Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 130/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art.77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 5, art. 130
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2014 r. Wojewoda [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji, po uchyleniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2013 r., nr [...], który - po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2005r. J. P. o odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa własności - za zajęcie nieruchomości pod ulice w dzielnicy W. m. W.:

• z nieruchomości przy ul. [...], dz. ew. [...] - pod ulicę [...] dz. 88/3, KW [..] pod ulicę [...] dz. nr [...] KW [...];

• z nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...], KW [...] - pod ulicę [...] i [...];

• z nieruchomości przy ul. [...] [...], dz. nr [...], KW [...] - pod ulicę [...];

• z nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...], KW [...] - pod ulicę [...];

• z nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [..], [...] - pod ulicę [...];

• z nieruchomości przy [...] i [...], dz. ew. [..], KW [...] - pod ulicę [...] i [...]

- ustalił odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 344 m, uregulowany obecnie w księdze wieczystej Nr [...], stanowiący własność m. W., zajęty pod drogę publiczną (gminną) ulicę [...] w wysokości 262.816,00 zł, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...].11.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [...].11.2013 r.) sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. K..

W zaskarżonym rozstrzygnięciu (decyzji z dnia [...].06.2014 r.) Wojewoda [..] stwierdził, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Potwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną J. P. złożył w dniu [...].12.2005 r., a więc z zachowaniem ustawowo wyznaczonego terminu. Podał także, iż ze względów formalnych uchylił wydaną uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzję Prezydenta m. W. Nr [...] z dnia [..].04.2011 r. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości - decyzją własną Nr [...] z dnia [...].05.2011 r.

Wojewoda wyjaśnił, że w sporządzonym na potrzeby prowadzonego przed Prezydentem m. W. postępowania operacie szacunkowym z dnia [...].11.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [..].11.2013 r.) określono wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 344 m2 w obrębie ewidencyjnym [...], w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym teren Dzielnicy [...] (rejony urbanistyczne [...] i [...]), obejmujące nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone na cele mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe.

Wojewoda zarzucił, że:

1. operat ma nieprecyzyjnie określony cel wyceny,

2. data, na którą określona została wartość przedmiotu wyceny (pkt 4 operatu, str. 7) jest o rok "starsza" niż data sporządzenia operatu,

3. w ramach przyjętych cech rynkowych pojawia się atrybut "warunki inne", w którym wymieniono trzy "pod-cechy", przy czym nie wiadomo, czy przedstawione wyliczenie jest wyczerpujące, czy przykładowe. Łączenie różnych atrybutów cenotwórczych w jedną cechę grozi niespójnościami opisowymi operatu i jest trudne do weryfikacji przez organ administracyjny. Założenia odnośnie tej cechy zostały już zakwestionowane na str. 10 opinii Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych, odnoszącej się do wcześniejszej wyceny przedmiotowej nieruchomości (z dnia 09.12.2011 r.) autorstwa Z. K.. operat szacunkowy z dnia [...].11.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [...].11.2013 r.) w dużej mierze powiela zapisy poprzedniego operatu, w stosunku do którego wydana została negatywna opinia Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych (co do istoty zmieniono jedynie metodę wyceny - z metody korygowania ceny średniej na metodę porównywania parami).

4. dobór przez rzeczoznawcę w metodzie porównywania parami dwóch nieruchomości o znacznym rozrzucie cen transakcyjnych, którego nie da się racjonalnie wyjaśnić różnicami w ocenach przyjętych cech rynkowych tychże nieruchomości. Podał, że obiekt porównawczy "3" z ul. [...] ma relatywnie niską cenę transakcyjną 778 zł/m², a jednocześnie - jak wynika z tabel na str. 19-20 operatu - dość korzystne oceny cech rynkowych (nieznacznie lepsze ma jedynie nieruchomość "4" z ul. [...], o cenie jednostkowej 1402 zł/m², a więc cenie prawie dwukrotnie wyższej). Po uwzględnieniu poprawek kwotowych (tabela w pkt 9.4) skorygowana cena jednostkowa nieruchomości z ul. [...] spadła o 343 zł/m² do 434,8 zł/m². W ocenie Wojewody, w warunkach rynkowych jest mało prawdopodobne aby dwie nieruchomości porównawcze o niemal jednakowych cechach rynkowych (nr 3 i 4 w zestawieniu) różniły się ceną transakcyjną tak znacznie, zaś po uwzględnieniu poprawek kwotowych cena skorygowana jednej z nich (z ul. [...]) wynosi 965 zł/m², zaś drugiej

