Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 639/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1,  ust. 7 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 3, par. 5 ust. 2, par. 1 pkt 1, par. 4 ust. 1, ust. 3, ust. 4 par.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] r. M. N-Z. zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zakończeniu budowy obiektu handlowo-usługowego w T. na działkach nr [...] oraz [...] przy [...]. W charakterystyce inwestycji podano, że planowane jest zakończenie rozpoczętej budowy. Od strony [...] planowane jest utrzymanie istniejącej wysokości budynku, zaś od strony tunelu zaopatrzeniowego nadbudowa istniejącej substancji o trzy kondygnacje. Szerokość elewacji frontowej planuje się jako kontynuację istniejących zabudowań na szerokości działki nr [...]. Wskazano, że inwestycja zlokalizowana jest w centrum miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów handlowych. Dokończenie budowy ma na celu uzupełnienie istniejącej w sąsiedztwie funkcji. Zaplanowano wykorzystanie istniejących [...] kondygnacji budynku jako handlowo-usługowych, a kolejnej czwartej jako usługowo-biurowej. Wejście główne zaplanowano od [...], a dodatkowo od strony istniejącego ciągu komunikacyjnego dla pieszych, utworzonego nad tunelem zaopatrzeniowym na działce [...]. Dostawy towarów zaplanowano przez istniejący tunel zaopatrzeniowy. Gabaryty obiektu określono na [...] m szerokości, [...] m3 kubatury, [...] m wysokości zabudowy, [...] m2 powierzchni zabudowy, [...] m długości, [...] m2 powierzchni użytkowej, [...] m2 powierzchni sprzedaży w przypadku obiektu handlowego. Podano, że inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – [...]. Na załączniku do wniosku naniesiono Iinie zabudowy: istniejącej kolorem brązowym, dla poziomu 1 kolorem czerwonym i dla poziomu O kolorem niebieskim.

Ze znajdujących się w aktach wyrysów z map ewidencyjnych i wypisów z rejestru gruntów wynika, że wskazane we wniosku jako teren oddziaływania inwestycji działki [...] stanowią działki drogowe należące do Miasta T.. Sąsiadująca z terenem inwestycji działka [...] stanowi współwłasność osób fizycznych, w tym skarżącego M. S..

