Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2821/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 112/16 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 112/16) oddalił skargę M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora MOPS w [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności tych decyzji wnioskodawca wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wyjaśniał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...] Dyrektor MOPS ustalił, że odpłatność matki skarżącego za jej pobyt w DPS ponosić będzie ona w wysokości 70% jej dochodu ([...]zł miesięcznie), a różnicę pomiędzy pełną odpłatnością a opłatą wnoszoną przez Z. H., w wysokości [...] zł miesięcznie, opłaci gmina. Kolejnymi decyzjami zmieniano tę decyzję w zakresie wysokości odpłatności za pobyt. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2009r. Dyrektor MOPS w [...] ustalił skarżącemu obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od [...] listopada 2008 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję. Według skarżącego, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dwukrotnie orzekł o obowiązku ponoszenia tej samej opłaty przez dwa różne podmioty w dwóch różnych decyzjach - tj. gminę oraz skarżącego. Ponadto skarżący podnosi, iż decyzja organu I instancji z [...] marca 2009r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego i materialnego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, a także normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Ponadto podstawą stwierdzenia nieważności powinna być norma, jaką zawiera art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem sprawa, rozstrzygnięta kolejno dwiema decyzjami, była tożsama.

Decyzją z dnia [...] października 2015r. Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Następnie, powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.), określające zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w oparciu o stan faktyczny sprawy Kolegium dokonało szczegółowej analizy odpłatności ustalonej na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]i uznało, że decyzja Dyrektora MOPS była prawidłowa w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż sytuacja dochodowa skarżącego pozwalała na ustalone opłaty za pobyt matki w DPS i jej wysokość, a skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, zgodnie z katalogiem osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Kolegium odniosło się do wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdziło zaistnienia żadnej z nich.

Odnosząc się do zarzutu, że Prezesi SKO (dawny i obecny) w sposób świadomy nigdy nie dołączyli do akt przekazywanych do WSA we Wrocławiu decyzji dotyczących odpłatności matki w DPS w [...], czym w sposób oczywisty i niedopuszczalny wykreowali rozstrzygnięcia tego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium podkreśliło, że zarzut ten jest nietrafiony. W dniu [...] marca 2012 r. została do WSA we Wrocławiu przekazana odpowiedź tut. Kolegium na skargę na decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Do odpowiedzi na skargę został dołączony komplet akt sprawy organu I i II instancji, do których został sporządzony spis przekazywanych dokumentów.