tylko 434 zł/m². Różnica wynosi ponad 200 %, podczas gdy różnica w ocenach cech dotyczy tylko atrybutu "lokalizacja ogólna" (ocena "bdb" wobec oceny "db") z wagą -cechy określoną przez rzeczoznawcę na 15 %. Należy także zauważyć, iż wycena obejmuje trzy odrębne nieruchomości (z ul. [...], [...] i [..]), uregulowane w 3 różnych księgach wieczystych. Wątpliwości budzi zatem fakt przemnożenia obliczonej na str. 20 wartości jednostkowej (764 zł/m²) przez powierzchnię wszystkich działek składających się na poszczególne nieruchomości. Sytuacja taka byłaby uzasadniona tylko w sytuacji, gdyby wszystkie z ośmiu działek miały jednakowe oceny wszystkich cech rynkowych: Z opisu działek na str. 9 wynika jednak, że poszczególne nieruchomości nieco się różnią - inne np. jest otoczenie działek z ul. [...] (wskazano m. in. na nową niską zabudowę wielorodzinną), a inne - tych z ul. [...] i [..] (zabudowa jednorodzinna, ew. tereny niezainwestowane). Ponieważ przyjęto cechę rynkową ("Potencjał inwestycyjny gruntu, możliwości inwestycyjne...", powyższe rozróżnienie może mieć wpływ na wynik końcowy wyceny. Powinno to być zatem szczegółowo wyjaśnione w treści operatu. Na str. 18 podano tylko, w ostatniej kolumnie tabeli, "zbiorcze" oceny cech rynkowych dla nieruchomości wycenianych ("[...]-[..]").

Wobec wskazanych uchybień operatu, Wojewoda stwierdził, że dokonana przez Z. K. wycena nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Mimo bowiem tego, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ugn) wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalania to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Nie oznacza także, iż rzeczoznawca może działać w sposób dowolny. Wybór podejścia i techniki szacowania winien bowiem uzasadnić, a organ zobowiązany jest do sprawdzenia, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom. w związku z tym, iż dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanym operacie szacunkowym z dnia [..].11.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [..].11.2013 r.), dlatego należy uznać, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) bowiem niewystarczająco wnikliwie, przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego, nie oznacza, że organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego poprawności.

Prezydent m. W., naruszając przywołane wcześniej regulacje procesowe, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 344 m2 w obrębie [...], zajętą pod część drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] w W., ponieważ oparł zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...].10.2013 r. na operacie szacunkowym z dnia [...].11.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [...].11.2013 r.), który w ocenie organu odwoławczego, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa.

Uprawniało to organ odwoławczy, jak zaznaczył Wojewoda, do wydania decyzji kasacyjnej w tym zakresie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego, zgodnego z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda podkreślił, że w trybie art. 136 K.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie.

