Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2556/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G.K. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji ; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz G. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina K. w dniu [...] listopada 2011 r. złożyła wniosek (nr [...]) o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013 w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach działania 8.3 "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu – eInclusion" pod nazwą "[...]".

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Władza Wdrażająca Programy Europejskie (WWPE) poinformowała Burmistrza Gminy K., że przedłożony Projekt uzyskał wynik negatywny i tym samym nie został zatwierdzony do realizacji w ramach Działania 8.3. W piśmie tym zawarta była także informacja, iż Projekt uzyskał 61 pkt, ale nie został rekomendowany do dofinansowania, ponieważ nie uzyskał minimum 50% punktów w ramach grupy budżetowej. Za nie spełnione uznano następujące kryteria merytoryczne:

• "Zaproponowane działania prowadzące do udostępnienia Internetu zapewniają efektywne i zgodne z założeniami działania 8.3. wykorzystanie środków w ramach projektu",

• "Środki wykorzystane są w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat), zachowano właściwe proporcje pomiędzy ponoszonymi kosztami a oczekiwanymi rezultatami projektu",

• "Planowane wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu".

Wyjaśniono równocześnie, iż do dofinansowania, na podstawie Regulaminu Konkursu w ramach POIG dla Działania 8.3. § 7 pkt 2.6, mogą być rekomendowane wnioski, które uzyskały w trakcie oceny min. 60% maksymalnej liczby punktów, przy jednoczesnym uzyskaniu 50% punktów w ramach poszczególnych ocenianych kategorii. Informacja ta nie zawierała szerszego uzasadnienia a jedynie do pisma z dnia [...] marca 2012 r. Władza Wdrażająca Programy Europejskie dołączyła kserokopie kart oceny merytorycznej.

Gmina K., nie godząc się z niezatwierdzeniem wniosku do realizacji, w dniu [...] kwietnia 2012 r. złożyła protest. W proteście szczegółowo odniosła się do danych wynikających z kart oceny merytorycznej wyjaśniając:

- Oceny ekspertów dotyczące kryterium zero-jedynkowego p.7 Grupa 3: Projekt nie zostały w żadnej mierze uzasadnione.

- Objęcie projektem gospodarstw domowych i przeprowadzenie "działań koordynacyjnych" w jednostkach podległych Gminie to dwa równoprawne a nie konkurujące ze sobą elementy projektów kwalifikujących się do dofinansowania w ramach działania 8.3. Sprzęt komputerowy zlokalizowany w jednostkach prowadzących działania koordynacyjne nieodpłatnie udostępniany osobom, które nie stanowią grupy docelowej projektu przyczyni się do zminimalizowania zjawiska wykluczenia cyfrowego na obszarze beneficjenta.

- Zakup Szkolnej Platformy Edukacyjnej (SPE) i tablic interaktywnych był w ramach realizowanego projektu zasadny a eksperci nie uzasadnili merytorycznie uznania go za nieefektywny w zakresie rozwiązań technicznych.

- Koszt zakupu programów operacyjnych do laptopów jest kosztem uzasadnionych, ponieważ nie można przyjąć, jak to czyni ekspert, iż zakupione laptopy będą od razu wyposażone w oprogramowania.

- Liczba 429 komputerów, która znalazła się w opisie kosztu "Ubezpieczenia sprzętu teleinformatycznego" jest wynikiem oczywistej omyłki, co jest łatwe do wychwycenia i nie skutkowało błędem w wyliczeniu kosztów pozycji "Ubezpieczenie sprzętu teleinformatycznego".

- Trzecie szkolenie, które będzie przeprowadzone metodą e-lerningu z wykorzystaniem Szkolnej Platformy Edukacyjnej będzie kontynuacją szkoleń komputerowych rozpoczętych w ramach I edycji projektu a nie, jak przyjęto w coenie, ich powtórzeniem.

- Projekt jednoznacznie określa termin utworzenia strony WWW.

- Na gruncie pisma Dyrektora WWPE z dnia [...] września 2011 r. dotyczącego Licencji Praw Najmu na pakiety biurowe i systemy operacyjne Windows opłaty za Licencji Praw Najmu mogą zostać doliczone do kosztów projektów w ramach działania 8.3.

- W złożonym wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami zawarte są wszystkie informacje umożliwiające poprawne wyliczenie Współczynnika efektywności projektu a w dokumentach programowych i aplikacyjnych nie sprecyzowano warunków jakie muszą spełniać działania koordynacyjne. Tym samym niezasadny jest zarzut niezachowania przez Wnioskodawcę właściwych proporcji pomiędzy ponoszonymi kosztami a oczekiwanymi rezultatami.

