Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 582/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.28, art.48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.59. art.87 ust.4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant ref.Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi U. T.-L. i M. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], nakazującą U. T.-L. i M. L. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce przy ul. P.

Jako motywy powyższego rozstrzygnięcia podano:

Z ustaleń przeprowadzonego postępowania wynika, że na działce nr [...], położonej przy ul. P., będącej obecnie własnością U. T.-L. i M. L. zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym. Ustalono także, że M. L. uzyskał decyzję z dnia [...] grudnia 1994 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, udzielającą pozwolenia na budowę, na remont kapitalny istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego, usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. P.. Powyższą decyzją zatwierdzono również projekt budowlany wykonany przez inż. P.C.

Według zatwierdzonego projektu zakres remontu obejmował: obmurowanie ścian zewnętrznych istniejącego budynku mieszkalnego z bali drewnianych z ociepleniem istniejącego budynku drewnianego, pogrubienie i wzmocnienie istniejącego fundamentu z cegły, wymianę otworów okiennych, wyposażenie w instalację wod-kan, przerobienie pomieszczenia gospodarczego na łazienkę i Wc w korytarzu (sieni), dobudowanie przedsionka (wiatrołapu) i wykonanie pokrycia dachu z 1 warstwy papy asfaltowej z mineralizowaną powłoką lub dachówką bitumiczną. Istniejący budynek drewniany był obiektem wolno stojącym, jednokondygnacyjnym z poddaszem nieużytkowym, o wymiarach zewnętrznych 8,80 x 11,20m (odczytano z rzutu parteru zatwierdzonego projektu), powierzchni zabudowy 95,90 m², powierzchni użytkowej 81,20 m² i kubaturze 268,60 m³. Po wykonaniu remontu wymiary zewnętrzne obiektu powinny wynosić 9,40 x 11,80 m, powierzchnia zabudowy 110,92 m², kubatura i powierzchnia użytkowa bez zmian. Zestaw powierzchni pomieszczeń parteru miał wynosić: pokój - 17,40 m², pokój - 15,60 m², pokój 16,30 m², łazienka - 11,40 m², kuchnia - 15,60 m², przedpokój - 4,90 m².

W dniu 1 grudnia 2003 r. do PINB miasta L. wpłynęło zgłoszenie M. L. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania spornego budynku mieszkalnego po zakończonym remoncie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r., Nr: [...]. Do ww. wniosku dołączono inwentaryzację powykonawczą obiektu wykonaną przez S. G. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...].

Według ww. inwentaryzacji sporny budynek mieszkalny posiada wymiary zewn. 13,07 x 10,35 m (w rzucie parteru), powierzchnia użytkowa parteru wynosi - 102,3 m², poddasza – 89,00 m². Zestawienie powierzchni parteru: pokój dzienny - 26,90 m², pokój 15,40 m², pokój - 10,60 m², kuchnia - 17,20 m², łazienka - 8,90 m², holl - 14,50 m², komunikacja - 7,30 m², wiatrołap - 1,50 m² oraz powierzchni poddasza: pokój dzienny 23,80 m², pokój - 22,40 m², kuchnia - 13,40 m², łazienka - 10,60 m², holl - 9,50 m², strych - 15,20 m², komunikacja - 9,30 m². Ogółem dane techniczne wybudowanego budynku mieszkalnego wynoszą: Powierzchnia zabudowy - 148,70 m² (w tym taras 16,00 m²), powierzchnia użytkowa - 191,30 m² (parter 102,30 m², poddasze - 89,00 m²), kubatura 780,00 m³.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w sprawie organ odwoławczy podziela stanowisko zaskarżonej decyzji, iż inwestor wybudował całkiem nowy obiekt różniący się znacznie od uprzednio istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego zarówno wymiarami, formą architektoniczną, a także konstrukcją. Porównując rzut parteru z projektu, będącego załącznikiem do udzielonego pozwolenia na remont kapitalny z rzutem zawartym w inwentaryzacji powykonawczej, stwierdzić należy, iż rysunki te pokazują dwa różne obiekty. Wymiary zewn. istniejącego budynku wynoszą: 10,35 x 13,07 m, natomiast projektowanego 9,40 x 11,80 m, co prowadzi do prostego wniosku, iż inwestor nie obmurował ścian zewn. istniejącego budynku drewnianego wraz ze wzmocnieniem istniejących fundamentów, tylko wybudował w innym miejscu nowe ściany zewn., na nowych fundamentach oraz dokonał rozbiórki ścian drewnianych starego budynku. Stary budynek drewniany posiadał układ ścian nośnych podłużny o rozstawie osiowym 3,95 m i 4,55 m, natomiast rozstaw osiowy ścian nośnych wybudowanego budynku wynosi 4,50 m i 5,50 m, co świadczy jednoznacznie o tym, iż wewnętrzna ściana nośna nie jest ścianą starego budynku drewnianego, tylko nowowybudowaną w innym miejscu. Wykonano również nowy strop nad parterem i nową konstrukcję dachową. Wydzielono też miejsca na schody prowadzące do pomieszczeń zlokalizowanych na poddaszu, adaptowano strych na cele użytkowe (poprzez zmianę wysokości ścianek kolankowych, zmianę ukształtowania dachu, wprowadzenie lukarn). Ponadto wprowadzono dodatkowe zadaszenie, jako przedłużenie połaci dachowej od strony ul. P. Zupełnie inny jest również rozstaw pomieszczeń parteru i lokalizacja przewodów kominowych (nośna ściana wew., w której znajdowały się przewody kominowe w starym budynku drewnianym została rozebrana).

