Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 358/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 329/04 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. P. kwotę 2176zł (dwa tysiące sto siedemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 roku, sygn. akt VI SA/Wa 329/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich nałożył na M. P. karę pieniężną w wysokości 17 400 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Podstawę prawną decyzji stanowił art.19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w związku z art. 13 ust. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w związku z § 3, 4, 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432) i art. 104 § 1 k. p. a. oraz Uchwała Nr 223/207/02 Zarządu Województwa [...] z dnia 21 maja 2002 roku, w sprawie upoważnienia Dyrektora i Zastępcy Dyrektora do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach związanych z ustalaniem i pobieraniem kar pieniężnych za przejazdy po drogach wojewódzkich pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu.

Organ ustalił, że w dniu 25 czerwca 2002 roku na drodze wojewódzkiej nr 722 przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego marki Volvo F10 nr rej. [...] stanowiącego własność skarżącej. W wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie nacisku na drugą oś składową pojazdu o 37,67 kN. Kierowca pojazdu nie zgłosił zastrzeżeń, co do użytego urządzenia oraz nie wnosił o ponowne ważenie pojazdu. W ocenie organu, skarżąca jako przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody wyrządzone ruchem przedsiębiorstwa. Odpowiada też za szkodę wyrządzoną przez zatrudnianych pracowników. Nie jest istotne, czy ponosi winę za przekroczenie nacisku na oś.

W wyniku odwołania złożonego przez M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 13 ust. 2 a i 2 b ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 roku Nr.71, poz. 838 ze zm. Dz. U. Nr 125, poz. 1371).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 k. p. a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności poprzedzających wydanie decyzji przez organ I instancji, a przez to nieuwzględnienia prawa strony do udziału w toczącym się postępowaniu. Zdaniem jej, organ I instancji pominął gwarantowane ustawowo prawa podmiotowe strony, co koliduje z podstawowymi zasadami państwa prawa i zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi m. in. w art. 7 i 10 k. p. a.

W uzupełnieniu skargi z dnia 20 maja 2004 roku, skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów Rozdziału I rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Nadto wskazała, iż kontrolę pojazdu przeprowadzono w sposób niezgodny z wytycznymi zawartymi w Instrukcji Nr DP. T. 8 stanowiącej załącznik do Zarządzenia Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 roku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego nie są uzasadnione, gdyż wskazane uchybienia nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutów w przedmiocie naruszenia prawa materialnego, tj. § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, Sąd I instancji uznał je także za niezasadne. Przesłanką materialnoprawną wydanych decyzji są przepisy niekwestionowane przez skarżącą, tj. art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w związku z art. 13 ust. 2 a i 2 b o drogach publicznych. Podstawa prawna dla ustalenia wysokości kary, tj. przepisy zawarte w załączniku do ustawy o drogach publicznych, nie była również kwestionowana.

Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych lub przewozowych. Zarówno ona, jak i zatrudniani przez nią kierowcy winni przestrzegać przepisów prawa. W szczególności zasad wyrażonych w art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), zgodnie z którymi ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę i nie naruszał stateczności pojazdu. W przeciwnym razie ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego masa, naciski osi lub wymiary wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów oraz określonych w art. 61 ust. 6, 8 i 10, jest dozwolony, tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Na takie przekroczenie strona nie posiadała zezwolenia, co oznacza, że obciąża ją obowiązek uiszczenia kary za stwierdzony przejazd z przekroczeniem obowiązującej normy. Wysokość kary została obliczona na podstawie i w granicach powołanych przepisów prawa. Przepisy te nie przewidują żadnych wyjątków od przewidzianych w nich zasad.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, ponieważ pojazd skarżącej (co nie było kwestionowane) nie poruszał się po drodze krajowej ani w granicach administracyjnych miasta na trasie regularnej linii autobusowej. Przewóz wykonywano drogą o znaczeniu wojewódzkim, do której to drogi wymieniony przepis nie ma zastosowania.

