Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2870/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złoty pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złoty i pięćdziesiąt groszy).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia

[...] września 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze

zm., zwana dalej K.p.a.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, zwana daiej Prawem budowlanym) umorzył w całości

postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie

przepustu wykonanego na działce nr [...] w [...].

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 5 maja 2011 r. W. S.

wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na

przykryciu części rowu melioracyjnego betonową konstrukcją i wybudowaniu na niej

utwardzonej drogi, dokonanej w 2007 r. na działce nr [...] w [...], przez

M. S.

W dniu 7 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.

przeprowadził na działce nr [...] w [...], gm. K. czynności kontrolne

i stwierdził, że na działce nr [...] nad rowem wybudowano przepust na betonowych

podporach i ułożonych na nich siedmiu płytach betonowych o szer. 1 m każda.

Dalej organ wskazał, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających

stwierdzono, że W. S. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym

postępowaniu. Przedmiotowy przepust, mimo że znajduje się bezpośrednio przy granicy z

działką skarżącego nie ogranicza zabudowy ani zagospodarowania jego nieruchomości.

Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na działce

nr [...] i że zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków oraz zapisami

w księdze wieczystej działka ta stanowi własność M. S.

W związku z powyższym organ stwierdził, że W. S. nie ma interesu

prawnego do występowania w niniejszej sprawie. Skarżący ma jedynie interes faktyczny,

który nie uprawnia go do skutecznego żądania wszczęcia postępowania

administracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia

[...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy

powyższą decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w

decyzji organu I instancji i stwierdził, iż organ powiatowy wszczął postępowanie na

wniosek osoby, której w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie

przysługuje przymiot strony z uwagi na to, że nie wykazał on interesu prawnego w

rozumieniu art. 28 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie złożył W. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej

decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa

lub uchylenie jej w całości wobec naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, na podstawie

art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia

[...] września 2011 r., Nr [...], wydanej przez pełniącego obowiązki Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wydanej bez podstawy prawnej przez osobę

nieuprawnioną, z naruszeniem przepisów o właściwości.

Skarżący zarzucił organowi:

1) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa: art. 6. art. 7, art. 8, art. 28, art. 105 § 1

K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego;

2) wadliwość uzasadnienia decyzji wynikającą z naruszenia art. 107 §1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w

zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne

sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z

prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz

trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez

Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym

postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej

p.p.s.a.).

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1

p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą

prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego

skarga została uwzględniona.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do

przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została

podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną

rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący

w dniu wydania decyzji ostatecznej. Dlatego też organ odwoławczy jako organ

merytoryczny może - jeśli to konieczne - przeprowadzić we własnym zakresie

uzupełniające postępowanie wyjaśniające co do meritum sprawy i dopiero po tym dokonać

właściwego rozstrzygnięcia. 1 -

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy może utrzymać kwestionowaną decyzję

w mocy, uchylić ją w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy lub umarzając

postępowanie, uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez

organ pierwszej instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze ( art. 138 K.p.a.). Organ

może orzec co do istoty sprawy w całości lub w części.

W sprawie niniejszej decyzja organu odwoławczego zapadła na podstawie art. 138

§ 1 pkt 1 K.p.a. Należy w tym miejscu wskazać wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r.

I OSK 1305/10, wyjaśniający ,iż zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 §

1 pkt 1 K.p.a.) ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne

rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem

zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę).

Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie

rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej

konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z

prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia.

Reasumując należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności

postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 K.p.a. organ odwoławczy

rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i

zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w

uzasadnieniu decyzji.

