Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 4/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 891
law: Ustawa z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych  zamówień publicznych
article: art. 1, art. 3 § 1 i 2, art.58 § 1 pkt 1 i § 3, art.15 § 1 pkt 3 i art.264 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Cezary Pryca (sprawozdawca) Joanna Sieńczyło-Chlabicz (współsprawozdawca) Jan Bała Magdalena Bosakirska Andrzej Kuba Henryk Wach Protokolant: Mateusz Rogala w sprawie ze skargi kasacyjnej M. K. - Usługi B. "M.B." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1133/13 w sprawie ze skargi M. K. - Usługi B. "M.B." na zawiadomienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] o nieumieszczeniu na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych po rozpoznaniu w dniu [...] lutego 2014 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej A. P. na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1469/13, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy odmowa umieszczenia przedsiębiorcy na liście – o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891) podlega kontroli sądu administracyjnego, czy mieści się w zakresie stosunków cywilnoprawnych, dla których właściwy jest sąd powszechny?" podjął następującą uchwałę: "Zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891), nie podlega kontroli sądu administracyjnego."


UZASADNIENIE

II GPS 4/13

Teza: "Zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 891), nie podlega kontroli sądu administracyjnego".

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 roku wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1469/13, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 maja 2013 roku, sygn. akt V SA/Wa 1133/13, w sprawie ze skargi M. K. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 roku numer [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych postanowił- na podstawie art.187 § 1 p.p.s.a.- przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy odmowa umieszczenia przedsiębiorcy na liście- o której mowa w art.5 ust.3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 roku o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz.891) podlega kontroli sądu administracyjnego, czy mieści się w zakresie stosunków cywilnoprawnych, dla których właściwy jest sąd powszechny ?".

W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego skład orzekający NSA przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia [...] listopada 2012 roku numer [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) zawiadomił M. K. o nie umieszczeniu go na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 roku M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na pismo GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 roku numer [...].

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości, podnosząc przy tym, że twierdzenia skarżącego o administracyjnym charakterze rozpoznawanej sprawy są nieuzasadnione, bowiem ustawa z dnia 28 czerwca 2012 roku o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz.U. z 2012 r. poz.891 ; dalej ustawa o spłacie należności) statuuje oraz reguluje wyłącznie stosunki o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy Skarbem Państwa- GDDKiA, a przedsiębiorcami i następnie wykonawcami. Jednocześnie GDDKiA nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że obowiązek zapłaty należności od Skarbu Państwa powstaje w momencie umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców. Według GDDKiA umieszczenie przedsiębiorcy na liście jest czynnością techniczną, związaną z realizacją obowiązku o charakterze cywilnoprawnym.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2013 roku, sygn. akt V SA/Wa 1133/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art.58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę M. K..

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, bowiem zaskarżone pismo GDDKiA, informujące o braku umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej, wymienionych w art.3 § 1 i 2 p.p.s.a.

Według Sądu I instancji przepisy ustawy o spłacie należności nie przewidują załatwienia spraw związanych ze zgłoszeniem należności przedsiębiorcy GDDKiA w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Ustawa nie reguluje sytuacji przedsiębiorcy, któremu odmówiono umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w jej art.5 ust.2 i art.8, a także nie wskazuje, by do postępowania na skutek zgłoszenia należności miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.267, dalej k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji, nie istnieje możliwość zaskarżenia czynności AGDDKiA, polegającej na nieumieszczeniu na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, na podstawie art.3 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że nie ma możliwości zbadania skargi w świetle art.1 p.p.s.a., zawierającego definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej oraz art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm. ; dalej p.u.s.a.).

W skardze kasacyjnej od wymienionego wyżej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Powołując się na art.174 pkt 1 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art.5 ust.3 ustawy o spłacie należności, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art.5 ust.3 tej ustawy nie reguluje sytuacji przedsiębiorcy, któremu odmówiono umieszczenia na liście, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że przepisy ustawy nie przewidują załatwienia spraw związanych ze zgłoszeniem należności GDDKiA w formie innego aktu lub czynności, a tym samym uznanie, że zaskarżone pismo nie stanowi czynności mieszczącej się w kategorii określonej w art.3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a.

Natomiast odwołując się do podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art.58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art.1 i art.3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenie, bez rozpatrzenia skargi co do istoty, podczas gdy pismo GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 roku zawierające odmowę umieszczenia skarżącego na liście przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w art.5 ust.2 i art.8 ustawy o spłacie należności może być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z art.3 § 1 p.p.s.a., a skarga winna być zbadana w świetle przepisu art.1 p.p.s.a.; b) art.3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że pismo GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 roku numer [...], nie stanowi żadnej z form działania administracji publicznej i w konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności w drodze skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność GDDKiA miała charakter indywidualny, konkretyzujący normę prawną w odniesieniu do oznaczonego podmiotu, a wobec tego może być zaliczona do aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jest objęta, zgodnie z art.3 § 1 p.p.s.a. kontrolą działalności administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ją wnosząca podniosła, że wprawdzie ustawa o spłacie należności nie określa wprost formy, w jakiej GDDKiA dokonuje wpisu na listę przedsiębiorców, o której mowa w jej art.5 ust.3 , jednakże – wbrew stanowisku Sądu I instancji- strona nie zaskarżyła pisma Generalnego Dyrektora informującego o braku umieszczenia na liście przedsiębiorców, lecz czynność Generalnego Dyrektora w postaci odmowy umieszczenia na liście przedsiębiorców, którą de facto wskazane pismo stanowi.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter czynności podjętej w sprawie indywidualnej, co z kolei implikuje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Procedura umieszczania przedsiębiorców na liście zgodnie z powołaną ustawą jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ponieważ dokonuje tego organ administracji publicznej , a działanie to nie ma charakteru cywilnoprawnego. Zaskarżone pismo, mimo wprowadzającej w błąd treści, sugerującej, że jest ono jedynie informacyjne, stanowiło- zdaniem autora skargi kasacyjnej- czynność organu administracji publicznej, będąc jej władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Czynność umieszczenia na liście przedsiębiorców, jak również zawiadomienie, o którym mowa w art.5 ust.3 ustawy o spłacie należności, nie jest stricte czynnością techniczną, lecz czynnością określoną w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracyjny i stanowiącą władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, stwierdzające albo uznające uprawnienia wynikające z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną powziął wątpliwość co do tego, czy odmowa umieszczenia na liście, o której mowa w art.5 ust.3 ustawy o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, podlega kontroli sądu administracyjnego czy też mieści się w zakresie stosunków cywilnoprawnych, dla których właściwy jest sąd powszechny.

