Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 436/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [A] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 7 września 2009 r. do działającego jako organ pierwszej instancji Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek Spółki [A] Spółka komandytowa z siedzibą w K., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: [B] w P., w rejonie ul. [...] i [...] na działkach nr a, b, część działki c.

Przedsięwzięcie zostało zaliczone do kategorii przedsięwzięć wymienionych w § 2 punkcie 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) – "instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych".

Prezydent Miasta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił wydania żądanej decyzji. W wyniku jednak rozpatrzenia odwołania inwestora (w trakcie trwania postępowania Spółka [A] Spółka komandytowa przekształciła się w Spółkę [C] Spółka Akcyjna) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia.

W efekcie decyzji Kolegium Prezydent Miasta P. ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dopełnił obowiązku zasięgnięcia opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. i uzyskania uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Postępowanie było prowadzone z udziałem społeczeństwa. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie Ekologiczne i Ochrony Środowiska Miasta P. z siedzibą w P. przy ul. [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...]r. nr [...] Prezydent Miasta P. po raz wtóry odmówił wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując już w osnowie, że czyni to z uwagi na sprzeczność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg przeprowadzonego postępowania i zgromadzoną dokumentację, w tym obszernie cytując fragmenty negatywnej opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. uzgadniającego realizację ww. przedsięwzięcia i określającego warunki jego realizacji. Następnie organ I instancji podniósł, iż nazwa przedsięwzięcia "[B]" sugeruje działalność polegającą na składowaniu, segregacji i odzysku odpadów zawierających w przeważającej większości substancje nieorganiczne, natomiast w Raporcie wyspecyfikowano łącznie około 500 pozycji odpadów przemysłowych niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zawierających w znacznej części substancje organiczne. Nie udokumentowano, aby tak szeroka gama odpadów w procesie chemicznym w połączeniu z cementem dawała na wyjściu ten sam produkt - granulat. Stwierdził także, że opisana w zebranych materiałach działalność [B] związana będzie z oddziaływaniem na środowisko naturalne, które może przybrać postać emisji pyłów i gazów do powietrza, wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych lub ziemi, wytwarzania odpadów, a także emisji nieprzyjemnych zapachów. Nieprzyjemne zapachy to subiektywne odczucia, a oddziaływanie zapachów na otoczenie przy deklarowanej przez Inwestora ilości i rodzajach odpadów będzie znaczące i spowoduje społeczne niezadowolenie (organ odesłał w tej mierze do art. 144 kodeksu cywilnego). Kolejno Prezydent Miasta P. podniósł, że realizacja inwestycji zaliczonej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pociągnie za sobą wiele zagrożeń. Dotyczy to zagrożeń związanych z oddziaływaniem bezpośrednim, długoterminowym, wtórnym i kumulującym. Wskazał też brak odpowiedzi na pismo z dnia [...] r., którym organ wydający decyzję zwrócił się do Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z siedzibą w W. o informację na temat rodzajów odpadów pozwalających w połączeniu z cementem uzyskać granulat cementowy. Nie pozwala to ocenić czy udzielona Aprobata Techniczna IBDiM Nr [...] rozważa możliwość zastosowania ok. 500 różnych odpadów w dowolnych proporcjach, dając w efekcie zawsze ten sam nietoksyczny produkt w postaci granulatu cementowego. W dalszych rozważaniach organ I instancji wskazał, iż jego zdaniem planowane przedsięwzięcie sprzeczne jest z ustaleniami planu miejscowego (uchwały Rady Miasta w P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w obszarze pierwszym). Wprawdzie bowiem teren (symbol planu E 12P) przeznaczony jest pod tereny działalności produkcyjnej, baz i składów to jednak aktualnie obowiązująca nomenklatura w odniesieniu do przedsięwzięć szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz mogących pogorszyć stan środowiska posługuje się określeniem tych