Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3135/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 147, art. 9, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 940/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 940/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości K. – etap A stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej:

1/ § 16 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U i 6U oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią;

2/ § 17 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1UO/US oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią;

3/ § 18 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1UKr oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią;

4/ § 19 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolami: 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, 9MN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN i 27MN oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią;

5/ § 21 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 5MN/U oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią;

6/ § 22 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolami: 10ML, 11ML, 12 ML, 13 ML, 25 ML i 26 ML oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią;

7/ § 5 ust. 1 pkt 2 lit. g i § 6 ust. 2 pkt 5 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem: 1U/P oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie szczególnego zagrożenia powodzią;

8/ § 8 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania: "(...) z wyjątkiem obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1R i 2R, w zakresie, w jakim znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

9/ § 8 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów związanych z produkcją leśną", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 18 ZL, 23 ZL, 24 ZL, 25 ZL, 26 ZL, 27 ZL, 28 ZL, 29 ZL, 49 ZL i 63 ZL w zakresie, w jakim znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

10/ części tekstowej, o której mowa w § 16 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 8U;

11/ części tekstowej, o której mowa w § 22 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 18ML, 19ML, 21ML, 22ML i 23 ML;

12/ części tekstowej, o której mowa w § 27 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 59ZL i 60 ZL;

13/ części tekstowej, o której mowa w § 28 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 21ZN;

14/ części tekstowej, o której mowa w § 29 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2ZP;

15/ części tekstowej, o której mowa w § 35 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2KDP;

16/ części tekstowej, o której mowa w § 36 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 19KP, 21KP i 22KP ;

17/ części tekstowej, o której mowa w § 37 oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 6KDL, 45KDD i 46 KDD;

18/ § 10 ust. 3

19/ części graficznej, w zakresie jednostki terenowej 1U/P oraz 39 KDD;

20/ części tekstowej, o której mowa w § 23, w zakresie terenu usług, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, o symbolu 1P/U;

21/ § 8 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania "(...) z wyjątkiem obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką";

22/ § 8 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "(...) za wyjątkiem obiektów związanych z produkcją leśną";

23/ § 7 ust. 8 w odniesieniu do jednostek terenowych: 17 ZL, 18 ZL, 21 ZL, 22 ZL, 23 ZL, 24 ZL, 25 ZL, 26 ZL, 27 ZL, 28 ZL, 29 ZL, 30 ZL, 31 ZL, 32 ZL, 33 ZL, 34 ZL, 35 ZL, 36 ZL, 37 ZL, 38 ZL, 39 ZL, 40 ZL, 41 ZL, 42 ZL, 43 ZL, 44 ZL, 45 ZL, 48 ZL, 49 ZL, 54 ZL, 55 ZL, 56 ZL, 57 ZL, 58 ZL, 59 ZL, 60 ZL, 63 ZL, 78 ZL, 80 ZL, 81 ZL, 82 ZL, 83 ZL i 84 ZL;

24/ § 14 ust. 10 w odniesieniu do jednostek terenowych: 18 ZL, 21 ZL, 22 ZL, 23 ZL, 24 ZL, 25 ZL, 30 ZL, 31 ZL, 32 ZL, 33 ZL, 34 ZL, 35 ZL, 36 ZL, 38 ZL, 40 ZL, 44 ZL, 45 ZL, 48 ZL, 49 ZL, 54 ZL, 55 ZL, 56 ZL, 57 ZL, 58 ZL, 59 ZL, 60 ZL, 63 ZL, 81 ZL, 82 ZL, 83 ZL i 84 ZL;

25/ § 9 ust. 5 pkt 3;

26/ § 9 ust. 7;

27/ § 19 oraz załącznika graficznego w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 21MN, 22MN, 23MN i 26MN, położonych w strefie ochronnej do 50 m od granicy z cmentarzem;

28/ § 14 ust. 2 pkt 2 w odniesieniu do terenów: 5U, 6U, 1UO/US, 3MN, 4MN, 5MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 1MN/U i 5MN/U znajdujących się w odległości do 150 m od granicy z cmentarzem;

29/ części tekstowej, o której mowa w § 22, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 26 ML oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 220 kV;

30/ § 20 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 52MN, 53MN, 55MN, 56MN i 59MN oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV;

31/ § 21 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 14MN/U oraz w części graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV;

32/ § 22 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10 ML i 17 ML oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV;

33/ § 32 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1ZD, 2ZD i 3 ZD oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu strefy ochronnej linii elektroenergetycznej 110 kV.

Uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w punktach 1-18 wyroku Sąd I instancji ocenił, że pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem, ustalenia planu, w których dopuszcza się do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zauważył, że w dacie uchwalania planu obowiązywało, sporządzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi – Umowa nr [...]" m.in. dla rzeki [...] i rzeki [...], a więc Rada Miejska zobowiązana była do uwzględnienia jego ustaleń. Podał, że zgodnie z tekstem studium ochrony przeciwpowodziowej "Część zabudowań miejscowości K. znajduje się w strefie zalewu 5%, czyli tam gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 20 lat, a część w strefie zalewu 1%, czyli tam gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat". Dodał, że zgodnie z art. 9 pkt 6c ustawy Prawo wodne w załączniku kartograficznym do powyżej opisanego studium wskazano obszary obwałowane znajdujące się w zasięgu zalewów o prawdopodobieństwie 1% i 5%, które leżą w granicach przedmiotowego planu i stanowią obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazał, że Rada Miejska, w kontrolowanym planie tylko w części uwzględniła treść art. 9 pkt 6c ustawy Prawo wodne, ograniczając się jedynie do określenia na rysunku planu miejscowego, samych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i to tylko w odniesieniu do rzeki [...].

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że z przepisu art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne bezsprzecznie wynika, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Zarzucił, że niezgodnie z powyższą regulacją, w kontrolowanym planie dopuszczono jednak możliwość zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przeznaczając w planie tereny pod: zabudowę usługową (w ramach jednostek terenowych 1U, 2U i 6U), zabudowę usługową – usługi oświaty, zdrowia i ochrony zdrowia, sportu i rekreacji (w ramach jednostki terenowej 1UO/US), zabudowę sakralną (w ramach jednostki terenowej 1UKr), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (w ramach jednostek terenowych 2MN, 3MN, 5MN, 8MN, 9MN, 12MN, 16MN, 17MN, 18MN, 20MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN i 27MN), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (w ramach jednostki terenowej 5MN/U), zabudowę rekreacji indywidualnej (w ramach jednostek terenowych 10ML, 11ML, 12ML, 13ML, 25ML i 26ML), zabudowę usługową i tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (w ramach jednostki terenowej 1U/P), tereny rolne z dopuszczeniem m.in. obiektów związanych z produkcją rolną (w ramach jednostek terenowych 1R i 2R, tereny lasów z dopuszczeniem obiektów związanych z gospodarką leśną (w ramach jednostek terenowych 18ZL, 23ZL, 24ZL, 25ZL, 26ZL, 27ZL, 28ZL, 29ZL, 49ZL i 63ZL).

Sąd I instancji wywiódł ponadto, że spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień czy zaopiniowania nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie studium przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji. Przyjął, że również na etapie badania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających i opiniujących. Za konieczne uznał, aby już na etapie tworzenia aktów planistycznych prawidłowo uwzględniane były programy ochrony przeciwpowodziowej i dlatego tak ważne jest, aby dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej – na etapie uzgadniania i opiniowania projektowanych aktów w zakresie planowania przestrzennego – dokonywał rzetelnej analizy w zakresie problematyki ochrony przeciwpowodziowej.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko Wojewody, że część ustaleń kontrolowanego planu, wbrew regulacjom zawartym w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu podjętej w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Podał, że z części Studium wynika, że tereny oznaczone symbolami 18 ML, 19 ML, 21 ML, 22 ML, 23 ML, 59 ZL, 60 ZL, 45 KDD, 46 KDD, 19 KP, 21 KP, 22 KP, 2 KDP, 6 KDL, 21 ZN, 2ZP oraz 8U, w części lub w całości znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jednakże nie zostały uwzględnione w kontrolowanym planie. Skonstatował, że powodem stwierdzenia nieważności planu w tej części jest naruszenie przez Radę Miejską art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p., gdyż Rada winna wprowadzić jednoznaczne zakazy, nakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w punktach 19-20 wyroku Sąd I instancji stwierdził sprzeczność pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną planu podając, że rysunek planu zawiera teren oznaczony symbolami 1U/P oraz 39 KDD, jednakże dla tych jednostek terenowych, plan miejscowy w części tekstowej nie zawiera przeznaczenia terenu. Sprzeczność ta stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., która musi być rozważana w kategoriach naruszania zasad sporządzania planu.

Uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w punktach 21-22 wyroku Sąd I instancji ocenił, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), skoro Rada Miejska, na terenach rolniczych dopuściła do sytuowania budynków inwentarskich oraz obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką, zaś dla terenów lasów dopuściła do możliwości realizacji obiektów kubaturowych związanych z gospodarka leśną, to powinna była określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Uznał, że pominięcie obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w punktach 23-24 wyroku Sąd I instancji uznał, że realizacja obiektów określonych w § 7 ust. 8 oraz § 14 ust. 10 kontrolowanego planu na terenie leśnym, z uwagi na ich naturę, może wyłączać leśne użytkowanie gruntu. W tych okolicznościach ocenił, że przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne wymagało uprzedniej zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a której w niniejszej sprawie nie uzyskano przed uchwaleniem planu. Podał, że obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wynika również z art. 17 pkt 8 u.p.z.p. Skonstatował, że brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele inne niż leśne skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny w tym zakresie.

Uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w punktach 25-26 wyroku Sąd I instancji ocenił, że Rada Miejska ustalając określone zasady ochrony zabytków w planie miejscowym, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., przekroczyła swoje uprawnienia do określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej. Podkreślił przy tym, że skoro ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił zamknięty katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, a nadto w przepisie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określił, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych określa wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, to ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru konserwatorskiego. Uznał, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Stwierdził, że regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.

Uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w punktach 27-28 wyroku Sąd I instancji przyjął, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.), który reguluje m.in. odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, ma zastosowanie nie tylko przy lokalizacji nowych cmentarzy, ale również statuuje ograniczenia w możliwości lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Wskazał, że za takim sposobem wykładni tego przepisu przemawia cel wydania tego rozporządzenia, którym, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skonstatował, że skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Uznał przy tym, że omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w punktach 29-33 wyroku Sąd I instancji podał, że jak wynika z twierdzeń Wojewody, w granicach planu zlokalizowane są linie elektroenergetyczne 110 kV i 220 kV, na rysunku planu została również wrysowana strefa ochronna o szerokości 38 m (czyli po 19 m po obu stronach linii) dla linii elektroenergetycznej 110 kV oraz o szerokości 70 m (czyli po 35 m po obu stronach linii) dla linii elektroenergetycznej 220 kV – przy czym w tekście planu, brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wskazanych linii, jak i ich stref ochronnych. Wywiódł, że skoro § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), zawiera zakaz inwestowania na nieruchomościach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, "miejsca dostępne dla ludności", a co za tym obszar oddziaływania powinny zostać określone z uwzględnieniem nieruchomości, które zgodnie z planem mogą zostać zabudowane w sposób powodujący ziszczenie się przesłanek określonych w § 314 tego rozporządzenia. Dodał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowane następujących przepisów:

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 88l ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie i stwierdzenie, że gmina winna była wprowadzić w miejscowym planie jednoznaczne zakazy, nakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, pomimo że są to zakazy o charakterze ustawowym i wynikają z przepisów rangi ustawowej;

- art. 15 ust. 1, art. 20 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że brak ustaleń w części tekstowej planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 U/P i 39 KDD oraz brak jednostki terenowej: 1 P/U na rysunku planu, pomimo że z pozostałych zapisów planu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że jest to jedynie omyłka pisarska, a nie brak skutkujący stwierdzeniem nieważności zapisów planu w tym zakresie;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia przepisów poprzez brak parametrów zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy dla obiektów dopuszczonych na terenach rolnych i leśnych związanych z gospodarką rolną i leśną;

- art. 28 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania planu, powodujących stwierdzenie jego nieważności w części;

- art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne w związku z art. 106 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Zarządu Gospodarki Wodnej przedmiotowego planu w zakresie terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie jest wiążące i podlega dalszej ocenie przez organ nadzoru;

2) przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 106 p.p.s.a. i niewzięcie pod uwagę faktów powszechnie znanych, a mianowicie nieuwzględnienie przy ocenie zagospodarowania terenów leżących w strefie ochronnej cmentarzy dotychczasowej zabudowy już istniejącej, co jest powszechnie znaną okolicznością na terenie całego kraju.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano ocenę Sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu poszczególnych rozstrzygnięć zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do uzasadnienia wyroku w zakresie dotyczącym kwestii obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, skarżąca kasacyjnie za wadliwe uznała stanowisko Sądu I instancji, jakoby dopuszczono w kontrolowanym planie realizację obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zarzuciła, że stanowisko to jest sprzeczne z logiczną wykładnią przepisów mających zastosowanie w tym zakresie, to jest przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 7) oraz art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Podniosła, że przy sporządzaniu planu uwzględniono wymogi ustawowe dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Obszary te zostały naniesione na części graficzne planu i opisane w legendzie mapy, a w części tekstowej, dla wszystkich jednostek, na których występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, jednoznacznie określono, że są to obszary tego rodzaju, do których mają bezpośrednio zastosowanie przepisy odrębne, to jest ustawa Prawo wodne. Oceniła, że powyższe wyczerpuje wymogi stawiane w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Wywiodła, że zakaz zabudowy terenów znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter ustawowy i wynika z przepisów odrębnych, zatem brak jest podstaw prawnych do jego przenoszenia na grunt prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Dodała, że w praktyce zwolnienie z zakazów, oparte na treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, organy zarządu gospodarki wodnej uzależniają m.in. od dopuszczalności zabudowy w planie miejscowym. Organy te kierują się zasadą według której zwolnienie z zakazu zabudowy winno pozostawać w zgodzie z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami w tym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skonstatowała, że zapisy planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej uwzględniają ustawowy zakaz zabudowy, wynikający z ustawy Prawo wodne.

Odnosząc się do uzasadnienia Sądu I instancji w zakresie dotyczącym lokalizowania obiektów związanych z gospodarką rolną i leśną na terenach rolnych i leśnych, skarżąca kasacyjnie za niezasadne uznała twierdzenie Sądu I instancji dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych. Podkreślono, że w § 8 ust. 1 pkt 4 i 6 planu wprowadzono zakaz lokalizowania na terenach rolnych i leśnych obiektów kubaturowych, a tylko takie obiekty wymagają określenia parametrów i wskaźników zabudowy. Podniesiono, że Sąd w sposób nieuprawniony stwierdza, iż Rada Miejska przewidziała na terenach rolnych lokalizację budynków inwentarskich, ponieważ w tekście uchwały tego rodzaju budynki nie są uwzględnione. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób wadliwy dokonał także wykładni przepisów art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie terenów rolnych na obszarze których plan dopuszcza do sytuowania budynków inwentarskich oraz obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką (§ 26 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 4 planu) i leśnych, na obszarze których plan dopuszcza możliwość realizacji obiektów związanych z gospodarką leśną (§ 27 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 6 planu). Za bezpodstawne uznano stanowisko Sądu I instancji, że poprzez dopuszczenie lokalizacji obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką na terenach rolnych i obiektów związanych z gospodarką leśną na terenach leśnych doszło do zmiany przeznaczenia gruntów. Zakwestionowano także ocenę Sądu, iż Gmina winna przed zmianą przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne uzyskać stosowną zgodę w trybie art. 17 pkt 8 u.p.z.p. Wywiedziono, że dopuszczenie w planie lokalizacji tego rodzaju obiektów na terenach leśnych nie zmieniło ich przeznaczenia i charakteru, a ponadto wskazano, że Sąd powołał się na uchylony przepis art. 17 pkt 8 u.p.z.p., co powoduje wadliwość orzeczenia w tym zakresie.

