Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2687/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 53. ust. 4 pkt. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/21 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 21 października 2020 r. nr DOP-WPN.436.150.2019.ŁN w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 124/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę W.K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (Minister) z 21 października 2020 r., nr DOP-WPN.436.150.2019.ŁN, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Gminy S. ("Burmistrz") wystąpił do Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego (DWPN) o uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina S., ten organ zaś postanowieniem z 17 lipca 2018 r. odmówił uzgodnienia.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 124/21 kolejno wskazano, że postanowieniem z 17 stycznia 2019 r., Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia W.K. uchylił postanowienie DWPN z 17 lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji DWPN nie przedstawił spójnego i rzetelnego materiału dowodowego, na mocy którego byłaby możliwa odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji; w kasacyjnym rozstrzygnięciu uznano, że argumentacja organu I instancji posiadała ogólny charakter.

Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy DWPN postanowieniem z 12 czerwca 2019 r., nr 8/2019, nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez W.K. inwestycji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na zgromadzony materiał dowodowy, powołał się na wyniki dokonanej 8 marca 2019 r. wizji terenowej przedmiotowego obszaru przeprowadzonej przez komisję i wykonane przez członków tej komisji opinie w formie notatek służbowych, a także na opracowania eksperckie. Organ ten podzielił wnioski wynikające ze zgromadzonych dowodów, że zabudowa działki nr ewid. [...] obręb [...], gm. S., położonej bezpośrednio przy granicy Wielkopolskiego Parku Narodowego (WPN), spowodowałaby pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego przez m. in. ograniczenie migracji i żerowania zwierząt, nadto – że spowoduje pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego awifauny poprzez m. in. ograniczenie lub wręcz zanik populacji migrującej gęsi zbożowych i białoczelnych na przedmiotowym terenie oraz ograniczenie terenów łowiskowych dla obserwowanych ptaków szponiastych: bielik, kania ruda, kania czarna, a także: zubożenie bazy żerowej dla ptaków (żuraw, gąsiorek) na przedmiotowym terenie poprzez zmianę sposobu użytkowania z ekosystemu polnego na przydomowy ubogi gatunkowo trawnik, wycofanie się z przedmiotowego obszaru i zachodniej części jeziora [...]skiego żurawia (opłotowanie, zmiana sposobu gospodarowania) oraz gąsiorka (opłotowanie działki, przekształcenie siedliska lęgowego, zubożenie bazy żerowej), nieodwracalne przekształcenie siedliska bytowania, żerowania dla gatunków wymienionych w Dyrektywie Ptasiej w zał. I: bielik, kania ruda, kania czarna, żuraw, gąsiorek, czapla biała, bernikla białolica oraz w zał. II; gęś zbożowa, gęś białoczelna, czapla siwa.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 124/21 przywołano, że po rozpatrzeniu zażalenia W.K. na ww. postanowienie, Minister wydał wskazane na wstępie postanowienie z 21 października 2020 r., którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Jak wskazano w wyroku, Minister wyjaśnił, że uzgodnieniu w sprawie podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy, dlatego zasadnie przyjęto, że ocena inwestycji dotyczy ustaleń zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, odnoszących się do całej nieruchomości. Wykluczając oczywistą niedopuszczalność zabudowy niektórych obszarów nieruchomości gruntowej, zabudowania o powierzchni do 250 m² (wg uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy) mogą być ulokowane w bardzo wielu jej miejscach, powodując oddziaływania antropogeniczne z różną intensywnością. W ocenie Ministra nie można za pewnik przyjąć oświadczenia inwestora złożonego do protokołu z wizji lokalnej, zgodnie z którym zabudowie będzie podlegał pas bliski drodze [...]-Łódź, a najdalej wysunięty budynek będzie się mieścił nie dalej niż 60 m od drogi. Minister dodał, że nie tylko same budynki powodują ingerencję w obszary chronione lub obszar ekotonu, ale nawet elementy małej architektury i przedmioty zagospodarowania nieruchomości, czy służące podejmowaniu aktywności gospodarczej. Wbrew opinii żalącego działka zabudowana budynkiem mieszkaniowym wywołuje znacznie więcej oddziaływań aniżeli grunt rolny czynnie użytkowany dla celów podstawowej produkcji rolnej, na którym zarówno emisja dźwięku jak i światła jest incydentalna. Budynek mieszkalny wprowadza w otoczenie zmianę trwałą – dźwięki, światło, zapachy itp.; będą one obecne stale z uwagi na stałą obecność ludzi, zwierząt domowych lub urządzeń służących prowadzeniu gospodarstwa domowego.

W konsekwencji Minister wskazał, że podziela zarzut inwestora w części, w jakiej uzasadnienie postanowienia DWPN było nieprzejrzyście zredagowane, a niektóre z przytoczonych opinii były mocno generalne. Mimo tych mankamentów oddziaływanie inwestycji na siedliska niektórych gatunków zwierząt żyjących w WPN zostało dostatecznie uprawdopodobnione, a analiza organu II instancji pozwoliła zdiagnozować powstanie zagrożenia zewnętrznego. Z tego powodu należało postanowienie I instancji utrzymać w mocy.

