Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2621/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1489
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] października nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE", "organ"), działając z urzędu na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907; dalej: "pt") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "kpa") ograniczył E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") prawo wglądu do niżej wymienionych materiałów postępowania w sprawie określenia rynku właściwego, wszczętego po przeprowadzeniu przez organ analizy hurtowego rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych w celu dostarczania treści radiofonicznych użytkownikom końcowym:

1. Pismo [...] S.A. z 11 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 11 lutego 2016 r.) zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

2. Pismo Transmisja

L.S. z 8 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 15 lutego 2016 r.) zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

3. Pismo [...] Sp. z o.o. z 15 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 16 lutego 2016 r.) wraz z płytą CD, zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

4. Pismo [...] w [...] "[...]" SA. z 16 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 17 lutego 2016 r.) wraz z płytą CD, zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

5. Pismo [...] Sp. z o.o. z 16 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 19 lutego 2016 r.) wraz z płytą CD, zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

6. Pismo [...] Sp. z o.o. z 15 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 19 lutego 2016 r.) zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

7. Pismo [...] Sp. z o.o. z 22 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 22 lutego 2016 r.) wraz z płytą CD, zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

8. Pismo [...] Sp. z o.o. z 18 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 22 lutego 2016 r.) zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

9. Pismo [...] Sp. z o.o. z 22 lutego 2016 r. (dała wpływu do UKE 22 lutego 2016 r.) zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

10. Pismo [...] S.A. z 23 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 23 lutego 2016 r.) zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

11. Pismo [...] S.A. z 22 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 25 lutego 2016 r.) wraz z płytą CD, zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

12. Pismo [...] Sp. z o.o. z 23 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 29 lutego 2016 r.) wraz z płytą CD, zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

13. Pismo [...] S.A. z 26 lutego 2016 r. (data wpływu do UKE 1 marca 2016 r.) wraz z płytą CD, zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

14. Pismo [...] z 18 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 23 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

15. Pismo [...] z o.o. z 25 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 30 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

16. Pismo [...] Sp. z o.o. z 24 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 30 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

17. Pismo [...] S.A. z 27 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 30 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

18. Pismo [...] S.A. z 25 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 25 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

19. Pismo [...] S.A. z 24 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 25 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

20. Pismo [...] z 17 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 24 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

21. Pismo [...] Sp. z o.o. z 19 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 23 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

22. Pismo [...] S.A. z 17 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 20 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

23. Pismo Przedsiębiorstwa [...] z 16 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 20 maja 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

24. Pismo [...] S.A. z 18 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 19maja 2016 r.) wraz z płytą CD, zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

25. Pismo [...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. z 17 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 19 maja 2016 r.) zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

26. Pismo [...] . z 30 maja 2016 r. (data wpływu do UKE 2 czerwca 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

27. Pismo [...] Sp. z o.o. z 1 września 2016 r. (data wpływu do UKE 1 września 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

28. Pismo [...] Sp. z o.o. z 1 września 2016 r. (data wpływu do UKE 5 września 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

29. Pismo [...] Sp. z o.o. z 9 września 2016 r. (data wpływu do UKE 9 września 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

30. Pismo [...] Sp. z o.o. z 19 września 2016 r. (data wpływu do UKE 21 września 2016 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

31. Pismo [...] Sp. z o.o. z 9 stycznia 2017 r. (data wpływu do UKE 9 stycznia 2017 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

32. Pismo [...] Sp. z o.o. z 19 kwietnia 2017 r. (data wpływu do UKE 21 kwietnia 2017 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

33. Pismo [...] Sp. z o.o. z 28 kwietnia 2017 r. (data wpływu do UKE 10 maja 2017 r.), zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

34. Pismo [...] Sp. z o.o. z 10 maja 2017 r. (data wpływu do UKE 18 maja 2017 r.) zawierające dane żądane przez Prezesa UKE,

35. Informacja przekazana przez [...] ([...] S.A.) o tendencjach w kształtowaniu się cen za emisje na obiektach: [...] , [...] , [...] i [...] , na przestrzeni lat 2012-2015 oraz informacja o potencjalnych innych obiektach alternatywnych do wymienionych wcześniej,

36. Informacja przekazana przez [...] ([...]S.A.) o tendencjach w kształtowaniu się cen za emisje dla programów regionalnych [...] i [...]