Odnosząc się do uzasadnienia Sądu I instancji w zakresie dotyczącym zasad ochrony zabytków, skarżąca kasacyjnie podała, że w § 9 ust. 5 i § 9 ust. 7 planu zawarto ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazano, że stosownie do tego przepisu, Rada Gminy określiła obiekty i tereny chronione w tym szczegółowe nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W tym kontekście, za niezasadny uznano zarzut Sądu I instancji dotyczący przekroczenia kompetencji w tym zakresie przy uchwalaniu planu. Oceniono, że wobec niewskazania przez Sąd I instancji konkretnego przepisu prawa, który zostałby naruszony przez wprowadzenie kwestionowanych zapisów do planu, zarzut rażącego naruszenia prawa warunkujący stwierdzenie nieważności uchwały jest bezpodstawny. Dodano, że niewskazanie jaki przepis został naruszony przy uchwalaniu przedmiotowego planu, nie wypełnia dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do uzasadnienia Sądu I instancji w zakresie dotyczącym lokalizowania zabudowy w strefie ochronnej cmentarzy, skarżąca kasacyjnie nie podzieliła poglądu Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. stosuje się także w odniesieniu do cmentarzy już istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Oceniono bowiem, że zarówno z brzmienia ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 5 ust. 3 zawiera delegację do wydania powyższego rozporządzenia, jak i treści tego rozporządzenia wynika, że regulują one kwestie związane z lokalizacją nowych cmentarzy. Wskazano przy tym konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, w których sformułowano taki pogląd.

Odnosząc się do uzasadnienia Sądu I instancji w zakresie dotyczącym strefy ochronnej linii energetycznych, skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji stwierdzając nieważność tej części planu nie wskazał, jaki konkretny przepis został naruszony. Za niewystarczające w tym zakresie uznała odwołanie się przez Sąd I instancji do regulacji zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz w § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Oceniła, że art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w dużym stopniu ogólności określa jedynie przedmiot planu, a mianowicie wskazuje, że w planie określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, natomiast § 314 powołanego rozporządzenia, statuujący zakaz wznoszenia budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi w obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, ma zastosowanie na etapie realizacji konkretnych inwestycji na terenach położonych w strefie ochrony linii energetycznych. Wywiodła, że wprowadzenie zakazu zabudowy na tych terenach stanowiłoby podwójny zakaz. Skonstatowała, że skoro odrębny przepis określa warunki zabudowy na tym terenie, to wprowadzenie całkowitego zakazu pozostawałoby w sprzeczności z przepisem rozporządzenia, który reguluje dopuszczalność i szczególne warunki zabudowy na terenach, na których przebiegają linie energetyczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda, powołując się szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 września 2016 r. Wojewoda, nawiązując do odpowiedzi na skargę kasacyjną, przedłożył pismo procesowe, w którym powołał się na dodatkowe orzeczenia sądowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Jednak żadna z nich nie okazała się jednak usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, a powiązanych ze sobą, zarzutów naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 88l ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że gmina powinna była wprowadzić w planie miejscowym jednoznaczne zakazy, nakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, pomimo że są to zakazy o charakterze ustawowym oraz naruszenia art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne w związku z art. 106 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Zarządu Gospodarki Wodnej przedmiotowego planu w zakresie terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie jest wiążące i podlega dalszej ocenie przez organ nadzoru.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty stwierdzić należy, co w istocie nie jest kwestią sporną w niniejszej sprawie, że ustawodawca w art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne wprost zakazuje budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w art. 88 l ust. 2 ustawy Prawo wodne, na zasadzie wyjątku, dopuszcza lokalizowanie zabudowy na tych terenach, jednak nie na podstawie samego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na podstawie decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który może zwolnić od tego zakazu, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Wskazaną możliwość odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią regulują przepisy art. 88 I ust. 2-6 ustawy Prawo wodne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro art. 88 I ust. 2-6 ustawy Prawo wodne w zakresie możliwości uzyskania odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określa organy właściwy w sprawie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88 I ust. 1 ustawy Prawo wodne, sposób postępowania w tych sprawach i formę działania, to tym samym tylko dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiada kompetencje do określania w drodze decyzji administracyjnej wyjątków od ustanowionego zakazu budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Kompetencje i zadania właściwych organów określone w ustawie nie mogą być natomiast powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Zakaz ustanowiony w art. 88 I ust. 1 ustawy Prawo wodne, m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, powinien zatem znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym, z którego zapisów powinno jednoznacznie wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy. Ponadto istotnym jest aby obszar szczególnego zagrożenia powodzią był jednoznacznie określony zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu. Jeżeli bowiem przepis rangi ustawy wyklucza możliwość budowy obiektów budowlanych na terenach szczególnie zagrożonych powodzią, to nie można przewidzieć możliwości zabudowy tych terenów w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to jest zgodne z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1530/14, i z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2674/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną w nich wykładnię.

