Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 756/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par.2, art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], nakazał P. M. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka nr [...], ark. [...], obr. [...]. Organ określił rodzaj odpadów – 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 oraz sposób ich usunięcia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że posiadaczem odpadów jest właściciel działki P. M.. Odpady zostały zwiezione za zgodą właściciela przez firmę [...] a P. M. podpisał protokoły odbioru. Stwierdzono, że posiadacz odpadów nie dysponuje zezwoleniem na magazynowanie i zbieranie odpadów. Organ uznał, iż w sprawie nie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (dalej: Rozporządzenie z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów), gdyż nawiezione masy ziemne nie zostały wykorzystane do utwardzania terenu, który stanowi użytek rolny. Wskazano, że umowa pomiędzy właścicielem a firmą [...] dotyczyła nawiezienia ziemi ornej, zatem właściciel nie zamierzał zmieniać przeznaczenia gruntu. Organ I instancji stwierdził też, że doszło do podniesienia poziomu działki o ok. 1-2 m w stosunku do działek sąsiednich, a ilość nawiezionych odpadów przekracza wartości dopuszczalne ww. rozporządzeniu, albowiem wskazuje ono maksymalne ilości, które mogą być nawiezione na nieruchomość w ciągu roku, ale takie nawiezienie dopuszczalne jest tylko jednorazowo (nie można utwardzać terenu, który został już wcześniej utwardzony).

Odwołania od powyższej decyzji wnosiła G. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] G. K. oraz P. M..

G. K. podniosła, że w umowie nie było zastrzeżenia co do jakości nawiezionej ziemi, a P. M. wiedział, że ziemia pochodzi z wykopu pod inwestycję budowlaną i zawiera pozostałości starej infrastruktury. Dalej wskazał, że pracownik firmy [...] – A. K. nie zobowiązał się do przedstawienia terminu na usunięcie nawiezionych mas ziemnych, ale jedynie do usunięcia nadmiaru odpadów. G. K. nie podzieliła także oceny, że właściciel działki nie może wykorzystać nawiezionych mas ziemnych do utwardzenia terenu, gdyż może to zrobić w okresie późniejszym, wobec czego zastosowanie znajdują przepisy ww. rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. Ponadto w jej ocenie dokonano błędnych obliczeń co do ilości nawiezionych mas ziemnych, nie jest prawdą że nawiezienie mas ziemnych w celu utwardzenia gruntu jest dopuszczalne tylko jednorazowo. Podniosła też, że organ nie uwzględnił negatywnych konsekwencji dla środowiska związanych z wykonaniem nakazu.

Z kolei P. M. w odwołaniu zarzucił, że organ I instancji błędnie przyjął, iż posiadaczem odpadów jest właściciel działki. Wskazał, że zawarł z firmą [...] umowę na dostarczenie ziemi ornej, a nie odpadów i bez znaczenia są podpisane przez niego protokoły, skoro przedstawiciele [...] i Straż Miejska potwierdzili, że na działkę nawieziono odpady. Jego zdaniem posiadaczem odpadów jest G. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], gdyż to ona nawiozła odpady, a pracownik firmy zobowiązał się do ich usunięcia.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości P. M.. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że obalone zostało domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wskazano, że z treści umowy P. M. z G. K. jednoznacznie wynika, że wolą właściciela było nawiezienie na teren nieruchomości niezanieczyszczonej gleby, co zostało potwierdzone w protokołach odbioru robót. G. K. potwierdziła, że nawiozła ziemię zanieczyszczoną pozostałościami infrastruktury technicznej. Nadto SKO w [...] podało, że odzysk odpadów i wykorzystanie ich do utwardzenia terenu na podstawie art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów (...), dopuszczalny jest jedynie dla działek o przeznaczeniu budowlanym. Przedmiotowa zaś działka stanowi działkę rolną. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium wskazało, że organ I instancji w rażący sposób naruszył w nim przepisy postępowania w zakresie postępowania dowodowego, dlatego zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodało, że organ I instancji powinien uwzględnić cały zgromadzony materiał dowodowy i w sposób prawidłowy ustalić posiadacza odpadów.

Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez G. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z [...] lutego 2019 r. ( ygn. akt II SA/Po [...]) uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2018 r. o nr [...]

W uzasadnieniu do powyższego wyroku Sąd stwierdził, że w decyzji SKO w [...] z [...] grudnia 2018 r. nie umotywowano należycie żadnej z przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie kasacyjne. Co więcej, zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej, aczkolwiek odmiennej od wydanej przez organ I instancji. Sąd zauważył, iż Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób błędny ustalił, iż posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości - P. M.. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że obalone zostało domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Kolegium przyjmując jednoznacznie, że to G. K. jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości będącej własnością P. M., jednocześnie uznało, że organ I instancji w rażący sposób naruszył przepisy procesowe w zakresie postępowania dowodowego i zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu wobec jednoznacznego ustalenia (stwierdzenia) przez organ odwoławczy, odmiennie od organu I instancji, że to G. K. jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach znajdujących się na działce P. M., nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. SKO w [...] przesądziło bowiem kluczowe zagadnienie materialnoprawnie (Sąd nie przesądził jednocześnie, czy jest ono trafne), co powinno skutkować wydaniem decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Sąd zaznaczył, iż Kolegium nie podało jakie okoliczności Prezydent Miasta [...] powinien zbadać, wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ograniczyło się do lakonicznego podania, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien, uwzględniając cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w sposób prawidłowy ustalić posiadacza odpadów. Tym stwierdzeniem Kolegium potwierdziło tezę Sądu, iż organ ten nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania po stronie organu I instancji. Kolegium nie nakazało bowiem organowi I instancji w żadnym zakresie uzupełnienia zebranych dowodów, a jedyna wytyczna sprowadziła się do ponownej oceny kto jest posiadaczem przedmiotowych odpadów. Kwestię tę organ odwoławczy samodzielnie przesądził.

Reasumując Sąd stwierdził, że decyzja SKO w [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wykazał, by doszło do naruszeń przepisów postępowania, które przemawiałyby za koniecznością wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2019 r. o nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. o nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach i wskazał, że posiadacz odpadów zobowiązany jest wykonać obowiązek ich usunięcia bez zbędnej zwłoki z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeżeli obowiązku nie wykonuje, organ nakazuje posiadaczowi usunięcie odpadów. Przy czym obowiązkiem organu jest ustalenie posiadacza odpadów, czy odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz określić sposób wykonania nakazu ich usunięcia. Kolegium przytoczyło legalną definicję posiadacza odpadów zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach i podało, iż przepis ten ustanawia domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko poprzez wskazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Dalej SKO wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów (...) dozwalają zaś na przyjmowanie i magazynowanie odpadów w postaci gleby i ziemi (o kodzie 17 05 04) do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego w maksymalnej ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni rocznie.

Następnie Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia podmiotu będącego posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Wskazano, iż zgromadzone przez organ I instancji dowody wskazują, iż obalone zostało domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. P. M. przedstawił umowę zawartą z G. K., z której wynika, że intencją właściciela było nawiezienie na teren nieruchomości niezanieczyszczonej gleby. Okoliczność tą potwierdzają również protokoły odbioru robót. G. K. podała natomiast, iż nawiozła ziemię zanieczyszczoną pozostałościami infrastruktury technicznej. Następnie SKO stwierdziło, iż skoro P. M. (właściciel terenu) i G. K. (właściciel firmy, która nawiozła masy ziemne z odpadami) przedstawiają sprzeczne stanowiska, to konieczna jest bezpośrednia konfrontacja uczestników podczas rozprawy administracyjnej. Organ wyjaśnił, iż wartość dowodowa oświadczeń stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Rozprawa administracyjna przeprowadzona w sytuacji sporu między stronami umożliwia ich bezpośrednią konfrontację, weryfikację twierdzeń stron, a następnie przedsięwzięcie działań mających na celu rozwiązanie sporu między stronami.