Minister wyjaśnił nadto, że niezupełnie podziela stanowisko DWPN w zakresie przecięcia tras migracyjnych, w sensie naruszenia drożności korytarzy ekologicznych (izolacja Parku). Ponadto Minister nie podzielił obaw organu I instancji dotyczących ewentualnego wpływu inwestycji na wody Jeziora [...]skiego, zaś materiał dowodowy w tym zakresie był mało wiarygodny. Jednakże Minister podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym posadowienie zabudowy na omawianej działce zaburzy walory krajobrazowe, bądź spotęguje naruszające oddziaływanie obiektów istniejących na te walory, zaś ochrona krajobrazowa będzie zawsze związana z zachowaniem cech wytworzonych i utrwalonych danego krajobrazu. Wskazał, że w analizowanym przypadku ma dojść do zmiany utrwalonego ładu krajobrazowego, podlegającego w parku ochronie prawnej; stwierdził jednocześnie, że wprowadzenie zabudowy w obszarze częściowo otwartym i niezabudowanym, eksponowanym krajobrazowo, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu Jeziora [...]skiego. Jedną z tych cech jest brak zabudowy przedpola ekspozycji pomiędzy miejscowościami [...] i Ł. (z wyjątkiem nielegalnej zabudowy rekreacyjnej). Zaznaczył, że przyjmując, że zabudowa pojawi się w bliskiej odległości drogi wojewódzkiej nr 306 i będzie sięgała nie dalej niż 60 m w głąb działki (co sugerowano w przywołanej wcześniej wizji lokalnej), zajmie ona 25% długości całej nieruchomości, a to będzie można odnotować na drugim brzegu; pojawienie się zaś kolejnego, nowego obiektu kubaturowego w bliższej odległości niż budynki istniejące, wpłynie na postrzeganie krajobrazu i będzie to wpływ negatywny. Wskazał jednocześnie, że nie każda nowa zabudowa realizowana w otulinie lub w Parku, wprowadzi dysonans krajobrazowy (we wszystkich jego ustawowych aspektach). Przykładem tego jest np. lokalizacja pobliskiego ośrodka hotelowego, który z uwagi na osłonięcie roślinnością naturalnie występującą na odcinku około 100 m od linii brzegu Jeziora [...]skiego, nie powoduje negatywnego oddziaływania na postrzeganie Parku. Prawdą jest, że odcinkowo brzegi tego jeziora już zostały przekształcone i w określonych miejscach funkcjonująca infrastruktura może oddziaływać ujemnie na walory choćby estetyczne. Tym bardziej zachowanie otwartego pola ekspozycji jest istotne, bowiem taki układ pozwala na kompletnie inny, prawidłowy, odbiór przestrzeni środowiska naturalnego, a ukształtowany jej charakter stanowi przedmiot ochrony prawnej. Powyższe jest o tyle istotne, że miejsce posadowienia inwestycji znajduje się na wyniesieniu, którym przebiega droga wojewódzka nr 306, a obszar nieruchomości jest nachylony równolegle do rynny Jeziora [...]skiego. Wynika z tego, że nowy obiekt zostanie posadowiony w przestrzeni eksponowanej, rzutującej bezpośrednio na Park oraz krajobraz rynny jeziornej.

W dalszych rozważaniach Minister podniósł, że także treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przemawia za zachowaniem dotychczasowego stanu analizowanego obszaru. Wyjaśnił, że odmowa uzgodnienia następuje w oparciu o art. 60 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm.; Upzp) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020, poz. 55, Uop). Obie te podstawy generują upoważnienie do działania DWPN i nie stanowi to, wbrew opinii żalącego, przekroczenia kompetencji organu uzgodnieniowego. Powoływanie się na ustalenia Studium nie pełni roli normy materialnoprawnej niezbędnej dla wydania rozstrzygnięcia, ale jest wskazaniem jedynego funkcjonującego w obrocie dokumentu planistycznego zawierającego ustalenia istotne dla ochrony przyrody Parku. Tym samym jest to w chwili obecnej dokument planistyczny wyznaczający ramy dalszego planowania. Ewentualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby bowiem być zgodny z ustaleniami tego Studium, a przy tym proces planistyczny podlega uzgodnieniu z DWPN dla obszarów Parku i jego otuliny. Jak zauważył zaś organ I instancji, obowiązujące Studium wprowadza kierunki zagospodarowania, przy czym dla analizowanego obszaru wprowadza kierunek opisany jako "R" - obszary rolnicze. Minister podzielił więc ocenę organu I instancji o niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym Studium, jako że wprowadzanie zabudowy nie odpowiada kierunkowi opisanego zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy następuje nie przez wzgląd na rangę Studium, ale zawarte tam ustalenia dotyczące dalszego zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia z zakresu ochrony środowiska.

W skardze na ww. postanowienie Ministra W.K. wniósł o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia DWPN oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 11 w zw. z art. 5 pkt 14 Uop poprzez błędne przyjęcie, że ocena, czy planowana zabudowa w otulinie Parku wpłynie negatywnie na atrakcyjność i postrzeganie parku narodowego, z którego będzie widoczna zabudowa, podlega badaniu z puntu widzenia dopuszczalności realizacji inwestycji, podczas gdy ustawowym celem otuliny jest zabezpieczenie przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, a nie ochrona otuliny jako takiej oraz widoku (krajobrazu) otuliny;

- art. 11 w zw. z art. 5 pkt 14 i art. 94 ust. 1 w zw. z art. 2 Uop poprzez błędne przyjęcie, że do zakresu przydzielonego Dyrektorowi Parku zadania ochrony przyrody w ramach parku narodowego należy ocena, czy planowana zabudowa w otulinie Parku wpłynie negatywnie na atrakcyjność i postrzeganie parku narodowego, z którego będzie widoczna zabudowa, podczas gdy ustawowym zadaniem Dyrektora Parku jest ochrona przyrody w ramach parku narodowego, a ochrona walorów estetycznych i widokowych otuliny nie należy do kompetencji Dyrektora Parku;