przedsięwzięć jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Listę takich przedsięwzięć wyszczególnia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., wśród których, w § 2 ust. 1 pkt. 41, wymieniono przedmiotowe przedsięwzięcie jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, (instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych). Plan zagospodarowania w § 11 ust. 2 pkt c) wprowadza zakaz realizacji szkodliwych dla środowiska obiektów i urządzeń, których uciążliwość może przekroczyć granice terenu oznaczonego symbolem "P". W konsekwencji pomimo że przedsięwzięcie zlokalizowano na działkach ewidencyjnych ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny przemysłowe (symbol planu "P"), brak jest zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego, zakazującym realizacji inwestycji szkodliwych dla środowiska, a taką niewątpliwie jest przedmiotowa inwestycja. Wskazując sprzeczności, jakie jego zdaniem występują pomiędzy projektowanym przedsięwzięciem a ustaleniami planu miejscowego organ I instancji podniósł też, że § 4 ust 2 pkt. 4 planu wprowadza zakaz magazynowania odpadów, z wyjątkiem odpadów wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na własnym terenie, przeznaczonych do wykorzystania na tym terenie z zastrzeżeniem, że okres gromadzenia takich odpadów nie może być dłuższy, niż wynika to z obowiązujących przepisów odrębnych z zakresu gospodarki odpadami. Zdaniem organu I instancji charakter działalności projektowanego przedsięwzięcia spowoduje, że terminy określone w ustawach odrębnych dotyczące magazynowania odpadów nie zostaną dotrzymane, gdyż zakład magazynować będzie na bieżąco i bez przerwy odpady przeznaczone do produkcji w trakcie realizacji procesu odzysku, co jest niezgodne z § 4 ust 2 pkt. 4 planu. Zarówno w raporcie jak i w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie rozwiązano problemu ciągłego magazynowania odpadów.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka Akcyjna [C] zarzucając otrzymanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) i niewłaściwe zastosowanie § 34 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z uchwalonym planem, oraz naruszenie art. 66, 67, 71, 78, a w szczególności art. 80 ust. 2 zdanie 1, art. 85 ust.2 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U 2008, Nr 1999, poz. 1227 z późn. zm.), poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78 przywołanej ustawy. Odwołująca się Spółka zarzuciła nadto decyzji pierwszoinstancyjnej sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez niezasadne pominięcie w rozstrzygnięciu istotnych ustaleń wiążącej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., a przyjęcie za miarodajne twierdzeń, zdaniem strony nieobiektywnych, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie podstawowych gwarancji rzetelnego orzekania. Zarzuciła nadto rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sprzeczne z powołanymi przepisami orzeczenie i uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji. W uzasadnieniu Spółka rozwinęła wskazane zarzuty, podkreśliła nadto, dyskryminacyjne, jej zdaniem, traktowanie jej przez organ. Wskazała bowiem, że rozpatrując sprawę rozbudowy położonego w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącego Zakładu Hutniczego [D] S.A. w P. organ nie dopatrzył się jakichkolwiek przeciwwskazań i wydał zawiadomienie, w którym zapewnił o wydaniu pozytywnej decyzji. Spółka podniosła nadto, iż jako podstawę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań organ I instancji przywołał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., pomimo że zdaniem Spółki zapisy te nie dawały jakichkolwiek podstaw dla zasadności wydania przez organ decyzji odmownej. Teren na którym ma być realizowane przedsięwzięcie jest oznaczony symbolem ‘P" i przeznaczony jest pod tereny działalności produkcyjnej, baz i składów. Zakaz zaś określony w § 11 ust. 2 tego planu odnosi się do realizacji szkodliwych dla środowiska obiektów i urządzeń, których uciążliwość może przekroczyć granice terenu oznaczonego symbolem "P", wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku. Zakaz ten nie został przez stronę skarżącą przekroczony, czego dowodzą zapisy w Raporcie o oddziaływaniu. Nadto organ I instancji formułuje zarzut przekroczenia emisji w formie przypuszczenia. Jednakowoż decyzja oparta na samych przypuszczeniach, subiektywnych