W motywach uzasadnienia postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny przytaczając treść art.5 ust.3 ustawy o spłacie należności wskazał, że umieszczenie na liście przedsiębiorców jest prawotwórcze, bowiem stosownie do treści art.6 ustawy tylko przedsiębiorcom umieszczonym na liście wypłacana jest zaliczka na poczet należności, a w myśl art.7 ustawy wypłata kwoty należności (lub kwoty ustalonej zgodnie z art.5 ust.4) pomniejszonej o ewentualną kwotę uprzedniej zaliczki przysługuje także tylko przedsiębiorcy umieszczonemu na liście.

Jednocześnie skład zadający pytanie prawne wskazał, że ustawa z 28 czerwca 2012 roku o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, nie zawiera regulacji dotyczących sposobu zaskarżenia zawiadomienia o odmowie umieszczenia na liście.

Odwołując się do określonych w art. 45 i art.177 Konstytucji RP zasad – prawa do sądu i domniemania właściwości sądu powszechnego - oraz przywołując treść art.2 § 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1964 roku-Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. nr 43, poz.296 ze zm.; dalej k.p.c.), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie przedstawiającym do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, dla wskazania sądu właściwego do dokonania kontroli negatywnej weryfikacji zgłoszenia przedsiębiorcy, konieczna jest ocena charakteru prawnego zawiadomienia o odmowie umieszczenia na liście.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionym zakresie interpretacja przepisów ustawy może prowadzić do odmiennych wniosków i wywołuje szereg wątpliwości prawnych, których odzwierciedleniem są dwa przeciwstawne stanowiska.

Według pierwszego poglądu przyznanie prawa do spłaty na zasadach określonych w ustawie z 28 czerwca 2012 roku o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Wskazuje się, że w/w ustawa nie spełnia wymagań stawianych mechanizmom cywilnoprawnym. Co więcej jej przepisy wprowadzają szczególne rozwiązania i zasady świadczące o tym, że prawo do spłaty przez Skarb Państwa nieuiszczonej należności nie należy się ex lege każdemu wierzycielowi, ale że ta swoista pomoc Państwa w omawianym zakresie jest przyznawana na warunkach określonych w ustawie szczególnej.

Przedstawiając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny zadający pytanie prawne podkreślił, że dokonując wyboru zasad świadczenia omawianej pomocy, ustawodawca z jednej strony dostrzega, że pomiędzy wykonawcą a podwykonawcą obowiązują wcześniej ukształtowane umownie stosunki cywilne. Na ich tle występują spory i w związku z nimi toczą się postępowania przed sądami cywilnymi. W tę sferę ustawodawca nie ingeruje (choć mógłby), lecz wprowadza niejako "równolegle" rozwiązania obowiązujące (mające zastosowanie) już w czasie toczącego się spornego postępowania cywilnego pomiędzy wykonawcą a podwykonawcą na tle należności głównych. Innymi słowy wprowadzona w ustawie procedura pomocowa toczy się niejako "obok" głównej sprawy cywilnej (obok sporu), której stronami są: wykonawca i podwykonawca określonych robót drogowych.

Ponadto przypomina się, że w art.1 ust.1 ustawy, podkreślającym odrębność procedur i środków, wskazuje się wprost, iż to właśnie ta szczególna ustawa określa zasady spłaty przez GDDKiA niezaspokojonych przez wykonawcę należności głównych przedsiębiorcy, który zawarł umowę z wykonawcą w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez tego Dyrektora. Innymi słowy prawo do omawianej szczególnej spłaty nie przysługuje każdemu przedsiębiorcy, który posiada status wierzyciela w rozumieniu prawa cywilnego, lecz tylko takiemu, który oprócz uprawnień cywilnoprawnych spełnia szereg przesłanek i warunków formalnych wprowadzonych przepisami omawianej ustawy szczególnej. Jest to zresztą zrozumiałe, bowiem realizacja obowiązku zapłaty niezaspokojonych należności przedsiębiorców spoczywa na innym niż dłużnik podmiocie i musi zostać w stosownym "postępowaniu" ustalony przede wszystkim tytuł do wykonania tego obowiązku.

W trybie tej ustawy przedsiębiorca może zgłosić należność, która przysługuje mu od wykonawcy zalegającego z zapłatą za zrealizowane i odebrane prace co najmniej 30 dni, albo wobec którego ogłoszono upadłość albo sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości (art.5 ust.1). Przedsiębiorca ten do zgłoszenia należności ma obowiązek dołączenia dokumentów wymienionych w art.5 ust. 2 ustawy.

Prezentując pierwszy z poglądów podnosi się także, że samo zgłoszenie należności, we wskazany sposób, nie wywołuje jeszcze skutków materialnoprawnych. Zgodnie z art.5 ust.3 ustawy GDDKiA dokonuje weryfikacji zgłoszeń i w sytuacji określonej w tym przepisie ogłasza, w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym o otwarciu 21 - dniowego terminu do dokonywania zgłoszeń. Po upływie tego terminu GDDiKA sporządza listę przedsiębiorców spełniających warunki do skorzystania z pomocy w zakresie spłat niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych i zawiadamia przedsiębiorców o umieszczeniu ich na liście. Od tej pory udzielenie jakiejkolwiek pomocy określonej w ustawie, jest możliwe i dopuszczalne tylko wobec podmiotów umieszczonych na takiej liście.

