Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 563/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 30 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1, art. 145a, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 450/12 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 450/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Decyzją z [...] 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2005 r.), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], po rozpatrzeniu wniosku z 30 sierpnia 2005 r., przyznano W. M. (dalej skarżąca) zasiłek rodzinny na dziecko W. M. w wysokości 43 zł miesięcznie na okres 1 września 2005 r. – 31 sierpnia 2006 r. i jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł.

Decyzją z [...] 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2006 r.), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – z uwagi na wniosek ww. o rezygnację z przyznanych świadczeń – stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] 2005 r. jako bezprzedmiotowej.

Dnia 1 lipca 2009 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęła informacja z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], w świetle której od dnia 2 października 2004 r. do sprawy W. i S. M. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od tej daty S. M. podlega ustawodawstwu Irlandii, objętego przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Decyzjami z [...] 2010 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) stwierdziło nieważność wyżej wskazanych decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Od 2 października 2004 r., tj. zaistnienia elementu koordynacji, organem właściwym w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych stał się Marszałek Województwa [...] z uwagi na regulację zawartą w art. 21 ust. 1 ustawy [z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych j.t. Dz. u. z 2006 r. nr 139, poz.992 ze zm., dalej uśr].

W związku z powyższym dnia 31 marca 2011 r. dokumentację sprawy przekazano [...] Urzędowi Marszałkowskiemu. Pismami z 4 i 29 kwietnia 2011 r. Marszałek Województwa [...] (dalej Marszałek) - jako organ rzeczowo właściwy w rozumieniu art. 23a ust. 1 uśr - wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do rozpatrzenia jej wniosku z 30 sierpnia 2005 r. i ustalenia w Polsce prawa do świadczeń rodzinnych.

W pouczeniu Marszałek wskazał, że brak przedstawienia dokumentacji spowoduje wydanie decyzji odmawiającej prawa do świadczeń rodzinnych, a świadczenia rodzinne już pobrane przypisane zostaną do zwrotu jako pobrane nienależnie.

Pismem z 26 maja 2011 r. Marszałek w oparciu o art. 24a ust. 2 uśr pozostawił wniosek z 30 sierpnia 2005 r. o ustalenie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2005/2006 bez rozpoznania.

Pismem datowanym na dzień 8 lipca 2011 r. Marszałek poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Marszałek orzekł o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych:

- zasiłku rodzinnego na dziecko W. M. od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 lipca 2006 r. w wysokości 473 zł wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi od dnia 1 października 2005 r. do dnia wydania decyzji w wysokości 312,40 zł i dalszymi odsetkami ustawowymi od dnia [...] 2011 r. do dnia zapłaty;

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi od dnia 1 października 2005 r. do dnia wydania decyzji w wysokości 63,80 zł i dalszymi odsetkami ustawowymi od dnia 26 lipca 2011 r. do dnia zapłaty.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków rodzin przemieszczających się we wspólnocie; ust. 2 decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących; ust. 3 decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie praktycznych porozumień dotyczących okresu przejściowego dla wymiany danych drogą elektroniczną, o której mowa w art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009; art. 87 ust. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; art. 21, art. 23a ust. 2, 3 i 8, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 oraz ust. 8 uśr, art. 104 i 107 kpa i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych.

W uzasadnieniu decyzji z [...] 2011 r. Marszałek przytaczając dotychczasowy stan faktyczny sprawy i fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji eliminujących decyzje z [...] 2005 r. i z [...] 2006 r. wskazał, że zgodnie z art. 23a ust. 9 uśr marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 uśr za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się; 1. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 3. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

W odwołaniu od decyzji z [...] 2011 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] 2012 r. sygn. akt [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 21, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 32 ust. 2 uśr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło wskazaną decyzję w części:

- obejmującej pkt 1 tiret pierwsze obejmujące słowa "wyliczonymi od dnia 1.10.2005 r. do dnia wydania decyzji w wysokości 312,40 zł i dalsze odsetki ustawowe od dnia 26.07.2011 r. do dnia zapłaty";

- obejmującej pkt 1 tiret drugie obejmujące słowa "wyliczonymi od dnia 1.10.2005 r. do dnia wydania decyzji w wysokości 63,80 zł i dalsze odsetki ustawowe od dnia 26.07.2011 r. do dnia zapłaty";

