Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 787/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.82 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1178/07 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1178/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił S. B. przyznania renty specjalnej.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.

Organ podkreślił, że w jego ocenie nie zostały spełnione w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające przyznanie renty specjalnej, określone w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tego rodzaju świadczenie nie jest bowiem przyznawane jedynie ze względu na sytuację zdrowotną, czy materialną wnioskodawcy, zaś podstawą uzyskania renty specjalnej przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej, czy gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły. Prezes Rady Ministrów zauważył ponadto, że wykazany dochód nie jest rażąco niski i niesprawiedliwy w stosunku do zasług.

Na wskazaną wyżej decyzję S. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której to skardze wskazał na pogarszający się z wiekiem stan zdrowia i związane z tym cierpienia oraz kłopoty w samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Powołał się na trudną sytuację materialną oraz nieuwzględnienie w decyzji wydatków na żywność i ubrania. Przedstawił swoją trudną drogę życiową nacechowaną ogromnym wysiłkiem wieloletniej pracy, świadczonej na dwóch etatach oraz wskazał na doznane w okresie PRL upokorzenia i szykany.

Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1178/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], wskazał, że świadczenia, o których mowa, mają charakter wyjątkowy, a ich przyznanie - w świetle art. 82 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Sąd podkreślił jednakże, iż uznaniowość nie oznacza dowolności.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność powołanego przepisu i stwierdzając w wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, że jest on zgodny z art. 2 i art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, podkreślił, że "Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, itd. (...). Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. (...)".

W związku z tym, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów, nie kwestionując złego stanu zdrowia skarżącego oraz wynikających stąd trudności życiowych, prawidłowo stwierdził, że okoliczności powoływane przez skarżącego w toku całego postępowania nie stanowią o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. W toku postępowania organ nie stwierdził zaś występowania innych okoliczności, które w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mogłyby zostać uznane za spełniające warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie stwierdzono bowiem, aby wnioskodawca miał wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie działalności.

Sąd podkreślił że celem regulacji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc osobom, które ze względu na stan zdrowia lub wiek znajdują się w trudnej sytuacji życiowej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik z urzędu S. B., adwokat W. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, alternatywnie, o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi. Wniesiono także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części. Wniesiono także o przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów postępowania w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 82 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2004r. Nr 39 poz. 353 ze zm.) polegającej na przyjęciu przez Sąd, iż przepis ten uzależnia przyznanie renty specjalnej wyłącznie od wybitnych zasług na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej tj.: podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.);

2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne ustalenie faktyczne na podstawie akt sprawy, iż sytuacja życiowa skarżącego nie jest zdarzeniem losowym uzasadniającym przyznanie renty specjalnej, co skutkowało oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. art. 82 ust.1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy interpretować w sposób, szeroki, nie ograniczając się wyłącznie do wybitnych zasług w dziedzinie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, tym bardziej, że Sąd nie zdefiniował pojęcia "wybitności" owych zasług, a skarżący jest osobą niewątpliwie głęboko pokrzywdzoną przez władzę państwową minionego ustroju politycznego.

Zdaniem skarżącego, z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność przypadków "szczególnych", Sąd zobowiązany był do wyjątkowo wnikliwego ustalenia faktów na jakich się oparł wydając wyrok, a także do wnikliwej ich oceny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarżący spełnia wymogi "szczególnego przypadku" w rozumieniu powołanego przepisu ustawy, bowiem wytrzymał z godnością lata doznawanych szykan okupując to utratą zdrowia i I grupą inwalidzką. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się dokument z dnia [...] stycznia 2007r. pochodzący z Instytutu Pamięci Narodowej informujący o wszczęciu śledztwa w sprawie szykan doznawanych przez skarżącego w latach 1982 do 1985 ze strony ówczesnych jego przełożonych, a motywowanych politycznie. Podniesiono, że Sąd dysponował dokumentami wskazującymi jednoznacznie, iż uniemożliwienie dostarczenia skarżącemu niezbędnych dla zachowania sprawności organu wzroku leków z zagranicy motywowane było politycznie - wyłącznie z powodu zawartych w liście do Austriackiego Czerwonego Krzyża we Wiedniu krytycznych uwag co do ustroju panującego wówczas w Polsce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że akta sprawy, o których mowa we wskazanych wyżej przepisach oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. Przepisy nie nakładają natomiast na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu. Sąd może nawet dołączyć akta innych spraw znajdujących się w jego posiadaniu, ale w sytuacji, gdy na przykład w sprawie będącej przedmiotem oceny, akta przesłane przez organ są kopiami, a oryginały znajdują się w innych aktach sprawy itp., natomiast takie czynności sądu nie mogą zastępować działań organu zobligowanego do dostarczenia akt sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji spełnił dyspozycję art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu jest chybiony, w związku z czym nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Przechodząc do naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.