Wspomniane formy pomocy wynikają nie z przepisów prawa cywilnego regulujących zasady spłaty należności głównej, lecz są wynikiem wprowadzenia w drodze ustawy dodatkowych uregulowań szczególnych.

Umieszczenie na liście przedsiębiorców spełniających warunki wynikające z ustawy z dnia 28 czerwca 2012 roku o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, jest niewątpliwie aktem tworzącym tytuł prawny do skorzystania z pomocy Państwa przewidzianej w tej ustawie. Do umieszczenia na liście nie dochodzi w drodze takich zdarzeń jak np. umowa cywilna czy delikt, lecz w drodze władczego, arbitralnego, działania organu.

Według prezentowanego poglądu istotną okolicznością, która powinna mieć wpływ na rozstrzygnięcie występującego w sprawie zagadnienia prawnego jest także to, iż ustalenie kwoty należności spłacanej w trybie ustawy nie jest konsekwencją bilateralnego sporu pomiędzy wykonawcą a podwykonawcą. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma zbadanie takich danych jak liczba wszystkich uprawnionych przedsiębiorców, wartość ich należności oraz wielkość kwoty zabezpieczenia, a także udział w niej poszczególnych uprawnionych przedsiębiorców.

Powyższe wskazuje, że prawidłowe wykonanie obowiązków Państwa wynikających z powołanej wyżej ustawy, wymaga kompleksowego zbadania i rozstrzygnięcia wszystkich przedstawionych kwestii łącznie, a to wymaga jednej rzetelnej procedury. W "postępowaniu" mającym na celu zastosowanie pomocy Państwa w zakresie spłaty niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, można wyodrębnić kilka etapów z udziałem wszystkich uprawnionych przedsiębiorców.

Z tego punktu widzenia przyjęcie, że umieszczenie (bądź nieumieszczenie) danego podmiotu na liście przedsiębiorców ma jedynie techniczne znaczenie, bez wpływu na możliwość skutecznego dochodzenia należności przysługujących w trybie powołanej wyżej ustawy, oraz że tego rodzaju sprawy mogą być rozstrzygane w drodze powództwa cywilnego pomiędzy przedsiębiorcą a Skarbem Państwa, nie znajduje - jak się wydaje - uzasadnienia, a ponadto niweczy sens i cel przedstawionych rozwiązań prawnych. Ponadto trudno zgodzić się z poglądem, że przedmiotem cywilnego sporu może być kwota spłaty należności przez Skarb Państwa bez ustalenia jej wielkości w odniesieniu żądanej spłaty do wartości zabezpieczenia, o którym mowa w art.147 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku -Prawo zamówień publicznych.

Za publicznoprawnym charakterem analizowanej sprawy przemawia także okoliczność, że GDDKiA dysponuje w istocie środkami publicznymi pochodzącymi z Krajowego Funduszu Drogowego.

Według drugiego z przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu zawiadomienie przedsiębiorcy o odmowie umieszczenia na liście- o której mowa w art.5 ust.3 ustawy - mieści się w zakresie stosunków cywilnoprawnych, dla których właściwy jest sąd powszechny.

Odwołując się do treści art.1 ust.1 i art.2 ustawy o spłacie należności wywieść można, że GDDKiA został ustawowo zobowiązany do spłaty należności podwykonawców zamiast innego dłużnika.

Ocena tak powstałego zobowiązania wymaga uwagi, że - jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 451/VII kadencja) - celem wprowadzenia regulacji było to, że "Obowiązujące przepisy prawa w sposób niewystarczający chronią interesy przedsiębiorców w kontraktach na roboty budowlane realizowane w ramach zamówień publicznych".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2013 roku sygn. akt K 37/12 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Skonstruowany w ustawie o spłacie mechanizm zapobiegania tzw. zatorom płatniczym w budownictwie drogowym polega na przyznaniu określonym kategoriom przedsiębiorców /.../ uprawnienia do uzyskania spłaty tych należności od Skarbu Państwa. Mechanizm zaspokajania należności określonych w ustawie o spłacie ma więc charakter /.../ uzupełniający względem obowiązujących środków ochrony podwykonawców robót budowlanych przed skutkami nieregulowania lub nieterminowego regulowania przysługujących im należności".

To stanowisko zdaje się potwierdzać, że z mocy prawa GDDKiA zobligowany jest - na zasadach określonych ustawą - do zaspokojenia należności z zakresu stosunków cywilnoprawnych.

Celem tych regulacji nie jest reglamentacja ograniczonego dobra, lecz swoiste przejęcie długu przez GDDKiA - działającego jako statio fisci Skarbu Państwa. Ustawa zatem ingeruje w sferę stosunków obligacyjnych, regulowanych umowami prawa cywilnego.

Weryfikacja zgłoszeń, zakończona sporządzeniem listy przedsiębiorców, spełniających prawem określone warunki, stanowi jeden z etapów, prowadzących do ustalenia wierzycieli Generalnego Dyrektora.

Ustawa ogranicza krąg przedsiębiorców uprawnionych do zapłaty przez GDDKiA, stanowiąc, że roszczenie o spłatę przysługuje przedsiębiorcy- zdefiniowanemu w art.4 pkt 1 (z uwzględnieniem wyroku TK), jeśli dokonał stosownego zgłoszenia (art.5 ust.1) należności przysługujących mu od wykonawcy (w rozumieniu art.4 pkt 2), który to wykonawca-stosownie do art.5 ust.1 pkt 1 i 2- zalega z zapłatą za zrealizowane i odebrane prace co najmniej 30 dni albo wobec którego ogłoszono upadłość albo sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości na podstawie art.13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku -Prawo upadłościowe i naprawcze.