Nowelizacja ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wprowadzona ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z 2003r.), dopuszcza odstąpienie od nakazu bezwzględnej rozbiórki i legalizację popełnionej samowoli budowlanej na podstawie przepisów obowiązujących od 11 lipca 2003 r., jednak jedynie w przypadkach określonych w art. 48 ust. 2 ustawy tzn., jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (pkt 2).

W omawianym przypadku nie stwierdzano, aby samowolnie wybudowany murowany budynek mieszkalny naruszał przepisy techniczno-budowlane.

Ustalono jednak, że w chwili obecnej teren na którym znajduje się działka nr [...], położna przy ul. P. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (pismo z Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej UM z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...]).

W poprzednim Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Zespołu Miejskiego (uchwała Nr XV/91186 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1986 r. z późn. zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Rady Miejskiej Nr L/500/93 z dnia 21 października 1993 r. - Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 17 poz. 101 z 1993 r.), działka nr [...], położona przy ul. P. znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem III C 22 ZI przewidzianym jako tereny projektowanej zieleni izolacyjnej zabezpieczającej zabudowę mieszkaniową przed uciążliwościami trasy W-Z (obecnie S). Na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z 2003 r.) ww. plan zagospodarowania przestrzennego stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Stwierdzić należy, że jeśli na określonym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie ma możliwości wydania przez organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku legalizacja popełnionej samowoli budowlanej byłaby możliwa jedynie w przypadku, gdyby budowa była zgodna z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia niniejszego postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż inwestor nie posiada takiej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie U. i M. małżonkowie L., zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U.03.207.2016 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr. [...] nakazującej U. T. – L. i M. L. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce przy ul. P.;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071 z późn. zm.) poprzez ich nieuwzględnienie;

i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że wyżej wymieniona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące niemożności legalizacji wybudowanego przez małżonków L. domu mieszkalnego w świetle nowego brzmienia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U.03.207.2016 z późn. zm.) jest niezasadne. Mianowicie istotą i celem nowej regulacji jest stworzenie prawnych podstaw umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki w sytuacjach określonych w przepisie. Nowy art. 48 Prawa budowlanego ma zatem za zadanie uchronić obywateli przed automatyzmem w podejmowaniu decyzji przez urzędników, a przede wszystkim uchronić ich przed surowością sankcji w postaci rozbiórki własnego mieszkania.

Mianowicie, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Budynek wzniesiony przez małżonków L. nie narusza przepisów techniczno - budowlanych i fakt ten nie budzi wątpliwości ani Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ani Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z tego wzglądu koniecznym staje się odniesienie do pierwszej z wymienionych przesłanek z art. 48 ust 2 Prawa budowlanego, a mianowicie do kwestii zgodności przedmiotowej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym głownie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 z późn. zm. ).

Na mocy powołanej ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc jedynie do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Jednocześnie ustawodawca zobowiązał województwa oraz gminy do sporządzenia odpowiednio planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium zgodnie z wymogami ustawy w terminie roku od dnia jej wejścia w życie.