Wskazana wyżej regulacja przyznaje zatem Prezesowi Rady Ministrów uprawnienie do przyznania emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa pozwalają stwierdzić, że jest to unormowanie o charakterze wyjątkowym, mające za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń. Stwierdzić zatem należy, że świadczenie przewidziane w tym przepisie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych krzywd lub uszczerbków. Hipoteza omawianej normy została sformułowana w sposób niezwykle ogólny, pozwalając organowi na branie pod uwagę szerokiego spektrum okoliczności, a jednocześnie nie sposób omawianej regulacji zarzucić naruszenia ogólnych zasad dotyczących konstruowania hipotez norm prawnych, co uzasadniałoby twierdzenie o zbyt "szerokim" uprawnieniu organu do decydowania o zasadności złożonego wniosku. Kwestia ta była zresztą przedmiotem oceny dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/2005 (OTK-A 2006/9/123). W tym orzeczeniu Trybunał wskazał, że ratio legis instytucji "emerytury specjalnej" nie budzi istotnych wątpliwości natury konstytucyjnej. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Tak więc ewentualna ocena rozstrzygnięcia wydanego w konkretnej, indywidualnej sprawie sprowadza się do zbadania, czy organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy i czy prawidłowo dokonano oceny interesu indywidualnego wnioskodawcy w kontekście interesu publicznego. Należy więc zaznaczyć, że orzekając o przyznaniu świadczenia specjalnego organ podejmuje decyzję o charakterze uznaniowym, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, zaś kontrola sądu ogranicza się jedynie do ustalenia, czy wydane rozstrzygnięcia nie nosi cech dowolności. Fakt, iż brzmienie normy prawnej pozostawia organowi dużą swobodę w ocenie wystąpienia przesłanek wskazanych w jej hipotezie nie może sam przez się stanowić dostatecznej podstawy do zarzucenia organowi arbitralności w jego działaniu. Dopiero wskazanie konkretnych naruszeń prawa, w tym jego błędnej wykładni mogłoby uzasadniać stwierdzenie, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes Rady Ministrów naruszył prawo.

Zaznaczyć także w tym miejscu należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną nie może zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie

W niniejszej sprawie uznać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że nie wykazano w sposób dostateczny, aby skarżący miał ponadprzeciętne i wyjątkowe zasługi dla społeczeństwa, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia złożonego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje bowiem powszechny pogląd, iż sam fakt, że strona znajduje się w trudnej sytuacji materialnej nie stanowi jeszcze dostatecznej podstawy do zastosowania przywołanego przepisu. Dopiero okoliczność, iż w takiej sytuacji znajduje się osoba o szczególnych zasługach lub osiągnięciach może uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ zgromadził dostępny materiał dowodowy i dokonał jego właściwej oceny kierując się wyrażonymi w procedurze administracyjnej zasadami. Natomiast to, że wydane rozstrzygnięcie nie satysfakcjonuje skarżącego nie stanowi samo przez się okoliczności uzasadniającej uznanie zasadności jego twierdzeń. Również dokonana w tym względzie ocena Sądu pierwszej instancji nie narusza obowiązujących przepisów, zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.