W kontroli pojazdu uczestniczył kierowca – pracownik przewoźnika. Kontrola dokonywana na drogach publicznych zarówno przez Policję jak i uprawnionych pracowników służb drogowych: Rejonu Dróg Krajowych czy Inspekcji Drogowej jest wpisana w działalność transportową i w czynne wykonywanie zawodu kierowcy. Wymaga to zatrudnienia w charakterze kierowców osób, które spełniają określone wymagania, bowiem przewoźnik ponosi konsekwencje za działanie osób, którymi się posługuje według ogólnej zasady wynikającej z art. 429 k. c. Nie ma znaczenia dla oceny odpowiedzialności przewoźnika, czy jego kierowca dopełnił obowiązku przekazania protokołu kontroli właścicielowi pojazdu, skoro przewoźnik ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania osób, którymi przy wykonywaniu czynności się posługuje.

W niniejszej sprawie, zdaniem sądu brak było podstaw do kwestionowania dokonanych pomiarów przeprowadzonych przez wykwalifikowane służby drogowe w obecności kierowcy kontrolowanego pojazdu, który nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń, ani co do sposobu dokonanych pomiarów, ustawienia pojazdu w czasie tych pomiarów, czy też do odczytu przyrządów pomiarowych i stwierdzonych w protokole przekroczeń dopuszczalnych parametrów. Protokół kontroli, stanowiący dowód z dokumentu, którego kopię kierowca otrzymał, zawierał dokładne ustalenia, co do omawianych przekroczeń. Protokół bez żadnych uwag został podpisany przez kierowcę. Ustalenia faktyczne dokonane podczas kontroli pojazdu i stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drogę jednej z osi pojazdu, nie zostały przez skarżącą skutecznie zakwestionowane w odwołaniu. Okoliczność ważenia pojazdu przed wyjazdem, stwierdzenie nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i dopuszczalnej ładowności pozostaje poza sporem. Skarżąca nie podniosła, że przed wyjazdem mierzono naciski na osie. Trudno też stwierdzić, że przewożone elementy stropu były prawidłowo załadowane, a nawet jeżeli były, to czy zostały zabezpieczone przed przemieszczaniem w czasie drogi.

W sytuacji, gdy kierowca po przeprowadzeniu ważenia i kontroli nacisków na osie nie kwestionuje wyników przeprowadzonego pomiaru, nie ma zastrzeżeń i nie wnosi o jego powtórzenie, nawet przez wpis w protokole kontroli, to brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych pomiarów. Nie można także wówczas czynić organowi zarzutu, że nie podjął z urzędu dodatkowego ważenia. Nawet, gdyby skarżąca została zawiadomiona o możliwości złożenia pisemnych wyjaśnień przed wydaniem decyzji I instancji, nie byłoby możliwe przeprowadzenie ponownego ważenia. Organ jest zobowiązany do stosowania procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego i z chwilą wszczęcia postępowania strona powinna zostać pouczona o treści art. 10 k. p. a. Nie można jednak twierdzić, iż skarżąca nie otrzymała formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ponieważ protokół kontroli w pkt 11 zawierał zawiadomienie o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji obciążającej przewoźnika karą pieniężną. Organ częściowo obronił się argumentem, iż protokół zatrzymania i kontroli jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 61 § 4 k. p. a. Treść zapisu protokołu, że z chwilą jego sporządzenia zostaną podjęte czynności zmierzające do wydania decyzji w sprawie obciążenia przewoźnika karą, zobowiązuje kierowcę do doręczenia wyników kontroli pracodawcy. Nie pozwala to jednak przyjąć, że strona została pouczona o prawach przysługujących na podstawie art. 10 k. p. a. Decyzję wydano 17 dni po kontroli. Mimo słuszności zarzutu, co do uchybienia art. 10 k. p. a., uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a.