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanm. Do analizy przyjęto sześć działek oznaczonych na załączniku graficznym nr [...], z czego działki [...] położone są bezpośrednio przy [...], zaś pozostałe dostępne są z tej ulicy poprzez ciąg komunikacyjny po działkach [...]. Funkcję istniejącej zabudowy określono jako handlowo-usługową (obiekty nr [...]), usługową (obiekt nr [...]) i usługowo-sakralną (obiekt nr [...]). Średnie parametry zabudowy wyliczono dla wskaźnika stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki na 53 %, dla szerokości elewacji frontowej [...] m, wysokości elewacji frontowej [...] m, stwierdzono występowanie dachów płaskich i złożonych (obiekt nr [...]). Sporządzony został projekt decyzji przez osobę wpisaną na listę Okręgowej Izby Architektów.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Stwierdzono, że teren inwestycji obejmuje działki [...] i częściowo [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Planowana zabudowa usługowo-handlowa odpowiada funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2, a sprzedaży [...] m2. Inwestycja polega na budowie budynku z wykorzystaniem istniejącej na działce nr [...] konstrukcji szkieletowej. Szerokość budynku między granicami działki wyniosła [...] m, górna krawędź budynku od strony [...] usytuowana będzie na wysokość [...] m. Linia zabudowy w parterze stanowi kontynuację zabudowy przy [...]. Od strony ul. [...] wysokość budynku będzie zróżnicowana od [...] m. Linię zabudowy wyznaczono od strony [...] jako linię równoległą do drogi jak na załączniku mapowym nr 1, to jest 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dla nowej zabudowy w parterze. Dach przewidziano płaski. Ustalono także warunki i zasady zagospodarowania w zakresie ochrony środowiska oraz w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W tej ostatniej kwestii określono je zgodnie z warunkami uzgodnionymi z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w T. w piśmie z dnia [...] r., w szczególności zobowiązano do zapewnienia możliwości kontynuacji ruchu pieszego wzdłuż [...] oraz do zapewniania miejsc postojowych w ilości 1 na każde 50 m2 powierzchni handlowej. Określono także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że teren inwestycji pozbawiony jest planu miejscowego. Planowane przedsięwzięcie dotyczy wykorzystania istniejącej konstrukcji szkieletowej, która stanowi fragment niezrealizowanej, a rozpoczętej w latach 70-tych XX wieku budowy Centrum Handlowo-Usługowego, zlokalizowanej w centrum miasta. Istniejący szkielet konstrukcyjny sąsiaduje z podobnymi obiektami zrealizowanymi w miejsce istniejącej konstrukcji i oddanym do użytku w ostatnich latach. Są to: [...]. Pomiędzy działkami istnieje na parceli [...] przejście oraz tunel w kondygnacji podziemnej, stanowiący własność gminy i obsługujący wszystkie obiekty. Obszar analizowany został ustalony jako trzykrotność frontu działki. Przeprowadzona analiza pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy. W sprawie spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. Uzyskano także, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. uzgodnienie ze strony zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej. Parametry nowej zabudowy ustalono zgodnie z przepisami rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako równoległą do drogi, nieprzekraczalną, wg oznaczenia na załączniku mapowym nr 1, to jest na parterze w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalono go na poziomie 85 % z zachowaniem 1 % terenu biologicznie czynnego. Stwierdzono, że średni wskaźnik wynosi 53 %, ale za dopuszczeniem wnioskowanej wielkości przemawia lokalizacja w centrum miasta, wyższa niż średnie wielkości tego wskaźnika dla obiektów nr [...] (72 % i 67 %) oraz uwarunkowania wynikające z istniejącej konstrukcji szkieletowej. Odstąpiono od ustalenia szerokości elewacji frontowej ze względu na fakt, że parametr ten nie ulegnie zmianie, wysokość zgodnie z § 7 ust. 1 ustalono na 15 m. Podkreślono, że konkretyzacja rozwiązań projektowych będzie miała miejsce na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji wniósł M. S.. Podniósł, że wątpliwości budzi ustalenie linii zabudowy w parterze od strony [...]. Określono ją na [...] m od skraju jezdni, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem, jeżeli linia ta tworzy uskok, to obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii budynku położonego w większej odległości od pasa drogowego. Nadto konstrukcja [...] kondygnacji znajduje się w jednej linii z budynkami sąsiednimi (22 m od skrajnej jezdni). Nie jest też jasne, z jakich powodów organ I instancji w innej swojej decyzji z [...] r. ustalił tę linię na 8 m od skraju jezdni.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano zarzuty odwołania, przytoczono brzmienie art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. Decyzję oceniono jako zgodną z przepisami ustawy i rozporządzenia. W odniesieniu do kwestionowanej linii zabudowy stwierdzono, że nie ulegnie ona zmianie w stosunku do stanu obecnego, albowiem inwestycja polega na dokończeniu budowy. Lokalizacja od strony drogi publicznej nie zmieni się. Stwierdzono także, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczność zlokalizowania zabudowy wzdłuż tej linii. Wyznaczono dopuszczalne położenie obiektów względem drogi publicznej, ale wybór miejsca lokalizacji obiektu poza tą linią należy do inwestora. Wyjaśniono także, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą o drogach, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej – w przypadku drogi gminnej – 6 m. Wskazano, że w postępowaniu kontroli podlega wyłącznie decyzja zaskarżona, nie zaś rozstrzygnięcia wydane w innych sprawach.

W skardze do sądu administracyjnego M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem § 4 i § 5 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w sposób nie będący przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki bez odniesienia się do średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Zarzucił także naruszenie art. 107, 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprecyzyjność rozstrzygnięcia i nie zbadanie stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja.

W uzasadnieniu podkreślono, że jako podstawę wyznaczenia linii zabudowy organ I instancji wskazał § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie sprecyzowano jednak w nawiązaniu do której z zabudowanych działek sąsiednich linia została ustalona. Jeżeli linia wyznaczona jest przez istniejącą konstrukcję, to powinna ona wynosić [...] m, a nie [...] m od krawędzi jezdni. Organy określiły linię zabudowy parteru, ale nie ustaliły jej dla I kondygnacji, nie jest zatem jasne czy tylko parter (I kondygnacja) zostanie zlokalizowana [...] m od krawędzi jezdni, a pozostałe kondygnacje pozostaną jak dotychczas. Nawiązano także do decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] r., gdzie linię zabudowy ustalono na [...] m od krawędzi jezdni, wobec tożsamości obiektu rozbieżność ta jest niezrozumiała. Wadliwe jest także określenie tej linii jako nieprzekraczalnej, podczas gdy winna ona być określona jako linia obowiązująca, konieczna do zachowania bez odstępstw, pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie jest znane § 4 rozporządzenia.