ocenach, bez konkretnych dowodów, nie może się ostać. Przeciwnie, organ winien był w takim wypadku wydać decyzję pozytywną o którą wnosiła strona. Zamierzona inwestycja nie narusza też zakazu określonego w § 11 ust. 2 lit. e planu. Zakazuje on "składowania wszelkiego rodzaju niebezpiecznych materiałów pylących oraz surowców, odpadów, paliw i innych materiałów szkodliwych za wyjątkiem czasowego składowania odpadów, surowców i materiałów bezpośrednio związanych z prowadzoną działalnością oraz w sposób zgodny z innymi przepisami odrębnymi". W przypadku skarżącej tymi przepisami odrębnymi są uregulowania zawarte w powołanej wyżej ustawie o odpadach. W projektowanej inwestycji odpady nie będą składowane. Zgodnie z tą ustawą "składowanie" jest bowiem jedną z metod unieszkodliwiania odpadów. Powołana ustawa o odpadach definiuje i reguluje także magazynowanie odpadów. Dla odpadów przeznaczonych do odzysku okres magazynowania nie może przekroczyć 3 lat. Natomiast odpady przeznaczone do "składowania" nie mogą być magazynowane dłużej niż 1 rok. Podniesiony w uzasadnieniu decyzji rzekomy problem "ciągłego magazynowania odpadów" nie ma żadnego uzasadnienia w ustawie o odpadach. Prowadzenie procesu odzysku odpadów w planowanym Zakładzie, w którym następuje absolutna rotacja dostarczanych odpadów, należy rozumieć w ten sposób, że terminy magazynowania podane w ustawie dotyczą konkretnego odpadu, zaliczając do czasu magazynowania wszystkie okresy od daty jego wytworzenia, magazynowania u kolejnych posiadaczy, aż do dnia poddania go procesowi odzysku lub unieszkodliwienia. Nadto projektowana inwestycja została zlokalizowana pomiędzy Zakładem Gospodarki Komunalnej i Spółką [D], które prowadzą między innymi działalność związaną z gospodarowaniem odpadami. Spółka Akcyjna [C] wskazała nadto, że chybiony jest zarzut organu, iż wjazd na teren zakładu samochodów osobowych i samochodów ciężarowych związanych z przewozem surowców skutkować będzie negatywnie dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Zarówno Raport, jak i Postanowienie RDOŚ przeczą bowiem temu twierdzeniu. Dla potwierdzenia swego stanowiska strona zleciła wykonanie opinii dotyczącej hałasu w związku z planowanym uruchomieniem zamierzonego przedsięwzięcia. Wynika z niej, że ewentualny wzrost natężenia ruchu będzie nikły, bo zamykający się w ok. 4%. Nadto tereny projektowanego zamierzenia to zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego tereny Parku [E]. Tworząc opisane zamierzenie, które ma zintensyfikować i unowocześnić formy działalności inwestycyjnej i gospodarczej, działano zapewne z rozeznaniem, mając świadomość, że inwestowanie łączy się z dynamiczną "logistyką", przemieszczaniem podmiotów i produktów. W innym przypadku uchwalający plan zagospodarowania przestrzennego winni byli stworzyć w tym miejscu "tereny zieleni i rekreacji" itp. Spółka zarzuciła także organowi I instancji ogólnikowość i gołosłowność twierdzeń, a także formułowanie ocen nie znajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W konsekwencji Spółka wniosła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem strony, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną doń decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta P. odmawiająca wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: [A] w P., nie może ostać się w obrocie prawnym. Została ona bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Systemowa wykładnia tych przepisów prawnych wskazuje, iż interes prawny w postępowaniach w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach posiadają podmioty będące właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze /zasięgu/ oddziaływania przedsięwzięcia, z tym jednak zastrzeżeniem, że obszar ten podlega ustaleniu w postępowaniu. Organ prowadzący to postępowanie nie jest związany zakreślonym na mapie dołączonej do wniosku obszarem oddziaływania przedsięwzięcia, lecz w oparciu o ustalenia postępowania dowodowego dokonuje weryfikacji danych przedstawionych na tę okoliczność przez inwestora. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie ujawnił w jaki sposób określił stronę podmiotową decyzji i w oparciu o jaki konkretny przepis prawny badał istnienie interesu prawnego. Stwierdził jedynie, że ustanowił krąg stron na podstawie kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem, na który będzie oddziaływać projektowane przedsięwzięcie, przekazanej przez Spółkę. W konsekwencji prawidłowość kwalifikacji w zakresie strony podmiotowej postępowania i decyzji musiała pozostać poza oceną Kolegium. Z powodu braków w postępowaniu wyjaśniającym oraz mając na względzie konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie było uprawnione do dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń. Zdaniem Kolegium już samo naruszenie wyżej opisanych przepisów postępowania skutkujące koniecznością wyjaśnienia strony podmiotowej tego postępowania ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i stanowi podstawę do uchylenia skarżonej decyzji celem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nadto, również w zakresie strony przedmiotowej postępowania, organ pierwszej instancji, zdaniem Kolegium, naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bowiem decyzją związaną, a ustawodawca nie zezwolił organowi na odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powodów innych niż ustawowo wyliczone, nawet jeżeli w ocenie tego organu są to powody istotne związane z koniecznością ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. Z tego względu podnoszone przez organ pierwszej instancji argumenty, iż zdaniem tego organu nazwa przedsięwzięcia nie odpowiada jego przedmiotowi, jego działalność będzie oddziaływać na środowisko poprzez emisję pyłów i gazów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych lub ziemi, wytwarzanie odpadów oraz uciążliwości zapachowe, realizacja inwestycji pociągnie za sobą wiele zagrożeń - nie mogą być traktowane jako przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Odnosząc się natomiast do przesłanki, która jest ustawową podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wykazał niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji utożsamił bowiem szkodliwe dla środowiska obiekty i urządzenia z wyliczonymi w przywołanym wyżej Rozporządzeniu przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko nie wskazując żadnych podstaw do takiej kwalifikacji. Przy braku definicji ustawowej obiektów i urządzeń szkodliwych dla środowiska dopiero postępowanie wyjaśniające może zaś wykazać, czy konkretny obiekt lub urządzenie kwalifikują się jako szkodliwe dla środowiska. Nie ma podstaw do dokonywania takiej kwalifikacji a priori, ani do utożsamiania obiektów szkodliwych dla środowiska z przedsięwzięciami zamieszczonymi w Rozporządzeniu. Nadto zakaz dotyczy realizacji szkodliwych dla środowiska obiektów i urządzeń, których uciążliwość może przekroczyć granice terenu oznaczonego symbolem "P". Organ pierwszej instancji nie wykazał, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć objętych zakazem. Organ pierwszej instancji niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzasadnił ponadto zakazem wynikającym z § 4 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego, tj. zakazem magazynowania odpadów, z wyjątkiem odpadów wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na własnym terenie, przeznaczonych do wykorzystania na tym terenie z zastrzeżeniem, że okres gromadzenia takich odpadów nie może być dłuższy, niż wynika to z obowiązujących przepisów odrębnych z zakresu gospodarki odpadami. Kolegium wskazało jednak, że wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta P. przewidziany w ustawie o odpadach okres 3 letni nie jest maksymalnym okresem magazynowania odpadów na danym terenie, lecz maksymalnym okresem magazynowania dla danego odpadu. Z akt sprawy wynika zaś, że nie przewiduje się magazynowania odpadów powyżej tego okresu, lecz ich rotacyjne poddawanie procesowi odzysku. W konkluzji Kolegium wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie na okoliczność zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonując wykładni systemowej tego planu z uwzględnieniem powszechnie stosowanej zasady racjonalności prawodawczej, a w szczególności przy przyjęciu konieczności eliminowania kolizji pomiędzy normami wynikającymi z poszczególnych postanowień planu i braku możliwości dokonywania interpretacji w sposób zakazujący korzystania z terenu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Wynik badania zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem gospodarowania przestrzennego zadecyduje o dalszym toku postępowania. W każdym jednak wypadku niezbędne jest dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie strony podmiotowej postępowania.

