Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 399/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 957/18 w sprawie ze skargi F. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 957/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) - oddalił skargę F. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], w którym odmówiono zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz: F. Z. P. i J. P..

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, F. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

-) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ziściły się przesłanki zwrotu części działki [...]obr. [...] w granicach parceli katastralnej I. kat. [...] b. gm. K[...], pomimo że do dnia dzisiejszego nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, a tym samym stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia,

-) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do orzeczenie zwrotu nawet części wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że jej znaczna część nie została zajęta przez elementy zagospodarowania wskazujące na realizację celu wywłaszczenia nieruchomości,

2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego,

-) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną w oparciu o błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot,

-) art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, że w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach z dnia 2 października 2015 r. (sygn. II SA/Kr 872/15) oraz z dnia 7 lipca 2017 r. (sygn. II SA/Kr 573/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił możliwość odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na wykorzystywanie terenu wywłaszczonej nieruchomości na cele rekreacyjne (zieleniec, skatepark, itp.), podczas gdy przedmiotowe wyroki odnosiły się wyłącznie do kwestii związanych z budową na terenie nieruchomości sieci infrastruktury technicznej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Wojewody [...] poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznani – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wnosił również o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 p.p.s.a. ( w powiązaniu z przepisami prawa materialnego oraz z art. 7 i art. 77 k.p.a.) a także art. 153 p.p.s.a. i okazały się nieuprawnione a przy tym nie zostały one w pełni prawidłowo sformułowane. Po to zaś - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).

W rozpoznawanej zaś sprawie, określając zarzuty materialnoprawne prawnoprawne, autor skargi kasacyjnej wskazał wprawdzie na konkretne artykuły i ustępy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale całkowicie pominął wskazanie wersji ustawy. Tymczasem, z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy więc – jako zarzut - wskazać konkretny przepis prawa, a przez co trzeba rozumieć także podanie miejsca publikacji aktu, w którym przepis ten się znajduje: Powyższe ma przy tym szczególnie istotne znaczenie w przypadku aktów prawnych wielokrotnie nowelizowanych, a do których niewątpliwie należy wspomniana ustawa o gospodarce nieruchomościami. Mając jednak na uwadze, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Wojewody [...] z dnia [...]maja 2018 r. nr [...] utrzymywała w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydany w oparciu o art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 23 ze zm.), skład orzekający przyjął, że przytoczone na wstępie zarzuty obrazy prawa materialnego odnosiły się do tej wersji wspomnianej ustawy.

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że niezasadnie skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 151 i art. 153 p.p.s.a. Oparcie bowiem w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Nie można też było twierdzić, że Sąd Wojewódzki orzekł niezgodnie – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażoną w poprzednio wydanych w tej sprawie (w ujęciu materialnym) wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 872/15) i z dnia 7 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 573/17).

Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że analizowana sprawa dotyczyła wniosku F. P. i J. P. z dnia 14 stycznia 2003 r. o zwrot nieruchomości stanowiących m. in. parcelę 1. kat. [...] b. gm. Kat. [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1951 r., pod budowę Miasta [...] i [...]. Roszczenie zwrotowe zostało już przy tym w części (ostatecznie i prawomocnie) negatywnie dla wnioskodawców rozstrzygnięte a obecnie zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. odnosiła się jedynie do tej części gruntu, który stanowiła część nieruchomości, będącej działką nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...] b. gm. kat. [...].

Istotne przy tym było też, że Sąd Wojewódzki w Krakowie, uchylając wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 872/15), decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) Starosty [...] (w której orzeczono o zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] o pow. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), położone w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. [...], stwierdził, że (cyt.): " decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a." oraz, iż (cyt.): "Dokonując zwrotu nieruchomości bez poczynienia niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu, organy administracyjne naruszyły przepisy zawarte w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy". W ocenie bowiem Sądu Wojewódzkiego, przyjęta przez organy teza, że w rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, wydawała się przedwczesna i nie poparta zgromadzonymi w sprawie dowodami. Wyrażając zaś tego rodzaju pogląd, Sąd podkreślił zwłaszcza, że (cyt.): " aby dokładnie ustalić i określić przedmiot wywłaszczenia, nie można pominąć aktualnego stanu zagospodarowania wnioskowanych do zwrotu działek o nr [...] oraz [...] obr. [...] j. ew. [...]. Koniecznym wydaje się zatem, w realiach przedmiotowej sprawy, wyjaśnienie okoliczności powstania na ww. nieruchomości sieci infrastrukturalnych. Należy w tym miejscu wskazać, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przez ww. nieruchomość przebiega sieć cieplna, kable energetyczne, gazociąg średniego ciśnienia, rurociąg kanalizacji sanitarnej oraz sieć wodociągowa (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA z dnia 1.01. 2005 r., pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SA w [...] z dnia 5.06. 2008 r., pismo [...] SA Oddział w Krakowie Zakład Energetyczny [...] z dnia 20.05.2008 r.). Zatem obowiązkiem organu było ustalenie kiedy i na jakie potrzeby powstawały przebiegające po ww. działkach sieci. W konstatacji powyższego, organ I instancji powinien, w toku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, ustalić czy i w jakim stopniu powstała sieć mogła stanowić realizację celu wywłaszczenia".