Natomiast w warunkach niniejszej sprawy obszar szczególnego zagrożenia powodziowego, nie został wskazany jednoznacznie w części opisowej miejscowego planu i jednoznacznie oznaczony w części graficznej tego planu. Wbrew generalnemu, ustawowemu zakazowi przeznaczony został na tereny inwestycyjne, w tym m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. W konsekwencji Sąd I instancji słusznie uznał tego rodzaju zapisy za niedopuszczalne. Nie można zatem uznać, że zasadne są twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że Gmina sporządziła plan z uwzględnieniem wymogów dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, a w tym jak wskazano w skardze Wojewody [...] dla obszaru szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki [...]. Istotna też jest zgodność zapisów planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. przyjętych uchwałą Nr. [...] z dnia [...] listopada 2007r, w którym określono obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a które nie zostały w całości uwzględnione w kontrolowanym planie.

Podkreślić też należy, że z zapisów planu miejscowego nie może wynikać mylne domniemanie zasady zabudowy obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego. Wprawdzie ustawowy zakaz zabudowy nie powinien być powtórzony literalnie w planie miejscowym, ale musi być w nim uwzględniony poprzez takie przyjęcie rozwiązań planistycznych, które nie będą naruszać przepisów odrębnych, w tym wynikających z nich jednoznacznych zakazów. Zapisy planu powinny być jednoznaczne – powinno z nich wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, że na wyraźnie oznaczonym obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego obowiązuje generalny zakaz zabudowy, od którego zwolnić może jedynie decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydana na podstawie art. 88 I ust. 2 ustawy Prawo wodne. Do jego wyłącznej kompetencji należy bowiem każdorazowo ocena, czy dana inwestycja w planowanym kształcie może być zrealizowana.

Nawiązując do powyższego, stwierdzić jednocześnie należy, że uzgodnienie planu miejscowego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4a ust. 2 ustawy Prawo wodne) nie uchyla generalnego, ustawowego zakazu zabudowy, obowiązującego na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji dopuszczające zasadność zakwestionowania niejednoznacznych zapisów planu miejscowego odnoszących się do tych obszarów, pomimo pozytywnego uzgodnienia planu w tym zakresie przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W świetle powyższego zarzuty oparte na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów uznać należy za niezasadne.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że uchybienia w zapisach planu, stanowiące w istocie omyłkę pisarską, stanowią podstawę stwierdzenia nieważności zapisów planu w tym zakresie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób jednoznaczny - niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych rozstrzygać o sposobie zagospodarowania terenów nią objętych. Na uwadze należy mieć ponadto, że taka uchwała kształtuje sposób wykonania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać zatem regulacje czytelne i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze nie sposób podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że błędy w oznaczeniach, które znalazły się w planie miejscowym mogą być traktowane, w świetle pozostałych regulacji planu, jako oczywiste omyłki pisarskie. Należy podkreślić, że przeznaczenie terenu musi być określone w planie miejscowym jednoznacznie i precyzyjnie, nie można bowiem domniemywać sposobu zagospodarowania, iż dla jednostki oznaczonej na załączniku graficznym symbolem 1U/P odpowiadają ustalenia zawarte w tekście uchwały jak dla jednostki oznaczonej symbolem 1P/U. Również braku ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania nie można potraktować jako oczywistej omyłki jak podano w skardze kasacyjnej. Podkreślenia wymaga ponadto, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują procedury sprostowania oczywistych omyłek w planie miejscowym. W konsekwencji podstawę kasacyjną w części opartej na omawianym zarzucie uznać należy również za nieuzasadnioną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia przepisów poprzez brak parametrów zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy dla obiektów dopuszczonych na terenach rolnych i leśnych związanych z gospodarką rolną i leśną, w pierwszej kolejności podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że z brzmienia zakwestionowanych w punkcie 21 i 22 zaskarżonego wyroku przepisów planu wynika, że na terenach rolnych i leśnych dopuszczono do sytuowania obiektów kubaturowych związanych z gospodarką rolną i leśną. W konsekwencji konieczne było określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Zauważyć także należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji, jakoby uznał, że przez dopuszczenie lokalizacji obiektów związanych z produkcją rolną, hodowlaną, ogrodniczą, leśną i rybacką na terenach rolnych i obiektów związanych z gospodarką leśną na terenach leśnych doszło do zmiany przeznaczenia gruntów wymagającej uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zakwestionowane w punktach 23-24 zaskarżonego wyroku regulacje planu dotyczą bowiem obiektów infrastruktury technicznej (§ 7 ust. 8 uchwały) oraz urządzeń inżynieryjnych (§ 14 ust. 10 uchwały), a realizacja takich urządzeń na terenie leśnym, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, z uwagi na ich naturę, może wyłączać leśne użytkowanie gruntu.