- Wnioskodawca w projekcie dwukrotnie definiował Grupy docelowe:

1. 30 gospodarstw domowych zagrożonych wykluczeniem cyfrowym

2. dzieci i młodzież ucząca się z rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej

3. osoby niepełnosprawne.

- W pkt 16 wniosku – Opis projektu zostały przedstawione mechanizmy kontroli i monitorowania sprzętu w gospodarstwach domowych.

Wnioskodawca wnosił w proteście o jego uwzględnienie i rekomendowanie projektu do dofinansowania.

Minister Administracji i Cyfryzacji rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2012 r. poinformował Skarżącą Gminę, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że Instytucja Pośrednicząca uznała ocenę wniosku w zakresie Grupa 3 – Projekt, kryterium 7: Czy zaprezentowane rozwiązania techniczne są efektywne, dostosowane do warunków technicznych i organizacyjnych obszaru, na którym będzie prowadzony projekt – za przeprowadzoną nieprawidłowo.

Instytucja Pośrednicząca przyjęła także za zasadne stanowisko i wyjaśnienia Wnioskodawcy dotyczące oceny wydatków na szkolenia, administrację i hosting strony WWW oraz efektywności finansowej projektu.

Organ stwierdził jednakże, iż wobec nie uznania protestu w pozostałym zakresie projekt nie może podlegać powtórnej ocenie.

W zakresie protestu nieuznanym za zasadny Organ zajął stanowisko, iż w Działaniu 8.3. działania koordynacyjne powinny jedynie uzupełniać główny cel projektu, natomiast w projekcie Skarżącej stały się celem głównym, co wynika z zaplanowanego budżetu. Gmina zamierza przekazać komputery na rzecz 30 gospodarstw domowych oraz 353 jednostek sobie podległych. Zaproponowane działania nie prowadza zatem bezpośrednio do efektywnego wykorzystania środków w ramach projektu, co uzasadnia nieosiągnięcie wymaganego 50% poziomu. Eksperci, wbrew twierdzeniom protestu, nie uznali zakupu Szkolnej Platformy Edukacyjnej (SPE) za zasadny, zwłaszcza, że celowość tego wydatku w kontekście osób zamieszkujących w gospodarstwach zagrożonych wykluczeniem cyfrowym nie została we wniosku, ich zdaniem, wykazana.

Organ nie uznał za mogące wpłynąć na ocenę projektu zawartych w proteście wyjaśnień Gminy dotyczących błędu w ilości komputerów, który znalazł się w opisie kosztów "Ubezpieczenia sprzętu teleinformatycznego".

Zdaniem organu Gmina nie wykazała także zasadności poniesienia kosztów nabycia Licencji Praw Najmu, mimo, że wydatek ten w zasadzie jest kwalifikowalny.

W konkluzji rozstrzygnięcia Instytucja Pośrednicząca uznała, że ogólna ocena wniosku Skarżącej została przeprowadzona przez WWPE prawidłowo i protest nie został uwzględniony.

Skarżąca Gmina w dniu [...] listopada 2012 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. dokumentu "Szczegółowy opis priorytetów POIG 2007 – 2013,

2. "Stanowiska Instytucji Zarządzającej dotyczącego działań koordynacyjnych, które może prowadzić beneficjent projektu w ramach działania 8.3. Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu – eInclusion POGI" – pismo Instytucji Zarządzającej z [...] sierpnia 2009 r.,

3. opnii Władza Wdrażająca Programy Europejskie (WWPE) w sprawie Licencji Praw Najmu przesłanej beneficjentom przy piśmie z [...] września 2011 r.,

4. Regulaminu konkursu z dnia [...] lipca 2011 r.,

5. Regulaminu pracy Komisji Oceniającej,

6. § 9 p. 1 Załącznika 4.4 Procedury odwoławczej w ramach POiG.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, uznanie zasadności protestu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina K. podkreśliła, że pomimo uznania po rozpoznaniu protestu, że projekt spełnia kryterium 7 w Grupie 3 – Projekt oraz spełnia kryterium efektywności finansowej projektu – Grupa 4 – Budżet, Komisja Oceniająca nie dokonała korekty oceny punktowej dla uznanych pozycji. Skarżąca dokonała wyliczenia punktów z uwzględnieniem uznanych przez organ zarzutów w celu wykazania, iż po uwzględnieniu protestu we wskazanej wyżej części projekt osiąga co najmniej wymagana minimalną ilość 50% punktów w ramach poszczególnych ocenianych kategorii. W konsekwencji powinien zostać rekomendowany do dofinansowania. W dalszej części uzasadnienia Gmina powtórzyła swoje stanowisko zawarte w proteście co do zasadności zakupu Szkolnej Platformy Edukacyjnej (SPE), oczywistości omyłki we wpisanej w opisie kosztów "Ubezpieczenia sprzętu teleinformatycznego" ilości komputerów objętych tym ubezpieczeniem, koniecznościa zakupu oprogramowania Microsoft oraz zakupu Licencji Praw Najmu. Skarżąca zwróciła także uwagę na przekroczenie przez organ czasu rozpatrywania protestu (130 dni) wynoszącego zgodnie z zapisem § 9 p. 1 Załącznika 4.4 Procedury odwoławczej w ramach POiG 70 dni roboczych.