- punktu 2 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (mówiącego o łącznej kwocie podlegającej zwrotowi w dniu wydania decyzji) - i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] 2012 r. odwołując się do dotychczasowego przebiegu sprawy, wydanych rozstrzygnięć, art. 30 ust. 1 i 2 uśr wskazano, że świadczenia rodzinne wypłacone wnioskodawczyni na mocy decyzji z [...] 2005 r. (wypłacone w okresie 1 września 2005 r. – 31 lipca 2006 r.) są świadczeniami nienależnie pobranymi, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr. Skarżąca została pouczona o tym, że wyjazd poza granice RP winien być zgłoszony właściwemu organowi. Nadto pismem z 26 maja 2011 r. (stanowiącym odpowiedź na pismo strony z 14 maja 2011 r.) Marszałek poinformował stronę, że brak uzupełnienia wniosku z 30 sierpnia 2005 r. o żądane dokumenty spowoduje wydanie decyzji odmownej (w przedmiocie świadczeń rodzinnych) i konieczność zwrotu świadczeń już pobranych jako świadczeń nienależnych. W powyższym świetle świadczenia rodzinne wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych – braku decyzji właściwego organu ustalającej, że stronie przysługuje prawo do tych świadczeń oraz pouczeniu o braku przedmiotowego prawa.

W ocenie Kolegium, organ I instancji błędnie ustalił, że pobrane świadczenia należy również traktować jako świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 uśr. Ustalenie to było błędne, gdyż zasiłek rodzinny w Irlandii był wypłacany od dnia 1 kwietnia 2007 r., a uprawnienie do jego pobierania w Irlandii powstało po pobraniu w Polsce świadczeń za okres zasiłkowy 2005/2006. Zaznaczył, że należało skorygować wydaną decyzję w zakresie orzeczenia o odsetkach, gdyż obowiązek ich spłaty jak i ich wysokość wynika wprost z przepisów prawa. Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń zostało wszczęte po zakończeniu sprawy o przyznanie świadczeń przez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec braku współdziałania strony. Od pobrania świadczeń wypłaconych w okresie 1 września 2005 r. – 31 lipca 2006 r. nie minęło jeszcze 10 lat. W związku z tym w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 30 ust. 5 uśr wskazujący, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.

Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanych we wrześniu 2005 r. i w lipcu 2006 r. nie przekreśla możliwości orzekania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W sprawie wydano bowiem decyzje z naruszeniem przepisów o właściwości. Niemniej jednak przyczyna takiego stanu rzeczy leży po stronie strony, gdyż w odpowiednim czasie to strona (pouczona o takim obowiązku), nie poinformowała organu o wyjeździe członka rodziny za granicę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. M. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wydanym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przez brak zastosowania art. 32 uśr i naruszenie art. 7, 8, 10, 77 i 107 kpa.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne w następstwie stwierdzenia jej nieważności nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznej przewidzianych w kpa jest możliwe jedynie w sytuacji wystąpienia przesłanek, które nie zostały objęte normą zamieszczoną w art. 32 w zw. z art. 30 uśr.

Osnowa decyzji wydanej przez Kolegium została sformułowana w sposób budzący zdziwienie. Mocą tej decyzji uchylono bowiem decyzję wydaną przez organ I instancji w części oraz umorzono w tym zakresie prowadzone postępowanie pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Zgodnie z art. 25 ust. 1 uśr, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodzin, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 uśr jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organ wypłacający świadczenia rodzinne. Obowiązek zwrotu "świadczenia nienależnie pobranego" obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądź złożenie w tym zakresie nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy.

Decyzją z [...] 2005 r., w następstwie rozpatrzenia wniosku z 30 sierpnia 2005 r., przyznano skarżącej zasiłek rodzinny na dziecko w wysokości 43 zł miesięcznie na okres 1 września 2005 r. – 31 sierpnia 2006 r. i jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – wyprawkę w kwocie 90 zł. Decyzją z [...] 2006 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – z uwagi na wniosek ww. o uchylenie przyznanych świadczeń – stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] 2005 r. jako bezprzedmiotowej.

Dnia 1 lipca 2009 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęła informacja z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], w świetle której od dnia 2 października 2004 r. do sprawy W. i S. M. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od tej daty S. M. podlega bowiem ustawodawstwu Irlandii, objętego przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Decyzjami z dnia [...] 2010 r. (sygn. akt 135/10 i 137/10) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność wyżej wskazanych decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości. Od dnia 2 października 2004 r., tj. zaistnienia elementu koordynacji organem właściwym w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych stał się bowiem Marszałek Województwa [...] z uwagi na regulację zawartą w art. 21 ust. 1 uśr.

Marszałek Województwa [...] - jako organ rzeczowo właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej z 30 sierpnia 2005 r. po ustaleniu zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - z uwagi na brak odpowiedzi w zakresie obowiązku przedłożenia przez skarżącą stosownych dokumentów, pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania pismem z 26 maja 2011 r. (akta administracyjne).

Pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznaczało, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych za okres 1 września 2005 r. – 31 lipca 2006 r. Pismo z 26 maja 2011 r. stanowiło wskazanie na brak prawa do pobierania przedmiotowych świadczeń. Już w momencie składania wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (w dniu 31 maja 2004 r. i 30 sierpnia 2005 r.) skarżąca własnoręcznym podpisem potwierdziła zapoznanie się z pkt V formularzy wniosków o ustalenie prawa do świadczeń (odnoszących się do okoliczności dotyczących ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych) i złożyła w tej materii stosowne oświadczenia. Skarżącą skutecznie pouczono o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, co z punktu widzenia art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr jest równoznaczne z pouczeniem o braku prawa do pobierania świadczenia. W sytuacji, gdy zainteresowana podpisała pouczenia, przyjąć należy, że została z nimi w odpowiedni sposób zaznajomiona i nie ma podstaw do ustalania, czy zrozumiała treść pouczenia. Jeżeli osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczoną o braku prawa do pobierania świadczenia, warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr należy uznać za spełniony. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Takiej powinności organu nie da się także wyprowadzić z treści art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa (wyrok NSA z 16.12.2011 r., I OSK 1325/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie bez znaczenia jest tutaj również fakt, że to sama skarżąca dnia 24 lipca 2006 r. skierowała do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] pismo wskazując, że z dniem 1 sierpnia 2006 r. chce zrezygnować z pobierania świadczeń rodzinnych (pismo z dnia 24 lipca 2006 r. w aktach administracyjnych). Sąd I instancji uznał, że świadczenia pobrane przez zainteresowaną na podstawie pierwotnego rozstrzygnięcia, tj. decyzji z [...] 2005 r., stały się świadczeniami nienależnie pobranymi.

Konsekwencją nienależnie pobranych świadczeń stał się obowiązek ich zwrotu, co wynika z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz ust. 8 uśr.

W związku z tym w sprawie doszło do wydania decyzji przez Marszałka orzekającej o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń we wskazanej powyżej wysokości i - w następstwie odwołania – kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą to decyzję Sąd I instancji ocenił jako w pełni prawidłową.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd uznał za słuszny pogląd organu odwoławczego, że zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – na tle regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 uśr można domagać się także wtedy gdy decyzja przyznająca te świadczenia (wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w następstwie braku stosownej informacji od podmiotu uprawnionego, w tym wypadku informacji od skarżącej o wyjeździe członka rodziny poza granicę) zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Norma zawarta w art. 32 ust. 1 uśr stanowi "przepis szczególny", o którym mowa w art. 163 kpa, dający możliwość uchylenia bez zgody strony m.in. prawidłowej w momencie wydawania decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym.

Nie można uznać, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wadliwej już od momentu jej wydania (jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości) nie daje możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, które - co warte podkreślenia – jedynie z uwagi na negatywną postawę strony taką właśnie wadliwą a limine decyzją zostały stronie przyznane i następnie rzeczywiście wypłacone. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja nie mieści się w respektowanym zapatrywaniu sądów administracyjnych, w świetle którego generalnie nie jest możliwe domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jeżeli organ administracji dokona weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [z 15.2.2008 r.], IV SA/Gl 786/07, Lex nr 501799).

Niezasadny jest zarzut odnoszący się do przedawnienia dochodzonej należności. Decyzją "ustalającą świadczenia nienależnie pobrane" nie jest jak wskazuje błędnie skarżąca, decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] 2005 r. r. lecz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] 2012 r., stanowiąca przedmiot skargi do sądu administracyjnego.

Art. 30 ust. 5 uśr wskazuje, że decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie wydaje się, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W realiach sprawy sporne świadczenia zostały skarżącej wypłacone w okresie 1 września 2005 r. - 31 lipca 2006 r. Trudno uznać, by ww. 10-letni termin już upłynął.

Rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] należy uznać za w pełni prawidłowe mając na uwadze art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie zawarto podstawy prawnej uprawniającej do wydania decyzji orzekającej o przypisaniu do zwrotu kwoty odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzja organu I instancji w części odnoszącej się do obowiązku zwrotu odsetek pozbawiona była podstawy prawnej i jako taka została przez organ odwoławczy słusznie zmodyfikowana. Organ ten nie miał nadto obowiązku "utrzymania pozostałej części decyzji w mocy". Art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa wyczerpująco określa rodzaje rozstrzygnięć, które mogą być podejmowane na jego podstawie. W świetle powołanej normy organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżony akt (pkt 1). Uprawniony jest także, by uchylając w całości lub w części rozstrzygnięcie organu niższego stopnia w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, jak również uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 kpa Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania skarżąca miała pełną orientację co do swej sytuacji procesowej. W toku prowadzonego postępowania skarżącą pouczono o treści art. 10 § 1 kpa (pismo z 8 lipca 2011 r.) i zapoznano ze wszystkimi istotnymi dla rozstrzygnięcia dowodami.