Zarzucono też, że organy nie uzasadniły odstępstwa od wyliczonego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i przyjęcia w tym zakresie wielkości 35 %. Uzasadnienie odstępstw w stosunku do linii zabudowy i wskaźnika stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki powinno być przekonująco uzasadnione i poparte wynikami analizy. Zgromadzony materiał i wyniki analizy przyjętych odstępstw od średnich nie uzasadniają. Nadto załącznik graficzny do decyzji nie spełnia wymogów z § 9 ust. 3 rozporządzenia, albowiem został sporządzony na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy. Do skargi dołączono zdjęcia istniejącej konstrukcji, ilustrujące stan zagospodarowania terenu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zwróciło uwagę, że inwestycja dotyczy kontynuacji budowy. Obiekt, który nie był dokończony, istnieje od wielu lat i szereg parametrów nie ulegnie zmianie. Także ustalenie linii zabudowy zostało ograniczone do potwierdzenia stanu istniejącego, istniejąca linia zabudowy jest zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji brak wskazania działki sąsiedniej wyznaczającej linię zabudowy dla nowej inwestycji nie jest uchybieniem uzasadniającym uchylenie decyzji. Żądanie, aby dla wyznaczenia linii zabudowy inwestycji uwzględniać linię zabudowy na działkach sąsiednich jest niezrozumiałe, brak też podstaw do wyznaczenia linii poszczególnych kondygnacji. Podobnie zaplanowane roboty nie wpłyną na zmianę powierzchni zabudowy, zatem wyznaczenie wskaźnika w oparciu o średnią nie ma uzasadnienia. Zwrócono też uwagę, że załącznik graficzny do decyzji jest opatrzony pieczęcią stwierdzającą zgodność mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, datą, pieczęcią imienną i podpisem osoby potwierdzającej zgodność.

Uczestniczka postępowania M. N-Z., działając w imieniu własnym, pismem procesowym z [...] r. zwróciła się o oddalenie skargi, uznając zasadność argumentów podnoszonych przez SKO w decyzji i odpowiedzi na skargę. Zarzuciła, że dołączone do skargi zdjęcia są zrobione z niewłaściwej perspektywy i zniekształcają obraz stanu istniejącego. Do pisma dołączono zdjęcia istniejącego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach sprawy. Przedmiotowe i podmiotowe granice niniejszej sprawy wyznacza wniosek z 14 sierpnia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast stosownie do art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, nie rodzi ona praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Za pozostające poza granicami niniejszej sprawy i bez wpływu na jej rozpoznanie pozostają rozstrzygnięcia wydane w innych postępowaniach, dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki, ale z wniosku innych podmiotów. Także zapadłe w innych sprawach wyroki nie mają wiążącego znaczenia. Trzeba zwrócić uwagę, że prowadzone z wniosku J.Z. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do budowy kompleksu handlowo-usługowo-biurowego, obejmującego obiekt handlowy o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2, zostało zakończone decyzjami Prezydenta Miasta T. z [...] r. oraz SKO w K. z [...] r., które zostały uchylone wyrokiem WSA w Gliwicach z 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 725/11 ze wskazaniem na niedopuszczalność ustalania warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Ustalenia dotyczące parametrów zabudowy określone uchylonymi decyzjami nie mają zatem żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i nie wymagają rozważenia.

Zasadność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie była kwestionowana. Teren pozbawiony jest planu miejscowego, a inwestycja ma polegać na budowie, uzasadnione jest wobec tego zastosowanie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Bezsporne jest jednak również, że na działce objętej wnioskiem znajduje się już obiekt budowlany, mający podlegać robotom budowlanym. Jest on nieukończony, z akt nie wynika aby aktualnie kwestionowana była jego legalność lub był objęty jakimiś nakazami rozbiórki bądź wykonania robót budowlanych. Należy wobec tego uznać, że obiekt ten istnieje legalnie w posiadanym kształcie i lokalizacji.

Nie jest także kwestionowane spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a materiał sprawy potwierdza, że w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy, teren ma dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie, nie wymaga zgody, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów odrębnych.