Ustalenie czy należność przysługująca przedsiębiorcy od wykonawcy istotnie jest należnością za "zrealizowane i odebrane prace" wymaga przeprowadzenia dowodów w postaci doręczenia dokumentów szczegółowo opisanych w treści art.7 ust.1 pkt 1-3 ustawy.

Podkreśla się, że skoro ustawa, zgodnie z art.1, określa zasady spłaty przez GDDKiA niezaspokojonych przez wykonawcę należności głównych przedsiębiorcy, to uznać można, że w ramach tych zasad regulacje zawarte w art.5, 6 i 7 ustawy prowadzić mają do zrealizowania obowiązku o charakterze cywilnoprawnym.

W dalszej kolejności wskazuje się, że w pierwszym etapie jest weryfikowane zgłoszenie, na zasadach określonych w art.5 ust.3 ustawy, a weryfikacja ta może zakończyć się sporządzeniem listy przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w art.2 i art.8 ustawy. Na tym etapie przedsiębiorca zobowiązany jest jedynie uprawdopodobnić istnienie należności za zrealizowane i odebrane prace, dokumentami określonymi w art.5 ust.2 pkt 1i 2 lit.a-c.

Kolejnym przewidzianym ustawą etapem ustalania uprawnionych wierzycieli, zmierzającym do zrealizowania ustawowego obowiązku spłaty, może być wypłata zaliczki, po doręczeniu przez przedsiębiorcę umieszczonego na liście dokumentów wskazanych w art.6 ustawy.

Wskazuje się, że na etapie trzecim przedsiębiorcy zobowiązani są do doręczenia dokumentów wymienionych w treści art.7 ust.1 pkt 1-3 ustawy i etap ten winien kończyć się wypłatą należności lub kwoty ustalonej zgodnie z art.5 ust. 4, pomniejszonej o ewentualną kwotę wypłaconej zaliczki.

W tym stanie rzeczy przyjmuje się, że przewidziana w art.5 ust.3 weryfikacja zgłoszeń i sporządzenie listy - tak jak kolejne etapy ustalania wierzycieli - sprowadza się do oceny czy przedłożone przez przedsiębiorcę dokumenty uprawniają ich do uzyskania spłaty. Zdaje się to wykluczać możliwość przyjęcia, że jeden z tych etapów stanowi sprawę administracyjnoprawną. Przyjmuje się także, że zawiadomieniu o odmowie umieszczenia na liście nie można przypisać cech decyzji administracyjnej, jak również podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia aby zawiadomienie o odmowie umieszczenia na liście stanowiło akt lub czynność w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym w prezentowanym poglądzie wskazuje się, że skoro zgłoszenie wraz z załącznikami służy jedynie zweryfikowaniu dokumentów dla potwierdzenia uprawnień wierzyciela - to regulacji zawartej w art.5 ust.3 ustawy nie można przypisać charakteru przepisu materialnoprawnego prawa administracyjnego.

Odwołując się do treści art.2, art.3, a także art.5 ust.4 i art.11 ust.1 i 2 ustawy o spłacie należności, jak również wskazując na treść uzasadnienia do projektu ustawy, podnosi się, że ustawa nie przewiduje uszczuplenia środków publicznych, nie dojdzie bowiem do transferu środków publicznych do przedsiębiorców.

W ramach prezentowanego poglądu podnosi się, że art.5 ust.3 nakłada na GDDKiA jedynie obowiązek zawiadomienia przedsiębiorców o umieszczeniu na liście. W praktyce przedsiębiorcy zawiadamiani są także o odmowie umieszczenia na liście. Tego typu zawiadomienia/informacje przewidują także inne ustawy. Podaje się przykładowe rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz.712 ze zm.). Z tą jednak różnicą, że w przeciwieństwie do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w ustawie o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, w odniesieniu do wspomnianych zawiadomień brak jest jakichkolwiek regulacji dopuszczających kontrolę sądowoadministracyjną. Ponadto wskazuje się także, że ustawa nie zawiera przepisów odsyłających do Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prokurator Prokuratury Generalnej w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł o podjęcie następującej uchwały: "Odmowa umieszczenia na liście – o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891) mieści się w zakresie stosunków cywilnoprawnych, dla których właściwy jest sąd powszechny".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Spełnione zostały przesłanki określone w art.187 § 1 p.p.s.a. uzasadniające podjęcie uchwały rozstrzygającej przedstawione zagadnienie prawne, ponieważ pytanie sformułowane zostało w okolicznościach konkretnej sprawy, przy istniejącej rozbieżności poglądów, a jego rozstrzygnięcie ma znaczenie dla rozpoznania konkretnej sprawy.

Przed przystąpieniem do rozważań bezpośrednio związanych z przedstawionym zagadnieniem prawnym należy wskazać, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 451/VII) oraz stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 roku sygn. akt K 37/12 , że ratio legis ustawy z dnia 28 czerwca 2012 roku o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, odwoływało się do przeciwdziałania negatywnym konsekwencjom nieregulowania lub nieterminowego regulowania należności podwykonawców przez wykonawców (głównych wykonawców) zamówień publicznych z sektora budownictwa drogowego. Podkreśla się przy tym, że aby ograniczyć skutki tego zjawiska, w ustawie o spłacie wprowadzono doraźną procedurę zaspokojenia niektórych wierzytelności podwykonawców realizujących roboty budowlane, usługi lub dostawy w związku z zamówieniem publicznym udzielonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Skonstruowany w ustawie o spłacie mechanizm zapobieżenia tzw. zatorom płatniczym w budownictwie drogowym polega na przyznaniu określonym kategoriom przedsiębiorców, którzy dysponują niezaspokojonymi wierzytelnościami wobec kontrahenta będącego generalnym wykonawcą zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA, uprawnienia do uzyskania spłaty tych należności od Skarbu Państwa. Ustawa określa przesłanki nabycia tego uprawnienia, procedurę jego realizacji oraz skutki dokonania spłaty należności w relacji między GDDKiA a wykonawcą.