Od powyższego wyroku M. P. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości oraz zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 134 § 1 p. p. s. a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 - 3 p. p. s. a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez rozważenia podnoszonych w skardze zarzutów i twierdzeń, bez uprzedniego wyjaśnienia istoty sprawy i bez faktycznego rozpoznania sprawy, a przez to błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasad obligujących organ do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, stania na straży praworządności, należytego informowania strony o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, zasady prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i interesu strony, w związku z czym brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. w związku z art. 9, 10, 28, 39, 61 § 4, 81 i 145 § 1 pkt 4 k. p. a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie występowały naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w związku z art. 7, 9, 10, 28, 39, 77 § 1, 61 § 4, 81, 145 § 1 pkt 4 k. p. a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie występowały naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, a stan faktyczny sprawy będący podstawą rozstrzygnięcia ustalony został nieprawidłowo;

- art. 151 p. p. s. a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że skarga podlegała uwzględnieniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że skarga winna być uwzględniona w całości;

- art. 7 i 77 § 1 k. p. a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego organy przepisów tych nie naruszyły, a wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, w sytuacji gdy organy nie odniosły się nawet do podnoszonych przez skarżącą zarzutów co do prawidłowości dokonanego ważenia pojazdu;

- art. 7, 8, 28, 32, 39, 61 § 4, 76 § 3, 79, 81 k. p. a. poprzez pominięcie przy ocenie legalności decyzji i niezasadne przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszeń mających istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stan faktyczny został ustalony na podstawie czynności dokonanej przed wszczęciem postępowania, a organy nie odniosły się nawet do podnoszonych przez skarżącą istotnych zrzutów co do prawidłowości tej czynności;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 28 w związku z art. 10, 32, 39, 61 § 4, 79, 145 § 1 pkt 4 k. p. a. oraz 429 k. c. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszeń prawa uzasadniających wznowienie postępowania, w sytuacji gdy skarżąca bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu;

- art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w związku z art. 13 ust. 2 a ustawy o drogach publicznych oraz § 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o nałożeniu kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym w sytuacji, gdy nie zostało wykazane przekroczenie dozwolonego nacisku.

W związku z podniesionymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego w kwocie 3600 złotych.

W uzasadnieniu podniosła, że wyłącznie ona była stroną postępowania administracyjnego i do niej powinny być kierowane wszelkie działania organu. Kierowca, nawet jeżeli jest pracownikiem strony, nie może być traktowany, jako jej przedstawiciel lub pełnomocnik. Kontrola jest czynnością o charakterze technicznym i samo jej dokonanie nie może być traktowane, jako wszczęcie postępowania administracyjnego. Pracownicy zarządów dróg nie są upoważnieni do podejmowania decyzji w sprawie wszczęcia postępowania. Fakt przeprowadzenia kontroli nie może być rozumiany jako wszczęcie postępowania, zwłaszcza że kontrolę przeprowadzono pod nieobecność strony i przez osoby nie będące organem administracji. W sprawach dotyczących nałożenia kary za przejazd bez zezwolenia pojazdem ponadnormatywnym postępowanie administracyjne zostaje wszczęte na podstawie zawiadomienia określonego w art. 61 § 4 k. p. a. Ewentualne trudności techniczne nie mogą wywoływać negatywnych dla strony skutków. Bez znaczenia jest zapis art. 429 k. c. Żaden przepis prawa nie zwalniał organu z obowiązku doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z protokołem kontroli, a protokół kontroli nie obligował kierowcy do przedstawienia go pracodawcy. Protokół stanowić miał jedynie podstawę do przyjęcia przez organ określonych czynności zmierzających do wydania decyzji. Nie może być traktowany jako zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Stanowisko Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z art. 38 – 49 k.p.a., zasadą oficjalności doręczeń. Jest także wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony uznaje się, że skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a z drugiej – że zarzut naruszenia art. 10 k. p. a. jest zasadny.