- art. 11 oraz art. 5 pkt 14 Uop poprzez niezasadne przyjęcie, że wpływ inwestycji na otulinę parku narodowego podlega takim samym kryteriom oceny jak wpływ inwestycji na teren parku narodowego, podczas gdy w strefie otuliny nie obowiązują żadne ustawowe ograniczenia w swobodzie inwestycyjnej;

- art. 61 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez powielenie błędu organu I instancji i przyjęcie, że organ uzgadniający ma kompetencje do odniesienia się do przeznaczenia działki na cele rolne w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. jako argumentu przemawiającego przeciwko pozytywnemu uzgodnieniu projektu i tym samym wyjście poza kompetencje organu uzgadniającego;

- art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uzgodnienia realizacji inwestycji, podczas gdy w strefie otuliny nie obowiązują żadne ustawowe ograniczenia w swobodzie inwestycyjnej, a nadto planowania inwestycja nie stanowi zagrożenia wynikającego z działalności człowieka dla Parku, co doprowadziło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego i wyłączyło przysługujące mu prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

- art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na okoliczność, czy na obszarze działki skarżącego występują gatunki stale bytujące na obszarze parku, jak również gatunki awifauny migrującej i oparcie się całkowicie na ogólnikowych informacjach i ustaleniach dokonanych przez DWPN, które zostały dokonane w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego i dotyczyły bliżej nieokreślonego otoczenia działki, a nie konkretnie działki skarżącego;

- art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na ustaleniu nieprawdziwego stanu faktycznego oraz oparciu postanowienia na przypuszczeniach i domysłach w wyniku zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania postanowienia dowolnego i niepopartego na jakichkolwiek dowodach uzasadniających zaskarżone postanowienie;

- art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego i oparcie się na ogólnikowych informacjach i ustaleniach dokonanych przez DWPN, pomimo tego, że sam Minister Klimatu i Środowiska wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że część materiału dowodowego, zgromadzona przez organ I instancji była mało wiarygodna, a wyprowadzone stwierdzenia były obarczone wadą dowolności.

Skarżący wskazał nadto na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że:

a) projektowana zabudowa zostanie dokonana w oderwaniu od istniejącej już zabudowy, podczas gdy wokół Jeziora [...]skiego występuje już zabudowa zarówno o charakterze zwartym, jak i rozproszonym;

b) planowana inwestycja w otulinie Parku będzie inwestycją powodującą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, podczas gdy:

- sam Minister stwierdził, że istnieją wątpliwości co do istnienia korytarza ekologicznego (tras migracyjnych) na terenie inwestycji, a na pewno nie zostało wykazane to przez DWPN,

- sam Minister stwierdził, że planowana inwestycja nie ma wpływu na wody Jeziora [...]skiego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy - wbrew zarzutom skargi - w sposób przekonujący, oparty o stosowne opracowania, dokonały oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji pod kątem celów ochrony Parku. Minister w uzasadnieniu swojego postanowienia dostrzegł w istocie dwa powody, dla których sprawa nie mogła być pozytywnie dla inwestora załatwiona, a - zdaniem tegoż sądu - ocena ta nie ma charakteru dowolnego i nie wykracza poza przyznane organowi uznanie administracyjne.

Sąd wojewódzki wskazał, że działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, znajduje się w otulinie wyznaczonej dla Parku, a fakt ten wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 października 1996 r. w sprawie Wielkopolskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 130, poz. 613, rozp. RM 1996). Działka ta położona jest w kompleksie agrocenoz pośród terenów słabo lub niezurbanizowanych, o charakterze rolniczym, otwartych lub półotwartych z uwagi na pojedyncze zabudowania występujące na zachód od przedmiotowej nieruchomości. Dość dokładnie przy tym Minister opisał położenie ww. nieruchomości gruntowej tak względem Parku, jak i względem drogi i istniejących zabudowań. Zaakcentował, wręcz podkreślił, że obszar ten kwalifikuje się jako wartościowy pod kątem pobytu zwierząt ziemnowodnych czy awifauny, przemieszczających się z obszaru Parku do innych obszarów, w tym nieobjętych ochroną, a które w sposób naturalny (typowy dla biologii gatunków) pełnią funkcje żerowiskowe, rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku. Stwierdził w efekcie, że już tylko z tego powodu dopuszczenie zabudowy w ocenianym obszarze stanowi zagrożenie zewnętrzne dla Parku. Powołał się przy tym na notatkę z wizji w terenie przeprowadzonej na działce. Sąd pierwszej instancji zwrócił zaś uwagę, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z przeprowadzonej w dniu 18 lutego 2019 r. wizji terenowej w celu inwentaryzacji przyrodniczej działki nr [...] [...]; wynika z niej, że w jej trakcie stwierdzono obecność następujących gatunków ptaków: gęś zbożowa, gęś gęgawa, cyraneczka, kormoran zwyczajny, czapla siwa, bielik. W przywołanej notatce zaznaczono, że szczególnie liczne były gęsi, które wypoczywały i żerowały na wskazanej działce, a także zauważono, że swój rewir łowiecki ma w tym terenie regularnie widywany bielik.

