Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 704/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

D. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 lutego 2020 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 3 grudnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci gazowej niskiego ciśnienia PE DN 110 SDR11 na dz. nr [...] obr. 100 Podgórze, przy ul. Nad Serafą w Krakowie".

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku Firma A Oddział Zakład Gazowniczy w K., Prezydent Miasta Krakowa ustalił decyzją z 3 grudnia 2019 r. nr [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci gazowej niskiego ciśnienia PE DN 110 SDR11 na dz. nr [...] obr. 100 Podgórze, przy ul. Nad Serafą w Krakowie".

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał definicję "inwestycji celu publicznego" z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym pod tym pojęciem należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 6 pkt 2 tej ustawy celem publicznym w rozumieniu ustawy jest "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Organ wskazał, że inwestycja pn. "Budowa sieci gazowej niskiego ciśnienia PE DN 110 SDR11 na dz. nr [...], [...] obr. 100 Podgórze, przy ul. Nad Serafą w Krakowie" jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym).

Dalej przedstawiono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazano też, że organ wystąpił, na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji do Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa Małopolskiego w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy, wobec niezajęcia stanowiska przez organy uzgadniające w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uznano za dokonane. Przywołano również uzyskane opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK oraz Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków UMK. Projekt decyzji przygotował mgr inż. arch. W. G. uprawniony do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji wskazano, że integralną jej część stanowią załączniki: Nr 1 stanowiący "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz Nr 2 stanowiący część graficzną warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzoną na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła D. W., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że obraza art. 10 § 1 k.p.a. polegała na tym, że organ I instancji zawiadomił stronę jedynie o wszczęciu postępowania, pouczając ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak na tak wczesnym etapie nie zostały zgromadzone opinie warunkujące wydanie decyzji oraz nie została opracowana analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie, na którym występuje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych, stąd przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagane jest zasięgnięcie opinii, o której mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy.

Decyzją z 28 lutego 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, przywołując w podstawie prawnej decyzji art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji przywołano treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wskazano równocześnie, że organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 56 ustawy. Przywołano również definicję inwestycji celu publicznego zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium wskazało, że podziela poglądy wyrażane w doktrynie, zgodnie z którymi pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Może nim być zarówno podmiot działający na podstawie przepisów prawa publicznego (np. gmina, powiat, związek komunalny), jak i przepisy prawa prywatnego (np. spółka z o.o., spółka akcyjna, czy osoba fizyczna, także gdy działa jako przedsiębiorca). Nie ma tu również znaczenia zaangażowanie środków publicznych.

W ocenie Kolegium zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania powinno być zakwalifikowane z przedmiotowego punktu widzenia i wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Zresztą zazwyczaj inwestycja tego rodzaju zaspokaja potrzeby jedynie części mieszkańców. W ocenie SKO bezspornym jest, że budowa sieci gazowej stanowi działanie oznaczeniu lokalnym. Na potwierdzenie swojego poglądu Kolegium przywołało wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. II OSK 672/11, podkreślając związany charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, a w toku postepowania sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, która to analiza odbiega od analizy sporządzanej na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 1, art. 6 pkt 2, art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego) nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością wynika z istoty decyzji lokalizacyjnej, a potwierdza ją art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano również, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz do inwestycji, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. Inwestycja będzie ponadto w niewielkim stopniu uciążliwa dla mieszkańców, jedynie w czasie realizacji inwestycji poprzez utrudnienia komunikacyjne spowodowane wykopami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na okoliczność, że w dacie 1 października 2019 r. pismem znak [...] przedmiotowe uzgodnienie zostało dokonane przez PMK Wydział Kształtowania Środowiska (k. nr 67). Uzgodnienie jest pozytywne, przy czym na Inwestora nałożono obowiązek opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla zamierzenia inwestycyjnego. Co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, za orzecznictwem - że uchybienie temu przepisowi może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (tak NSA w wyroku z dnia 26 września 2019 r., sygn. II OSK 2691/17). Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie Odwołująca się nie wykazała, aby uchybienie zawiadomienia przez organ I instancji stron w trybie art. 10 miało wpływ na odmienny wynik sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził finalnie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, jak również z regulacją ustaw szczególnych, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uwzględnia wymogi procedury administracyjnej. W szczególności zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.). Nie naruszono również art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. W. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 50 ust. 1, art. 56 tej ustawy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że przedmiot inwestycji objętej wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym, podczas gdy w istocie inwestycja ta służy zaspokojeniu jednego podmiotu, a więc realizacji interesu prywatnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 3 grudnia 2019 r. pomimo wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 lutego 2020 r., a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu zaakcentowano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności załączonych do wniosku warunków przyłączenia do sieci gazowej wynika, że inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb jednego podmiotu tj. E. Z.. Służy ona zatem realizacji interesu prywatnego, a nie interesu istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Wymagane jest w tym przypadku udowodnienie, że inwestycję można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania, wskazując, że organ I instancji zawiadomił stronę jedynie o wszczęciu postępowania, pouczając ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na tak wczesnym etapie postępowania nie zostały jednak jeszcze zgromadzone opinie, warunkujące wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również nie została opracowana analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe opinie i analiza zgromadzone zostały dopiero w okresie późniejszym, a stronie przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do tych materiałów. Na poparcie swoich twierdzeń przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydania go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot skargi stanowi wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa, a utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. "Budowa sieci gazowej niskiego ciśnienia PE DN 110 SDR11 na dz. nr [...], [...] obr. 100 Podgórze przy ul. Nad Serafą w Krakowie". Decyzja została wydana na wniosek Firma A Oddział Zakład Gazowniczy w K.. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...], objętej terenem inwestycji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65; dalej: u.g.n.).