- w zakresie w jakim materiały te zawierają w swej treści informacje, które spełniają przesłanki zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej: "uznk"), pozwalające uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z rozpoczęciem analizy hurtowego rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych w celu dostarczania treści radiofonicznych użytkownikom końcowym, od 2 lutego 2016 r. Prezes UKE zwracał się do uczestników tego rynku o przekazanie informacji niezbędnych do analiz.

Pismem z 12 maja 2017 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie:

a. określenia rynku właściwego, zgodnie z prawem konkurencji, uwzględniając uwarunkowania krajowe oraz w największym możliwie stopniu zalecenie Komisji Europejskiej i wytyczne, o których mowa w art. 19 ust. 3 pt, w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych,

b. ustalenia, czy na rynku właściwym występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą,

c. wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą w przypadku stwierdzenia, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja oraz nałożenia na tego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą obowiązków regulacyjnych,

d. utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą przed przeprowadzeniem analizy rynku.

Pismem z 23 maja 2017 r. [...] (dalej: "[...]") złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu, który to wniosek organ uwzględnił postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Następnie [...] (dalej: "[...]"),[...] (dalej: "[...]") oraz [...] (dalej: "[...]") wniosły o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniami z [...] lipca 2017 r. Prezes UKE dopuścił [...],[...] oraz [...] do udziału w postępowaniu.

W dniu 29 września 2017 r. organ rozpoczął postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 207 ust. 1 pt stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, iż przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powołując się na treść art. 11 ust. 4 uznk, organ wywiódł, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

- dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Jak podał Prezes UKE, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 uznk stanowią w szczególności: "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452). Z kolei w doktrynie do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się: "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know- how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

W ocenie Prezesa UKE dane zawarte w wymienionych wyżej dokumentach, stanowiących odpowiedzi na wezwania organu o przekazanie danych składanych w trybie art. 6 ust. 1 - 3 pt stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 uznk. Zawarte w nich dane dotyczą takich informacji jak dane dotyczące posiadanych zasobów infrastrukturalnych, przychodów uzyskiwanych przez operatorów z usług świadczonych na rynku objętym analizą wartości nakładów inwestycyjnych na infrastrukturę, liczby obsługiwanych nadawców, kosztorysów operatorów budowy obiektów nadawczych. Te kategorie danych niewątpliwie posiadają istotną wartość gospodarczą - dotyczą one wielkości produkcji i sprzedaży, zakresu i zasad świadczonych usług oraz przychodów i wydatków przedsiębiorców, ponoszonych przez nich kosztów oraz bazy klienckiej, a ich ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla interesów przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione. Znajomość tych danych przez konkurentów mogłaby prowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej danych przedsiębiorców, a z drugiej strony ułatwić konkurentom działania mające na celu zwiększenie swojej bazy klientów.

Wspomniane dane zostały przekazane przez operatorów telekomunikacyjnych, a następnie były analizowane przez Prezesa UKE w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt ICKN 304/00; OSNC 2001/4/59). W związku zatem z faktem, iż dane te przedłożone zostały bezpośrednio Prezesowi UKE, bez możliwości zapoznania się z ich treścią przez osoby trzecie, stwierdzić należy, że informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie zostały ujawnione do informacji publicznej.

W konkluzji Prezes UKE wskazał, iż żądane przez niego dane zostały przez większość przedsiębiorców zastrzeżone zgodnie z art. 9 pt jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W odniesieniu do tych przedsiębiorców, którzy nie umieścili w przekazanych pismach klauzuli dotyczącej zastrzeżenia danych, Prezes UKE stwierdził, że zgodnie z jego wiedzą są to dane, których przedsiębiorcy nie ujawniali dotychczas i można zasadnie przyjąć, iż poza przekazaniem ich bezpośrednio organowi nie mieli zamiaru ich ujawniać innym podmiotom. Prezes UKE uznał nadto za zasadne, aby nie różnicować tych samych kategorii danych przekazanych przez różnych przedsiębiorców pod kątem uznania ich za dane poufne. Tym samym przyjął, iż została spełniona również trzecia ze wskazanych wyżej przesłanek, uznania przekazanych danych za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Reasumując organ podkreślił, że ujawnienie skarżącej danych, przekazanych przez wymienionych w sentencji zaskarżonego postanowienia przedsiębiorców, które to dane dotyczą prowadzonej przez nich działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tychże przedsiębiorców, uwzględniając w szczególności fakt, iż część z nich prowadzi działalność bezpośrednio konkurencyjną względem skarżącej.