Co do zaś podniesionego zarzutu, iż upoważnienie wydane na podstawie art. 110 ust. 7 u.p.s. dla A. M. - Dyrektora MOPS w [...] było nieważne w dacie wydawania decyzji z dnia [...] marca 2009r., gdyż pomiędzy datą wydania upoważnienia a datą wydania decyzji Dyrektor MOPS utracił przymiot pracownika, SKO wskazało na skutki wyroku Sądu Pracy II instancji, który przywrócił A. M. do pracy w MOPS na dotychczasowych warunkach pracy i płacy, oraz następującego po nim zgłoszenia przez pracownika gotowości podjęcia pracy. Zdaniem Kolegium te dwa zdarzenia doprowadziły do restytucji stosunku pracy, i wobec tego nie było podstaw do wydania przez Prezydenta Miasta nowego upoważnienia dla Dyrektora MOPS do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, stosownie do art. 110 ust. 7 u.p.s.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze na powyższą decyzję M. H. powtórzył, że MOPS dwukrotnie orzekł o obowiązku ponoszenia tej samej odpłatności przez dwa rożne podmioty. Dodał, że należy rozważyć czy decyzja Dyrektora MOPS z dnia [...] marca 2009r. została wydana bez podstawy prawnej – ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie umożliwia zmiany decyzji wydanej w trybie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust.3, a w takim trybie została wydana decyzja dyr. MOPS w [...] z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto skarżący powtórzył zarzuty dotyczące braku ważności upoważnienia wydanego przez Prezydenta Miasta dla A. M. - Dyrektora MOPS.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 112/16) WSA we Wrocławiu oddalił skargę M. H. uznając, że nie jest ona zasadna.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił zasady ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i wskazał, że Dyrektor MOPS w decyzjach zmieniających decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. prawidłowo określał podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt Z. H. w domu pomocy społecznej, gdyż była to sama pensjonariuszka oraz Gmina Miejska [...]. Sąd wskazał jednak, iż obowiązek ponoszenia odpłatności przez gminę powstaje wtedy, gdy wymienione w ustawie osoby nie wywiązują się z obowiązku ponoszenia odpłatności. Obowiązek ten nie wymaga do swojego powstania wydania decyzji administracyjnej, lecz powstaje z mocy prawa. Tym samym decyzje Dyrektora MOPS bez podstawy prawnej zawierały w punktach 2 rozstrzygnięcie dotyczące obowiązku opłacenia przez Gminę różnicy pomiędzy pełną odpłatnością za pobyt w DPS, a odpłatnością ponoszoną przez matkę skarżącego. Wszelako zdaniem Sądu nie miało to żadnego wpływu na konieczność ponoszenia przez M. H. odpłatności za pobyt matki w DPS, a obowiązek ponoszenia gmina wykonywała tylko zastępczo. Obowiązek ponoszenia przez skarżącego odpłatności za pobyt matki w DPS w [...], jako zstępnego wyprzedza obowiązek gminy. W konsekwencji tego obowiązki gminy w tym zakresie nie mają żadnego wpływu na obowiązki skarżącego. Z tej racji, w ocenie Sądu, zarzut o niedopuszczalności nałożenia decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] na skarżącego obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, w sytuacji kiedy podmioty zobowiązanie do uiszczania tej opłaty oraz jej wysokość zostały już wcześniej określone, nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący błędnie również przyjął, że skoro organ I instancji najpierw wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] (a następnie decyzje ją zmieniające), w której zobowiązał jego matkę oraz Gminę do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, to tym samym nie miał on prawa do wydania decyzji o ustaleniu skarżącemu obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. W konsekwencji odmowy zawarcia przez skarżącego umowy określającej warunki opłaty za pobyt matki w DPS oraz jego oświadczenia, że nie będzie świadczyć na rzecz matki pomocy w żadnej postaci, organ I instancji zasadnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. zobowiązał skarżącego do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w wysokości [...] zł, a następnie w decyzji z dnia [...] października 2014r. zmienił wysokość opłaty. W związku z tym, że skarżący nie regulował pełnej kwoty odpłatności wynikającej z powyższych decyzji organu I instancji, to Gmina ponosiła opłaty w zastępstwie skarżącego. Analizując przebieg postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MOPS z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r., a także zaskarżoną decyzję, Sąd podzielił argumentację organu orzekającego, iż w decyzji z [...] marca 2009r. strona postępowania, tj. skarżący, została określona prawidłowo stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co z kolei świadczy o niewystąpieniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały także okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 (decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną). Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam jest przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Dalej, Sąd przeanalizował przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 pkt 5-7 k.p.a. i nie stwierdził ich występowania w przedmiotowej sprawie. Sąd nie uznał także zarzutu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie dopatrzył się wyraźnej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu prawa. W końcu nie uznał Sąd zarzutu, iż Dyrektor MOPS działał w sprawie wydawania ww. decyzji bez upoważnienia, bowiem wyrok Sądu pracy, przywracający A. M. do pracy na stanowisku Dyrektora DPS (sygn. akt [...]), i jego powrót na stanowisko w lutym 2008r. doprowadziły do ciągłości zatrudnienia Dyrektora MOPS, a tym samym i upoważnienia wystawionego dnia 29 kwietnia 2004 r. przez Prezydenta Miasta.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M. H., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn, zm. - zwanej dalej "ppsa") zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 lit. c) ppsa, w zw. z art. 134 § 1 ppsa, art. 151 ppsa, art. 153 ppsa oraz w zw. z art. 3 § 2 ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa, art. 107 § 1 kpa poprzez naruszenie przepisów postępowania i nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] pomimo niedostrzeżenia przez ten organ zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MOPS w [...] z dnia [...] marca 2009r. nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w postaci wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa, w zw. z art. 134 § 1 ppsa, art. 151 ppsa, art. 153 ppsa oraz w zw. z art. 3 § 2 ppsa, w zw. art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 110 kpa, art.156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez naruszenie przepisów postępowania i nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] pomimo niedostrzeżenia przez ten organ zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MOPS w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podniesiono w szczególności, iż orzeczenie przywracające pracownika do pracy nie działa ex tunc, nie unieważnia bezprawnego działania pracodawcy z mocą wsteczną, lecz restytuuje stosunek pracy ex nunc, to jest od dnia, w którym ziścił się ustawowy warunek w postaci zgłoszenia gotowości do pracy w związku z prawomocnym orzeczeniem. Podniesiono, że wyrok przywracający pracownika do pracy restytuuje stosunek pracy na przyszłość. Wobec powyższego błędny jest pogląd Sądu I instancji, podzielającego pogląd SKO w [...], że orzeczenie przywracające pracownika do pracy doprowadza do stanu, w którym rozwiązanie stosunku pracy nigdy nie nastąpiło. Dla skutecznego wydawania decyzji administracyjnych przez A. M. jako dyrektora MOPS w [...], po powrocie do pracy w lutym 2008 r. koniecznym było wydanie nowego upoważnienia przez Prezydenta Miasta. Skoro to nie nastąpiło, to decyzja wydana przez Dyrektora MOPS w [...] w imieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] została podpisana przez osobę nieupoważnioną, a tym samym dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tym samym WSA we Wrocławiu nie dostrzegł zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] , określonej w art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa, wskutek czego błędnie oddalił skargę skarżącego.