Skarżąca podkreśliła, że wniosek opracowywany był z zachowaniem wymogów całej dokumentacji konkursowej, zapisów instrukcji, wytycznych. Jej zdaniem – biorąc pod uwagę zapisy powyższych dokumentów – instytucje weryfikujące Projekt błędnie oceniły budżet oraz źle zinterpretowały zapisy wniosku o dofinansowanie i nie wzięły pod uwagę argumentacji zaprezentowanej we wniosku i w proteście.

Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę z 3 grudnia 2012 r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że pomimo przychylenia się do części argumentów Skarżącej ustalono, że wydatki zaplanowane przez Gminę na Szkolną Platformę Edukacyjną (SPE) oraz tablice interaktywne z projektorami w kontekście działania 8.3. POIG nie mogą być uznane za kwalifikowalne. Organ powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko, że informacja zawarta we wniosku dotycząca ilości ubezpieczonych komputerów nie mogła być potraktowana jako oczywisty błąd, bowiem przy ocenie wniosku decydujące znaczenie ma jego treść. Organ podtrzymał swoje stanowisko także w kwestii zakupu Licencji Praw Najmu. Zdaniem organu Skarżąca została prawidłowo poinformowana o wynikach oceny projektu i podczas sporządzania protestu, posiadała pełną informację na temat przyczyn negatywnej oceny wniosku. Termin rozpatrzenia protestu wynikający § 9 p. 1 Załącznika 4.4 Procedury odwoławczej ma charakter terminu instrukcyjnego a zatem jego przekroczenie nie wywołuje żadnych skutków, chyba że zostanie wykazane, iż jego przekroczenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W stanowiącym załącznik do protokółu piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r. Gmina K. poparła swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję ocenę wniosku o dofinansowanie, należy mieć na uwadze zasady jej dokonywania, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. W tym zakresie należy mieć na uwadze treść art. 26 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), zgodnie z którym – Instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów a także treść art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, iż ocena wniosków o dofinansowanie powinna być rzetelna i bezstronna. Tak więc wyznacznikiem prawidłowości dokonanej oceny wniosku, obok zachowania wymogów proceduralnych, jest jej rzetelność (sumienność) i bezstronność (obiektywizm).

Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że ocena wniosku Skarżącej o dofinansowanie realizacji Projektu p.t. "[...]", złożonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, 8. Oś priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.3: Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu – eInclusion - została przeprowadzona w sposób naruszający art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Przede wszystkim wskazać należy, że pismo z dnia [...] marca 2012 r., którym Władza Wdrażająca Programy Europejskie (WWPE) informowała Burmistrza Gminy K., że przedłożony Projekt uzyskał wynik negatywny i tym samym nie został zatwierdzony do realizacji w ramach Działania 8.3. nie zawierało żadnego uzasadnienia. To organ jest powołany do oceny wniosku a ocena musi zawierać uzasadnienie, zwłaszcza gdy jest dla Strony niekorzystna. Tego wymogu nie może wypełnić poprzestanie przez organ wyłącznie na dołączeniu do informacji o negatywnej ocenie projektu kart ocen ekspertów. Sytuacja ta bowiem w całości przerzuca na Zainteresowanego konieczność dokonania analizy argumentów ekspertów stawiając go w "roli oceniającego". Tak też w rozpoznawanej sprawie Gmina K. w proteście dokonała analizy ocen ekspertów, co spowodowało częściowe przychylenie się organu do stanowiska Strony.

Minister Administracji i Cyfryzacji w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2012 r. uznał ocenę wniosku za przeprowadzoną nieprawidłowo:

• w zakresie Grupy 3 – Projekt, kryterium 7: Czy zaprezentowane rozwiązania techniczne są efektywne, dostosowane do warunków technicznych i organizacyjnych obszaru, na którym będzie prowadzony projekt (str. 2 rozstrzygnięcia) oraz

• w zakresie Grupy 4 – Budżet przyjmując za zasadne stanowisko i wyjaśnienia Wnioskodawcy dotyczące oceny wydatków na szkolenia, administrację i hosting strony (str.5 rozstrzygnięcia).