Skargę kasacyjna na powyższe rozstrzygniecie wywiodła W. M. reprezentowana przez radcę prawnego A. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 32 uśr przez błędną wykładnię, polegającą na tym, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie musi być uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 32 uśr, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane;

- art. 32 uśr przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej subsumcji dokonanej przez Sąd I instancji przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie jest możliwe domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mimo dokonania weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej tylko w trybie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z pominięciem odpowiednich przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ppsa;

2. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną - naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Skarżąca nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 305, 362, 378-379). W tej sytuacji należało uznać ustalenia stanu faktycznego, aprobowane zaskarżonym wyrokiem, za wiążące.

Odnośnie art. 32 ust. 1 uśr można mieć wątpliwość, czy jest to przepis materialny; zasadniczo bowiem jest to norma procesowa, ponieważ określa szczególny w stosunku do uregulowań kpa, nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe uwagi nie mają jednak na tyle istotnego znaczenia, by nie była możliwa ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 uśr pod kątem kryteriów wymienionych w art. 174 pkt 1 ppsa, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.

Zarzut naruszenia art. 32 uśr przez błędną wykładnię okazał się nieusprawiedliwiony. Skarżąca błędnie wywodzi, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia musi być uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie której świadczenie zostało przyznane. W art. 32 ust. 1 uśr ustanowiono podstawę prawną wszczęcia nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do weryfikacji i wzruszenia ostatecznej decyzji zawierającej rozstrzygniecie o przyznaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Niniejszy przepis odnosi się do decyzji ostatecznej będącej decyzją, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia rodzinnego oraz stanowiącą decyzje niewadliwą, czyli zawierającą w chwili jej podejmowania prawidłowe rozstrzygnięcie, albo decyzje wadliwą i stanowiącą podstawę nienależnego pobrania świadczenia rodzinnego w okolicznościach określonych w art. 30 ust. 2 pkt 2 uśr (R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz – Machnikowska, Świadczenie rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010 r., s. 366).

Również zarzut naruszenia art. 32 uśr przez niewłaściwe zastosowanie również okazał się nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 uśr, właściwy organ oraz marszałek województwa może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Definicję nienależnie pobranego świadczenia zawiera art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, zgodnie z którym przez nienależnie pobrane świadczenia rodzinne należy m. in. rozumieć świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Orzekanie łącznie o uchyleniu lub zmianie decyzji i uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o nakazaniu zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie jest dopuszczalne ze względu na odrębność trybów, w jakich następuje rozstrzyganie w tych sprawach. Zmiana bądź uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 32 ust. 1 następuje w trybie nadzwyczajnym; celem jest tu bowiem wzruszenie decyzji mającej walor decyzji ostatecznej. Natomiast o zwrocie świadczenia pobranego nienależnie orzeka się w trybie zwykłym.

Art. 32 ust. 2 uśr określa, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy kpa. Art. 163 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, lecz zawiera odesłanie do przepisów szczególnych, do których należy art. 32 ust. 1 uśr, określający przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiący w niniejszej sprawie, jako lex specialis, podstawę do uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Wskazany w art. 32 uśr katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z nich stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej.

Świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń uważa się za nienależnie pobrane (art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr). Z mocy prawa ustaje prawo do świadczeń rodzinnych z chwilą nabycia przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Decyzją z [...] 2010 r. SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w związku ze stwierdzeniem, że z dniem [...] 2004 r. nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych na terenie Irlandii, stwierdził nieważność decyzji z [...] 2005 r.

Poza regulacją zawartą w art. 32 ust. 1 i 1 a uśr, podstawy prawne weryfikacji i wzruszenia wadliwych decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych zawierają, zgodnie z art. 32 ust. 2 uśr, odpowiednie przepisy kpa (art. 145 § 1, art. 145a i art. 156 § 1 kpa; R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz – Machnikowska – op. cit. s. 366).

Zarzuty naruszenia art. 32 [ust. 1] uśr przez błędną wykładnię i art. 32 [ust. 2] uśr przez niewłaściwe zastosowanie, okazały się niezasadne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.