Jednocześnie także Sąd Wojewódzki zwrócił w omawianym wyroku uwagę na fakt, iż (cyt.): "Pamiętać przy tym należy, że określony w orzeczeniu wywłaszczającym cel jako realizacja miasta [...], w sąsiedztwie terenu obejmującego przedmiotowe działki sprowadzał się do realizacji osiedla bloków i domków jednorodzinnych. Cel jakim jest realizacja powyższej inwestycji nie oznacza tylko budowy budynków mieszkalnych, lecz również jej infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom tj. pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, a także instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne) umożliwiające właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe, tworząc funkcjonalną i spójną całość. Zob. w szczególności wyroki NSA w Warszawie: z 7 września 2007r., sygn. akt I OSK 1324/06, z 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1537/09, z 4 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 1044/14, z 12 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 2386/13, z 29 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 2155/13; WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2007r., sygn. akt III SA/Po 648/07 i z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 145/13; WSA w Krakowie z 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1120/13, czy też z 20 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 2033/96. Zapewnienie koniecznej infrastruktury służy inwestycji podstawowej, określonej jako cel wywłaszczenia. W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, to realizacja celu wywłaszczenia, w całości lub w części, winna być oceniana z uwzględnieniem specyfiki tej inwestycji, czy i w jakim zakresie planowane obiekty i elementy infrastruktury są ze sobą powiązane i w jakim zakresie wykonanie poszczególnych elementów stanowi realizację celu inwestycji. Zatem w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10, w którym stwierdzono, że <>".

W związku z tym ówcześnie orzekający Sąd Wojewódzki polecił, aby (cyt.): "W celu wyjaśnienia tych okoliczności organ podejmie wszelkie możliwe środki dowodowe, w tym wykorzysta te zalegające w aktach sprawy oraz ewentualnie nowe środki potrzebne do weryfikacji twierdzeń podnoszonych przez Gminą [...]. W szczególności, czy zrealizowana na działkach objętych wnioskiem infrastruktura spełnia cel wywłaszczenia – budowę Miasta [...], w ramach którego budowano osiedla mieszkalne np. [...]. Niezbędne więc jest ustalenie, czy znajdująca się na tych działkach infrastruktura techniczna służy zaspokojenie potrzeb tych osiedli mieszkaniowych, wyposażenia ich w niezbędne media i pozostaje w związku z celem wywłaszczenia, czy też nie (gdyż są to linie przesyłowe nie mające takiego związku). Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy w zasadzie nie ustosunkował się do tych zarzutów zawartych już w odwołaniu od organu I instancji. Tym samym uniemożliwiając Sądowi kontrolę tego aktu w tym zakresie".

Zdaniem składu orzekającego zatem, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z treści powyższego wyroku ewidentnie wynikało, że ówcześnie orzekający Sąd Wojewódzki w pełni dopuszczał możliwość by przy takim celu wywłaszczenia, jakim była budowa Miasta [...] i [...], jego realizacja mogłaby polegać m.in. i na budowie określonej infrastruktury technicznej (instalacje, linie energetyczne, rurociągi i.t.p.), jak i na tworzeniu terenów tzw. zielonych czy rekreacyjnych (place zabaw, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze).Twierdzenia więc skarżącego, iż poprzednio wydane w tej sprawie wyroki odnosiły się wyłącznie do kwestii realizacji na nieruchomości objętej postępowaniem sieci uzbrojenia terenu oraz, iż kwestia wykorzystywania powierzchni działki jako terenu zielonego (rekreacyjnego) nie była - na tym etapie wskazywana - jako przeszkoda do orzeczenia zwrotu nieruchomości, nie były zgodne z prawdą.

Wyjaśnić też trzeba, że w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r. (sygn. II SA/Kr 573/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wprawdzie poprzednio zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. jedynie w pkt II (to jest w tej części, w której utrzymała ona w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako część działki nr [...] o pow. [...] ha) ale tylko z tego powodu, że uznał, iż nieodniesienie się przez organ wojewódzki do wszystkich zarzutów, zawartych w odwołaniu, stanowiło istotne naruszenie procedury administracyjnej ( art. 7, at. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a.). W takiej sytuacji trudno było zatem w ogóle mówić o zawarciu w wyroku z dnia z dnia 7 lipca 2017 r. wiążącej oceny odnoszącej się do zagadnień materialnoprawnych.