We wniesionej skardze Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta zastępowanego przez radcę prawnego zarzuciło jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, 77, 80 i 107 par. 3 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób szczegółowy i wyczerpujący oraz, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,

2. naruszenie art. 138 par. 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o :

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 106 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma z dnia [...].06.2014 r. rzeczoznawcy majątkowego Z. K. dot. ustosunkowania się do uwag do operatu szacunkowego, zawartych w decyzji Wojewody [...] nr [...]. W ocenie skarżącego, przeprowadzenie tego dowodu pozwoli wyjaśnić istniejące wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżący zauważył, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było w szczególności dokonanie na podstawie art. 80 K.p.a. oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, zwłaszcza wobec faktu, iż strona kwestionowała dokonany przez rzeczoznawcę wybór materiału porównawczego dla sporządzenia wyceny spornej nieruchomości. W razie powzięcia wątpliwości co do wiarygodności operatu szacunkowego, organ obowiązany jest do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania poprzez żądanie od rzeczoznawcy wyjaśnień, bądź uzupełnienia operatu, a nawet zwrócenie się do organizacji zawodowej o ocenę prawidłowości ocen.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody pod adresem decyzji I. instancji w kontekście nieprawidłowej oceny owego operatu szacunkowego z dnia [...].11.2012 r. (z klauzulą aktualności z dnia [..].11.2013 r.), skarżący wyjaśnił, że:

1. operat ten został sporządzony (str. 1 operatu) w celu ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Cel jego wykonania został zatem precyzyjnie określony. Zarzut Wojewody o nieprecyzyjności celu wyceny jest - w ocenie skarżącego - bezpodstawny. Zdaniem Prezydenta, wycena została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

2. stan nieruchomości opisano i przyjęto na dzień [...] października 1998 r. Doszło do omyłki pisarskiej, która została szczegółowo wyjaśniona przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia [...].06.2014 r, ustosunkowującym się do uwag zawartych w decyzji Wojewody Nr [...] dotyczących operatu szacunkowego. Zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy data na którą określono wartość przedmiotu wyceny (pkt 4 operatu) jest o rok "starsza" niż data sporządzenia operatu i stanowi to zwykłą pomyłkę pisarską - która nie wpływa na oszacowaną wartość. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zażądał wyjaśnień od rzeczoznawcy, ani też uzupełnienia operatu. W zaistniałej sytuacji Wojewoda mógł i powinien skorzystać z takiego rozwiązania. W ocenie skarżącego, gdyby organ odwoławczy skorzystał z tych możliwości, zapewne nie zostałby naruszony art. 80 K.p.a.

3. nie jest trafny zarzut, że dobór przez rzeczoznawcę w metodzie porównywania parami dwóch nieruchomości o znacznym rozrzucie cen transakcyjnych tychże nieruchomości, którego nie da się racjonalnie uzasadnić różnicami przyjętych cech rynkowych tych nieruchomości. Z wyjaśnień rzeczoznawcy przedstawionych w uwagach, które podziela skarżący "ceny nieruchomości przyjętych do porównań wynosiły odpowiednio: 886, 1392, 778 i 1402 zł/m.kw. "Uważna lektura opisów kwestionowanych cen nieruchomości (nieruchomości przy ulicy [...] i przy ulicy [...]) znajomość preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości z pewnością wyjaśniałaby tę rozbieżność. Transakcją z dnia [...].04.2012 r. sprzedaży niezabudowanej nieruchomości gruntowej o powierzchni 1127 m² położonej przy ul [...] w pobliżu stawu "G.", stanowiącym o atrakcyjności tej lokalizacji. W otoczeniu nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o dobrym stanie utrzymania (głównie nowa zabudowa szeregowa i wolnostojącą). Nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym w mpzp symbolem 35MN teren zabudowy jednorodzinnej. Jednostkowa cena transakcyjna: 1402 zł/m.kw." "Transakcja z dnia 03.08.2011 r. sprzedaży niezabudowanej nieruchomości gruntowej o powierzchni 514 m.kw położonej przy ul [..] w pobliżu jej zbiegu z ulicą [..]. Nieruchomość położona jest w drugiej linii zabudowy ulicy [...] i posiada służebność dojazdu. W bliskim otoczeniu nieruchomości znajduje się stary trzykondygnacyjny budynek mieszkalny zblokowany z odnowionym też trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym. Po przeciwnej stronie ulicy znajduje się dwukondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa o różnym stanie utrzymania oraz nowy wielorodzinny budynek mieszkalny usytuowany przy ulicy [...]. Nieruchomość usytuowana jest w odległości ok. 50 m od ulicy [...] i ok 150 m od stacji PKP. Ulica [...] jest ulicą o nawierzchni asfaltowej w średnim stanie technicznym z obustronnymi chodnikami Nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym w mpzp symbolem 3MN teren zabudowy jednorodzinnej. Jednostkowa cena transakcyjna: 778 zł/m.kw."Należy zatem podkreślić, w ocenie Wojewody, że różnica cen transakcyjnych nieruchomości wynika przede wszystkim z atrakcyjności ich położenia. W rozdziale 7 operatu przytoczono 12 transakcji, jakie miały miejsce na rynku nieruchomości w bliskim położeniu nieruchomości wycenianej. W przedziale cen transakcyjnych nieruchomości przyjęto do porównań też nieruchomości o cenach pośrednich tj: 886, 1392 m.kw,