Wskazano także, że w sprawie brak było podstaw do ustalania odpłatności skarżącego za pobyt jego matki w DPS w [...], w sytuacji gdy krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tych wydatków został już określony uprzednio i jak wynika z decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. decyzję nr [...] , gmina miała ponieść koszty w sposób bezzwrotny. Tym samym stwierdzić należy, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem ustala obowiązek odpłatności na skarżącego kosztów już poniesionych przez gminę, nie za niego (zastępczo), ale jako podmiot zobowiązany do spełnienia tego świadczenia z mocy decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że przepis ten ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Po drugie w stosunku do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W konsekwencji nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., który w poszczególnych punktach określa zakres kognicji sądu administracyjnego, a przedmiotem kontroli był np. akt organu wskazany w tym przepisie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).

Z kwestią powyższą tj. granicami danej sprawy wiąże się kolejny nieuzasadniony zarzut – naruszenia art.153 p.p.s.a. Otóż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zatem ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie administracyjnej, której ramy wyznacza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej oraz jej wysokość, a więc postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nie zapadł wcześniej żaden wyrok sądu administracyjnego. Nie została więc sformułowana ocena prawna lub wskazania co do dalszego postępowania w orzeczeniu sądowym, gdyż w tej sprawie nie zapadło wcześniej żadne orzeczenie sądowe. Wyrok NSA z 10 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2218/14, który jest powoływany w skardze kasacyjnej zapadł w innej sprawie sądowoadministracyjnej, której przedmiotem było uznanie za niedopuszczalne zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Sformułowane w tamtym wyroku ewentualne oceny prawne lub wskazania co do dalszego postępowania wiążą w rozumieniu art.153 p.p.s.a. jedynie w tamtej sprawie związanej z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, które zresztą zostało umorzone.

Nie doszło także do naruszenia art.107 § 1 i 3 k.p.a., art.110 k.p.a. oraz art.156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji zawierają podstawowe elementy przewidziane w art.107 § 1 i 3 k.p.a., a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie zachodzą również wskazane przez skarżącego kasacyjnie przesłanki stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. odnośnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Dyrektora MOPS w [...] z dnia [...] marca 2009 r. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił kwestię istnienia upoważnienia do wydawania przez Dyrektora MOPS w [...] decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta [...]. Ponieważ wskutek wyroku Sądu Okręgowego z [...] listopada 2007r.(sygn.. akt [...]) A. M. został przywrócony do pracy i na stanowisko Dyrektora MOPS w [...] wrócił w lutym 2008r. Zatem wspomniane upoważnienie z [...] kwietnia 2004r. do wydawania przez niego decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta [...] nadal pozostawało skuteczne i nie zachodziła potrzeba wydania kolejnego upoważnienia po jego powrocie na stanowisko. Podkreślić należy, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Dyrektora MOPS w [...] wydana została w dniu [...] marca 2009 r., a więc już po powrocie Dyrektora na to stanowisko, a nie w okresie między odwołaniem go z funkcji Dyrektora i przywróceniem do pracy.

Wreszcie zarówno decyzja Dyrektora MOPS w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], jak i utrzymująca ją w mocy z decyzja SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...], których adresatem był M. H., ustalały jego obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej i jego wysokość. Natomiast powoływana w skardze kasacyjnej decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2008r. nr [...]. (kilkakrotnie później zmieniana) określała wysokość odpłatności od Z. H. za jej pobyt w DPS w [...] w wysokości 70 % jej dochodów oraz zobowiązywała do ponoszenia opłaty w pozostałej części przez Gminę Miejską w [...]. Nie zachodzi zatem tożsamość tamtej sprawy (przede wszystkim brak jest tożsamości podmiotowej) rozstrzyganej decyzją z [...] stycznia 2008r. ze sprawą rozstrzyganą decyzją z [...] marca 2009 r., a skierowaną przez organ I instancji do M. H., mocą której została ustalona opłata za pobyt matki w DPS w [...] w wysokości [...] zł. Nie zachodziły zatem w tej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności. Podkreślić przy tym należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja administracyjna wydana została w trybie postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności. W kontekście przesłanki art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa decyduje oczywistość naruszenia, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje kwestionowana decyzja. Żaden z tych elementów nie zaistniał w przedmiotowej sprawie w kontekście decyzji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], jak i utrzymującej ją w mocy z decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...] ustalających obowiązek M. H. ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej i wysokość opłaty.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zatem zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieuzasadniony nie tylko dlatego, że nie stanowił podstawy orzekania przez Sąd I instancji, ale również dlatego, że w świetle powyższych wskazań nie było podstaw do jego zastosowania. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.151 p.p.s.a., który był podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest nieuzasadniony, gdyż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych wykazanych w aktach sprawy został on prawidłowo zastosowany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.