Niewątpliwie mechanizm zaspokajania należności określony w ustawie o spłacie ma charakter uzupełniający względem obowiązujących środków ochrony podwykonawców robót budowlanych przed skutkami nieregulowania lub nieterminowego regulowania przysługujących im należności.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawa o spłacie nie ma zastosowania do należności, które mogą być zaspokojone na podstawie art. 647¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c. ). Oznacza to, że z ochrony gwarantowanej przez ustawę o spłacie należności podwykonawcy mogą korzystać wówczas, gdy – niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy – nie dysponują roszczeniami płynącymi z art. 647¹ i art. 649¹-649³ k.c. Podkreślenia wymaga to, że niewątpliwym novum ustawy o spłacie należności jest objęcie jej zakresem przedmiotowym nie tylko prac wykonanych w ramach umowy o roboty budowlane (obowiązujące art. 647¹ i art. 649¹–art. 649³ k.c. regulują wyłącznie tę problematykę), ale również należności za usługi i dostawy, które zostały ukształtowane na innej podstawie niż kodeksowa umowa o roboty budowlane. Jednak w każdej z opisanych sytuacji źródłem praw i obowiązków podmiotów biorących udział w nawiązaniu stosunku prawnego jest zawarta między nimi umowa.

Można więc przyjąć, że celem ustawy o spłacie należności jest spłata konkretnych, ściśle określonych co do miejsca i czasu wymagalnych wierzytelności pieniężnych podwykonawców.

Przepis art.1 ust.1 ustawy o spłacie należności wyraźnie wskazuje, że ustawa określa zasady spłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad niezaspokojonych przez wykonawcę należności głównych przedsiębiorcy, który zawarł umowę z wykonawcą w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wyłącznie za zrealizowane i odebrane prace, zwane dalej "należnościami". Z kolei przepis art.2 ustawy o spłacie należności stanowi, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, spłaca należności do wysokości równej kwocie zabezpieczenia, o którym mowa w art.147 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku-Prawo zamówień publicznych, ze środków pochodzących z Krajowego Funduszu Drogowego.

Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy wynika dość wyraźnie, że przedmiotem spłaty ustawodawca uczynił niezaspokojone należności główne przysługujące przedsiębiorcy od wykonawcy wynikające z zawartej między tymi podmiotami umowy. Innymi słowy regulacje powyższe obejmują swym zakresem wierzytelności powstałe na skutek niewykonania przez wykonawcę ciążącego na nim obowiązku, którego źródłem jest umowa zawarta przez przedsiębiorcę z wykonawcą w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA. Jednocześnie do spłaty tak określonej należności, rozumianej jako wierzytelność przysługująca przedsiębiorcy od wykonawcy, ustawodawca zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Mamy więc do czynienia z konstrukcją prawną, w której z mocy prawa podmiot nie będący stroną stosunku prawnego (umowy) zostaje zobligowany do spłaty długu ciążącego na wykonawcy (dłużniku) jako stronie umowy, o której mowa w art.1 ust.1 ustawy. Tym samym zasadnie przyjmuje się, że GDDKiA zobligowany został, na zasadach określonych w ustawie, do zaspokojenia należności z zakresu stosunków cywilnoprawnych.

Oznacza to, że celem przedstawionych regulacji jest przejęcie długu przez GDDKiA, działającego jako statio fisci Skarbu Państwa. Zawarta w przepisach kodeksu cywilnego regulacja dotycząca przejęcia długu, o której mowa w art. 519 i następne kodeksu cywilnego, różni się od uregulowanej w ustawie o spłacie konstrukcji przejęcia długu przez GDDKiA. Rozwiązania przyjęte w ustawie o spłacie należności stanowią samodzielną regulację w tym zakresie zmierzającą do zaspokojenia wierzytelności przedsiębiorcy powstałej w wyniku niewykonania przez wykonawcę zobowiązania umownego.

Dokonanie oceny charakteru prawnego zawiadomienia o odmowie umieszczenia na liście ma istotne znaczenie dla określenia właściwego trybu postępowania, a co za tym idzie stwierdzenie cywilnego bądź administracyjnego charakteru sprawy ma znaczenie dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowej i określenia sądu właściwego do rozpoznania sprawy.

Odwołując się do regulacji zawartych w Konstytucji RP przypomnieć należy, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art.177 Konstytucji RP oraz art.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku- Prawo o ustroju sądów powszechnych). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oczywiście kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku-Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że w art.177 Konstytucji RP ustanowione zostało domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tym samym to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a to z kolei oznacza, iż w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne są właściwe do rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd- sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r, K 28/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz.50).

Natomiast w art.184 Konstytucja ustanawia właściwość sądu administracyjnego w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Niewątpliwie postanowienia art.184 Konstytucji wyznaczają granice domniemania właściwości na rzecz sądów powszechnych. Uwzględniając regulacje zawarte w art.177 i art.184 Konstytucji RP stwierdzić należy, że ustawodawca dysponuje pewną swobodą w wyborze drogi sądowej celem zagwarantowania kontroli działania administracji publicznej i może ustanowić bądź kognicję sądu powszechnego, bądź administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, iż wynikająca z przepisów Konstytucji swoboda w wyborze właściwych sądów, winna być rozumiana w ten sposób, że Konstytucja powierza ustalenie właściwości rzeczowej, miejscowej i funkcjonalnej sądów ustawodawcy zwykłemu. Oznacza to, że z ustawy zasadniczej nie można wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (vide R.Mikosz, M.Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, ZNSA 2007/3).