Pismem z dnia [...] r. dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony Stowarzyszenie Ekologiczne i Ochrony Środowiska Miasta P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając jej naruszenie prawa poprzez błędną interpretację uchwały nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. stanowiącego obowiązujące prawo miejscowe, oraz poprzez błędną interpretację przepisów ustawy o odpadach - art. 3 ust. 3 pkt 3. W lakonicznym uzasadnieniu Stowarzyszenie podzieliło stanowisko sformułowane przez Prezydenta Miasta P. Plan zagospodarowania przestrzennego w § 11 ust. 2 pkt c) wprowadza bowiem zakaz realizacji szkodliwych dla środowiska obiektów i urządzeń, których uciążliwość może przekroczyć granice terenu oznaczonego symbolem "P", a niewątpliwie, zdaniem Stowarzyszenia, należy uznać, że takim przedsięwzięciem jest budowa [B], ustawodawca określił bowiem, iż jest to przedsięwzięcie, które zawsze może znacząco oddziaływać na środowisko jednocześnie nie określając zasięgu możliwego oddziaływania. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu znajduje się zabudowa garażowa oraz w bliskiej odległości budynki mieszkalne, które niewątpliwie będą narażone na szkodliwe i uciążliwe oddziaływanie (hałas, niemierzalne lecz niewątpliwie uciążliwości zapachowe, 500 różnych kodów odpadów w tym niebezpieczne). Stowarzyszenie podzieliło także tezę o niezgodności inwestycji z § 4 ust 2 pkt. 4 planu. Terminy określone w ustawach odrębnych dotyczące magazynowania odpadów nie zostaną bowiem dotrzymane, gdyż zakład magazynować będzie na bieżąco i bez przerwy odpady przeznaczone do produkcji w trakcie realizacji procesu odzysku. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia zarówno w raporcie jak i w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nie rozwiązano problemu ciągłego magazynowania odpadów oraz kontroli czasu magazynowania poszczególnych partii odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne co powoduje, że można sądzić, iż na przedmiotowym terenie będą zalegały duże ilości odpadów (w tym niebezpiecznych) w sposób niezgodny z zapisami ustawy o odpadach.

Skarga została wniesiona w terminie.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2011 r. skarżące Stowarzyszenie ponownie podniosło, że jego zdaniem zamierzone przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym. Niedopuszczalny jest bowiem przywóz odpadów z zewnątrz celem poddania ich procesom odzysku. Niedopuszczalny jest nadto, stosownie do ustawy o odpadach, odzysk odpadów oznaczonych kodem 17 05 03. Zdaniem strony skarżącej Prezydent Miasta P. trafnie ustalił nadto krąg stron postępowania, a tym samym zarzut w tej mierze Kolegium jest niesłuszny. Nietrafny jest także zarzut Kolegium, iż zaliczenie inwestycji do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przesądza o tym, że dana inwestycja zalicza się do szczególnie szkodliwych w rozumieniu planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, które wyraził był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że choć nie wszystkie sformułowane w jej uzasadnieniu tezy Sąd podziela, to jednak nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przyczyn jakie Kolegium wskazało w uzasadnieniu swej decyzji, przemawiających zdaniem organu za potrzebą uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i odpowiadających im zarzutów skargi Sąd zauważa, iż organ odwoławczy bez wątpienia słusznie przykłada istotną wagę do kwestii prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu osób, którym w toczącym się postępowaniu przysługiwać winien przymiot strony. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a w konsekwencji z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie zatem przez organ odwoławczy, że wskutek wadliwego postępowania przed organem pierwszej instancji części stron nie dopuszczono do udziału w toczącej się procedurze niewątpliwie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednakowoż, zdaniem Sądu, Kolegium ustaleń takich nie poczyniło. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wprawdzie obszerne wywody dotyczące pojęcia strony i pojęcia interesu prawnego, mają one jednak charakter jedynie teoretyczny. Kolegium nie wskazuje bowiem na czym opiera swe twierdzenie, że krąg stron został przez organ I instancji ustalony wadliwie i z jakich konkretnych przyczyn neguje twierdzenie organu tego, sformułowane w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, iż ustalając krąg stron organ uwzględnił przekazaną przez inwestora kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym na niej obszarem, na który będzie oddziaływać projektowane przedsięwzięcie. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż organ w żadnej mierze nie jest związany wskazaniami inwestora co do kręgu stron postępowania i winien dokonać własnej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, jednak sformułowanie wobec niego zarzutu, iż uczynił to wadliwie i uchylenie z tej przyczyny decyzji pierwszoinstancyjnej wymagałoby wykazania nie tylko, że organ I instancji przyjął niewłaściwą metodę ustalenia kręgu stron postępowania bądź, jak zarzuca Kolegium, że sposobu tego cyt. "nie ujawnił" lecz także, że przyjęta przez organ I instancji technika doprowadziła w skutkach do sytuacji, w której ustalony krąg stron nie odpowiada treści art. 28 k.p.a., a w konsekwencji istnieją podmioty, które pomimo posiadania interesu prawnego w sprawie wskutek wadliwej oceny organu I instancji nie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu. Dopiero bowiem taka konkretyzacja zarzutu, a nie jego gołosłowne wskazanie, zezwalałaby Kolegium na uchylenie zaskarżonej doń decyzji z przyczyn wskazanych powyżej. Ustaleń, o jakich mowa, Kolegium jednak nie przeprowadziło, a tym samym sformułowany przezeń zarzut błędnego określenia stron postępowania gdyby był wobec decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutem jedynym - w żadnym razie, zdaniem Sądu, nie mógłby uzasadniać wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej.