Niezasadne także okazały się zarzuty kasacyjne związane z prawidłowością zgromadzenia w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego (cyt.): "Ustalając aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości powołano się na protokół przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2014 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości. Ustalono wówczas, że w części północnej znajduje się za ogrodzeniem Zakład Uzdatniania Wody [...] i stanowi teren zielony porośnięty trawą, następnie zagospodarowana jest pod pas betonu z urządzeniami wchodzącymi w skład skateparku, pas trawy z młodymi drzewkami ozdobnymi, chodnik z kostki z barierką metalową, drogę wewnętrzną z kostki brukowej oraz wchodzi w teren skarpy porośniętej trawą. Ustalono datę budowy skateparku (2005 r.), jak również wcześniejsze przeznaczenie tego terenu (działka nr [...] w terenie wykorzystywana była jako zieleniec, z jednym drzewem, na której znajdowała się alejka asfaltowa, chodnik z płyt, ławeczka i jezdnia asfaltowa). Ustalono również, że przedmiotowa część działki nr [...] znajduje się poza pasem drogowym drogi publicznej, przebiega przez nią natomiast ww. droga wewnętrzna, a ponadto działka nr [...] pozostaje w utrzymaniu ZIKiT-u jako ciąg pieszy oraz zieleń".

W związku z powyższym – w ocenie składu orzekającego – tak ustalony stan faktyczny był wystarczający do wydania w tym przypadku orzeczenia merytorycznego. Dodać też trzeba, iż - jak zwrócił na to uwagę Sad Wojewódzki - skarżący nie tyle kwestionował dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne, co nie mógł się zgodzić ze stanowiskiem, że istnienie na terenie przedmiotowej nieruchomości m. in. terenów zielonych, skateparku, chodnika i obszarów rekreacyjnych, wykorzystywanych przez mieszkańców osiedla, miało świadczyć o wykorzystywaniu tej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia.

Powyższe prowadzi jednak już do oceny zarzutów prawnomaterialnych.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. (w wersji z daty orzekania przez organy), poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Natomiast po myśli art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem, iż uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że objęta takim wnioskiem nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko bowiem nieruchomość, która spełnia, wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznania za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Taka też wykładnia art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. wynika z treści wydanych w tej sprawie wyroków Sądu Wojewódzkiego.

Dodać przy tym wypada, że w analizowanym przypadku szczególne znaczenie ma okoliczność, że celem wywłaszczenia spornego gruntu była budowa miasta [...] i [...]. W rezultacie bowiem pomimo, że w toku postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, tak ogólnie określony cel nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, bardziej skonkretyzował, nie ulega żadnej wątpliwości, że celem wywłaszczenia, objętej wnioskiem zwrotowym, nieruchomości była w tym przypadku nie tyle budowa poszczególnych, konkretnych obiektów, urządzeń technicznych czy innych naniesień a powstanie całkiem nowego miasta i związanego z nim kombinatu przemysłowego.

Taki sposób określenia celu wywłaszczenia z pewnością należy uznać za szeroki i ogólny. Tym niemniej, mając na uwadze treść decyzji wywłaszczeniowych pochodzących z dawnego okresu Państwa Polskiego (PRL) w ten sposób określony cel wywłaszczenia nie stanowił ani nowości, ani rzadkości. Jak zwraca zaś na to uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty oceniania istnienia przesłanek warunkujących zwrot w ten sposób wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wspomniano, objęty wnioskiem zwrotowym grunt został wywłaszczony pod budowę [...] i [...]. Przez część w/w gruntu przebiegała przy tym: sieć cieplna, kable energetyczne, gazociąg średniego ciśnienia, rurociąg kanalizacji sanitarnej oraz sieć wodociągowa a na powierzchni - teren ten stanowił obszar rekreacyjny. W jego sąsiedztwie powstało zaś osiedle. W związku z powyższym, wskazać w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sadowoadministracyjnym a zwłaszcza w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest zapatrywanie, iż ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa infrastruktury złożonej np. osiedla mieszkaniowego (a w tym wypadku nawet całego miasta), od szeregu lat jest dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu również istnienie tzw. terenów zielonych (rekreacyjnych) należy uznać za niezbędne dla mieszkańców takiego osiedla czy (w tym wypadku miasta). Poza tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest też pogląd, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi jedynie element złożonej i wieloetapowej inwestycji a nie stanowi takiego celu sama w sobie.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie na spornym gruncie (na jego części) zostały ulokowane instalacje techniczne a na części istniała infrastruktura w postaci: skateparku, zieleni, drogi wewnętrznej i ciągu pieszego, to nie można się było zgodzić ze skarżącym, że w takim przypadku mogły znaleźć zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nawet w jej części.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.