4. nie są uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego co do przemnożenia obliczonej na str. 20 wartości jednostkowej (764 zł) przez powierzchnię wszystkich działek składających się na poszczególne nieruchomości. Wojewoda podał, że sytuacja taka byłaby uzasadniona tylko w sytuacji, gdyby wszystkie z ośmiu działek miały jednakowe oceny cech rynkowych. Ponieważ przyjęto cechę rynkową (Potencjał inwestycyjny gruntu, możliwości inwestycyjne).W konkluzji stwierdził, że rozróżnienie to może mieć wpływ na wynik końcowy wyceny.

W ocenie skarżącego z treści operatu: opisu działek na str. 9 wynika, że poszczególne nieruchomości nieco się różnią. Wyceniane nieruchomości oceniane są według ich stanu na dzień [...].10.1998 r. w następnym podpunkcie opisanym jako "Stan nieruchomości na dzień [...].10.1998 r. wskazano, że na tę datę nieruchomość posiadała zbliżone cechy rynkowe: otoczenie nieruchomości stanowiła również niska zabudowa mieszkaniowa, nieco gorszy był dostęp do komunikacji miejskiej, jakość dojazdu oraz dostęp do infrastruktury. I dla tych cech (opisanych w tabeli p.n. Opis nieruchomości przyjętych do porównań i nieruchomości wycenianej przeprowadzono wycenę. Natomiast uwaga dotycząca cechy rynkowej opisanej jako "Potencjał inwestycyjny gruntu, możliwości inwestycyjne: przeznaczenie, intensywność i rodzaj zabudowy dotyczy zupełnie odrębnych cech nieruchomości- przeznaczenia w planie (możliwości inwestycyjne, przeznaczenie pod zabudowę niską wielorodzinna - przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną.

Wobec tego Prezydent W. wyraził pogląd, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma z [...].06.2014 r. rzeczoznawcy majątkowego pozwoli na wyjaśnienie zarzutów oraz na zobiektywizowaną analizę zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Wskazał, że w piśmie z dnia [...].06.2014 r. (stanowiącym załącznik do skargi) rzeczoznawca majątkowy Z. K. ustosunkowała się do zarzutów zawartych w decyzji Wojewody [..] Nr [...]. Stwierdziła m. innymi "informuję, że uwagi do, mojego operatu zawarte w decyzji Wojewody [...] mają charakter " wątpliwości" i odnoszą się do szczegółowych danych wymagających wiedzy specjalistycznej. Uwagi te w żaden sposób nie wpływają na oszacowaną przeze mnie wartość. Zwracam też uwagę, że w opinii tej nie został wskazany żaden przepis prawa, który zostałby przeze mnie naruszony. Naruszone zostały natomiast przez organ odwoławczy przepisy art. 80 i 81 K.p.a., poprzez odmówienie mi możliwości złożenia wyjaśnień co do przedstawionych wątpliwości i zarzutów. Podkreślam, że uwagi zgłoszone do opracowanego przeze mnie operatu są nieuzasadnione i wynikają z braku wiedzy specjalistycznej autora tych uwag. Oświadczam raz jeszcze, że uwagi te nie wpływają na oszacowaną przeze mnie wartość nieruchomości.