Niewątpliwie natomiast wymagającym podzielenia, i to w całej rozciągłości, jest drugi sformułowany przez Kolegium zarzut wobec decyzji pierwszoinstancyjnej, a wskazane w tej mierze przez organ odwoławczy uchybienie Prezydenta Miasta P. uprawniało i obligowało Kolegium do uchylenia wydanego przez organ ten rozstrzygnięcia. Słusznie bowiem Kolegium zarzuciło organowi I instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i tym samym naruszenie statuujących zasadę prawdy obiektywnej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydent Miasta P. uznał projektowaną inwestycję za niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to z § 11 ust. 2 pkt c) uchwały. Wprawdzie bowiem inwestycja położona ma być na terenie oznaczonym symbolem "P" (tereny działalności produkcyjnej, baz i składów), z którą to funkcją co do zasady byłaby zgodna, to jednak na jej lokalizację nie zezwala zawarty w przywołanym postanowieniu planu zakaz realizacji szkodliwych dla środowiska obiektów i urządzeń, których uciążliwość może przekroczyć granice terenu oznaczonego symbolem "P". Jak bowiem stwierdził organ I instancji aktualnie obowiązująca nomenklatura w odniesieniu do przedsięwzięć szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz mogących pogorszyć stan środowiska posługuje się określeniem tych przedsięwzięć jako "mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Listę takich przedsięwzięć wyszczególnia cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów, które wymienia przedmiotowe przedsięwzięcie jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, (instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych). W konsekwencji występuje brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego, zakazującym realizacji inwestycji szkodliwych dla środowiska.

Ocenę tę Kolegium uznało za podjętą bez ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Twierdzenie to Sąd podziela. Prawidłowo bowiem Kolegium zauważa, że plan miejscowy nie zawiera definicji inwestycji szkodliwych dla środowiska, nie odsyła też w tej mierze do jakichkolwiek przepisów odrębnych. Brak zatem podstaw prawnych do utożsamiania obiektów i urządzeń szkodliwych w rozumieniu § 11 ust. 2 pkt c) planu z zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów kwalifikacją inwestycji, a tym samym oceniając czy inwestycja jest czy też nie jest szkodliwa w rozumieniu § 11 ust. 2 pkt c) planu organ I instancji winien każdorazowo przeprowadzić w tej mierze stosowne ustalenia. Nadto podkreślenia wymaga, że nawet w razie ustalenia szkodliwości obiektu bądź urządzenia organ nie może jeszcze uznać, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu. Stosownie bowiem do cytowanego wyżej § 11 ust. 2 pkt c) zawarty w nim zakaz dotyczy jedynie sytuacji, w której organ nie tylko stwierdzi szkodliwość inwestycji lecz nadto ustali, iż uciążliwość może przekroczyć granice terenu oznaczonego symbolem "P". Ocen tych Prezydent Miasta P. nie dokonał uznając za wystarczające utożsamienie (notabene jak to wskazano powyżej nieuprawnione) przedsięwzięć objętych zakazem z przedsięwzięciami zamieszczonymi w rozporządzeniu. Tym samym ani nie wykazał, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do opisanych w § 11 planu przedsięwzięć objętych zakazem ze względu na szkodliwość dla środowiska ani też nie wykazał, że uciążliwość może przekroczyć granice terenu oznaczonego symbolem P, a sformułowaną przez organ ten tezę o sprzeczności inwestycji z planem miejscowym uznać należy za co najmniej przedwczesną.