Z uwagi na powyższe, w ocenie SKO w [...] zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyjaśniono, że konieczność wydania decyzji kasatoryjnej zachodzi, gdy organ i instancji nie przeprowadził wymaganego w sprawie postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami prawa procesowego co do regulacji postępowania dowodowego, naruszając reguły wynikające z zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i przepisów szczególnych), a zakres czynności dowodowych ma istotny wpływ na wynik sprawy. Ma to miejsce w przypadku, gdy zakresem czynności dowodowych nie objęto całości lub istotnej części hipotetycznego stanu faktycznego wynikającego z normy przepisów prawa materialnego. Podjęcie decyzji przez organ i instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (postępowania dowodowego), jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a.), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Z uwagi na omówione wyżej rażące naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Dalej Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości wydania decyzji reformatoryjnej na niekorzyść odwołującej G. K.. Organ odwoławczy wydający decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a., jest ograniczony zakazem orzekania na niekorzyść odwołującego wyrażonym w art. 139 k.p.a. Odwołanie złożył zarówno właściciel tereny - P. M. jak i G. K. - właścicielka firmy, która nawiozła masy ziemne. Wobec tego uznanie G. K. za posiadacza odpadów i obciążenie obowiązkiem ich usunięcia prowadziłoby do pogorszenia sytuacji odwołującej. "Pogorszenie sytuacji strony odwołującej się" (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła G. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego zmierzającego do poczynienia własnych ustaleń i wyjaśnienie stanu faktycznego, a także poprzez nierozważenie dowodów przedstawionych przez G. K. i złożonych wyjaśnień, co w konsekwencji doprowadziło do sklasyfikowania materiału znajdującego się na nieruchomości P. M. jako odpadów, które nie mogły zostać wykorzystane na potrzeby własne w dozwolony sposób i nakazania usunięcia gleby i ziemi z terenu nieruchomości stanowiącej jego własność, a nadto błędnego wnioskowania, iż zostało obalone domniemanie posiadania odpadów przez P. M.,

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, iż SKO nie rozważyło podnoszonych przez nią argumentów wskazujących, iż P. M. był świadomy, że ziemia nawożona na jego nieruchomości pochodzi z wykopu pod inwestycję budowlaną prowadzona w P. przy ul. [...] oraz, że nawożone masy ziemne z wykopu zawierają pozostałości starej infrastruktury technicznej. Zaznaczono, iż umowa zwarta miedzy skarżącą, a P. M. dotyczyła "ziemi", a nie "gleby". Skarżąca podniosła, iż nie miała świadomości, że ziemia została nawieziona na działkę rolniczą. Nie jest obowiązkiem transportującego odpady sprawdzanie statusu działki - jest to obowiązek jej właściciela - tutaj zlecającego usługę, aby sprawdzić, czy może przyjąć ziemię pochodzącą z wykopu. Według skarżącej organ II instancji nie poczynił także ustaleń w zakresie możliwości poczynienia przez P. M. odzysku nawiezionej ziemi dla własnych celów utwardzenia działki oraz dopuszczalnej w takim przypadku ilości ziemi możliwej do nawiezienia. W jej ocenie mogły znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Stwierdziła nadto, iż ilość nawiezionej przez dwa lata ziemi mogła zostać zagospodarowana przez P. M. na potrzeby własne, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

SKO w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], które działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. po. 2096, dalej "k.p.a.") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia z [...] lipca 2018 r. o nr [...], nakazującą P. M. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania tj. z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka nr [...], ark. [...], obr. [...]

Sprzeciw wniesiony został na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że SKO w [...] wskazując jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji art. 138 § 2 k.p.a. uznało, że sprawa powinna wrócić do organu I instancji z uwagi na konieczność ustalenia podmiotu, który jest posiadaczem odpadów. Kolegium stwierdziło przy tym, iż wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej uniemożliwia organowi odwoławczemu ewentualne ustalenie, iż to G. K. jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka nr [...], ark[...], obr. [...]