Nie znajduje także potwierdzenia zarzut skargi, że kopia mapy, na jakiej sporządzono część graficzną decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mapa ma dopuszczalną skalę 1:1000 i została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr 1894/2012, spełnia zatem warunki określone w art. 52 ust. 1 pkt 2 w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Zgodnie z zakresem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy winna określać wymagania w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ich parametrów, cech i wskaźników, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., został określony w powołanym wcześniej rozporządzeniu MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy podkreślić, że zgodnie z delegacją ustawową, rozporządzenie określa sposób ustalania wymagań w zakresie zabudowy nowej, zatem nie może być podstawą do kwestionowania stanu już legalnie istniejącej zabudowy, może zaś znajdować zastosowanie w zakresie, w jakim roboty budowlane są dopiero planowane. W sytuacji, gdy na działce inwestora istnieje już jakaś zabudowa, jej parametry muszą być uwzględniane, zaś decyzja o warunkach zabudowy nie może zawierać ustaleń skutkujących koniecznością rozbiórki legalnie istniejącego obiektu. Stany faktyczne związane z ustalaniem warunków zabudowy mogą być zróżnicowane, co ustawodawca przewidział, albowiem w przepisach rozporządzenia dopuszczono, że jeżeli wynika to z analizy, ustalenie poszczególnych wskaźników i parametrów może nastąpić w inny sposób, niż wynikający z przyjętych w rozporządzeniu kryteriów. Możliwość takiego odstępstwa dotyczy w szczególności obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej (przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia). Wobec faktu, że działka jest zabudowana nieukończonym obiektem, zastosowanie wskazanych odstępstw jest uzasadnione dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy, jeżeli z wyników analizy wynika, że istniejące zagospodarowanie nie pozwala na ustalenie parametrów wg kryteriów przyjętych w rozporządzeniu.

Strona skarżąca nie kwestionuje, a w ocenie Sądu brak jest podstaw do negowania prawidłowości wydanej decyzji w zakresie takich parametrów jak szerokość i wysokość elewacji frontowej. Jakkolwiek w decyzji podano, że odstępuje się od ustalenia szerokości elewacji, to uzasadniono to tym, że szerokość ta nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu istniejącego, co w okolicznościach sprawy jest uzasadnione. Wysokość elewacji ustalono zaś na podstawie § 7 ust. 1 jako odpowiadającą średniej wysokości obiektów w obszarze analizowanym, co wynika z przeprowadzonej analizy.

Kwestionowane są natomiast dwa pozostałe wskaźniki, dotyczące intensywności zabudowy oraz linii zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy (wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono na 85 %, z zachowaniem minimalnego standardu 1 % terenu biologicznie czynnego). Ustalenia tego dokonano w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli z zastosowaniem odstępstwa od wyliczonej dla obszaru średniej, z powołaniem się na wyniki analizy. Zaś jako okoliczności związane z wynikami analizy wskazano istniejącą na działce zabudowę oraz lokalizację w samym centrum miasta, a także zróżnicowanie w intensywności zabudowy poszczególnych działek (od 37 % dla funkcji usługowo-sakralnej do 72 % dla handlowo-usługowej na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji – obiekt nr 1). Jak wynika z wniosku inwestorki, planowana powierzchnia zabudowy wynosi 1390 m2, zaś wedle wyników analizy obiekty istniejące w obszarze analizowanym, wszystkie o funkcji handlowo-usługowej lub usługowej, posiadają powierzchnię zabudowy od [...] m2 przez [...] m2, [...] m2 do [...] m2. Wskazane przez organ okoliczności wynikające z analizy w ocenie Sądu nie naruszają przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia i uzasadniają jego zastosowanie, skutkujące ustaleniem wskaźnika intensywności zabudowy w sposób inny niż określony w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Teren inwestycji znajduje się w centrum miasta i leży w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów tworzących kompleks usługowo-handlowy.

