoV-2, a także mając na względzie wynikające z tego nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie (stron, jak też członków składu orzekającego) zarządzeniem Przewodniczącego z 24 stycznia 2022 r. przekształcono wyznaczony tryb rozpoznania sprawy na tryb niejawny, przewidziany w art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, z uwagi na tryb, w jakim wydana została zaskarżona decyzja, zaznaczenia wymaga, że przez wzgląd na zasadę trwałości decyzji ustaloną w art. 16 k.p.a. istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. W kwestii rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki ustalonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wypowiadano się wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Podkreśla się zatem, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (v: wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (v: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Rażące naruszenie prawa jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (tak m. in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1411/14, CBOSA). Zatem przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji ich szczególnie dużego ciężaru gatunkowego. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza natomiast, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie. (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022)

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyka przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., który w dacie wydania decyzji Prezydenta [...] poddanej w niniejszej sprawie kontroli nadzorczej w trybie nieważnościowym stanowił, że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że przepis ten budził wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym jak i sądowym, które stanęły u podstaw potrzeby wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim przepis ten uzależniał przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. W wyroku z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 (publ. Dz.U. z 2015 r. poz. 1039; OTK-A 2015/7/10) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stanowisko sądów administracyjnych poprzedzające orzeczenie Trybunalskie w kwestii istnienia wymogu wyrażenia przez wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej albo ich spadkobierców zgody na zwrot tej nieruchomości (ewentualnie wymogu wykazania przez pozostałych współwłaścicieli orzeczenia sądu powszechnego, opartego na art.199 k.c.) ewoluowało w sposób, który nie można uznać w dacie wydania decyzji Prezydenta [...], za konsekwentny i utrwalony. Zwróciły na powyższe uwagę organy orzekające w kontrolowanej sprawie. Uzupełniająco zatem Sąd zauważa, że w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2145/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1752/10, zajął stanowisko, że decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa. Przywraca jedynie wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego też względu dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem.

Z kolei w wyroku z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 923/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości może złożyć chociażby jedna z uprawnionych osób w terminie, o jakim mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n., co powoduje wszczęcie postępowania w sprawie, w którym dopiero ma nastąpić ustalenie, czy wszyscy uprawnieni występują o zwrot nieruchomości. Oznacza to, że niezłożenie wniosku w terminie przez wszystkich uprawnionych nie oznacza, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło.

Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku z 14 lipca 2015 r. stwierdził, że dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Narusza ona też wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej ochrony dla wszystkich prawa własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia. Trybunał stwierdził, że prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przy czym konstytucyjne pojęcie własności rozumieć należy w sposób autonomiczny, wykraczający poza jego cywilnoprawne ujęcie. Obejmować ono będzie współwłasność, która nie jest odrębnym prawem rzeczowym, lecz rodzajem (formą) własności. Konsekwencją natomiast konstytucyjnego dopuszczenia wywłaszczenia udziałów we współwłasności musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Możliwość żądania "odwrócenia" skutków wywłaszczenia stanowi bowiem zabezpieczenie na wypadek, gdyby miało ono być dokonane bez rzeczywistej potrzeby. Zdaniem Trybunału, kwestionowany sposób wykładni tego przepisu chroni w istocie osoby nieobecne lub przeciwne restytucji kosztem osób, które bezpośrednio zmierzają do realizacji (aktualizacji) przysługującego im prawa. Bezwzględny obowiązek współdziałania wszystkich uprawnionych w postępowaniu zwrotowym nie jest ponadto jedyną możliwością ochrony ich praw. Wśród jego alternatyw można na przykład rozważyć odpowiednie wykorzystanie już istniejących regulacji z ustawy o gospodarce nieruchomościami (zawiadomienia uprawnionych o możliwości zgłoszenia roszczenia zwrotowego pod rygorem jego wygaśnięcia art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. lub rozwiązań z kodeksu postępowania administracyjnego, takich jak np. zawiadomienie uprawnionych o wszczęciu postępowania przez obwieszczenie (art. 49 k.p.a.), kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji dla spadków nieobjętych (art. 30 § 5 k.p.a.), czy powoływany w podobnym trybie przedstawiciel dla osoby nieobecnej (art. 34 k.p.a.). Trybunał stwierdził też, że rozwiązanie nakazujące współpracę wnioskodawcy i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie wyważa we właściwy sposób interesów tych stron. Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest to, że nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków – nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają bowiem prawo odmówić przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wymóg zgodnego działania wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) nie tylko nie przyczynia się do realizacji tego celu, lecz stanowi dla niego istotną przeszkodę. Podsumowując rozważania Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w analizowanym zakresie powoduje nałożenie na byłych współwłaścicieli nieruchomości odpowiedzialności za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu. Ponadto nie dość, że w przeszłości pochopnie i niepotrzebnie pozbawiono ich własności, to współcześnie nadmiernie ograniczono ich prawo do odzyskania tej własności. Zaznaczył zatem, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dają możliwości odzyskania zwrotu udziału w nieruchomości w sytuacji braku współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli albo trudności w zidentyfikowaniu ich spadkobierców.