Chybione jest także stanowisko skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji powołał się na uchylony przepis art. 17 pkt 8 u.p.z.p. Zauważyć należy, że w związku z przystąpieniem do sporządzenia kontrolowanego przez Sąd I instancji planu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), na mocy art. 4 ust. 2 tej ustawy, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r. Wówczas zaś obowiązywał jeszcze przepis art. 17 pkt 8 u.p.z.p. statuujący obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które wprawdzie nie znalazły wyraźnego odzwierciedlenia w podstawach kasacyjnych, lecz które powiązać można z zarzutem naruszenia art. 28 u.p.z.p., podniesionym w ramach pierwszej z nich.

Przedmiotem rozważań jako pierwszą uczynić należy kwestię dotyczącą ochrony zabytków. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej jest też obowiązkowym elementem planu miejscowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, którego kierunek Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, określenie tych zasad wymaga przestrzegania norm hierarchicznie wyższych i uwzględnienia tego, że kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami nadzoru budowlanego w procesie budowlanym zostały już unormowane w ustawie o ochronie zabytków i ustawie – Prawo budowlane. Oznacza to, że rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania zakresu działania organów konserwatorskich. Nie ma też uzasadnienia do powtarzania normy ustawowej ani jej modyfikacji, jest to bowiem niezgodne z zasadami legislacji (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1333/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że § 9 ust.5 pkt 3 oraz § 9 ust.7 zaskarżonej uchwały zawierają ustalenia, które nie są zgodne z prawem, gdyż mogą być interpretowane jako modyfikacja uprawnień organów ochrony zabytków określonych w przepisach rangi ustawowej, np. w art. 39 ust.3 Prawa budowlanego oraz art. 31 i art.... 36 ust.1 ustawy o ochronie zabytki opiece nad zabytkami.

Następnie odnieść należy się do kwestii dotyczących linii energetycznych i ich stref ochronnych przebiegających przez teren objęty planem miejscowym. W warunkach niniejszej sprawy ich przebieg oznaczony został wprawdzie w części graficznej planu miejscowego jednakże w części tekstowej brakuje dla tych terenów odpowiednich zapisów, w tym co do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i użytkowaniu. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym można wprowadzić zakaz zabudowy. Słusznie tym samym Sąd I instancji uznał, że zapisy kontrolowanego planu miejscowego powinny uwzględniać m.in. ograniczenia dotyczące zabudowy na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, których źródłem jest § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Generalne dopuszczenie na tych terenach zabudowy, w tym m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wbrew obowiązującemu powszechnie na tego rodzaju terenie zakazowi wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi stanowi tym samym istotne naruszenie prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności odpowiednich zapisów planu.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej Sąd I instancji słusznie uznał, że całokształt uchybień we wskazanym wyżej przedmiocie stanowił tego rodzaju naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności w przyjętym przez Sąd zakresie. Podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. uznać należy tym samym za niezasadny.

Na zakończenie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 106 p.p.s.a. i niewzięcie pod uwagę faktów powszechnie znanych, a mianowicie nieuwzględnienie przy ocenie zagospodarowania terenów leżących w strefie ochronnej cmentarzy dotychczasowej zabudowy już istniejącej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut ten nie został poprawnie sformułowany, gdyż o faktach powszechnie znanych jest mowa jedynie w art. 106 § 4 p.p.s.a. Ponadto, w żadnej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazywał na brak takiej zabudowy w strefie ochronnej istniejących cmentarzy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela natomiast pogląd Sądu I instancji, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., który reguluje m.in. odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, ma zastosowanie nie tylko przy lokalizacji nowych cmentarzy, ale również statuuje ograniczenia w możliwości lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Jak słusznie bowiem wywiedziono w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, cytowanym zresztą także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. Celem wydania rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy tego rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości. Podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania uznać należy zatem również za nieusprawiedliwioną.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie doszło do podważenia w sposób skuteczny dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności aktu prawa miejscowego. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.