Kolejny zarzut podnoszony w skardze dotyczył prawidłowości ustalenia linii zabudowy. Ustalenie linii zabudowy jest obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy, przy czym dotyczy on frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., II OSK 174/10). Należy jednak mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może, co do zasady, określać lokalizacji obiektu na działce, odległości od granic itp. parametrów ustalonych na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W tym kontekście należy dokonywać interpretacji przepisów dotyczących wyznaczania linii zabudowy. Podkreślić trzeba, że art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. nie posługuje się terminem "obowiązującej linii zabudowy", lecz jedynie jako parametr ustalany decyzją wskazującą "linię zabudowy". Podobnie przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia nie określa linii zabudowy jako "obowiązującej". To dopiero w § 4 ust. 1 rozporządzenia posługuje się zwrotem "obowiązująca linia zabudowy". Zasadnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2010 r., II OSK 1311/09 przyjął, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wybór lokalizacji jest prawem inwestora, wyznaczona linia zabudowy określa granicę, do której lokalizacja względem drogi publicznej jest możliwa. W konsekwencji, jak przyjął NSA w wyroku z 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się ustawa w art. 61 zawiera w sobie zarówno "nieprzekraczalne linie zabudowy", wyznaczające granice inwestowania na działce, jak i "obowiązujące linie zabudowy" rozumiane jako wyznaczenie dokładnego miejsca lokalizacji inwestycji wzdłuż tej linii. Jaki charakter ma w konkretnej sprawie ustalona linia zabudowy, wynika z analizy urbanistycznej. Przedstawione uwagi mają w przekonaniu Sądu decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości wyznaczonej w decyzji linii zabudowy.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji określił ustaloną na załączniku graficznym linię zabudowy jako "nieprzekraczalną" i wyznaczył ją dla zabudowy na poziomie parteru w odległości [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni – drogi gminnej. Odległość ta jest zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Zasadą bowiem jest, co wynika z § 4 ust. 2 rozporządzenia, że linia zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych, w tym dotyczących sytuowania obiektów względem drogi publicznej.

Zasadnie w ocenie Sądu strona skarżąca zarzuca, że powołany w decyzji przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia nie jest prawidłową podstawą prawną dla tak wyznaczonej linii zabudowy, zaś wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że linia ta jest przedłużeniem linii zabudowy na działkach sąsiednich nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Zabudowa na działkach sąsiednich nie tworzy bowiem jednorodnej linii, jest ona zróżnicowana. W tej sytuacji strona skarżąca wskazuje na zasadność zastosowania przez organy § 4 ust. 3 rozporządzenia i wyznaczenia linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Pomija przy tym jednak skarżący przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym wyznaczenie linii nowej zabudowy dopuszcza się w sposób odmienny, jeśli wynika to z analizy. Analiza uwzględnia istniejące już na działce konstrukcje, są one także naniesione na mapie, na której sporządzono część graficzną analizy i załącznik graficzny do decyzji. Jest to w ocenie Sądu okoliczność dostatecznie uzasadniająca w niniejszej sprawie odstąpienia od wyznaczenia linii zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia i zastosowania w sprawie dopuszczenia określonego w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tak wyznaczona linia ma zaś charakter jedynie linii nieprzekraczalnej, jak to prawidłowo określono w ustaleniach decyzji, nie stanowi zaś o obligatoryjnym zlokalizowaniu nowej zabudowy wzdłuż tej linii, jako elementu ładu przestrzennego. Wyznaczenie tej linii jako obowiązującej i w innej lokalizacji niż posadowione najbliżej przy drodze elementy konstrukcji oznaczałoby w konsekwencji dla inwestora nakaz likwidacji istniejących elementów, do czego organ nie jest uprawniony.

Mimo wadliwego uzasadnienia i nieprawidłowo wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia linii zabudowy, decyzja nie podlegała uchyleniu. Jak bowiem wyżej wskazano, istnieje podstawa prawna dla podjętego rozstrzygnięcia, którą jest § 4 ust. 4 rozporządzenia. Natomiast ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi uprawnienia do uchylenia kontrolowanego aktu niezależnie od wagi stwierdzonego uchybienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Naruszenie prawa materialnego - § 4 ust. 1 rozporządzenia wpływu takiego nie miało, istnieje bowiem podstawa w przepisie § 4 ust. 4 rozporządzenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Także naruszenie prawa procesowego, polegające na wadliwym uzasadnieniu ustalonej linii zabudowy, niezgodnie z ustalonym stanem faktycznym znajdującym odbicie w sporządzonej analizie graficznej, nie uzasadnia uchylenia decyzji, albowiem nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie. Organ podkreślał w uzasadnieniu decyzji, że dotyczy ona kontynuowania budowy, teren jest zabudowany istniejącą konstrukcją. Niezgodne z ustalonym stanem faktycznym podanie (jedynie w uzasadnieniu decyzji), że linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację linii na działkach sąsiednich nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro część graficzna analizy w prawidłowy sposób lokalizuje elementy konstrukcji istniejącej zabudowy, a ustala nieprzekraczalną linię zabudowy z uwzględnieniem przepisów odrębnych.

Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.

sw