Dopiero przytoczona powyżej argumentacja Trybunału doprowadziła do przyjęcia, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Powyższe sprawia, że nie można uznać, by doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w omawianym zakresie nasuwało wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie, nawet wówczas, gdy późniejsze orzecznictwo stało się jednolite i przyjmowało takie rozumienie przepisu jak wyprowadzała strona.

Eksponowana przez skarżących kwestia, czy zgoda wszystkich współwłaścicieli stanowiła materialną podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czy jedynie wymóg formalny również nie była wykładana jednolicie, pozbawiając skuteczności wyprowadzane w tym zakresie argumenty.

Pogląd, że brak zgody pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców) na zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi negatywną przesłankę do zwrotu takiej nieruchomości został wyrażony przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 528/08, a także w doktrynie (v. E. Mzyk w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. pod red. G. Bieńka, Warszawa 2011 r., s. 612). Jak zaznaczał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 209/15, od którego wywiedziona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2499/15, skutkiem niespełnienia wymogu art. 136 ust. 3 u.g.n. musiała być odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – bez konieczności wyjaśnienia, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem dopiero skuteczne wniesienie wniosku przez wszystkie osoby do tego legitymowane umożliwia badanie dalszych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podobna wypowiedź znalazła się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98, w którym Sąd ten przyjął, że brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji. Jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 316/11 zauważono, że jeżeli wnioskodawca nie uzupełni braków wniosku w wyznaczonym terminie, organ wydaje decyzję odmawiającą zwrotu udziału w nieruchomości. Tego typu decyzja nie powoduje jednak powstania stanu res iudicata (nie stoi na przeszkodzie późniejszemu uwzględnieniu wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych). W orzecznictwie wyprowadzany był również odmienny wniosek, opierający się na tezie, że brak pod wnioskiem podpisu wszystkich współwłaścicieli sprawił, że organy nie mogły skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego. W tej sytuacji organy administracji winny były umorzyć postępowanie administracyjne, a nie orzekać merytorycznie o odmowie zwrotu nieruchomości. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1357/08 (CBOSA).

Powyżej wskazane odmienne poglądy na kwestię zakończenia postępowania z wniosku pochodzącego od niepełnego kręgu współwłaścicieli bądź spadkobierców, wykluczały przyjęcie, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji opartej na art. 136 ust. 3 u.g.n., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jak również jako wydanej bez podstawy prawnej. Organ dokonał bowiem merytorycznej wypowiedzi kierując się jedną z możliwych interpretacji art. 136 ust. 3 u.g.n. Wykładnia ta ujmowała brak wystąpienia wszystkich współwłaścicieli jako warunek, przesłankę materialnoprawną, a nie jedynie brak formalny, którego nieuzupełnienie mogłoby skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania.

Lakoniczna argumentacja organu odwoławczego w kwestii wydania decyzji pomimo braku podstawy prawnej, a sprowadzająca się do konstatacji, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. mógł stanowić podstawę prawną do wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, choć jego wykładnia nie była jednoznaczna w dacie orzekania przez Prezydenta [...], nie mogła doprowadzić do uznania za skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzupełniająco w tym zakresie Sąd wskazuje, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny i wskazuje, że chodzi o sytuację, w której albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Odnosi się to do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 87/21, CBOSA). Okoliczność taka nie miała miejsca w analizowanej sprawie, z tego też względu Sąd uznał, że podniesione w tym zakresie zarzuty skargi nie mogły pozbawić zasadności zaskarżonej decyzji.

Końcowo Sąd zauważa, że od 14 maja 2019 r. art. 136 ust. 3 u.g.n. ma nową treść nadaną ustawą z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) realizującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. W aktualnym brzmieniu ww. przepis w ust. 3 i następnych przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Jednocześnie, z uwagi na wprowadzone tą ustawą przedawnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (20 lat od daty wywłaszczenia) ustawodawca umożliwił złożenie wniosku w odniesieniu do wywłaszczeń sprzed 20 lat w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 2 ust. 1 ww. ustawy z 4 kwietnia 2019 r.). Oznacza to, że skarżący mieli możliwość złożenia do 14 maja 2020 r. nowego wniosku o zwrot nieruchomości w oparciu o nowe regulacje umożliwiające zwrot udziału na wniosek jednego ze spadkobierców byłego właściciela.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.