Sąd zwraca uwagę, że Karty oceny merytorycznej stanowią załącznik do Instrukcji wykonawczej do procesów realizowanych przez WWPE w ramach 7. Osi priorytetowej oraz Działań 8.3 i 8.4 w ramach 8. Osi priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Kryteria merytoryczne w nich zawarte zostały podzielone na cztery Grupy (1. Wnioskodawca, 2. Grupy docelowe, 3. Projekt, 4. Budżet). W ramach każdej z tych grup ekspert oceniał wypunktowane kryteria przyznając im określoną liczbę punktów. Co istotne, w ramach oceny merytorycznej wniosek musiał uzyskać minimum 60% maksymalnej liczby punktów, przy jednoczesnym uzyskaniu co najmniej 50% maksymalnej liczby punktów w ramach każdej z czterech grup.

W zaistniałej sytuacji, po uznaniu części zarzutów sprecyzowanych w proteście, organ winien dokonać przeliczenia punktów z uwzględnieniem wyników rozpoznania protestu i skorygować punktację na kartach ocen. Bezspornie korekta ta nie została przeprowadzona a w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ poprzestaje wyłącznie na poinformowaniu Strony o częściowej zasadności jej zarzutów. Przy rygorystycznych progach procentowych wynikających z załącznik do Instrukcji wykonawczej do procesów realizowanych przez WWPE w ramach 7. Osi priorytetowej oraz Działań 8.3 i 8.4 w ramach 8. Osi priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka oraz niewielkiej ilości brakujących Skarżącemu punktów w Grupie 3 i 4 w pierwotnej ocenie, już ten brak rozstrzygnięcia czyni skargę zasadną.

Orzekając Sąd stanął na stanowisku, że uznanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji części argumentacji Skarżącej zawartej w proteście, mogło mieć istotny wpływ na wynik dokonanej oceny i przyznaną punktację, zważywszy, że – jak podkreślono wyżej –Gminie zabrakło minimalnej ilości punktów do uzyskania 50% możliwej punktacji w ramach Grup 3 – Projekt i 4 - Budżet. Dlatego Sąd uznał, że w toku rozpoznawania sprawy przez organ doszło do naruszenia § 9 ust. 10 pkt 3 Procedury odwoławczej, w myśl którego – w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja pośrednicząca oceniająca zobowiązana jest do dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione. Tym bardziej, że Skarżącej, co Sąd podnosi w kontekście lakoniczności informacji z dnia [...] marca 2012 r. o negatywnym wyniku oceny i nie zatwierdzeniu projektu do realizacji, nie przedstawiono całościowej argumentacji oceniających a przez to co najmniej utrudniono jej obronę jej praw.

Za w pełni zasadny Sąd uznał także zarzut nieuwzględnienia przez oceniających oczywistego błędu pisarskiego co do podania ilości komputerów w opisie kosztów ubezpieczenia. Wnikliwa analiza zapisów całego projektu, do czego oceniający byli zobowiązani, wykazywałaby oczywistość tego błędu.

Co do zarzutów dotyczących kwalifikowalności, racjonalności i uzasadnienia zakupu oprogramowania, Szkolnej Platformy Edukacyjnej tablic Interaktywnych oraz Licencji, w ocenie Sądu, nie poddają się one kontroli Sądu wobec niewystarczających, niewyczerpujących i nieuzasadnionych opisów zawartych w Uwagach do Grupy 4 w kartach ocen ekspertów. Jeden z ekspertów tak istotne dla Strony obniżenie punktacji uzasadnił jednym zdaniem, nie przesądzając równocześnie o braku racjonalności zakupu.

Sąd wskazuje równocześnie, że jakkolwiek organ przekroczył zakreślony w § 9 p. 1 Załącznika 4.4 Procedury odwoławczej termin rozpoznania protestu, to rację ma Minister Administracji i Cyfryzacji, iż termin ten ma charakter terminu instrukcyjnego a więc jego przekroczenie nie wywołało dla Strony i organu żadnych negatywnych skutków, bowiem Strona nie wykazała, iż jego przekroczenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym zakresie skarga nie jest zasadna.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z uwagi na częściowe uznanie zarzutów skargi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdził, że ocena wniosku Skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W związku z uwzględnieniem skargi organ winien ponownie dokonać oceny przedmiotowego projektu, przy tej ocenie posłużyć się oceną punktową a cel projektu i przewidziane w nim środki do osiągnięcia tego celu ocenić przez pryzmat specyfiki obszaru, na którym projekt ma być realizowany.

O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do postanowień art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)