Nadto podniosła, że kontrola pojazdu została przeprowadzona wadliwie. Użyto przyrządów nieposiadających legalizacji, nie dokonano uprzedniego pouczenia kierowcy o sposobie zachowania podczas ważenia, naruszono obowiązującą w tym zakresie instrukcję. W konsekwencji stan faktyczny nie został ustalony w sposób prawidłowy i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji. W protokole kontroli brak jest wskazania, jakimi narzędziami mierzono odległość między osiami pojazdu. Przyrządy te nie posiadały świadectwa legalizacji. Pomiaru dokonano przy włączonym silniku i zaciągniętym hamulcu ręcznym, nie zastosowano podkładek pod koła pojazdu, przez co ważony zestaw znajdował się na różnej wysokości. Waga umieszczona była na nierównym terenie, nieposiadającym świadectwa legalizacji, Nieprawidłowości w ważeniu spowodowały, iż wynik ważenia był nieprawidłowy. Ustalając wyniki przekroczenia przyjęto tolerancję 200 kg + 2 kg., podczas gdy z opinii biegłego wynika, że nawet drganie pojazdu z uwagi na włączony silnik, zaciągnięty hamulec ręczny, jak też każda inna niedokładność w tym np. nierówność podłoża skutkująca odchyleniem pomostu wagi o 3 mm powoduje błąd odczytu w wysokości nawet o kilkanaście procent.

Ponadto, ważenie powinno odbywać się przy użyciu dwóch wag, natomiast w niniejszej sprawie dokonano tylko jednego pomiaru, wbrew zapisowi instrukcji stanowiącej załącznik do zarządzenia Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 roku.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył powyższych zarzutów i zaakceptował naruszenie przez organy podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy rozstrzygnięto na niekorzyść skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są częściowo uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p. p. s. a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p. p. s. a., w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 roku, sygn. akt FSK 618/04, publ. ONSAiWSA 2005/6/120).

W niniejszej sprawie strona skarżąca sformułowała kilka zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Między innymi zarzuciła naruszenie art. 151 p. p. s. a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w związku z art. 7, art.8 oraz art.77 § 1 k. p. a. wywodząc, iż z naruszeniem wymienionych przepisów, Sąd I instancji nie zakwestionował błędnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie dokonanych czynności kontrolnych dotyczących pomiaru nacisku osi pojazdu. Nie uwzględnił faktu, iż do pomiaru użyto jednej wagi dynamicznej zamiast dwóch, że niewiadomym było, jakie urządzenia zostały użyte do pomiarów odległości między osiami oraz czy posiadały one świadectwo legalizacji, czy użyto podkładek pod koła nie objęte ważeniem, tak by pojazd znajdował się na jednym poziomie a także, czy teren, na którym umieszczono wagę był odpowiednio wypoziomowany.

Niewątpliwie, mając na uwadze, iż przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego nacisku na oś, skutkuje w myśl 13 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.) nałożeniem stosownej kary, pomiar ten winien być dokładny, a procedura kontroli pojazdu, sposób i tryb ważenia ściśle określony.

W ustawie z dnia 3 kwietnia 1993 roku – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248 ze zm.), obowiązującej w dacie przeprowadzenia kontroli oraz wydania zaskarżonej decyzji, w art. 8 pkt 1 i 2 umieszczono delegację ustawową, w pierwotnym brzmieniu przepisu – dla Prezesa Głównego Urzędu Miar, a po zmianie ustawy od dnia 30 marca 2001r. - dla Rady Ministrów, oraz od 1 stycznia 2002r. po następnej zmianie ustawy – dla ministra właściwego do spraw gospodarki, do określenia w formie zarządzenia - w odniesieniu do Prezesa Urzędu, a w odniesieniu do Rady Ministrów oraz ministra właściwego do spraw gospodarki w formie rozporządzenia, wymagań technicznych i metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, z uwzględnieniem warunków właściwego stosowania tych przyrządów oraz okresów ważności dowodów kontroli oraz metod i przebiegu sprawdzania lub badania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z powyższymi wymaganiami technicznymi i metrologicznymi z uwzględnieniem stosowanego wyposażenia pomiarowego oraz sposobu dokumentowania wyników.