Na mocy przytoczonych przepisów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dotyczący przedmiotowej działki stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., natomiast dotychczas nie został uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego niezasadnym wydaje się stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, że konsekwencje zaniechań odpowiednich organów gminy mają ponosić obywatele. Brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem w realiach niniejszej sprawy winą małżonków L., ale - w pierwszym rzędzie - konsekwencją nie uchwalenia dotychczas nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę mimo takiego obowiązku w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego godzi jedynie w U. i M.L. , nakładając na nich sankcję drastyczną, bo nakazującą rozbiórkę wzniesionego nakładem znacznych kosztów i ciężkiej pracy domu mieszkalnego.

Niesłuszne wydaje się również żądanie od skarżących wykazania się posiadaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mocy bowiem nowych rozwiązań przyjętych w Prawie budowlanym ustawodawca odszedł od wcześniej przyjętej zasady, ze zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia każdorazowo w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne jedynie w wypadku, gdy w danej gminie nie został sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego.

Należy jednak pamiętać, że nawet brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest automatycznie równoznaczny z koniecznością posiadania decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy nie można bowiem odpowiedzialnie wymagać od małżonków L. wylegitymowania się decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w momencie przystąpienia przez nich do prac budowlanych, oraz długo później - bo aż do końca 2003 r. - plan zagospodarowania przestrzennego istniał. Nie byli więc oni zobowiązani do podjęcia starań o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy – rozpoczęcie przez nich budowy bez takiej decyzji legitymizował bowiem istniejący od 1986 r. do grudnia 2003 r. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Zespołu Miejskiego. A więc ponownie to nie wina i zaniechania skarżących zadecydowały o tym, że nie posiadają żądanej decyzji o warunkach zabudowy, ale raz jeszcze przyczyna leży po stronie gminy - zaniechań i opóźnień w pracach nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego, które spowodowały, że istniejący plan stracił ważność zanim został zastąpiony nowym.

Podniesiono również, iż wskazane powyżej naruszenie prawa materialnego nie jest jedynym uchybieniem, jakie popełniono przy rozpatrywaniu tej sprawy. Należy wskazać, że rozpatrujące sprawę organy obu instancji nie uwzględniły naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nie bacząc na konieczność załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli, interesem społecznym czy zasadami praworządności. Wskazane na wstępie skargi przepisy takie jak: art. 6, art. 7 czy art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracyjne obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, do jej rozstrzygnięcia zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, ich świadomość i kulturę prawną.

Tymczasem zastosowany automatyzm przy orzeczeniu rozbiórki domu mieszkalnego nie tylko niweczy cele, jakie ustawodawca przyjął wprowadzając w życie zmiany do prawa budowlanego, ale narusza interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, w tym wypadku słuszny interes skarżących. Odejście przez ustawodawcę (dzięki zmianom z marca 2003 r.) od automatyzmu i nieuchronności orzekania rozbiórki przy tzw. samowoli budowlanej obligowało organy administracyjne I i II instancji do interpretacji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego zgodnie z ich wykładnią celowościową i słusznym interesem obywatela. Celem zaś nowych rozwiązań, co podniesiono na wstępie, ma być ochrona obywatela przed sankcją automatyczną, a w skutkach dla danej jednostki zawsze dramatyczną. Nie pogłębi również zaufania obywateli do państwa fakt nakazania rozbiórki ich domu w sytuacji, gdy korzystając z nowych rozwiązań legislacyjnych można było doprowadzić do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Nie jest też zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela nakazanie obywatelowi rozbiórki domu i narażanie go tym samym na olbrzymie koszty i trudności związane z utratą miejsca zamieszkania, gdy nie naruszając litery prawa można było tego uniknąć.

Dramatyzm sytuacji skarżących dodatkowo pogłębia fakt, ze właściciele sąsiednich posesji np. W. S. zam. przy ul. P., czy firma "[...]" sp. z o.o. mieszcząca się przy ul. P. nie mają trudności z uzyskaniem stosownych pozwoleń na budowę, a co więcej, w wypadku np. W. S. miała miejsce legalizacja popełnionej prze nią samowoli budowlanej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2004 r. II SA/Lu 860/03).