Odnosząc się do tak ujętych przyczyn podjęcia decyzji kasatoryjnej zauważyć należy, iż tym razem w zaskarżonej decyzji Kolegium nie przesądziło, iż G. K. powinna być uznana za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ). Skład orzekający Kolegium w decyzji z [...] lipca 2019 r. stwierdził, iż ustalenia organu I instancji w tej kwestii są niepełne i wobec przeciwstawnych oświadczeń stron postępowania, tj. G. K. i P. M., koniecznym jest uzupełnienie postępowania dowodowego i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Z wywodów Kolegium wynika, iż uchyliło się ono od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem dostrzega, iż niezależnie od wyników konfrontacji stron postępowania, z uwagi na zakaz "reformationis in peius" nie będzie mogło wydąć merytorycznego rozstrzygnięcia na niekorzyść jednego z odwołujących - G. K..

Z tą oceną Kolegium nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz ten niewątpliwie odnosi się jedynie do strony odwołującej się. Zakaz ten wyraża się tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Należy jednak zauważyć, że w sytuacji, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) (zob. Wróbel Andrzej. Art. 139. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019. oraz wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 633/16 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rozpoznawanej sprawie odwołania od decyzji organu I instancji wniosły strony o sprzecznych interesach. W odwołaniu G. K. wskazuje, iż P. M. był świadom przyjęcia odpadu na swoja nieruchomość (i wszedł w jego posiadanie), z kolei P. M. podnosił, iż posiadaczem jest G. K., która wbrew umowie nawiozła na jego nieruchomość odpad w postaci zanieczyszczonej ziemi. Tym samym, w ocenie Sądu, określony w art. 139 K.p.a. zakaz nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto, zauważyć trzeba, iż Kolegium, nie ustaliło jednoznacznie, iż to G. K. jest posiadaczem odpadów zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka nr [...], ark. [...] obr. [...] Stwierdziło natomiast, iż kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia. Zatem hipotetyczne rozważania, co do potencjalnej konieczności zastosowania art. 139 k.p.a., nie stanowią przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozważania te nie dotyczą bowiem rozstrzygnięcia organu I instancji (adresatem zakazu z art. 139 k.p.a. jest tylko i wyłącznie organ odwoławczy), a ewentualnego kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Dalej zauważyć należy, iż Kolegium zarzuciło organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. – niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zdaniem Kolegium w sprawie konieczne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Organ ten nie wyjaśnił dlaczego nie przeprowadził rozprawy w toku postępowania odwoławczego, wskazując jedynie na zakaz "reformationis in peius", co jak wskazano wyżej było bezpodstawne. Zauważyć trzeba, iż przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku przeprowadzenia rozprawy w każdym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie przepisy te nie wykluczają możliwości przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Z kolei stosownie do § 2 organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Skoro w rozpoznanej sprawie Kolegium rozprawy nie przeprowadziło, to można dojść do wniosku, że i w ocenie tego organu nie zachodziły w niniejszym postępowaniu przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Zatem całkowicie niezrozumiałe jest twierdzenie tego organu, iż organ I instancji winien taką rozprawę przeprowadzić. Tym samym powyższe nie może stanowić okoliczności dla uzasadnienia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Podsumowując Sąd stwierdził, że decyzja SKO w [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wykazał, by doszło do naruszeń przepisów postępowania, które przemawiałyby za koniecznością wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie mógł uwzględnić tych zarzutów sprzeciwu, które wykraczały poza granice określone w art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a.

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 (pkt I sentencji wyroku).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wydać rozstrzygniecie co do meritum lub rozważyć ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego mając na uwadze, iż wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonej sytuacji i wymaga wpierw rzetelnego rozważenia możliwości zastosowania art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64b ust. 1 w zw. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. §14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. 2015. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł na które składają się: uiszczony wpis w kwocie [...]zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł (pkt II sentencji wyroku).