W okresie obowiązywania powołanej wyżej ustawy, do dnia wydania zaskarżonej decyzji w dniu [...], ani Rada Ministrów, ani minister właściwy do spraw gospodarki nie skorzystali z delegacji ustawowej i nie wydali stosownych rozporządzeń. Podkreślić jednak należy, iż obowiązek przeprowadzania kontroli pojazdów jest obowiązkiem mającym należyte umocowanie w przepisach ustawy (art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli). Brak przepisów wykonawczych, precyzujących zasady używania przyrządów pomiarowych nie może prowadzić do uchylenia tego obowiązku, ani do uchylenia przepisu ustawowego nakazującego karanie przewoźników za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie (art. 13 ust. 2 a ustawy o drogach publicznych). A zatem, nie negując zaistniałego zaniechania legislacyjnego, jakiego dopuściła się Rada Ministrów a później minister właściwy do spraw gospodarki przyjąć należy, iż zaniechanie to, nie rodzi skutku w postaci zniesienia podstawy prawnej przeprowadzenia kontroli. Innymi słowy – pomimo braku odpowiednich przepisów wykonawczych organy administracji były uprawnione do przeprowadzenia w dniu 25 czerwca 2002 roku kontroli pojazdu należącego do M. P. i zastosowania sankcji ustawowej, w związku ze stwierdzeniem przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu.

Pozostaje zatem do rozważenia, według jakich zasad, z użyciem jakiego rodzaju urządzeń i w jakich warunkach powinna być przeprowadzona kontrola pomiaru nacisku osi pojazdu oraz w jaki sposób winny być te czynności udokumentowane, by mogły one stanowić podstawę do ewentualnego nałożenia kary administracyjnej. Z ustawy Prawo o miarach nie wynikają dla organów żadne wskazówki w tym zakresie. Zważywszy na fakt, iż kontrola, rodząca dla strony skutki prawne i finansowe jest zespołem czynności o istotnym znaczeniu, nie może być przeprowadzana w sposób dowolny.

Wymagania techniczne i metrologiczne przyrządów pomiarowych, w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, uregulowane były przez przepisy Zarządzenia Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 roku w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6, poz. 40). Zarządzenie to formułowało wymagania, jakie powinny spełniać wagi stacjonarne lub przenośne używane dla prawidłowego określenia masy pojazdu, masy ładunku obciążenia osi pojazdu w ruchu a nadto sposób zainstalowania wagi, warunki jakie musi spełniać teren w zakresie odchyleń od poziomu, na którym dokonywany jest pomiar, rodzaj podłoża oraz prędkości z jakimi powinien poruszać się ważony pojazd.

Niezależnie od powyższego aktu, w dacie dokonywania kontroli pojazdu w przedmiotowej sprawie, w obrocie prawnym pozostawało Zarządzenie Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, z dnia 24 listopada 1999 roku w sprawie wprowadzenia Instrukcji o dokonywaniu kontroli kierujących pojazdami i zespołami pojazdów, sprawdzaniu pomiarów, nacisków osi i masy pojazdów i zespołów oraz o ustalaniu i pobieraniu opłat drogowych za przejazdy pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia (DP.T.8). Zarządzenie to regulowało między innymi sposób przeprowadzenia pomiarów nacisków osi przy użyciu przenośnych wag do pomiarów dynamicznych oraz wymagania jakie powinien spełniać protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu.