W skardze do tut. Sądu na powyższe postanowienie Prezesa UKE z [...] października 2017 r. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według nom przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

i. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 pt poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie art. 207 ust. 1 pt możliwe jest ograniczenie skarżącej wglądu do materiałów przekazanych organowi przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych (podmiotów niebędących stronami postępowania), podczas gdy przepis art. 207 ust. 1 pt nie ma zastosowania do materiałów pochodzących od podmiotów niebędących stronami postępowania toczącego się przed Prezesem UKE, co doprowadziło do niezasadnego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego;

ii. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 pt poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie postanowienia w przedmiocie ograniczenia skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego znajdowało podstawę w sytuacji, gdy część przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie zastrzegła przekazanych Prezesowi UKE danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki traktowania materiału dowodowego jako tajemnicy przedsiębiorstwa, co doprowadziło do niezasadnego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego;

iii. art. 207 ust. 1 i 2 pt poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu skarżącej prawa wglądu do całości tzn. pełnej treści materiałów przekazanych Prezesowi UKE przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, bez uprzedniego wyodrębnienia informacji mogących zawierać tajemnicę przedsiębiorstwa od informacji, które takiej tajemnicy nie zawierają, a w konsekwencji, które powinny zostać udostępnione skarżącej, a także poprzez nieudostępnienie skarżącej wersji dokumentów niezawierających informacji objętych ograniczeniem zgodnie z dyspozycją ust. 2 art. 207 pt, co doprowadziło do niezasadnego ograniczenia skarżącej wglądu do materiału dowodowego w zakresie niezawierającym tajemnicy przedsiębiorstwa;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenie wglądu do akt, brak zgromadzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek, które w ocenie Prezesa UKE, przesądziły o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania niczym nieuzasadnionego, arbitralnego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie ograniczenia skarżącej wglądu do materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z [...] października 2017 r. nie narusza - zdaniem Sądu - zarówno norm prawa materialnego wyrażonych w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 pt, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 73 § 1 kpa, a także art. 7, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa.

Analizując sporne postanowienie, Sąd uznał ponadto, że Prezes UKE nie dopuścił się również obrazy przepisów art. 1 i art. 11 uznk.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy podnieść na wstępie, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne, stanowiące odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają różnorodny charakter. Należy tu wymienić m.in. pewne kategorie postępowań przewidzianych tylko w ustawie Prawo telekomunikacyjne.

Co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 kpa).

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do art. 207 ust. 1 pt, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Odwołując się do cytowanego wyżej przepisu, podkreślenia wymaga, że postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego", a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego związanych z ustaleniem prawidłowej wysokości opłat, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych".

Nadto zaakcentować należy, iż warunek ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego zawarty w omawianym przepisie art. 207 ust. 1 pt ("jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych") nie odnosi się do sytuacji zaistniałych po wydaniu decyzji w postępowaniu głównym, lecz dotyczy sytuacji zaistniałych w toku postępowania głównego przed wydaniem decyzji.

Zatem przepis art. 207 ust. 1 pt stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE jako organem regulacyjnym a skarżącą jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia wspomnianej wyżej generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do wymienionych w zaskarżonym postanowieniu dokumentów pochodzących od podmiotów działających na rynku właściwym, które to podmioty nie występują w charakterze stron w postępowaniu, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. Taka sytuacja wynika z sekwencji procedury zmierzającej do wydania decyzji regulacyjnej przez Prezesa UKE. W pierwszej kolejności organ przeprowadza analizę rynku właściwego i w ramach tego etapu zbiera niezbędne dane, w tym może zwracać się o przekazanie danych z prowadzonej działalności do podmiotów działających na danym rynku właściwym. Ten etap nie jest prowadzony w ramach postępowania administracyjnego, w związku z czym nie występują w nim strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nie oznacza to jednak, że zastrzeżenie danych przekazanych na etapie analizy staje się bezskuteczne już po wszczęciu, opartego na przeprowadzonej analizie rynku właściwego, postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji regulacyjnej.