Poza tym sąd pierwszej instancji zauważył, że Minister, biorąc pod uwagę, iż otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, a więc czynnikami mogącymi wywołać niekorzystne zmiany m. in. walorów krajobrazowych, podkreślił, że płaszczyzna widokowa na Park jest w badanym obszarze atrakcyjna, a ewentualna zabudowa północnej strony pasa wpłynie negatywnie na postrzeganie Parku, zaburzy walory krajobrazowe w osi południowo-zachodniej. Wskazał w ten sposób na wpływ projektowanej zabudowy na zachowanie walorów krajobrazowych Parku, zauważając, że wprowadzenie zabudowy w obszarze częściowo otwartym i niezabudowanym, eksponowanym krajobrazowo, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu Jeziora Wiotobelskiego. Jedną z tych cech jest brak zabudowy przedpola ekspozycji pomiędzy miejscowościami [...] i Ł. Wskazał w tym też kontekście na to, że posadowienie inwestycji znajduje się na wyniesieniu, którym przebiega droga wojewódzka nr 306, a obszar nieruchomości jest nachylony równolegle do rynny Jeziora [...]skiego (Parku). Uznał w efekcie, że nowy obiekt zostanie posadowiony w przestrzeni eksponowanej, rzutującej bezpośrednio na Park oraz krajobraz rynny jeziornej.

Wskazana argumentacja nie została w ocenie sądu pierwszej instancji skutecznie podważona w rozpoznawanej skardze, co więcej - znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i świadczy o prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W.K. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. Ppsa), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającego na braku przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na okoliczność, czy na obszarze działki występują gatunki stale bytujące na obszarze parku, jak również gatunki awifauny migrującej i oparcie się całkowicie na ogólnikowych informacjach i ustaleniach dokonanych przez DWPN, które zostały dokonane w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego i dotyczyły bliżej nieokreślonego otoczenia działki, a nie konkretnie działki skarżącego;

b. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającego na ustaleniu nieprawdziwego stanu faktycznego oraz oparciu postanowienia na przypuszczeniach i domysłach w wyniku zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania postanowienia dowolnego i nieopartego na jakichkolwiek dowodach uzasadniających zaskarżone postanowienie;

c. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 7, art 8 i art 11 w zw. z art 75 § 1, art. 77 § 1 i art 80 K.p.a., polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego i oparcie się na ogólnikowych informacjach i ustaleniach dokonanych przez DWPN, pomimo tego, że sam Minister wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że część materiału dowodowego, zgromadzona przez DWPN była mało wiarygodna, a wyprowadzone stwierdzenia były obarczone wadą dowolności;

d. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na nieprawidłowym przyjęciu, że:

- projektowana zabudowa zostanie dokonana w oderwaniu od istniejącej już zabudowy, podczas gdy wokół Jeziora [...]skiego występuje już zabudowa zarówno o charakterze zwartym, jak i rozproszonym,

- planowana inwestycja w otulinie parku narodowego będzie inwestycją powodującą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, podczas gdy:

• sam Minister stwierdził, że istnieją wątpliwości co do istnienia korytarza ekologicznego (tras migracyjnych) na terenie inwestycji, a na pewno nie zostało wykazane to przez DWPN,

• sam Minister stwierdził, że planowana inwestycja nie ma wpływu na wody Jeziora [...]skiego;

e. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 133 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi i przyjęcie, że postanowienie organu II instancji nie narusza prawa i zostało wydane w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji zgromadziły materiał dowodowy, który był niepełny i nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sprawy;

f. art. 151 Ppsa w zw. z art. 67, art. 68, art. 14, art. 10 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez powołanie się przez sąd pierwszej instancji na notatkę służbową z 18 lutego 2019 r., z której wynika, że na działce skarżącego stwierdzono obecność gęsi zbożowej, gęsi gęgawej, cyraneczki, kormorana zwyczajnego, czapli siwej i bielika, co stanowiło argument za oddaleniem skargi, podczas gdy zarówno organ I jak i II instancji zgromadziły materiał dowodowy w sposób niepełny i niewystarczający dla wydania "decyzji odmownej", natomiast notatka służbowa nie może stanowić dowodu w sprawie i nie może dotyczyć istotnych ustaleń dla sprawy, a nadto notatka ta jest niewystarczająca, aby stwierdzić, że budowa na działce inwestora stanowi zagrożenie dla Parku;

g. naruszenie art. 151 w zw. z art. 106 § 3 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 Ppsa poprzez brak wzięcia pod uwagę i brak odniesienia się do dowodu przedłożonego do skargi w postaci wydruku zdjęcia satelitarnego, z którego wynika, że wokół całego jeziora znajdują się zabudowania (zarówno pojedyncze jak i zwarte), a w konsekwencji całkowicie bezzasadna była odmowa organów administracji w zakresie budowy małego domu jednorodzinnego na działce skarżącego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego:

a. art 151 Ppsa w zw. z art. 11 i art. 5 pkt 14 Uop w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez powielenie błędu organu II instancji i błędne przyjęcie, że ocena, czy planowana zabudowa w otulinie parku wpłynie negatywnie na atrakcyjność i postrzeganie parku narodowego, z którego będzie widoczna zabudowa, podlega badaniu z punktu widzenia dopuszczalności inwestycji, podczas gdy ustawowym celem otuliny jest zabezpieczenie przed zagrożeniami zewnętrznymi, a nie ochrona otuliny jako takiej oraz ochrona widoku (krajobrazu) otuliny;

b. naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 11 i art. 5 pkt 14 w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 2 Uop w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez powielenie błędu organu II instancji i błędne przyjęcie, że do zakresu przydzielonego Dyrektorowi Parku Narodowego zadania ochrony przyrody w ramach parku narodowego należy ocena, czy planowana zabudowa w otulinie parku wpłynie negatywnie na atrakcyjność i postrzeganie parku narodowego, z którego będzie widoczna zabudowa, podczas gdy ustawowym zadaniem DWPN jest ochrona przyrody w ramach parku narodowego, a ochrona walorów estetycznych i widokowych otuliny nie należy do kompetencji Dyrektora Parku Narodowego;

c. art. 151 Ppsa w zw. z art. 61 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez powielenie błędu organu I instancji i przyjęcie, że organ uzgadniający ma kompetencje do odniesienia się do przeznaczenia działki na cele rolne w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. jako argumentu przemawiającego przeciwko pozytywnemu uzgodnieniu projektu i tym samym wyjście poza kompetencje organu uzgadniającego;

d. art. 151 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. art 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia wynikającego z działalności człowieka dla Parku, a na pewno nie zostało to udowodnione przez organ I i II instancji, co doprowadziło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego i wyłączyło przysługujące mu prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności.

Skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go postanowień organów I i II instancji,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa.

Ponadto na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadczył, że nie domaga się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej podstawy podniesiono, że materiał dowodowy zebrany zarówno przez organ I jak i II instancji nie pozwała na przyjęcie, że inwestycja na tej konkretnej działce skarżącego, będzie stwarzała zagrożenie dla Parku. Według skarżącego nieprawidłowe i niesłuszne jest przyjęcie, że ochronie podlega widok na otulinę i tym samym zasadne jest ograniczanie prawa własności inwestora na rzecz potencjalnych spacerowiczów Parku, którzy rzekomo będą mieli zakłócony widok, patrząc na zabudowany obszar na terenie otuliny. Podkreśla się, że ochronie podlega krajobraz Parku, a nie otuliny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, uwzględniając, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony jej nie zażądały.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Co się tyczy zarzutu naruszenia – przywołanego w każdej z podstaw kasacyjnych – art. 151 Ppsa, to wynika z niego jedynie to, że gdy sąd administracyjny nie uwzględnia skargi w całości lub w części, to ją oddala odpowiednio w całości lub w części. Art. 151 Ppsa ma charakter wynikowy, wskazuje na oznaczone rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej podejmowane przez sąd, ale jest konsekwencją ocen odnośnie innych norm prawa. Przepis ten zostałby naruszony tylko wtedy, gdyby sąd orzekający w sprawie doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, ale mimo to ją oddalił, względnie gdyby doszedł sąd do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, ale mimo to, ją uwzględnił. O naruszeniu przeto art. 151 Ppsa w realiach przedmiotowej sprawie będzie można mówić tylko, gdyby skuteczne okazałyby się zarzuty naruszenia innych przepisów.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W związku z tak sformułowanym zarzutem i jego rozwinięciem w podstawie kasacyjnej, należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera dość obszerne przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienia dla skuteczności podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa skarżący kasacyjnie doszukuje się w swym sprzeciwianiu się niektórym ocenom dokonanym w zaskarżonym wyroku pod względem proceduralnym, względnie brakiem odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi. W niniejszej sprawie, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa, pisemne motywy wyroku VII SA/Wa 124/21 zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zatem odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Polemika strony skarżącej kasacyjnie odnośnie ocen sądu a quo zawartych w wyroku przy posłużeniu się zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest chybiona, a przez to jest nieskuteczna.

C. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, a to w kontekście braku odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do dowodu – wydruku zdjęcia satelitarnego, z którego ma wynikać zabudowa wokół jeziora, w aspekcie niezasadności odmowy co do budowy małego domu jednorodzinnego na działce inwestora. Zarzut ten Sąd Naczelny uznaje za nietrafny. W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, jest niedopuszczalne. W petitum skargi nie został zawarty zresztą wniosek o przeprowadzenie takiego dowodu. Z treści zaskarżonego wyroku (s. 3 uzasadnienia) wynika zresztą, że nie było kwestionowane, iż nad jeziorem [...]skim znajduje się zabudowa, a akta sprawy zawierają w tym względzie obszerną dokumentację, także fotograficzną i mapową z naniesieniem istniejącej zabudowy. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r., II FSK 3680/14, LEX nr 2253672).

D. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 Ppsa nie poddaje się kontroli. Art. 133 Ppsa dzieli się na paragrafy, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17; CBOSA.nsa.gov.pl). Nawet przyjmując, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło w istocie o zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa (a co nie zostało wszak wysłowione w samej treści wniesionego środka odwoławczego), uwzględniając, że przepisy art. 133 § 2 i 3 Ppsa odnoszą się do zagadnień związanych z rozprawą, ta zaś w przedmiotowej sprawie przed sądem wojewódzkim nie była przeprowadzana, to taki zarzut nie jest skuteczny. Z art. 133 § 1 Ppsa wynika m. in., że sąd wyrok wydaje na podstawie akt sprawy, wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zaskarżony wyrok wydano wszak właśnie w postępowaniu uproszczonym, skoro – uwzględniając tu przedmiot skargi – dopuszcza to ustawa (art. 119 pkt 3 Ppsa), a w samej skardze kasacyjnej nie wskazano, aby wyrokujący sąd opierał się na innym materiale, niż zawarty w aktach sprawy.

E. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 133 Ppsa oraz naruszenia art. 67, art. 68, art. 14, art. 10 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie sądu a quo, który przyjął, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, a ponadto kwestionuje powołanie się przez sąd pierwszej instancji na notatkę służbową z 18 lutego 2019 r., z której wynika, że na działce skarżącego stwierdzono obecność oznaczonych gatunków ptaków, co stanowiło argument za oddaleniem skargi. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w sposób niepełny i niewystarczający dla wydania "decyzji odmownej", natomiast notatka służbowa nie może stanowić dowodu w sprawie i nie może dotyczyć istotnych ustaleń dla sprawy. Tak określone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie, nie mogły zostać – w realiach sprawy – zostać uznane za usprawiedliwione.

Niesporne jest, że zaskarżonym postanowieniem Ministra utrzymano w mocy postanowienie DWPN odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] obr. [...]. Postanowienie organu I instancji zostało wydane w następstwie uprzedniego uchylenia przez Ministra Środowiska pierwotnego postanowienia DWPN z 17 lipca 2018 r. Organ I instancji uwzględnił wytyczne zawarte w kasacyjnym postanowieniu organu II instancji z 17 stycznia 2019 r., gdzie zalecono m. in., aby m. in. poczynił nowe ustalenia lub opinie eksperckie, dokonał analizy własnych badań i obserwacji, rozpatrzył materiał dowodowy w formie poszerzonej o dokumentację fotograficzną i kartograficzną. W sprawie przeprowadzono 8 marca 2019 r. tzw. wizję terenową z udziałem skarżącego, wykonano obszerną dokumentację fotograficzną i mapową, pozyskano także opinie i dodatkowe opracowania eksperckie. Uwzględniając maksymalny termin przedstawienia stanowiska przez organ współdziałający (dwa tygodnie od dnia doręczenia mu żądania – art. 106 § 3 K.p.a.), możliwość – w razie potrzeby – przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4 K.p.a.), biorąc pod uwagę zawartość akt administracyjnych dla potrzeb wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, Sąd Naczelny uznaje ocenę sądu pierwszej instancji w przedmiocie zgromadzenia materiału dowodowego za wyczerpujący, za prawidłową. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i 80 K.p.a.

Co się tyczy dyskredytowania treści notatki służbowej z 18 lutego 2019 r., sporządzonej przez pracowników WPN przeprowadzających "wizję terenową", w treści której stwierdzono obecność oznaczonych gatunków ptaków na działce inwestora, jako niewystarczającego dowodu dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, przy eksponowaniu zamiaru zlokalizowania zabudowy kubaturowej na działce nr [...] obr. [...] wzdłuż drogi, to Sąd Naczelny w tym składzie uznaje za nieskuteczne zarzuty naruszenia art. 67, art. 68 w zw. z art. 7 i 80 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przywołane art. 67 i 68 K.p.a. mają rozbudową strukturę, dzielą się na paragrafy, nadto odnoszą się do przedmiotu protokołu sporządzanego w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej nie podniesiono z kolei zarzutu naruszenia art. 72 § 1 K.p.a., z którego wynika, że czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. W skardze kasacyjnej argumentując, że notatka służbowa nie może stanowić dowodu w sprawie nie dostrzeżono, że z mocy art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, tym samym nie można a priori wykluczać mocy dowodowej każdej notatki urzędowej. Trafnie ponadto w zaskarżonym postanowieniu Minister stwierdził, że spostrzeżenia monitoringowe organu I instancji, nawet nie dotyczące bezpośrednio działki inwestora, a choćby jego otoczenia, były istotne dla postępowania. Słusznie przy tym organ naczelny założył, że skoro niewątpliwie oznaczone gatunki ptaków obserwuje się w obszarze nad jeziorem [...]skim, to uwzględniając dotychczasowy charakter działki inwestycyjnej oraz preferencje i biologię tych gatunków, nie można wykluczać korzystanie z tej działki przez zaobserwowane gatunki fauny. Trafne jest przy tym spostrzeżenie, że dany obszar będzie traktowany przez te gatunki jako dystans od istniejących struktur antropogenicznych, co przy dopuszczeniu zabudowy kubaturowej wraz z typowymi elementami siedliska mieszkaniowego na dotychczasowej przestrzeni otwartej, dla tych gatunków będzie wywoływało większy obszar oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, aniżeli obszar zajęty przez potencjalną inwestycję.

Co się tyczy zarzutów naruszenia art. 10, 14 i art. 77 K.p.a., to w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że są to regulacje rozbudowane, nie wyłuszczono również, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, na czym miałoby polegać naruszenie prawa w tej części. Tym samym w tym zakresie skarga kasacyjna nie pozwala poddać kontroli zaskarżonego wyroku.