Powyższe zarządzenia należą oczywiście do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym i nie mogą zostać uznane za źródła prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP katalog źródeł polskiego systemu prawa jest zamknięty i obejmuje: Konstytucję, ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Rozporządzenia, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Niewątpliwie jednak uznać należy, iż wymienione wyżej zarządzenia wydane zostały przez wyspecjalizowane w problematyce wykonywania pomiarów i urządzeń pomiarowych oraz problematyce transportu drogowego organy. Reguły postępowania w wykonywaniu pomiarów i kontroli określone w wymienionych aktach stanowią pewne standardy, których zachowanie uzasadnia przekonanie, iż pomiar został wykonany prawidłowo przy użyciu konkretnych urządzeń. W szczególności opracowanie zarządzenia nr 47 pozwoliło, z jednej strony, na ustalenie dla potrzeb uprawnionych organów kontroli, czytelnych reguł postępowania kontrolnego, a z drugiej - każdy podmiot kontrolowany zyskał gwarancje, iż kontrola odbywa się według pewnych zobiektywizowanych zasad, które dla strony mogą stanowić kryteria oceny postępowania kontrolnego w obrębie, których kontrola winna się odbywać. Takie rozumienie znaczenia wymienionych aktów normatywnych realizuje zasady wynikające z przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., t.j. zasadę prawdy obiektywnej i zasadę zaufania obywateli do organów Państwa.

W tym miejscu należy podkreślić, iż w rozpoznawanej sprawie, pracownicy organu dokonujący kontroli działali według zasad określonych w wymienionych aktach normatywnych. Świadczyć o tym może zakres i sposób poszczególnych czynności kontrolnych, które odpowiadają dyspozycji poszczególnych przepisów zarządzenia nr 47. Mianowicie wypełniono nakazy płynące z art. 2 ust. 2 (zażądano od kierowcy wymienionych w tym przepisie dokumentów, tj. prawa jazdy, dowodu rejestracyjnego pojazdu, art. 5 ust. 7 (od wskazań miernika wagi odjęto 200 kg dla jednej osi i 2 % wartości od wskazanej przez wagę), art. 6 ust. 1 (stwierdzono przewóz niezgodny z zezwoleniem i wydano kierującemu polecenie zaniechania dalszej jazdy do czasu usunięcia stwierdzonych przekroczeń lub uzyskania wymaganego zezwolenia). Przebieg tych czynności odzwierciedla protokół, którego forma i treść, a nawet układ graficzny odpowiada załącznikowi Nr 1 do instrukcji zamieszczonej w przedmiotowym zarządzeniu.