Przedstawione wyżej uwagi wskazują, że odmienny jest przedmiot postępowania cywilnego i sądowoadministracyjnego. O tym co w rozumieniu przepisów k.p.c. jest sprawą cywilną, stanowi art.1 k.p.c., zaliczając do takich spraw, sprawy z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których na mocy przepisów szczególnych stosuje się ustawy szczególne. Sprawa cywilna w znaczeniu materialnym, to sprawa, w której ochrona prawna sprowadza się do wywołania skutku w zakresie stosunku cywilnoprawnego sensu largo, którego podmioty, na wypadek sporu, występują jako równorzędni partnerzy. Natomiast w ujęciu formalnym sprawami cywilnymi są nie tylko sprawy ze swej istoty cywilne, lecz również takie, których rozpoznanie odbywa się według przepisów k.p.c. W orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie sprawy cywilnej, za którą uważa się także sytuacje, gdy zdarzeniem wywołującym skutki cywilnoprawne nie jest czynność prawna, czyn niedozwolony czy bezpodstawne wzbogacenie, lecz akt administracyjny czy inne orzeczenie wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego. (vide wyrok SN z 5 listopada 2009 r I CSK 16/09, wyrok SN z 22 sierpnia 2007 r III CZP 76/07 niepublikowane).

Przepisy ustawy o spłacie należności wprowadziły rozwiązania prawne, które umożliwiają weryfikację zgłoszeń dokonywanych przez przedsiębiorców. Regulacje te wskazują, że weryfikacja zgłoszeń, zakończona sporządzeniem listy przedsiębiorców, spełniających prawem określone warunki, stanowi jeden z etapów, prowadzących do ustalenia wierzycieli GDDKiA.

O ile w zakresie dotyczącym określenia podmiotu zobowiązanego do spłaty należności ustawa wprost wskazuje na GDDKiA, to w przypadku podmiotów uprawnionych do spłaty przez GDDKiA wprowadza wymogi ograniczające krąg przedsiębiorców uprawnionych do wystąpienia z żądaniem spłaty należności. I tak roszczenie o spłatę przysługuje przedsiębiorcy, o którym mowa w art.4 pkt 1 ustawy w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 2013 roku sygn. akt K37/12, który dokonał zgłoszenia (art.5 ust.1) należności przysługujących mu od wykonawcy, który to wykonawca, stosownie do treści art.5 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, zalega z zapłatą za zrealizowane i odebrane prace co najmniej 30 dni albo wobec którego ogłoszono upadłość albo sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości na podstawie art.13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe i naprawcze.

Przedsiębiorca dokonujący zgłoszenia, o którym mowa w art.5 ust.1 i 2 ustawy o spłacie należności, składa pisemne oświadczenie woli zawierające w swej treści roszczenie o zapłatę należności głównej przysługującej mu od wykonawcy na podstawie zawartej umowy cywilnej. Żądanie zapłaty kierowane jest do podmiotu ustawowo zobligowanego do zrealizowania tegoż żądania po ustaleniu, że wykonawca zalega z zapłatą za zrealizowane i odebrane prace co najmniej 30 dni albo w sytuacji zaistnienia okoliczności wymienionych w pkt 2 ust.1 art.5 ustawy.

Realizacja uprawnienia do żądania spłaty wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dokonującego zgłoszenia należności warunków określonych w ustawie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie zawsze weryfikacja zgłoszenia, o którym mowa w art.5 ust.1 i 2 ustawy, prowadzić musi do sporządzenia listy przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w art.5 ust.2 i w art.8 ustawy. Jedynie w sytuacji, gdy zgłoszone należności przekroczą 3% wartości zamówienia publicznego GDDKiA został zobowiązany do dokonania ogłoszenia w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym o otwarciu 21 dniowego terminu do dokonywania zgłoszeń, po upływie którego sporządza listę przedsiębiorców.

Na tym etapie przedsiębiorca jest jedynie zobligowany do uprawdopodobnienia istnienia wymagalnych należności za zrealizowane i odebrane prace czyniąc to w oparciu o dokumenty załączane do zgłoszenia i wymienione w art.5 ust.2 pkt 1 i 2 lit.a-c ustawy, to jest: 1) pisemne oświadczenie wykonawcy o uznaniu należności przedsiębiorcy albo 2) kopie: a) doręczonego wykonawcy wezwania do zapłaty należności, którego termin upłynął bezskutecznie, b) pozwu wniesionego przeciwko wykonawcy o zapłatę należności albo zgłoszenia wierzytelności w postępowaniu upadłościowym, c) umowy zawartej między wykonawcą i przedsiębiorcą. Zauważyć należy, że wymienione wyżej dokumenty nie pochodzą od żadnego organu administracji publicznej i są ściśle związane z wykonaniem stosunku obligacyjnego, którego źródłem jest umowa cywilna.

Ponadto zauważyć należy, że przedsiębiorca został zobligowany do dołączenia, do wymienionych wyżej dokumentów, oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, wskazującego, iż należności określone w tych dokumentach wynikają ze zrealizowanych i odebranych prac związanych z realizacją zamówienia publicznego oraz, że nie są objęte gwarancją udzieloną przez wykonawcę lub nie zostały zaspokojone (art.8 ust.1 i 2).

W ramach przeprowadzania czynności mających na celu ustalenie uprawnionych wierzycieli mogących realizować uprawnienie do żądania spłaty, ustawodawca nałożył na GDDKiA obowiązek wypłaty zaliczki na poczet należności, niezwłocznie po doręczeniu przez przedsiębiorców umieszczonych na liście nieprawomocnego orzeczenia sądu zasądzającego należność albo spisu wierzycieli, o którym mowa w art.23 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe i naprawcze, w wysokości nie większej niż 50% kwoty należności lub kwoty ustalonej zgodnie z art.5 ust.4 ustawy - proporcjonalnie do wysokości każdej z należności. Podkreślić należy, że ustawodawca obowiązek wypłaty zaliczki odniósł do należności przysługujących przedsiębiorcy-wierzycielowi od dłużnika –wykonawcy, którego dług wynikający z umowy cywilnej, z mocy postanowień ustawy zobligowany jest spłacić GDDKiA. Tak więc, wypłata zaliczki następuje na poczet należności głównej określonej w umowie między przedsiębiorcą a wykonawcą, po doręczeniu przez wierzyciela orzeczenia sądu zasądzającego należność albo spisu wierzycieli, a więc rozstrzygnięć i czynności podjętych w postępowaniu cywilnym, odnoszących się do zawartej umowy.