W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania. Brak przypisania konkretnej inwestycji którejkolwiek z powyższych cech oznacza, że działanie to nie może być uznane za inwestycję celu publicznego, a w konsekwencji - brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 1 i nast. u.p.z.p.

Jak wskazano wyżej planowana inwestycja stanowi budowę gazociągu niskiego ciśnienia, o długości około 27 m, o którym mowa w warunkach przyłączenia do sieci gazowej z 13 grudnia 2018 r. wydanych przez Firma A, dotyczących możliwości przyłączenia do sieci gazowej budynku jednorodzinnego zlokalizowanego w Krakowie, przy ul. Nad Serafą 21, działka nr [...], a dołączonych do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 19-21 akt adm.).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja realizuje cel publiczny, o którym stanowi art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy.

Sporna okazała się natomiast kwalifikacja inwestycji według pierwszego kryterium obejmującego ocenę tego, czy inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne), ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe), międzynarodowe, ponadregionalne, czy też metropolitalne. Organ pierwszej instancji uznał, że inwestycja bezspornie ma charakter inwestycji o znaczeniu lokalnym. Analogiczne stanowisko zajął organ drugiej instancji, wskazując, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela to stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że znaczenie lokalne lub ponadlokalne inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego RP (Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, komentarz do art. 2, w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2019, Legalis). Zwraca się również uwagę na duży subiektywizm przywołanego kryterium i dokonywanych na jego podstawie ustaleń co do tego, kiedy dana inwestycja będzie miała znaczenie co najmniej lokalne. Przyjmując, że nie jest warunkiem koniecznym skierowanie jej do np. wszystkich mieszkańców danej gminy, ale wystarczające będzie do określonej części, problematyczne jest ustalenie tej minimalnej części, do której musi być skierowane działanie, by miało walor inwestycji celu publicznego (M. Nowak, komentarz do art. 2, w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Warszawa 2020, Legalis).

Sąd przychyla się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie na tle podobnych spraw dotyczących inwestycji liniowych (także o niewielkiej skali), że budowa (podobnie przebudowa, rozbudowa) sieci infrastruktury technicznej w określonym miejscu, chociażby dla pojedynczych nieruchomości, ma znaczenie co najmniej lokalne. Budowa sieci infrastruktury technicznej w określonym miejscu służy zwykle nie tylko interesom indywidualnym, lecz ma pośrednio znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja jej potrzeby (por. wyroki: NSA z 5 lipca 2011 r. sygn. II OSK 672/11, z 29 października 2013 r. sygn. II OSK 1280/13, z 7 marca 2017 r., sygn. II OSK 1654/15, z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 2625/18, WSA w Poznaniu z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Po 588/17, WSA we Wrocławiu z 17 maja 2018 r., sygn. II SA/Wr 152/18).

Wobec tego Sąd uznał za prawidłowe ustalenie, że budowa sieci gazowej niskiego ciśnienia PE DN 110 SDR 11 o długości ok. 27 m jest działaniem o znaczeniu lokalnym, realizującym cel publiczny. Jest to bowiem inwestycja służąca świadczeniu usług na rzecz obecnych lub przyszłych mieszkańców tego rejonu miasta. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego może również pozwolić w przyszłości na dalszą rozbudowę miejskiej sieci gazowej, która będzie mogła służyć do zasilania wszystkich potencjalnych odbiorców gazu na tym obszarze, o ile spełnione zostaną techniczne i ekonomiczne warunki ku temu.