Jednocześnie, z akt sprawy nie wynika, czy sprawdzenie nacisków na osie i masy pojazdu nastąpiło przy użyciu wag samochodowych, posiadających świadectwa legalizacji wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar lub dyrektora Okręgowego Urzędu Miar. Wprawdzie w protokole kontroli zaznaczono, że zastosowana waga posiadała świadectwo legalizacji, to jednak w aktach sprawy brak jest odpowiedniej dokumentacji fakt ten potwierdzającej. Nadto z akt sprawy nie wynika, by w toku kontroli zastosowano dwie wagi dynamiczne przeznaczone do jednoczesnych pomiarów prawych i lewych kół pojazdu jednej osi, co przewiduje art. 5 ust. 1 zarządzenia nr 47. Brak jest też danych o terenie, na którym nastąpiło ważenie pojazdu. Nie wiadomo, czy teren ten był odpowiednio równy, to znaczy, czy zachowane były maksymalnie dopuszczalne odchylenia. Do akt sprawy nie załączono nie tylko świadectwa legalizacji wagi ale również świadectwa legalizacji użytych przyrządów pomiarowych i protokołu pomiaru równości terenu, które to dokumenty wymienione zostały w protokole kontroli z dnia 25 czerwca 2002r. Skoro czynności kontrolne przeprowadzane były według zasad określonych w wymienionych wyżej aktach, to powinny zostać udokumentowane w formie w nich przewidzianej. Brak wymienionych dokumentów oznacza, że przyjęte przez organ i nie zakwestionowane przez Sąd I instancji ustalenie przekroczenia dopuszczalnych nacisków na oś nastąpiło bez dostatecznego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Zasadnie zatem skarżąca podnosiła w skardze do Sądu I instancji, iż sprawa została załatwiona w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym. Oświadczenie kierowcy pojazdu, że miał możliwość zapoznania się z tymi dokumentami ( nie wiadomo czy to nastąpiło), nie może zastąpić dowodu z tych dokumentów. Strona postępowania, którą była skarżąca, miała prawo zapoznać się z tymi dokumentami, które potwierdzały prawidłowość czynności ważenia. Mimo, iż czynności ważenia, z przyczyn oczywistych, nie można było powtórzyć, to w oparciu o wymienione dokumenty, wyniki ważenia można było ewentualnie zakwestionować.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisu art. 7 k. p. a. oraz wbrew dyspozycji art. 77 § 1 k. p. a., nakazującej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Powyższe naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostrzeżenie powyższych uchybień przepisom prawa procesowego przez Sąd I instancji, skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę z naruszeniem dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p. p. s. a w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 - 3 p. p. s. a. Przepisy art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 pkt 1 - 3 p. p. s. a., które stanowią podstawę prawną kompetencji sądów administracyjnych do dokonywania kontroli aktów administracji publicznej w postaci decyzji administracyjnych i postanowień w oparciu o kryterium legalności. W myśl art. 134 § 1 p. p. s. a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że "(...) Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 roku, sygn. akt II SA 915/97, publ. OSP 1999/4/79, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Kraków 2005, s. 319). Z drugiej strony - Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, jest obowiązany zarzuty i wnioski te oraz podstawę prawną skargi rozważyć (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2005 roku, sygn. akt OSK 1862/04, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonego aktu przeprowadzona przez Sąd I instancji nie ujawniła wskazanych wyżej uchybień postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...]. Wobec tego kontrola legalności zaskarżonej decyzji jako niepełna nie czyni zadość dyspozycji art. 134 § 1 p. p. s. a. w związku z art. 3 § 1 pkt 1 - 3 p. p. s. a. i w związku z art. 1 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, iż nie są one uzasadnione.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s.a. w związku z art. 9, 10, 28, 39, 61 § 4, 81, 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Zarzut jest o tyle chybiony, że w razie dostrzeżenia przez sąd administracyjny wad kwalifikowanych zaskarżonego aktu, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, sąd stosując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd nie stosuje wówczas przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy strona zarzuca zaskarżonej decyzji wadę stanowiącą podstawę wznowienia postępowania. Dlatego też sformułowany w powyższy sposób zarzut nie jest trafny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. w związku z art. 9, 10, 28, 39, 61 § 4, 81 k. p. a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie występowały naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania podnieść należy, iż obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wypływa z dyspozycji art. 10 § 1 k. p. a. Z przepisu art. 61 § 4 k. p. a. wynika zaś konieczność zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Jednocześnie chodzi tu o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których przewidziany jest w kodeksie (por. W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu", Warszawa 1962, s. 232). Zawiadomienie zaś o wszczęciu postępowania winno być stronie doręczone w taki sposób, by powzięła wiadomość o tym, że zyskała przymiot strony o postępowaniu administracyjnym we wskazanym w zawiadomieniu przedmiocie.

W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że o postępowaniu administracyjnym M. P. dowiedziała się dopiero z treści doręczonej jej decyzji organu I instancji. Trudno przy tym podzielić stanowisko Sądu I instancji, by obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, przewidziany w art. 61 § 4 k. p. a. mógł być skutecznie zastąpiony przez sporządzenie protokołu ważenia pojazdu i zawiadomienie pracownika skarżącej o "podjęciu czynności zmierzających do wydania decyzji". Przepisy prawa nie przewidują ogólnego umocowania pracownika do występowania w imieniu swego pracodawcy w postępowaniu administracyjnym. Dla tego rodzaju czynności konieczne jest udzielenie stosownego pełnomocnictwa (w myśl art. 32 w związku z art. 33 § 2 k. p. a.). Natomiast pracownik uczestniczący w kontroli, co konsekwentnie podnosiła M. P. w toku postępowania administracyjnego, jak też w skardze kasacyjnej, nie był umocowany do jej reprezentowania i dokonywania w jej imieniu czynności prawnych. Niewątpliwie zatem organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszył też dyspozycję art. 61 § 4 k. p. a. Jednakże uchybienia te nie mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a.