F. Zarzuty naruszenia art. 11 i art. 5 pkt 14 Uop w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, art. 11 i art. 5 pkt 14 w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 2 Uop w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa oraz naruszenia art. 61 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Formułując te zarzuty skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji powielenie błędnego stanowiska organu II instancji poprzez przyjęcie, że ocena, czy planowana zabudowa w otulinie parku wpłynie negatywnie na atrakcyjność i postrzeganie parku narodowego, z którego będzie widoczna zabudowa, podlega badaniu z punktu widzenia dopuszczalności inwestycji, podczas gdy ustawowym celem otuliny jest zabezpieczenie przed zagrożeniami zewnętrznymi, a nie ochrona otuliny jako takiej oraz ochrona widoku (krajobrazu) otuliny. Zarzuca ponadto błędne przyjęcie, że do zakresu przydzielonego Dyrektorowi Parku Narodowego należy ocena, czy planowana zabudowa w otulinie Parku wpłynie negatywnie na atrakcyjność i postrzeganie parku narodowego, z którego będzie widoczna zabudowa, w ocenie skarżącego kasacyjnie podczas gdy ustawowym zadaniem tego organu jest ochrona przyrody w ramach parku narodowego, a ochrona walorów estetycznych i widokowych otuliny nie należy do jego kompetencji. Skarżący kasacyjnie zarzuca także sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że organ uzgadniający ma kompetencje do odniesienia się do przeznaczenia działki na cele rolne w Studium jako argumentu przemawiającego przeciwko pozytywnemu uzgodnieniu projektu i tym samym wyjście poza kompetencje organu uzgadniającego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego przywoływanych w pkt II skargi kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, o którą z form naruszenia ujętych art. 174 pkt 1 Ppsa chodzi, skoro jednak jej autor posłużył się zbiorczo sformułowaniem odnośnie "błędnego przyjęcia" przyjdzie uznać, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

G. Z ujętego w podstawach kasacyjnych przepisu art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp wynika, że decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego – "w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny", z kolei z art. 60 ust. 1 cyt. ustawy wynika zaś, że co do reguły decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 54 ust. 3 (Upzp). Nie jest w sprawie kwestionowane, że skarżący kasacyjnie ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla działki, wchodzącej w skład otuliny WPN, z tego względu Burmistrz Gminy S. prawidłowo zwrócił się do DWPN o podjęcie aktu współdziałania. Wydając zaskarżone postanowienie Minister rozpoznając zażalenie skarżącego i utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie naruszył zatem przepisu art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp. Trafnie przy tym w motywach zaskarżonego postanowienia wskazywano, że powoływanie się w odmownym postanowieniu DWPN na ustalenia Studium "nie pełniło roli normy materialnoprawnej niezbędnej dla wydania rozstrzygnięcia, ale jest wskazaniem jedynego funkcjonującego w obrocie dokumentu planistycznego zawierającego ustalenia istotne dla ochrony przyrody Parku". Nie było przy tym kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że przeznaczenie jego działki, na której zamierzał wznieść dom, jest ujęte w obowiązującym Studium symbolem "R" - obszary rolnicze. W tych okolicznościach wyrok oddalający skargę nie naruszał art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

H. W podstawach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia art. 11 Uop, choć jest to regulacja rozbudowana, składająca się z kilku ustępów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wszakże, iż skarżącemu kasacyjnie chodzi o zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 Uop, skoro został on przywołany w argumentacyjnym stanowisku strony korzystającej ze środka odwoławczego. Rzecz w tym, że z cyt. przepisu wynika jedynie, iż na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. Tego przepisu nie naruszył sąd pierwszej instancji, nie było bowiem kwestionowane, że działka inwestora, znajduje się w wyznaczonym obszarze otuliny WPN. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, przy czym w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 590/08, LEX nr 562867). Wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z takim stanowiskiem i uwzględnia ustawowo określony cel otuliny. Pogląd ten podzielono w wyroku NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1291/18, CBOSA.nsa.gov.pl.

I. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 Uop. Z cyt. przepisu wynika, że zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Zaskarżone postanowienie odnosiło się do postanowienia DWPN odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki zlokalizowanej w obszarze otuliny parku narodowego. Postanowienie organu I instancji zostało zatem wydane w odniesieniu do obszaru otuliny parku narodowego, nie zaś samego parku narodowego, o którym mowa w przepisie podniesionym w podstawie kasacyjnej, nadto zostało wydane w ramach kompetencji własnych dyrektora parku narodowego, przydanych takiemu organowi w art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp. Z tego względu zarzut niewłaściwego zastosowania art. 94 ust. 1 Uop jest chybiony, w zaskarżonym wyroku zresztą sąd pierwszej instancji w ogóle do cyt. przepisu się nie odnosił.

J. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 pkt 14 Uop definiującego na gruncie cyt. ustawy pojęcie otuliny. Sąd Naczelny podziela stanowisko sądu a quo, że uwzględniając cel otuliny przyjąć należało, że nie można w jej obszarze lokalizować takich inwestycji, które dla parku stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Jest oczywiste, że zamierzona inwestycja miałaby być "działalnością człowieka" w rozumieniu art. 5 pkt 14 Uop. Sąd Naczelny nie podziela tej argumentacji skarżącego kasacyjnie, w ramach której kwestionuje się, iżby dyrektor parku narodowego mógł dokonywać oceny planowanej zabudowy w otulinie z punktu widzenia atrakcyjności i postrzeganie parku narodowego, przez pryzmat widoczności tej zabudowy, a w konsekwencji dopuszczalności samej inwestycji. Przeczy temu treść art. 2 ust. 1 pkt 7 Uop, z którego wynika, że ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody m. in. krajobrazu. Wadliwie, zdaniem Sądu Naczelnego, skarżący kasacyjnie eksponuje kompetencje tegoż organu ujęte w art. 94 ust. 1 Uop, podkreślając iż ustawowym jego zadaniem jest ochrona przyrody w ramach parku narodowego, a ochrona walorów estetycznych i widokowych otuliny nie należy do jego kompetencji. Rzecz w tym, że oddalając skargę, sąd wojewódzki trafnie podzielił stanowisko Ministra, z którego wynika, iż w przedmiotowej sprawie planowana zabudowa mogłaby być czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany walorów krajobrazowych samego WPN. Sąd pierwszej instancji zasadnie w tym względzie przyjął, że argumentacja organu naczelnego odnośnie oceny planowanej zabudowy w obszarze stanowiącym otulinę parku narodowego, a będącym dotychczas obszarem częściowo otwartym, niezabudowanym i eksponowanym krajobrazowo, na wyniesieniu terenowym, rzutującym bezpośrednio na park narodowy oraz krajobraz rynny jeziornej, nie została w skardze skutecznie podważona. Zasadnie także sąd wojewódzki uznał, że argumentacja Ministra znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie chodziło w tym względzie zatem o ochronę krajobrazu samej otuliny, jakby to wynikało z motywów skargi kasacyjnej, ale z negatywnej oceny planowanej zabudowy działki inwestora, z punktu widzenia potrzeby ochrony krajobrazu samego parku narodowego. Gdyby przyjąć kierunek argumentacyjny prezentowany w tym względzie w skardze kasacyjnej, zanegowano by w istocie charakter ustawowy otuliny, jako strefy ochronnej dla samego parku narodowego. Nietrafne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, jakoby planowana inwestycja nie doprowadzić miałaby do naruszenia walorów krajobrazowych parku narodowego. Nie jest też tak, że sąd pierwszej instancji miałby w istocie wykluczać jakąkolwiek zabudowę otuliny w ten sposób chroniąc li tylko walory krajobrazowe samej otuliny, przeczy temu uzasadnienie zaskarżonego wyroku (np. s. 16), nadto wyraźnie w motywach zaskarżonego wyroku podkreślano, że – podzielając stanowisko zaskarżonego organu – wpłynęłaby owa zabudowa na degradację cech krajobrazu Jeziora [...]skiego.

K. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 61 Upzp nie dostrzeżono, że jest to przykład regulacji rozbudowanej, składającej się z kilku ustępów, uzasadnienie skargi kasacyjnej zaś nie zawiera w tym zakresie – poza argumentacją odnoszącą się do charakteru prawnego samego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – wskazania pozwalającego odczytać stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w tym aspekcie. Podnosząc zarzut naruszenia art. 61 Upzp podnosi się, że ustalenia planistyczne zawarte w Studium nie mogły stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia (a ściślej – odmowy uzgodnienia – uwaga Sądu). Niezależnie od tego, że zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 Upzp dotknięty jest wadliwością formalną, skoro nie spełnia wymogu przytoczenia i uzasadnienia podstaw kasacyjnych, o jakim mowa w art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, skoro nie wyłuszczono we wniesionym środku zaskarżenia, który konkretnie przepis (przepisy) art. 61 Upzp został naruszony, wypadnie dostrzec, iż sąd pierwszej instancji zauważył, że przywołanie ustaleń zawartych w Studium dla działki inwestycyjnej nie zostało uczynione w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp. Nie jest wszak przez skarżącego kasacyjnie kontestowane przywołane przeznaczenie tej działki w Studium, jako gruntów służących produkcji rolnej.

L. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. art 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez oddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia cyt. przepisów wywodzi, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki inwestycyjnej doprowadziła do "nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego i wyłączył przysługujące mu prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności".

Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika z kolei, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Z treści skargi kasacyjnej wnosić wypadnie, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie ww. przepisów Konstytucji RP w tym, iż ograniczono mu konstytucyjnie chronione jego prawo własności poprzez uniemożliwienie zabudowy. W realiach rozpatrywanej sprawy tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Wypadnie zauważyć, że z samego art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczana. Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że jednym ze źródeł ograniczenia w zakresie konstytucyjnych prawa jest w demokratycznym państwie konieczność ochrony środowiska. We wcześniejszych uwagach wskazano, że otulina, to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Jeśli z analizy materiału dowodowego wynika, że działalność człowieka polegająca na budowie budynków na nieruchomościach znajdujących się w otulinie parku narodowego będzie zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu parku, to zabezpieczenie przed takim zagrożeniem może polegać na niewyrażeniu zgody przez organy administracji na taką zabudowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Niesporne jest przy tym, że WPN został utworzony na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 16 kwietnia 1957 r. (Dz. U. 1957, Nr 24, poz. 114), wydanym na podstawie art. 14 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 1949, Nr 25, poz. 180). W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia WPN funkcjonował na podstawie rozp. RM 1996, wydanego na podstawie art. 14 ust. 7 i 10 Uop. Ograniczenie w zabudowie otuliny parku narodowego ma swe źródło w akcie ustawowym, nadto jego celem jest potrzeba szeroko rozumianej ochrony środowiska, zaś odpowiedzialnym za stan ochrony środowiska i dbałości o niego Konstytucja RP czyni "każdego" (art. 86). W judykaturze trafnie stwierdza się zatem, że ograniczenie zabudowy w otulinie parku narodowego jest powodem ograniczenia własności nieruchomości usprawiedliwionym w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1192/16, CBOSA.nsa.gov.pl).

M. Rekapitulując, przyjdzie dojść do wniosku, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, a wyrok oddalający skargę odpowiada prawu.

N. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej, skoro jej podstawy nie były usprawiedliwione.