Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1568/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.
article: art. 121, art. 122, art. 187 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 618/20 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 618/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. C. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wlkp. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł za niedokonanie przez przewoźnika obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia w przypadku przewozu towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego albo państwa trzeciego oraz braku uzyskania numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2332 ze zm.; dalej jako: "ustawa SENT").

Na skutek odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, decyzją z dnia 25 marca 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wlkp. po ponownym rozpoznaniu sprawy nałożył na skarżącą, karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za niedokonanie przez przewoźnika obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze decyzją z dnia [...]sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 233 § 1 o.p. oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, 2, 5 ustawy o SENT utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podzielić należało stanowisko organ pierwszej instancji, iż w sprawie miał zastosowanie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustaw SENT, co skutkować musiało nałożeniem kary pieniężnej przewidzianej w tej normie ustawowej. Przepisy ustawy SENT mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów w przypadku ewidentnego naruszenia przepisów. W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odwołania dot. niezastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Zatem wypełnienie ich treścią należy do organów orzekających. Odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. W ocenie organu takie okoliczności nie występowały w niniejszej sprawie. Uchylenie kary, będące skutkiem działania niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może być uznane za działanie w interesie publicznym, korzystne dla ogółu. W ocenie organu zwrot "ważny interes przewoźnika" powinien uwzględniać trudną sytuację ekonomiczną podmiotu. Oczywiście nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, lecz tylko takie, które wiązałyby się z zagrożeniem dla jego interesu. Organ odwoławczy, mając na uwadze podniesione w odwołaniu okoliczności, które w ocenie strony potwierdzają, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić skarżącej trudne do odwrócenia skutki z uwagi na ciężką sytuację finansowo-majątkową, stwierdził, że wykazanie straty w prowadzonej działalności nie jest samodzielną okolicznością, która mogłaby przemawiać za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Przedstawione skierowania na badania oraz pismo lekarza orzecznika, czy tez dokument świadczący o zawieszeniu działalności gospodarczej nie stanowią dowodu o trudnej sytuacji finansowej przedsiębiorstwa.

W dalszej kolejności organ odwoławczy nie zgodził się z argumentami odwołania, że stwierdzone naruszenie było wynikiem braku dostępności do systemu SENT przez cały weekend. W czasie prowadzonej kontroli oraz w czasie sporządzania protokołu przez kontrolujących, nikt z przedstawicieli firmy nie wspomniał o trudnościach w dokonaniu zgłoszenia w systemie SENT ani w wygenerowaniu numeru referencyjnego. Zeznając kierujący oświadczył, że nie wiedział, iż musi posiadać numer referencyjny SENT na przewożony przez siebie towar, oraz że nie zna ustawy SENT. Nie posiadał wiedzy czy jedzie na pusto czy z ładunkiem, gdyż nie otrzymał od pracodawcy żadnego dokumentu. Kierowca nie wiedział również jaki towar został załadowany w Niemczech na naczepę typu chłodnia, a dyspozycje ustne otrzymywał od szefa firmy. Pracodawca w tym aspekcie "w sposób bagatelny" podszedł do zadania transportowego narażając siebie, jak i pracowników firmy na dotkliwe kary pieniężne. W niniejszych okolicznościach przewoźnik nie udowodnił faktu przesłania zgłoszenia do rejestru lub przekazania stosownego zgłoszenia do właściwego organu, zatem nie wywiązał się z ustawowego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał, iż wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy ustawy SENT, wyprowadzając z ich treści i w oparciu o poczynione ustalenia, obowiązek nałożenia na skarżącą kary pieniężnej przewidzianej art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT. W tych okolicznościach nie ma znaczenia wskazanie błędu wynikającego z przeoczenia osoby odpowiedzialnej za dokonanie rejestracji zgłoszenia przewozu SENT, przepis ten bezspornie miał zastosowanie w sprawie, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego, zarzuty zawarte w odwołaniu oraz przedstawione argumenty na ich poparcie nie uwzględniają celów ustawy SENT. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów ciąży na wysyłającym, odbierającym, przewoźniku i kierującym środkiem transportu (art. 1 pkt 2 ustawy). Każdy z tych podmiotów ponosi odpowiedzialność w zakresie wynikającym z przepisów tej ustawy. Obowiązki każdego z podmiotów zostały uregulowane w odrębnej jednostce redakcyjnej. W niniejszej sprawie przewoźnik nie dokonał rejestracji przewozu w systemie SENT, nie uzyskał numeru referencyjnego, co stanowiło naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy.

Skarżąca złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż skarżąca nie dokonała zgłoszenia, o którym mowa w powołanym art. 7 ust. 1 ustawy SENT. Podkreślić bowiem należało w ocenie Sądu, iż kontrolę przeprowadzono w Świecku w dniu 2 października 2017 r. w godzinach 10.40 -12.30 i wówczas w systemie SENT nie odnotowano zgłoszenia powyższego przewozu towaru. Uczyniono to w tym samym dniu o godz. 13.38, co wynika ze zgłoszenia. Podkreślić należy, iż przepis art. 7 ustawy SENT wymaga, aby zgłoszenie zostało dokonane przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju. Tym samym późniejsze wykonanie tego obowiązku, zwłaszcza już po przeprowadzeniu kontroli, co do zasady nie zwalnia z odpowiedzialności przewidzianej w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika nakłada się na niego karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Sąd podkreślił, że nie miały natomiast zastosowania w sprawie wskazywane w pkt. 5, 7 i 8 skargi przepisy art. 22 ust. 2b, art. 24 ust. 1 pkt 2, ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy SENT. Wskazać należy, iż przepis art. 22 ustawy SENT nie przewiduje możliwości odstąpienia od kary w przypadku niedostępności rejestru, gdyż w takim przypadku zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy SENT podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik, w zakresie swojej właściwości, przesyła do wyznaczonego organu Krajowej Administracji Skarbowej dokument zastępujący zgłoszenie, zawierający dane, o których mowa w art. 5-7 i uzyskuje od właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej potwierdzenie przyjęcia tego dokumentu. Skarżąca mimo stosownego wezwania nie przedłożyła dokumentu zastępującego zgłoszenie, a jedynie zgłoszenie, dokonane w dniu 2 października 2017 r. o godz. 13.38. Dokument zastępujący zgłoszenie należy uzyskać tak jak zgłoszenie przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju i przekazać go – zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy SENT - kierującemu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stan sprawy w odniesieniu do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został on ustalony oraz udowodniony przez organ zgodnie z przepisami postępowania. Strona miała w tym postępowaniu zapewnione wszelkie gwarancje proceduralne. Samo dokonanie zgłoszenia, już po stwierdzeniu jego braku przez kontrolę nie prowadzi automatycznie do niemożności stosowania sankcji. Wymierzenie sankcji, określonej w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT jest następstwem stwierdzenia braku zgłoszenia do rejestru wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust.1 ustawy SENT.

Problem, który zdaniem Sądu pierwszej instancji należało rozważyć dotyczył bowiem mechanizmu sankcji i jej wysokości. Wskazał bowiem, że konstruowaną w ustawie SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 22 ust. 1 tej ustawy sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz. Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (przede wszystkim zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się postrzeganie tej instytucji.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa m.in. w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób niedostateczny rozważył wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia możliwości odstąpienia od kary zarówno ze względu na ważny interes przewoźnika, jak i interes publiczny. Organ nie dokonał bowiem kompleksowej oceny sytuacji skarżącej. Uznał, iż skierowanie na badania, pismo (orzeczenie) lekarza orzecznika ZUS oraz dokument świadczący o zawieszeniu działalności gospodarczej, jak i wykazywana strata nie świadczą o trudnej sytuacji materialnej skarżącej. Organ nie dokonał jednak bliższej analizy tych dwóch pierwszych dokumentów, z których wynika, iż skarżąca leczy się w poradni onkologicznej i została skierowana w dniu 28 lutego 2019 r. po wyczerpaniu się okresu zasiłkowego na świadczenie rehabilitacyjne, co świadczy o poważnej i długotrwałej chorobie, która uniemożliwiała jej prowadzenie działalności, a w konsekwencji zdobycie środków na nałożoną karę pieniężną. Nie odniósł się również szczegółowo do pisma Naczelnika US w Kościerzynie z dnia 28 kwietnia 2019 r. przedstawiającego informację o podatniku, zwłaszcza na końcową część tego pisma

z której wynika, iż przeciwko skarżącej prowadzonych jest kilka postępowań egzekucyjnych, co może świadczyć o utracie płynności finansowej. Ponadto organ odwoławczy całkowicie zignorował dokument przedłożony dopiero na etapie postępowania odwoławczego wskazujący, iż skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku jedynie w okresie od 21 października 2019 r. do 18 stycznia 2020 r., nie dokonując analizy w kontekście swojego stanowiska, zresztą całkowicie trafnego, iż ważąc interesy wskazane w art. 22 ust. 3 ustawy SENT należy dążyć do wyeliminowania sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł z uwagi na ważny interes przewoźnika oraz interes publiczny, należy uznać za co najmniej przedwczesne.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożył skarżący kasacyjnie organ, zaskarżając je w całości. W ramach podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną opiera na następujących podstawach kasacyjnych:

Naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.), ti.:

1. naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej jako: o.p.) w zw. z art. 122 o.p. w zw. z art. 187 § 1 o.p. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ naruszył przepisy postępowania, tj. Art. 121 § 1 o.p., art. 122 o.p., art. 187 § 1 o.p. przez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów oraz niezebranie wszystkich dowodów, a także powadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, podczas gdy organ zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy - rozważając przesłanki "interesu publicznego" oraz "ważnego interesu podatnika". Założenie Sądu, iż organ naruszył w/w przepisy stanowiły podstawę do przyjęcia, iż nie rozważył w/w przesłanek, które są podstawą do odstąpienia od wymierzenia kary, co stanowiło podstawę do uchylenia wyroku- a zatem naruszenie przez Sąd w/w przepisu miało wpływ na wynik sprawy.

2. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, art. 22 ust. 3 ustawy o SENT w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. polegającą na dokonaniu wykładni rozszerzającej przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o SENT o cel ustawy dokonując tym samym z wyjątku zasadę, podczas gdy ratio legis wprowadzenia przesłanek "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego" w instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej czynią nałożenie kary pieniężnej zasadą, a wyjątkiem odstąpienie od niej, gdyby bowiem racjonalny ustawodawca nie ustanowił odstąpienia od wymierzenia kary jako wyjątku, w/w przesłanki dodane zostałyby już w przepisie artykułu 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o SENT jako przesłanki negatywne do nałożenia kary pieniężnej.

3. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 22 ust. 3 ustawy o SENT w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. polegająca na przyjęciu przez Sąd, że w niniejszej sprawie organy winny odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na wystąpienie przesłanki interesu publicznego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka interesu publicznego, która dałaby podstawę do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony skarżącej w całości. Organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł zasądzenie na rzecz strony przeciwnej - Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

III

Skarżąca wniosła pismo procesowe, stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną po przekroczeniu ustawowego terminu.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszące skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, także złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów wynika z tego, że kontrola stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Od tak ustalonej zasady rozpoznawania zarzutów kasacyjnych należy odstąpić zawsze wtedy, gdy z treści zarzutów wynika, że skarga kasacyjna odnosi się do istoty sprawy, będącej przedmiotem kontroli, a więc do wyznaczenia jej zakresu, co wiąże się wprost z zakresem niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem wprawdzie spór między stronami dotyczy zakresu postępowania dowodowego, to jednak sprowadza się do określenia koniecznych ustaleń faktycznych dla prawidłowego orzekania, zatem wyznaczenia granic rozstrzyganej sprawy.

Z punktu widzenia tych założeń stwierdzić należy, że skarga kasacyjna organu jest niezasadna.

Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z uchybieniem zasad określających warunki i sposób gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a przez to doszło do deficytów w zakresie ustaleń faktycznych warunkujących prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

NSA zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art.7 ust.1 i 2, art. 26 ust.1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. Przepis ten wyznacza więc granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, tym samym określa zakres postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z jego treścią w przypadku niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20000 złotych.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że skarżąca w dniu 2 października 2017 roku, w chwili przeprowadzenia kontroli nie dokonała zgłoszenia, o którym mowa w art.7 ust.1 ustawy SENT. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując w tym zakresie stanowisko organu, że późniejsze dokonanie zgłoszenia, po przeprowadzonej kontroli nie może stanowić o wypełnieniu obowiązku przesłania zgłoszenia przed rozpoczęciem przewozu towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organy, rozważając kwestię odstąpienia od nałożenia kary, nie zbadały dostatecznie przesłanek" interesu przewoźnika" i "interesu publicznego", o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

W myśl art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że w przypadku odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej mamy do czynienia z instytucją opartą na uznaniu administracyjnym. Trafnie wskazuje organ i Sąd pierwszej instancji, że w art. 22 ust. 3 ustawy SENT ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważny interes przewoźnika" oraz "interes publiczny", jako materialnoprawnymi przesłankami będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie użycie przez ustawodawcę łącznika "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki. Pamiętać jednak należy, że posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że dokonując oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, organ nie uwzględnił i nie poddał ocenie stosownej dokumentacji, z punktu widzenia spełnienia ustawowych przesłanek, w zakresie powstania okoliczności związanych z chorobą skarżącej i koniecznością poddania się leczeniu onkologicznemu oraz koniecznością poddania się przez skarżącą rehabilitacji, co w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazuje na długotrwałą chorobę, która uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że stanowisko organu w zakresie oceny skutków wynikających z treści pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kościerzynie z dnia 28 kwietnia 2019 roku nie jest szczegółowo wyjaśnione i nie wskazuje na to, aby organ w tym zakresie poddał ten dokument dogłębnej analizie. Wreszcie Sąd pierwszej instancji zasadnie podnosi, że w odniesieniu do oceny istnienia ustawowej przesłanki - "ważny interes przewoźnika" - organ pominął dokument przedłożony przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego a wskazujący, że skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku jedynie w okresie od 21 października 2019 roku do 18 stycznia 2020 roku.

. W związku z powyższym podkreślić należy, że podstawową dyrektywą interpretacyjną w stosunku do przedstawionych pojęć jest wyjątkowość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zauważyć także należy, że ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, że w konkretnym przypadku wystąpiła przesłanka ważnego interesu przewoźnika. W ocenie NSA pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes przewoźnika to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał i podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że nie można zgodzić się z argumentacją, która uznaje, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, będącej skutkiem działania podmiotu niezgodnym z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może być uznane za działanie w interesie publicznym, z korzyścią dla ogółu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej takie stanowisko nie wprowadza reguły według której zasada staje się wyjątkiem. Ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wprost przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a to oznacza, że przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Argumentacja przedstawiona przez organ zdaje się takiemu stanowisku przeczyć - co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie stosowania regulacji ustawowych. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego wymienionej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo) - co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT (vide: przywołane przez Sąd pierwszej instancji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1696/18; 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1385/19).

W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczane do konfrontacji z zasadami równości oraz powszechności opodatkowania. W pełnie należy zaakceptować prezentowane w orzecznictwie i literaturze stanowisko wskazujące, że kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Tak więc kary te mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Oznacza to, że celem ustanowienia administracyjnych kar pieniężnych nie jest zapewnienie państwu stałych dochodów, lecz motywowanie adresatów norm prawnych do zachowań zgodnych z prawem. Innymi słowy ustawodawca, ustanawiając kary pieniężne za nieprzestrzeganie określonych nakazów i zakazów, nie oczekuje z tego tytułu stałych dochodów, lecz zgodnego z prawem zachowania adresatów norm prawnych (vide: A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne - podstawowe pojęcia konstytucyjne, "ZNSA" 2011, z. 2, s. 47-58, wyrok TK z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08).

Z tych względów ocena zaistnienia przesłanki "interesu publicznego", o której mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT winna nastąpić nie tylko w zakresie odnoszącym się do płaszczyzny ekonomicznej, ale także przy uwzględnieniu zasad i wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, czy zasada proporcjonalności.

W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że stwierdzenie przez organy braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej było przedwczesne i nastąpiło z naruszeniem art. 121, art. 122, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, a tym samym zachodzi potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy w aspekcie wystąpienia przesłanki "interesu publicznego" lub "interesu publicznego" jako ewentualnej podstawy zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Z wyżej wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punkcie 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.