W niniejszej sprawie wydanie postanowienia o ograniczeniu wglądu do informacji przekazanych w związku z realizacją obowiązków informacyjnych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie nastąpiło przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, albowiem dopiero wraz ze wszczęciem postępowania administracyjnego zaktualizowała się konieczność ochrony tych informacji wobec podmiotów będących uczestnikami postępowania administracyjnego. Również dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego możliwe było wydanie postanowienia dotyczącego kwestii wpadkowej jaką jest ograniczenie wglądu do materiału dowodowego. W doktrynie nie budzi najmniejszej wątpliwości dopuszczalność wydania przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pt w stosunku do materiału dowodowego, który nie pochodzi od strony postępowania administracyjnego.

Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 uznk, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 uznk, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Według Sądu organ prawidłowo uznał, że zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ regulacyjny dane pochodzące od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, są informacjami wrażliwymi i stanowią w rozumieniu art. 11 uznk tajemnicę przedsiębiorstwa. W pismach otrzymanych od przedsiębiorców telekomunikacyjnych zawarte są dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą dotyczące posiadanych zasobów infrastrukturalnych, przychodów uzyskiwanych przez operatorów z usług świadczonych na rynku objętym analizą, wartości nakładów inwestycyjnych na infrastrukturę, liczby obsługiwanych nadawców, kosztorysów budowy obiektów nadawczych przez poszczególnych operatorów. Są to niewątpliwie kategorie danych mających z perspektywy przedsiębiorców charakter poufny, których ujawnienie mogłoby pociągać za osobą negatywne konsekwencje dla pozycji rynkowej przedsiębiorców. Prezes UKE nie wskazywał przy tym jakie konkretnie dane w konkretnym piśmie pochodzącym od konkretnego przedsiębiorcy uznał za mające charakter poufny, albowiem przedmiotowe dane otrzymał w odpowiedzi na tożsame w treści wnioski o przekazanie danych kierowanych do poszczególnych przedsiębiorców. W pełni uzasadnione i wystarczające było zatem wskazanie jakie kategorie danych organ uznał za mające charakter poufny i dlaczego ich ujawnienie mogłoby mieć niekorzystny wpływ na pozycję rynkową przedsiębiorcy. Nadto takie same kategorie danych, jako mające charakter poufny, zostały zastrzeżone również przez skarżącą, co oznacza, iż spółka w istocie akceptuje jako prawidłową przeprowadzoną przez Prezesa UKE ocenę charakteru danych, do których wgląd został ograniczony.

Zdaniem Sądu, wspomniane informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych działalnością gospodarczą i mają dla nich wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą zwykłą i dozwoloną.

Zaakcentować należy, że Prezes UKE dokonał wyodrębnienia w materiale dowodowym akt sprawy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa poprzez przygotowanie wersji jawnych tych dokumentów, w sytuacjach gdy sami przedsiębiorcy nie przekazali obok wersji tajnej, wersji jawnej danego dokumentu. Skarżąca jako strona jest uprawniona do przeglądania akt sprawy i organ nie ograniczał spółce wglądu do akt sprawy w zakresie, w jakim nie zawierają one tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednak skarżąca nie zwracała się nigdy do Prezesa UKE o udostępnienie akt sprawy w celu ich przejrzenia, stad niezrozumiały jest zarzut spółki w zakresie nieudostępnienia jej wersji dokumentów niezawierających tajemnicy przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu, organ wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, zaś w treści spornego postanowienia prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 kpa. Dodać należy, iż postanowienie w przedmiocie ograniczania prawa wglądu do materiału dowodowego ze swej istoty musi być na tyle ogólne, aby nie doszło do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w treści samego postanowienia, który to wymóg miał na uwadze organ podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, iż podobny pogląd w przedmiocie ograniczenia przez Prezesa UKE prawa wglądu do materiału dowodowego w odniesieniu do informacji o infrastrukturze telekomunikacyjnej wyraził tut. Sąd w wyrokach z 8 maja 2015 r. o sygn. akt: VI SA/Wa 2882/14 i VI SA/Wa 3919/14 oraz z 5 sierpnia 2015 r. o sygn. akt: VI SA/Wa 2633/14 i VI SA/Wa 2634/14. Pierwsze z ww. orzeczeń nie zostało zaskarżone, a w przypadku pozostałych trzech wyroków wniesiono skargi kasacyjne, które Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") oddalił odpowiednio w wyrokach: z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3083/15 i z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3485/15 i II GSK 3486/15 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej NSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, uznając za niezasadne zarzuty skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.