Nieuwzględnienie niniejszej skargi spowoduje, że skarżący stracą własny dom, który stanowi cały dorobek ich życia wzniesiony olbrzymią pracą i zaangażowaniem. W ich przekonaniu orzeczenie rozbiórki domu, na który zostały wyłożone oszczędności całego życia jest nie tylko niecelowe ale i niezgodne z nową regulacją przepisów Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nadto dodano, iż nie można się zgodzić z argumentami skargi dotyczącymi naruszenia przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z treści art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (według stanu prawnego obowiązującego od 31 maja 2004 r., czyli w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, iż legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 lit. a) albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 lit b.) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (pkt 2).

Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, iż ustawodawca w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 2 pkt 2, daje możliwość legalizacji samowoli budowlanej tylko w takim przypadku, gdy inwestor w dniu wszczęcia postępowania może się wylegitymować ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wybudowany obiekt jest zgodny z jej ustaleniami.

W przedmiotowej sprawie inwestor nie posiada takiej decyzji i dlatego nie ma możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności nie uwzględnienia słusznego interesu skarżących, czy interesu społecznego. Decyzje wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie mają charakteru decyzji uznaniowych, co oznacza że wydane rozstrzygnięcie nie może być uzależnione od innych niż materialnoprawne przesłanki wynikające z konkretnego przepisu prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Argumenty w niej podniesione nie zasługują na uznanie, albowiem zaskarżona decyzja administracyjna jest zgodna z prawem.

Kwestią sporną wyłaniającą się w niniejszej sprawie jest zagadnienie legalizacji samowoli budowlanej popełnionej przez skarżących – U. i M.L. na działce nr [...], położonej przy ul. P. Bezsporną w sprawie jest bowiem okoliczność, iż skarżący wykonali obiekt budowlany – budynek mieszkalny bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ administracyjny prawidłowo przyjął, iż wykonane prace stanowią wybudowanie nowego obiektu budowlanego, nie zaś remont, na dokonanie którego skarżący posiadali właściwą decyzję administracyjną. Skarga nie kwestionuje tej okoliczności, zaś z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż na przedmiotowej działce powstał nowy budynek. Taka sytuacja stanowi zatem samowolę budowlaną.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w art. 48 ust. 1 wskazuje na konsekwencję prawną wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – jest nią orzeczenie nakazu rozbiórki takiego obiektu. Jednocześnie przepis ten wskazuje, iż możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej, a więc odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone są w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu legalizacja możliwa jest, jeżeli budowa zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

i nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż nowa regulacja Prawa budowlanego – wprowadzona ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z 2003 r.), obowiązującą od 11 lipca 2003 r. – łagodzi rygoryzm poprzednio obowiązujących przepisów dotyczących samowoli budowlanej, poprzez wprowadzenie możliwości jej legalizacji. Jednakże przepisy prawa (tj. m.in. powołany wyżej art. 48 ust. 2) w sposób wyczerpujący określają przesłanki postępowania legalizacyjnego. Konstrukcja tych przepisów wskazuje, iż dla skutecznego zalegalizowania samowoli budowlanej konieczne jest łączne spełnienie powyżej wskazanych przesłanek (art. 48 ust. 2), co następnie warunkuje dalsze prowadzenie postępowania tj. zastosowanie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem brak co najmniej jednej z nich uniemożliwia legalizację, co w konsekwencji obliguje właściwy organ administracji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę danego obiektu budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć należy, iż przedmiotowy budynek jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi odpowiednimi dla takich budynków. Jednakże, pomimo spełnienia tej przesłanki, legalizacja inwestycji jest niemożliwa. Na terenie bowiem, gdzie położona jest przedmiotowa działka nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak już wspomniano warunkiem legalizacji jest zgodność samowolnie wykonanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu nie jest możliwym, co oczywiste, zbadanie czy taka zgodność istnieje. Ustawodawca jednakże przewidział na taką ewentualność rozwiązanie określone w art. 48 ust. 2 lit. b) Prawa budowlanego, tj. w razie braku planu organ może zalegalizować samowolę w sytuacji, jeżeli stwierdzi jej zgodność z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Legitymowanie się zatem taką decyzją jest warunkiem koniecznym legalizacji. Skarżący nie posiadali takiej decyzji, a zatem organ nie mógł zalegalizować samowolnie wykonanego budynku. Niemożność legalizacji, jak już wspomniano, oznacza orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutów wskazanych w skardze zaznaczyć należy, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. To ta jednostka samorządu terytorialnego decyduje o przeznaczeniu danych nieruchomości dla określonych w planie inwestycji. Tym samym to gmina decyduje o podjęciu prac nad planem i terminem jego uchwalenia. Wbrew wywodom skargi stwierdzić trzeba, że żaden przepis prawa nie nakłada na gminy obowiązku uchwalenia planu. Art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nakazuje jedynie, w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy odpowiednie przepisy tego wymagają, badają tylko aktualny stan prawny związany z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie zaznaczyć trzeba, iż brak takiego planu nie powoduje automatycznie zaniechania dokonywania inwestycji na takim terenie. Ustawodawca wskazał bowiem w takiej sytuacji możliwość określenia przeznaczenia danej nieruchomości w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem, co już wskazano, brak planu nie powoduje niemożności legalizacji samowoli budowlanej, gdyż w takim przypadku należy zbadać inwestycję pod kątem zgodności z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, o ile brak planu rodzić może określone komplikacje o charakterze faktycznym, nie narusza prawa mieszkańców danej wspólnoty, czy też inwestorów.