Dodać należy, że realizowanie inwestycji celu publicznego z inicjatywy lub na rzecz podmiotu "indywidualnego" ubiegającego się o przyłączenie do przedmiotowej sieci gazowej, a więc w jego interesie, nie stoi w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami. Cel publiczny jest ściśle związany z ogólniejszą kategorią pojęciową w postaci interesu publicznego. Można w uproszczeniu przyjąć, że cel publiczny jest jedną z form urzeczywistniania interesu publicznego. Interes publiczny nie stoi zaś z istoty swej w sprzeczności z interesem indywidualnym. Interes publiczny jest bowiem wyprowadzany z wartości wiązanych z interesami indywidualnymi (por. J. Zimmermann, "Prawo administracyjne", Warszawa 2020, s. 38 i podana tam lit.). Oczywiście, możliwa jest sytuacja, w której działanie w interesie publicznym nie jest zbieżne z interesem indywidualnym, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, jeśli się weźmie pod uwagę sytuację skarżącej. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie zasady wyważania interesów wyrażonej w art. 7 in fine k.p.a., która będzie jeszcze przedmiotem dalszych rozważań.

Skoro ustalone zostało, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy, należało zweryfikować, czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia wymogi określone w art. 50 ust. 1 i nast. u.p.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), w tym sieci gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust 1). Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3). Decyzję wydaje się po dokonaniu uzgodnień określonych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Podkreślenia wymaga wreszcie, że zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Stosownie zaś do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Analiza sprawy wskazuje, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że istotą tej decyzji jest ustalenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów odrębnych. W wyniku dokonanej na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (k. 91-93) organ nie stwierdził niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Ocena ta nie budzi wątpliwości Sądu. Podkreślenia wymaga, że nie jest przesłanką wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wykazanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania terenem inwestycji. Organ zobowiązany jest więc wydać decyzję nawet pomimo sprzeciwu właściciela terenu inwestycji, o ile zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym powodować konieczność uchylenia decyzji. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób spełniający wymogi art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W sposób wystarczający wyjaśniono, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Prawidłowo wyjaśniono też podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego kwestię braku uzgodnienia decyzji w odniesieniu do terenu, na którym występuje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych. Organ pierwszej instancji wystąpił do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa wykonującego zadania Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do zajęcia stanowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydaje się po uzgodnieniu ze starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W piśmie z 1 października 2019 r., znak [...] wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w terenie, w którym występuje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z Rejestrem terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa, południowa część działki nr [...] obr. 100 Podgórze zlokalizowana jest w obrębie osuwiska nr [...]. W związku z tym wskazano, że w przypadku braku możliwości poprowadzenia trasy projektowanej sieci gazowej poza obszarem udokumentowanego osuwiska, uzgadnia się planowaną inwestycję określając nakaz opracowania dla zamierzenia inwestycyjnego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, sporządzonej w oparciu o przepisu ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W pismach z 4 listopada 2019 r., znak [...] Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa skorygowano wcześniejsze stanowisko, wskazując, że obszar inwestycji nie znajduje się w obszarach, na których występuje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych. W związku z tym stwierdzono brak potrzeby uzgodnienia planowanej inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości decyzji w kontekście wcześniej wspomnianej zasady wyważania interesu publicznego i indywidualnego wyrażonej w art. 7 in fine k.p.a. Przebieg takich inwestycji jak gazociąg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Ograniczenia techniczne związane z projektowaniem gazociągu nie pozwalają na dowolne kształtowanie jego przebiegu. Wymagane jest, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, zachowanie ściśle określonych reguł wynikających z przepisów technicznych.

Nie doszło wreszcie do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie wyrażonej w ten sposób zasady ogólnej czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnym, może być podstawą uchylenia decyzji tylko wówczas, "jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych" (H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 157 oraz powołane tam orzecznictwo). Skarżąca nie wykazała, że brak zawiadomienia przez organ pierwszej instancji o zgromadzonym materiale dowodowym uniemożliwił jej dokonanie jakiejkolwiek czynności procesowej. Podkreślić wypada, że zarzut ten sformułowała skarżąca już w odwołaniu, w którym mogła sformułować wnioski procesowe, mogła również odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego. Treść odwołania wskazuje, że z prawa tego skorzystała. Nie był również skuteczny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Podstawę prawną decyzji organu odwoławczego stanowił art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., który znajdował w sprawie zastosowanie ze względu na wyjaśnienie sprawy w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Tym samym brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z przywołanych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p