Należy podkreślić, iż wedle treści art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., po

zakończeniu fazy wstępnej polegającej na prawidłowości złożonego odwołania, organ

odwoławczy przystępuje do postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego. Na tym

etapie postępowania, przy zachowaniu zasad obowiązujących w postępowaniu

pierwszoinstancyjnym, rozpatrywana jest ponownie sprawa administracyjna zakończona decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu tym organ odwoławczy dokonuje

weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w

rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Dokonując weryfikacji organ odwoławczy

powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do

nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa

materialnego. Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma ogromne znaczenie z punktu

widzenia opisanej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zasada ta stanowi, że organy

administracji powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy

załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach

postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się

organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. Najważniejszym

przejawem tej zasady jest obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej. Dzięki

dobremu uzasadnieniu strona wie, na jakich dowodach oparł się organ, dlaczego nie dał

wiary innym dowodom, jakie przepisy i dlaczego zastosował. Takie uzasadnienie ma

skłonić stronę do współdziałania z organem administracji w celu wykonania decyzji, nawet

wtedy, gdy jest ona niekorzystna dla strony. Nadto należy podkreślić, że "treść

uzasadnienia rna szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej

wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu

administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej

zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do

obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy tę normę prawidłowo zinterpretował"

(wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA 1221/06,

opublikowany w ZNSA Nr 3 (18)/2008 s. 143). Uzasadnienie powinno wyjaśniać zatem

wszystkie okoliczności sprawy i podniesione zarzuty. Braki w uzasadnieniu powodują, iż

nie można określić przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić

stanowisko skarżącego, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do

zasadniczego (bowiem potencjalnie uzasadniającego zarzut nieważności decyzji organu

I instancji) zarzutu dotyczącego podpisania decyzji z dnia [...] września 2011 r., Nr

[...] przez "p.o. Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w W.".

Skarżący zarzucał, iż decyzja organu i instancji a za nią zaskarżona decyzja nie

wskazywała źródła umocowania podpisanej pod decyzją osoby do wydawania decyzji

administracyjnej w imieniu Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie wskazano

normy kompetencyjnej wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa ani też innej informacji o upoważnieniu wydanym przez organ dla osoby podpisanej pod decyzją

do jej wydania.

Nie ulega wątpliwości, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zgodnie z art.

80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonuje zadania nadzoru budowlanego jako

samodzielny organ administracji rządowej. Organ ten, w przeciwieństwie do

wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, który działa w imieniu wojewody,

wykonuje powierzone mu zadania w imieniu własnym, a nie starosty. W związku z tym nie

jest on organem zaliczanym do organów jednostek samorządu terytorialnego w

rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Procedurę jego powołania określa art. 86 Prawa

budowlanego, z którego wynika, iż powołuje go Starosta spośród co najmniej trzech

kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

Organizację pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.

określa Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

W. stanowiący załącznik Nr 1 do zarządzenia Nr [...] Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2010r. Dokument ten jednak nie

usuwa wątpliwości podniesionych przez skarżącego.

Obowiązkiem organu odwoławczego- jak zostało to wyżej wywiedzione-było

odnieść się wnikliwie do zarzutów odwołania w sposób umożliwiający kontrolę sądową.

Tymczasem z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

organ odwoławczy wskazał jedynie, iż " kwestia ta była skarżącemu wyjaśniania

wielokrotnie w odrębnych pismach kierowanych do skarżącego".

Na marginesie trzeba zauważyć, iż żadna decyzja ani pismo wyjaśniające

powyższą kwestię nie znajdują się w aktach niniejszego postępowania administracyjnego

co całkowicie uniemożliwia sądową weryfikację twierdzeń organu.

W tym miejscu należy podkreślić, iż wyjaśnienie organu zawarte w uzasadnieniu

zaskarżonej decyzji nie stanowi odniesienia się do zarzut ów odwołania i narusza zasadę

wyrażoną w art. 11 K.p.a. zwanej również zasadą przekonywania, istotą której jest

wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z

naruszeniem art. 140 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3

K.p.a. i art. 11 K.p.a.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na

wynik sprawy, powoduje uchylenie w pkt i zaskarżonej decyzji - stosownie do art. 145 § 1

pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z mocy art 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega

wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania

rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za

czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej

pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).