W konsekwencji niemożliwą jest do zaakceptowania teza sformułowana w skardze, iż cyt. "niewątpliwie należy uznać", że planowana budowa [B] jest przedsięwzięciem niezgodnym z planem. Brak stosownej definicji w planie miejscowym powoduje bowiem, wbrew stronie skarżącej, daleko idącą niejasność, a ocena czy projektowana inwestycja istotnie koliduje z ustaleniami planu wymaga szczegółowych ustaleń. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ustaleń powyższych organ II instancji nie mógł dokonać samodzielnie, w ramach postępowania odwoławczego. Nie zezwala bowiem na to zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tej zasady jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania. W tym kontekście nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego ewidentnie naruszałoby regułę dwuinstancyjności.

Kolejny zarzut Kolegium, zdaniem Sądu także w pełni poprawny, stanowi teza, iż organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że projektowana inwestycja naruszy § 4 ust. 2 pkt 4 planu. Przywołane ustalenie planu zakazuje bowiem magazynowania odpadów, z wyjątkiem odpadów wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na własnym terenie, przeznaczonych do wykorzystania na tym terenie z zastrzeżeniem, że okres gromadzenia takich odpadów nie może być dłuższy, niż wynika to z obowiązujących przepisów odrębnych z zakresu gospodarki odpadami. Oceniając przyszły sposób funkcjonowania projektowanej inwestycji przez pryzmat ustanowionego w planie zakazu organ I instancji wyprowadził wniosek, że terminy określone w ustawach odrębnych dotyczące magazynowania odpadów nie zostaną dotrzymane, gdyż zakład magazynować będzie na bieżąco i bez przerwy odpady przeznaczone do produkcji w trakcie realizacji procesu odzysku.

Słusznie jednak Kolegium w tej mierze dowodzi, iż § 4 ust. 2 pkt 4 planu odsyła do art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach (tj.: Dz. U. 2010, Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), który stanowi, że odpady przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez okres 3 lat. Organ pierwszej instancji przyjął, że okres 3 letni jest maksymalnym okresem magazynowania odpadów na danym terenie, a nie maksymalnym okresem magazynowania przewidzianym dla danego odpadu. W rzeczywistości wniosek taki nie posiada oparcia w cytowanej normie. Magazynowanie, zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy jako czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem, oznacza bowiem etap przejściowy w ciągu działań związanych z odpadami: wytworzenie - zebranie - transport - odzysk lub unieszkodliwienie. Odnosi się zatem do konkretnego wytworzonego odpadu, a tym samym także dla danego odpadu ustawa przewiduje maksymalny 3 letni okres magazynowania. W konsekwencji stwierdzenie przez organ I instancji, iż inwestycja naruszy przewidziany w planie zakaz i z tej przyczyny wydanie decyzji odmownej wymagałoby uprzedniego wykazania, że nie zostanie zachowany maksymalny dopuszczalny okres przechowywania konkretnego odpadu. Okoliczności takich jednak organ I instancji nie wykazał. W konsekwencji przedstawiony w skardze zarzut pod adresem decyzji Kolegium, wspierający w tej mierze interpretację ustalenia planu dokonaną przez organ I instancji nie może zostać uwzględniony.

Prawidłowo nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, nie przesądzając o istocie przyszłego rozstrzygnięcia, wskazało organowi I instancji konieczność ponownego, wnikliwego wyjaśnienia i przeanalizowania okoliczności sprawy, zwłaszcza w aspekcie zgodności bądź niezgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na terenie P.planem miejscowym.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

.