Instytucja wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznej podnieść należy, iż podstawy wznowienia winny być wykładane ściśle. Stąd też, jak wyżej wskazano, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stwierdzenie to, na gruncie niniejszej sprawy, ma zasadnicze znaczenie, bowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec M. P. przeprowadzono tylko jeden dowód, mianowicie kontrolę ciężaru pojazdu. Na podstawie wyników kontroli wydano decyzję o nałożeniu kary. Z istoty kontroli prowadzonej przez inspektorów inspekcji transportu drogowego w oparciu o art. 48 i nast. ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) wynika, że kontrola ta dokonywana jest losowo, na wybranych odcinkach dróg, poza lokalem przedsiębiorstwa transportowego. Chodzi przecież o to, by kontrolować prawidłowość załadowania pojazdu będącego w trasie. M. P. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego w [...]. Skarżąca, z natury prowadzonej działalności, w czynnościach transportowych, a ściślej - w samym przewozie nie uczestniczy, powierzając je pracownikom. Przewóz odbywa się przecież poza siedzibą przedsiębiorstwa. Tym samym naturalną koleją rzeczy był fakt, iż strona nie uczestniczyła w kontroli pojazdu w dniu 25 czerwca 2002 roku. Nie mogła przecież w niej uczestniczyć, jako że kontrola odbywała się w trasie, a konkretnie na odcinku drogi z Makowca do Zawodzia.

Jedyna i istotna zarazem czynność dowodowa, którą przeprowadzono w sprawie, dokonana była zatem wprawdzie bez udziału skarżącej, jednak z istoty tej czynność wynika, iż nie sposób było ją przeprowadzić w obecności strony.

Wobec powyższego, nie zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania nie może skutkować zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania. Po przeprowadzeniu kontroli i wszczęciu postępowania nie podjęto bowiem już żadnych czynności, a w szczególności czynności o istotnym znaczeniu, z wyjątkiem wydania decyzji, która stronie została doręczona.

Dlatego też, choć organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, to nie sposób przyjąć, że naruszenie to mogło stanowić podstawę wznowienia postępowania. Podniesiony zarzut jest zatem całkowicie nietrafny.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w związku z art. 13 ust. 2 a ustawy o drogach publicznych oraz § 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia stwierdzić należy, iż jest on również niezasadny.

Strona skarżąca podnosząc go wskazuje, iż naruszenie prawa materialnego nastąpiło poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Skoro skarżąca skutecznie zakwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji, a przyjęte przez Sąd I instancji za prawidłowe i wykazała, że organy przeprowadziły postępowanie bazując na niepełnym materiale dowodowym, a przynajmniej którego brak jest w aktach postępowania, to podniesiony zarzut jest co najmniej przedwczesny. Brak należytych ustaleń faktycznych, uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, określonego jako zarzut naruszenia art. 28 k. p. a. w związku z art. 10, 32, 39, 61 § 4, 79, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 429 k. c., zauważyć należy, iż spośród wskazanych przez stronę skarżącą przepisów, jedynie art. 429 k. c. i art. 28 k.p.a. należą do kategorii prawa materialnego. Zarzut naruszenia wymienionych przepisów w kontekście naruszenia przepisu art. 145 §1, pkt 4 k.p.a., określającego podstawę wznowienia postępowania z powodu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu, jest niezasadny, bowiem skarżąca w toku postępowania była traktowana jako strona. Została jej doręczona decyzja organu I instancji i miała możliwość złożenia odwołania. Doszło natomiast do naruszenia przepisów regulujących inne uprawnienia przysługujące stronie postępowania, które to naruszenia i ich wpływ na wynik postępowania zostały rozważone wyżej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p. p. s. a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p. p. s. a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).