Zdaniem organu pierwszej instancji, wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy z dnia [...].11.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [...]. 11. 2013 r.) zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści oraz jest spójny i logiczny, a w związku z tym został prawidłowo przyjęty za podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji nie zostały naruszone przepisy postępowania i nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości poparł argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., przez zaniechanie właściwego wyjaśnienia sprawy w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 15 K.p.a. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 344 m2 stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [..]. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...].03.2009.

Jak wynika z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś z ust. 5 art. 73 wynika, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi zatem stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia [..] października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r, (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej, czy też winien dokonać merytorycznej oceny decyzji I. instancji. Prezydent m. W. działając jako Starosta ustalił nią odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 344 m, uregulowany obecnie w księdze wieczystej Nr [...], stanowiący własność m. W. ., zajęty pod drogę publiczną (gminną) ulicę [...] w wysokości 262.816,00 zł, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...].11.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia [..].11.2013 r.) sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. K..

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie przedwczesne było wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Uwagi sformułowane przez Wojewodę wobec wskazanego operatu szacunkowego (uprzedni zakwestionowała organizacja zawodowa rzeczników majątkowych), w większości nawiązują do kategorii wiedzy specjalistycznej z tej dziedziny, której Wojewoda nie posiada. Jednocześnie Wojewoda nie skorzystał z możliwości wezwania rzeczoznawcy do przedstawienia stanowiska wobec uchybień, którymi w ocenie Wojewody, dotknięty był ten operat. W myśl art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz 15 K.p.a. organ II. instancji zobowiązany był do wszechstronnego, wnikliwego ponownego wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie nie zostało w sposób niebudzący wątpliwości ustalone, czy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie istotnie ona wymaga. Brak zwrócenia się do biegłego o zajęcie stanowiska w zakresie domniemanych uchybień przedmiotowego operatu, zarazem samodzielne przeprowadzenie jego oceny także w zakresie wymagającym posiadania wiedzy specjalistycznej, czyni wydanie decyzji kasacyjnej przedwczesnym. Przekazując sprawę organ musi wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu, wykazując że istotnie wymagają one wyjaśnienia. Należy nadmienić, że ostatnia nowelizacja K.p.a. miała na celu ugruntowanie wyjątkowego charakteru uprawnień kasacyjnych organu odwoławczego. Przyjęto, że co do zasady organ odwoławczy powinien orzec co istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej. Nie może mieć miejsca wówczas, gdy organ II. instancji ma jedynie wątpliwości co do prawidłowości operatu i tylko z tej przyczyny uważa, że należy sporządzić nowy operat. W takiej sytuacji, wobec zarzutów koncentrujących się na kwestiach wymagających wiedzy specjalistycznej, nie jest do zaakceptowania pominięcie zwrócenia się przez organ odwoławczy do rzeczoznawcy majątkowego, przygotowującego ten operat o zajęcie stanowiska wobec podejrzewanych uchybień sporządzonej oceny. Pominięcie tego wymogu czyni decyzję kasacyjną przedwczesną. Tym samym decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art, 138 § 2 K.p.a.

Jednocześnie odnotować należy, że podanie w operacie późniejszej daty (stan nieruchomości opisano i przyjęto na dzień [..] października 1998 r.) zostało szczegółowo wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia [...].06.2014 r., ustosunkowującym się do uwag zawartych w decyzji Wojewody Nr [...], dotyczących operatu szacunkowego. Zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy data, na którą określono wartość przedmiotu wyceny (pkt 4 operatu) jest o rok późniejsza niż data sporządzenia operatu, co stanowi omyłkę pisarską, która nie wpływa na oszacowaną wartość.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. i 2. sentencji. Orzekając w punkcie 3. sentencji Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł.