Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2827/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 §1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1309/16 w sprawie ze skargi D. K.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1309/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich nakazał B. i M. Ł. doprowadzenie obiektu (budynku warsztatowego zlokalizowanego na terenie posesji w Końskich przy ul. S. [...]) do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie funkcji budynku określonej w pozwoleniu na budowę, wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z dnia 19 lipca 1993 r., tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy na terenie posesji w Końskich przy ul. S. [...] , nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego.

Świętokrzyski WINB, decyzją z dnia [...] września 2013 r., uchylił decyzję PINB w Końskich z dnia [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.

O stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] września 2013 r. wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 25 lutego 2015 r., GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 900/15, uchylił decyzję GINB z dnia [...] lutego 2015 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.

W ocenie GINB, powołanie w uzasadnieniu decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] września 2013 r. przepisu art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), w brzmieniu już nieobowiązującym, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazany art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast organy nadzoru budowlanego, kontynuując procedurę legalizacyjną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, powinny były wdrożyć przepisy ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] września 2013 r., co wynika m.in. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Z porównania treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zastosowanego przez organ powiatowy i organ wojewódzki w kontrolowanych decyzjach, z przepisem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązującym w dacie orzekania przez ww. organy wynika, że zakres obowiązków nakładanych na inwestora, który nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego na ich podstawie, jest tożsamy. W ocenie GINB, uchybienie to nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez Świętokrzyski WINB i nie stanowiło o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zarówno art. 51 ust. 4 będący podstawą decyzji organu powiatowego z dnia 11 czerwca 2013 r., jak i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (aktualny na dzień wydania kontrolowanej decyzji) nie uprawniały organu powiatowego do nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Tym samym, organ powiatowy nie miał możliwości nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania także pozwolenia użytkowanie obiektu. W związku z tym, Świętokrzyski WINB, decyzją z dnia [...] września 2013 r., zasadnie uchylił decyzję PINB w Końskich z dnia 11 czerwca 2013 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

GINB, ponownie oceniając prawidłowość zakończenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w tym wybór rozstrzygnięcia obejmującego przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, stwierdził, że również w tym zakresie decyzja Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] września 2013 r. oraz decyzja PINB w Końskich z dnia [...] czerwca 2013 r. nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia badanych w trybie art. 156 K.p.a. decyzji, uznano, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniej funkcji budynku. Niewątpliwie zmiana zamierzonego sposobu użytkowania budynku znajduje się w katalogu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji w granicy sąsiedniej działki, organ stwierdził, że samo usytuowanie spornego obiektu przy granicy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły innych naruszeń przepisów techniczno-budowlanych. Dodatkowo Świętokrzyski WINB w decyzji z dnia [...] września 2013 r. wskazał, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku jest dobry, a sam budynek nie stwarza zagrożenia pożarowego. W dniu przeprowadzenia kontroli w budynku tym nie były prowadzone żadne roboty budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniosła D. K.-S..

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu, organ słusznie stwierdził, że decyzja Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] września 2013 r. była prawidłowa – tj. nie została obarczona zarzucaną jej przez skarżącą wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa, ani też żadną inną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, uznanie przez GINB, że Świętokrzyski WINB co prawda zastosował przepisy Prawa budowlanego nieobowiązujące w chwili wydawania decyzji, jednak ze względu na ich tożsame brzmienie, wydał prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie, należało uznać za słuszne. Takie zachowanie organu, choć wadliwe, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Jak wskazano bowiem wcześniej, z taką sytuacją mamy do czynienia w tych konkretnych przypadkach, gdy naruszenie prawa jest kwalifikowane, tj. w sposób oczywisty narusza normę prawną, co do której interpretacji nie może być wątpliwości. Organ w sposób właściwy ocenił rozstrzygnięcie Świętokrzyskiego WINB, wskazując tym samym, że działanie tego organu nie prowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a więc nie było to naruszenie, które w sposób na tyle istotny wpływało na rozstrzygnięcie, że jedynym możliwym (i prawidłowym) dla organu działaniem byłoby usunięcie go z obrotu prawnego.

Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] września 2013 r. jest prawidłowa – rozstrzygnięcie to nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ani nie zostało obarczone innymi wadami z art. 156 § 1 K.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. – S. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegającego na niewłaściwym skontrolowaniu zaskarżonej decyzji i niezasadnym oddaleniu skargi, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ naruszył art. 7, 8, 9, 107 § 1 K.p.a., a także art. 7 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego podczas rozpoznawania sprawy, burząc zaufanie strony do administracji publicznej, przez błędne wskazanie podstawy prawnej jej wydania oraz poprzez działanie na podstawie nieobowiązujący eh przepisów prawa ;

- art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a, w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, iż powołanie się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji na treść nieobowiązującego w dacie rozstrzygnięcia przepisu stanowi uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy i nie jest podstawą do uchylenia decyzji, w sytuacji, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

- art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy nieobowiązujące w dacie jej wydania;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że powołanie się przez organy nadzoru budowlanego w wydawanych decyzjach na regulacje nie stanowiące przepisów prawnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. może więc polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W opisie naruszenia odnoszącym się do powołanego przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wnosząca kasację nie podała, na czym jej zdaniem, polegało naruszenie tego przepisu.

Warto zatem zauważyć, że Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] oraz oddalił tę skargę. Orzekł więc w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżoną decyzją. Nie ograniczył się do zarzutów skargi. Odnosząc się do tej kwestii nie sposób nie odnotować, że w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego nie wskazano żadnego naruszonego przepisu. Sąd rozpoznał sprawę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, rozważając istotne w sprawie kwestie materialne i procesowe. Ocenił zaskarżoną decyzję i wskazał, że nie było podstaw do przyjęcia, w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, że decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] września 2013 r. obarczona jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Szczegółowo rozważył treść przepisów art. 51 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, na tle ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Poddał analizie weryfikowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie ma także mowy o naruszeniu art. 135 P.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu nie mogła być zastosowana, gdyż skarga nie została uwzględniona (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, mimo że, zdaniem wnoszącej kasację, doprowadziło to do błędnego zaakceptowania odmowy stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, mogą być uznane za zasadne tylko w razie potwierdzenia się trafności zarzutów naruszenia innych przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 i 107 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ naruszył te przepisy, a także art. 7 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego podczas rozpoznania sprawy, burząc zaufanie strony do administracji publicznej przez błędne wskazanie podstawy prawnej wydania decyzji oraz działanie na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa.

Najpierw stwierdzić należy, że wynikająca z art. 7 K.p.a. dyrektywa interpretacyjna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z zasadą działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a. oraz powołany przez wnoszącą kasację art. 7 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie, w której decyzja kończąca postępowanie nie ma charakteru uznaniowego, decydujące znaczenie ma to, czy w postępowaniu zwykłym doszło do wydania decyzji na podstawie nieobowiązującego prawa lub z błędnym wskazaniem podstawy prawnej, a nie to, czy mogło dojść do naruszenia interesu obywateli. Należy jeszcze zauważyć, że w sprawie, niezależnie od organu, występują podmioty o sprzecznych interesach, a decyzja badana w postępowaniu nadzorczym, nakładająca obowiązek, ma charakter związany.

Utrwalony jest pogląd, według którego, działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest przede wszystkim prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 85). Nadto, nie każde naruszenie prawa oznacza prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżąca powiązała naruszenie zasady z art. 8 K.p.a. z błędnym wskazaniem podstawy wydania decyzji oraz działanie organu na podstawie nieobowiązującego prawa. Jest to kwestia procesowa i materialna, która sama przez się nie oznacza naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Wnosząca kasację nie wykazała naruszenia art. 9 K.p.a. Takiego wykazania nie stanowi przytoczenie w uzasadnieniu skargi dyspozycji art. 9 K.p.a. oraz następnie stwierdzenie, że organy nie wywiązały się z obowiązku czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, skoro organ oparł swą decyzję na regulacjach nieobowiązujących od 2004 r.

Naruszenia odnoszące się do podstawy prawnej decyzji zostały wyartykułowane zarówno w aspekcie procesowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 oraz art. art. 138 § 2 K.p.a.), jak i materialnoprawnym (art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Przed dalszymi uwagami konieczne jest przypomnienie, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności była kolejnym aktem nie tylko w sensie instancyjnym, ale także kolejnym rozstrzygnięciem wydanym w trwającej od wielu lat procedurze usuwania naruszeń prawa budowlanego, w trybie naprawczym określonym w art. 50-51 Prawa budowlanego, do jakich doszło w związku z pozwoleniem na budowę i wykonaniem na podstawie tego pozwolenia obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego. W trakcie tej procedury zostały wydane nie tylko decyzje administracyjne, ale także wyroki sądów administracyjnych. Z punktu widzenia podstaw kasacji i kontrowersji określonej w zarzutach kasacyjnych, istotne jest, że w trakcie procedury naprawczej dochodziło do zmian przepisów art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Tekst pierwotny, odnoszący się do analizowanego etapu procedury naprawczej przewidywał w art. 51 ust. 2, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) do art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dodano pkt 3, według którego, organ mógł wydać nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jednocześnie przepisy art. 50 ust. 3 i 4 uzyskały nową treść. Zmiana ta stanowiła wprowadzenie do ustawy – Prawo budowlane dwóch nowych norm niestanowiących odpowiednika poprzednich przepisów art. 50 ust. 3 i 4 i niemających swoich odpowiedników w poprzedniej regulacji trybu naprawczego. W myśl nowego brzmienia art. 50 ust. 3, właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przepisy art. 35, z wyjątkiem przepisu ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 4, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 noweli z dnia 27 marca 2003 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2.

Kolejna zmiana art. 51 nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Konsekwencje niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 zostały uregulowane w art. 51 ust. 5. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 noweli z dnia 16 kwietnia 2004 r., do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4.

Przepis art. 51 ust. 5 o treści wyżej ustalonej, mimo nowel ustawy – Prawo budowlane, które nastąpiły później, miał zastosowanie w sprawie załatwionej decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r.

Trafne jest stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego, norma prawna dotycząca skutku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, zawarta w art. 51 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym przed nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. jest zawarta także w przepisie art. 51 ust. 5, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie tej noweli. Skutkiem tego niewykonania jest decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Tak więc norma prawna stanowiąca podstawę prawną decyzji z dnia [...] września 2013 r. obowiązywała w dacie wydania tej decyzji. Zmieniła się jedynie jednostka redakcyjna ustawy – Prawo budowlane, w której norma ta została zawarta.

Wadliwość tej decyzji polegała więc nie na braku podstawy prawnej bądź na powołaniu jako tej podstawy przepisu nieobowiązującego, ale na wskazaniu niewłaściwego przepisu, w którym zawarta była obowiązująca norma prawna.

Przez brak podstawy prawnej rozumie się bowiem to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2016, art. 156 Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności. B. 2; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 872).

Wskazanie niewłaściwego przepisu, tj. art. 51 ust. 4 zamiast art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Odróżnić trzeba uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków barku podstawy prawnej w ogóle lub braku podstawy prawnej właściwej rangi. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (patrz: J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 872, 878; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5).

Należy jeszcze pamiętać, że każdy z trybów usuwania wadliwości decyzji administracyjnej (tryb rektyfikacji, tryb odwoławczy, tryb wznowienia, tryb stwierdzenia nieważności) może być zastosowany odpowiednio do charakteru wadliwości decyzji (patrz: J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 872).

Skoro wskazanie niewłaściwego przepisu, tj. art. 51 ust. 4 zamiast art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nie stanowiło braku podstawy prawnej, ani rażącego naruszenia prawa, to wadliwość ta nie podlegała usunięciu w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.