Zasadniczym celem omawianych regulacji, jak to już było wcześniej wskazane, jest spłata przez GDDKiA należności przedsiębiorcy przysługujących mu od wykonawcy w wyniku zrealizowania i odebrania prac określonych w umowie łączącej oba te podmioty. Spłata należności za zrealizowane i odebrane prace następuje na rzecz przedsiębiorców umieszczonych na liście, o której mowa w art.5 ust.3 ustawy po przedstawieniu przez tychże przedsiębiorców prawomocnego orzeczenia sądu albo ugody zawartej przed sądem w sprawie między przedsiębiorcą i wykonawcą, opatrzonej klauzulą wykonalności, albo listy wierzytelności pod warunkiem niezłożenia w stosunku do danej wierzytelności sprzeciwu, o którym mowa w art.256 ustawy z dnia 28 czerwca 2003 roku-Prawo upadłościowe i naprawcze lub zatwierdzonej przez sędziego - komisarza listy wierzytelności obejmującej należność. Wymienione dokumenty mają służyć wykazaniu, iż żądana spłata odnosi się do należności wymagalnych za zrealizowane i odebrane prace, zgodnie z treścią zawartej umowy. Jednocześnie należy podkreślić, że z treści przepisu art.5 ust.3 oraz art.7 ust.1 ustawy wynika, że samo umieszczenie przedsiębiorcy na liście nie stanowi wystarczającej podstawy do spłaty należności określonej w art.1 ust.1 ustawy. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dopiero doręczenie przez przedsiębiorcę dokumentów wymienionych w art. 7 ust.1 pkt 1-3, spełniające wymogi wskazane w ustawie, daje podstawy do dokonania spłaty należności przez GDDKiA. Spłata należności może odpowiadać wysokości należności głównej (określonej w umowie między przedsiębiorcą a wykonawcą) lub będzie to kwota ustalona zgodnie z zasadą określoną w art.5 ust.4 ustawy pomniejszona o kwotę wypłaconej zaliczki. Oznacza to, że także wysokość spłacanej należności jest w zasadzie określona w umowie cywilnej, a jedynie w sytuacji gdy kwota zgromadzona w Krajowym Funduszu Drogowym nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich wierzytelności, należności te mogą być zaspokojone proporcjonalnie do wysokości każdej z nich.

Niewątpliwie z treści art.6 i art.7 ustawy wynika, że wypłata zarówno zaliczki jak i spłata należności przysługuje przedsiębiorcom umieszczonym na liście. Skierowanie do konkretnego przedsiębiorcy zawiadomienia o odmowie umieszczenia na liście nie ma jednak charakteru publicznoprawnego, bowiem nie wynika z zakresu działania administracji publicznej. Odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców stanowi oświadczenie wiedzy wynikające z oceny dokonanej przez GDDKiA po spełnieniu przez wierzyciela warunków uzasadniających przyznanie mu spłaty. W związku z powyższym przyjąć należy, że odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców nie stwarza żadnego stosunku administracyjnoprawnego i nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawa publicznego.

Informacja tego typu mogłaby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art.3 § 3 p.p.s.a., jednak przepisy ustawy o spłacie należności takiej kontroli nie przewidują. W tym miejscu przypomnieć należy, że znane są rozwiązania prawne przewidziane w innych ustawach odnoszące się do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej zawiadomień. W ustawie z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst. jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz.712 ze zm.) znane są rozwiązania prawne dotyczące zawiadomień. O ile jednak w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju takie rozwiązanie prawne dopuszczające dokonanie kontroli zgodności z prawem zawiadomienia jest przewidziane wprost w ustawie, o tyle w ustawie o spłacie należności brak w tym zakresie jakichkolwiek regulacji prawnych. Ponadto ustawa o spłacie należności w żadnym z przepisów nie odsyła do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uznać więc należy, że skoro zgłoszenie wraz z dołączonymi dokumentami ma służyć zweryfikowaniu uprawnień wierzyciela do spłaty należności wynikającej z umowy cywilnej, to regulacji zawartej w art.5 ust.3 ustawy nie można przypisać charakteru przepisu materialnoprawnego prawa administracyjnego.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że normy materialne określają treść uprawnień lub obowiązków czyli sposób zachowania swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, kształtują uprawnienia i obowiązki ich adresatów bezpośrednio albo dla swojej konkretyzacji wymagają działania organu administracji publicznej. Tam gdzie funkcjonowanie prawa administracyjnego wymaga konkretyzacji normy materialnej w postaci aktu administracyjnego, a więc gdzie wymagane jest działanie organu administracji publicznej funkcjonują normy procesowe, które są głównie skierowane do organu stosującego prawo.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że treść i zakres sprawy administracyjnej, aktu lub czynności organu administracyjnego i stosunku administracyjnoprawnego determinują właściwe w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia normy prawa materialnego, one w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy administracyjnej (vide J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, wyrok NSA z 14.02.2008 rok sygn. akt II OSK 21/07).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że przewidziana w art.5 ust.3 weryfikacja dokonanych zgłoszeń jak i sporządzenie listy przedsiębiorców a także kolejne czynności podejmowane w celu ustalenia wierzycieli uprawnionych do uzyskania spłaty należności nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do treści art.1 i art.3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wśród kryteriów określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych na plan pierwszy wysuwa się kryterium odnoszące się do prawnej formy działania organu administracji publicznej, a także kryterium związane z pojęciem czynności (sprawy) z zakresu administracji publicznej. Katalog prawnych form aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną został określony w art.3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a.

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców, o której mowa w art.5 ust.3 ustawy o spłacie należności, nie posiada cech decyzji administracyjnej ani nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak już zostało to wcześniej wskazane sprawy z zakresu spłaty należności pieniężnych przysługujących przedsiębiorcy od wykonawcy w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA, należą do sfery stosunków zobowiązaniowych, w których GDDKiA reprezentujący Skarb Państwa występuje jako podmiot realizujący zobowiązanie cywilne, którego źródłem jest umowa. Czynności, o których mowa w art.5 ust.3 ustawy nie stanowią oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej, kształtującego prawa lub obowiązki administracyjnoprawne, w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego. Również w odniesieniu do aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie, iż zakres przedmiotowy aktów lub czynności dotyczących uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość podjęcia decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia danego uprawnienia lub obowiązku (vide B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s.12).

Dotychczasowa analiza przepisów ustawy o spłacie należności jednoznacznie wskazuje, że jej celem była spłata przez GDDKiA niezaspokojonych przez wykonawcę należności głównych, za zrealizowane i odebrane prace, przysługujących przedsiębiorcy. Przepisy ustawy wprost wskazują, że środki na zaspokojenie wskazanych wyżej należności pochodzą z Krajowego Funduszu Drogowego (art.13 ust.1). Podkreślić także należy, że stosownie do treści art.2 ustawy, GDDKiA spłaca należności do wysokości równej kwocie zabezpieczenia, o którym mowa w art.147 ustawy- Prawo zamówień publicznych. Ustawodawca w art.3 dodatkowo wskazuje, że przepisy ustawy stosuje się do zamówień publicznych w rozumieniu art.2 pkt 13 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku- Prawo zamówień publicznych, których przedmiotem są roboty budowlane w rozumieniu art.3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz.U. 243/2010, poz.1623 ze zm.), co do których GDDKiA wszczął postępowanie o udzielenie zamówienia lub udzielił zamówienia przed dniem wejścia w życie ustawy, o ile zabezpieczenie, o którym mowa w art.147 ustawy Prawo zamówień publicznych, nie zostało zwrócone wykonawcy zgodnie z art.151 tej ustawy. Natomiast według powołanego już wcześniej przepisu art.5 ust.4 ustawy o spłacie należności, w przypadku gdy kwota określona w art.2 ustawy nie wystarczy na zaspokojenie wszystkich należności umieszczonych na liście, o której mowa w art.5 ust.3 ustawy, kwoty w jakiej należności te mogą być zaspokojone, są ustalane proporcjonalnie do wysokości każdej z nich. W związku z przedstawionymi regulacjami podkreślenia wymaga to, że źródłem zabezpieczenia, o którym mowa w art.147 ustawy Prawo zamówień publicznych jest umowa zawarta między zamawiającym (wierzycielem) a wykonawcą (dłużnikiem). Stosownie do brzmienia art.147 ust.2 ustawy- Prawo zamówień publicznych zabezpieczenie służy pokryciu roszczeń z tytułu niewykonania oraz nienależytego wykonania umowy w sprawie zamówienia publicznego. Zabezpieczenie służy więc pokryciu roszczeń cywilnoprawnych opartych na przepisach Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że zakres odpowiedzialności głównego wykonawcy wobec zamawiającego jest określony w umowie cywilnej, a tym samym odpowiedzialność GDDKiA wobec przedsiębiorcy za głównego wykonawcę ustalona także w oparciu o postanowienia zawarte w umowie.

Należy także podkreślić, że system spłaty należności został w ustawie pomyślany jako mechanizm w pewnym sensie samobilansujący się, a więc z ekonomicznego punktu widzenia możliwie neutralny dla finansów publicznych. Konstrukcja ustawy o spłacie przewiduje bowiem roszczenia regresowe (art.11 ust.1 i 2) przysługujące GDDKiA wobec wykonawcy o zwrot środków wypłaconych na podstawie ustawy jak i wobec przedsiębiorcy o zwrot zaliczki, o której mowa w art.6, w przypadku gdy należność nie została potwierdzona dokumentami określonymi w art.7 ust.1 i oświadczeniem, o którym mowa w art.7 ust.3 ustawy. Na podstawie art.11 ust.3 ustawy GDDKiA został zobowiązany do niezwłocznego przekazania na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego środków pieniężnych odzyskanych w wyniku zgłoszenia przysługujących mu roszczeń regresowych. Przyjmuje się, że przez roszczenia regresowe (zwrotne) rozumie się takie roszczenia, które wynikają z faktu spełnienia świadczenia przez podmiot współodpowiedzialny za dług. Na gruncie prawa cywilnego roszczenia regresowe występują przede wszystkim przy zobowiązaniach solidarnych. Podstawę prawną roszczenia regresowego nie stanowi fakt spełnienia świadczenia, który jest jedynie przesłanką do powstania roszczenia regresowego. Odnosząc powyższe uwagi do regulacji prawnych zawartych w ustawie o spłacie należności stwierdzić należy, że przesłanką do powstania roszczenia regresowego, szczegółowo określonego w art.11 ust.1 i 2 ustawy jest spłata należności głównej przez ustawowo określonego dłużnika - GDDKiA . W związku z powyższym poza sporem winna pozostawać okoliczność, że roszczenie regresowe, o którym mowa w art.11 ust.1 i 2 ustawy ma cywilnoprawny charakter.

W tym stanie rzeczy, odwołując się do przedstawionej wyżej argumentacji oraz przytoczonych regulacji prawnych, stwierdzić należy, że skoro ustawa określa zasady spłaty przez GDDKiA należności głównej przysługującej przedsiębiorcy od wykonawcy na podstawie umowy cywilnej zawartej w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane, to zgłoszenie wraz z załącznikami służy jedynie zweryfikowaniu dokumentów dla potwierdzenia uprawnień wierzyciela powodując, że regulacji zawartej w art.5 ust.3 ustawy nie można przypisać charakteru przepisu materialnego prawa administracyjnego.

Reasumując przedstawione wywody należy przyjąć, że zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 891), nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Z tych względów na podstawie art.15 § 1 pkt 3 i art.264 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę jak w sentencji.