Reasumując, wobec powyższych stwierdzeń, organ administracyjny słusznie uznał, iż nie jest możliwa legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej, czego konsekwencją jest orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego nie naruszono również żadnej z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Postępowanie prowadzone było poprawnie i nie stwierdzono żadnych wad zarówno o charakterze merytorycznym, jak też formalnym.

Argumenty wskazane w skardze ograniczone są do sformułowania ogólnych zarzutów i nie pozwalają na konkretne ustosunkowanie się, mając na uwadze realia rozpoznawanej sprawy. Nie można zgodzić się nadto ze zdaniem skarżących, iż obowiązujące aktualnie przepisy dotyczące samowoli budowlanej – ze względu na wyeliminowanie automatyzmu orzekania o nakazie rozbiórki – wymagają interpretacji celowościowej. Przeciwnie, przepisy prawa, jak podkreślono na wstępie, w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazują przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, nie wprowadzając konstrukcji uznania administracyjnego. Wynika z tego, iż organ administracji powinien zbadać jedynie, czy zachodzą te przesłanki, czy też nie i wówczas podjąć adekwatne do wyniku postępowania wyjaśniającego działania prawne. W przeciwnym wypadku naruszyłby zasadę legalności wyrażoną w przepisie art. 6 k.p.a. Zwrócić należy nadto uwagę, iż instytucja legalizacji samowoli budowlanej jest wyjątkowa i szczególna. Naczelną bowiem zasadą Prawa budowlanego określoną w przepisie art. 28 ust. 1 tej ustawy jest obowiązek uzyskania odpowiedniej decyzji administracyjnej (pozwolenie na budowę) przed rozpoczęciem robót budowlanych. Dlatego też przepisy prawa, dotyczące wyjątku od tej reguły – postępowania legalizacyjnego – muszą być interpretowane w sposób ścisły i precyzyjny.

Zgodzić się należy, iż nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego jest istotną dolegliwością dla adresatów takiej decyzji, jednakże zarówno zasady prawa budowlanego jak i poszczególne przepisy w sposób jednoznaczny wskazują na taką konsekwencję uchybienia tym normom prawnym i muszą być przestrzegane zarówno przez organy administracyjne, jak i wszystkich obywateli.

Ubocznie zaznaczyć należy, iż skarżący powołują się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 860/03, z treści którego wnioskują, iż ich sąsiadka W.S., będąc w tożsamej sytuacji uzyskała legalizację samowoli budowlanej. Twierdzenie to jest niezasadne. Powyższe orzeczenie ma charakter kasacyjny i dotyczy innej sytuacji prawnej i faktycznej. Nie odnosi się ono do kwestii postępowania legalizacyjnego, nie może zatem stanowić jakiegokolwiek argumentu w niniejszej sprawie.

Zatem decyzje administracyjne wydane w tej sprawie są zgodne z prawem, konsekwencją czego jest oddalenie skargi na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.